Política e Gestão Educacional na América Latina - Secti

Transcrição

Francisca das Chagas Silva Lima
Maria José Pires Barros Cardozo
Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada
(Organizadores)
POLÍTICA E GESTÃO EDUCACIONAL
NA AMÉRICA LATINA:
análises e desafios
São Luís
Edufma/Engenho
2015
GOVERNO DO ESTADO DO MARANHÃO
Flavio Dino
Governador do Estado
Bira do Pindaré
Secretário de Estado da Ciência, Tecnologia e Inovação
UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO
Profª. Drª. Nair Portela
Reitora
EDITORA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO
Prof. Dr. Sanatiel de Jesus Pereira
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Biblioteca Central da Universidade Federal do Maranhão
Lima, Francisca das Chagas Silva
Política e gestão educacional na América Latina: análises e
desafios / Francisca das Chagas Silva Lima, Maria José Pires
Barros Cardozo, Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada
(Org.). - São Luís: Edufma/Engenho 2015.
254 f.
ISBN: 978-85-7862-392-0
ISBN 978-85-69805-07-6
1. Educação 2. Política Educacional 3.Gestão Educacional
I. Título
CDU: 371 (8=13)
SUMÁRIO
6
Apresentação
11
Políticas educacionais, gestão e qualidade social
Maria da Salete Barboza de Farias
24
Plano Nacional de Educação: entraves e possibilidades para a gestão da
educação brasileira
38
Dispositivos del orden neoliberal en la política educativa chilena
reciente. Imperativos para quien osa enseñar
María Angélica Oliva Ureta
71
El sistema y las reformas educativas en Honduras: el balance de dos
décadas
Luis Diego Chacón Víquez
94
Haciendo política educativa. Instituciones, ideas y actores en la
educación uruguaya
Nicolás Bentancur
133
Evolución histórica de las experiencias del trabajo educativo en la
educación médica superior en Cuba
Sonia Socarrás Sánchez
Martha Días Flores
156
Desafios para a concretização do regime de colaboração: uma visão
histórico-cultural
Francisco de Assis Carvalho de Almada
166
A gestão da educação e o Programa Mais Educação
Inalda Maria dos Santos
Edna Cristina do Prado
183
Federalismo e Plano de Ações Articuladas (PAR) – regulação por meio da
gestão das secretarias municipais de educação
Karla Cristina Silva Sousa
203
A política de formação de professores indígenas no Estado do
Maranhão: uma análise entre o legal e o real
Ilma Maria de Oliveira Silva
219
O planejamento educacional do Estado do Maranhão (1989-2014)
241
A abordagem etnográfica na pesquisa em educação: um caminho para
desvendar o cotidiano escolar
Antonio Luís Parlandin dos Santos
Arlete Marinho Gonçalves
Witembergue Gomes Zaparoli
253
Autores
Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios
Apresentação
O presente livro contém artigos que tratam da política, do
planejamento e da gestão da política educacional. Nele, os autores procuram
situar reflexões e desafios para a concretização de políticas educacionais no
contexto atual da América Latina e do Brasil. Alguns textos são frutos do I
Encontro Estadual da Associação Nacional de Política e Administração da
Educação-ANPAE, realizado em Imperatriz, cidade do Sul do Maranhão entre
16 e 18 de outubro de 2013, com o tema "Políticas educacionais, gestão
democrática e qualidade social”. Outros são frutos de trabalhos de
pesquisadores e educadores que estudam as políticas, os programas, os
sistemas e as escolas no sentido de contribuir com a compreensão e o
desvelamento das diversas nuanças que envolvem a política e a gestão da
educação.
As reflexões, análises e proposições apresentadas pelos autores que
compõem esta obra partem de questões históricas, conceituais e experiências
que consideram os interesses contraditórios que permeiam as disputas em torno
de concepções pedagógicas, alocação de recursos e controle social das políticas
educacionais no âmbito das relações sociais que marcam as sociedades
capitalistas.
Nessa
perspectiva,
o
primeiro
artigo
intitulado
"Políticas
educacionais, gestão e qualidade social" de Maria da Salete Barboza de Farias,
aborda as políticas educacionais, a gestão e a qualidade social da educação,
considerando os diversos contextos, instituições e compromissos assumidos
pelos diferentes sujeitos em função de razão, intenções, racionalidades e
perspectivas. O artigo destaca a necessidade do direcionamento da ação e
efetivação de políticas e práticas qualitativas de gestão voltadas para a
6
cidadania e emancipação, realçando o papel da universidade e da comunidade
acadêmica no processo.
O artigo de Maria José Pires Barros Cardozo denominado "Plano
Nacional de Educação: os entraves e possibilidades para a gestão da educação
brasileira aborda questões históricas, concepção de sistema e regime de
colaboração, destacando o PNE anterior, aprovado pela Lei n. 10.172/2001 e o
Projeto de Lei nº 8.035/ 2010 do novo PNE. Ressalta ainda os desafios e
possibilidades para concretização do novo PNE na engrenagem federativa
brasileira.
O artigo "Dispositivos del orden neoliberal en la política educativa
chilena reciente. Imperativos para quien osa enseñar" de María Angélica Oliva
Ureta apresenta questionamentos sobre as ideias neoliberais que estão presentes
na política educacional e como eles podem influenciar nos resultados da
educação pública, nas condições do trabalho docente e nas práticas educativas
das instituições escolares. Chama a atenção para o fato de como podemos nos
mobilizar para articular ações que valorizem a democracia, pensamentos e
práticas que se oponham ao pensamento neoliberal.
O artigo intitulado “El sistema y las reformas educativas en
Honduras: el balance de dos décadas” escrito por Luis Diego Chacón Víquez
retrata por meio de uma pesquisa bibliográfica a questão das reformas
educativas e seus impactos nos sistemas educativos nacionais e na formação
das pessoas para atender às demandas do mundo do trabalho em constante
mudança. O autor analisa as atuais reformas educativas nas Américas: Latina e
Central, em especial, em Honduras.
Nicolás
Bentancur
no
texto
“Haciendo
política
educativa.
Instituciones, ideas y actores en la educación uruguaya” procura articular os
termos “a política” e “as políticas” na esfera educativa com o objetivo de
propor um marco teórico geral
para a análise do processo político de
construção das políticas educativas, destacando e definido as características
fundamentais da educação no Uruguai.
Para o autor, o caráter geral das
políticas públicas são fundamentadas no tipo de desenho institucional, nos
7
diagnósticos e propostas de transformações disponíveis, nas identidades,
perspectivas e estratégias de poder dos atores envolvidos nas lutas em torno da
educação.
O artigo de Sonia Socarrás Sánchez e Martha Días Flores intitulado
“Evolución histórica de las experiencias del trabajo educativo en la
educación
médica
superior
en
Cuba”
apresenta
uma
reflexão
epistemológica sobre o trabalho educativo na Universidade cubana e
um estudo lógico e histórico sobre a política educacional do país, com
foco na Educação Médica Superior de Cuba.
Francisco de Assis Carvalho de Alma apresenta o artigo "Desafios para a
concretização do regime de colaboração: uma visão histórico-cultural", cujo
enfoque recai sobre o regime de colaboração e os desafios para sua
concretização no âmbito dos sistemas educacionais e das escolas. Para tanto, na
teoria Histórico-Cultural, usa uma vertente psicológica que explica o
desenvolvimento humano com base nos princípios do materialismo histórico e
dialético, situa a compreensão dessa temática no contexto das políticas
econômicas determinadas pela doutrina neoliberal e comandadas pelos
organismos financeiros internacionais.
O artigo “A gestão da educação e o Programa Mais Educação” de
Inalda Maria dos Santos e Edna Cristina do Prado traz uma abordagem do
Programa Mais Educação, destacando aspectos conceituais da educação integral
e da escola em tempo integral, a partir dos estudos de Anísio Teixeira. As
autoras enfatizam também algumas experiências brasileiras de escolas em
tempo integral e enfatizam os desafios do trabalho do gestor escolar nesse
processo de ampliação da jornada escolar, considerando as diversas funções
que ele desempenha na gestão da escola.
“Federalismo e Plano de Ações Articuladas (PAR) – regulação por
meio da gestão das secretarias municipais de educação” é o artigo de Karla
Cristina Silva Sousa que analisa como as Políticas Educacionais e os modos de
gestão emanados da Reforma Educacional, no âmbito do capital global chegam
aos municípios e afetam o trabalho de gestão das Secretarias Municipais que
8
adotaram o PAR. Para tanto, faz uma discussão sobre a constituição do sistema
federalista enquanto sistema político, destacando suas principais dimensões
para compreensão do sistema federalista no Brasil. A autora destaca os marcos
regulatórios advindos da Constituição Federal de 1988 e suas influências para o
processo de Reforma do Estado e da educação, situando o Plano de Ações
Articuladas-PAR a partir da gestão das Secretarias Municipais de Educação.
Ilma Maria de Oliveira Silva em “A política de formação de professores
indígenas no Estado do Maranhão: uma análise entre o legal e o real” analisa a
política de formação de professores indígenas no Maranhão, retratando, a partir
de uma pesquisa de campo, junto aos professores indígenas Krikati a formação
nos cursos de Magistério Indígena, com destaque às contribuições, desafios e
perspectivas para o fortalecimento de uma educação escolar específica,
diferenciada para a comunidade Krikati.
O artigo de Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada sobre o
planejamento educacional do Estado do Maranhão (1989-2014) explicita
sinteticamente o cenário educacional maranhense, recuperando a trajetória do
planejamento educacional estadual e aponta algumas considerações quanto à
necessidade historicamente postergada de um Plano Estadual de Educação que
venha a se constituir como uma política de Estado.
O texto “A abordagem etnográfica na pesquisa em educação: um
caminho para desvendar o cotidiano escolar” escrito por Antonio Luís Parlandin
dos Santos, Arlete Marinho Gonçalves e Witembergue Gomes Zaparoli parte da
concepção de que não podemos mais pensar a dicotomia sujeito-objeto,
abstendo-nos de nossos valores, ideias ou preferências no ato de conhecer, pois
sabemos que somos agentes proativos das alterações na realidade e, assim,
como pesquisadores, também transformamos a nós mesmos e o contexto que
desejamos investigar. Com base nesse pressuposto, os autores apresentam uma
discussão sobre a pesquisa etnográfica no campo educacional, considerando
que a pesquisa qualitativa tem como uma de suas características o contato
direto e prolongado do pesquisador com o ambiente e os fenômenos a serem
investigados.
9
Compreendemos que este livro apresenta densa contribuição para o
debate da política e gestão educacional na América Latina, somando-se aos
esforços de associações e sociedades científicas que tem buscado qualificar esse
debate.
Uma boa leitura a todos e todas!
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Políticas educacionais, gestão e qualidade social 1
Introdução
A discussão sobre políticas educacionais, gestão e a qualidade social
da educação se consolida como um dos temas centrais na atualidade do
contexto sócio econômico e cultural do país, o que nos leva a considerar a sua
histórica relação com o papel do Estado e a sua dinâmica com o conjunto da
realidade social. Para isso, haveremos de considerar também que a ação política
no âmbito educacional está inserida no contexto da sociedade capitalista, regida
por sua lógica, ou seja, sofrendo influência das transformações do mundo do
trabalho que nela ocorre e cujos interesses são expressos nos diferentes projetos
políticos e sociais presentes na sociedade brasileira. Queremos com isso dizer
que as políticas educacionais e sua materialização envolvem diferentes
contextos, instituições e compromissos assumidos pelos diferentes sujeitos
eivados de razão, intenções, racionalidades e perspectivas.
Sabemos que as formulações e regulamentações das políticas
educacionais da educação brasileira, em sua origem, estiveram vinculadas
também aos interesses nacionais e internacionais. Vale lembrar que desde o
inicio do século passado, quando éramos um país agrário, passamos para a fase
de desenvolvimento industrial e nesta fase a influência americana ou europeia
se fez presente no âmbito das políticas sociais e econômicas. É irretocável a
Este texto faz parte da conferência de abertura proferida por ocasião do Encontro Estadual da Anpae –
realizado na cidade de Imperatriz, Ma, no período de 17 de outubro de 2013.
1
11
expressão cunhada por Florestan Fernandes (1975) ao analisar a realidade social
e política do Brasil nesta fase de desenvolvimento capitalista ao caracterizar
como “dependente”. Em 1975 ele já nos situava e alertava de que vivíamos num
país dependente cujo “padrão dependente de desenvolvimento” corresponderia
a um “padrão também dependente de educação”. Relacionada com essa nossa
dependência ou subordinação, Marilena Chauí (2006) diz num outro contexto
que a sociedade é dividida em competentes – os que possuem conhecimentos
científicos e técnicos e por isso tem o direito de mandar e comandar-, e os
demais, que, não tendo tais conhecimentos, são tidos como „incompetentes‟ e
com a obrigação de obedecer.
Ao longo da história, a legislação e a estrutura da educação brasileira
foram fruto desta disputa de poder, levando sempre vantagem os interesses da
classe dominante aliados aos interesses dos países desenvolvidos.
Como se vê, reafirmamos que a discussão sobre políticas educacionais
articula-se a aspectos mais amplos da dinâmica acadêmica, aspectos estes
interligados à dinâmica social – o que nos leva a não negligenciar, nesse
percurso, a real importância da universidade e dos sujeitos sociais no pensar, no
participar e no agir fundamentados na reflexão e na interação – ou como diria
Habermas (1987) no agir comunicativo. Assim, ela passa a ser percebida como
espaço de interação e ao mesmo tempo de crítica e reflexão sobre a
complexidade da sociedade e seus problemas sem obscurecer o caráter
democrático, participativo e emancipatório das políticas e práticas educacionais.
Neste
texto
apresentamos
uma
breve
revisão
das
políticas
educacionais e de sua gestão em meio ao jogo de interesses sociais; em seguida
discutiremos sobre qualidade social trazendo no item seguinte elementos de
reflexão para ação e efetivação de políticas e práticas qualitativas de gestão
voltadas para a cidadania e emancipação realçando o papel da universidade e
da comunidade acadêmica no processo. Ao concluir o texto, faremos as nossas
considerações finais.
12
Política e gestão da educação: um jogo histórico de interesses em ação
Para entendermos o estágio em que hoje nos encontramos em termos
de políticas educacionais, gestão e qualidade da educação há de considerar, sem
dúvida, uma longa história construída pela sociedade civil organizada,
particularmente,
pelos
profissionais,
pelos
trabalhadores
da
educação
contrários aos interesses da classe dominante e em defesa das demandas da
classe trabalhadora.
Apesar
da
hegemonia
em
termos
da
educação
tradicional,
experiências de democratização da escola já são encontradas em projetos
educacionais da Escola Nova, em 1920, que, embora não tivesse uma proposta
educativa explícita, a preocupação com o espírito democrático era percebida
quando propunha „desenvolver na criança os sentimentos comunitários que
garantiriam a vida democrática‟ ensejada pela participação de seus membros
(Manifesto, 1932). Do ponto de vista de maior expressão, a continuidade da luta
pela universalização da escola pública para os trabalhadores e a democratização
da educação são aspectos já presentes impressos no documento Manifesto dos
Pioneiros (1932) e dos educadores (1959), que nas palavras de Saviani (2004,
p.33) representa a “construção de um amplo e abrangente sistema nacional de
educação pública”, como „numa reação ao empirismo dominante‟ à época que
não dava conta das reais necessidades da população provocando assim a
circulação de novas ideias „com um caloroso entusiasmo‟. Nesta mesma
perspectiva colocou Azevedo ([1932]2010)
Já se despertava a consciência de que, para dominar a obra
educacional, em toda sua extensão, é preciso possuir, em alto
grau, o hábito de se prender, sobre bases sólidas e largas, a
um conjunto de ideias abstratas e de princípios gerais, com
que possamos armar um ângulo de observação, para vermos
mais claro e mais longe e desvendarmos, através da
complexidade tremenda dos problemas sociais, horizontes
mais vastos (AZEVEDO, [1932] 2010 p.36).
A política educacional brasileira e a sua gestão sempre estiveram
imbricadas aos distintos momentos históricos sociais, políticos e econômicos
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traduzidos
na
necessidade
de
uma
nova
organização,
estrutura
e
funcionamento. Assim, os períodos seguintes ao manifesto foram intensificados
por reformas e leis institucionais na educação que, em tese se afinavam com o
contexto social tanto do ponto de vista da gestão quanto da formação. Aqui nos
referimos à Lei nº 5.540/68 que trata a Reforma do Ensino Superior, e, em
seguida, para dar sustento legal às propostas e ao contexto é promulgada outra,
a Lei nº 5.692/71 que diz respeito à Reforma do Ensino de 1º e 2º graus. Embora
no espaço do presente artigo, não dê para detalhar o conteúdo destas leis vale
lembrar que o Estado formulador da legislação estabelece, de acordo com a sua
racionalidade, formas de dominação onde a administração passa a ter lugar de
destaque para a manutenção dos seus interesses e da ordem pública,
contrariando na maioria das vezes os interesses sociais.
Contudo, observa-se também que data da década de 70 a crescente e
necessária importância da universidade e da pesquisa para o avanço da ciência
e da organização social e educacional daquele momento consubstanciada pela
consolidação de instituições oficiais de apoio a pesquisa, a exemplo do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq –
criado sob a Lei nº 1.310 de 15 de Janeiro de 1951- e a consolidação da atual
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES criada
em 11 de julho de 1951, pelo Decreto nº 29.741, com o objetivo de "assegurar a
existência de pessoal especializado em quantidade e qualidade suficientes para
atender às necessidades dos empreendimentos públicos e privados que visam
ao desenvolvimento do país"; e a criação das Fundações Estaduais de Amparo à
Pesquisa (FAPs), também com o objetivo de funcionar como agências de
fomento às pesquisas científicas e tecnológicas.
A disputa entre os interesses públicos e os interesses privados vem
acontecendo ao sabor dos diferentes momentos e das lutas e contradições da
sociedade. O contexto social impulsionou a discussão e a reflexão dos interesses
da classe trabalhadora/interesses das classes populares em espaços próprios
(associações e sindicatos), criados pela sociedade civil e em espaços outros
construídos pela comunidade acadêmica, de forma que em paralelo vivenciou-
14
se
a
pujança
das
pesquisas
institucionalizadas
mediante
atividades
desenvolvidas por associações como a Associação Nacional de Pós-Graduação e
Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs) – fundada em 1977, a Associação
Nacional de Pesquisa e de Pós-graduação em Educação (Anped) criada em
1978, e assim sucessivamente. Trata-se de novos espaços acadêmicos, que vão
refletir suas questões de pesquisa em âmbito próprio, além de problematizar as
questões sociais, seus conflitos e interesses diversos. Estas instituições
desempenhavam [e desempenham] importante papel na formulação de
políticas para a educação e para a gestão, como também influenciavam em
momentos distintos nos órgãos formuladores e orientadores de políticas e
práticas sociais e educativas deste país.
Nesta breve visita histórica, gradativamente vê-se na dinâmica das
décadas de 80 e 90 temas novos e outros recorrentes voltados para uma nova
reestruturação das políticas educacionais imersos em basicamente dois jogos de
interesses presentes na sociedade: um capitaneado pelas lutas sociais – o
denominado interesse da sociedade civil organizada – e, o outro, capitaneado
pelo Estado e pelos interesses internacionais. A educação sempre foi tema
central. Paul Singer (1995) enxerga neste debate duas visões ou posições
antagônicas sobre educação: a “posição de civil democrática”, que concebe “a
educação em geral e a escolar em particular como processos de formação
cidadã, tendo em vista o exercício de direitos e obrigações típicos da
democracia”. E a outra posição por ele denominada de “produtivista”. Para ele,
esta posição defende “a educação, sobretudo escolar como preparação dos
indivíduos para o ingresso, da melhor forma possível, na divisão social do
trabalho” (p.5-6).
Assim entendemos que a „posição produtivista‟ passa a ser gestada e
implementada na década de 90, quando o Brasil participa do movimento
internacional de Reforma do Estado, sob a lógica neoliberal e das diretrizes dos
Organismos Internacionais (OI). Naquela ocasião, como pontua Oliveira (2001)
com a reforma buscou-se uma nova perspectiva de gestão pública estatal, tendo
como base as tendências da administração empresarial. Para Cabral Neto (2009)
15
a Reforma do Estado seguiu o modelo de administração gerencial, com a
introdução de técnicas gerenciais modernas na administração pública. Essa
mesma lógica foi adotada no conjunto das reformas educacionais - no âmbito da
Educação Básica, com foco na sua gestão e descentralização, buscando a
melhoria da qualidade da educação pública e a implantação da gestão
democrática escolar; e no âmbito da educação superior com o projeto de
modernização de sua gestão. De acordo com Dourado (2001) a partir da reforma
administrativa do Estado caracterizada por novas competências e novas
funções em relação as políticas sociais e educacionais, houve uma minimização
do seu papel no tocante ás políticas públicas, transferindo responsabilidades
para a sociedade e, particularmente para o mercado. Ainda recorrendo a
Oliveira (2006) na sua visão essas reformas foram conduzidas de forma
gradativa,
difusa
e
segmentada,
porém
com
rapidez
surpreendente,
importando o discurso da técnica e da racionalidade administrativa para o
campo pedagógico. Notadamente a organização e gestão do sistema
educacional tornaram-se dimensões privilegiadas nas reformas (FRANÇA,
2006).
No meio ao jogo de interesses há de se registrar avanços do ponto de
vista legal, no sentido de termos um instrumento para fazer valer as demandas
da sociedade, embora todo o processo tenha sido permeado por intensos
conflitos entre interesses públicos e privados. Tendo como referência a
Constituição de 1988, no setor educacional registra-se a aprovação da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação (LDB) - Lei 9.394/96, os Parâmetros Curriculares
Nacionais (PCNs), as Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs) e os Sistemas de
Avaliação Externa, a exemplo do Sistema de Avaliação da Educação Básica
(SAEB) e o Exame Nacional de Ensino Médio (ENEM), guiados pela lógica da
eficiência (LAVAL, 2004), entre outros. Também destacamos a criação pelo MEC
de vários programas de apoio à gestão, a exemplo do Programa Fundo de
Fortalecimento da Escola (Fundescola), em 1998, e o Plano de Desenvolvimento
da Escola (PDE-escola), dentre outros. Passivo de críticas, sobretudo pela forte
presença da lógica gerencial, condutor das ações destes programas, acirra-se para
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nós educadores um velho campo de luta que atualizado em dimensões
contextuais e sociais, será o de resgatar o caráter público e a dimensão política,
humanista e emancipatória da educação como direito social e valor universal,
defendido nos princípios da gestão democrática e da qualidade social. Na área de
financiamento, citamos a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Lei n° 9424/96,
FUNDEF, que desde o ano de 2006, foi substituído pelo Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica, FUNDEB (EC nº 53/2006)
Atualizando o nosso resgate histórico é válido dizer que em termos de
políticas educacionais estamos vivenciando um dos momentos riquíssimos de
debate e participação. Estamos (apesar do adiamento)2 a dois passos da
realização da II Conferência Nacional de Educação – Conae que tem como tema
central “O PNE na Articulação do Sistema Nacional de Educação: Participação
Popular, Cooperação Federativa e Regime de Colaboração Há mais de dois anos
o Plano Nacional de Educação, vem sendo objeto de debate em várias instâncias
sendo entretanto protelado e desfigurado por forças privadas e representativas
de outros interesses diferentes dos nossos. Sander (2009) mostra que a sociedade
capitalista continua a exigir compromisso e luta dos educadores na busca das
nossas conquistas por uma gestão democrática, por uma educação com
qualidade social para todos. Assim ele se expressa:
Cada um dos momentos está eivado de dicotomias, dissensos e
disputas teóricas e metodológicas, enraizadas em distintas
posições políticas e intelectuais. Ou seja, as concepções de gestão
da educação refletem distintas filosofias sociais elaboradas a
partir de diferentes perspectivas políticas e culturais nacionais
historicamente situadas no contexto das relações de
interdependência internacional. (SANDER, 2009, p.70).
Estamos assim, diante de uma nova disputa, aliás, de novas disputas,
com o PNE, ou seja, o que desejamos para a educação nacional em termos dos
vários eixos que o compõe, incluindo a gestão, a valorização profissional, a
qualidade. A Anpae tem participado deste debate reafirmando o seu
A CONAE/2014 estava prevista para acontecer no período de 17 a 21 de fevereiro de 2014 e
abruptamente foi adiada para 19 a 23 de novembro de 2014.
2
17
compromisso com os princípios republicanos de uma educação pública para
todos, com gestão democrática nos sistemas de ensino e nas escolas e com a
garantia de formação e valorização dos profissionais da educação de forma a se
ter condições materiais e espirituais de efetivar uma educação com qualidade
socialmente referenciada. Na próxima sessão, nos ocuparemos exatamente
deste debate, tendo em vista que a nossa preocupação vai para além da
necessária permanência do aluno na escola, mas principalmente com a
qualidade da educação que ele recebe.
Discutindo a educação e a gestão da qualidade social
No presente momento abordaremos a questão da qualidade da
educação destacando mais uma vez o importante papel da universidade
brasileira, no que se refere à formação do pensamento social e, mais
especificamente, na formação dos professores. Um dos autores que entramos
em interlocução sobre esta questão foi Helgio Trindade. Em sua opinião, a
universidade diante do desenvolvimento histórico das sociedades e das nações,
tem uma “missão pública”, missão pública esta própria da relação da universidade
com a sociedade – que no nosso ponto de vista está também inserida em campos de
disputas desde a concepção de educação, gestão e qualidade. Tanto os movimentos
sociais quanto a universidade sempre tiveram a gradativa compreensão a cerca da
necessária “qualidade da educação” – voltada para a formação integral e
humana, voltada para participação, emancipação e a igualdade.
A qualidade da educação que defendemos hoje é muito diferente da
qualidade da educação defendida pelos escolanovistas na década de 30. O
contexto intensifica a necessidade de observar que a qualidade do ensino hoje
vem associada a vários outros elementos, envolvendo múltiplas dimensões e
interesses que englobam aspectos escolares e extra escolares. Concordamos com
Flach (2014) que neste momento haveremos de considerar principalmente
elementos atualizados e relacionados ao financiamento, à gestão e à autonomia
das atuais modalidades do ensino, as condições de trabalho, democratização do
18
conhecimento, do acesso e da gestão, valorização do profissional, diversidade
cultural enfim, tudo isso tem de ser pensado e refletido para se entender o
conceito de qualidade que queremos.
Nesse modo de pensar, entendemos que a qualidade da educação
cada dia mais se torna um desafio e que ela está inserida na dinâmica social, e
não se restringe aos diferentes níveis da instância escolar propriamente dita,
mas envolve necessariamente além da unidade do ensino, a comunidade
escolar e social. Neste processo reafirmamos a participação em nossos espaços
de associações, sindicatos, fóruns, conferências municipal, estadual e nacional
etc., fortalecendo o debate em torno da melhoria da qualidade da educação
para todos, melhores salários, melhores condições de trabalho, democratização
da gestão e o reconhecimento da educação como direito social básico. É certo
que a universidade passa a ter, como já afirmamos, papel importante neste
olhar e nesta discussão exigindo mais do que nunca a imprescindível e real
articulação com a educação básica.
Desde os anos 1980 que assistimos a formulação e implementação de
políticas educacionais capitaneadas pelo Estado, reivindicadas pelos setores
sociais no sentido de resgatar a dívida de acesso e da permanência na escola de
toda população escolar, priorizando a construção da qualidade do ensino. Nos
anos seguintes se consolidam diretrizes de políticas educacionais voltadas para
a educação básica e que são também implementadas pela universidade. A
universalização do acesso ao ensino de qualidade em todos os níveis, com forte
ênfase na educação básica exige da comunidade acadêmica um olhar atento e
comprometimento e responsabilização que se expressa na efetivação de
diretrizes que assegurem também um ensino de qualidade ao produzir
conhecimento que atenda de fato as demandas da realidade social. Tal
compromisso deve ser assumido em nível de pós-graduação no sentido de
requerer que as dissertações de mestrado e doutorado em suas investigações
frente aos problemas e desafios do cotidiano da educação básica, rompam as
muralhas da universidade após o cumprimento das obrigações acadêmicas da
defesa, use e divulgue os resultados alcançados junto aos órgãos competentes,
19
a fim de serem levadas até as últimas consequências proposições e ações
concretas para a melhoria da qualidade do ensino.
Do conjunto das políticas educacionais queremos destacar também o
incentivo à formação continuada e o envolvimento das universidades públicas
nesta questão, uma vez que diferentemente de períodos anteriores, as
universidades federais também vêm assumindo esta tarefa, somada ao
engajamento da concretização da universalização do acesso com qualidade, a
de democratização da gestão educacional e da gestão escolar, que vem sendo
feita dentro dos limites e possibilidades da história educacional brasileira, dos
projetos de governo gerados em conjunturas políticas determinadas. Seja como
for, o certo é que as propostas têm propiciado experiências em torno da
garantia de padrões de qualidade, preceito contido no artigo 206 da
Constituição Federal sob a forma de princípios, ganhando espaço nos governos
de „caráter democrático e popular‟ e em experiências diversas com a
participação dos educadores e da universidade. Estes princípios constitucionais
representam conquistas da sociedade e particularmente do segmento docente
no âmbito da luta em favor da democracia, da valorização profissional e da
educação de qualidade.
Para concluir, gostaríamos de enfatizar que temos igualmente
responsabilidade nestas políticas, principalmente no que se refere à formação
de professores da educação básica, cujos profissionais estão dando no chão da
escola materialidade a esta política.
Temos responsabilidade também com a gestão, sabedores de que a
participação faz parte da democracia – firmando-a, portanto, como processo de
aprendizado e de luta política em torno da problematização das estruturas de
poder e das práticas educativas do cotidiano educacional e escolar. Não
podemos, assim, perder de vista a nossa capacidade criativa e criadora,
capacidade de protagonista da história, o que significa dizer que estamos
também concernidos, envolvidos diretamente com este processo no dia a dia da
prática docente.
20
Considerações finais
Por pertencermos a uma entidade que privilegia as discussões em
torno das políticas educacionais é importante lembrar que as disputas políticas
são refletidas também nos modelos ou nas abordagens de gestão. O modelo de
gestão técnico-científico que predominou marcado pela ausência de discussão,
pelo autoritarismo e pela prevalência da burocracia e de outros aspectos legais
fez com que as decisões da escola ficassem à mercê da figura do diretor, este
por um longo período assumindo a função por indicação política ou por laços
de parentesco. A este modelo de gestão estava implícita uma concepção de
educação e de sociedade de tal forma que as lutas encetadas pelos educadores e
pela sociedade civil expressam responsabilidade e compromisso com a defesa e
prática de gestão fundamentada nos princípios democráticos do ensino público,
alcançados legalmente, num primeiro momento, mediante a Constituição
Federal de 1988, reafirmados na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(Lei nº 9.394/96). Como desdobramento, esta responsabilidade deverá alcançar
a sua materialização na dinâmica da realidade social, educacional e escolar
mediante a participação qualificada de docentes, discentes e comunidade
escolar na elaboração e implementação do Projeto Político Pedagógico, nos
conselhos escolares e instâncias outras que possibilitem o pensar e o decidir
coletivo sobre problemas e desafios colocados pelo cotidiano social e escolar.
Os princípios democráticos do ensino público e de sua gestão são
ganhos, estão na Lei, porém reforçamos que a democratização da educação e da
escola deverá vir junto com a democratização econômica, política e cultural da
nossa sociedade. No caso da gestão, será sempre necessário incentivar a criação
de instrumentos mais coletivos, participativos e socializadores da comunidade
nos rumos da escola pública de qualidade, abrindo como nos diz Cury (2002)
“novas arenas públicas de deliberação e de decisão” que nos conduzam como
seres políticos a uma participação consciente forjada na relação dialógica de
processos formativos emancipatórios.
21
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(1932) e dos educadores (1959). Coleção Educadores. Ministério da Educação.
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22
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Acesso em 25/02/2014.
23
Plano Nacional de Educação: entraves e possibilidades para
a gestão da educação brasileira
Introdução
Transformar uma fala em artigo requer situarmos o contexto em que
produzimos o discurso sobre determinado tema, portanto, o presente ensaio é
fruto da conferência de encerramento do I Encontro Estadual da Associação
Nacional de Política e Administração da Educação-ANPAE, realizado em
Imperatriz, cidade do Sul do Maranhão entre 16 e 18 de outubro de 2013, com o
tema: Políticas educacionais, gestão democrática e qualidade social. Nesse
evento, contamos com 300 participantes com temáticas que versaram sobre a
política e a gestão da educação básica e superior; formação e valorização dos
profissionais de educação, direitos humanos, diversidade social; e educação,
gestão democrática, participação popular e controle social. Esses eixos temáticos
tiveram como referência os documentos das Conferências Nacionais de
Educação CONAE‟s 2010 e 2014 e o projeto de Lei do Novo Plano Nacional de
Educação-PNE.
Desse modo, para discorrer sobre os entraves e possibilidades para a
gestão da educação brasileira a partir da aprovação do novo PNE dividimos a
nossa exposição em cinco aspectos: histórico, concepção de sistema e regime de
colaboração, o PNE anterior aprovado pela Lei n. 10.172/2001, o Projeto de Lei
nº 8.035/ 2010 do novo PNE e, os desafios e possibilidades para concretização
do novo PNE na engrenagem federativa brasileira. São esses os aspectos que
trataremos no presente artigo, na perspectiva de contribuirmos para o debate e
24
a reflexão de como a gestão da educação brasileira será efetivada na dinâmica
federativa brasileira na década da vigência do novo PNE e, consequentemente,
em busca de uma educação como direito social.
Aspectos históricos
A iniciativa de elaboração de um plano nacional de educação com a
participação dos educadores pode ser remetida ao esforço que o movimento
dos Pioneiros da Educação empreendeu nas décadas de 20 e 30 do século
passado, no sentido da constituição de um Sistema Nacional de Educação. O
Manifesto dos Pioneiros da Educação lançado em 1932, delegava como
competência da União fixar o plano nacional de educação que abrangesse todos
os graus e ramos de ensino, coordenar e fiscalizar a sua execução. Essa ideia foi
reforçada na constituição de 1934 que estabeleceu a competência da União para
fixar um plano nacional de educação.
Devemos lembrar, ainda, da importância política das conferências de
educação cujas origens mesclam-se com a própria história de institucionalização
do Ministério da Educação. Assim, quando o Presidente da República
sancionou, em 1937, a Lei nº 378, reorganizando o Ministério da Educação e
Saúde Pública, foi instituído no mesmo ato, a Conferência Nacional de
Educação, conforme expressa o seguinte artigo:
Art. 90. Ficam instituídas a Conferência Nacional de Educação e a
Conferência Nacional de Saúde, destinadas a facilitar ao Governo
Federal o conhecimento das atividades concernentes à educação e à
saúde, realizadas em todo Pais, e a orientá-lo na execução dos serviços
locais da educação e de saúde, bem como na comissão do auxilio e da
subvenção federais.
Parágrafo Único. A Conferência Nacional de Educação e a
Conferência Nacional de Saúde serão convocadas pelo Presidente da
República, com intervalo máximo de dois anos, nelas tomarão parte
autoridades administrativas que as representem.
Em novembro de 1941, foi realizada a 1ª Conferência Nacional de
Educação e na sequência, sob o formato de congressos ou conferências, muitas
outras foram organizadas, umas a partir de iniciativas da sociedade civil
25
organizada e outras pelo Poder Público. Na década de 80 do século XX foram
realizadas seis Conferências Brasileiras de Educação (CBE)3, eventos que
debateram e fizeram várias críticas sob a forma como vinha sendo conduzida a
política educacional brasileira. A partir dessas conferências surgiram sugestões
e proposições para a melhoria da educação brasileira, tanto sob forma de cartas,
como de documentos.
A LDB 4.024 de 1961 também estabeleceu que a União elaboraria um
Plano Nacional de Educação, o qual deveria priorizar a democratização da
escola pública e seu financiamento pelo Estado. Nesse sentido, em 1962, foi
elaborado o primeiro PNE, mediante iniciativa do Ministério da Educação,
sendo aprovado pelo Conselho Federal de Educação. Esse plano continha um
conjunto de metas quantitativas e qualitativas a serem cumpridas num prazo de
8 anos. Em 1965 passou por uma revisão em que foram introduzidas normas
descentralizadoras e estímulos aos estados para elaborarem os planos estaduais
de educação. (VALENTE, 2001).
Convém lembrar, ainda, que nos debates em torno da elaboração do
Plano Nacional de Educação 2001-2010 as proposições oriundas do I e II
Congresso Nacional de Educação-Coned4 realizados em 1996 e 1997 em Belo
Horizonte-MG culminaram com uma proposta de Plano Nacional de Educação,
denominado PNE da sociedade brasileira, que foi encaminhada ao Congresso
Nacional em 10 de fevereiro de 1998, pelo Deputado Ivan Valente, mediante
Projeto de Lei nº 4.155/1998. Esse projeto reivindicava “um efetivo Sistema
Nacional de Educação, contraposto e antagônico ao expediente governista do
Sistema Nacional de Avaliação”. (VALENTE, 2001, p. 12 grifos do autor).
Além dessa proposta, o INEP/MEC elaborou outra, cujo processo teve a
interlocução do Conselho Nacional de Educação-CNE, do Conselho Nacional
As conferências realizadas na década de 80 do século passado foram: I CBE, 1980 – São Paulo; II CBE,
1982 – Belo Horizonte; III CBE, 1984 Niterói; IV CBE, 1986 – Goiânia; V CBE, 1988 – Brasília; e VI CBE, 1991
– São Paulo.
3
4Vale
informar que participei desses dois eventos e contribui efetivamente para os debates, e sugestões,
bem como para a elaboração da proposta do PNE. Posteriormente foram realizados mais 3 Coneds sendo:
o III em 1999, realizado em Porto Alegre; o IV em 2003- São Paulo e V em 2004- Recife.
26
de Secretários de Educação-CONSED e da União Nacional de Dirigentes
Municipais da Educação-UNDIME. Esse projeto foi encaminhado à Câmara dos
Deputados em 12 de fevereiro de 1998.
Assim, o PNE aprovado pela Lei n. 10.172 de 09 de janeiro de 2001 não
foi o encaminhado pelo deputado Ivan Valente e, embora tenha incorporado
algumas proposições dos Coneds, atendeu ao preceito constitucional e aos
determinantes financeiros da ideologia neoliberal, deixando de lado várias
proposições do plano encaminhado pela sociedade, como exemplo, a
consolidação do sistema nacional de educação. Esse PNE previu a Elaboração
dos Planos Estaduais e Municipais e a realização de uma conferência nacional
para definir os padrões de qualidade da educação básica, conforme expressa os
artigos a seguir:
Art.2º A partir da vigência desta Lei, os Estados, o Distrito Federal, e
os Municípios deverão, com base no Plano Nacional de Educação,
elaborar planos decenais correspondentes;
Art.3º A União, em articulação com os Estados, o Distrito Federal, os
municípios e a sociedade civil, procederá avaliações periódicas da
implementação do Plano Nacional de Educação (VALENTE, 2001, p.
43).
