Políticas Públicas I

Políticas Públicas I
Classificações de Welfare State
e Modelos de Análise de Políticas Públicas
Professora: Geralda Luiza de Miranda
Julho/2011
Temas
Classificações de Welfare State (Titmuss e
Esping-Andersen).
Modelos de análise:
pluralista e elitista
sistêmico,
institucional,
Política social
Redistribuição?
Igualdade?
Cidadania Social?
Política social: igualdade X desigualdade
Marshall:
Cidadania – sistema de igualdade (civil, política e
social).
Capitalismo – sistema de desigualdade (classes
sociais).
Titmuss (1974):
“Uma política social redistributiva pode
redistribuir recursos materiais e não-materiais
dos pobres para os ricos; de um grupo étnico
para outro; da vida ativa para a velhice dentro
de grupos de renda e classes sociais – como,
por exemplo, os esquemas de pensão de classe
média. ...
Há políticas sociais na África do Sul hoje que
muitas pessoas não considerariam como sendo
benéficas ou orientadas para o bem-estar. Há
programas de seguro social em alguns países da
America Latina, Brasil em particular, que funcionam
como multiplicadores camuflados de desigualdade –
eles transferem recursos dos pobres para os ricos”.
(TITMUSS, 1974, p. 141-2).
•Políticas sociais de alívio da pobreza
•Políticas sociais
urbanização)
modernas
(industrialização,
•Sistemas de políticas sociais – welfare state,
sistemas de proteção social
Tipologia de regimes de Welfare State de EspingAndersen
•Liberal (residual),
•Conservador (meritocrático),
•Social-democrata,
(institucional).
solidarista,
universalista
Critérios de diferenciação dos tipos:
• Grau de desmercantilização da força de
trabalho,
• Grau de estratificação social,
• Relação entre Estado, mercado e família na
proteção social
Modelo liberal:
•Predominam as políticas de assistência social –
testes de meios ou testes de necessidade.
•O acesso às políticas não se vincula ao
desempenho no mercado de trabalho nem a
direitos sociais (cidadania).
•Benefícios são reduzidos e temporários.
•As pessoas não vivem com dignidade se não
participam do mercado.
•Estímulo a compra de serviços e bens sociais.
•A estratificação configura um dualismo social.
•Exemplos: Estados Unidos, Canadá, Austrália,
Nova Zelândia.
Modelo corporativo ou conservador
•Previdência social estatal é generosa.
•Não há desmercantilização ampla: a elegibilidade
e a qualidade das políticas sociais a que se tem
acesso depende do status ou do desempenho das
pessoas no mercado.
•O
acesso
às
políticas
sociais
depende
das
contribuições feitas durante ou ao longo da vida ativa.
•A estratificação promovida pelo sistema de proteção
reproduz ou reforça as desigualdades instituídas pelo
mercado
Exemplos: Alemanha, França, Itália, Bélgica.
Modelo universalista ou social-democrata:
•Desmercantilização mais ampla.
•Benefícios e serviços são universais e generosos
e
não
estão
relacionados
com
contribuições ou desempenho no mercado.
ganhos,
•O acesso é um direito de cidadania.
•Há redistribuição significativa de renda.
•A estratificação promovida pelo sistema de
proteção é mínima ou ausente.
Exemplos:
Finlândia.
Suécia,
Noruega,
Dinamarca
e
Modelos de análise de políticas públicas
Modelos de Thomas Dye:
•sistêmico e institucional;
•da teoria dos jogos e da teoria da escolha
racional;
•da teoria dos grupos ou pluralista e do elitismo;
•incremental e processual.
Modelo sistêmico
• Políticas são respostas do sistema político
(outputs) para apoios ou demandas (inputs) da
sociedade.
• Sistema político é um conjunto de estruturas e
processos inter-relacionados que funciona de
forma autorizada para alocar valores (materiais
e não-materiais) para a sociedade.
•Demandas e apoios: influenciam e sustentam a
formulação e implementação das políticas.
•Demandas são feitas por meio de ações dos
movimentos sociais, sindicatos, partidos, ONGs,
conselhos, conferências.
•A influência (participação) social pode ser direta
ou indireta.
•Apoios: pagamento de impostos, obediência às
leis, reeleição, “não-ações” – consentimento.
•Para transformar demandas e apoios em políticas
públicas, o sistema político estimula a deliberação,
processa acordos, elabora leis e assegura seu
cumprimento.
Contribuições
• Foco da análise na sociedade.
• Importância das demandas e dos apoios para a
formulação e implementação das políticas.
• O apoio é necessário para a aprovação no
Legislativo, para alocação de recursos, para a
implementação.