Com a realização da Conferência Nacional de Educação em 2010CONAE, cuja temática foi “Construindo o Sistema Nacional Articulado de
Educação- O plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação,” os
debates e proposições consideraram, dentre outros aspectos do planejamento
educacional brasileiro, os seguintes: os limites do PNE de 2001; a não
elaboração e efetivação dos planos estaduais e municipais de educação; a
utilização secundária do PNE de 2001 como referência para o planejamento das
ações, programas e políticas governamentais.
Com base nessas considerações, o documento final da CONAE 2010
recomendou que o novo PNE deveria avançar na correção de deficiências e
lacunas do atual plano; contribuir para o aprimoramento e avanço das políticas
educacionais; garantir maior organicidade das políticas, superando a visão
fragmentada que historicamente tem marcado a política e a gestão da educação
nacional.
27
O Sistema Nacional de Educação e o regime de colaboração
Compreender o sistema nacional de educação requer, inicialmente, que
se entenda a concepção de sistema “como uma unidade vários elementos
intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto articulado, coerente
e operante” (SAVIANI, 2010, p. 321). Nesse sentido, o sistema educacional de
educação é definido por Saviani como:
a unidade dos vários aspectos ou serviços educacionais mobilizados
por determinado país, intencionalmente reunidos de modo a formar
um conjunto coerente que opera eficazmente no processo de educação
do referido país. (SAVIANI, 2010, p. 381).
No Brasil, essa concepção de sistema nacional de educação, conforme as
premissas da CONAE 2010 requer o entendimento da dinâmica do federalismo,
ou seja, do regime de colaboração entre os entes federados- União, Estados,
Distrito Federal e Municípios- na organização, legislação e responsabilidades
para com a educação brasileira. Importa considerar também que o federalismo
pressupõe um sistema político descentralizado e autonomia política e financeira
dos entes federados, para não incorrermos, segundo Celso Furtado “na
dependência econômica de certas regiões com repasse a outras, de dessimetria
nas relações entre regiões, de transferências unilaterais de recursos encobertas
em políticas de preços administrativos”. (1999, p. 46).
Para tanto, faz-se necessário que autonomia política dada aos municípios
pela Constituição da República de 1988 e, a consequente municipalização e
descentralização das políticas públicas, permitam uma nova relação entre os
entes federados, para que haja maior
“interlocução entre as instâncias
governamentais, ao mesmo tempo que elas são dotadas de condições para gerir
seus recursos e atender às demandas apresentadas pelas políticas locais”
(FRANÇA, FERREIA, 2012, p. 126).
Como o sistema nacional de educação depende do regime de
colaboração, convém lembrarmos que com a Constituição Federal de1946 o
Brasil começou a adotar um federalismo mais cooperativo baseado na partilha
de receitas entre os níveis de governos, por ter conferido a autonomia política e
28
fiscal dos municípios. Contudo, no período militar, o regime de colaboração foi
abolido em face da adoção de um modelo federalista centralizador da União.
Mas na década de 80 do século XX a Constituição Federal 1988,
estabeleceu nos artigos 21, 23, 24, 211 e 214 os instrumentos de cooperação entre
os níveis de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). O artigo
24 estabelece as competências concorrentes dos entes federativos- com exceção
dos municípios- e os limites dessas competências, conforme os parágrafos
abaixo:
§ 1º- No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º- A competência da União para legislar sobre normas gerais não
exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º- Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão
a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º- A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a
eficácia da lei estadual, no que for contrário. (BRASIL, 1988).
O artigo 211 propõe o modelo federativo, estabelecendo as competências
dos entes federativos para o atendimento dos níveis e etapas educacionais, e o
artigo 214 dispõe sobre a necessidade de lei, para estabelecer o plano nacional
de educação com o objetivo de assegurar o desenvolvimento do ensino em
diversos níveis e à integração das ações do poder público.
Já a LDB 9.394, aprovada em 1996, propõe nos artigos 5º e 8º, a
organização dos sistemas de ensino em regime de colaboração, e nos artigos 9º e
87 que, cabe à União elaborar o Plano Nacional de Educação junto em
colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e, encaminhá-lo
ao Congresso Nacional com metas e diretrizes para dez anos posteriores. Já nos
artigos 10 e 11 estabelece as funções prioritárias de atuação dos Estados e
municípios.
Art. Art. 10º. Os Estados incumbir-se-ão de:
II - definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do
ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição
proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser
atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas
esferas do Poder Público;
Art. 11º. Os Municípios incumbir-se-ão de:
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos
seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos
educacionais da União e dos Estados; (BRASIL, 1996).
29
O PNE de 2001destacou no item referente ao financiamento e gestão que:
“Para a gestão ser eficiente há que se promover o autêntico federalismo em
matéria educacional, a partir da divisão de responsabilidades previstas na Carta
Magna”. (VALENTE, 2001, p. 159).
Para tanto, conforme já evidenciado, o artigo 211 da Constituição Federal
de 1988 e os artigos da LDB 9.394/1996 propõem o regime de colaboração com
o objetivo de articular os entes federados nas ações educacionais. Portanto, o
sistema nacional significa “a união dos vários serviços educacionais que se
desenvolvem o âmbito territorial dos diversos entes que compõem a
federação”. (SAVIANI, 2010, p. 382).
Destaca-se, ainda, que as deliberações da CONAE-2010 enfatizam a
necessidade da construção de um Sistema Nacional de Educação o qual
assegure a articulação entre os entes federados e os setores da sociedade civil
para o desenvolvimento das políticas educacionais. Tal sistema assumiria o
papel de articulador, normatizador, coordenador e regulamentador do ensino
público e privado e financiador dos sistemas públicos de ensino- federal,
estadual, distrital e municipal-, garantindo finalidades, diretrizes e estratégias
educacionais comuns, mas mantendo as especificidades e singularidades de
cada sistema (BRASIL, 2010).
Nessa perspectiva, Saviani enfatiza que:
O sistema nacional de educação de educação deverá integrar e
articular todos os níveis e modalidades de educação com todos os
níveis e modalidades de educação com os recursos e serviços que lhes
correspondam, organizados e geridos em regime de colaboração, por
todos os entes federativos sob coordenação da união. (2010, p. 387).
Para que esse sistema seja materializado é necessária a regulamentação
do regime de colaboração, com a explicitação clara da participação da União na
cooperação técnica e, sobretudo, na definição das transferências regulares e
contínua de recursos financeiros às instituições públicas dos Estados, Distrito
Federal e dos Municípios. (BRASIL, 2010). Para tanto, é necessário construir um
sistema que não dependa das adesões dos entes federados aos projetos e planos
30
formulados pela União, sob o título de termos de compromisso, como ocorre
atualmente com os pactos5 que, muitas vezes, dependem das ingerências e
disputas dos partidos políticos que estão no poder.
Saviani chama atenção, também, para a necessidade de ações coletivas
que rescindam com o burocratismo para que o plano não caia numa rotina em
“que as ações se tornem mecanismos automáticos, rompendo o movimento
dialético ação-reflexão- ação, que é condição sine qua non da educação
sitematizada”. (2010, p. 388).
O novo PNE: desafios e possibilidades
O Projeto de Lei-PL 8.035/ 2010 do novo PNE, aprovado recentemente,
teve como primeiro desafio o próprio processo de tramitação, uma vez que
passou três anos até a aprovação final da Presidente da República. A demora na
aprovação e a falta de garantias efetivas para a consecução das metas e
estratégias propostas no PNE no que se refere à definição do percentual do
Produto Interno Bruto-PIB para a educação são desafios eminentes à
implementação das propostas decorrentes da Conae-2010 e, evidentemente
colocam em risco a construção do Sistema Nacional de Educação e o regime de
colaboração.
Desse modo, compromete o artigo Art. 7º do PL do PNE que tem a
seguinte redação: a consecução das metas deste PNE e a implementação das
estratégias deverão ser realizadas em regime de colaboração entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Ademais, fere o dispositivo
constitucional do artigo 214 que submete ao PNE a responsabilidade de
articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração entre os
entes federados, conforme presume a estratégia 20.9 do substitutivo aprovado
pela Câmara dos deputados, que prevê o seguinte:
Pacto pela Alfabetização da Idade Certa- Compromisso assumido em 2012 pelos governos federal, do
distrito federal,, dos estados e municípios de assegurar que todas as crianças matriculadas estejam
alfabetizadas até 8 anos de idade, ou seja, a final do 3º ano do ensino fundamental; Pacto Nacional pelo
Fortalecimento do Ensino Médio- lançado em 25 de novembro de 2013, prevê a formação continuada dos
professores do ensino médio cadastrados no educacenso e que estejam ativos no exercício da docência.
5
31
Regulamentar os arts. 23, parágrafo único e 211 da Constituição
Federal, no prazo de dois anos, por lei complementar, de forma a
estabelecer as normas de cooperação entre a União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, em matéria educacional, e a articulação do
sistema nacional de educação em regime de colaboração, com
equilíbrio na repartição das responsabilidades e dos recursos e efetivo
cumprimento das funções redistributiva e supletiva da União no
combate às desigualdades educacionais regionais, com especial
atenção às Regiões Norte e Nordeste do país. (BRASIL, 2011, p. 40).
Para a concretização dessa estratégia, segundo Saviani (2010) ainda é
necessário superarmos alguns obstáculos que nos impediram e, ainda impedem
de organizarmos o sistema nacional de educação, dentre os quais destacamos: a
histórica
resistência
à
manutenção
da
educação
pública
no
Brasil;
descontinuidade nas políticas educativas; prevalência de ideias pedagógicas
refratárias à organização da educação na forma de um sistema nacional de
educação e; resistência à incorporação da ideia de sistema educacional na nossa
legislação educacional.
Além dos aspectos citados, destacamos como desafio para a construção
do sistema nacional de educação em regime de colaboração, a dificuldade de os
Estados e Municípios elaborarem seus planos decenais tal como ocorreu no
PNE de 2001, descumprindo, assim, o estabelecido nos artigo 7º e 8º do PL
8.035/2010, conforme expressamos a seguir:
Os processos de elaboração e adequação dos planos de educação dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios- ampla participação da
sociedade- comunidades escolares, trabalhadores (as) da educação,
estudantes, pesquisadores(as), gestores(as) e organizações da
sociedade civil.
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus
correspondentes planos de educação, ou adequar os planos já
aprovados em lei, em consonância com as diretrizes, metas e
estratégias previstas neste PNE, no prazo de um ano contado da
publicação desta Lei. (BRASIL, 2001, p. 5 grifos nossos)
Podemos elencar também como desafio a consolidação da gestão
democrática da educação básica e superior, conforme estabelece o § 2º do artigo
9º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão aprovar leis
específicas para os seus sistemas de ensino, disciplinando a gestão democrática
da educação pública em seus respectivos âmbitos de atuação no prazo de um
32
ano contado da publicação desta Lei (BRASIL, 2011). Consideramos que esse é
um desafio, pois ao deixar ao encargo dos Estados, Distrito Federal e
Municípios a prerrogativa de aprovarem leis específicas para disciplinar a
gestão democrática da educação pública, podemos correr o risco de não atender
alguns requisitos básicos para a implementação da gestão democrática tais
como: eleições diretas para diretores e reitores, fortalecimento dos conselhos
escolares e das organizações estudantis; fortalecimento de conselhos escolares e
conselhos municipais de educação, como instrumentos de participação e
fiscalização na gestão escolar e educacional.
É indubitável que o principal desafio que se coloca para o sistema
nacional de educação e para a vigência do novo PNE é a elevação do percentual
do piso investido em educação, ou seja, atender ao previsto na meta 20:
Ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no
mínimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto (PIB) do País no
quinto ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a dez por cento do
PIB ao final do decênio. (BRASIL, 2011). Ressaltamos que esse é o desafio
basilar, pois se não houver a elevação do percentual do PIB, em vão serão os
esforços para a construção do sistema nacional de educação e teremos pouca
efetividade no cumprimento das metas e estratégias previstas no novo PNE.
Ao enfatizar a questão do financiamento, queremos reforçar os aspectos
destacados pelo Documento Referência da Conae-2014 que elenca a necessidade
de superarmos os obstáculos, que impediram a implantação do sistema
nacional de educação e negaram um sistema público de educação de qualidade
para todos: plano de carreira para os profissionais de educação; política
nacional de formação e valorização dos profissionais de educação; definição do
custo aluno qualidade a partir do cálculo e do acompanhamento de dos
indicadores de gastos etc. (BRASIL, 2013).
Para além dos desafios, importa sublinhar algumas possibilidades para a
consolidação do Sistema Nacional de Educação e para a própria concretização
do PNE, ressaltamos, em especial, o papel conferido ao Fórum Nacional de
Educação-FNE, que conforme expressa o artigo 6º do PL do novo PNE: I –
33
acompanhará a execução do PNE e o cumprimento de suas metas; II –
promoverá a articulação das Conferências Nacionais com as conferências
regionais, estaduais e municipais que as precederem. Ademais, esse artigo
prevê que a União deverá promover a realização de pelo menos duas
conferências nacionais de educação até o final do decênio, precedidas de
conferências municipais e estaduais, com intervalo de até quatro anos entre
elas, com o objetivo de avaliar a execução do PNE e subsidiar a elaboração do
plano nacional de educação para o decênio subsequente.
Ao conferir esse papel ao FNE poderemos reforçar os mecanismos de
participação e controle social da sociedade civil, possibilitando que a avaliação
e o monitoramento do PNE, com participação popular, poderá torná-lo base
para o planejamento das políticas educacionais no decênio, dando organicidade
e articulação nas proposições e materialização das políticas educativas em nosso
país, que comumente tem sido palco de políticas descontínuas e, até mesmo,
eleitoreiras.
Algumas considerações
Os aspectos que mencionamos ao longo deste artigo não se limitam,
obviamente, à construção do sistema nacional de educação e à consolidação do
regime de colaboração, pois os aspectos que envolvem a gestão da educação
brasileira dependem de outros elementos, contudo nos limites de uma fala e da
organização dessa fala em forma de artigo, elegemos esses dois elementos por
considerarmos essenciais para superarmos a fragmentação da nossa política
educacional que, via de regra, é direcionada para atender aos imperativos da
política econômica. Portanto, não podemos perder a oportunidade criada pela
Conae-2010 que, conseguiu absorver as demandas e anseios da sociedade civil
no sentido da construção e regulamentação de um Sistema Nacional de
Educação articulado, conforme assevera Saviani (2010, p, 387):
Trata-se de construir um verdadeiro Sistema Nacional de Educação,
isto é um conjunto unificado que articula todos os aspectos da
educação no país inteiro, com normas comuns válidas para todo o
34
território nacional e com procedimentos também comuns visando
assegurar a educação com o mesmo padrão de qualidade a toda
população do país.
Não há dúvidas de que o processo democrático das conferências,
municipais, intermunicipais, distrital, estaduais e nacional possibilitou a
incorporação de metas, estratégias e proposições que historicamente os
educadores e os movimentos em defesa da escola pública e de qualidade
defenderam. É claro que no processo de tramitação do PL do PNE, outras lutas
e arenas estão presentes, conforme aconteceu em processos anteriores como a
LBD nº 9.394/9/1996, PNE/2001, contudo, precisamos estar atentos, vigilantes
e não descurarmos para que o direito à educação pública e de qualidade seja
assegurado pelo Estado.
Ressaltamos, também, que o novo PNE não deve ser utilizado somente
para construir consensos sobre metas e estratégias, mas, principalmente, para
fixar instrumentos e metas de gestão educacional, com a definição de como isso
funcionará na engrenagem federativa brasileira, pois no regime federativo
temos desafios para equilibrar as relações intergovernamentais, sobretudo,
considerando
aspectos
tais
como:
descentralização,
autonomia,
interdependência, competição e cooperação.
Queremos lembrar também que o cumprimento das metas é um grande
desafio que depende de um esforço coletivo e institucional e, sobretudo, da
implementação de mecanismos de acompanhamento e avaliação em todas as
esferas governamentais.
É mister, ainda, que o novo PNE seja um Plano de Estado e não de
governo. E quando reforçamos essa questão, na essência estamos revigorando o
caráter público da educação à medida que cabe ao Estado ofertá-la, ou seja, a
educação pública é direito social e conforme a Constituição Federal estende-se a
todos os brasileiros. Que os diversos mecanismos privatizantes e as tendências
de transferir as responsabilidades dos poderes públicos para as instituições
filantrópicas, voluntários e empresários sejam revertidas.
35
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. Disponível
em:http//www.planato.gov.br/ccivil_03/constituição/principal.htm. Acesso
em dezembro de 2013.
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Educação. Brasília, 2011.
BRASIL, Ministério da Educação. Documento Final da Conferência Nacional
de Educação -CONAE 2010. Brasília, 2010.
BRASIL, Ministério da Educação. Documento Referência da Conferência
Nacional de Educação- CONAE 2014. Brasília, 2013.
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básica, o federalismo e o regime de colaboração. In: Política educacional:
contextos e perspectivas da educação brasileira. Alda Maria Duarte A. Castro;
Magna França (orgs.). Brasília: Liber, 2012. p. 123-140
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Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999.
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nacional de educação. In: Revista Brasileira de Educação. v 15 n. 44. Rio de
Janeiro: ANPED, maio/ago. 2010. p 380-412
VALENTE, Ivan. Plano Nacional de Educação. Rio de Janeiro: DP&A, 2001.
36
37
María Angélica Oliva
Dispositivos del orden neoliberal en la política educativa
chilena reciente. Imperativos para quien osa enseñar 6
A los profesores y profesoras que osan enseñar.
En señal de reconocimiento y reparación
“En todo dispositivo hay que distinguir lo que somos
(que es lo que ya no somos) y aquello en que nos estamos
convirtiendo: la parte de la historia y la parte de lo actual. La
historia es el archivo, el contorno de lo que somos y
dejamos de ser, mientras que lo actual es el esbozo de
aquello en que nos convertimos. Mientras que la historia
o el archivo es lo que aún nos separa de nosotros mismos,
lo actual es ese Otro con quien ya estamos coincidiendo
(...) las disciplinas descritas por Foucault son la historia
de lo que poco a poco vamos dejando de ser, y nuestra
actualidad se perfila en las disposiciones de control
abierto y continuo, muy diferentes de las anteriores
disciplinas cerradas”
Gilles Deleuze, 1995.
“No en vano, buena parte de la dignidad de nuestros
modos de vida se pone en juego en lo que tienen de
rechazo, cuestionamiento y transformación de lo
establecido como el orden normal de las cosas”
Francisco Jódar, 2007.
6
Una versión de este artículo fue publicada en Santiago de Chile, en agosto de 2012, en la Revista
Docencia del Colegio de Profesores de Chile.
38
Primeras palabras7
La compañía de Paulo Freire (2006), permite despuntar estas letras
mediante su lúcida obra Cartas a quien pretende enseñar que debió llamarse Cartas
a quien osa enseñar, según el título original, Profesora sim tia nao. Cartas a quem
ousa ensinar (Freire, 2009). La distancia que existe entre pretender y osar
muestra el equívoco en la traducción española, pues, precisamente en la voz
osar se anida el espíritu de ese libro. Una simple aproximación semántica indica
que osar es atreverse, iniciar con coraje, arriesgarse, aventurarse, actuar con
audacia, lo cual se ajusta a la práctica de enseñanza en sus dimensiones:
individual, social, política, histórica, ideológica, en fin, axiológica. Parece ser
éste el sentido de la enseñanza que resaltan aquellos profesores empeñados por
recuperar
la educación pública y la dignidad docente. Inspirado en ello, las
siguientes letras muestran algunos dispositivos mediante los cuales el orden
neoliberal conforma la política educativa chilena reciente. La opción por una
expresión indefinida de tiempo, en el decir „reciente‟, antes que delimitar un
período, responde a una laxitud temporal que requiere el análisis de las líneas
de un dispositivo, al intentar descubrirlo en sus más tempranos orígenes, así
como, en su sinuoso devenir, ya sea continuo o intermitente, tal como se deja
ver la novedad y permanencia en su desenvolvimiento. Tal vez, esta suerte de
preeminencia del tiempo de la duración sobre el tiempo medido y ordenado, es
decir, de kairós sobre cronos, sea una búsqueda de otra tesitura para desnudar el
dispositivo principal de la política educativa chilena reciente y, en sus
intersticios, descubrir la clave maestra para intentar desmontarlo. Con todo, lo
dicho no obsta que pueda acudirse a la datación, cuantas veces el discurso lo
haga necesario. Sin más, para el caso, los límites de lo reciente son la reforma
educacional de 1965, del gobierno de Eduardo Frei Montalva,
y la actual
7
Agradezco a mi compañera y compañeros del Grupo de Estudios de la Universidad de Playa Ancha,
Lorena Godoy, Boris González, y Felip Gascón i Martín, que han arropado esta escritura. Perteneciente a
ese grupo y, también, al Centro de Estudios Avanzados (CEA), de la Universidad de Playa Ancha,
agradezco, especialmente, a Eduardo Cavieres Fernández, por su confianza en la capacidad de mi
escritura para encarar este texto.
39
reforma educativa, del gobierno de Sebastián Piñera Echenique. Cabe anticipar,
que allí es posible observar una idea fundamental del mundo griego: todo
cambia, sin embargo, hay algo que se resiste pertinazmente al cambio. Salta a la
vista, entonces, la paradoja: en un tiempo obnubilado por el cambio, nuestra
política educativa, observada en el tiempo largo, se inclina por la continuidad
antes que por la mudanza, lo cual permite avizorar el poder de los dispositivos
para ajustar el orden escolar al orden social dominante. Preguntémonos, ¿Qué
es ese algo que no cambia? ¿Qué estrategias le permiten permanecer?, en fin,
¿Cuáles son los diferentes ropajes mediante los cuales aparece, o se esconde, en
el texto de nuestra política educativa? Interrogantes que comienzan a delimitar
el leitmotiv de este trabajo.
Recuperación y reparación se dan cita en esta palabra que considera
la ambivalencia de la voz reparar, es decir, darse cuenta y desagraviar o
enmendar. De tal suerte, que el imperativo de darse cuenta de algunos
dispositivos mediante los cuales se
configura la política educativa chilena
reciente, aparece enlazado al intento de la reparación como desagravio,
mediante una Pedagogía de la Reparación, erigida en la tríada dignidad,
memoria y alteridad (Oliva, 2011). Parece posible pensar, entonces, que esa
Pedagogía pueda llegar a ser el lugar donde se pongan en juego buena parte de
la dignidad de nuestros modos de vida, por el rechazo, cuestionamiento y
transformación de lo establecido como el orden normal de las cosas, tal como
enseña Francisco Jódar (2007), en el despertar de este texto. Así, el
neoliberalismo instituido en el orden normal de las cosas, es un aliciente para la
reparación, desde la denuncia a la trasgresión del valor que fundamenta todos
los derechos humanos y la democracia, la dignidad de la persona, proclamada
en el Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos(1948),
“todos los seres humanos nacen libres o iguales en dignidad y derechos y,
dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternamente
los unos con los otros” (Artículo 1°).
¿Cuáles son algunos dispositivos del orden neoliberal presentes en la
política educativa, que contribuyen a la depauperación de la educación pública
40
y, a su paso, de la dignidad docente? Interrogante que ha de situarse en
perspectiva, ¿Cómo opera en las instituciones educativas, la
traducción,
reproducción y producción del orden social? El estudio de la pregunta en su
contexto debiese, lejos de inmovilizarnos, ser un estímulo para articular una
acción sustentada en los valores de la educación pública y la democracia, luego,
¿Cuáles son las posibilidades para la capacidad instituyente, es decir, para
aquél pensamiento alternativo que se opone al statu quo? El problema, nos sitúa
en el poder del sueño político para el fortalecimiento del espacio público y de la
democracia pensada como desiderátum, allí donde, “Ser democrático no es, por
consiguiente, ser utópico, pues por abstracto que sea el principio de la
democracia, su realidad es del todo concreta, y consiste en la realidad de un
esfuerzo, de un afán, de un movimiento humano de aproximación a un
ideal”(Millas, 1974, p.59).
Una caja de herramientas para encarar la política educativa chilena reciente.
Dispositivo, orden y disciplina.
Imaginar una caja de herramientas para esta indagación, permite
esclarecer el valor de los conceptos, la teoría y los libros, para ser utilizados en
la comprensión de problemas en un dominio específico. Este es un poderoso
regalo de Michel Foucault (1974); un medio concreto para que cada sujeto y
cada comunidad, participe en los destinos de su vida en común. Tres conceptos
de nuestra caja de herramientas, se utilizan para construir significados sobre la
política educativa reciente: dispositivo, orden y disciplina. La palabra
dispositivo tiene un lugar principal, pues, constituye el medio para indagar en
las otras dos. Ésta, según la semántica del término, puede ser un mecanismo, un
conjunto de mecanismos o una máquina que desempeña un trabajo o cumple
una función, tal es el caso del mecanismo del reloj que marca el paso de las
horas. Sin duda, Foucault (1994), atiende a esta originaria acepción del término,
mas, la utiliza para pensar de otro modo, considerando el discurso, poder y saber,
y el vínculo que se establece entre ellos. La cuestión es, utilizar ese mecanismo o
máquina, para descubrir aspectos de la realidad, como ella se muestra, se
41
nombra y significa, en sus formaciones históricas atendiendo, especialmente, a
cómo se ve atravesada por las relaciones de fuerza (poder). Pensemos, por
ejemplo, en la medición como mecanismo de una máquina, el curriculum
técnico, y su expresión
en el aprendizaje esperado, operacionalizado
en
dimensiones e indicadores, en la actualización curricular de 2009, y que muda
a objetivo de aprendizaje en las actuales Bases Curriculares, concretado en
desempeños observables o estándares de aprendizaje. ¿Qué nos diría Foucault?
Utilice la medición como un mecanismo o dispositivo, y atienda a los discursos
que la medición implementa y genera en ese texto curricular, al saber que hace
visible y enuncia, y a los poderes que entraña. Pregúntese ¿Qué es medir? ¿Cuál
es el régimen de verdad que hay detrás de esa medición?, en fin, ¿De qué
manera la medición normaliza a los alumnos y profesores; donde normalizar es
intentar ajustar a un sistema de normas dominantes? También observe si esa
medición contribuye al desenvolvimiento de su profesionalidad docente,
fortalece su transposición didáctica, desarrolla las posibilidades para que sus
alumnos y alumnas puedan desplegar sus ilimitadas posibilidades
de
aprender. En suma, ¿Contribuye al cumplimiento del desiderátum de la
educación, esto es, desarrollar el lado más iluminado de la condición humana,
o es el epitafio de su debilitamiento, a expensas de la instrucción, el
entrenamiento o el adiestramiento?
Al repasar la pregunta que anima a estas letras y situarla en su
contexto, puede verse la noción de orden como una idea matriz, así como,
molde con que se da forma a alguna cosa. Parece oportuno considerar, también,
la idea griega que enlaza las nociones de orden y cosmos, donde el mundo
aparece como algo ordenado, sometido a una cierta legalidad que se puede
gobernar y dirigir (Marías, 1971). Tal legalidad, permite colegir que la disciplina
es el principal elemento que configura la idea de orden. Se trata de un conjunto
de normas, explícitas o implícitas (simbólicas), para mantener el orden (Oliva,
2012b). Todos los problemas de medición pueden, finalmente, resolverse en el
orden, dirá Foucault (1999), en una renovada mirada al planteamiento
cartesiano, lo que permite atender a la distinción entre orden natural y orden
42
social; el primero, nos emplaza en el orden científico, sustentado en un concepto
mecanicista de la naturaleza, regulado por una ley natural, fundado en la
matemática, en cambio, el segundo, remite al dominio de lo institucional,
fundado en un aparato de normas y discursos, que son un producto humano y
una producción humana constante (Berger y Luckman, 2006).
Al repasar la pregunta que anima a estas letras y situarla en su
contexto, puede verse el papel central que ocupa la idea de orden que, en
nuestra civilización, constituye una idea matriz, también, está la matriz
entendida como un molde de cualquier clase con que se da forma a alguna cosa
(RAE, 2001). Ello deja a la vista la idea de orden como continente, o entidad
recipiente de otra u otras cosas, a las cuales (con)forma y, también, la idea de
orden asociada a la de contenido, es decir, aquello que resulta dispuesto de una
cierta manera, esto es, amoldado, donde amoldar significa forzar una forma,
imponerla. Salta a la vista, que la idea de orden constituye una manera óptima
para encarar la política educativa chilena reciente, máxime al aguzar la mirada
en cómo, allí, aparecen unidas las nociones de orden y normalidad. La
disciplina puede considerarse como el principal dispositivo que configura la
idea de orden. De hecho, algunas de sus acepciones, remiten al conjunto de
normas o reglas para mantener el orden, y a la sujeción de los sujetos a ese
orden. Sin duda, es necesario atender a las dos formas de la disciplina, primero,
normativa o normatividad, referida a las normas explícitas y, segundo, a la
normalidad, cuyo poder es implícito y simbólico, v. gr., discursos y prácticas
discursivas que se instituyen como formas normales de pensar (González
Ramella, 2003). Todo lo cual, resulta fecundo para examinar las instituciones,
especialmente, las educativas, dominio del curriculum oculto (Jackson, 1998).
Orden y disciplina permiten atender, así, a la dimensión normativa
que enmarca cualquier política educacional, prueba de ello es la idea de
subsidiariedad, dispositivo principal de la reforma neoliberal chilena, una de
cuyas estribaciones es
la medición que, por ejemplo, articula el discurso
dominante de la calidad de la educación. No hay que ser demasiado perspicaz
para descubrir la relación entre la medición, en algunas de las formas en que se
43
hace presente en nuestras aulas, y el orden neoliberal. Es posible comprobar,
con desazón, cómo la ciencia y su implacable medición, gana cada vez más
fuerza en las instituciones educativas; ello nos emplaza en el orden científico,
sustentado en un concepto mecanicista de la naturaleza, regulado por una ley
natural, fundado en la matemática que dista, en una medida importante, del
carácter institucional de la escolarización. Al alero de ese orden natural, se
desarrolla una política de naturalización unida a un régimen de verdad que,
como se verá más adelante, es funcional al poder disciplinario. Allí, puede
observarse en nuestra política educativa, que enfatiza la medición del
rendimiento académico y su vinculación a estándares, desde los últimos
gobiernos de la concertación. Animados por un deseo de homogenizar
diferentes aspectos del curriculum, se impulsa aspectos de una Reforma Basada
en Estándares, que define los estándares como “instrumentos para acordar
metas de calidad en los diferentes ámbitos de aplicación-aprendizaje,
desempeño profesional y gestión- y son herramientas de rendición de cuentas.
Miden la adquisición de conocimiento por los alumnos, pero también se
utilizan para evaluar el desempeño de los profesores, de los directivos y de los
administradores del sistema escolar. Sirven para medir la eficiencia de la
gestión de los establecimientos y también servirían para evaluar la eficiencia de
la gestión de los sostenedores y de las autoridades comunales, regionales y
centrales. En el caso de la autoevaluación de las escuelas, los estándares son la
clave para orientar este proceso de mejoramiento continuo desde dentro”
(Espínola y Claro, 2010, p.57) Esta medición fundada en la matemática, garante
de un orden natural, que intenta naturalizar el currículo, se (des)encuentra en la
institución educativa, con la disciplina, eje de su constitución institucional que
tiene por función normalizar, someter a la norma, a un orden, en fin, a una
estructura, tal como se indicó con anterioridad. No es en vano, que la idea de
código curricular resalte la dimensión subyacente de los principios que regulan
el conocimiento que circula, se distribuye y se evalúa en la institución educativa
(Lundgren, 1997).
44
Orden y disciplina son, así, ideas límites para comprender la política
educativa chilena reciente, junto a ello, es indispensable contar con un medio
para descubrir cómo esas ideas, son arquitectas de un orden neoliberal que, en
contubernio, con la neogestión, producen el efecto que nuestras instituciones
sean cada vez, menos educativas y más empresariales. Sin duda, Michel
Foucault, y su idea de dispositivo proporciona una poderosa herramienta para
el propósito que anima este artículo; éstos tienen como componentes “las líneas
de visibilidad, de enunciación, líneas de fuerza, líneas de subjetivación, líneas
de hendedura, líneas de fisura, de fractura, que se entrecruzan y se
entremezclan, surgiendo una de otras o suscitándose a partir de otras, a través
de variaciones o incluso de mutaciones de disposición (agencement) (Deleuze,
1995a, p.308). Para Foucault, hacer un trabajo sobre el terreno es desenredar las
líneas de un dispositivo, caso por caso, es trazar una cartografía y explorar el
terreno desconocido, pues, todo dispositivo se define por su contenido de
novedad y creatividad; allí es necesario distinguir entre las líneas del pasado
reciente y las del futuro próximo (Deleuze, 1995a).
Orden, disciplina y dispositivo constituyen, así, una tríada para
encarar la política educativa chilena reciente, y distinguir lo que somos (que es
lo que ya no somos), y aquello en que nos estamos convirtiendo, que se inscribe
en un complejo proceso donde las sociedades disciplinarias, erigidas mediante
el encierro y la ortopedia social, están mudando hacia las sociedades
postdisciplinarias o de control, bajo el modelo de empresa postfordista, propia
de la reorganización de la economía capitalista (Deleuze, 1995b). Al respecto,
baste observar cómo el Marco Curricular Nacional intenta normalizar a través
de la definición de los objetivos como competencias, conformando un
curriculum de tinte tecnicista, funcional a la reproducción de una sociedad
desigual y fragmentada. Curriculum que, para el caso, germina en una matriz: la
idea de subsidiariedad, algunas de cuyas líneas intentamos desenredar en la
siguiente sección. Queda de manifiesto, entonces, que subsidiariedad y
currículum técnico constituyen los dos dispositivos disciplinarios par excellence
45
de la política educativa chilena reciente; óptimos mecanismos para mantener la
desigualdad social tan cara al neoliberalismo (Oliva, 2008).
Idea de subsidiariedad. Dispositivo principal del orden neoliberal en la
política educativa chilena reciente
La tríada diseñada para encarar la política educativa permite
esclarecer el criterio para distinguir en la arquitectura del orden neoliberal, un
dispositivo principal de uno secundario. Tal criterio es la amplitud y
profundidad de su poder disciplinario; su capacidad de ajustar a la norma
explícita y la simbólica, así como, para pulsar, o acoplarse a otros dispositivos,
maximizando su capacidad normalizadora. Tal es el caso del principio de
subsidiariedad, mecanismo articulador de la gran reforma neoliberal chilena,
que alcanza a diferentes esferas de la sociedad en la dictadura militar (Nef
(1999/2000). Encaremos, pues, tal dispositivo en algunas de sus líneas de
visibilidad, enunciación, fuerza, en fin, de fractura. La semántica del término
subsidiariedad, alude a la tendencia favorable a la participación subsidiaria del
Estado en apoyo de las actividades privadas o comunitarias, y queda instituida
en un principio que alude a la delegación vertical de los poderes, especialmente
en las federaciones (Larousse, 2007). Sin embargo, para ganar en su
comprensión ha de acudirse a la concepción de hombre y de sociedad en la cual
se inspira, cuna de su capacidad disciplinaria expresada, por ejemplo, en la
mudanza de las dos dimensiones principales de la política educativa, es decir,
normativa y de financiamiento, que constituyen el macro-marco de esa política.
En la Declaración de Principios del Régimen Militar (Chile, Gobierno de Chile,
1974), se sostiene que el hombre constituye el fundamento de la sociedad y que
posee derechos anteriores y superiores al Estado que emanan de la propia
naturaleza humana, cuyo origen es el propio creador; derechos que deben ser
reconocidos y reglamentados por el Estado, sin embargo, no siendo el Estado
quien los concede tampoco puede jamás negarlos. Puede colegirse, entonces, su
fundamento en el jusnaturalismo de inspiración cristiana y en el derecho divino,
luego, la ley no emana ni de la voluntad humana, ni del derecho positivo. Esta
46
idea de hombre fundante del principio de subsidiariedad, sostiene que ninguna
sociedad superior puede arrogarse “el campo que respecto a su propio fin
específico puedan satisfacer entidades menores, y, en especial la familia, como
tampoco puede invadir ésta lo que es propio de íntimo de cada conciencia
humana” (Chile, MINEDUC, 1975-1976, p.14). En sintonía con lo anterior, se
plantea que el rol del Estado en la sociedad es, también, subsidiario, pues, debe
asumir directamente, “sólo aquellas funciones que las sociedades intermedias o
particulares no están en condiciones de cumplir adecuadamente, ya sea porque
de suyo desbordan sus posibilidades (caso de la Defensa Nacional), las labores
de policía o las Relaciones Exteriores) o porque su importancia para la
colectividad no aconseja dejar entregadas a grupos particulares restringidos
(caso de los servicios o empresas estratégicas o fundamentales para la Nación),
o porque envuelven una coordinación general que por su naturaleza
corresponde al Estado” (Chile. Gobierno de Chile, 1974, p.17). Este dispositivo,
queda consagrado en la Constitución de 1980, por ejemplo, en los derechos y
deberes constitucionales, artículo 19, que indica,
“10º El derecho a la educación.
La educación tiene por objeto el pleno desarrollo de las personas en
las distintas etapas de su vida.
Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus
hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio
de este derecho.
El Estado promoverá la educación parvularia.
La educación básica es obligatoria, debiendo el Estado financiar un
sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ella a
toda la población.
Corresponderá al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la
educación en todos sus niveles, estimular la investigación científica y
tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del
patrimonio cultural de la Nación.
Inciso 11.º La libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir,
organizar y mantener establecimientos educacionales.
La libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas
por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad
nacional.
La enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar
tendencia político partidista alguna.
Los padres tienen el derecho de escoger el establecimiento de
enseñanza para sus hijos” (p.23).
47
Puede observarse, así, un acoplamiento de dispositivos disciplinarios
donde la idea de subsidiariedad entra en complicidad con la libertad de
enseñanza; cuyo origen radica en la atribución otorgada a los establecimientos
particulares, especialmente a los de filiación católica, en la segunda mitad del
siglo XIX, a dar títulos y grados junto al reconocimiento de la validez oficial de
los exámenes rendidos en cualquier establecimiento educacional. Frente a la
fiscalización estatal, queda establecida la libertad de enseñanza considerada
como un derecho natural de las familias y un derecho político de los ciudadanos,
acorde a cualquier libertad pública. Lo que recuerda el perenne conflicto entre
Estado Docente y Libertad de Enseñanza que signa los destinos de nuestra
educación enlazada, ahora, a la subsidiariedad.
La idea de subsidiariedad, consagrada en la Constitución de 1980, es
refrendada en su Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), de la
siguiente manera, “La educación es un derecho de todas las personas.
Corresponde, preferentemente, a los padres de familia el derecho y el deber de
educar a sus hijos; al Estado, el deber de otorgar especial protección al ejercicio
de este derecho; y, en general, a la comunidad, el deber de contribuir al
desarrollo y perfeccionamiento de la educación” (Chile. MINEDUC, 1990. Ley
Nº 18.962, Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, p.1). En su sucesora, la
Ley General de Educación (2009), la idea de subsidiariedad aparece regulada en
idénticos términos en ambos textos normativos.
Pensemos, en la persistencia de este dispositivo principal del orden
neoliberal en el texto de nuestra política educativa, desde 1973 hasta hoy; o para
resaltarlo,
desde la dictadura de Pinochet, pasando por los gobiernos de
Aylwin, Frei Ruiz-Tagle, Lagos, Bachelet, hasta llegar a Piñera. Ello, sin duda,
constituye un indicio de su cuantía como dispositivo disciplinario. Así, lo dejan
ver sus líneas de visibilidad, en el cambio conjunto que genera en la política
educativa; de ellos, se destacan cuatro que, también, se resisten pertinazmente al
cambio. Estos son: el rol del Estado en la educación, el modelo de
financiamiento, la municipalización y la pérdida de la condición de funcionario
público de los profesores. Como se dijo, la idea de hombre y de sociedad y el
48
derecho que regulas sus conducta se expresa en la idea de subsidiariedad que se
concreta en un rol del Estado también subsidiario, que significa una mudanza
radical en nuestra sociedad y, dentro de ella, en nuestra educación. Un ejercicio
de rememoración exige volver la mirada a lo manifestado en la Constitución de
1925, que regula el rol del Estado en la educación, sindicando que es una
atención preferente del Estado, que se cumple a través de un sistema nacional,
del cual forman parte las instituciones oficiales de enseñanza y las privadas que
colaboren en su realización, ajustándose a los planes y programas establecidos
por las autoridades educacionales (Chile. 1925. Constitución Política de la
República de Chile). Todo lo cual, conforma una educación pública atendida
directamente por el Estado. En contraposición a ello, el rol del Estado
subsidiario, promueve la iniciativa de las organizaciones privadas para que
intervengan progresivamente en la gestión educacional bajo la orientación y
apoyo de los órganos técnicos del Ministerio de Educación (Chile, MINEDUC,
1975-1976).
Por su parte, el modelo de financiamiento de subsidio a la oferta,
regido por criterios centralizados, sustentados en costos históricos de
funcionamiento de cada establecimiento y en la existencia de una planta de
profesores del Estado, regidos por una carrera funcionaria, muda a un modelo
que subsidia la demanda, inspirado en la idea de Friedman de un voucher o
subsidio por estudiante que debiese entregarse a la familia. Mas, en nuestro país,
el subsidio se entrega a cada sostenedor, sea este público (el municipio) o un
empresario privado, calculado según el promedio mensual de asistencia de
alumnos, antes que sobre la base de la matrícula real (Aedo, 2003; Cox, 2005). El
rol de un Estado subsidiario se concreta, así, en una educación pública a cargo
de sostenedores municipales o privados, unido a una política de incentivos para
impulsar la participación de estos últimos en la apertura de escuelas, con la
finalidad de generar un mercado de educación “con demandantes que puedan
elegir a qué oferente “comprar” sus servicios, con libre entrada y salida de
proveedores y libre competencia entre sectores público y privado, con o sin fines
de lucro” (González, 2005, p.622). En consonancia con lo anterior, se desarrolla el
49
proceso
de
municipalización,
mediante
el
cual,
los
establecimientos
educacionales dependientes del Ministerio de Educación son traspasados para
su administración a las municipalidades, manteniendo el Ministerio de
Educación la tuición sobre los asuntos curriculares y el control de la asistencia de
los estudiantes, asunto fundamental para determinar el subsidio que se da a
cada establecimiento (Cox, 2005). Como corolario de lo anterior, profesores y
profesoras sufren un cambio radical en la estructura de su puesto laboral, al
perder su condición de funcionarios públicos, siendo despojados de un conjunto
de beneficios, económicos, previsionales y profesionales que fragilizan su
condición laboral. Baste observar, el impacto que tal situación significa para su
profesionalidad docente fraguada al amparo del Estado Docente, ya debilitada
desde la reforma de 1965 y su intento de transformar al profesor en un técnico,
disciplinado para aplicar el mandato de la teoría y del experto emplazado en los
extramuros de la institución escolar, con lo cual se da una estocada a la
transposición didáctica, alma de su enseñanza y profesionalidad.
Puede verse, cómo la idea de subsidiariedad es un dispositivo
principal del orden neoliberal en la política educativa chilena reciente, que se
inscribe, según Nef (1999/2000), en un cambio radical, rupturista y forzoso de
un proyecto de sociedad a otro: de una democracia liberal, con un estado
intervencionista, a un régimen dictatorial con una economía neoliberal, que debe
ser contextualizado en la contrarrevolución neoliberal de los años 70 y 80, cuyos
efectos se han proyectado como un estigma hasta hoy. Ello muestra,
inequívocamente, al orden neoliberal como matriz que, en el cumplimiento de su
vocación disciplinaria, mediante la subsidiariedad, se vale de los dos sistemas de
ordenamiento basado en normas ya indicados, normativo y de normalidad, lo
que es lo mismo, que normas explícitas e implícitas (poder simbólico). Puede
verse, así, que esta normalización opera en cada uno de los cuatro aspectos
expuestos, como consecuencia de la subsidiariedad, ajustándolos a un sistema de
creencias dominantes, para el caso, el neoliberal. Baste ilustrar con el rol
subsidiario del Estado, que regula que la familia tiene el principal derecho y
deber de educar a sus hijos, con ello, repliega a la escolarización a la esfera
50
privada, desligándola de la esfera pública y de la responsabilidad colectiva, tal
como corresponde a la tradición de la educación pública en nuestra civilización.
El texto constitucional es, además, engañoso, pues confunde educación y
escolarización.
Para
todos,
resulta
obvio
que
la
educación
sea
una
responsabilidad de los padres, como parte del proceso de aprendizaje social, sin
embargo, es muy distinto, cuando se trata de esa educación, según se desarrolla
en la institución educativa, es decir, a la escolarización, que constituye una
cuestión pública, una parte de la política de Estado, de un proyecto colectivo,
que desborda la esfera privada. Por otra parte, al dejar la educación en manos de
sociedades intermedias o particulares, se fomenta el desarrollo de la educación
privada y la participación de los sostenedores, caldo de cultivo para la expansión
de las escuelas privadas mediante financiamiento público; la introducción de
mecanismos de competencia (por matrícula, por recursos, por premios) entre las
escuelas financiadas con recursos públicos; el uso de mecanismos de subvención
tipo vouchers; el cobro de aranceles a las familias, la ampliación de las
posibilidades de las familias de elegir la escuela de sus hijos, en fin, el negocio de
la educación que posibilita el lucro con dineros públicos (Almonacid, 2001). Ello,
unido a la posibilidad de seleccionar estudiantes, es un ejemplo de la
transformación de la educación en su estatus de bien público garante del
Derecho a la Educación, para convertirse en un negocio y, por lo mismo, es
funcional al sistema neoliberal. Al respecto, obsérvese en nuestra política
educativa, algunas manifestaciones de privatización dentro del sector público,
tales como: subsidios estatales a escuelas privadas, sistema de financiamiento
competitivo por alumno, libre elección de los padres, descentralización,
autonomía escolar, introducción de lógicas tecnocráticas, publicación de pruebas
nacionales comparativas con resultados por escuelas, y flexibilización de las
condiciones laborales de los profesores, entre otras (Ball, 2007).
Es, en esta tensión entre continuidades y discontinuidades, donde la
balanza se inclina por las continuidades, acorde a la arquitectura del orden
neoliberal que ordena y resulta ordenado, esto es, normalizado. Por ello, la
política educativa de los gobiernos de la concertación expresa una pseudo-
51
democracia; baste observar la vigencia de la Constitución de 1980 y el intento de
compatibilizar mercado y Estado, lo que configura una aporía. Aquí, en las
líneas de enunciación del dispositivo principal, es decir, la subsidiariedad, éste
aparece arropado en la transformación del rol del Estado, de subsidiario a
protector y promotor; lo cual, se contrapone con lo regulado por la Constitución
y la Ley General de Educación. Sin duda, existe una preeminencia del mercado,
llegándose a configurar un cuasi mercado de la educación. No es menos
relevante, que las orientaciones de la agenda educativa de la CEPAL y la
intervención del Banco Mundial, profundicen esa aporía al intentar hacer
compatible las orientaciones del mercado, con los cánones de una educación
democrática, por ejemplo, en cómo se significan los criterios de calidad y
equidad, En este contexto, el discurso de la política educativa de los gobiernos
de la concertación, que tiene aspectos valiosos por su intento de restituir el
cumplimiento del derecho a la educación, queda desperfilado, produciéndose un
efecto contrario al transformarse en cómplice de un orden educativo que genera
desigualdad y fragmentación social (Oliva, 2010). Por su parte, en odiosa
sintonía con esa política educativa, el Presidente Piñera (2010), anuncia la mayor
reforma educacional de las últimas décadas, en los prolegómenos de la Ley de
Calidad y Equidad de la Educación,
estándares de calidad
para
que señala el imperativo de lograr
avanzar hacia un sistema educativo de clase
mundial, donde la clase mundial es la ideología neoliberal que reduce la calidad
de la educación a la medición, desmarcándose de una evaluación democrática y
acercándose, peligrosamente, a una tecnoevaluación (Beltrán, 2003).
Al tenor de esa paradójica reunión del mercado y el Estado, se
produce el desplazamiento en el concepto de democracia, desde su dimensión
política a su dimensión económica (Apple, 2002), lo cual es un duro revés para la
educación considerada como un bien público. Así, la privatización de la
educación abre las puertas al lucro. Puede pensarse que la subsidiariedad es un
dispositivo principal que normaliza la política educativa chilena, proyectándose
en los cuatro dispositivos secundarios recién señalados, que trazan el marco del
sistema neoliberal. En ese marco, se inscribe una política curricular, dominio del
52
curriculum técnico, que permite desvelar: primero, porqué la dictadura retoma y
profundiza ese curriculum, heredado de la reforma de 1965. Segundo, examinar
el intento de los primeros Gobiernos de la Concertación de despojarse de éste e
instaurar un curriculum práctico; y, tercero, mostrar cómo, el
Gobierno de
Bachelet, intenta reinstaurar la racionalidad instrumental, al amparo de una
Reforma Basada en Estándares. Que las actuales Bases Curriculares determinen,
como instrumento fundamental de la organización curricular, el Objetivo de
Aprendizaje es el curso normal de los acontecimientos.
Curriculum técnico. Dispositivo principal del orden neoliberal en la política
curricular chilena reciente
¿Qué poseen en común el Objetivo Educacional de la reforma de
1965; el Objetivo Fundamental, de 1990; el Aprendizaje Esperado, de 2009; y el
Objetivo de Aprendizaje, de 2009? Para comenzar, es necesario señalar que
todos ellos se inscriben en un curriculum técnico, que en este trabajo, se
considera como el dispositivo principal que el sistema neoliberal utiliza para
normalizar el curriculum. Conjetura que, ciertamente, necesita ser escrutada.
¿Qué es, entonces, un curriculum técnico?
¿Cuáles son algunas de sus
expresiones en el curriculum chileno reciente?
Al abrir nuestra caja de herramientas aparece una poderosa palabra
para la idea que se intenta comunicar, esta es, acoplamiento, que remite a la
acción y efecto de acoplar o acoplarse, esto es, ajustar dos piezas o aparatos para
que funcionen combinadamente (Larousse, 2007). Entonces, ¿Cómo el sistema
neoliberal genera el acoplamiento de la subsidiariedad con el curriculum técnico,
para que al funcionar combinadamente, desencadenen un cambio conjunto en
nuestros sistemas educativo? Ese cambio conjunto es, precisamente, la
normalización o ajuste de las instituciones educativas al sistema neoliberal
dominante. Las líneas precedentes dejan ver la relevancia del curriculum,
cuestión que debe ser resaltada a objeto de situar, convenientemente, el
problema. Obsérvese que el curriculum es el conjunto de principios que regula
la selección, organización y transmisión del conocimiento y las destrezas en las
53
instituciones educativas, así como, la determinación de los métodos para la
enseñanza y el aprendizaje, considerando los fines subyacentes en todo ello
(Lundgren,1997).
El curriculum ha sido observado desde diferentes perspectivas, para
algunos considerados enfoques e incluso modelos, ello ha dado origen a
diferentes clasificaciones, según distintos criterios ordenadores. Para nuestros
efectos, el criterio fundamental a considerar es cómo se entiende la relación
entre la teoría y la práctica en la civilización occidental; y su aplicación al
curriculum
naturalista, interpretativo o crítico (Carr y Kemmis, 1988, Carr,
1990).Así, para el curriculum técnico, lo teórico es la fuente de los principios
que deben aplicarse en la práctica; para el práctico, la práctica es el lugar del
discernimiento profesional; finalmente, para el curriculum crítico, teoría y
práctica están dialécticamente relacionadas, la teoría se desarrolla y pone a
prueba a través de la reflexión y la práctica es una empresa arriesgada que
nunca podrá justificarse, totalmente, apelando a principios teóricos. Sus
nombres de naturalista, interpretativo y crítico, remiten a sus vínculos,
respectivamente, con: el positivismo, la fenomenología y la teoría crítica. Éstos,
observados en el plano de la ciencia se corresponde, respectivamente, con la
ciencia: aplicada; práctica; y crítica. Se focaliza, a continuación, el análisis en el
enfoque naturalista y su ciencia aplicada, cuna del curriculum técnico, leitmotiv
de este trabajo8.
Cabe señalar que el curriculum técnico se funda en la ciencia y, por lo
tanto, su eje
es la medición; todos los problemas de medición pueden,
finalmente, resolverse en el orden, dirá Foucault (1999), en una renovada
mirada al planteamiento cartesiano. Ello, nos emplaza en el orden científico,
que se construye sobre un concepto mecanicista de la naturaleza, es decir,
concibe un orden causal regulado por leyes matemáticas, garantes de ese orden.
8
Un análisis in extenso de los tres enfoques y su aplicación a las reformas chilenas del curriculum desde
1965 a los gobiernos de la Concertación, puede verse en mi artículo Política educativa chilena 1965-2009.
¿Qué oculta esa trama? Revista Brasilera de Educación. Cuatrimestre mayo – agosto. Associçao Nacional
de Pós-Graduaçao e Pesquisa em Educaçao, Río de Janeiro, pp. 311 a 328. Disponible en
<http://www.scielo.br>
54
La observación de dicha naturaleza, permite desvelar la existencia del cambio
que puede registrarse mediante un lenguaje basado en el orden. Este lenguaje
es la medición, que consiste en el ordenamiento de los elementos de la
naturaleza, mediante la asignación de números a objetos o sucesos de acuerdo a
ciertas reglas lógicas, por ejemplo, la del isomorfismo que constituye una forma
de semejanza (Weyl, 1965). En cuanto comprende una teoría de la ciencia, una
reforma de la sociedad y una religión, el positivismo es una doctrina del saber
que se niega a admitir otra realidad que no sean los hechos, e investiga sólo las
relaciones entre los hechos; pretende atenerse sólo a lo dado, reduce la filosofía
a los resultados de la ciencia y al naturalismo (Ferrater Mora, 1958). Ciencia,
medición y positivismo, influyen en la educación y en el curriculum,
produciendo un desplazamiento en la educación, de su inveterado vínculo con
la filosofía, a la ciencia aplicada., desligándose, con ello de la axiología (ética y
estética), y su reemplazo por la señalada epistemología científica y su método
hipotético-deductivo. Su búsqueda de una objetividad y racionalidad, llega a
establecer generalizaciones, desde la cual se diseña e implementa una acción
educativa, encaminada a proporcionar resultados eficaces. Esto permite
establecer decisiones universalmente válidas (objetivas), para guiar la acción
educativa, implementando una perspectiva instrumental, denominada mediosfin; racionalidad técnica que permite solucionar problemas educativos mediante
aplicación de teorías y técnicas científicas (Schön, 1983). Así, al amparo de la
ciencia y su orden, germina el currículum técnico, algunas de cuyas
manifestaciones son: la pedagogía por objetivos, el modelo de entrenamiento de
formación de profesores, el modelo por competencias, la enseñanza
programada y la metáfora del profesor como técnico, entre otros.
Al observar cómo se expresa concretamente el curriculum técnico en
la práctica de la enseñanza,
resulta de utilidad acudir al clásico triángulo
didáctico, allí se deja ver, en cada uno de sus vértices: la perspectiva técnica de
la enseñanza; el aprendizaje conductista; y las asignaturas escolares (sectores y
subsectores), como saberes académicos pedagogizados (Varela, 1995). Por su
parte, la institución escolar que anida a ese triángulo didáctico, también, se
55
puede comprender como un triángulo, cuyos vértices son la dimensión:
institucional; organizativa o de la gestión; y del curriculum. La relación entre las
dimensiones institucional y organizativa (gestión), corresponde a las normas y
su puesta en escena, o las reglas del juego y el juego jugado, baste ilustrar que
el curriculum técnico, es consonante con un modelo de gestión y funcionamiento
de la empresa, basado en la organización científica del trabajo, creado por el
ingeniero y economista norteamericano Frederic Winslow Taylor (Gimeno
Sacristán, 1997), que hoy
configurando una
da paso a las nuevas ciencias empresariales,
neogestión que deviene en una gestión neoliberal de la
institución escolar (Jódar, 2007).
Ciencia, positivismo, conductismo, utilitarismo y gestión científica
ayudan a configurar una racionalidad científica y técnica, en el curriculum
instrumental, y su ideología de la eficiencia social, expuesta por Bobbit en su
teoría sobre el curriculum, que sostiene que éste debe dar respuesta eficiente a lo
que la sociedad pide de ella. Así, el profesor es el experto mecánico “cuya
función no consiste en pararse a pensar qué hay que hacer, sino en ofrecer una
técnica eficiente para cumplimentar lo que se le dice que tiene que hacer; debe
encontrar los caminos y los medios para hacer lo que se le pide”(Gimeno
Sacristán, 1997, p.18). Todo lo cual, nos dice este mismo autor, muestra un
curriculum conservador, que ve en la educación y en el curriculum un medio
eficiente al servicio de la reproducción social.
He aquí, lo fundamental, que debe ser enunciado sin eufemismos,
existe evidencia, que el curriculum técnico y su racionalidad instrumental, son
funcionales a la reproducción social, una de cuyas expresiones es generar
desigualdad social y educativa (Oliva, 2008).
Ciertamente, la institución educativa tiene una función básica de
reproducción de la cultura, mas, se trata que reproduzca el lado iluminado de la
condición humana y no el oscuro, por ejemplo, al contribuir a diseminar la
desigualdad y fragmentación social. Entonces, la ciencia colabora en esta tarea,
pues, al alero de su orden natural, se desarrolla una política de naturalización
unida a un régimen de verdad, en consonancia al poder disciplinario del
56
sistema neoliberal. Por ejemplo, se construye la idea de éxito escolar, fundado
en la medición, que puede ser representada en la curva normal, se la eleva al
rango de „evidencia‟ y luego se olvida que es una construcción realizada bajo
determinadas condiciones de producción, atribuyéndose el estatus de natural a
un fenómeno social, que está atravesado por relaciones de fuerza (poder). Este
papel de la ciencia admite una crítica radical, al atender al triple estatuto:
mitológico, teológico y
metafísico en que se erige la ciencia, tal como es
desvelado por Prigogine y Stengers (1990). En efecto, para los señalados
autores, la convicción científica de la armonía de la naturaleza constituye un
mito, baste observar la aspiración a descubrir el lenguaje único de ese mundo
mediante
la
matemática;
cuya
homogeneidad
permite,
mediante
la
experimentación local, desvelar la verdad general. La diversidad, así pensada,
se reduce a la verdad única de las leyes matemáticas que suponen la existencia
de un creador eterno; un Dios monárquico que gobierna desde las alturas, e
impone su ley divina. Tal discurso teológico, devela la convicción metafísica,
por ejemplo, de un sentido de autosuficiencia, propio de un saber omnisciente,
que incluso sobrevive en los científicos a la retirada del Dios clásico. Todo lo
cual, permite emplazar a la evidencia científica, en la justa dimensión de una
arquitectura socio-histórica, atravesada por relaciones de poder, máxime
cuando las más importantes decisiones educativas se sustentan, muchas veces,
sólo en dicha evidencia. Todo lo cual, permite poner en tela de juicio el valor
del curriculum técnico para establecer una educación de calidad; hay que
desmontar esta falacia, a menos que se trate de una reducción de la calidad a la
medición; propio del círculo de la reproducción social (Nef & Oliva, 2011).
¿Cuáles son, entonces, algunas expresiones del curriculum técnico en
la política curricular chilena reciente? En una breve síntesis, es posible observar
que el currículum técnico, se introduce en nuestro país en la reforma del año
1965, vinculada a la teoría del capital humano y a la Alianza para el Progreso,
mediante la pedagogía por objetivos, la enseñanza programada, la tecnología
educativa, el conductismo y el modelo técnico de formación de profesores. La
política curricular del régimen militar, redefine el currículum nacional; se
57
introduce el principio de flexibilidad; y, se aprueba la Ley Orgánica
Constitucional de Enseñanza (LOCE), que crea la institucionalidad para la
aprobación del Marco Curricular Nacional de Objetivos Fundamentales y
Contenidos Mínimos Obligatorios, que regula una nueva relación del Estado
con el curriculum, estableciendo un principio de descentralización curricular. En
esa normativa, se decreta los objetivos como competencias, lo que reafirma su
inscripción en el curriculum técnico, que es la bandera de la dictadura, desde sus
más tempranos orígenes; la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, es el
dispositivo para su permanencia, pues, es promulgada en marzo de 1990, horas
antes que el gobierno de facto abandone el poder, y por su estatuto de Ley
Constitucional necesita un alto quorum en el Congreso para ser modificada. En
consecuencia, durante la dictadura se profundiza este modelo por objetivos
conductuales, cuya racionalidad técnica resulta ad hoc a una política educativa
que tiene pretensión de ser neutral y apolítica; a cargo de los expertos,
tecnócratas del régimen, que se afanan en perfeccionar el modelo por objetivos,
cuyo eficientismo social adquiere un renovado sentido para la reproducción
social.
Por su parte, la política educativa de los „nuevos‟ tiempos, según lo
señala uno de sus artífices (Cox, 2005). Primero, reconsidera el papel de la
educación, en su relevancia para la construcción de una sociedad más justa; de
ahí que su leitmotiv sea la calidad y equidad de los contextos y resultados del
aprendizaje. Segundo, redefine el rol del Estado en la educación, en los
siguientes términos, “de un papel subsidiario, consistente en funciones de
asignación de recursos y supervisión de los marcos institucionales y educativos
en que la competencia por matrícula produce determinados estándares de logro
y patrón de distribución social, a un papel de promotor y responsable, tanto
respecto de los objetivos de calidad a nivel de sistema en su conjunto, como de
los de equidad” (Cox, 2005, p.37). Guiado por este empeño, aparecen los
criterios de equidad y calidad, se intentan lograr mediante el desarrollo de
programas integrales de intervención de cobertura universal y programas
compensatorios focalizados en escuelas y liceos de menores recursos. Todo ello,
58
va aparejado con un aumento sostenido del presupuesto destinado a la
educación. Tercero, redefine la estructura del puesto laboral de los profesores,
traspasándolos desde el Código del Trabajo, que regula las actividades
privadas, a un Estatuto Docente, que instituye una regulación nacional de sus
condiciones laborales, así como, persigue generar condiciones de estabilidad en
el cargo. Cuarto, a mediados del año 1995, se presenta la reforma educativa
articulada en torno a dos aspectos: una reforma en el curriculum y la
implementación de la Jornada Escolar Completa. En los primeros Gobiernos de
la Concertación hay acciones concretas para despojarse del curriculum técnico,
sin embargo, ello no puede cumplirse a cabalidad, en parte, por la permanencia
del marco educativo de la dictadura. Esta LOCE, derogada en el año 2009, al
ser promulgada la Ley General de Educación, lega los Objetivos Fundamentales
y Contenidos Mínimos. La definición de los Objetivos Fundamentales como
competencias o capacidades que los alumnos deben lograr al finalizar los
distintos niveles de la educación,
se operacionalizan
en el aprendizaje
esperado (Chile, MINEDUC, 2009a y b). Aprendizaje esperado, actividades para
su logro y, especialmente, las actividades de evaluación quedan determinadas a
priori, y operacionalizadas en un conjunto de indicadores, que permiten medir
el éxito del aprendizaje. Todo lo cual, señala su inscripción en el curriculum
técnico.
La actualización curricular de 2009, tras la Revolución Pingüina,
muestra un sorprendente recrudecimiento del curriculum técnico, al enfatizar la
medición del rendimiento académico y su vinculación a estándares. En efecto,
animados por un deseo de homogenizar diferentes aspectos del curriculum, se
impulsa aspectos de la Reforma Basada en Estándares. instrumentos para
“acordar metas de calidad en los diferentes ámbitos de aplicación.
En continuidad con esa política, como corresponde a la vigencia de la
Constitución de 1980 y de la Ley General de Educación, las Bases Curriculares
2012, para la Educación Básica señalan “los requerimientos de la sociedad
cristalizan en una reforma profunda de la institucionalidad educativa, con una
nueva Ley General de Educación en 2009 y la creación de un Sistema Nacional
de Aseguramiento de la Calidad, implementando a través de nuevos
59
organismos estatales (Agencia de Calidad y Superintendencia). De ello surgen
nuevas necesidades, a las cuales la formulación del currículum debe adaptarse
y resolver” (Chile, MINEDUC, 2012 a y b, p. 1).Las Bases Curriculares
constituyen el instrumento principal del curriculum nacional, allí se definen
estándares de aprendizaje, para ordenar a los establecimientos educacionales de
acuerdo al logro de aprendizaje de los alumnos. La Ley General de Educación
establece una nueva fórmula de prescripción curricular que reemplaza
Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios
por un
“concepto acorde con la necesidad de vincular más estrechamente la
formulación del aprendizaje con su seguimiento y evaluación. Esta fórmula,
llamada en la ley “Objetivos de Aprendizaje”, define los propósitos y los logros
del proceso y establece cuáles serán los desempeños del alumno que permitirán
verificar el logro del aprendizaje” (Chile, MINEDUC, 2012, pp. 1 - 2). Así, los
Objetivos de Aprendizaje, relacionan en forma más explícita habilidades,
conocimientos y actitudes, determinando en forma clara y precisa cuál es el
aprendizaje a lograr, conformando un curriculum centrado en el aprendizaje,
que declara en forma explícita el foco del quehacer educativo. Con ello, se
recoge la experiencia internacional que destaca la necesidad de concentrarse en
los aprendizajes esenciales
expresados como Objetivos de Aprendizaje o
Estándares de Contenido (Chile, MINEDUC, 2012 a y b). Esta continuidad, que
puede observarse en los puntos abordados, hace inexcusable retomar la
pregunta
por ¿Cómo el sistema neoliberal genera el acoplamiento de la
subsidiariedad
con
el
curriculum
técnico,
para
que
al
funcionar
combinadamente desencadenen un cambio conjunto en nuestros sistemas
educativo? Volvamos, pues, a nuestra caja de herramientas, al abrirla aparecen
las ideas de orden y disciplina, fundamentales para alcanzar la tesitura que
anima
la palabra. En este artículo, se plantea que la subsidiriedad y el
curriculum técnico, son los dispositivos principales que la disciplina utiliza para
el ajuste entre orden escolar y social; entre ambos dispositivos se produce un
acoplamiento, que maximiza su capacidad disciplinaria o normalizadora. En
efecto, lo indagado permite descubrir que el dispositivo principal, que es la
60
subsidiariedad, regulado en la Constitución, debe concretarse en diferentes
cuerpos normativos, tal es el caso de la LOCE y la LGE que establecen,
respectivamente, el Marco Curricular Nacional y las Bases Curriculares. En el
Marco Curricular Nacional, los objetivos, son definidos como competencias,
operacionalizadas en aprendizajes esperados,
que son una expresión del
currículum técnico. Por su parte, las Bases Curriculares para la Enseñanza
Básica, operacionalizan el objetivo de aprendizaje de la LGE, que al definir a
priori el logro del aprendizaje, y establecer los desempeños verificables para ese
logro, también, se sitúan cómodamente en el curriculum tecnicista. Repárese que
ambos, textos curriculares resaltan el papel que la medición posee en el
aprendizaje, sentido en el cual puede considerarse como un dispositivo
disciplinario funcional al curriculum técnico, donde la ciencia instituye un
régimen de verdad, en consonancia con orden dominante. No se trata que la
medición y la ciencia, sean perversas en sí mismas, sino en el uso que se les da y
el régimen de verdad que desde ellas se establece. Baste recordar, que cuando
Galileo sostuvo: “medir lo que es medible y tratar de hacer medible lo que
todavía no lo es”, se refería a la idea de fuerza, inscrita en la física, lo que puede
darnos una idea de cuánto se desmarca de la educación, la escolarización, en
fin, el curriculum La medición, inscrita en el curriculum de producto, aquél de
la racionalidad instrumental, es un aspecto que muestra la ligazón entre
subsidiariedad y curriculum técnico. En sintonía con ese enfoque curricular, las
instituciones educativas actuales introducen los principios de las nuevas
ciencias empresariales de modelo postfordista que poseen como referente el
mercado, el interés por la calidad del servicio, la satisfacción del cliente y el
accountability (Jódar, 2007). Sin duda, es posible descubrir otros, por ejemplo, la
ética utilitarista y el individualismo que, éstos, suscriben y proyectan, con el
consiguiente detrimento de la vida en común y de la democracia, para ilustrar
con un par de ejemplos. Sin embargo, existe evidencia, que no hay desgracia
sin gracia, ni cara que no tenga su contracara, ni desaliento que no busque su
aliento; ni tampoco hay escuela que no encuentre su contraescuela, como
enseña, Galeano (1998).
61
Últimas palabras. Imperativos para quien osa enseñar
La inquietud germinal de este artículo por la manera cómo opera en
las instituciones educativas, la
traducción, reproducción y producción del
orden social, orienta el estudio de algunos dispositivos, presentes en nuestra
política educativa reciente, dentro de las cuales se resalta la idea de
subsidiariedad y el curriculum técnico que, al acoplarse, disciplinan a nuestra
educación en un orden neoliberal. Sin embargo, todo discurso instituido, posee
un discurso alternativo que se le opone, que expresa una capacidad instituyente
que se opone al statu quo (Castoridis, 1983). Baste observar la movilización
estudiantil de 2011 en Chile en su lucha por el Derecho a la Educación,
vulnerado a instancias del Estado subsidiario, en lo que puede considerarse
como la versión chilena del movimiento mundial por la recuperación de la
educación pública. Tal como lo anticipase Pierre Bourdieu (2007), el orden
social muestra una serie de determinismos, sin embargo, también es un
dominio de fuerzas contradictorias, de luchas de poder, donde puede germinar
la condición de posibilidad para la creación de espacios de libertad.
Este artículo, considera que darse cuenta de los dispositivos
explícitos y larvados que han conformado a nuestra política educativa al orden
neoliberal, constituye un punto de partida para enmendar la ruta en la
búsqueda de un punto de apoyo, sólido y seguro, que permita sentar las bases
para una mejor educación, sustentada en una democracia viva, que permita
desplegar el lado más iluminado de la disciplina, a su vez, que replegar ese lado
oscuro que pertinazmente intenta colonizarnos debilitando nuestra vida en
común. Es en este sentido que, dignidad, memoria y alteridad, al trazar la
retícula para la reparación, pueden contribuir en la recuperación de la
educación pública y de la dignidad docente en que estamos empeñados.
Uno de los aspectos fundamentales del curriculum es el estudio de la
distancia que existe entre las intenciones educativas y las realizaciones
educativas; entre lo regulado o prescrito y lo que ocurre en la práctica. Sin
duda, esto es una gran oportunidad para quien osa enseñar, tomar una
62
conciencia radical que el curriculum se define en su práctica, en su aula, en su
escuela. Parece posible, entonces, diseñar un camino para transformar las
dificultades en condiciones de posibilidad; recuperar el sueño político, en pos
de construir una mejor sociedad. Para ello, tener una caja de herramientas,
puede ser lo mismo que tener un tesoro; disponer de un conjunto de
experiencias y conceptos; utillaje que en cada aula, escuela, liceo, centro de
formación técnica y universidad, posibilite desarrollar la trilogía política para:
darse cuenta, dar cuenta y actuar en consecuencia con los valores y prácticas de
la democracia.
A la construcción de esa caja de herramientas, concurre Paulo
Freire(2009), con su
clave fundamental, la existencia de una relación de
intimidad entre pensar, leer y escribir y la necesidad que tenemos de vivir
intensamente esa relación. Jorge Millas (1962), nos alienta a utilizar nuestra caja
de herramientas, en su denuncia al embotamiento progresivo de la conciencia
moral; una suerte de anemia ética que paraliza las reacciones defensivas del
espíritu, generando una inacción frente al estrago, que nos insensibiliza para
percibir lo específicamente inmoral y actuar en consecuencia. Observemos, por
ejemplo, el estrago de la desigualdad educativa y la fragmentación social y la
responsabilidad que en ello poseen los dispositivos estudiados en este artículo.
Además de lo señalado, se destaca tres imperativos para quien osa
enseñar. Primero, recuperar la educación para la educación, dado la
desterritorialeidad que han s ufrido la educación y sus protagonistas de las
instituciones educativas, del discurso educativo y de las esferas de decisión
política, a instancias de otras disciplinas, de expertos y pseudoexpertos,
impulsados por la racionalidad neoliberal, como: la ingeniería, la gestión
empresarial, el marketing, y las pedagogías psicológicas, entre otros. Segundo,
considerar que el orden escolar posee como eje la disciplina, que regula saberes
y conductas; la tradición pedagógica, permite observar que existe un lado
iluminado y un lado oscuro o perverso de la disciplina, según se ajuste o
desmarque de la axiología (Oliva, 2011). Constituye, entonces, un imperativo
para quien osa enseñar, no cejar en su empeño de desplegar el lado iluminado
63
de la disciplina e intentar replegar el oscuro. Tercero, dado que la racionalidad
técnica se asienta en una serie de presupuestos falsos, que no se ajustan al
conocimiento disciplinar sobre la educación, es necesario tener siempre en
vigilia las conciencias, para enmendar el estrago causado a nuestra escuela. Por
ello, en esa caja de herramientas la alteridad, ha de tener un papel protagónico;
hacerse cargo radicalmente del otro, animado por un sentimiento de
hospitalidad, parece ser un modo cierto y seguro que tenemos, maestros y
maestras, de hacernos cargo de nuestra propia humanidad (Oliva, 2009).
El espíritu que inspira este texto, es convocar a maestros y maestras
que osan enseñar, a construir una caja de herramientas para reparar nuestra
Escuela Rota en una Esquina, en un guiño a Benedetti. Sea ello un ejercicio radical
de autoreparación, así como, este texto lo es para quien lo escribe: una maestra
que osa enseñar.
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69
70
El sistema y las reformas educativas en Honduras: el balance
de dos décadas9
Introducción
En el transcurso de las más de dos décadas desde que se iniciaron en
Honduras las acciones encaminadas a las reformas educativas que vivimos
hasta la fecha, iniciando en 1990 con el programa de modernización de la
educación del Presidente Leonardo Callejas, seguida por la reforma
denominada Escuela Morazánica bajo el gobierno de Carlos Reina, a partir de
1994, por la Reforma de Transformación de la Educación Nacional generada por
el Foro Nacional de Convergencia (FONAC) en el 2000, hasta la actual Ley
Fundamental de la Educación aprobada en el 2012, nos hacen reflexionar sobre
el verdadero papel que ha tenido la figura de la reforma educativa en el país,
sus repercusiones y sus acciones para el verdadero mejoramiento de la
educación que se recibe en Honduras.
Tras casi una década sin cambios en la política educativa, Honduras
sufrió un proceso de agitación social, educativa y magisterial, desde finales de
2011 hasta inicios de 2012, debido a la propuesta y aprobación de la Nueva Ley
Fundamental de la Educación que ratificó el Congreso Nacional de la
Versão deste artigo foi publicada na Revista Calidad en la Educación Superior, Costa Rica, Volumen 4,
Número 2, Noviembre 2013, pp. 144-169
9
71
República. Debido a las presiones recibidas por parte de los grupos de padres
de familia, magisteriales y de los propios alumnos la Comisión de Educación
del Congreso Nacional de la República decidió hacer un llamado de
participación en las mesas de socialización de la Ley Fundamental de la
Educación a diferentes actores como catedráticos universitarios, rectores y
vicerrectores de las diferentes universidades del país, docentes de los diferentes
niveles, dirigentes magisteriales, padres de familia y personas notables dentro
de la sociedad.
Al mismo tiempo, como parte de los debates de socialización de la
ley, uno de los temas que más resistencia encontró fue el relacionado con la
formación y evaluación de los docentes, así como el aseguramiento de la
calidad. El debate se centró en aquellas acciones encaminadas a propiciar de
alguna u otra manera cambios sustanciales en los procesos de formación de las
personas que están a la cabeza en los métodos de enseñanza-aprendizaje, así
como del proceso de evaluación del desempeño docente y las de la asignación
de presupuesto para lograr cumplir con los objetivos propuestos en dicha Ley
Fundamental de Educación.
Honduras no la única que se enfrentó a este proceso de cambio,
debido a que se han generado diferentes reformas en los sistemas educativos de
los países de América Latina, y los temas relacionados con la formación de
docentes no ha sido la excepción, ya que se han ejecutado las medidas para
evitar el rezago de la región, aunque aún es un tema que requiere de un análisis
profundo.
A través de una amplia revisión bibliográfica de la temática
relacionada con las reformas educativas y sus impactos en los sistemas
educativos nacionales, en la población y en la formación de las personas para
afrontar un mundo cambiante, es que este artículo busca llevar al lector por la
temática tratada primero se hace un recorrido por los puntos de vista de
diversos autores que han tratado el tema de reformas educativas, se hace una
revisión general de la situación de la Educación en América Latina, se analiza la
72
temática de las reformas educativas en la región centroamericana, y se efectúa
un balance de dos décadas de reformas educativas en Honduras.
El proceso de reforma: La opinión de diversos autores
Resulta necesario entender y comentar lo que para los diferentes
autores significan los procesos de reforma y como estos se relacionan con
tendencias de hegemonía del poder y de control directo del Estado sobre las
normas y los contenidos que se enseñan a las diferentes generaciones que se
forman a través de la educación pública.
Para Popkewitz (1997) la reforma educativa no solo transmite
información sobre prácticas nuevas, sino que como parte integrante de las
relaciones sociales de la escolarización, “la reforma puede considerarse como
un lugar estratégico en el que se realiza la modernización de las instituciones”
(p. 25).
Por su parte el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), según el
Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe
y la Fundación para La Educación Ricardo Ernesto Maduro Andreu
(PREAL/FEREMA)
(2002), de acuerdo a su experiencia menciona que el
impulso para ejecutar los procesos de reforma en América Latina ha traído y ha
caracterizado algunas acciones referidas a la dinámica de las reformas que
pretenden ser exitosas.
a) Las reformas requieren de dirección y consenso. El proceso de reforma debe
ser transparente e incluir a maestros, padres, grupos de empresarios y
sindicatos.
b) El mercadeo social es un medio con el que se obtiene la colaboración de la
sociedad civil y, en particular, de los padres.
c) Las reformas requieren de transparencia, continuidad y evaluación para
realizar correcciones a mitad de curso.