• O desenho da política (output) está relacionado
com as demandas e os apoios (inputs).
• Se as demandas e os apoios mudam; as
políticas públicas mudam.
Implicações:
• O Estado ou o sistema político tornam-se uma
“caixa preta”. Falta de atenção ao processo
decisório.
• A transformação (ou não-transformação) de
demandas e apoios em políticas públicas não é
explicado.
Modelo Institucional
• Políticas
são
intervenções
dotadas
de
legitimidade, universalidade e coerção.
• “Comandam” ou asseguram a lealdade dos
cidadãos e legitimam o Estado.
• Alcançam
(devem)
todas
as
pessoas
da
sociedade ou de um grupo específico.
• O Estado obriga certos comportamentos e pune
o descumprimento das regras.
Contribuições
• A estrutura institucional influencia o formato, o
conteúdo e a implementação das políticas públicas e,
assim, seus resultados.
• A estrutura institucional pode dispersar ou concentrar
o poder: determina quem participa de qual fase, como
participa e quais recursos pode ou deve utilizar.
Implicações
• Não basta mudar as instituições para mudar as
políticas.
• O foco nas instituições não significa que demandas e
apoios sociais, as condições culturais, sociais e
econômicas do país deixam de influenciar a formulação,
o conteúdo e o resultado das políticas.
Modelo da teoria das elites
• Políticas públicas são decididas apenas pelos
representantes eleitos (Legislativos e Executivos)
(democracias), ou por elites sociais com acesso
privilegiado ou posições garantidas no sistema
político (oligarquias) .
Contribuições
• As políticas públicas refletem, muitas vezes,
apenas as preferências das elites e não as da
sociedade.
• Quando mudam as preferências das elites, ou
as próprias elites, mudam as políticas sociais.
Implicações
• Não existem grupos de interesse. O povo é
desorganizado e desinteressado (massa).
• O povo não tem visão clara do que é melhor para
a sociedade como um todo.
• As elites são racionais, esclarecidas. Elas
sabem o que é melhor para a sociedade no curto
e no longo prazo.
• As políticas são também responsivas, pois um
governo de elites também tem que buscar
legitimidade social.
Modelo pluralista ou da teoria dos grupos
• A interação entre os diversos grupos de
interesse é o fato central da política.
• Indivíduos com interesses comuns reúnem-se
em
grupos,
formais
ou
informais,
para
manifestar ou impor suas demandas aos
governos.
Exemplos de grupos de interesse: sindicatos, as
organizações
não-governamentais,
empresas,
sindicatos, partidos políticos, ONGs, OSCIPS.
Contribuições
• Atenção à relação entre o grau de organização
da sociedade civil e a dinâmica estatal.
• Quanto mais organizada a sociedade, mais
capacitada para exercer influência sobre a
formulação e implementação das políticas.
Implicações
• Mudanças nas políticas são vistas como resultado
de mudanças na capacidade de influência dos
grupos.
• Capacidade
é
determinada
pelo
número
de
integrantes, riqueza, força organizacional, liderança,
acesso aos tomadores de decisão e coesão interna.
• Os
agentes
públicos
são
vistos
como
constantemente respondendo à pressão desses
grupos.
• Não há withinputs.
• A
estrutura
institucional
do
Estado;
sua
capacidade financeira, administrativa, técnica não
são investigados.
Elitismo e pluralismo (comparação):
• Grupos: equivalentes no pluralismo; desiguais no
elitismo.
• Desenho
das
políticas:
previsível
no
elitismo
(preferências das elites); imprevisível no pluralismo
(disputa)
• Ambos tratam do processo decisório (formulação) –
os atores.
Modelo da teoria da escolha racional
• Políticas são intervenções racionais do Estado:
possibilitam ganhos para a sociedade como um
todo.
• No cálculo de custos e benefícios, os benefícios
superam os prejuízos que podem advir de outra
ou nenhuma intervenção.
•Entre políticas alternativas, é escolhida a que
produz mais benefícios em relação aos custos.
•O cálculo inclui recursos materiais e valores
sociais, políticos e/ou econômicos.
Para que a escolha seja racional, os tomadores
de decisão devem:
• Conhecer todas as preferências sociais e políticas e o
peso relativo de cada uma, além de todas as
alternativas de políticas públicas disponíveis e as
consequências de cada uma delas;
• Calcular a proporção de benefícios e custos
para cada alternativa;
• Selecionar a alternativa mais eficiente: a que
proporciona mais benefícios, tendo em vista os
recursos utilizados.
Pressupostos:
As
preferências
existem
e
podem
ser
conhecidas e ponderadas.
Consenso entre os envolvidos na atribuição de
valor a cada opção.