73
d) Los controles, los sistemas de rendición de cuentas y los incentivos deben
estimular a los actores e interesados a comportarse de manera que
fortalezcan el proceso de la reforma.
e) Los actores deben tener la capacidad de instituir las
reformas
(PREAL/FEREMA, 2002)
Si bien es cierto y siguiendo lo que nos menciona Popkewitz (1997),
las reformas educativas son parte de las herramientas que utilizan los Estados
para permitir la renovación de sus acciones relacionadas con lo que se debe
enseñar, de acuerdo con los cambios que se van dando en diferentes instancias
y momentos históricos.
Para que el cambio en la educación se logre implementar las
reformas (o bien reingenierías –el autor de este artículo habla de reingeniería,
pues la reforma supondría trabajar sobre lo que ya se comprobó que no se
adecua a las necesidades actuales) deben generar un proceso de cambio que
inicie desde la socialización de las ideas a través de la participación de docentes
y alumnos, de la escuela como organización y de su personal directivo, de la
investigación y del desarrollo que hagan sus investigadores, de los padres y
madres, de los miembros de la sociedad, así como del alumnado.
De igual manera Braslavsky y Cosse (1996) relacionan las reformas
con aquellos procesos de autonomía institucional, la toma de decisiones en
aspectos curriculares y de gestión de fondos, así como los complejos sistemas de
calidad y equidad de la educación. Las debilidades en el cumplimiento de
ciertas actividades, como la pérdida de los fines de la educación, facilitaron el
agravamiento de algunos problemas recurrentes en los sistemas educativos que
afectaron aún más a las poblaciones con menores recursos económicos, que
junto con los procesos de globalización de las economías y la recia competencia
que ha ido en aumento para los pobladores del mundo desencadenaron en lo
que se denominó la reforma educativa.
Por otra parte Pérez (2000) menciona que cuando se habla de reforma
no debe hacerse desde otro punto de vista que no sea aquel que se vincula con
74
dos temas fundamentales “la descentralización y aprender a aprender” (p. 5)
igualmente la autora señala que “el concepto moderno de descentralización no
es ni lo uno ni lo otro, sino una combinación distinta, más compleja y más
poderosa: la red integrada, interactiva y dinámica, donde ambos extremos
tienen gran poder y se complementan.” (p. 6)
Para Gajardo (1999) el tiempo y recursos otorgados a los procesos de
reformas han sido importantes ya que permitieron “modernizar la gestión de
los sistemas de educación pública, ofrecer iguales oportunidades de acceso a
una educación de calidad para todos, fortalecer la profesión docente, aumentar
la inversión educacional y abrir los sistemas de educación y de enseñanza a los
requerimientos de la sociedad.” (p. 34)
Parte de la problemática que aún impera en los diversos sistemas
educativos es debido a que las diferentes reformas que se han impulsado no
han sido las más adecuadas, no han pasado de ser acciones políticas poco
planificadas que, por diversas razones, no han logrado los objetivos de calidad,
equidad, eficiencia y participación deseada.
Las reformas no han logrado las metas planteadas en el papel, pero
debido al esfuerzo conjunto en las naciones de la región los escenarios que se
observan a lo largo y ancho de Latinoamericana son más favorables que las
décadas que antecedieron todo el movimiento de reformas educativas de los
noventa. Debido a estos procesos de mejoramiento de los sistemas educativos es
que, según Gajardo (1999), existe mayor descentralización administrativa y se
han aprendido lecciones sobre los equilibrios por lograr entre el nivel central y
las escuelas.
En el transcurso de los procesos de reformas la participación y
presión ejercida por organismos internacionales como el Banco Mundial y el
BID, dieron al traste con procesos de cambio de mucha trascendencia, a nivel
curricular, en temas de calidad y educación en el nivel básico y medio. Al
mismo tiempo se iniciaron las evaluaciones de resultados del aprendizaje sin
que se lograran los objetivos tal y como se habían planteado inicialmente en
temas de equidad y calidad, pues para Gajardo (1999) todo lo anterior no ha
75
funcionado como se esperaría para garantizar un desarrollo equitativo y de
calidad en América Latina.
Desde la perspectiva teórica del autor de este artículo se entiende por
reforma educativa: aquellas acciones nacionales basadas en propuestas y
presiones externas, dirigidas a generar mejoras sustanciales en los sistemas
educativos que permitan a la población tener las herramientas necesarias para
lograr desenvolverse en cualquier escenario. El proceso de reforma incluye las
acciones que se hagan a nivel del currículo, los espacios de formación docente,
la estructura administrativa del sistema siempre bajo la supervisión directa del
Estado y respetando aspectos como la calidad, la equidad y más recientemente
la tecnología.
Finalmente y haciendo referencia a Popkewitz (1997), las reformas
educativas implican cuestiones de producción social y de regulación estatal que
se van construyendo con la interacción entre las partes interesadas. Por lo tanto,
las reformas podrían entenderse como aquellos discursos invisibles, o
difícilmente explícitos, que determinan la manera en la cual se verá la escuela y
su entorno desde una perspectiva social, pero que ante todo es una manera de
mantener la hegemonía del más fuerte.
Una mirada general a la educación en América Latina
No cabe duda que el mayor reto que enfrenta hoy en día la
educación en América Latina se relaciona con una inadecuada formación de su
fuerza laboral y social, un déficit en los presupuestos, una baja cobertura, una
baja calificación en temas de calidad, poca equidad en el acceso a la educación
pero sobre todo, según Brunner (2000), el “principal desafío es integrarse a los
procesos de globalización y adoptar el modelo de desarrollo característico de la
era de la información. De no hacerlo oportunamente se corre el riesgo de
separarse –como otro continente a la deriva− de la corriente principal del
mundo contemporáneo.” (p. 35)
76
Y es que la preocupación es evidente ya que desde la llegada e
implementación de las diferentes tecnologías de información y comunicación a
nuestras sociedades, que iniciaron en el siglo XX con la radio y la televisión
hasta nuestros días con los sistemas de comunicación e información mediados
por las redes sociales, telefonía celular (con sus teléfonos inteligentes) y
buscadores en línea, las formas en las cuales los seres humanos aprendemos
han variado considerablemente, pero no así los sistemas educativos.
Aunque ha variado la forma en la que los seres humanos
aprendemos, la escuela como tal no lo ha hecho y sigue enfrascada en una
encrucijada que no le permite trabajar con un modelo que no sea el nacido con
la revolución industrial, aún cuando nuestros jóvenes ya manejan la
información de una manera más rápida y a un solo clic de distancia.
La educación como tal debe replantear la forma en la que se da el
proceso de enseñanza-aprendizaje, pues las personas nos dimos cuenta del
potencial de aprender de manera autónoma, desde la comodidad de la casa, sin
la necesidad de trasladarnos a un centro de estudio para que el docente medie
la manera y el contenido al que se nos permite el acceso.
A través de la lectura de diversos autores como Brunner (2000),
Braslavsky (2006), Gajardo (1999), Aguerrondo (1998), encontramos que debido
a lo rápido que viaja la información, así como los efectos de la globalización y
las economías globales, los sistemas educativos de los países de la región se
encuentran muy rezagados respecto a sus pares de Europa, Asia, Oceanía, y
levemente mejor posicionados con respecto al continente Africano, en cuanto a
los elevados niveles de desarrollo social y económico. Si bien se han producido
avances importantes en materia de cobertura, en lo que respecta a calidad y
equidad no se han realizado grandes avances. Respecto a la calidad, todas las
comparaciones internacionales muestran severos problemas en la educación en
América Latina.
En Latinoamérica el problema relacionado con el déficit de
implementación y control de calidad en los sistemas educativos se ha trasmitido
por décadas debido a diversos factores como el ímpetu de los diversos Estados
77
es aumentar el porcentaje de matrícula en los niveles educativos, para Puryear
(1997), esto ha afectado considerablemente el adecuado desarrollo de la
educación ya que “El énfasis puesto en la expansión ha significado reducir la
atención de los procesos y los resultados del aprendizaje.” (p. 13)
La problemática y rezago educativo en la región se dio debido a que
en la década de los noventa a nivel regional los fondos provenientes de
organismos Internacionales como el Banco Mundial y el BID otorgados a través
de préstamos y destinados para la educación se utilizaron mayoritariamente
para la construcción de más aulas, el pago desmedido para los administradores
de los sistemas y pago de los docentes (sin duda el rubro destinado al pago de
la fuerza laboral abarca gran parte del presupuesto anual).
Otro punto que se agrega a esta problemática es que en promedio la
región cuenta con una fuerza laboral emergente y deficientemente capacitada
para competir con las economías regionales y globales ya que tiene menos de
seis años de educación, dos años por debajo de lo que indican los parámetros
internacionales. Según el Informe Regional de Monitoreo del Progreso hacia una
Educación de Calidad para todos en América Latina y el Caribe (2012), las
oportunidades que tiene un niño que asiste a la escuela pública para culminar
sus estudios primarios y avanzar hacia otros niveles de educación se ven
afectados por dos características que siguen marcando las disparidades de la
región: retraso y repitencia escolar.
Por otra parte, el Informe de la Comisión Internacional sobre Educación,
Equidad y Competitividad Económica (1998), se encuentran algunas deficiencias
marcadas en la mayoría de los países de la región en cuanto la enseñanza de
lenguaje, las matemáticas y las ciencias. Al mismo tiempo las posibilidades que
los estudiantes logren desarrollar ciertas habilidades para realizar un
razonamiento crítico de la solución de problemas y la toma de decisiones son
pocas, ya que usualmente carecen de las competencias necesarias para enfrentar
estas pruebas.
Para agravar la situación y marcar la inequidad que vive la región en
temas educativos la mayoría de los niños en edad escolar accede a sistemas de
78
educación públicos deficientes, sin los espacios adecuados, sin los docentes
mejor capacitados y sin las herramientas tecnológicas aptas para enfrentar los
retos del siglo XXI; sólo un reducido grupo de personas tienen la ventaja de
asistir a sistemas privados, bilingües y con sistemas computacionales con
conectividad a internet, limitando a los que menos posibilidades económicas
tienen y obligándoles a permanecer dentro de los círculos de la pobreza.
Se han logrado avances para los que menos tienen según Puryear
(1997), las acciones conjuntas entre Gobiernos y Ministerios de Educación de la
región lograron disminuir los niveles de analfabetismo, aumentaron las tasas de
matrícula en un 50% en primaria, un 36% en secundaria y un 27% la educación
superior. Estas cifras se pueden considerar buenas, pero solamente si son
comparadas con países en condiciones similares o inferiores a las existentes en
América Latina, como aquellos pertenecientes al continente Africano y Asia del
Este.
Si bien es cierto América Latina es catalogada como una de las
regiones más desiguales del mundo, a través de la historia se ha visto que tanto
el modelo proteccionista del Estado como los préstamos extranjeros y la
explotación de los recursos económicos han obligado, de una u otra forma a los
diferentes países a generar cambios curriculares para lograr que sus ciudadanos
participen de las plazas destinadas para empleos. Todo debido a que en nuestra
época nos enfrentamos ambientes marcados por la globalidad y los intentos de
sobrevivir ante la encarnizada lucha entre las economías nacionales y las
economías internacionales, así como los inminentes procesos que llevarán a la
descentralización de la administración pública.
En el tema educativo se han generado avances significativos por
parte de las diferentes naciones de la región, con la intención de generar
mejoras en aspectos tan sensibles como la cobertura, la calidad y la equidad.
Lastimosamente los esfuerzos no han sido eficaces, ya que “las políticas
tradicionales, basadas principalmente en la extensión de la cobertura a más
alumnos, actualmente son inadecuadas frente a cambios relacionados a la
globalización social y de la economía.” (Puryear, 1997; p. 9)
79
En América Latina se han aumentado dramáticamente los
porcentajes de matrícula en las universidades, al tiempo que gracias a los
esfuerzos de los diferentes Estados de la región, hoy en día hay una mayor
cobertura de la enseñanza en los diferentes niveles, tratando de generar
espacios para la equidad de las personas, aunque no se haya logrado el objetivo
completamente, y en cierto modo se demeriten considerablemente aspectos
fundamentales como la calidad de la educación y la igualdad entre las personas,
“La expansión no ha sido capaz por si sola de alcanzar niveles satisfactorios de
calidad ni promover la equidad social y económica.” (Puryear, 1997; p. 9)
Por otra parte, la administración deficiente y poca funcionalidad por
parte de los Ministerios y Secretarías de Educación para lograr los objetivos de
los sistemas educativos llevaron a la descentralización o municipalización de la
educación. Para este caso y según Braslavsky y Cosse (1996), los cambios en los
sistemas escolares fueron encaminados a visualizar de una manera diferente las
normas, las reglas y las acciones que se enmarcan en todo aquello denominado
como educación. En cierto sentido, los sistemas nacionales se enfrascaron en la
generación de nuevas acciones encaminadas a la regulación y de su nueva
configuración que permitiera marcar un antes y un después de lo que hasta la
fecha se había venido dando en la región.
La educación no es más que el reflejo de la sociedad y del entorno
donde se desarrolla. El entorno con respecto a la educación tiene mucha
influencia en diversos aspectos que para Brunner (2000) son la cultura de la
comunidad, la demografía, la actitud de las familias, las condiciones políticas,
las demandas de la economía, las teorías de aprendizaje, la disponibilidad y uso
de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Estos factores
determinan y marcan la línea de los sistemas educativos respecto a qué enseñar,
a quiénes, cómo y cuándo. Además de las influencias ya mencionadas existen
otros factores internos que aceleran o frenan el proceso de cambio como la
organización y administración de las instituciones que imparten enseñanza, la
formación y conformación del cuerpo docente, los estándares y métodos de
evaluación empleados.
80
Las reformas educativas en América Latina
Mirando en retrospectiva hacia la década de los noventas, se
observan características similares en los diferentes sistemas educativos de la
región todas se relacionan con las reformas educativas que pusieron en marcha.
Los pilares cimentaron las bases del cambio establecido a través de las reformas
encaminadas a atacar problemas de calidad, equidad y eficiencia, características
generalizadas y observadas en la mayoría de los países, pero para Tedesco
(1994) las reformas de la región solamente han fortalecido la rigidez y el
inmovilismo de los sistemas educativos.
Por otra parte, la reforma se enfoca en la calidad aunque
probablemente sin tomar en cuenta el valor real de lo que significa el término
que incluye, según Yzaguirre (2005) varias dimensiones o enfoques
complementarios entre sí como la eficacia, la pertinencia en términos
individuales y sociales y los procesos y medios que el sistema brinda a los
alumnos para el desarrollo de la experiencia educativa. El concepto de calidad
que manejan en las esferas políticas pareciera la imagen o la moda del
momento, que pretende disminuir los bajos niveles de reprobación. “Desde esta
perspectiva una educación de calidad es aquella que ofrece al estudiante un
adecuado
contexto
físico
para
el
aprendizaje,
un
cuerpo
docente
convenientemente preparado para la tarea de enseñar, buenos materiales de
estudio y de trabajo y estrategias didácticas adecuadas.” (Yzaguirre, 2005; 1)
Analizando esta definición de calidad se puede comprender lo
mucho que han quedado debiendo las reformas realizadas durante la década de
los noventas, ya que es evidente que no se cuenta aún con las instalaciones
físicas aptas para que todos los niños y jóvenes estudien. Además, no se cuenta
con un cuerpo docente preparado, ya que en países como Honduras, según la
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estado Unidos (USAID) (s.f.), la
reforma educativa también ha sido obstaculizada por otros factores, como la
falta de recursos, deficiencias en la capacitación, supervisión y apoyo
pedagógico para los docentes y problemas ajenos al sector educativo.
81
La reforma como tal se ha construido con base en acuerdos y
recomendaciones
internacionales
sobre
prioridades
y
estrategias
para
modernizar la educación y la enseñanza. En todas las propuestas se incluyen
conceptos de calidad (mejores resultados en términos de aprendizaje escolar,
trabajo productivo y actitudes sociales); eficiencia (mejor uso de los recursos de
búsqueda de nuevas opciones financieras) y equidad (participación y atención
prioritaria a los grupos excluidos). (Álvarez, 1997. Citado por Gajardo, 1999; 37)
Durante el periodo de fertilidad que vivieron las reformas educativas
en la región se dieron una serie de cambios dirigidos a mejorar los procesos de
autonomía institucional, toma de decisiones en aspectos curriculares y de
gestión de fondos, complejos sistemas de calidad y equidad de la educación
fueron
parte
de
los
aspectos
modificados
y
relacionados
con
la
descentralización vivida, pero creó debilidades en el cumplimiento de ciertas
actividades, como la pérdida de los fines de la educación el agravamiento de
algunos problemas recurrentes en los sistemas educativos que afectaron aún
más a las poblaciones con menores recursos económicos, que junto con los
procesos de globalización de las economías y la recia competencia que ha ido en
aumento para los pueblos del mundo desencadenaron lo que se denominó la
reforma educativa.
Las acciones que se tomaron no iban dirigidas, según Braslavsky y
Cosse (1996), hacia la descentralización, la municipalización, el nuevo currículo
escolar y los sistemas de evaluación, sino que se visualizaban de una manera
diferente las normas, reglas
acciones que se enmarcan en todo aquello
denominado como educación. En cierto sentido, los sistemas nacionales se
enfrascaron en la generación de nuevas acciones hacia la regulación y de su
nueva configuración que permitiera marcar un antes y un después de lo que
hasta la fecha se había venido dando en la región.
Producto de las exigencias tanto sociales como aquellas provenientes
de organismos internacionales y debido a las múltiples influencias y presiones
externas, los Estados Latinoamericanos alcanzaron un consenso sobre cuál era
su papel real como ente mayor –promotor y ejecutor de leyes y el rol una vez
82
que descentralizara su poder hacia otras instituciones. Es por esto que
Braslavsky y Cosse (1996) plantearon que
Amplias corrientes de opinión y los grupos hegemónicos dentro de
los partidos de gobierno parecen haber coincidido en la necesidad de
cambiar el foco de las prioridades respecto de las tareas que, de
acuerdo a este nuevo contrato, quedarían en manos de los Estados
nacionales. La prestación directa de los servicios educativos, sin haber
sido enajenada de los Estados, fue más clara y abiertamente
visualizada como una responsabilidad a compartir con la sociedad. (p.
110)
De ese proceso de cambio se intentó, a nivel de la región, visualizar
un nuevo Estado descentralizado –muy diferente al estilo benefactor que se dio
en siglos anteriores. Los espacios para que el Estado fungiera como el garante
para la definición de nuevas políticas y asumir diversas tareas que le permitiera
ser eficaz y eficiente.
Hasta este punto hemos observado que parte de la problemática se
ha podido dar debido a que las diferentes reformas que se han impulsado en la
región no han sido las más adecuadas, por diversas razones, para lograr los
objetivos de calidad, equidad, eficiencia y participación deseada. Al mismo
tiempo, la posibilidad que el poco tiempo que las reformas llevan ejecutándose
haya influido para que no alcancen aún el nivel de madurez necesario;
igualmente la problemática que impera podría ser producto de propuestas
incompletas o con errores, en nuestra región, por la falta de comunicación entre
grupos interesados.
A partir de la primera década del siglo XXI la cuarta revolución,
Brunner (2000) debido a los procesos relacionados con la globalización, la
explosión de las tecnologías de información y comunicación. En el caso de la
cuarta revolución educativa su base se encuentra en un nuevo paradigma
organizativo en torno a las TIC, fundamento de la revolución tecnológica que
viene como subproducto de la globalización. Todo esto aunque no se hayan
logrado los objetivos pactados para las reformas anteriores, lo que da la
sensación de un rezago considerable.
83
El escenario que se visualiza para el siglo XXI determina que los
efectos en los entornos económico y social han sido por la rapidez con la que se
moviliza la información y el problema de la lentitud de respuesta de los
sistemas educativos de la región Latinoamericana, ya que estamos en la
sociedad de la información y conocimiento.
Reformas Educativas en Honduras: el balance de dos décadas
En el país no se habla, al menos desde finales de la década de los
noventa y principios de la década del dos mil, de un cambio en la modalidad de
las políticas educativas, sino de una reforma al sistema educativo. Posas (2012)
señala que desde la década de los noventa la reforma educativa “está
constituida por un conjunto de políticas públicas emblemáticas en materia de
calidad
y
equidad,
gestión
educativa,
perfeccionamiento
docente
y
financiamiento.” (p. 31)
Parece que, debido a los temas relacionados con la continuidad en el
poder del partido gobernante, las políticas educativas que se generan en cada
gobierno están desconectadas de las ideas del gobierno anterior y posterior.
Para
Posas
(2012)
lo
único
que
ha
garantizado
la
continuidad
y
complementariedad de la política relacionada a la educación es la “agenda
educativa hegemónica a nivel internacional y por organismos que, como el
Banco Mundial, han tenido un papel estelar en el financiamiento de la reforma
educativa” (p. 31), ya que los diferentes nombres con los que fueron bautizadas
las diferentes propuestas de reformas debido al cambio de gobierno, tales como
Modernización de la Educación, Escuela Morazánica, la Nueva Agenda y por
último la Propuesta de Transformación Nacional de las que escribirá en los
siguientes párrafos.
Sin duda alguna, uno de los sucesos de la última década del siglo XX,
con relación a las reformas y leyes educativas, fue el lanzamiento por la
UNESCO, La UNICEF, El PNUD y El Banco Mundial del programa Educación
para Todos (EFA).
84
Sin salirse de lo que el contexto marcaba en la época, en el país las
acciones fueron encaminadas a cubrir los ejes transversales en los que se
desarrollaban los avances en educación en la región: calidad y equidad. Aunado
a estos esfuerzos, las políticas se encaminaron, al mismo tiempo, hacia la
gestión, el perfeccionamiento docente y el financiamiento.
El esfuerzo de mejoramiento de la educación desde una propuesta
realizada por la USAID de 1986 a 1997, denominada El Proyecto de Eficiencia
en la Educación (PEEP), los temas principales fueron el abastecimiento de textos
escolares básicos para los estudiantes, la capacitación de maestros en servicio –
que incluía no sólo a docentes sino a los administradores de los centros ,
investigación educativa –dirigida a la mejora de la educación primaria del país,
sistema de informática –orientado a suministrar equipo para la Secretaría de
Educación y la construcción, mantenimiento y renovación de las escuelas.
En el periodo comprendido entre 1990 y 1994, bajo la administración
del presidente Leonardo Callejas, se cimentaron las bases de la reforma
educativa en el país en la década de los noventa, denominado Programa de
Modernización de la Educación. La tarea fundamental de esta reforma se dio a
través de varios ejes siendo, según Posas (2012), la reforma educativa de la
década. Esta reforma trajo aires de cambio a través de la restructuración de la
Secretaría de Educación, la descentralización Educativa, la obligatoriedad de un
año de educación prescolar, la creación de programas de educación bilingüe y
la formación de docentes con grado universitario para prescolar y primaria.
Por otra parte siguiendo el proceso relacionado al cambio de partido
oficialista en el poder, se da la reforma denominada Escuela Morazánica bajo el
gobierno de Carlos Reina 1994 a 1998. Dicha reforma se centró en cuatro ejes
principales: la gestión, la calidad y equidad, el perfeccionamiento docente y el
financiamiento.
Otro de los esfuerzos en materia de reforma y políticas educativas se
da tras la creación en 1994 del FONAC, creado por instancias gubernamentales
con la intención de promover un verdadero diálogo y la tan necesaria
concertación con la sociedad civil. Los ejes en los que se fundamentó la
85
propuesta realizada por el FONAC se basaron principalmente en ampliación y
diversificación de la cobertura educativa desde la equidad, la evaluación de la
calidad educativa, la modernización de la gestión educativa, la eficacia del
sistema educativo nacional, el desarrollo del currículo con los cambios
generados a través del transcurso de tiempo y la aplicación de un sistema de
evaluación y acreditación de la calidad.
De igual manera, la propuesta realizada en el 2000 por FONAC
después de un arduo esfuerzo logró formular, socializar y validar la
denominada Propuesta de la Sociedad Hondureña para la Transformación de la
Educación Nacional, misma que se dirigió hacia las acciones necesarias para
lograr la transformación de la Educación Nacional.
Esta propuesta de transformación de la educación nacional surgió
debido a una consultoría realizada por parte del BID, la Corporación Justicia y
Democracia (de Chile) y la Agencia Danesa de Asistencia Internacional para el
Desarrollo, según el estudio PREAL/FEREMA (2002), en detectar las causas de
la problemática que se venían dando en torno a la Agenda Política y
gubernamental. En este proceso se encontraron debilidades en temas tan
cruciales como la falta de liderazgo a nivel ejecutivo “para conducir el proceso
lo que se traduce en cierto inmovilismo (Sic) se constató una falta de confianza
mutua entre algunos sectores (por ejemplo entre sociedad civil y Gobierno:
entre sector público y privado) que podría afectar la solidez de las alianzas y el
éxito de la reforma.” (PREAL/FEREMA, 2002; 27)
Por otra parta estuvo la aprobación del Estatuto del Docente en 1997,
acción que logró dar un nuevo aire a las acciones realizadas por los grupos
magisteriales. Dichas acciones se orientaron a defender los beneficios de las
conquistas docentes en temas como incrementos salariales y la defensa de los
derechos de los maestros.
La reforma de la educación secundaria, aún es mucho el camino que
se debe recorrer para lograr las metas planteadas. Para Posas (2012) un paso
fundamental en la educación secundaria fue la aprobación de la educación
básica de nueve grados que comenzó a funcionar en 1997. La problemática que
86
afronta la educación secundaria se basa en el ciclo diversificado que tiene una
menor cobertura a nivel nacional.
El último componente del Sistema de Educación Nacional, el
universitario, está conformado actualmente por 20 universidades dirigidas por
mandato Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras
(UNAH), a través del Consejo de Educación Superior que tiene siete votos sólo
para representantes de la UNAH contra seis (tres representantes de las restantes
universidades públicas y tres de las universidades privadas), teniendo siempre
la mayoría absoluta en las votaciones.
La última reforma que sufrió el sistema de educación superior data
de 1989, sin que hasta la fecha se haya realizado algún cambio. Debido a la
lentitud con la que se moviliza el sistema hacia el desarrollo tecnológico y
futurista del siglo XXI y a la falta de acciones en pro de agilizar el sistema se
presentaron dos propuestas de reforma ante el Congreso Nacional, una de ellas
realizada por la UNAH que plantea un sistema muy similar al que funciona
actualmente, y la segunda propuesta realizada en conjunto por el bloque
comprendido por las 19 universidades restantes, que tiene la intención de
promover la descentralización del sistema.
Debido al rezago en temas de calidad en el Sistema de Educación
Superior, en el 2012 se aprobó, a través de la propuesta de la Dirección de
Educación Superior, la creación del Sistema Hondureño de la Acreditación de la
Calidad de la Educación Superior (SHACES) sin que hasta la fecha, casi un año
después, se haya iniciado el funcionamiento del mismo.
Ante el panorama relacionado con la inexistencia de reformas
educativas en el país en la última década siendo conscientes de la necesidad de
un cambio a inicios de 2012 tras una serie de debates sociales, políticos y
gremiales y ante una renuencia marcada de la cúpula magisterial se aprobó la
Ley Fundamental de Educación. Dicha ley propone entre otras cosas la
profesionalización de los docentes del país, ya que estipula que hasta el 2017
trabajarán los maestros con título medio, y a partir de 2018 todas las personas
87
que laboren dentro del sistema de educación deberán poseer un título
universitario.
La nueva reforma incluye propuestas encaminadas a actualizar el
sistema educativo y fortalecer los subsistemas formal, no formal e informal, así
como los procesos que cada uno de ellos ejecuta se logren desarrollar de manera
autónoma, integral, articulada y coherente con los procesos que aseguran la
equidad, calidad, pertinencia y eficiencia de la educación.
La ley Fundamental de Educación plantea que la Estructura del
Sistema Nacional de Educación está conformada por subsistemas autónomos,
articulados y complementarios: Educación Formal, Educación no Formal y
Educación Informal. Al igual que en otras reformas consideradas en este
artículo, los tres subsistemas desarrollan de manera integral, articulada y
coherente con los procesos de equidad, calidad, pertinencia y eficiencia de la
educación, la gestión integrada del sistema educativo, la ejecución de los
lineamientos curriculares comunes y las acciones educativas.
La nueva ley prevé la obligatoriedad de la primaria y la secundaria
para todas las personas, aunque es un gran reto debido a las disparidades y
pocas oportunidades con que cuenta la mayoría de la población.
Por otra parte la ley fundamental de la educación plantea la
conformación del Consejo Nacional de Educación –una novedad respecto a las
reformas previas aunque ya existía la figura legal que tiene la responsabilidad
de elaborar y dar seguimiento a la política educativa nacional así como articular
horizontal y verticalmente el Sistema Nacional de Educación, que busca por
primera vez en más de 20 años la articulación de los hasta hoy desarticulados e
incomunicados subsistemas del sistema educativo nacional. Además la ley
visualiza la descentralización y el manejo del sistema a través de la
municipalización de la educación.
La ley fundamental de Educación precisa el Modelo Educativo con el
que formará a sus estudiantes como constructivista aunque el sistema educativo
no haya terminado de implementar los modelos anteriores y sin que se cuente
con la capacitación especial en el tema favoreciendo una educación significativa
88
y por descubrimiento y las pedagogías activas. Debido a las tendencias
mundiales, el currículo incorpora las competencias y los criterios metodológicos
y de evaluación acordes a las realidades nacionales apoyadas en los contextos
internacionales.
Pareciera, sin querer ser pesimista, que la actual ley fundamental de
la educación ya comenzó con una serie de tropiezos que lastimosamente han
impedido el despegue hacia la ejecución de las acciones que permitan fortalecer
el Sistema Educativo Nacional. La ley fundamental de la educación ha
encontrado algunos inconvenientes, es poco probable que en un plazo de cinco
años se logre profesionalizar a nivel de licenciatura a toda la planta docente del
sistema, lo que hace incierto su desarrollo para lograr las metas planteadas.
Más de dos décadas después de que iniciaron las reformas
educativas de los noventa, muchas de las metas trazadas no pasaron estar
escritas en el papel. Es factible observar como las acciones han sido traspasadas
de un gobierno a otro y de reforma a otra sin haber logrado las metas y
objetivos trazados. Aún quedan pendientes temas tan fundamentales como el
financiamiento de las acciones, la apertura de los espacios para formación
docente, una equidad real y procesos de regulación de las acciones de los
docentes a partir de supervisiones periódicas.
Conclusiones
Tal como hemos analizado hasta el momento los sistemas
educacionales son un reflejo del contexto donde se desarrollan, y se modifican
debido a influencias internas y externas que de una u otra manera se relacionan
directamente con la presión que ejercen los organismos internacionales y la
propia sociedad civil de cada país.
La mayor problemática que se enfrenta en pleno siglo XXI es que aún
los sistemas de educación no han logrado contrarrestar la problemática
arrastrada desde el siglo anterior respecto a calidad, cobertura, reprobación,
formación docente y deserción escolar. De igual manera los sistemas educativos
89
no terminan de articular las políticas necesarias para que los niños y jóvenes
logren alcanzar las competencias requeridas para afrontar los diferentes
contextos sociales y laborales.
Aunque muchos de los esfuerzos de la década de los noventa fueron
dirigidos hacia mayor cobertura en los sistemas escolares, no se visualizó el
proceso de la mano con la gestión y control de la calidad. Cobertura no
necesariamente va de la mano con la calidad, ya que debido a la necesidad de
alcanzar datos estadísticos altos, relacionados con la matricula, se dejó de lado
la inversión en materiales y equipos para la enseñanza, los espacios para la
adecuada formación docente, y se invirtieron los fondos para invertir en pagos
de salarios administrativos y la construcción de más aulas.
El porcentaje de personas económicamente desfavorecidas que llega
a la universidad es muy bajo, pues en gran medida los estudiantes en el nivel
terciario son de clase media o alta, lo que determina una brecha en cuanto a los
objetivos de equidad. Esto demuestra lo segmentado que se encuentra el
sistema educativo y por ende la sociedad, ya que las personas que reciben
educación pública en la mayoría de países latinoamericanos cuentan con
menores opciones de las que reciben las personas de clases sociales media y alta
de escuelas privadas.
Es necesario que se destinen los fondos necesarios, pues se debe
realizar mucho trabajo en temas como cobertura e infraestructura así como la
conformación de un sistema de acreditación y control de la calidad que evalúe
el desempeño docente.
Finalmente, con relación a la situación del sistema educativo
nacional, y tomando en cuenta un transcurso de 23 años desde que se inició el
proceso de mejora allá por los años noventa, es factible determinar que sí se
han realizado varias reformas a un sistema que no ha terminado de consolidar,
se observa el rompimiento de la secuencia de las propuestas cada vez que hay
cambio de gobernante, lo que impide realmente la conclusión o al menos la
maduración de cada reforma.
90
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92
93
Nicolás Bentacur
Haciendo política educativa. Instituciones, ideas y actores
en la educación uruguaya
1. INTRODUCCIÓN
¿Cómo puede explicarse, más allá de la anécdota, la orientación y
direccionalidad de la toma de decisiones en las políticas educativas? ¿A qué
responde que se escojan ciertas alternativas, se desechen otras y que la mayor
parte ni siquiera se considere?
La búsqueda de respuestas a esta interrogante central tiene una larga
trayectoria en el estudio de las políticas públicas. En una primera aproximación,
“las políticas” como manifestación del accionar de los gobiernos son producto
de “la política”, esto es, del intercambio bajo las modalidades de cooperación o
conflicto entre distintos actores relevantes de la escena pública.10 La correlación
aparece como natural: quienes ostentan recursos de poder, de naturaleza
institucional (gobernantes, dirigentes de los partidos políticos) o procedencia
social (integrantes de cámaras empresariales, trabajadores sindicalizados,
participantes de diversas organizaciones no gubernamentales, etc.) tienen un
lugar protagónico en la vida pública y por ello es previsible que moldeen las
10
Ambos conceptos son recogidos, en la literatura anglosajona, por los términos “policies” y “politics”,
respectivamente.
94
políticas a desarrollar.
En esta mirada, existe cierto determinismo en la
orientación de las decisiones gubernamentales, que serían un producto más o
menos lineal de la arquitectura del poder en una sociedad y momento
determinados.
En otra versión, las políticas públicas como modalidad de actuación
sobre los complejos procesos sociales exigen cierta racionalidad y adecuación
entre las medidas a implementarse y los problemas que se procuran resolver o
anticipar. Ello demanda diagnósticos certeros, la ponderación de distintas
alternativas de intervención y la elección de aquélla que se estime más eficaz y
eficiente para la consecución de los fines definidos. Como puede comprenderse,
esta racionalidad de naturaleza técnica es distinta – y en ocasiones opuesta- a la
anteriormente expuesta, de índole política.
Si bien la contraposición entre ambos enfoques –cuya génesis puede
incluso rastrearse hasta los orígenes de la teoría política- no está aún saldada,
resulta innegable que la política práctica en los estados democráticos supone
cierta correlación entre ambos ingredientes, de proporciones variables de
acuerdo al país, la coyuntura y las distintas políticas sectoriales.
Aún así, para los enfoques más clásicamente “politicocéntricos” de
las políticas públicas el conocimiento es solo un recurso más de poder con el
que cuentan los actores para el logro de sus objetivos; por ende, será siempre
parcial y subordinado a sus estrategias políticas (Lindblom 1992). Sin negar
dicha funcionalidad, fundamentaremos más adelante que los marcos
programáticos y la ideas orientadoras de las políticas públicas pueden también
independizarse relativamente de los objetivos de sus autores, cuando se
plasman en piezas institucionales que, en virtud de ese carácter, adquieren una
legitimidad que va más allá de la política de intereses (Camou 1997, Schmidt
2006, Kingdom 1984).
“Ideas”, por un lado, y sujetos, grupos o actores, por otro, son
entonces componentes insoslayables de cualquier indagación sobre la
racionalidad de las políticas públicas, entre ellas, las educativas. Pero ambos se
materializan y desenvuelven en contextos políticos específicos, que establecen
95
las reglas del juego político: nos referimos a la institucionalidad de las políticas
públicas, al marco normativo que regula la actuación de los actores y define el
escenario en el que los programas de políticas deben desarrollarse.
Este artículo procura conectar los dominios de “la política” y de “las
políticas” en la esfera educativa, respondiendo a dos objetivos: a) proponer un
marco teórico general para el análisis del proceso político de construcción de las
políticas educativas, y b) relevar y definir las características fundamentales de
este sector en Uruguay. En concordancia con lo referido con carácter general
para las políticas públicas, sostenemos que el tipo de diseño institucional, los
diagnósticos y propuestas de transformaciones disponibles, y las identidades,
perspectivas y recursos de poder de los actores relevantes en esta arena, son los
tres factores principales que estructuran la dinámica política del sector y
contribuyen significativamente a explicar los outputs de las políticas educativas.
Cuadro I. Componentes principales de las políticas públicas
Instituciones
Ideas
Actores
No pretendemos en esta instancia describir y explicar dinámicas y
procesos políticos específicos de las políticas educativas nacionales, sino brindar
una imagen estática lo más fiel posible de sus hitos fundamentales –una
“topografía”-, de manera de pavimentar aquella tarea en desarrollos
posteriores. En consecuencia, dedicaremos las próximas páginas a presentar y
96
analizar el marco normativo, los programas vigentes y el repertorio de
protagonistas políticos de la enseñanza uruguaya, de manera de establecer las
variables principales que permitan identificar los patrones generales de
funcionamiento de este subsistema y sus ejes de controversias más
trascendentes.
2. LAS VARIABLES
EDUCATIVAS
INSTITUCIONALES
DE
LAS
POLITICAS
2.1. De regreso al análisis de las formas: las corrientes neoinstitucionalistas
Como relatamos en otra ocasión (Bentancur 2008a: 105 y ss.) la
apelación a variables de naturaleza institucional para explicar la vida política
fue retomado por la Ciencia Política a partir de la década de 1980, propugnando
“traer nuevamente el Estado al centro” de los análisis. El reclamo de una mayor
atención a la incidencia de las instituciones en general, y especialmente al
Estado, originó un número creciente de aportes teóricos e investigaciones
empíricas
que
suelen
ampararse
bajo
el
amplio
arco
teórico
del
“neoinstitucionalismo”.
Con matices, las distintas corrientes neoinstitucionalistas señalan su
acuerdo en dos supuestos fundamentales: a) las instituciones influencian los
productos políticos porque ellas conforman las identidades, poder y estrategias
de los actores; b) a su vez, las instituciones son constituidas históricamente, lo
que les otorga inercia y robustez y por ende, la capacidad de influenciar los
desarrollos futuros (Putnam 1993: 7-8). Adicionalmente, podría señalarse que
también comparten, en mayor o menor medida, que el impacto efectivo de otros
factores causales de las decisiones políticas -como el ejercicio del poder y la
interacción política, y el rol de las ideas- depende de su articulación con
dispositivos institucionales.
Ahora bien, ¿cuál es la incidencia efectiva de esas instituciones
revalorizadas en el gobierno de una política específica? ¿Y cuáles son las
instituciones que efectivamente importan a estos propósitos?
97
Probablemente los estudios con más predicamento sobre este punto
son los de Weaver y Rockman (1993a y 1993b). Estos autores centran sus
desarrollos en el concepto clave de las “capacidades de gobierno”, que estarían
asociadas al nivel de efectividad de un gobierno en sus interacciones con su
entorno. Con el objetivo de relacionar causalmente instituciones y capacidades
de gobierno Weaver y Rockman seleccionan y ordenan a las instituciones
relevantes en tres niveles: en el primero, ubican al sistema de gobierno
(presidencial o parlamentario); en el segundo, al tipo de régimen y tipo de
gobierno (variaciones dentro del sistema de gobierno, según sus operativas
específicas); y en el tercero, la estructura del Estado y otras variables
institucionales históricas y culturales, como los antecedentes de los programas,
los resultados de opciones anteriores de políticas, las creencias dominantes
entre los lideres y la cultura política de la sociedad.
Otros enfoques atienden a la jerarquía de las reglas institucionales,
enfatizando su peso diferencial sobre los procesos de gobierno según su rango y
competencia. Así se han distinguido al “marco constitucional” en un nivel
superior; en un segundo nivel las “reglas institucionales” que regulan las
organizaciones administrativas que forman el aparato estatal, esto es, las
herramientas y recursos a disposición de los gobiernos; y en la base, los
“acuerdos político – administrativos”, denominación con la que se hace
referencia a las lógicas de acción específicas de las autoridades públicas
competentes para la coordinación de sus actividades (Subirats et al 2008:106107).
2.2. El gobierno del sistema educativo uruguayo según la normativa vigente
2.2.1. Antecedentes normativos y caracterización
La norma de jerarquía superior relativa al gobierno de la educación
es la Constitución Nacional vigente desde 1967. Esta establece sólo dos
elementos de organización institucional: que la enseñanza pública estará regida
por uno o más Consejos Directivos Autónomos, y que existirá una forma –no
98
precisada- de coordinación de la educación; el resto de la organización se confía
a la ley. Esta es una configuración distintiva del sistema uruguayo: la
autonomía de esos Consejos supone que no están sometidos a ninguna forma
de supervisión jerárquica de las autoridades políticas (Presidencia de la
República y/o Ministerio de Educación).11 Por tanto, las decisiones
fundamentales de políticas educativas para la enseñanza básica y media de
Uruguay son adoptadas por un ente autónomo del resto de la institucionalidad
política, incluyendo a la organización de sus recursos humanos (estatuto de los
funcionarios). Los resortes efectivos de poder de los gobiernos sobre la arena
educativa se reducen a tres: a) la designación de los jerarcas máximos de ese
ente autónomo; b) la aprobación por parte del Poder Legislativo del
presupuesto del ente; y c) la determinación por vía legislativa de la forma de
designación de los miembros de los Consejos de Educación, sus cometidos y
atribuciones.
Al momento de la sanción de la Ley General de Educación de 2008,
existían tres organismos públicos con competencia en la educación no
universitaria: la Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP), la
Comisión Coordinadora de la Educación (CCE) y el Ministerio de Educación y
Cultura (MEC).
La primera fue creada en 1985 por la Ley de Emergencia de la
Educación (Nº 15.739). De conformidad con la previsión constitucional, a la
ANEP se la concibió con naturaleza de ente autónomo, y de acuerdo a la
normativa es indudablemente la institución educativa de mayores y más
amplias competencias. A su vez, constituye el organismo más complejo: se
compone de un Consejo Directivo Central (CODICEN) con competencias
generales de gobierno, y de tres Consejos Desconcentrados (Primaria,
Secundaria y Técnico Profesional) dotados para la administración de los
subsistemas. De acuerdo a la norma, la elección de los integrantes del
CODICEN era esencialmente política, al ser designados a propuesta del Poder
11
Excepcionalmente, los integrantes de los Consejos que rigen la educación pueden ser destituidos por las
causales de ineptitud, omisión o delito.
99
Ejecutivo y con venia del Senado; y su Presidente era denominado “Director
Nacional de Educación”.12 En cambio, la designación de los integrantes de los
Consejos Desconcentrados era de competencia del CODICEN.
Por su parte, la CCE (integrada por representantes de ANEP,
Universidad de la República –UDELAR-, el MEC, la Comisión Nacional de
Educación Física y la enseñanza privada) detentaba cometidos y atribuciones
que, en los papeles, aparecían como de gran importancia: proyectar las
directivas generales de la política educacional y coordinar la enseñanza pública.
Pero por lo general sus intentos chocaron contra la defensa celosa de su
autonomía por parte de ANEP y de la universidad pública, y por tanto no
cristalizaron.
Por último, el MEC aparece en la norma del año 1985 fuertemente
retaceado en competencias si se lo compara con sus pares de la región, con
excepción de algunas áreas particulares como la educación inicial y superior
privadas.
En un primer diagnóstico, por tanto, la organización del sistema de
gobierno de la educación conformado en esta evolución histórica puede ser
caracterizada como fragmentada
–aunque jerarquizada-, centralizada
funcional y territorialmente, de hegemonía estatal y estatus autonómico
(Bentancur 2008a:232). En ese contexto normativo y legado institucional se
inscribe la Ley de Educación General Nº 18.437, de 12 de diciembre de 2008,
promovida y votada durante el primer gobierno de una coalición política de
izquierda en Uruguay (el Frente Amplio).
2.2.2. Permanencias e innovaciones en la regulación de la educación
La Ley General de Educación no introduce un esquema alternativo
de regulación del sistema educativo, pero propicia importantes innovaciones de
naturaleza institucional, que pueden agruparse para su análisis en cinco
12
La forma de designación de los integrantes de los Consejos fue modificada por la Ley 16.115 de 1990.
100
dimensiones: gobierno, coordinación, descentralización, participación, y evaluación y
formación docente. Pasaremos revista a cada una de ellas a continuación.
a) En cuanto al gobierno del sistema educativo –entendido en sentido estrictopersiste la tradicional solución de procedencia constitucional, consistente en
confiar su dirección a Consejos Directivos Autónomos, manteniéndose incluso
la denominación del ente (ANEP; art. 52).
En cambio, se modifica sustancialmente la integración de sus
órganos directivos: de los cinco miembros del CODICEN sólo tres son
designados por el Poder Ejecutivo con venia de la Cámara de Senadores, en
tanto los dos restantes son electos por el cuerpo docente del ente.
La responsabilidad de los distintos niveles educativos le es confiada
a cuatro Consejos desconcentrados (art. 62). Cada Consejo estará integrado por
tres miembros, dos de los cuales son designados por el CODICEN con el voto
de cuatro de sus integrantes, mientras que el tercero es electo por el respectivo
cuerpo docente.13
Por su parte, el MEC no constituye estrictamente, según las
previsiones de la Ley (art. 51) y de la propia Constitución Nacional, un órgano
de gobierno de nuestro sistema educativo. Sin embargo, la responsabilidad
política de su titular frente al parlamento, sus facultades propositivas, su rol en
el relacionamiento internacional e incluso algunos cometidos genéricos que le
asigna la Ley lo sitúan -al menos potencialmente- como otro protagonista en el
escenario de las políticas educativas nacionales.
b) En materia de coordinación se plantea la constitución de un “Sistema Nacional
de Educación Pública” (SNEP) que agrupa a la ANEP, la UDELAR y el MEC,
estructura inexistente como tal en la normativa vigente. Este organismo de
naturaleza compuesta está articulado por la “Comisión Coordinadora del
SNEP”, integrada por ocho miembros (tres por cada ente autónomo y dos por el
Ministerio), y dotada de competencias que en líneas generales replican las
correspondientes a la Comisión Coordinadora de la Educación según la Ley de
Emergencia de 1985.
13
Los presidentes del CODICEN y de los Consejos son designados por el PE con venia de la Cámara de
Senadores.
101
c) La norma define ciertos niveles territoriales y funcionales de descentralización.
En la dimensión territorial se destaca la creación de las Comisiones
Coordinadoras Departamentales de la Educación, integradas por representantes
de cada gobierno departamental, la UDELAR y varios Consejos e Institutos de
ANEP. En la base del sistema, se reconoce a los centros educativos como
ámbitos institucionales con competencias y recursos propios. Si bien esas
competencias no se establecen taxativamente, se refiere en el proyecto a su
fortalecimiento pedagógico, de recursos docentes y no docentes y financieros.
d) La participación de los educandos, familias, docentes y de la sociedad en
general es consignada a texto expreso como uno de los principios básicos de la
educación pública. En consonancia con esta norma programática, son múltiples
los espacios de participación social incorporados en la Ley, insertados en
distintos niveles del sistema y transitando mayoritariamente por los andariveles
del asesoramiento y de la consulta.14
e) La última dimensión organizativa que puede identificarse en el texto en
análisis radica en las denominadas por Lowi (1994) como “políticas
constitutivas”, en las áreas de la evaluación y la formación docente. Aquí debe
registrarse la creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, como
persona jurídica de derecho público no estatal (no sujeta a la jerarquía del MEC)
al que se le asigna la evaluación de la calidad de la enseñanza inicial, primaria y
media, de cuya condición dará cuenta públicamente en un informe bianual.
Además, se creó el “Instituto Universitario de Educación” como ente autónomo
y con dirección cogobernada, que tiene por objeto la formación de maestros y
profesores de rango universitario, lo que constituye una innovación absoluta en
el sistema educativo uruguayo, de tradición “normalista”.
2.3. La gobernabilidad del sistema educativo en el nuevo
institucional
diseño
Hemos asumido que el diseño institucional es una variable relevante
para explicar la orientación de políticas en una arena determinada. Asimismo,
hemos consignado más arriba un repertorio de las instituciones que en teoría se
reputan más influyentes.
Sin embargo, al proceder al análisis de la regulación del sistema
educativo uruguayo se advierte que las definiciones institucionales a las que la
literatura especializada suele prestar mayor atención no son las de mayor rédito
14
Entre ellos: Congreso Nacional de Educación, Comisión Nacional de Educación, incorporación a la
estructura de los Consejos desconcentrados de Comisiones Consultivas de funcionarios, padres y
estudiantes, reconocimiento de la actuación de las Asambleas Técnico-Docentes tanto en los Consejos
como en los Centros Educativos.
102
explicativo. Ni el régimen político, ni el sistema de gobierno, ni las
características del régimen electoral o del sistema de partidos políticos
determinan la capacidad de gobierno del sistema educativo uruguayo.15 En
cambio, resalta claramente el impacto de otra variable que en tipologías como
las elaboradas por Weaver y Rockman forman parte de una última categoría,
centrada en las estructuras organizativas y culturas organizacionales
específicas, o en un nivel intermedio al aludir Subirats et al a las “reglas
institucionales” que regulan las organizaciones administrativas que forman el
aparato estatal. Nos referimos al estatus autonómico del gobierno del sistema
educativo uruguayo.
Esta peculiaridad institucional es la más importante para condicionar
el gobierno de este sistema específico por al menos dos razones: a) por la
negativa, la autonomía de los Consejos que rigen la educación actúa diluyendo
el peso de las otras variables institucionales, al constituir un dique de
contención a la incidencia de manifestaciones políticas más comprehensivas
como los sistemas de gobierno o de partidos (en tanto retacea la incidencia de
éstas sobre las decisiones de los organismos autónomos); y b) por la positiva, el
estatus autonómico de los organismos de dirección de la enseñanza
–
especialmente al haberse complementado con un régimen de cogobierno
político /docente en la nueva Ley- constituye en su propio seno un terreno en el
que debe ejercerse la conducción del sistema.
Así, los desafíos de la
gobernabilidad se radican dentro del sistema autonómico, en mayor medida que
en el escenario político general.
Aún así, corresponde apuntar que la persistencia del estatus
autonómico del gobierno de la educación aparece interpelada por dos tipos de
construcciones de la Ley de 2008: las diferentes instancias de coordinación
establecidas y la creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa.
Ambos son dispositivos institucionales relevantes, aunque su influencia en el
policy making está constreñida por la carencia de recursos de autoridad propios.
15
Salvo en un sentido muy general: obviamente, que se trate de un régimen democrático y no autoritario
es un prerrequisito para cualquier otra argumentación posterior.
103
Se debe resaltar también la importancia de otras dos variables
institucionales, igualmente ubicadas en la esfera de la organización sectorial.
Una de ellas es el grado de concentración del sistema decisorio, que aún con las
modificaciones de la nueva ley continúa siendo de naturaleza centralizada. No
obstante, la referida apertura a una “voz institucionalizada” de diversos actores
públicos y sociales en distintos niveles del sistema y con variados roles puede
incidir –en mayor o menor medida- en las características de la hechura de las
políticas a adoptarse. Especialmente, el empoderamiento de los centros
educativos abre una brecha a las posibilidades de innovación, adaptación y
retroalimentación de las medidas decididas centralmente, y genera un punto de
intervención novedoso para directores, colectivos docentes y familias.
La otra variable institucional relevante es la que consagró el nuevo
reparto de poder, ahora formalizado e institucionalizado, entre “gobernantes
políticos” y “gobernantes gremiales” de la enseñanza. Pese a que preservó la
incidencia de los partidos políticos al confiársele la designación parlamentaria
de la mayoría de los Consejeros, la Ley de Educación de 2008 modificó dos
aspectos importantes: primero, desincentivó la coparticipación entre los
partidos en la conducción del ente de enseñanza (por cuanto al reducirse a tres
los miembros electos políticamente, la cesión de uno de ellos dejaría al partido
de gobierno sin mayoría en el CODICEN).16 Segundo, se asignó a los colectivos
docentes una fuerte presencia en las discusiones de políticas (y eventualmente,
habilitó su coparticipación en una coalición mayoritaria, de existir disidencias
en el triunvirato de origen partidario).
Analizado en su conjunto, el diseño institucional actual del sistema
educativo uruguayo propicia una forma de conducción de las definidas como
“de gobernanza”. En términos de uno de los autores más influyentes en este
tópico:
Gobernanza moderna significa una forma de gobernar más
cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las
autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y
16
El doble voto otorgado al Presidente del CODICEN por ley modificativa del año 2012 apunta a paliar
este efecto.
104
ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza
moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos
y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la
aplicación de políticas públicas. La estructura de la gobernanza
moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores
corporativos autónomos (es decir, organizaciones formales) y por
redes entre organizaciones (Mayntz 2001).
Este armado ambienta, por ello, procesos decisorios tal vez más ricos
y plurales, pero sin duda políticamente más engorrosos. La incrementada
complejidad de este sistema de múltiples niveles y reductos, la pluralidad de
actores con distintas formas de legitimidad y recursos de poder, la ampliación
de los issues y las propias condiciones diferenciales de la escena educativa son
todos datos que inducen a un trámite negociado de las políticas, afín a un
modelo de gobernanza como el recién definido. A su vez, deja interrogantes
abiertas sobre la capacidad efectiva de las autoridades políticas para conducir
efectivamente el proceso, y sobre los márgenes disponibles para separarse en su
dinámica de una política de intereses (ahora formalmente institucionalizada),
orientar las decisiones por pautas más objetivas y concretar los valores de
participación, transparencia, rendición de cuentas, eficacia y coherencia que
ciertas elaboraciones teóricas asocian con la gobernanza.17
3.
LOS DIAGNOSTICOS Y PLANES DE ACCIÓN PARA EL SISTEMA
EDUCATIVO URUGUAYO 18
3.1. La función de las ideas en las políticas educativas
Como sostuvimos antes, el campo de las políticas educativas es
también una esfera determinada por los diagnósticos, las concepciones y
conocimientos
especializados
disponibles
en
un
lugar
y
momento
determinados. Este aserto es especialmente válido cuando dicho conocimiento
se anida en instancias orgánicas de alta legitimidad o particularmente
influyentes.
17
18
Comisión de las Comunidades Europeas (2001).
Desarrollamos este tópico con mayor amplitud en Bentancur (2012).
105
En contradicción con las concepciones instrumentalistas acerca del
rol que cumple el conocimiento, en las últimas décadas se ha venido
desarrollando una escuela académica que enfatiza la relevancia del papel de las
ideas en el proceso de las políticas públicas. Esta escuela se preocupa por
conocer “las dinámicas institucionales de las ideas”, pero también reconoce la
“dinámica ideacional de las instituciones” (Camou 1997:60), reparando más en
el rol de las ideas en la política, que en las ideas políticas propiamente dichas.
En una de sus vertientes, esta perspectiva se retroalimenta con el ya
consolidado regreso del análisis institucional de la política, al concebir a las
ideas como constitutivas de las instituciones, incluso cuando han sido
conformadas por éstas. Para la corriente que Vivien Schmidt (2006) denomina
“institucionalismo discursivo”, las ideas y la interacción de los discursos son
variables centrales para explicar tanto el cambio como la continuidad en las
políticas públicas. Por cierto, el discurso es admitido por los autores que la
integran como un recurso empleado por los actores para producir y legitimar
sus ideas. Pero además es una condición necesaria para desarrollar acción
colectiva dentro del Estado, diseminando ciertas asunciones compartidas al
punto de cuestionar paradigmas asentados y prohijar el surgimiento de otros
nuevos, en línea con la célebre concepción de Kuhn (1995).19 En algunas de estas
aproximaciones, las ideas constituyen las normas, las narrativas, los discursos y
los marcos de referencia que sirven para reconstruir la comprensión de sus
intereses por parte de los actores, y tienden a redirigir sus acciones dentro de
las instituciones estatales.
En ese marco conceptual, entonces, es teóricamente relevante
aproximarse a los núcleos de ideas sobre la problemática educativa nacional
que han logrado “independizarse” de los actores particulares para consagrarse
en piezas instrumentales dotadas de mayor legitimidad,
por su impacto
potencial en las políticas educativas ya tramitadas y a desarrollar.
19
Según la cual la ciencia “normal” entraría en crisis ante la aparición de un nuevo paradigma dotado de
mayor capacidad explicativa. En esas instancias, la acumulación de “anomalías” empieza por fracturar el
viejo paradigma y se produce una “revolución científica”, que propicia novedades fácticas
(descubrimientos) y novedades teóricas (invenciones).
106
3.2. Diagnósticos, programas y acuerdos para la educación uruguaya
Los estudios-diagnósticos y programas de transformaciones oficiales
o cuasi oficiales de naturaleza sistemática sobre la educación uruguaya no
abundan. Durante la presente administración
de gobierno deben relevarse
cuatro piezas potencialmente relevantes para la orientación de las políticas
educativas del quinquenio: los lineamientos educativos establecidos dentro de
la denominada “Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia” (ENIA);
el capítulo sobre educación del último programa de gobierno del Frente
Amplio, en tanto partido que detenta el Poder Ejecutivo; y dos acuerdos
multipartidarios sobre la enseñanza. A continuación hacemos referencia a estos
documentos.
3.2.1. La Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) 20102030 (2008)
A mediados de la anterior administración del gobierno nacional se
estableció el propósito de definir y consolidar los lineamientos estratégicos en
materia de políticas hacia la infancia y la adolescencia a través de una Estrategia
Nacional (ENIA). Entre los participantes en sus instancias deliberativas se contó
con representantes de organismos públicos, organizaciones de la sociedad civil,
organismos internacionales, legisladores, sectores empresariales y académicos.
En este marco se elaboraron dos documentos de cuño propositivo:
“Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su
implementación” (Consejo Nacional de Políticas Sociales 2008), que en su
apartado dedicado a las dimensiones educativas trazó ciertas orientaciones
generales de políticas para el mediano plazo; y el “Plan para la Acción 2010 –
2015”, que contiene un capítulo que propone medidas de políticas y metas
concretas.
En el documento de “Bases…” se delinea una imagen deseable para
el organización del servicio educativo, que podría descomponerse en tres
categorías: adecuación del sistema y de los centros educativos a las nuevas
107
condiciones sociales, a los requerimientos de formación y a los intereses de los
adolescentes; mayor eficacia en la retención de estudiantes y en la calidad de los
aprendizajes; y ampliación institucional, de forma de abarcar a una serie de
instituciones y espacios sociales. Los lineamientos estratégicos para orientar la
transición hacia esa imagen atienden principalmente al fortalecimiento del rol
de los centros educativos. Para ello se postula la definición de proyectos
educativos diferenciados según la población que atienden, su relocalización
para propender a la integración social, la disposición de tiempos pedagógicos
flexibles, su redimensionamiento para una educación personalizada, la
formación de equipos multidisciplinarios, la participación de las familias y el
empleo sistemático de la evaluación y la rendición de cuentas.
También en el capítulo educativo del Plan de Acción 2010 – 2015 de
la ENIA el nuevo modelo de centro educativo aparece como pieza fundamental
de las transformaciones, a través del desarrollo de un proyecto educativo
propio (“proyecto de centro”). En el ciclo primario, esta apuesta se
complementa con la extensión progresiva del tiempo escolar en las escuelas que
atienden a los sectores más desfavorecidos, y con la ampliación de la “filosofía y
práctica” del Programa de Maestros Comunitarios en dichas escuelas. En el
nivel medio el énfasis está puesto en la radicación de los docentes en un centro,
en evitar la proliferación de turnos y de grupos masificados, en la innovación en
contenidos y formatos para atender la diversidad del alumnado y en la
flexibilización y optatividad de la oferta curricular (especialmente en el
bachillerato). Asimismo, se proyecta la revisión y articulación de los diferentes
programas de revinculación e inclusión educativa existentes (PAC, PIU y FPB
en ANEP, CECAP en el MEC, áreas pedagógicas en INAU, etc.), y la concesión
de becas y transferencias monetarias a los adolescentes, con miras a su
retención en el sistema educativo.
3.2.2. El Programa de Gobierno 2010-2015 del Frente Amplio (2008)
El apartado sobre educación del Programa de Gobierno del F.A.,
aprobado por su V Congreso Extraordinario en diciembre de 2008, se titula
108
“Educación para todas y todos a lo largo de toda la vida”. Se trata más bien de
un punteo de principios generales, objetivos y medidas escasamente articulado
y de muy disímil nivel conceptual.
Varios de sus apartados refieren a objetivos tradicionales de
expansión de la matrícula, en algunos casos asociados a políticas inclusivas. Es
así que se fijan como metas la universalización de la educación inicial y el
fortalecimiento de la Educación Media Básica, la incorporación de niñas, niños
y adolescentes que hoy están fuera del sistema,
la implementación de
programas de formación integral que faciliten la culminación de la educación
obligatoria, la extensión del proceso en curso de alfabetización informática. Son
escasas las medidas identificadas para tales fines, entre ellas la conformación de
equipos interdisciplinarios.
Otra línea dominante es el fomento de la participación social en el
sistema educativo (docentes, estudiantes y la comunidad en general), en el
marco de la cual puede adscribirse la promoción de centros educativos
“abiertos e integrados”, con el objetivo de responder a las necesidades de su
entorno local, y contribuir al desarrollo de una “cultura de derechos
ciudadanos, democrática, solidaria y respetuosa de la diversidad cultural”.
Más acotadamente, también hay referencias en el Programa del FA a
algunas innovaciones institucionales: la consolidación de un sistema terciario
de educación pública, la expansión de la educación técnica y tecnológica
(aunque sin un formato explícito), el otorgamiento de rango universitario a la
formación docente (emparentado con la creación de un Instituto Universitario
específico, a pesar de no ser mencionado).
3.2.3. El primer acuerdo interpartidario sobre políticas educativas (2010)
El denominado “Documento de Acuerdo sobre Educación”, de mayo
de 2010, fue producto del trabajo de una de las comisiones constituidas con
representantes de los cuatro partidos políticos que obtuvieron representación
parlamentaria, con el propósito de consensuar directrices de políticas en áreas
estratégicas a comienzos de la presente administración de gobierno.
109
El documento se organiza en torno a los niveles del sistema
educativo y, con matices entre cada uno de ellos, define objetivos generales y
ciertas metas cuantitativas, mayoritariamente asociadas a la expansión de la
cobertura, la retención de los estudiantes dentro del sistema, las tasas de egreso
de secundaria y los resultados en las pruebas PISA.
Se plantea fortalecer el papel de los centros educativos, tanto para la
adopción de decisiones en el plano de los proyectos pedagógicos, como para la
gestión de recursos económicos. Para mejorar su gestión se fortalecerían los
equipos de dirección y de apoyo, se evaluarían las políticas y los resultados
educativos. Se hace énfasis en el rediseño del tamaño y de las funciones de los
centros educativos, con los objetivos de lograr una “dimensión personalizante”
y facilitar la integración social de los estudiantes.
Las políticas para la enseñanza media de este Acuerdo hacen foco en
la profesionalización de los docentes. Se propone una nueva carrera funcional
que jerarquice la evaluación del desempeño en el aula y los méritos, la
concentración horaria de los docentes y la creación de la figura del “profesor de
centro”. Otro rubro que se acentúa es el desarrollo de políticas inclusivas:
programas de “enriquecimiento extraescolar”, becas estudiantiles, etc.
Puntualmente, se destaca el consenso partidario para constituir como entes
autónomos el Instituto Universitario de Educación y el Instituto Terciario
Superior.
3.2.4. El segundo acuerdo interpartidario (2012)
En febrero de 2012, tras un prolongado período de consulta y
negociación, los partidos políticos firman un segundo “Acuerdo Nacional en
Educación”, que en lo fundamental respalda lo producido por dos comisiones
interpartidarias sobre “Fortalecimiento de los Centros Educativos” y
“Fortalecimiento de la Enseñanza Técnico – Tecnológica”.
El documento sobre centros educativos propone el otorgamiento a
éstos de grados crecientes de autonomía pedagógica y de gestión, permitiendo
el desarrollo de proyectos institucionales propios. Se delinea una estrategia en
110
la que se definiría centralmente una “columna vertebral” del sistema educativo
(objetivos educativos de cada nivel, contenidos, competencias, perfiles de
egreso, tiempos pedagógicos, criterios de funcionamiento), y se confiaría a los
centros la elaboración de un diseño contextualizado (“proyecto de centro”)
dentro de dichos parámetros.
Para posibilitar el empoderamiento de los centros educativos se
postulan una serie de medidas: direcciones estables por al menos tres años,
creación de la figura del “profesor-cargo” con el mismo plazo de permanencia
en un establecimiento, una carrera docente más meritocrática, puesta en marcha
de los Consejos de Participación, y otorgamiento de facultades para ejecutar
partidas financieras. También se prevé el involucramiento de las instancias
centrales, apoyando técnicamente a la elaboración de los proyectos,
desarrollando acciones de corte sistémico (“evaluar, promover, compensar,
garantizar resultados mínimos comunes y guardar los equilibrios del
conjunto”), y atendiendo especialmente a instituciones radicadas en contextos
sociales críticos.
Por su parte, en el documento interpartidario de Fortalecimiento de
la Enseñanza Técnico – Tecnológica se concordó en la creación de una
Universidad Tecnológica constituida como ente autónomo, con sede central en
el interior del país, que se ocuparía en primera instancia de la formación de
técnicos superiores y luego en el desarrollo de carreras universitarias
vinculadas a la producción económica.
Además, en este nuevo Acuerdo Nacional se impulsa la instalación
del Instituto Nacional de Evaluación Educativa y la concesión de doble voto al
Presidente del CODICEN, y se reitera la vigencia del Acuerdo del año 2010.
3.3. ¿Se dispone de un marco programático adecuado para la transformación
de la educación nacional?
Acabamos de reseñar los recursos programáticos disponibles. Pero
para fundamentar su naturaleza de variable constitutiva del campo de las
políticas educativas nacionales, es preciso reparar en su pertinencia y
111
potencialidad para contribuir a definir efectivamente este campo. En otros
términos, determinar en qué medida son relevantes para las políticas públicas
de educación.
La búsqueda de una respuesta a esta interrogante requiere elucidar,
en primer término, si puede identificarse una base programática dotada de
ciertos niveles de homogeneidad y coherencia en las propuestas disponibles,
capaces de orientar adecuadamente el contenido de las transformaciones
educativas. En segundo lugar, corresponde reparar en las posibilidades de
trasladar efectivamente esas ideas al proceso político de hechura de las políticas
educativas.
3.3.1. Análisis comparativo de los diagnósticos y programas relevados
Para interpretar y correlacionar las cuatro piezas documentales de
diagnósticos y propuestas para nuestra educación recién relevadas, es oportuno
reparar en el distinto énfasis que le otorga cada una de ellas a algunas
dimensiones fundamentales de las políticas educativas. Las dimensiones que
seleccionamos con ese objetivo son las siguientes: cobertura y retención de
estudiantes; políticas pro- calidad, de reforma curricular y hacia el plantel
docente; políticas pro-equidad; participación y relacionamiento con la sociedad
civil; y gestión del sistema educativo y transformaciones institucionales.
112
Cuadro II. Énfasis en dimensiones educativas
2008-2012
ENIA
(2008)
PROGRAMA
FA (2008)
ACUERDOS
INTERPARTIDARIO
S
(2010, 2012)
Cobertura
y retención
Calidad,
currículum
y docentes
Equidad
Participación y
relación con
sociedad civil
Gestión y
transformación
institucional
alta
alta
alta
media
media
alta
baja
media
alta
media
alta
alta
alta
baja
media
Los informes y documentos emanados de la ENIA pueden
considerarse como productos de nueva generación en la investigación y
propuesta educativa. Además de continuar y actualizar lineamientos de
políticas precedentes en los rubros de cobertura, calidad y equidad, se asume
un escenario más complejo que guarda relación con los vínculos entre el sistema
de enseñanza y otros reductos institucionales y sociales. También la gestión y
transformación institucional ocupa un lugar destacado, en sus referencias a la
flexibilización y adaptabilidad de tiempos pedagógicos y estrategias de
enseñanza, el rediseño de los centros educativos y la introducción de
mecanismos de evaluación y rendición de cuentas.
Más allá de la tradicional dedicación a la expansión de la matrícula,
el escueto programa del FA no manifiesta una sintonía demasiado estrecha con
ese plan surgido durante la Administración Vázquez. Ideas rectoras de la ENIA
vinculadas a la mejora de la calidad y equidad de la educación, encuentran
escasa recepción en la plataforma pre-electoral, más allá de la persistencia de las
ya asentadas políticas focalizadas, aunque revisadas en clave de inclusividad.
Por el contrario, el programa del partido de gobierno pone el acento en la
participación social en las decisiones educativas. La reproducción más
113
fidedigna de los trazos principales de la ENIA se encuentra en los acuerdos
interpartidarios, que por otro lado denotan una sugestiva diferencia (a la baja)
en la categoría que más se destaca en el programa del FA, la participación.
La armonía mayor entre las cuatro propuestas se verifica en un
tópico tradicional, como lo es la extensión de la cobertura y la retención
estudiantil. Asimismo, hay una ponderación compartida de la necesidad de
transformaciones en la gestión institucional, especialmente en la base del
sistema, lo que confirma un dato relevante para una nueva agenda educativa.
Aún así –y en un análisis más afinado– podría colegirse que la búsqueda
compartida de ciertos cambios institucionales convive con sesgos diferenciales
en los diferentes documentos: en un caso más asociada a la mejora de la
eficiencia del sistema (ENIA, documentos interpartidarios), en otro más
estrechamente ligada a la democratización de la gestión y, de nuevo, a un
esquema decisorio más participativo (FA). Entendida así, la descentralización
funcional pregonada para empoderar a los centros educativos se trasmite como
un mensaje polisémico.
3.3.2. Propuestas programáticas y cambio educativo
Ahora bien, ¿en qué medida este conjunto de insumos programáticos
puede sustentar una gestión educativa transformadora dotada de ciertos
consensos políticos y técnicos?
Es razonable sostener que de las elaboraciones referidas y de los
consensos detectados puede extraerse cierto corpus general con potencial para
orientar aunque más no sea laxamente las políticas de los años venideros,
incluyendo nuevos esfuerzos para mejorar la cobertura y retención del sistema,
principalmente en algunos tramos sensibles (los primeros años de primaria y
secundaria, la culminación del ciclo básico de la enseñanza media), la
promoción de mayores niveles de equidad educativa mediante el empleo del
tiempo escolar extendido y la continuación de intervenciones de nuevo tipo que
demostraron ser auspiciosas (Maestros Comunitarios, Aulas Comunitarias, PIU,
etc.), y de otras medidas innovadoras como la diversificación y flexibilización
114
de programas y estrategias, y la concesión de becas estudiantiles. En cambio, no
son manifiestas las estrategias en procura de una mayor calidad educativa que
puedan hacer factibles las metas fijadas con cierta impronta voluntarista en los
acuerdos interpartidarios (excepto que se entienda que desde los propios
centros educativos emergerán las soluciones, en tanto se les libere de las
restricciones impuestas por las autoridades centrales).
Parece claro que, pese a estos avances, el consabido “malestar con la
educación” no cuenta en nuestro país con una propuesta sistemática y
teleológicamente bien perfilada para procesar una reforma de envergadura. El
recuento realizado de los antecedentes programáticos disponibles denuncia en
primer lugar la persistente ausencia de una propuesta de transformación
educativa propia del partido de gobierno. Desde una perspectiva más anclada
en las políticas sociales, los documentos elaborados en el seno de la ENIA
constituyen una visión dotada de mayor perspectiva, pero por su propia
naturaleza no contemplan el conjunto de las dimensiones intrínsecamente
educativas (curriculares, programáticas, pedagógicas). Por último, los acuerdos
interpartidarios se corresponden bastante bien con los énfasis y las
orientaciones sugeridos en esa instancia programática, pero no cuentan con una
estructura de “plan” que lo hagan operativos ni, hasta el momento, con la
voluntad política necesaria ni el marco institucional adecuado para tramitar con
energía los lineamientos consensuados.
En consecuencia, se asiste a una situación en la cual las mejores
referencias disponibles evidencian limitaciones derivadas de sus orígenes: en
un caso, un ámbito interinstitucional no especializado en la cuestión educativa;
en otro, un espacio ad hoc de entendimiento multipartidista. Al no estar
ancladas en un programa partidario ni en un plan de acción de autoridades de
la enseñanza, la distancia existente entre esos diagnósticos y propuestas y los
actores y organismos con capacidad efectiva para formular e implementar
políticas educativas, ponen en tela de juicio su efectiva aplicabilidad. Aunque
los aportes programáticos disponibles puedan ser recibidos como sustitutos de
utilidad, no disimulan la inexistencia de un proyecto educativo asumido y
115
madurado por el partido de gobierno y las autoridades educativas que pueda
ser articulado con las visiones de otros actores pero que también exprese
nítidamente sus opciones de valor y de políticas, y que sea capaz de
desarrollarse dentro del marco institucional existente, tal como fue descrito en
el numeral anterior (o de movilizar los recursos políticos necesarios para
consagrar otro alternativo).
4.
LOS ACTORES DEL JUEGO DE PODER EN LAS POLÍTICAS
EDUCATIVAS
4.1. El enfoque pluralista de la producción de políticas
Como reacción a las visiones estadocéntricas de las políticas públicas,
hace décadas que los pluralistas han sostenido que las políticas surgen de un
continuo e intrincado proceso de elaboración, ya que los recursos de poder se
encuentran distribuidos ampliamente en la sociedad y por ende, las decisiones
de políticas públicas son resultado de la intervención e interacción de múltiples
actores que sostienen posiciones diversas, no resolubles por expedientes técnico
– racionales. La decisión no deriva de una ponderación exhaustiva de los
méritos e inconvenientes de cada línea de acción factible, como pretenden las
visiones racionalistas, sino que es la resultancia de las disputas de sujetos y
grupos sociales por satisfacer sus intereses (Lindblom 1992). Ello es
especialmente cierto en el marco de sistemas democráticos, por cuanto habilitan
mayores oportunidades para expresar, organizar y representar las preferencias
políticas, y propician una mayor variedad de preferencias e intereses políticos
con probabilidades de estar presente en la vida política (Dahl 1989:31 y 33). Por
ello, para comprender los procesos políticos es imperioso prestar atención a la
actuación de diferentes actores con intereses, perspectivas, recursos y
racionalidades distintas, que por medio de la interacción entran en un juego
político que producirá resultados determinados. Las interacciones políticas
abren un “juego de poder” a través del cual los actores se controlan
recíprocamente entre sí, en el marco de las reglas del sistema.
116
Estas visiones pluralistas “clásicas” han dado lugar con el paso de los
años a varias reformulaciones, que sin embargo no han alterado sus axiomas
fundacionales: a) el Estado como tal no es la fuente material de las decisiones
políticas, sino una arena en la que diversos actores políticos y sociales
desarrollan estrategias y movilizan recursos de poder para promover sus
visiones e intereses; y b) en la medida en que esos recursos de poder de distinta
naturaleza (autoridad, persuasión, amenaza, intercambio) se encuentran amplia
–aunque no igualitariamente- distribuidos, ningún actor puede imponer
completamente sus designios, por lo que es necesario un proceso de “mutuo
ajuste” de las demandas.
Por tanto, nuestra descripción del campo de las políticas educativas
uruguayas requiere completarse con el análisis de las facetas características de
sus sujetos protagónicos.
4.2. Los actores de las políticas educativas nacionales. Repertorio y ensayo de
tipología
En Uruguay existe un catálogo relativamente amplio de actores con
capacidad de influir en el proceso de políticas públicas.20
En primer término debe citarse a las autoridades de la educación: el
Poder Ejecutivo a través del Ministro respectivo, los integrantes de los distintos
Consejos de la ANEP que rigen el sistema y otras instancias gubernamentales
con competencias sobre el sector, que en distinta medida cuentan con un
recurso de poder distintivo sobre las políticas educativas: la autoridad legal
para su formulación. En los últimos años, se le han sumado organismos
públicos que no tienen por finalidad primaria la enseñanza, pero aún así han
prohijado el surgimiento de programas educativos innovadores (Ministerio de
Desarrollo Social, Laboratorio Tecnológico del Uruguay) (Bentancur y Mancebo
2010).
20
Nos limitaremos en este apartado a la caracterización de los actores sectoriales más relevantes, dejando
para otra instancia el estudio de las modalidades específicas de interacción entre los mismos (estrategias,
intercambios y transacciones).
117
Naturalmente,
los
partidos
políticos
con
representación
parlamentaria y particularmente el partido que ocupe el gobierno en una
instancia determinada son actores de jerarquía en la definición de las políticas,
de acuerdo a las competencias que explicitamos cuando definimos el diseño
institucional.
Un tercer grupo de actores está constituido por los sindicatos de la
enseñanza. En Uruguay existe una organización sindical organizada de acuerdo
a los distintos niveles del sistema, y estructurada en federaciones que agrupan a
asociaciones de base territorial (departamental). Las principales son la
Federación Uruguaya del Magisterio (FUM), la Federación Nacional de
Profesores (FENAPES) y la Asociación de Funcionarios de la Universidad del
Trabajo
del Uruguay (AFUTU). Por lo general cada una actúa de manera
autónoma, pero cuentan con un espacio de articulación en la denominada
Coordinadora de los Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay (CSEU). Como
todos los gremios, su recurso de poder esencial deriva de su organización y del
porcentaje de docentes afiliados, que varía sustantivamente entre ellos;21 pero
como es característico en el sindicalismo nacional, su capacidad de convocatoria
en instancias de movilización gremial suele exceder a su masa de afiliados.
Tradicionalmente, los sindicatos docentes han logrado en Uruguay una fuerte
identidad y presencia en la discusión de las políticas educativas, ejerciendo en
algunas etapas un rol más integrado en el circuito decisorio, o desarrollando en
otras una actitud decididamente opositora a la implementación de políticas
mediante medidas de lucha. Como se apuntó más arriba, la nueva arquitectura
institucional ha otorgado a estos actores el cogobierno de los Consejos que rigen
la enseñanza, por lo que a sus recursos de influencia de naturaleza societal (la
capacidad de persuasión, la amenaza de obstrucción de políticas, el
intercambio), se le agregan en la actualidad estas importantes dotaciones de
autoridad formal.