• Todas as informações necessárias para a
tomada de decisão estão disponíveis.
• Os tomadores de decisão são capazes de
calcular os benefícios e custos de qualquer
decisão e de prever todas suas consequências.
Algumas condições institucionais nos permitem
superar
alguns
obstáculos
ou,
pelo
menos,
minimizá-los. Exemplos:
• Audiências públicas: reunião do maior número de
informações possível na etapa de formulação de
leis.
•Conferências e fóruns: discussão entre um grande
número de atores com diferentes pontos de vista e
diferentes recursos – melhoram o processo de
informação, negociação e pactuação das políticas.
•Conselhos: maior controle e fiscalização da
gestão - mais fiscalização e responsabilização.
Contribuição
Estabelece os parâmetros (ou condições) ideais
em que as políticas devem ser decididas e
implementadas
Implicações
•A política vigente é a melhor solução possível
para os problemas sociais.
•Ela sempre produz resultados positivos.
•Não há desperdício de recursos.
Modelo da teoria dos jogos
• Supõe que há dois ou mais participantes (aqui
denominados
de
“jogadores”)
envolvidos
nas
políticas.
• Todos têm escolhas e todos influenciam o resultado
(a política).
• A política resulta das estratégias de todos os
jogadores.
• Os jogadores possuem interesses conflitantes e
recursos diferentes ou desiguais.
• Se o conflito de interesse coincide com
diferenças na posse de recursos de poder, abre-se
a
possibilidade
de
manipulação,
negociação, de não-decisão
de
não-
Contribuições
• Mostra as diferenças de preferências, recursos
e estratégias entre os atores envolvidos.
• Explica o desenho e a implementação das
políticas a partir dessas diferenças.
Implicação
Desconsidera
as
variáveis
organizacional e ideológica.
institucional,
Modelos da escolha racional e da teoria dos
jogos (comparação)
O da teoria dos jogos:
•desvenda o caráter estratégico da dinâmica política
em torno de recursos escassos;
•aponta o fato de que “poder” é sempre relacional: o
poder de A depende do poder de B.
•Escolha racional: serve de “guia” de como as
decisões devem ser tomadas
•Ambos permitem a análise do processo decisório.
•Ambos são muito abstratos.
Modelo incremental
• As políticas existentes não são revistas todos os
anos ou mesmo a cada governo.
• Políticas passadas são base das políticas futuras.
Contribuição
•Mostra o processo real de decisão e gestão das
políticas públicas.
•A solução dos problemas é feita de forma
gradual, incremental (a aproximação sucessiva a
um ideal que sempre muda).
Implicações
• Os tomadores de decisão geralmente aceitam a
legitimidade de programas estabelecidos e
concordam em mantê-los.
• A mudança nas políticas públicas é difícil. Não
há rupturas significativas de um governo para o
outro.
Modelo processual
Foco em cada uma das etapas das políticas
públicas.
Supostos:
•as etapas são sequências, separadas e
independentes;
•cada etapa possui atores, recursos e desafios
próprios.
Cinco etapas (Dye):
•identificação dos problemas;
•formulação das propostas de solução;
•legitimação da proposta (política) selecionada;
•Implementação;
•avaliação.
1- Identificação de problemas:
• As demandas pela ação do governo são
expressas pelos cidadãos.
• Os
agentes
públicos
(representantes,
burocracias) percebem, organizam, selecionam,
agregam as diversas demandas.
•Nesta etapa, há uma série de conflitos no
momento de definir o que é um problema que
requer intervenção pública e grande dificuldade
na investigação de suas causas.
2- Formulação de propostas de políticas
• Após se chegar ao consenso de que as
demandas apontam para um problema que
requer
intervenção
pública,
elaboram-se
as
propostas para sua solução.
• Forma-se então uma agenda para discussão
pública dessas propostas.
•Paralelamente, os recursos administrativos e
orçamentários necessários para a implementação
das políticas são buscados.
3 – Legitimação
•A proposta mais factível e em torno da qual há maior
consenso é selecionada.
•Os recursos para sua implementação são previstos.
•O apoio político para sua aprovação é reunido
(negociado).
•A proposta de solução (a política) é deliberada e
aprovada no Poder Legislativo.
•Transformada em lei, a política está pronta para
ser implementada. Está legitimada politicamente.
4 – Implementação
As burocracias são organizadas, os impostos
arrecadados, os pagamentos realizados e as ações
são executadas tal como previstas na lei.
5 – Avaliação
• As políticas implementadas são avaliadas
• A avaliação
é
traduzida
em
sugestões
de
mudanças, de ajustes ou de fim da ação, tendo em
vista os problemas identificados na implementação
e nos resultados.