21
Si bien no existen cifras oficiales, se ha divulgado que la FUM aglutina al 76% de los maestros, y
FENAPES al 28% de los profesores de enseñanza secundaria (El Observador, 11 de diciembre de 2011).
118
Por el contrario, los actores de la enseñanza privada y otras
organizaciones vinculadas y de referencia no han adquirido en Uruguay un
peso equiparable al que detentan en otros países de América Latina. Existe una
organización de colegios privados general (la Asociación de Instituciones de
Enseñanza Privada, AIDEP), integrada por unas ochenta instituciones, y otra de
colegios católicos (Asociación Uruguaya de Educación Católica, AUDEC), con
unos 170 colegios afiliados. Pero ni estas ni la Iglesia Católica han incidido de
manera significativa en la definición de las políticas para todo el sistema.
Por último, en Uruguay no existen los que podrían categorizarse de
manera estricta como “think tanks” en el campo de la educación. Más
modestamente, pueden relevarse núcleos de investigadores en la temática,
radicados en distintas instituciones – principalmente universidades - con
variable nivel de comunión en sus orientaciones. Paralelamente a este
relativamente débil corte institucional, se halla también el disciplinario, que
tiende a generar paradigmas y focos de análisis diferenciales según la disciplina
de que se trate (v.gr., ciencias de la educación, ciencias sociales o economía).
Empleando la tipología de Stone (2001), buena parte de estos investigadores son
“académicos desinteresados” que no procuran incidir directamente en la
hechura de las políticas; otros suelen desempeñarse como “investigadores
contratados” (consultores) por distintas instancias públicas u organismos
supranacionales, o incluso participan de manera más o menos orgánica en el
asesoramiento a un partido político sobre cuestiones educativas o se identifican
con la figura del tecno-político o analista simbólico.
Para contribuir al mapeo de identidades de estos actores, en términos
de valores, preferencias e intereses, podría ensayarse una descripción de cada
uno de ellos. Pero entendemos de mayor rédito heurístico agrupar a los actores
en distintas categorías, que den cuenta de ciertas racionalidades distintivas de
conglomerados de sujetos y organizaciones. Sostenemos que aún sin constituir
bloques orgánicos, existen patrones identitarios que cortan transversalmente a
actores de distinta naturaleza y otorgan sentido a la acción colectiva en esta
política sectorial. La identificación de estas categorías de actores en función de
119
esas características, la explicitación de sus posturas basales y también de las
impugnaciones de sus antagonistas –en uno y otro caso a través de sus propios
dichos-, contribuye a delinear adecuadamente el escenario del juego de las
políticas educativas en Uruguay, y a explicitar los principales nudos
problemáticos para su tramitación.
Con ese objetivo, proponemos la reagrupación del repertorio de
actores antes descrito en cuatro categorías, a las que denominaremos, por su
orden,
como
“autonomistas”,
“societalistas
–
articulacionistas”,
“incrementalistas” y “liberales”.
a) Los “Autonomistas”
Un conjunto de protagonistas de las políticas educativas nacionales,
tanto cuantitativa como cualitativamente, definen sus posturas a partir de la
definición de una nítida línea divisoria entre los dominios de la política y la
esfera educativa. Ello supone una adscripción decidida a parte de la “path
dependence” nacional y al marco normativo que define la autonomía de gobierno
de la enseñanza, pero también a un rol docente protagónico dentro del mismo,
en la medida en que constituiría el único actor colectivo que además de estar
dotado de un saber especializado en la temática, preservaría al sector de las
influencias de otras racionalidades que se estiman disfuncionales con los
propósitos educativos (sean político partidarias, del mercado, de organismos
financieros internacionales, etc.). Tradicionalmente, en esta categoría pueden
incluirse a la gran mayoría de las distintas organizaciones sindicales o parasindicales (como las Asambleas Técnico Docentes), a académicos ligados a las
ciencias de la educación y a la formación docente, y a buena parte de la
izquierda política que, desde su rol histórico de oposición, también concebía a
la autonomía como un dique al trasvase de concepciones e intereses de los
partidos tradicionales.
120
Esta postura está bien reflejada en el siguiente pasaje perteneciente a
un grupo de intelectuales del mundo de la educación, muchos de ellos con una
larga trayectoria como docentes o gestores en la enseñanza pública22:
Uruguay tiene una historia peculiar en lo que hace a la concepción de
la relación entre Estado, política y educación, que ha conformado un
modo de ver y sentir a la educación pública como derecho humano
fundamental que el Estado debe garantizar, sin intervenir en la
conducción autónoma de la misma … Esta tradición autonómica, que
se remonta a los orígenes mismos de nuestro sistema educativo
nacional, se ha constituido en una matriz identitaria irrenunciable …
La autonomía de la educación es (…) un resguardo respecto a los
intereses particulares de grupos políticos, económicos o ideológicos
que ocasionalmente detenten la hegemonía (“Aportes al Debate
Actual sobre Educación en Uruguay”, Grupo de Reflexión sobre
Educación, 2011).
Naturalmente, la postura autonomista empodera a los colectivos
docentes en el proceso decisorio de las políticas sectoriales; pero también desde
ciertos sectores de la política nacional se la defiende, argumentando su mérito
para la defensa de valores colectivos superiores:
Nosotros creemos que la autonomía en la enseñanza es esencial
porque tiene que ver con el desarrollo. Su defensa es parte de la
historia de la izquierda uruguaya, porque gracias a ella la educación
alcanzó la plena libertad de cátedra en toda América Latina (…) La
participación de profesores, funcionarios y estudiantes en la toma de
decisiones no significa un interés corporativo, sino que en el fondo
está el proyecto de país que se quiere y si queremos seguir
preparando uruguayos para un país agroexportador (Senador
Eduardo Lorier, PCU, FA. El Observador, 24/6/2011).
La cuestión de la autonomía se ha constituido en los últimos años en
el mayor eje de controversias en esta arena. Casi monolíticamente, desde los
partidos políticos de oposición se rechazan sus fundamentos y se critica el
diseño institucional vigente (especialmente en su versión posterior a la Ley
General de Educación de 2008) por consagrar, a su juicio, una expropiación de
las competencias ciudadanas para gobernar el sector a través de sus
representantes políticos, a expensas de los sindicatos de la enseñanza. Así lo
han expresado dos ex – Presidentes de la República pertenecientes al Partido
Nacional y el Partido Colorado:
22
Integrado por Agustín Cano, Lilián D’Elía, Marta Demarchi, Walter Fernández Val, Elsa Gatti, Olga
Gumila, Mauricio Langón, María Teresa Sales, Miguel Soler y Luis Yarzábal.
121
Se precisa una conducción nacional de la educación. Pero hoy en día
en la educación no funciona la democracia, porque el gobierno elegido
por la ciudadanía no gobierna la educación. Hay que derogar la parte
de la ley que les da a las corporaciones una medida demasiado
grande. El Ministerio de Educación poco tiene que ver con la
educación. Esta ANEP está teñida de corporativismo (Luis A. Lacalle,
Partido Nacional. Ciclo ACDE “Uruguay 2030. Proyecto de
Nación”,1/9/2011).
En la educación no manda el gobierno, manda el sindicato. Hay una
ideologización de la actividad sindical que quiere establecer un
modelo de sociedad. Pero la vía adecuada para hacerlo no es el
sindicato, sino el pueblo y la democracia (Jorge Batlle, Partido
Colorado.
Ciclo
ACDE
“Uruguay
2030.
Proyecto
de
Nación”,1/9/2011).
En los últimos años, estas opiniones críticas se han extendido
también a parte de la dirigencia del Frente Amplio. De esta forma lo ha
expresado el actual Vicepresidente de la República:
En el país existe un marco institucional en el que tradicionalmente han
dominado las autonomías. Las autonomías son obstáculos para una
conducción nacional de la educación. El Ministerio de Educación y
Cultura tiene que ser la entidad que conduzca el proceso nacional
educativo (Danilo Astori, El País, 23/6/2011).
b) Los “Societalistas – Articulacionistas”
Esta categoría de actores recién puede ser distinguida en los últimos
años. Está originada en la preocupación de muchos sujetos relevantes por
fenómenos sociales como la pobreza, la exclusión y la fragmentación, con
respecto a los cuales la educación aparece a su vez como una causa explicativa,
y como una de las mejores apuestas para su solución. Por ende, se requiere
rediscutir los fines, funciones, organización y programas educativos teniendo
en vista esta perspectiva más amplia, y no sólo la gramática propia del sector.
Quienes pueden ser alojados bajo este rótulo provienen mayoritariamente de
ciertos sectores sindicales, de espacios jerárquicos de la administración pública,
y del mundo intelectual más estrechamente ligado a la gestión de las políticas
sociales y/o educativas.
La siguiente expresión de un dirigente sindical de la enseñanza es
representativa de esta perspectiva:
122
Hay que generar mayor presupuesto para los maestros
comunitarios… Hay que revertir una tendencia en los sectores más
vulnerables. Hay que apuntar con políticas sociales a los sectores que
hoy no están participando del sistema estatal. Con salud, alimentación
y también educación. Los jóvenes infractores son el claro ejemplo de
un sistema que fracasó (Gustavo Macedo, Federación Uruguaya de
Magisterio. “Qué Pasa”, El País, 29/4/2011).
En su versión más cercana a las políticas sociales, este conjunto de
actores es especialmente sensible a las diferencias de los distintos públicosobjetivos de las intervenciones estatales, abogando por una diferenciación y
segmentación de los servicios educativos:
La matriz educativa actual es el legado más fuerte y resistente del
universalismo tradicional en el área social, que buscaba la
homogeneización, ocultando e ignorando lo diverso y diferente. En
educación supuso el desarrollo de ofertas educativas y propuestas
curriculares similares para todos, con independencia relativa de sus
condiciones y perfiles (...) El currículo y la evaluación se han
transformado en mecanismos de expulsión por excelencia de un
sistema educativo que es más bien entendido como una suma de
subsistemas y ofertas educativas, que como un facilitador de
oportunidades efectivas de aprendizajes (Soc. Renato Opertti, ex –
coordinador del Programa MEMFOD).
Estas preocupaciones han tenido también cauces formales, siendo su
expresión más acabada las elaboraciones producidas en el marco de la ENIA a
las que refiriéramos más arriba. Por su propia función estratégica, a los rasgos
“societalistas” antes referidos se les agrega aquí una dimensión institucional,
consistente en la demanda de articulación entre los distintos estamentos y
programas que atañen a la problemática de niños y adolescentes.
Estos dichos están atestiguados en el siguiente pasaje:
Una implementación eficiente de las políticas de infancia y
adolescencia requiere de una estrategia de articulación y
coordinación de carácter sistémico, que rompa definitivamente la
fragmentación institucional aún existente (…) deberá partir de una
definición conjunta de los problemas en los espacios de decisión
política y para ello tendrán que establecerse ámbitos de
coordinación permanentes y sistemáticos. La definición conjunta en
los espacios de decisión política deberá acompañarse de la
construcción de ámbitos intersectoriales de implementación conjunta,
en los que el organismo sectorial que lleve adelante la rectoría de la
política liderará su ejecución (ENIA 2010-2030. Bases para su
implementación: 52).
123
Aunque relativamente novedosa, esta categoría de actores ha tenido
creciente influencia en las políticas educativas en los últimos veinte años, lo que
ha prohijado el surgimiento de contradictores. No es de extrañar que desde los
actores “autonomistas” surjan los principales cuestionamientos a las miradas
más societalistas sobre la educación, como es el caso de los siguientes,
provenientes de dirigentes del sindicato de profesores:
Se llega a tener alumnos que vienen por el incentivo económico que
otorga el gobierno, o presionados por la familia, pero que no quieren
estudiar (…) El Estado ha logrado sacar un montón de muchachos de
la calle, pero que generan en clase enormes problemas disciplinarios y
terminan perjudicando a los que realmente quieren hacer las cosas
bien (Walter Zunino, Presidente de FENAPES. El País, 22/6/11);
(con los cambios en la normativa y la constante baja en las exigencias)
lo que se está impregnando en el estudiantado es la cultura del
desprecio hacia el valor del trabajo y el esfuerzo, del „pobrecito, hay
que dejarlo pasar (José Olivera, dirigente de FENAPES. Búsqueda,
19/5/2011).
También la veta “articulacionista” está en entredicho, en tanto
instrumento que podría horadar las potestades otorgadas a los Consejos que
rigen la educación:
Cada vez es más fuerte el papel del MEC, lo que da una señal de la
perspectiva, avasalladora de la autonomía, que se ha afianzado. Aquí
nos encontramos ante la tensión entre legalidad y legitimidad (L.
Domínguez y E. Gatti, Educacao e sociedade, vol. 32 nº 115, 2011).
c) Los “Incrementalistas”
Empleamos aquí el término en el sentido que le da Lindblom (1992),
haciendo referencia a dos características fundamentales de su concepción y
accionar: una, la asunción de que en una sociedad plural un proceso de toma de
decisiones legitimado y con posibilidades de mantenerse en el tiempo requiere
de acuerdos entre grupos representativos de diferentes perspectivas e intereses;
y dos, en parte como consecuencia de la anterior, ese policy making responderá a
un patrón de transformaciones graduales, de naturaleza incremental en relación
con las políticas previamente existentes. En el campo de la educación uruguaya,
esta adscripción implica asumir particularmente las restricciones derivadas del
marco institucional, la vigencia del pluripartidismo y la gravitación del
124
sindicalismo docente. A la fecha, la mayor parte de los “incrementalistas” son
dirigentes políticos del partido de gobierno, aunque su identidad se halla cada
vez más cuestionada incluso dentro sus propios reductos, dado el extendido
malestar con los resultados obtenidos por esta estrategia.
El componente “acuerdista” de este agrupamiento contempla tanto el
escenario político como el social, con vaivenes en cuanto a la preferencia
otorgada a uno u otro. Esta nota es reconocida por el actual Ministro de
Educación:
Los cambios que requiere la educación, los cambios que requiere el
Sistema Nacional de Educación Pública, tienen que lograr un apoyo,
un compromiso de la sociedad y del espacio político para concretarlos
(…) El consenso era político. Ahora entendemos que tenemos que
transformarlo en un acuerdo nacional. El espacio político representa a
todos los ciudadanos, representa a la sociedad, pero hay que
comprometerla, hay que lograr un compromiso en la acción. Los
cambios que buscamos son de naturaleza muy profunda. Tiene que
estar el sistema educativo en primera línea… (Ministro de Educación
y Cultura Ricardo Ehrlich, en entrevista en programa radial “En
Perspectiva” del 14 de octubre de 2011).
En tanto la faceta gradualista fue manifestada con absoluta
transparencia por el anterior Presidente de ANEP, Luis Yarzábal, al oponer las
estrategias de “reforma”, por un lado, y de “transformación constante”, por
otro:
... no considero que se deba plantear en ningún caso una reforma
puntual del sistema educativo. Las reformas son traumáticas y
producen los resultados que se produjeron aquí: dislocaciones,
traumatismos, enfrentamientos que no convienen a la educación. Yo
me afilio a quienes impulsan procesos de transformación constante. Es
lo que tratamos de hacer en esta gestión (Yarzábal 2010:3).
En estas instancias, la estrategia incrementalista de construcción de
políticas educativas se halla bajo el fuego cruzado proveniente de actores
comprendidos en el resto de las categorías, e incluso desde el propio partido de
gobierno.
Son representativas de este último caso las afirmaciones del diputado
oficialista José Bayardi, que puso en tela de juicio la impronta gradualista
llevada adelante por la administración educativa:
125
Hay muchos más recursos pero hay que tener de una vez un punto de
inflexión porque en la ANEP se ve poco empuje en la gestión y los
avances no se han hecho manifiestos. Hay problemas en Primaria y en
Secundaria, y carencia de infraestructura edilicia. El modelo educativo
necesita una inflexión para posicionar al educando en el centro de la
gestión (El Observador, 7 de junio de 2011).
Y desde los partidos de oposición se ha insistido en la efectiva
implementación de los acuerdos partidarios celebrados, denunciando las
demoradas derivadas de su tramitación en instancias directivas de ANEP por la
intención de contemplar los puntos de vista sindicales:
Es un acuerdo que no se cumple y esta trancado. Que no se cumple
por los corporativismos gremiales y por la desidia de los que dirigen
la educación, que no se animan a golpear esos muros (Senador Jorge
Larrañaga, Partido Nacional. Ultimas Noticias, 25 de junio de 2012).
d) Los “Liberales”
Dada la matriz histórica de estado docente, el pensamiento liberal
sobre la enseñanza nunca gozó de una prédica extendida en los partidos
políticos y en los principales colectivos sociales de nuestro país. Pero en los
últimos años, en nuestro medio se hace visible esta concepción que postula la
libertad de elegir de los individuos como principio rector y concibe a la
intervención del Estado como necesaria, pero subsidiaria de aquellas
preferencias. La creciente insatisfacción con el funcionamiento de nuestro
sistema educativo, de hegemonía estatal y fuertemente centralizado territorial y
funcionalmente, y los límites de las reformas “sistémicas” que se han ensayado,
alentaron la prédica favorable a una mayor pluralidad en la organización y
gestión de la oferta educativa como modalidad no sólo compatible con el
principio filosófico de la libre elección, sino también con una pretendida mayor
eficacia de la prestación.
Algunas de las voces que incluimos aquí provienen de la academia:
Una de las razones para que los sistemas funcionen mal es que las
grandes reformas del siglo XIX pusieron juntas dos cosas que pueden
ir separadas. Por un lado el gobierno de la educación (...), algo que
necesariamente tiene que estar en manos del Estado, y por otro lado la
gestión cotidiana del sistema educativo, lo cual no tiene por qué
hacerlo el Estado (Pablo Da Silveira, Director del Programa de
Gobierno de la Educación, UCUDAL. En Punto Edu año 5 Nº 17,
2009).
126
También la Iglesia Católica ha defendido
esta
concepción,
vinculándola con los alcances de la laicidad y con el rol del Estado en el
financiamiento de las elecciones de centro educativo de las familias:
El Estado tampoco tiene por qué favorecer las propias instituciones de
enseñanza de gestión estatal, porque los ciudadanos tienen derecho a
elegir las instituciones según su convicción (...) No hace justicia al
derecho de elección de los padres, ni el Estado lo garantiza y
promueve, el que simplemente se toleren instituciones privadas de
enseñanza, cuyo sostenimiento económico recae en los mismos padres
(Conferencia Episcopal del Uruguay 2011: 36-37).
En tiendas políticas estas ideas todavía tienen una recepción tímida,
aunque algunos de sus trazos comenzaron a figurar desde el año 2009 en los
programas educativos de los partidos tradicionales.
5. INSTITUCIONES, IDEAS Y ACTORES EN EL SISTEMA EDUCATIVO
URUGUAYO: IMPLICANCIAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LAS
POLITICAS EDUCATIVAS
Como advertimos en la introducción de este artículo, no era nuestro
propósito abordar en esta instancia el análisis de las dinámicas específicas de las
políticas educativas nacionales, sino meramente bosquejar las características
salientes de su escenario y de sus actores protagónicos. Pero en la medida en
que de ese bosquejo se derivan de manera bastante directa consecuencias para
la hechura de las políticas, finalizaremos nuestro recorrido refiriendo a algunas
de las inferencias asociadas al particular entramado de instituciones, programas
y actores que caracterizan al sector educativo nacional en esta etapa.
En tanto expresión de sus identidades y preferencias dominantes, de
la categorización de actores ensayada se extrapolan naturalmente los cuatro
principales ejes en torno a los cuales se estructuran las controversias en este
campo:
a) El primero atañe al gobierno de la educación, donde se disputa un modelo de
conducción autónoma a cargo de Consejos como los actuales, contra una forma
de conducción política más estrechamente ligada al sistema político partidario y
al gobierno de turno;
127
b) El segundo eje se vincula a las modalidades y estrategias de construcción de las
políticas educativas, entre la impronta gradualista dominante y la demanda de un
estilo decisorio más “racionalista”, apto para ambientar transformaciones más
profundas en plazos menores (sean dentro del patrón estatalista tradicional, o
en la variante liberal que esbozamos);
c) El tercer componente constitutivo del debate educativo guarda relación con
los fines de la educación, y su proyección ulterior a la definición de planes y
programas sectoriales, oponiéndose aquí concepciones que reivindican la
función cultural de la educación con otras que la integran como componente
central de las políticas sociales;
d) El cuarto y último eje refiere a la determinación del protagonismo en la gestión
del servicio educativo, y enfrenta a quienes defienden un rol extendido y
hegemónico del Estado, con quienes procuran la distribución de ese poder entre
una multiplicidad de instancias: prestadores privadores, familias, centros
educativos, etc.
En el cuadro siguiente se esquematiza la posición de cada una de las
categorías de actores identificados en los valores de estos cuatro ejes. 23
Cuadro III. Ejes de controversias y preferencias de actores
GOBIERNO
HECHURA
FINES
GESTION
AUTONOMISTAS
autonomía
gradualismo
culturales
estatal
SOCIETALISTAS
dirección
política
racionalismo
sociales
mix24
mix
gradualismo
mix
estatal
dirección
política
racionalismo
mix
privada /
social
INCREMENTALISTAS
LIBERALES
Si se pone en relación estos cuatro ejes centrales con el marco
institucional vigente que analizáramos, se colige que este resulta funcional a la
consagración de los primeros valores de cada uno de ellos. En efecto: en virtud
23
Con propósitos heurísticos planteamos una estructura de opciones antagónicas en los cuatro ejes,
cuando con más precisión debería decirse que en el juego político se procura situar a la decisión, y al
posicionamiento de cada actor, en algún punto específico de un continuo, más o menos cercano a cada
uno de los dos polos.
24
Con este concepto referimos a valores híbridos de las variables relevadas.
128
de sus características antes descriptas, el diseño institucional del sistema educativo
uruguayo propicia un gobierno de la educación autónomo, una hechura de políticas
incrementalista, un sistema educativo concentrado en sus finalidades esenciales y
relativamente desconectado del resto de las políticas públicas, y un rol central del Estado
tanto en su dirección como en la prestación del servicio. Si es cierto que el impacto
efectivo de los factores causales de las decisiones políticas (los recursos de
poder y la interacción política, las ideas) depende de su articulación con
dispositivos institucionales, el marco normativo que rige nuestro sistema de
enseñanza
empodera
claramente
a
los
actores
“autonomistas”
e
“incrementalistas”, en desmedro del resto, y abona el terreno para la promoción
de ideas y planes de transformación compatibles con esas lógicas, afectando la
factibilidad de otras (las que sean promovidas desde instancias orgánicas
externas, promuevan transformaciones radicales, inscriban a las políticas
educativas en la lógica más general de las prestaciones sociales o cuestionen el
rol hegemónico del Estado). Esta “clausura” de alternativas a la que propenden
las reglas de juego institucionales contribuye a explicar en buena medida el
malestar actual con la tramitación y orientación de nuestras políticas
educativas, por cuanto las preferencias de conglomerados significativos de
actores tienden a desplazarse hacia los valores de política alternativos, como
quedó de manifiesto al presentar su categorización.
En este contexto, aunque existan planes y programas para orientar
las políticas educativas que cuenten con un apoyo político suficiente, su efectiva
traducción en decisiones y medidas resultará extremadamente engorrosa, si no
improbable.
En cambio, los actores “autonomistas”
cuentan con un
posicionamiento institucional más favorable para la promoción de sus
iniciativas, pero de acuerdo al relevamiento de las fuentes de diagnósticos y
propuestas
que
realizáramos,
carecen
de
un
corpus
programático
transformador.
En consecuencia, la conformación actual del terreno de las políticas
educativas nacionales evidencia obstáculos pronunciados para la promoción de
transformaciones de porte, como se demandan desde múltiples sectores
129
políticos y sociales. Es probable que las herramientas para allanarlos estén en
manos de los “incrementalistas”, que por su posicionamiento actual disponen
de al menos dos alternativas estratégicas plausibles. Una, la construcción de
coaliciones esencialmente político – partidarias para impulsar los cambios, lo
que seguramente pondría en la agenda la modificación del marco institucional
para hacerlos viables (aún asumiendo posibles puntos de veto ulteriores, en
instancias de su implementación).
La segunda, intentar acuerdos con los
actores sociales del sistema, dentro del contexto institucional vigente y
asumiendo las constricciones existentes, pero sustentados en un plan de
naturaleza programática que le otorgue horizontes más extendidos a la tónica
incremental imperante.
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132
Martha Díaz Flores
Evolución histórica de las experiencias del trabajo educativo
en la educación médica superior en Cuba
Introducción
La actualización del modelo económico cubano es un proceso de
extraordinaria complejidad por el conjunto de factores y actores sociales que en
él participan y las circunstancias en las cuales se produce, como la difícil
situación internacional derivada del predominio de la ideología neoliberal a
escala
planetaria
y
el
incremento
de
la
agresividad
de
sucesivas
administraciones estadounidenses.
Tales acontecimientos plantean la necesidad de profundizar en las
investigaciones que conlleven al perfeccionamiento no solo de los procesos o
actividades vinculados directa o indirectamente a la vida económica de la
sociedad, sino también en aquellas esferas altamente comprometidas con "[...] la
elevación sistemática y sostenida con la calidad de los servicios que se brindan
a la población, como expresó Díaz-Canel (2010) [...]" este es el caso de la
formación de los profesionales de la salud.
Para lograr este propósito, el profesor debe trascender la función de
trasmisor de conocimientos, propia de la enseñanza universitaria tradicional,
para
133
convertirse en un orientador del estudiante en tanto diseña situaciones de
aprendizaje
potenciadoras
de
una
actuación
profesional
responsable,
competente, ética y de compromiso social.
Como expresara Díaz- Canel (2012, p.14), las universidades cubanas
están conscientes del rol decisivo que juegan para consolidar el proyecto social
que se lleva a cabo desde el triunfo de la Revolución cubana. Por tal razón, en la
actualidad, el profesorado y las instituciones docentes tienen un gran reto en
la formación de las nuevas generaciones y en este proceso ocupa un lugar
primordial el trabajo educativo que tiene como objetivos: educar en valores,
desarrollar
la
conciencia
política,
las
convicciones
patrióticas
y
revolucionarias.
En la conceptualización del trabajo educativo se destaca la
contribución de la pedagogía soviética a la cubana, también se analiza en los
seminarios nacionales de dirigentes, metodólogos e inspectores de las
direcciones provinciales y municipales, los seminarios nacionales para
educadores y en investigaciones de autores cubanos como Báxter (1977,1980,
1982, 1989, 2002), Fernández […et. al] (2004), Peña (2005, 2008), Portales […et.
al] (2007), Portieles […et. al] (2007), Pernas […et. al] (2007), Horruitiner (2008),
Lafaurié […et. al] (2009),Sierra […et.al] (2009), Batard (2010), González (2011),
Milián (2011), Balbona (2011), Leal ; Inerárity y Pérez (2011, p. 4);
Bustamante y Camejo (2011).
Se han normado disposiciones legales para organizar la labor
educativa, emitidas para los centros de enseñanza universitaria, entre las que se
encuentran: el material sobre el Enfoque Integral para la labor Educativa y
Político Ideológica con los estudiantes (MES, 2004) y la Resolución 210 del año
2007 (MES, 2007).
En Cuba la Universidad de Ciencias Médicas enfrenta el actual
desafío sobre sólidas bases, por voluntad política y decisión del Estado y el
Sistema Nacional de Salud, cuyas instituciones se encargan de lograr equidad
en salud y priorizar los recursos necesarios en intervenciones eficaces que
privilegien las acciones de promoción y prevención.
134
Asimismo la Universidad de Ciencias Médicas tiene bien definido su
encargo social que se expresa en la formación de los profesionales de la salud,
que requiere la sociedad, con una buena preparación científico-técnica y
constante actualización en los avances de las ciencias médicas y otras ciencias
afines, con altos valores éticos, políticos y morales, comprometidos para
satisfacer las demandas y las necesidades del sector, fundamentalmente
mediante el programa de Atención Primaria de Salud, lo que puede traducirse
en la formación de un profesional con un sólido sistema de convicciones y una
tendencia orientadora de la personalidad hacia su profesión.
El objetivo del artículo es reflexionar sobre la evolución de las
experiencias del trabajo educativo desarrolladas en la Educación Médica
Superior en Cuba, sus tendencias y regularidades.
Desarrollo
Presupuestos
epistemológicos
sobre
el
trabajo
educativo
Desde el punto de vista social se parte de considerar la preocupación del Estado
en la educación y formación de las nuevas generaciones, presente en todo el
proceso revolucionario en la política educacional del país, propósito que debe
ser alcanzado por la sociedad en su totalidad. El papel de la Universidad como
institución social en el trabajo educativo con los estudiantes ha constituido
una meta para los colectivos docentes de las universidades médicas.
El trabajo educativo es un proceso complejo que requiere de un análisis
multifactorial
y
categorial,
desde
diferentes
posiciones
teóricas.
La
conceptualización del trabajo educativo ha sido tratada por los autores que a
continuación se relacionan.
Labarrere y Valdivia (1988) lo definen como: "[...] conjunto de
actividades y procesos específicos que se desarrollan de manera consciente,
tomando en consideración las condiciones en que tiene lugar la educación; las
relaciones que se establecen entre el educador y el educando, la participación
activa de este último en el proceso; y se dirigen al logro de objetos bien
definidos."
135
Milián-Rivero (2013) refiere que es "[...] el conjunto de actividades
sistemáticas, que propicia la interrelación del educador y el educando, de
carácter dinámico, complejo y que constituye un pilar de máxima prioridad
para el desarrollo del trabajo con los estudiantes, en aras de garantizar su
formación general integral." Se considera que esta visión sobre el trabajo
educativo no enfatiza de forma concreta en las actividades o procesos que lo
connotan con carácter complejo y dinámico.
Ambas definiciones tienen en cuenta los objetivos y tareas de la
sociedad y apuntan a una organización en el sistema de influencias educativas,
y las circunscriben a las relaciones que se establecen entre el educador y el
educando, en cuyo resultado radica la esencia misma de este proceso y un
aspecto muy importante que se resalta es el papel activo de los estudiantes.
Las autoras consideran que en tal sentido, para que el trabajo educativo sea
integral, debe abarcar diferentes aristas de la personalidad, pues su desarrollo
no se reduce solamente a la vía formal, sino que se puede potenciar a través de
disímiles actividades de tipo no formal que le dan un carácter eminentemente
social.
Por otra parte se identifica también al trabajo educativo como: "[...]
aquel proceso de relaciones sociales que se dan en la actividad, en las cuales
unos hombres influyen sobre otros con el objetivo de formar su personalidad,
que los prepara para la vida y el trabajo."(Zayas, 1996) Las autoras asumen el
criterio de este autor porque ofrece una definición en sentido amplio, le confiere
importancia a su carácter social y valora la unidad entre la instrucción y la
educación para la formación del hombre.
En el documento sobre las transformaciones de las universidades
pedagógicas se plantea: "es el conjunto de todas las actividades, sin excepción
que se realizan en la institución tanto docentes como de continuidad de ese
proceso, dirigidas a alcanzar los objetivos educativos que, de modo integral,
confluyen
en
la
formación
multilateral
y
armónica
de
la
personalidad."(MES,2002)
136
Es muy válido el componente procesal del trabajo educativo, lo cual
se relaciona con su sistematicidad, pero estos autores limitan la participación de
los estudiantes a las actividades sociopolíticas, con lo cual las autoras divergen,
ya que para lograr la formación integral del estudiante es necesaria su
participación en las actividades en correspondencia con las diferentes esferas de
actuación.
Al asumir el papel que le corresponde al trabajo educativo en el
proceso de formación del estudiante es necesario que se tenga en cuenta el
enfoque histórico cultural de Vigotsky (1985).El mismo explica la interiorización
de
los contenidos del trabajo educativo desde lo intersicológico a lo
intrasicológico, donde el entorno histórico social es determinante en los modos
de actuación asumidos por cada individuo. Su concepción acerca de la Zona del
Desarrollo Próximo, permite comprender el papel de los otros como
mediadores y estímulo constante para el aprendizaje de los sujetos sociales.
Según criterio de Peña Pentón (2007) es un "[...] proceso en el que
interactúan los diversos factores institucionales y extra institucionales con el fin
de materializar en el individuo los ideales de la sociedad''. Este mismo autor
también considera que el "trabajo educativo requiere del ejemplo del profesor,
la exigencia y la utilización de la persuasión como métodos educativos
fundamentales, además de la participación consciente y activa del estudiante en
su propia formación, donde la realización de toda actividad tenga un
significado para sí." En esta definición se aborda un elemento esencial que es el
empleo de los métodos para el trabajo educativo como una de las vías para la
realización de este proceso y la importancia del protagonismo estudiantil como
un aspecto fundamental en el proceso de formación.
González Pérez refiere: "La labor educativa deviene elemento de
primer orden en el proceso de formación y se despliega en y mediante el
proceso de instrucción, debe ser asumida por todos los docentes desde el
contenido mismo de cada una de las disciplinas y abarcar todo el sistema de
influencias que sobre el joven se ejerce desde su ingreso a la Universidad hasta
su graduación."(González, 2011).
137
Este autor valora en la definición la unidad entre la instrucción y la
educación para la formación del hombre, aspecto que las autoras toman en
consideración para caracterizar el trabajo educativo.
Otros autores consideran que "[...] el trabajo educativo constituye un
instrumento esencial para la formación integral de los futuros profesionales de
la salud en el fortalecimiento de su ideología revolucionaria. Permite, desde la
propia ciencia, desarrollar conocimientos, habilidades y valores que, de hacerse
correctamente, se traducen en convicciones y modos de actuación en defensa
del proyecto social cubano."(Bustamante y Camejo, 2008).Hacen referencia al
trabajo educativo en la dimensión curricular y al papel que le corresponden a
las diferentes disciplinas para su incidencia en la formación del estudiante.
Bustamante et al opinan: "[...] el trabajo educativo en la Educación Superior
contribuye a integrar el proceso de formación y desarrollo de los valores
morales porque abarca tres dimensiones fundamentales: la curricular, la
extensión universitaria y la político-ideológica, mediante las organizaciones
políticas y de masas. La combinación y coherencia de las influencias en estas
dimensiones constituye un factor esencial en el logro de las aspiraciones
formuladas."(Bustamante y Camejo, 2008).Estos autores se refieren a la
necesidad de la coherencia, la integridad en el trabajo educativo y organización
a través de sus tres dimensiones y de la coordinación de todo el sistema de los
agentes educativos.
Las definiciones analizadas tienen en cuenta los objetivos, tareas de
la sociedad, apuntan a una organización en el sistema de influencias educativas
y se resaltan las relaciones que se establecen entre el educador y el educando,
en cuyo resultado radica la esencia misma de este proceso. Desde posiciones
dialéctico materialistas todas las definiciones apuntan a rasgos distintivos del
trabajo educativo que es su carácter de proceso, sistémico, multifactorial, la
presencia del sujeto social activo en el contexto socio-histórico cultural en el
que se desenvuelve, el empleo de diferentes vías para su realización, la
importancia de las acciones educativas y su incidencia en las esferas de
actuación del estudiante.
138
En las definiciones que se han tomado como referentes en este
proceso, se le concede una importancia extraordinaria al carácter social, aspecto
distintivo para desarrollar integralmente la personalidad de los estudiantes.
Dicho carácter incide en el sistema de influencias educativas, que en el contexto
de la Universidad actúan sobre el educando.
En el trabajo educativo de las universidades de Ciencias Médicas
deben aprovecharse todos los escenarios: el consultorio del médico de familia,
los hospitales, policlínicos, las residencias estudiantiles y la comunidad. Esta
visión se valora de gran importancia en las diferentes carreras porque se apoya
en las potencialidades que puede brindar el contexto para el logro de los
objetivos propuestos con los estudiantes.
Un grupo de investigadores considera que: "El trabajo educativo se
desarrolla a través de un sistema de acciones educativas que organiza la
institución para influir en el desarrollo de la personalidad de cada estudiante
con características propias, de manera que permita una formación integral en
correspondencia con los objetivos educativos que se plantean."( Balbona, 2011 y
Horruitiner, 2007) Estos autores, desde el punto de vista organizativo,
establecen la relación que debe existir entre las características de los
estudiantes y la planificación de las acciones educativas y además se plantea el
desarrollo de la personalidad del educando a partir de un sistema de acciones
educativas que propicie el colectivo de profesores.
Horruitiner (2007) refiere que: "La labor educativa se resume en
preparar a las nuevas generaciones para que actúen como hombres plenos."
Este autor enfatiza en el papel que desempeña el trabajo educativo para la
preparación futura del estudiante y su actuación en la sociedad.
En este análisis se manifiesta una visión de la complejidad del trabajo
educativo, en tanto esa integralidad requiere de un sistema de interacciones de
todo el personal docente que incide en los estudiantes, enfatizada esta
responsabilidad en el colectivo de año y en la labor del profesor guía.
Desde posiciones dialéctico materialistas todas las definiciones aportadas,
apuntan a rasgos distintivos de lo que ha de considerarse como trabajo
139
educativo, que es su carácter de proceso, sistémico, multifactorial, la
presencia del sujeto social activo en el contexto socio-histórico cultural en el
que se desenvuelve, el empleo de diferentes vías para su realización, la
importancia de las acciones educativas y su incidencia en las esferas de
actuación del estudiante.
El estudio anterior revela el carácter integral y desarrollador del
trabajo educativo en consonancia con las condiciones actuales y el papel de los
agentes educativos en el proceso de formación del profesional. Además se
enfatiza en su relación con el proceso de educación en valores ya que como
expresara el brasileño Gaudencio, Paulo (2007) los valores están relacionados
con la experiencia humana en la sociedad.
Es de gran relevancia el análisis de la evolución histórica de las
experiencias del trabajo educativo desarrolladas en la Educación Médica
Superior, para el mismo, se asume como criterio las categorías que conforman la
estructura conceptual metodológica de la periodización (formación económica
social, época histórica, periodo y etapa), abordadas por el Doctor en Ciencias
Pedagógicas Antonio Sáez Palmero (Sáez, 2009).
En el desarrollo histórico particular en Cuba pueden ser identificadas
las peculiaridades del objeto de investigación así como identificar cada período
y etapa teniendo en cuenta los elementos que deben seleccionarse para
establecer los límites, al considerar que estos: "[...] tanto en la naturaleza como
en la sociedad, son convencionales y variables, relativos, y no absolutos. Y
nosotros sólo de forma aproximada tomamos los hechos históricos más
destacados, los que saltan a la vista, como jalones de grandes movimientos
históricos."(Lenin, 1982).
Este criterio posibilitó identificar como factores a tener en cuenta
para establecer los límites de las etapas los procesos económicos, sociales,
políticos y culturales relevantes ocurridos en la historia nacional y sus
interrelaciones, que influyeron decisivamente en el pensamiento y quehacer
educacional.
140
Sobre esta base está concebido este modelo de periodización que en
calidad de procedimiento cognoscitivo permitirá: simplificar con un enfoque
dialéctico materialista el proceso de desarrollo histórico de las experiencias
sobre el trabajo educativo en la Educación Médica Superior, ilustrar la
influencia de los diferentes hechos y acontecimientos históricos, económicos,
políticos y culturales nacionales en la concepción del trabajo educativo y
sistematizar los estudios.
El estudio de materiales, documentos, resoluciones, programas que
rigen la política educacional del país en materia de contenidos del trabajo
educativo en la Educación Superior; posibilitó determinar las etapas
fundamentales para el análisis de las tendencias históricas.
Se consideró para el análisis el período histórico Revolución en el
Poder, a partir de su periodización en etapas, con sus regularidades internas.
"Este período, se caracteriza por presentar a la Revolución cubana como el
acontecimiento político y social más importante. En lo interno, la victoria
revolucionaria significó el paso decisivo que hizo posible la terminación de la
dominación colonial y neocolonial. En el externo demostró que era posible
construir un modelo de sociedad superior a los modelos de desarrollo
económico, y social experimentado por el capitalismo en el área.” (Bustamante
y Camejo, 2008).
Para el análisis histórico sobre el tema objeto de estudio se
establecieron los indicadores, fechas límites y las etapas fundamentales por las
que han transitado las experiencias del trabajo educativo en la Educación
Médica Superior. Al establecer los límites entre las etapas propuestas del
período Revolución en el Poder desde 1975 hasta la actualidad, se tuvieron en
cuenta los siguientes indicadores: la política educacional cubana; concepción
del trabajo educativo; modelos de formación del médico y planes de estudio
empleados; realización de seminarios y talleres nacionales y superación del
personal docente.
Se precisaron los siguientes hitos históricos que determinan las
etapas establecidas:
141
a) En 1975 la realización del Primer Congreso del Partido que al definir la
política educacional cubana, marcó pautas para el desarrollo del trabajo
educativo en la enseñanza médica.
b) En 1985 el establecimiento de un nuevo plan de estudio para la carrera de
Medicina que incluyó como asignatura la Medicina General Integral.
c) En el 2004 el inicio del proceso de universalización de la carrera de
Medicina con la creación del nuevo modelo pedagógico Policlínico
Universitario.
Para el análisis de los antecedentes históricos del objeto de estudio se
determinaron las siguientes etapas:
Etapa de 1975-1984. Organización para el trabajo educativo en el Sistema de Educación
Médica Superior.
En 1975 con el Primer Congreso del Partido se define la política
educacional cubana en correspondencia con el Socialismo y aunque no declara
explícitamente como propósito la formación de valores, está implícito en la
determinación del tipo de hombre que se debe formar y de las esferas que es
necesario desarrollar en ese proceso, que incluye las convicciones, sentimientos
y principios propios de la moral y la conducta social deseable en los
estudiantes. Por eso marcó una etapa de definición política en el trabajo
educativo y en la formación de valores en los diferentes niveles de enseñanza y
en particular, en la formación de los médicos.
En la concepción del trabajo educativo se parte de lo planteado en
este Congreso cuando se expresó que el fin de la educación es: "formar a las
nuevas generaciones y a todo el pueblo en la concepción científica del mundo,
desarrollar en toda su plenitud humana las capacidades intelectuales físicas y
espirituales del individuo y fomentar en él, elevados sentimientos y gustos
estéticos; convertir los principios ideopolíticos y morales comunistas en
convicciones
personales
y
hábitos
de
conducta
diaria."(PCC.
1976)
En el año 1976 con el surgimiento del Ministerio de Educación Superior, la
docencia médica pasa a ser controlada y dirigida por el Ministerio de Salud
Pública. En 1982 se funda el Destacamento de Ciencias Médicas Carlos Juan
142
Finlay que orienta la actuación de los estudiantes en las universidades médicas.
A partir del triunfo revolucionario y hasta el año 1982 se elaboraron cinco
planes de estudio en la carrera de Medicina. El modelo de formación inicial del
médico se centró en el aspecto asistencial.
Es en la década del 70 del siglo XX donde los cambios que se
introducen en el plan de estudio de la carrera de Medicina por vez primera van
a incluir contenidos médico sociales, y se consolida la concurrencia de los
estudiantes al escenario de la Atención Primaria de Salud en los policlínicos.
El Plan de estudio integrado, es sustituido en 1978 por otro, estructurado por
las asignaturas de Higiene, Epidemiología y Administración de Salud. En el
curso 1981-1982 se crea la especialidad de Medicina General Integral. En 1984
comienza a desarrollarse el Programa del Médico y la Enfermera de la Familia y
se establece un nuevo modelo de la Atención Primaria de Salud, por lo que se
van a sumar nuevas instituciones al proceso formativo. 19Hasta esta fecha no
existió la figura del profesor guía desde el punto de vista reglamentario, había
profesores con cierta responsabilidad con el grupo por su incidencia docente,
pero no un profesor guía con funciones establecidas.
En los seminarios nacionales a dirigentes, metodólogos e inspectores
de las Direcciones provinciales y municipales de Educación se dirigió la
atención al perfeccionamiento de la actividad pedagógica del claustro docente.
En la superación de los profesores el trabajo metodológico fue la vía
fundamental, sin embargo, la preparación de orden técnico no se encontraba
dentro de las prioridades y se quedaba a la espontaneidad de los docentes o de
los intereses de los centros. Esta preparación se dirigía de forma centralizada
para todos los profesores, se concebía de manera fragmentada, por tanto no se
logró unificar suficientemente los esfuerzos de todos los agentes educativos.
Segunda etapa 1985-2003. Perfeccionamiento del enfoque integral del trabajo
educativo para la formación del médico.
La política educacional se ajustó a lo abordado en el Tercer Congreso
del Partido por lo que estuvo encaminada "a elevar la calidad de la educación y
el trabajo de los docentes" (Castro, 1986), para esto se realizó un proceso de
143
optimización dentro del Ministerio de Educación, y se establecieron
lineamientos para fortalecer la formación de valores, la disciplina y la
responsabilidad ciudadana desde la escuela.
La concepción del trabajo educativo se centró en la formación de
valores y en su relación con las medidas adoptadas en el Cuarto Congreso del
Partido Comunista de Cuba, una prioridad fue seguir reforzando la defensa del
país y colocar el trabajo político ideológico en el centro de atención.
De los años 1990 a 1994 se proclamó la necesidad del fortalecimiento
de la labor educativa y política ideológica de los estudiantes, se le confirió
importancia al papel del colectivo pedagógico de año, se plantearon sus
funciones y objetivo en la Resolución Ministerial 269, la necesidad de fortalecer
el trabajo del mismo en la Resolución Ministerial No. 95/94,(MES, 1991 y MES,
1994) así como su responsabilidad en la concreción de los proyectos educativos
universitarios en la Resolución Ministerial 96/95.( MES,1995). Entre el 24 y 25
de abril de 1995 se convocó a una audiencia pública sobre la formación de
valores en las nuevas generaciones, desde este año se adoptaron los
lineamientos de la Estrategia de trabajo para el desarrollo de un Enfoque
Integral de la labor Educativa y Político Ideológica.
Se elaboró un nuevo plan de estudio en el curso 1985-1986 con un
modelo pedagógico para "formar Médicos Generales Básicos de perfil amplio
con un concepto biosocial e integrador de la medicina y la salud pública."24 Se
evidencia un acercamiento cada vez mayor de los estudiantes a la Atención
Primaria de Salud, hay una profundización del vínculo práctico del proceso
formativo. Desde 1986 se fundamenta la necesidad de la formación de médicos
de familia, para luego ampliar estos espacios de formación docente a los
policlínicos.
El plan de estudio del año 1992 a la fecha se ha modificado en
organización y reubicación de contenidos, pero sin perder su enfoque social,
promocional y preventivo, donde se destaca la Medicina General Integral en el
currículo.
144
Labor educativa del Profesor Guía.
Entre los años 1985-1988 y aún en proceso de consolidación de las
principales indicaciones del proceso de perfeccionamiento, comienza una etapa
importante en la renovación de la labor del profesor guía. Se aprueba la
Resolución Ministerial 619/88, (MINED; 1998) la cual favoreció los mecanismos
de selección, organización y control de su actividad pedagógica.
En 1988 se emite la Resolución No. 15 para los centros de Educación
Médica Superior donde se trata lo referente a la labor de los profesores guías y
sus funciones. En el artículo 138 del documento se expresa que "como elemento
importante del trabajo docente-educativo en los centros de Educación Médica
Superior se desarrolla el trabajo de los profesores guías, los cuales se ocupan
de la atención de un grupo de estudiantes, fundamentalmente en lo relacionado
con el desarrollo del aprendizaje, la disciplina y la auto-preparación."(MINSAP,
1988).
Más adelante en el artículo se concreta que "[...] en las estancias los
docentes son los responsables de la atención de las individualidades educativas
y del aprendizaje de su grupo de estudiantes, y cumplen por tanto las funciones
de profesores guías”. (MINSAP, 1988).
En 1989, en el XII Seminario Nacional a Dirigentes, Metodólogos e
Inspectores de las direcciones provinciales y municipales de Educación, fueron
evaluados los resultados de la labor educativa del profesor guía y se llegó a la
conclusión de que no se había logrado la efectividad requerida, se manifestaba
la falta de preparación, auto-preparación y motivación, unido a los problemas
organizativos de las instituciones docentes.
En junio de 1996 se realizó el Primer Taller Nacional de Trabajo
Educativo y Político-ideológico para fortalecer el enfoque integral para la
formación de los estudiantes por lo que se aprobó el Proyecto de Trabajo
Educativo, la Estrategia de trabajo, que se publicó en 1997 y fue actualizado
posteriormente en 1999.
145
En el 2001, en el VI Taller Nacional de trabajo político ideológico, se
elaboró un documento en relación con el papel de la Universidad en la Batalla
de Ideas y la concreción del trabajo educativo en las dimensiones: curricular, de
extensión universitaria e ideopolítica. En la superación de los profesores: se
incrementó el trabajo metodológico, se implementaron las indicaciones
emanadas del V Pleno del Comité Central del Partido acerca de la necesidad de
perfeccionar la labor política-ideológica, se comenzó una estrategia de
superación profesoral, sin embargo, no se sistematizó la preparación teórica y
metodológica de los profesores guías pues no existía un personal dedicado a
ello, la superación era muy esporádica y en algunos casos no se refieren niveles
de asesoría, por eso desempeñaban su labor de manera formal.
En tal sentido, el Ministerio de Educación instrumentó "Los
lineamientos para fortalecer la formación de valores, la disciplina y la
responsabilidad ciudadana desde la escuela" y a partir de 1999 se proyectó un
programa de superación constante de los profesores con vista a su preparación
integral, la cual se desarrolló desde los departamentos docentes.
Etapa de 2004-hasta la actualidad. Fortalecimiento del trabajo educativo y de la
atención personalizada a los estudiantes de Medicina en el proceso de
universalización.
La política educacional se dirigió al fortalecimiento de la atención
personalizada a los estudiantes y el desarrollo de la labor educativa con el
surgimiento de un nuevo modelo que combina la realización por el estudiante
de actividades sociales y el éxito del estudio con la actividad laboral. En la
Educación Médica Superior a partir del curso 2004-2005, como resultado de la
celebración del Cuarto Congreso de este sistema de enseñanza, se inicia el
proceso de universalización de la carrera de Medicina.
Para la concepción del trabajo educativo se siguieron las
orientaciones ofrecidas en los talleres nacionales y se concretó el trabajo
educativo y político-ideológico en las dimensiones: curricular, de extensión
universitaria e ideopolítica. En el año 2006 surge el Programa Director de
146
Reforzamiento de Valores (MES, 1997) y se rediseñó la Estrategia de trabajo
para el desarrollo de un Enfoque Integral de la labor Educativa y Político
Ideológica. "En las universidades de Ciencias Médicas desde el año 2008 se
indica la designación del metodólogo de trabajo educativo y extensión
universitaria y en el año 2009, se creó el departamento de Trabajo
Educativo."(Lafaurié Ochoa et al, 2009). En el curso 2013-2014 se estableció por
el
Ministro
de
Educación
Superior
como
una
de
las tareas del trabajo educativo: "jerarquizar los valores en los estudiantes
universitarios."(Alarcón,2013).
Se implementa un nuevo modelo para la formación de médicos
generales integrales básicos con tres perfiles de salida: ético humanista,
profesional y ocupacional con un plan de estudio basado en la Atención
Primaria de Salud en el que se insertan estudiantes desde el primer año en el
Policlínico Universitario y en el Consultorio del Médico de la Familia, bajo la
tutoría de un especialista de Medicina General Integral (MGI), con el apoyo del
Grupo Básico de Trabajo (GBT) y otros profesionales, técnicos y trabajadores de
la salud y el empleo de las nuevas tecnologías de la información y las
comunicaciones, las video clases, y el desarrollo del trabajo independiente del
alumno. "Esta nueva modalidad está sustentada sobre la fortaleza de la
Educación en el Trabajo." (Zerquera, 2011) En el plan de estudios se producen
cambios, al integrar cinco asignaturas (Embriología, Anatomía, Bioquímica,
Histología y Fisiología) en la disciplina Morfofisiología. Pero no se logra la
integración sistemática en las dimensiones del proceso con los problemas
sanitarios y las misiones del Destacamento Carlos Juan Finlay en las acciones
que se realizan.
Sobre la labor educativa del profesor guía se reflexiona que su
desempeño profesional como orientador, con funciones docentes específicas en
su labor, aún es insuficiente, lo que se muestra en la no explotación al máximo
de las potencialidades del contexto formativo y de las estructuras docentes
creadas con este fin.
147
En el VII Taller Nacional de trabajo político ideológico en el año 2004
se analizó como una prioridad del trabajo metodológico la labor educativa
desde la dimensión curricular. En los talleres de trabajo educativo realizados
por el Viceministerio de Docencia Médica se debatieron varios temas, entre
ellos: la preparación política, la educación en valores, el vínculo de lo
instructivo con lo afectivo, la promoción del diálogo y la participación activa
consciente; pero también se precisó que el ejemplo y la lucha por la excelencia
en los servicios de salud son fuentes importantes en ese empeño, todo en
correspondencia con el proyecto educativo, que demanda una mayor
integración en las acciones y protagonismo de los educandos.
En el año 2007 tuvo lugar el VIII Activo Nacional del Destacamento
de Ciencias Médicas Carlos Juan Finlay, donde quedó claro que los profesores
guías debían asumir una nueva misión: "lograr el cumplimiento de la ética
profesional y alcanzar la excelencia en los servicios de salud."(FEU, 2007)
En la superación de los profesores se realizaron acciones por parte de los
departamentos de Trabajo Educativo y de las Unidades de Diagnóstico y
Orientación Estudiantil dirigidas al perfeccionamiento de la actividad de los
profesores guías para la atención a la diversidad educativa, pero no se
sistematizaron
cursos
especializados
para
su
preparación
teórica
y
metodológica.
En septiembre del curso 2010- 2011 se amplió la preparación de todos
los docentes de las Universidades Médicas del país a través del Postgrado:
Perfeccionamiento del Trabajo Político Ideológico.
A partir del análisis de los acuerdos del Sexto Congreso del Partido,
en el Seminario Nacional de Preparación del curso 2011-2012, se analizó la
insuficiente preparación político- ideológica e integral de profesores y
estudiantes.(Díaz- Canel, 2011). En consonancia con ello en los lineamientos del
Sexto Congreso del Partido se reafirma la necesidad de fortalecer la labor
educativa en las instituciones docentes: hay que "[...] continuar avanzando en
la elevación de la calidad y rigor del proceso docente-educativo, jerarquizar la
superación permanente, el enaltecimiento y atención del personal docente, y el
148
papel de la familia en la educación de niños y jóvenes."(PCC, 2011)
En el año 2012 se elaboró el Programa Director para la Educación en el Sistema
de Valores de la Revolución Cubana (MINED, 2012) para la preparación de los
docentes con el objeto de garantizar que en las acciones que se planifiquen y se
potencien valores vinculados a la implementación y el cumplimiento de los
Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución
aprobados en el Sexto Congreso y los objetivos de trabajo de la Primera
Conferencia Nacional del Partido.
El estudio realizado ha revelado las siguientes regularidades: La
política educacional ha estado dirigida a fortalecer el trabajo educativo y la
formación integral de los estudiantes; se produjeron modificaciones en los
planes de estudio, en los que se concibió un vínculo estrecho entre la teoría y la
práctica lo que favorece el proceso formativo del estudiante de Medicina. El
modelo educativo cubano de formación del médico tiene como pilares los
escenarios del Sistema Nacional de Salud, a través de los cuales se realizan
actividades de la educación en el trabajo; sin embargo, en la labor educativa no
se explotan al máximo las posibilidades que brindan los diferentes contextos de
formación. En la práctica se evidencian dificultades en el accionar del profesor
guía
para
la
carrera
de
Medicina
que
limitan
su
actuación.
La evolución histórica permite revelar como tendencias en las etapas:
1. La concepción del trabajo educativo ha ido avanzando desde posiciones más
generales y empíricas, basadas sustancialmente en la experiencia práctica, hacia
posiciones más explicativas y esenciales, que destacan la importancia de
generar un trabajo educativo más adecuado al contexto particular en que se
desarrolla, pero aún se necesita una concepción metodológica que sustente esta
labor.
2. De una formación centrada en la Atención Secundaria a una formación cada
vez más integral que derivó en un modelo basado en la Atención Primaria de
Salud en su concepción general y se enfatiza en la integración asistenciadocencia e investigación como componentes principales del proceso docente
educativo.
149
3. De una labor educativa con grados de espontaneidad a una concepción más
planificada y reforzada con la aparición del profesor guía y con la comprensión
de la necesidad de concebir este proceso de manera integral que incluya lo
curricular, lo extensionista y lo político ideológico desde el diseño del proyecto
educativo.
4. La vía fundamental para la preparación del personal docente ha sido el
trabajo metodológico, donde la labor educativa se ha realizado especialmente
desde la dimensión curricular; sin embargo, esta necesita mayor sistematicidad,
tratamiento especializado para los profesores guías en aspectos metodológicos
que faciliten la dirección de este proceso.
Conclusiones
Se constató en el análisis conceptual acerca del trabajo educativo, la
importancia de su sistematización para el desempeño de la labor de los
docentes como premisa de su auto-perfeccionamiento y de incidencia en la
formación integral del estudiante.
La periodización de las experiencias del trabajo educativo en la
Educación Médica Superior reveló su carácter procesal, sistémico y continuo y
la necesidad de incorporarlo a las características del contexto, lo que trajo
consigo que en su diseño y concepción se consideren las peculiaridades de la
Educación Médica Superior.
En el análisis histórico del fenómeno se confirmó la importancia
concedida al trabajo educativo como un elemento en el Sistema de Educación
Médica
Superior
cubano
aunque
surge
la
necesidad
de
continuar
profundizando en esta temática.
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154
155
Desafios para a concretização do regime de colaboração:
uma visão histórico-cultural25
Considerações Iniciais
Ao iniciar este tema que aborda o regime de colaboração e os
desafios para sua concretização no âmbito dos sistemas educacionais e das
escolas, torna-se necessário esclarecer, teoricamente, meu ponto de vista.
Analiso esses desafios a partir da teoria Histórico-Cultural, uma vertente
psicológica que explica o desenvolvimento humano com base nos princípios do
materialismo histórico e dialético. Portanto, entendo que para compreender esse
regime e os desafios para sua efetivação, é necessário compreender o contexto
em que ele foi gestado no âmbito das políticas educacionais. Isso exige, por sua
vez, entender as políticas econômicas determinadas pela doutrina neoliberal e
comandadas pelos organismos financeiros internacionais.
Nesse cenário, a partir da década de 70, a economia brasileira tem se
caracterizado por patamares inéditos de acumulação e concentração de
riquezas, bem como pelo predomínio do capital sobre o trabalho. Pesquisadores
como Frigotto (2003) e Dourado (2001) afirmam que o atual momento está
marcado por grandes transformações e contradições, pois, paralelo ao grande
Trabalho apresentado no I Encontro Estadual da Associação Nacional de Política e Administração da
Educação Realizado em Imperatriz-MA no período de 16 a 18 de outubro de 2013.
25
156
avanço tecnológico e científico acarretaram-se problemas como desemprego,
aumento do contingente de excluídos e a ampliação das desigualdades entre
países, classes e grupos sociais. Para Saviani (1996) essas contradições fazem
parte da crise do próprio capital que, tendo realizado suas possibilidades, se
estendeu por todo o globo atingindo também seus limites a ele inerentes, que
tendem a se agravar, prenunciando seu colapso. Nessa crise, segundo Libâneo,
Oliveira e Toschi (2007), destacam-se três características: a) mudanças no
processo produtivo, associadas aos avanços científicos e tecnológicos; b)
superioridade e livre funcionamento do mercado na regulação da economia; c)
diminuição do papel do Estado. Todas elas com grandes implicações para a
educação e para os sistemas educacionais, constituindo-se, assim, o ponto chave
considerado nessa análise.
Na ótica dos defensores da doutrina neoliberal, o desenvolvimento
econômico, fomentado pelo aparato técnico-científico, garante, por si só, a
superação das desigualdades sociais. Com isso, transfere ao próprio indivíduo a
responsabilidade pela sua inserção no trabalho no mundo do trabalho (PAIVA,
2002). Tal condição não se limita às relações de trabalho, estendendo-se a todos
os campos da vida social dos trabalhadores, principalmente o educacional. É a
partir desse que se manifestam os grandes desafios para a concretização do
regime de colaboração entre os sistemas e as redes de escola. Portanto, o
objetivo do presente texto é analisar as implicações decorrentes da adoção dos
conceitos econômicos de flexibilidade e qualidade total aliados às concepções
pedagógicas do aprender a aprender e da teoria do professor reflexivo no campo
educacional. Nesse processo, busco mostrar como esses conceitos e concepções
colocam-se como desafios à concretização do regime de colaboração entre os
sistemas de ensino e as escolas.
157
O regime de colaboração: sistemas, redes e escolas no contexto das reformas
educacionais
A partir da década de 90 os debates e mobilizações populares em
torno da democracia e da garantia de direitos dos cidadãos se ampliaram e,
dentre eles, a educação escolar era uma das pautas principais. Nesse contexto,
foi elaborada e aprovada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDB), Lei 9394/96, o marco inicial das reformas educacionais brasileiras, após
a Constituição Federal de 1988. Esta lei reforça os princípios constitucionais do
regime de colaboração entre os sistemas escolares e esclarece as competências
de cada nível de governo na oferta da educação escolar, na afirmação do direito
à igualdade e o respeito às diferenças. Como a Constituição Federal, a LDB
reconhece a existência do sistema federal, dos sistemas estaduais e municipais
de ensino. Decorrendo, daí, a distribuição de competências entre esses sistemas
e a criação de um órgão normativo próprio em cada um deles para, através do
regime de colaboração, fazer valer os objetivos da educação escolar.
No plano técnico a reordenação dos sistemas impõe tarefas
específicas para os membros dos conselhos em todas as esferas do Poder
Público. Estabelece, também, as funções das secretarias de educação, das
delegacias de ensino, das escolas, enfim, para todos os responsáveis direta ou
indiretamente pelo funcionamento das instituições de ensino. Não podemos
deixar de reconhecer esse avanço. Porém, as reformas educacionais brasileiras
não
ficaram imunes
à
lógica predatória do
capital
internacional e
acompanharam as tendências de alinhamento da educação à política
econômica, seguindo orientações dos organismos financeiros internacionais. Em
especial, as do Banco Mundial que, de acordo com Bueno (2004, p. 447-448),
representa “[...] um conjunto de forças e ideias oriundas dos países centrais que
têm, como principal escopo, a defesa de seus interesses. Nesse sentido, faz a
intermediação de receitas embutidas, em última instância, em projetos de
financiamento”. Nesse quadro, a pressão para que se adote um determinado
modelo de gestão vem imbricada num pacote completo de reformas sugeridas,
158
dentre as quais a reforma educacional. Os argumentos que justificam tais
reformas fundamentam-se na concepção do mercado como princípio fundador,
unificador e autorregulador da sociedade global competitiva (BUENO, 2004).
Com forte participação nos debates da reforma do Estado, os defensores do
modelo neoliberal argumentavam que, enquanto o Brasil não enxugasse a
máquina estatal não conseguiria entrar no mundo competitivo dos grandes
mercados. Assim, as principais providências decorrentes dessas políticas, no
âmbito econômico, foram privatizações, parcerias com instituições nãogovernamentais, flexibilidade dos recursos, entre outras.
A prioridade da educação nos programas econômicos dos países
industrializados situa-se no quadro das políticas de estabilização e de ajustes
econômicos. O conhecimento, a tecnologia e a informação não têm outra
finalidade, senão construírem a força produtiva capaz de manter as grandes
organizações à frente do mercado. Como estratégia competitiva, esses países
têm saído na frente para fazer valer suas prioridades nas instituições
encarregadas de produzir ciência, tecnologia e informações. Para tanto,
induzem os sistemas educativos a centrarem suas reformas no currículo, na
gestão educacional e na avaliação institucional. Esses pontos estão interrelacionados, uma vez que, por si só, se trata de uma interferência direta que
dificulta, e até mesmo neutraliza, a participação de órgãos como as secretarias
municipais de educação e as escolas, exatamente os entes mais próximos dos
professores, alunos e familiares. Como se percebe, é uma interferência direta na
área administrativa e pedagógica da escola.
Esses conceitos, no interior da escola, exercem as mesmas funções
das fábricas e empresas. Só que estas fabricam e vendem mercadorias e as
escolas educam e formam pessoas. A flexibilidade em educação encaminha-se
para o esvaziamento da prática educativa escolar, sem conteúdo filosófico e
político para não influenciar no desenvolvimento da consciência crítica das
pessoas. Por um lado, o capitalismo precisa de trabalhadores com as
qualificações exigidas pelo mercado, mas, por outro, precisa impedir que estes
dominem os conhecimentos em níveis que dificultem sua exploração. A
159
introdução da figura do gestor escolar é uma característica da flexibilidade.
Quem é esse profissional e qual é a sua formação? Ele é alguém com uma
formação em gestão – genericamente – podendo atuar tanto na administração
quanto na coordenação. Até aí tudo bem, afinal o administrador escolar precisa
entender da parte pedagógica e o supervisor ou coordenador precisa entender
da parte administrativa. O que torna um processo flexível - exploratório - é que,
na prática, esse profissional vem atuando nas duas funções por contenção de
despesas. Por menor que seja a unidade escolar, a atuação simultânea –
supervisão e administração – prejudica o diálogo e isola a escola dos demais
níveis do sistema escolar e até da sociedade. Por ser o gestor, ele é induzido a
buscar parcerias com a iniciativa privada, a buscar os amigos da escola.
Além disso, a adoção do modelo flexível modificou algumas funções
e extinguiu outras no âmbito das unidades escolares. A Orientação Educacional,
por exemplo, foi extinta sob a justificativa de que a escola poderia funcionar
sem ela, uma vez que suas tarefas poderiam ser desempenhadas pelo próprio
professor, acumulando mais trabalho a este. A Supervisão foi substituída pela
Coordenação. Enquanto a primeira cuidava apenas da organização do processo
de ensino e da parte pedagógica, orientando e auxiliando os professores em
suas atividades, a segunda tem essa e outras funções. Ou seja, cuida da parte
gerencial da escola controlando serviços de limpeza, iluminação, ventilação,
mobiliários, instalações e os equipamentos. Exerce, também, uma função
política, cujas tarefas exigem relações com meio interno e externo à instituição,
numa espécie de relações públicas. Por fim, tem a função acadêmica que cuida
dos registros e dos arquivos. É uma função que atua em todos os setores da
escola. A flexibilidade é, portanto, o termo pelo qual se difunde uma lógica
societária onde o capital vale mais que o trabalhador que só conta como parcela
indispensável para a reprodução do próprio capital. Isso porque, conforme
afirma Karl Marx, o capital é incapaz de se reproduzir sem a força do trabalho
humano. “Pode diminuir o trabalho vivo, mas não eliminá-lo. Pode precarizá-lo
e desempregar parcelas imensas, mas não pode extingui-lo” (ANTUNES, 2001,
p. 17).
160
No mesmo sentido, a qualidade total tem um papel ideológico
relevante no processo produtivo e os círculos de controle de qualidade se
proliferam. Constituídos por trabalhadores e incentivados pela produção, eles
discutem o desempenho com vistas a melhorar a produtividade da empresa. Na
verdade, é uma forma sofisticada de apropriação da competência intelectual do
trabalho pelo capital. É um mecanismo sutil de exploração e manipulação dos
trabalhadores, através de um processo ainda mais profundo de interiorização
do trabalho alienado. O trabalhador tem a incumbência de pensar e fazer a
produtividade acontecer, o que aprofunda ainda mais a subordinação do
trabalho ao capital. Para Libâneo (2001), aplicada ao sistema escolar e às escolas,
a qualidade total tem como objetivo o treinamento de pessoas para serem
competentes no que fazem, dentro de uma gestão eficaz de meios, com
mecanismos de controle e avaliação dos resultados, visando a atender a
imperativos econômicos e técnicos.
Não têm sido poucas as campanhas para implantar concepções
pedagógicas ditas inovadoras como as do aprender a aprender e da
reflexividade. Por que essas concepções são tão divulgadas nos meios de
comunicação? O que tais concepções defendem sobre a formação humana? Para
os defensores dessas concepções, os conhecimentos mais importantes são
aqueles aprendidos espontaneamente, portanto, devem ser mais valorizados do
que aqueles adquiridos pela mediação do professor. Vários pesquisadores têm
denunciado os princípios pedagógicos dessas concepções por entenderem que
elas defendem a formação humana desligada do contexto histórico em que os
sujeitos estão inseridos e apontam uma autoformação (DUARTE, 2001, 2003;
FACCI, 2004; MARTINS, 2007).
Ao contrário do que se imagina, defender a formação reflexiva do
professor não significa defender a formação do sujeito que reflete a sua prática
com base em conhecimentos que elevem sua consciência a um patamar crítico
da realidade (FACCI, 2004). Ao contrário, é um ato individual que não visa à
modificação de sua própria consciência e de seus alunos, já que valoriza apenas
os aspectos individuais, sem prosseguir na compreensão dos componentes
161
históricos e sociais da atividade profissional. Quanto ao aprender a aprender,
Duarte (2001, p. 38. Grifo do autor) afirma que não há nenhum equívoco quanto
aos objetivos dessa teoria: “O aprender a aprender aparece assim na sua forma
mais crua, mostra assim seu verdadeiro núcleo fundamental: trata-se de um
lema que sintetiza uma concepção educacional voltada para a formação da
capacidade adaptativa dos indivíduos”. No entendimento de Martins (2007, p.
11), ao se estimular nos professores as estratégias de autoformação, “[...]
pressupõe-se um processo de generalização pelo qual essa premissa se estende
também para os educandos”. Portanto, há, nessas concepções, manifestações
estratégicas de personalização e individualização referentes à formação do
professor pautada em suas experiências práticas, o que caracteriza uma
formação alienada.
Essas
concepções,
mesmo
buscando
uma
compreensão
da
subjetividade e da profissionalidade do professor no processo educacional,
desconsideram as condições histórico-sociais em que essa profissão se
desenvolve. Manifestam-se em estratégias voltadas para tarefas do dia a dia da
sala de aula, orientando o modo de ser professor, pautado, apenas, em sua
própria experiência que, na verdade, é uma experiência do cotidiano. O saber
da experiência ganha mais importância que a da formação teórica,
metodológica e técnica. O saber do cotidiano é, sem dúvida, necessário como
ponto de partida e não como ponto de partida e de chegada.
Considerações Finais
Concluir não é fácil. Fica sempre uma coisa a ser dita, mas podemos
afirmar que em relação ao aspecto legal tivemos grandes avanços em relação ao
regime de colaboração. Tanto a atual Carta Magna como a LDB reconhecem a
existência do sistema federal, dos sistemas estaduais e municipais de ensino,
esclarecem a competência de cada um deles na oferta da educação escolar e as
normas atuação de cada um deles.
162
Porém, os municípios ficaram responsáveis pela oferta da educação
infantil e ensino fundamental, as duas mais importantes etapas da educação
básica. Do ponto de vista lógico essa distribuição é adequada porque o
município é o espaço geográfico comum aos alunos, aos professores e ao órgão
responsável pela educação no município, o que permite um diálogo mais
estreito em função da proximidade. No entanto, a grande maioria deles ainda é
a unidade mais frágil na configuração geopolítica da administração da
educação brasileira. Seja pelas limitações orçamentárias, seja pela deficiência em
seu quadro técnico e pedagógico.
Junto às conquistas legais há os novos contornos que se delinearam
para a educação pública, a partir da década de 90, os quais estão subordinados
às políticas econômicas definidas pelo capitalismo através dos organismos
financeiros internacionais. Essa subordinação, ao longo da história, tem tomado
formas e conteúdos diversos e, no atual momento, cabe registrar que é de uma
clara diferenciação da educação ou formação humana para as classes dirigentes
e a classe trabalhadora. Nesse contexto, concepções pedagógicas, com palavras
de ordem como qualidade total, pedagogia das competências, empregabilidade,
aprender a aprender, professor reflexivo, por exemplo, aparecem como inovações,
mas, na realidade, apontam para a subordinação da educação aos interesses de
reprodução do capital, em sua atual fase.
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164
165
A gestão da educação e o Programa Mais Educação
Introdução
Escola de tempo integral. Em sentido restrito refere-se à organização
escolar na qual o tempo de permanência dos estudantes se amplia
para além do turno escolar, também denominada, em alguns países,
como jornada escolar completa. Em sentido amplo, abrange o debate
da educação integral – consideradas as necessidades formativas nos
campos cognitivo, estético, ético, lúdico, físico-motor, espiritual,
entre outros – no qual a categoria “tempo escolar” reveste-se de
relevante significado tanto em relação a sua ampliação, quanto em
relação à necessidade de sua reinvenção no cotidiano escolar (MOLL,
2010 p. 25).
A concepção/ideia de Educação integral se desenvolveu no pensamento
educacional brasileiro no século XX, a partir das décadas de 20 e 30, tendo como
divulgador dessas ideias, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova,
elaborado por 26 intelectuais que propunha a renovação da educação no país.
Dentre os intelectuais, destaca-se Anísio Teixeira, que defendia a concepção
ampliada de educação escolar, a laicidade, o fortalecimento do ensino público e
a complementaridade entre cada e escola, dentre outras ideias:
166
A escola ampliou os seus deveres até participar de todos os deveres do
lar, assumindo a responsabilidade de dar às crianças todas as condições
que lhe asseguram – ou lhe deviam assegurar - na família, a
continuidade e a integridade de uma ação formadora completa.
Educação e não instrução apenas. Condições de vida e não condições de
ensino somente. Mas nem por isso a escola substitui integralmente o lar.
Esse continuará e, para continuar, deve também ser refundido em suas
bases intelectuais e sociais, como já o foi nas suas bases econômicas
(TEIXEIRA apud CAVALIERE, 2010, p. 254).
Na sua obra “Educação não é privilégio” (1953), Teixeira defende a
educação integral e a escola de tempo integral, por ampliar as possibilidades de
desenvolver nos sujeitos hábitos de fazer e pensar, de conviver e participar em
uma sociedade democrática. Neste sentido, ele afirma que a escola primária não
pode ser uma escola de tempo parcial, pois que:
não se pode conseguir essa formação em uma escola por sessões, com
os curtos períodos letivos que hoje tem a escola brasileira. Precisamos
restituir-lhe o dia integral, enriquecer-lhe o programa com atividades
práticas, dar-lhe amplas oportunidades de formação de hábitos de vida
real, organizando a escola como miniatura da comunidade, com toda a
gama de suas atividades de trabalho, de estudo, de recreação e de arte
(TEIXEIRA apud CAVALIERE, 2010, p. 256).
Outro aspecto importante a destacar sobre a escola de tempo integral, diz
respeito a se repensar o uso dos espaços e tempos, de modo que estes
favoreçam a criação de situações e oportunidades para o desenvolvimento dos
sujeitos inseridos no contexto escolar. Para tanto, Gonçalves (2006, p. 132) nos
chama atenção para a ampliação quantitativa e qualitativa de forma a garantir a
permanência da criança na escola.
Não se trata apenas de um simples aumento do que já é ofertado, e sim
de um aumento quantitativo e qualitativo. Quantitativo porque
considera um número maior de horas, em que os espaços e as
atividades propiciadas têm intencionalmente caráter educativo. E
qualitativo porque essas horas, não apenas as suplementares, mas todo
o período escolar, são uma oportunidade em que os conteúdos
propostos podem ser ressignificados, revestidos de caráter exploratório,
vivencial e protagonizados por todos os envolvidos na relação ensinoaprendizagem.
A concepção de educação integral é, portanto, a busca por uma escola
(re)significada, mais prazerosa, na qual, além das disciplinas consideradas
tradicionais, os alunos possam ter contato com atividades mais agradáveis e
167
contextualizadas à vida em sociedade. As disciplinas homogeneizantes cedem
lugar aos saberes que resgatam a diversidade cultural brasileira.
Não foram poucas as experiências brasileiras a partir de tal concepção.
Entre elas, merece destaque o Centro Educacional Carneiro Ribeiro, mais
conhecido como Escola Parque, em Salvador, criado nos anos 50 do século
passado. Idealizado por Anísio Teixeira, a convite do governador baiano, o
centro era formado por vários prédios que abrigavam mais de quatro mil
alunos e muitos professores das mais diversas disciplinas, desde os que
lecionavam as disciplinas tradicionais em um dos turnos até os que ensinavam
dança, teatro, música, entre outros saberes.
Segundo Castro e Lopes (2011 p. 262), esta foi uma importante
experiência da educação nacional, reconhecida internacionalmente pela
Organização das Nações Unidas (ONU) o que representou um “marco histórico
em relação à implantação das escolas públicas em tempo integral no nosso país [...] de
modo a fornecer os subsídios para que se possa recompor o início da trajetória brasileira
dessa proposição”.
Tal experiência serviu de inspiração para instituições públicas de tempo
integral mais recentes em outras capitais brasileiras, tais como os Centros
Integrados de Educação Pública (CIEP), no Rio de Janeiro e Programa de
Formação Integral da Criança (PROFIC), em São Paulo, ambas nos anos 80 do
século XX.
Nos anos 90 do mesmo século, em âmbito federal, merecem destaque as
escolas de tempo integral criadas durante o rápido governo de Fernando Collor
de Melo. Os Centros Integrados de Apoio à Criança (CIAC), mais tarde
denominados Centros de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente (CAIC)
estiveram presentes em várias cidades do país e ofertavam o ensino
fundamental em tempo integral.
Hoje, a atenção de muitos pesquisadores, educadores e sociedade como
todo se volta à nova proposta de educação integral apresentada pelo Programa
Mais Educação, esperando que este não seja apenas mais um programa dentre
outros tantos que são implementados nas escolas públicas brasileiras, mas que
168
seja de fato uma compreensão ampliada de educação integral e a escola em
tempo integral, as quais expressem, verdadeiramente, o compromisso com a
função social da escola pública, que consiste na socialização as novas gerações
dos conhecimentos historicamente acumulados, de modo que as crianças e
jovens, conhecendo o mundo em que vivem, compreendam as suas
contradições e busquem a sua apropriação e transformação (GONÇALVES,
2006).
Proposta de Educação Integral no Programa Mais Educação
Revisitar a obra de Anísio Teixeira é importante para resgatar a
concepção de educação integral e escola de tempo integral presentes no seu
pensamento pedagógico, uma vez que ressurge nas políticas educacionais
atuais, a ideia de educação integral, particularmente a partir do ano de 2007,
com o
lançamento
do
Programa Mais Educação. Este
Programa é
regulamentado por meio da Portaria interministerial n. 17, de 24 de abril de
2007, cujo objetivo consiste em:
contribuir para a formação integral de crianças, adolescentes e jovens,
por meio da articulação de ações, de projetos e de programas do
Governo Federal e suas atribuições às propostas, visões e práticas
curriculares das redes públicas de ensino e das escolas, alterando o
ambiente escolar e ampliando a oferta de saberes, métodos, processos e
conteúdos educativos (MEC, 2009, p. 33).
O Decreto n. 7.083, de 27 de janeiro de 2010, definiu no Art. 2o como
princípios da educação integral, no âmbito do Programa Mais Educação:
I - a articulação das disciplinas curriculares com diferentes campos de
conhecimento e práticas socioculturais citadas no § 2o do art. 1o;
II - a constituição de territórios educativos para o desenvolvimento de
atividades de educação integral, por meio da integração dos espaços
escolares com equipamentos públicos como centros comunitários,
bibliotecas públicas, praças, parques, museus e cinemas;
III - a integração entre as políticas educacionais e sociais, em
interlocução com as comunidades escolares;
IV - a valorização das experiências históricas das escolas de tempo
integral
como
inspiradoras
da
educação
integral
na
contemporaneidade;
V - o incentivo à criação de espaços educadores sustentáveis com a
readequação dos prédios escolares, incluindo a acessibilidade, e à
gestão, à formação de professores e à inserção das temáticas de
169
sustentabilidade ambiental nos currículos e no desenvolvimento de
materiais didáticos;
VI - a afirmação da cultura dos direitos humanos, estruturada na
diversidade, na promoção da equidade étnico-racial, religiosa, cultural,
territorial, geracional, de gênero, de orientação sexual, de opção política
e de nacionalidade, por meio da inserção da temática dos direitos
humanos na formação de professores, nos currículos e no
desenvolvimento de materiais didáticos; e
VII - a articulação entre sistemas de ensino, universidades e escolas
para assegurar a produção de conhecimento, a sustentação teóricometodológica e a formação inicial e continuada dos profissionais no
campo da educação integral.
As orientações contidas no Texto referência para o debate nacional (MEC,
2009, p. 06), destacam que a educação integral “exige mais do que compromissos:
impõe também e principalmente projeto pedagógico, formação de seus agentes,
infraestrutura e meios para sua implantação”.
O ordenamento legal que prevê a educação integral e a escola de tempo
integral, evidencia-se no Art. 34 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional – Lei n. 9.394/96, quando estabelece a ampliação progressiva do
período de permanência na escola e na Lei n. 10.172 de 09/01/2001 que
aprovou o Plano Nacional de Educação, que definiu no item 1.3 Objetivos e
Metas - 18. Adotar progressivamente o atendimento em tempo integral para as
crianças de 0 a 6 anos.
Reiterando a ampliação da jornada escolar, o Decreto n. 6.253 de 16 de
novembro
de 2007, que
dispõe
sobre
o
Fundo
de Manutenção
e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação – FUNDEB definiu no seu Art. 4º que, “considera-se educação básica em
tempo integral a jornada escolar com duração igual ou superior a sete horas diárias,
durante todo o período letivo, compreendendo o tempo total que um mesmo aluno
permanece na escola ou em atividades escolares”.
A proposta do Programa Mais Educação tem como desenho a Mandala26
dos Saberes, que consiste nos saberes comunitários, escolares e os programas
federais. Os saberes comunitários representam o universo cultural local, isto é, a
Mandala significa círculo em palavra sânscrito. Mandala também possui outros significados,
como círculo mágico ou concentração de energia, e universalmente a mandala é o símbolo da integração e
da harmonia http://www.significados.com.br/mandala/
26
170
bagagem cultural que cada aluno traz para a escola, independente de suas
condições sociais.
Esses saberes são os veículos para a aprendizagem conceitual:
queremos é que os alunos aprendam através das relações que possam
ser construídas entre os saberes. Os alunos devem, portanto, ser
estimulados a usar seus saberes e ideias a fim de formularem o saber
escolar (MEC, 2009, p.37).
Os saberes comunitários estão situados em onze áreas distintas, que são:
habitação, corpo/vestuário, alimentação, brincadeiras, organização política,
condições ambientais, mundo do trabalho, curas e rezas, expressões artísticas,
narrativas locais e calendário local.
Os saberes escolares buscam pensar a relação entre conteúdo e contexto,
com vista ao conhecimento escolar ser trabalhado de forma interdisciplinar.
Neste sentido, as áreas de conhecimento escolar assumem a configuração:
Linguagens, Códigos e suas Tecnologias reúne língua portuguesa,
estrangeira, artes, informática, educação física e literatura.
Ciências da Natureza e Matemática, comportando as matemáticas e as
ciências.
Sociedade e Cidadania, onde se debatem filosofia, ciências humanas,
história e geografia (MEC, 2009, p. 44).
O Programa do governo federal Mais Educação tem como propósito a
mediação de saberes, e é composto por uma diversidade de programas; cada
um deles visa atender aos desafios e potencialidades da vida comunitária e
escolar local. Esses programas estão localizados em diferentes ministérios e
dialogam com os sete macrocampos que compõem a organização do Programa:










Acompanhamento Pedagógico;
Meio Ambiente;
Esporte e Lazer;
Direitos Humanos em Educação;
Cultura e Artes;
Cultura Digital;
Promoção da Saúde;
Educomunicação;
Investigação no Campo das Ciências da Natureza e
Educação Econômica.
No contexto do Programa Mais Educação, a Mandala “funciona como
ferramenta de auxílio à construção de estratégias pedagógicas para educação integral
171
capaz de promover condições de troca ente saberes diferenciados” (MEC, 2009, p.23 b). Neste sentido, a Mandala (Conferir na Figura 1, pág. 07) pode ser vista como
uma ferramenta para a construção de projetos de educação integral e representa
possibilidades de troca, diálogos e mediações entre escola e comunidade.
A Mandala de saberes (comunitários, escolares e os programas federais)
no contexto da escola, “atua como obra que não em si suas possibilidades, mas se abre
para que diferentes sujeitos possam escolher suas condições, seqüências, formas...
transformando a prática educacional em espaço de diálogo e negociação, ou talvez em
espaço de criação (MEC, 2009, p.28 b )”.
O Programa Mais Educação, como política pública educacional, tem
como finalidade atender, prioritariamente, escolas de baixo IDEB, situadas em
capitais, regiões metropolitanas e grandes cidades em territórios marcados por
situações
de
vulnerabilidade
social,
e,
neste
sentido,
as
atividades
(macrocampos) devem oferecer às crianças, adolescentes e jovens diferentes
linguagens e valorizar suas vivências, modificando o próprio ambiente escolar e
a produção do conhecimento (MEC. 2009).
A seguir é apresentado o Projeto de Educação integral, no contexto da
Mandala Mais Educação.
172
Figura 1 – Mandala Mais Educação
Fonte: BRASIL, 2009 p. 35
Embora
o
Programa
Mais
Educação
possua
uma
estrutura
organizacional interessante, questionamos se as escolas públicas do Brasil, a
depender de cada região ou localidade, terão condições objetivas para a
materialização do projeto de educação integral e, que não se restrinja a poucas
experiências exitosas pelo interior do país, mas que possa efetivamente tornarse uma realidade concreta, considerando o contexto social, político, cultural e
educacional de cada escola e sua comunidade.
Neste
sentido,
destaca-se
como
positivo
o
estabelecimento
de
dispositivos legais que definem a ampliação progressiva da jornada escolar em
tempo integral, porém, a efetivação do atendimento nas escolas públicas
brasileiras, considerando suas realidades locais, ainda tem um longo caminho
para se concretizar.
173
A gestão e o Programa Mais Educação: novas exigências em cena
O maior desafio a ser empreendido em relação à gestão diz respeito à
qualificação do gestor, por duas razões. Primeiramente, porque o modelo e o
processo de qualificação dos atuais gestores estão ancorados em parâmetros
que não comportam as novas demandas institucionais e sociais; segundo,
porque a gestão da educação, atualmente, tornou-se um dos principais fatores
do desenvolvimento institucional, social e humano. Os novos cenários e
demandas que vêm sendo esboçados pela sociedade exigem profunda revisão
dos processos de formação dos gestores educacionais. (PAZETO, 2000, p.
165)
Para uma reflexão mais profícua sobre a importância da gestão escolar
no contexto das políticas públicas voltadas à educação nos dias atuais, cabe
uma breve retrospectiva de conceitos basilares relacionados à temática.
O período posterior à abertura política do Brasil foi marcado pela luta
por espaços de participação e os anseios da população chegam à Carta Magna
do país. Vocábulos e expressões como descentralização da administração ou da
gestão, gestão democrática, gestor, entre outros, começaram a ganhar evidência
no cenário educacional brasileiro, em especial, a partir dos textos legais que
retomavam o previsto no Art. 206 da Constituição Federal de 1988: “gestão
democrática do ensino público, na forma da lei”.
A figura do diretor escolar, marcada pela centralização do poder em suas
mãos, pela transposição acrítica dos preceitos da administração empresarial e,
por vezes, pela política castradora e autoritária, influenciada fortemente pelos
preceitos militares, passa a receber a partir dos anos 80 do século XX uma nova
denominação: gestor escolar (aquele que administra tensões, que delega
poderes, que se envolve com as questões pedagógicas, entre outras
características que rompem com a visão positivista de administração escolar). O
considerado “dono da escola”, o “chefe” é fortemente questionado e, junto com
ele,
toda
uma
estrutura
verticalizada,
excessivamente
burocrática,
características da fase clássica da administração escolar. No lugar de tal cenário,
as propostas de democracia e de descentralização aos poucos vão ganhando
força, respaldadas no ordenamento jurídico e na produção acadêmica do
período.
174
Entretanto, a simples mudança vocabular de “diretor” para “gestor” não
seria capaz, como não foi, de mudar práticas autoritárias fortemente arraigadas
na educação brasileira. Sem profundas alterações nas políticas públicas
educacionais, o país assistiu apenas a uma mudança discursiva, isto porque, a
gestão democrática da educação aproximou-se e, ainda hoje se aproxima mais
de “[...] um discurso em que o apelo a uma ideologia democrática, libertária e
descentralizadora encobre, nas novas condições políticas, a continuidade e até o
aprofundamento de políticas oriundas dos regimes ditos autoritários” (COGGIOLA,
2008 apud KRAWCZYK, 2008 p.2)
A facilidade com que o discurso consensual e dominante se apropria do
vocábulo democracia deve-se ao fato de ela não ser um valor universal, um
conceito neutro. Ao contrário, a palavra democracia é polissêmica e, justamente
por apresentar várias acepções, seu uso, associado à ideia de participação,
ganhou centralidade no cenário político desde o final do século XX, tanto na
voz daqueles que se autodenominam representantes da esquerda ou direita;
dominantes ou dominados, isto porque sua polissemia faz com que se amolde
às várias concepções ideológicas, dificultando, portanto, a identificação de suas
diferenças.
Desta forma, adotamos neste texto a definição de Bobbio (2000 p. 387),
por enfatizar sua contrariedade a toda forma de autoritarismo:
[...] A definição de democracia como poder em público não exclui
naturalmente que ela possa e deva ser caracterizada também de outras
maneiras. Mas essa definição capta muito bem um aspecto pelo qual a
democracia representa uma antítese de todas as formas autocráticas
de poder.
Qual conceito de democracia subjaz à concepção da educação de tempo
integral? E à educação integral? Quais as novas exigências que se colocam ao
gestor e sua equipe? Essas e outras tantas questões ainda carecem de estudos
mais aprofundados, pois, por mais que o Programa Mais Educação esteja em
inúmeras escolas brasileira desde 2007, ainda “há poucas experiências educacionais
e pesquisas sobre as escolas públicas em tempo integral no nosso país”. (CASTRO;
LOPES, 2011 p. 279)
175
As exigências do ser gestor em tempo integral
As lacunas existentes na formação do gestor escolar, quer seja inicial, nos
cursos de pedagogia e licenciaturas ou continuada, advinda dos espaços
coletivos de reflexão em serviço, podem ganhar contornos mais acentuados
diante das novas exigências que a cada dia são postas ao professor-gestor
(condutor/orientador) das ações de uma unidade educativa, em seus aspectos
pedagógicos, administrativos e estruturais)
Ser professor-gestor não é uma tarefa fácil, ao contrário, exige da pessoa
uma postura sempre vigilante e comprometida. O gestor precisa ser visto como
autoridade e não como autoritário. Precisa, também, ser capaz de articular, de
contornar divergências, de saber escutar, de ser sensível à cultura
organizacional de cada escola. A gestão de espaços escolar é, segundo Pazeto
(2000, p. 166):
um empreendimento que desafia seus gestores, organismos públicos e
privados e comunidades, com quem elas estabelecem constantes
interações. Os quadros de referência e a cultura organizacional geram
dinâmicas e ritmos próprios, nem sempre sintonizados com as
situações e expectativas intrínsecas e extrínsecas de cada instituição.
Essa diversidade de perfis e de ritmos requer dos gestores
educacionais fundamentação científica e profissional, aliada à
flexibilidade e atenção à realidade na qual cada instituição está
inserida.
A ampliação do tempo de permanência dos alunos no ambiente escolar,
o aumento do número de docentes ministrando as aulas do contraturno, o
maior número de funcionários envolvidos, entre outros aspectos inerentes ao
desenvolvimento de mais um projeto aos muitos que já existem nas escolas têm
criado novas e complexas exigências da equipe gestora. Como administrar uma
nova concepção de escola diante da manutenção de uma mesma estrutura, por
vezes deficiente?
Não somos contrárias ao Programa Mais Educação, entretanto, cabe uma
reflexão cautelosa sobre a forma como ele vem sendo implementado, em
algumas redes públicas do país. Muitos são os relatos de gestores sobre as
176
limitações de diversas ordens (pedagógicas, estruturais e administrativas) que
têm impedido o pleno alcance de seus objetivos.
Entre as limitações pedagógicas, em muitas escolas o Programa Mais
Educação não tem conseguido superar a dicotomia turno/contraturno. Muitos
sujeitos envolvidos na instituição escolar ainda não são capazes de reconhecer a
devida importância das atividades mais prazerosas ofertadas no contraturno.
(LECLERC; MOLL, 2012) Aproximando este preconceito ao que Anísio Teixeira
criticava no início do século XX:
Encurtamos o período das aulas, encurtamos os professores. Nessa
escola brasileira tudo pode ser dispensado: prédios, instalações,
bibliotecas, professores... somente não pode ser dispensada a lista
completa de matérias. Qualquer daquelas disciplinas têm de existir no
currículo. Uma só que retiremos, porá abaixo todo o edifício de nossa
cultura! Ai de quem pensa em tirar uma só daquelas línguas, ou
fundir uma disciplina na outra!... (TEIXEIRA, 2007, p. 52)
Certos componentes curriculares, tais como Língua Portuguesa e
Matemática, ainda são considerados mais importantes e, portanto, merecem
uma carga horária maior durante o turno regular e, o que é pior, em muitos
lugares, o horário do contraturno é preenchido com aulas de reforço, as quais,
em contrariedade aos objetivos do Programa, contribuem para o cansaço e falta
de motivação dos alunos que ficam horas e horas apenas com atividades
escritas, por vezes mecânicas e enfadonhas.
Castro e Lopes (2011 p.277) em pesquisa sobre a educação integral no
estado de São Paulo afirmam a este respeito que, nas escolas analisadas,
[...] quanto à organização do tempo e do espaço escolar, nada foi
alterado. As aulas continuavam sendo “dadas” pelos professores e o
„protagonismo‟ juvenil era pouco desenvolvido. A equipe escolar não
realizava passeios e excursões de cunho educativo, com frequência, o
que acabava por reduzir a ação educativa apenas aos recursos
materiais e humanos do ambiente escolar, entediando o aluno. Assim,
a aprendizagem fica restrita apenas ao que o professor ensina, pois até
o uso da sala de informática e da biblioteca, pelos alunos, era
incentivado por poucos professores [...].
A superação desta dualidade requer,
o reconhecimento de novas dimensões da formação docente, o debate
sobre conteúdos escolares consagrados no currículo e os que ainda são
considerados “extraescolares”. Assim, a entrada das atividades de
177
arte, capoeira, hip hop, jornal e rádio escolar, direitos humanos,
sustentabilidade ambiental, entre tantas outras, pode ser
compreendida como expressão das inúmeras possibilidades de
vivências ampliadoras das dimensões da formação humana, segundo
a compreensão do projeto político pedagógico em que estão sendo
inseridas. Essa compreensão pode exigir outras lógicas de
agrupamento, outras formas de articulação entre saberes, outros usos
do tempo e outros espaços, outra relação entre cultura acadêmica e
cultura da experiência, outras demandas de formação, novas
materialidades que coloquem educação corporal, educação ambiental,
arte-educação dentre os conteúdos preciosos do currículo. (LECLERC;
MOLL, 2012, p. 108)
Paulo Freire também abordou esta problemática afirmando ser
indispensável a ampliação do tempo de permanência do aluno na escola, mas
hierarquização de saberes. Segundo ele, “não será essa escola, de quatro e até três
horas diárias, parada mais de três meses ao ano [...], escola perdida, toda ela, ou quase
toda ela, no nervosismo imposto pelo cumprimento dos programas [...] que irá integrar
esse educando com as realidades [...]”. (FREIRE, 2002, p. 88).
As questões curriculares e de ampliação do tempo de permanência estão
intimamente ligadas às questões estruturais das unidades escolares que, em sua
maioria, já não eram adequadas a turnos reduzidos, quanto mais às novas
exigências de um programa como o Mais Educação.
Pesquisas mostram que até o final do ano letivo de 2006, mesmo ciente
de que haveria o início do Programa em 2007, o governo não havia feito as
reformas necessárias. (CASTRO; LOPES, 2011). Entre as principais adequações
estruturais estavam:
oferta de cozinhas e refeitórios adequados para o fornecimento de, no
mínimo, três refeições diárias, vestiários e banheiros; nutricionistas
para elaborar o cardápio conforme o Programa Nacional de
Alimentação Escolar; cumprimento das sete horas diárias, 5 dias por
semana, conforme O Plano Nacional de Educação, Lei n.º 10.172/01,
com previsão de professores e funcionários em número suficiente;
disponibilização de um coordenador por escola (Professor
Comunitário); participação do Coordenador do Programa na
Secretaria de Educação no Grupo de Trabalho Intersetorial do
Programa Saúde na Escola. (LECLERC; MOLL, 2012, p. 103)
Cabe, entretanto, ressaltar que, em muitas escolas que aderiram à
proposta da educação de tempo integral, mesmo que não existissem problemas
178
estruturais, a busca por uma escola integral estaria comprometida pela falta de
participação dos sujeitos envolvidos. A não preocupação concreta com a
questão salarial dos profissionais da educação em especial, do docente, fez com
que os espaços-tempo de planejamento coletivo ficassem prejudicados, pois
grande parte dos docentes continuava a trabalhar em mais de uma rede, a fim
de garantir um salário capaz de satisfazer, minimamente, as exigências da
manutenção de um lar. O que pode ser visto no estudo de Castro e Lopes (2011,
p. 266) sobre a escola de tempo integral no interior paulista: “Quanto à jornada de
trabalho do professor, também não houve alterações visto que ela estava constituída,
muitas vezes, por trabalho em um número grande de escolas (mais de 05 em alguns
casos), que não eram, necessariamente, do mesmo município”.
No que diz respeito às questões administrativas, pode-se afirmar que
tanto em escolas de tempo integral quanto em escolas de jornada parcial, se os
mecanismos de gestão democrática, tais como Conselho Escolar, Grêmio
Estudantil, Associação de Pais e Mestres não forem fortalecidos, se não houver
uma boa articulação entre a equipe gestora e a comunidade, qualquer proposta,
por mais inovadora que seja, tenderá ao fracasso. Especificamente sobre a
escola de tempo integral, o estudo de Maurício (2009) sobre os Centros
Integrados de Educação Pública (CIEP) no Rio de Janeiro nos anos 80 do século
XX, traz resultados que ainda merecem atenção na atualidade:
Passados tantos anos, o projeto só se sustentou em escolas onde
a liderança do diretor e a coesão da equipe foram capazes de
estabelecer vínculos com a comunidade ou com a administração
que permitissem a continuidade, pelo menos, do horário
integral. (MAURÍCIO, 2009 p. 23)
As questões aqui apresentadas, mais do que respostas prontas e/ou
modelos
a
serem
seguidos,
buscaram
suscitar
novas
perspectivas,
posicionamentos e indagações sobre a gestão escolar e o Programa Mais
Educação, diante dos desafios impostos pelo novo cenário educacional na
proposta da escola integral e escola de tempo integral, como por exemplo, a
179
formação do gestor, as questões curriculares, a ampliação do tempo de
permanência do aluno na escola e a preocupação concreta com a questão
salarial dos profissionais da educação, em especial, do docente, dentre outros
aspectos.
Desta forma, o caráter exploratório deste texto suscitou apenas alguns
aspectos do amplo e complexo campo da gestão escolar, problematizando
questões que passam pela exigência de formação do novo gestor até diversas
limitações de ordens pedagógicas, estruturais e administrativas que têm
impedido o pleno alcance dos objetivos do Programa Mais Educação,
considerando a realidade da escola pública brasileira.
Em síntese, corroboramos a afirmação de Castro e Lopes (2011 p. 278),
sobre o desafio que se coloca às relações entre a gestão escolar e o Programa
Mais Educação:
[...] se queremos uma escola diferente, que ofereça uma melhor
qualidade educacional, não podemos idealizá-la apenas no papel, em
Decretos ou em Resoluções. [...] para além da força da Lei, o projeto
Escola de Tempo Integral demandava uma estrutura física e uma
organização interna diferentes, recursos humanos capacitados e
materiais de qualidade e em quantidade suficientes.
Referências
BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a filosofia política e as lições dos
clássicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
CASTRO, Adriana; LOPES, Roseli Esquerdo. A escola de tempo integral: desafios e
possibilidades. Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação. Rio de
Janeiro, v. 19, n. 71, p. 259-282, abr./jun. 2011.
CAVALIERE, Ana Maria. Anísio Teixeira e a Educação Integral. In: PAIDÉIA,
maio-ago, 2010, vol. 20, n. 46, 249-259.
GONÇALVES, Antonio Sérgio. Reflexões sobre educação integral e escola de tempo
integral. In: Cadernos CENPEC: Educação Integral, 2006.
KRAWCZYK, Nora. A reforma educacional na América Latina: uma perspectiva
histórico-sociológica. São Paulo: Xamã, 2008.
180
LECLERC, Gesuína de Fátima Elias; MOLL, Jaqueline. Programa Mais Educação:
avanços e desafios para uma estratégia indutora da Educação Integral e em tempo
integral. Educar em Revista. Editora da UFPR: Curitiba, Brasil, n. 45, p. 91-110,
jul./set. 2012.
MAURÍCIO, Lucia Velloso. Escritos, representações e pressupostos da escola
pública de horário integral. Em Aberto. Brasília, DF, v. 21, n. 80, abr. 2009.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Secretaria de Educação Continuada,
Alfabetização e Diversidade. Programa Mais Educação – Educação Integral. Brasília
– DF, 2009. (Série Mais Educação).
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Secretaria de Educação Continuada,
Alfabetização e Diversidade. Rede de Saberes Mais Educação: pressupostos para
projetos pedagógicos de educação integral: caderno para professores e diretores de
escolas. 1ª edição. Brasília: Ministério da Educação, 2009. (Série Mais Educação)
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Secretaria de Educação Básica. Programa Mais
Educação – Passo a Passo. Brasília – DF, 2011.
PAZETO, Antonio Elizio. “Participação: exigências para a qualificação do gestor
e processo permanente de atualização.” In: Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p.
163-166, fev./jun. 2000.
181
182
Federalismo e Plano de Ações Articuladas (PAR) –
regulação por meio da gestão das secretarias municipais de
educação
Introdução
Este artigo resulta do estudo que vem sendo realizado em nível de
doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte-UFRN (a partir
de nossa inserção no Observatório da Educação-OBEDUC pela linha de
pesquisa Política e Práxis da Educação) em que se insere no contexto de
discussão que configura as novas relações estabelecidas entre o capital global e os
poderes locais, visto que o próprio processo de reestruturação do trabalho traz
novos desafios ao Estado, implicando em novas formas de pensar e fazer
políticas sociais. Analisa-se como se configura a gestão das Secretarias
Municipais de Educação tomando como referência a implementação do Plano
de Ações Articuladas (PAR) que tem como fundamentos o modelo de gestão
gerencial e como esta gestão intervém na carreira docente a partir da adoção do
PAR.
Posto tais direcionamentos, entende-se que nenhuma análise paira
no vazio, trabalha-se no artigo a realidade concreta da gestão educacional
proferida nas Secretarias Municipais de Educação a partir da implementação do
183
Plano de Ações Articuladas (PAR), articulando-a a concepções teóricas
sustentadas pela teoria marxista que tem no estudo do capital suas estruturas e
seus atores, a sua principal matiz. Ball (2001) aponta a existência de um novo
paradigma de governo educacional em que há um desaparecimento gradual da
concepção de políticas que seriam específicas do Estado-Nação no campo
econômico, social e educativo, havendo o abarcamento destes campos em uma
só concepção de políticas para a competitividade econômica, isto é, está
ocorrendo o abandono ou a marginalização dos propósitos sociais da educação.
A acumulação capitalista em nível global se dá pela expansão desta acumulação
com a subordinação do trabalho às demandas de produtividade do capital, ou
seja, depende de ideologias que justifiquem o engajamento com o capitalismo e
que torne este engajamento atraente, tal perspectiva na educação irá aparecer
no contexto da Reforma do Estado e Educacional ocorrida na década de 1990
em vários países não só latino-americanos.
Partindo de tal pressuposto, o presente artigo objetiva identificar
como as Políticas Educacionais e os modos de gestão emanados da Reforma
Educacional, pensados no âmbito do capital global chegam aos municípios e se
afetam o trabalho de gestão das Secretarias Municipais que são na realidade
poderes locais e por sua vez o trabalho docente, isto é, se há uma nova
regulação deste por meio da gestão das secretarias de educação que adotaram o
PAR. Para tanto, entende-se ser necessária uma discussão que perpasse o
âmbito de constituição do sistema federalista enquanto sistema político, isto é,
analisar suas principais dimensões para chegarmos ao entendimento do sistema
federalista no Brasil, observando tacitamente seus antecedentes e formas
históricas adotadas na federação brasileira.
Dado tais aspectos, observa-se também a necessidade de se dialogar
de forma sistemática sobre os marcos regulatórios advindos da Constituição
Federal de 1988, o que talvez possibilite entender o processo de Reforma do
Estado e, educacional, decorrente da nova constituição federativa, adotada na
legalidade supramencionada e como repercute no trabalho docente, por meio
184
do Plano de Ações Articuladas-PAR a partir da gestão das Secretarias
Municipais de Educação.
O federalismo enquanto sistema político e suas principais dimensões
Como destacado na introdução do artigo, as políticas educacionais
estão imbricadas em um contexto de relações entre capital global e poderes locais.
Neste sentido, tem sido discutido no campo educacional sobre o modelo de
regulação (OLIVEIRA, 2006) das políticas educativas que emergiram em
consequência do ciclo de reformas que muitos países conheceram nos seus
sistemas educativos a partir dos anos de 1990. Diante deste cenário, vários
pesquisadores têm demonstrado o interesse em estudar os novos desafios da
gestão local, abordando a política de financiamento da educação e seus efeitos
no pacto do federalismo (CASTRO, 2007), o federalismo e as relações
intergovernamentais no Brasil (ABREU & SARI, 1999), dentre outros estudos.
No centro do debate ressurge o federalismo como “melhor forma”
político-administrativa para organizar um Estado-Nação. Assim, antes de
analisar o federalismo no Brasil, torna-se importante estabelecer um diálogo
sobre o federalismo enquanto regime político de organização. Fazer uma
distinção de natureza conceitual sobre o federalismo é imprescindível para que
se entenda por que o Brasil tem dificuldades em estabelecer um projeto de
Estado moderno, democrático com uma estrutura federativa flexível,
coordenada e cooperativa. Um primeiro conceito que deve ser esclarecido e que
se confunde é federação e federalismo, fenômenos bem diferentes (COSTA,
2010). O federalismo seria a “fórmula mágica” para a estabilização dos
processos decisórios. Esta “fórmula” possui características interessantes quanto
a seu processo de implantação, podendo ser: de orientação centralizadora, a
exemplo do federalismo norte-americano, orientação descentralizadora, como o
federalismo brasileiro, balancial centralizador-descentralizador como seria o
caso da Alemanha Ocidental pós Segunda Guerra Mundial (COSTA, 2010). Em
um contexto moderno de transposições sociais as pressões em torno de um
185
modelo de políticas sociais organizadas impõem a adoção de modelos políticos
condizentes com os anseios desta “nova sociedade”, como observa Watts (1994,
p.1). O pensamento de Watts (1994) converge com o de Costa (2010) ao observar
singularidades nas formas de federalismo existentes no mundo e suas políticas.
Se o objetivo é entender o federalismo enquanto forma de organização política e
administrativa, deve-se ter em mente que em muitas federações importantes
seu modo de constituição foi totalmente diverso historicamente e politicamente
em relação, por exemplo, ao federalismo americano, tomado como parâmetro
(STEPAN, 1999). O Estado federal seria, segundo Elazar (1995), uma nova
forma de lidar com a organização territorial e política do poder, em que haveria
compartilhamento horizontal e não vertical, mantendo uma estrutura nacional.
Pensado sob este prisma, existe oficialmente vinte e duas nações federativas e
outras que embora não se assumam federalistas funcionam na prática enquanto
tais (WATSS, 1994.). Elazar (1995, p.1) também irá ter um pensamento parecido
sobre as formas de classificação do federalismo,
It is more appropriate to understand federalism as constitutionalized
power-sharing through systems that combine self-rule and shared
rule, including federations, confederations, federacies, and other
similar forms of political or organizational relationships. Federalism
must be considered a “mother” form of democracy like parliamentary
democracy or direct democracy
A partir deste pensamento é importante compreender o federalismo
para que se possa fazer uma análise correta da ação do Estado no Brasil.
Aranson (1990) cita que o federalismo é um tipo de organização políticaadministrativa que possui algumas regras, desta forma, o novo espírito do
capitalismo, isto é, reestruturação do mundo do trabalho no final deste milênio
impõe ao modelo federalista questões como autonomia, governança e políticas
públicas por meio da descentralização.
186
Federalismo no Brasil: antecedentes históricos e principais formas de
federalismo adotadas
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988 o Brasil começa
a demonstrar interesse no processo de descentralização das tomadas de decisão,
principalmente em relação à educação. O Brasil é federativo há mais de um
século, mas seu modelo federativo foi profundamente alterado pela
Constituição da República de 1988. Nela encontra-se uma nova relação a ser
estabelecida entre os entes federados, passando a considerar o município
componente da estrutura federativa brasileira que o faz ter competências
exclusivas que definem o âmbito de sua autonomia política.
Dada esta alteração histórica propiciada pela nova Constituição
julga-se ser necessário ver a path dependence, os increasing returns (PIERSON,
2000) que ao longo da trajetória do federalismo brasileiro estiveram presentes
na sua forma de organização política, isto é, buscar os antecedentes históricos e
as principais formas de federalismo adotadas no Brasil poderá ajudar no
subsídio das análises sobre o federalismo e o regime de colaboração
estabelecido no país ao longo do século de seu nascedouro.
Não se pretende fazer um exaustivo histórico, visto que outros
trabalhos (ABRUCIO, 1998; AFFONSO, 2003; SANO, 2008; ALMEIDA, 2005;
ARRECTHE, 2004, dentre outros) já o fizeram de forma interessante e atual, tão
somente vai se demarcar como mencionado a path dependence e seus increasing
returns, sua conjuntura crítica para poder analisar o Plano de Ações
Articuladas-PAR enquanto uma política que possui um modelo específico de
gestão que se propõe efetivar o regime de colaboração a partir de novas relações
intergovernamentais bem como regular o trabalho docente.
Ao argumentar sobre o federalismo enquanto forma de organização
política Costa (2010) destaca que o mesmo foi concebido como uma fórmula que
iria compatibilizar os interesses das elites nacionais “modernizadoras” (Ibidem,
p.735) com os variados projetos políticos das elites regionais. Para o autor o
federalismo teve um efeito restrito, moderador “sob o ritmo e a intensidade de
187
formação de um regime democrático de massas nos Estados Unidos”
(Ibidem/Ibidi). Constata-se que, por este motivo, que não se pode entender a
política educacional brasileira sem que se avaliem os impactos do federalismo
sob a mesma. Algo curioso a destacar é o fato de que esta temática não será
interessante (Cf. ABRUCIO, 1998) até pós-1985 “a importância que a ciência
política deu à temática federativa foi inversamente proporcional à sua crescente
influência na definição dos principais eventos políticos do século” (Ibidem, p.17).
O federalismo brasileiro, de certa forma (Cf. COSTA, op.cit), se distancia dos
demais modelos em relação ao processo de adensamento das redes de relações
intergovernamentais no âmbito internacional. Do ponto de vista do autor, o
Brasil seria prisioneiro desde a proclamação da República em 1889 de um
movimento pendular, ora com processos de centralização autoritária, ora de
descentralização descoordenada, e como observa Abrucio (1998) por muitas
vezes predatória. Souza (1997, p.1) argumenta que tal situação irá introduzir
“new conflicts not only in intergovernamental relations and in federation, but also in
the distribution of power and goods to diferente groups in society”, ou seja, estes
novos conflitos introduzidos não só nas relações intergovernamentais bem
como na distribuição do poder irão interferir diretamente no poder dos
governos locais. Concorda-se ainda com Abrucio & Costa (1998) que não é
possível entender as mudanças que foram realizadas na década de 1990 no
aparelho estatal sem estudar a influência do federalismo no sistema político do
país. Fazendo um balanço histórico (Cf. ABRUCIO & COSTA, op.cit) o
federalismo brasileiro caracteriza-se por não ser cooperativo e o mesmo chegou
a um modelo predatório no processo de redemocratização.
Seguindo o curso da história brasileira é possível notar que sua
trajetória política-territorial desenvolveu-se sob o pêndulo da centralização
versus descentralização, um pêndulo de Pareto, visto que desde o Império o
Brasil deu mostra de suas aspirações federalistas o que irá redimensionar a
visão de mera cópia do federalismo americano. Esta peculiaridade se mostra
interessante, pois nas “condições brasileiras, não é suficiente que a União se
retire de cena para que, por efeito de novas prerrogativas fiscais e políticas de
188
estados e municípios, estes passem a assumir de modo mais ou menos
espontâneo competências de gestão” (ARRETCHE, 2004, p.112). Em balanço
histórico do federalismo brasileiro, Abrucio (1998) conclui que um dos seus
dilemas consiste na polarização centralização versus descentralização de poder,
destacando que a Coroa Portuguesa não conseguiu criar uma centralização
política-administrativa capaz de organizar a ação dos grupos privados
existentes nas diversas regiões do país. Deste modo, nota-se que o Brasil possui
em sua constituição societária um fraco inter-relacionamento entre suas
regionais, tal situação irá contribuir para a formação imperial e unitária como
forma de governo central forte “evitando que o Brasil seguisse o caminho
fragmentador da América hispânica” (ABRUCIO, 1998, p.31). Tal situação irá
garantir a unidade territorial brasileira e construção de um forte sentimento
nacionalista. Mas, no federalismo brasileiro, apesar dos modelos propostos por
Elazar (Ibidem) o caráter pactual do nosso federalismo não apresenta o
propositivo competição/cooperação que daria conta das preocupações daqueles
que participam enquanto entes federados, a manutenção do autogoverno,
condições simétricas a todos que participam do jogo federativo, unidade que
potencialize a diversidade e proteção institucional aos entes federados. O
federalismo brasileiro é marcado por um “frágil contrato federativo” (Cf.
ABRUCIO & COSTA, 1998).
Dentre as principais mudanças proporcionadas pela Constituição, o
repasse de recursos para as esferas subnacionais, o aumento do controle
institucional e societal sobre os três níveis de governo, bem como a
universalização dos serviços da área social como saúde e educação, tende a
provocar mudanças nas instituições políticas, sobretudo, do poder local. Dada
esta questão, será importante compreender as instituições subnacionais e sua
articulação com o poder central. A nova constituição irá acelerar ou mesmo
criar o processo de municipalização de políticas públicas em que o município
irá se consolidará enquanto ente federado, logo, o federalismo no Brasil vai se
formando por um continuum entre os processos centralização/descentralização
que guiaram as relações de poder das esferas central, estadual e local (SOUZA,
189
2001). Analisar a Constituição de 1988 é um desafio porque tal análise impõe o
repensar da categoria poder local, visto que o pensamento constitucional
brasileiro foi tradicionalmente marcado pela visão de que poder local era
impeditivo de uma modernização política e democrática da sociedade brasileira
(OLIVEIRA, 2010), isto é, a constituinte trouxe a possibilidade de o poder local
ser uma ferramenta da modernização da democracia brasileira e da instituição
do controle social por parte da sociedade, em resumo, as formas de poder e
Estado devem ser repensadas no federalismo brasileiro. Necessita-se pensar no
dilema poder local versus centralização (OLIVEIRA, op.cit). A peculiaridade
brasileira deve ser entendida dentro dos destaques de federalismo feito por
Burguees (2006), em que federalismo é um conceito de valor, por este motivo,
entender a path dependence brasileira é imperativo.
No Brasil houve relações federalistas movidas por este continuum
saindo do federalismo isolado, passando pela centralização até chegar ao
federalismo atual, nunca uma ruptura geral, mas sim processual “a
Constituição Federal de 1988 instituiu um sistema legal de repartição de receitas
que limita a capacidade de gasto do governo federal e, por consequência, sua
capacidade de coordenação de políticas” (ARRETCHE, 2004, p.17). Aos poucos
o processo decisório, os conflitos e alianças propiciados em 1988 foram
favorecendo a consolidação da democracia e tornando o Brasil mais federal,
ante a existência de vários poderes soberanos competidores entre si. Dito de
outra maneira, a constitutional engineering in Brasil (SOUZA, 1997) foi marcada
por esforços que se dedicavam a legitimar o retorno à democracia após 1964,
caracterizando-se por ser aberta à participação popular e societal, não
demonstrando preocupação em construir um consenso sobre o que deveria ser
atingido pela descentralização ou mesmo pelo novo federalismo.
Na Constituição de 1988 o arranjo federativo que será o sustentáculo
do federalismo brasileiro, não será a única opção, mas no intuito de manter os
valores democráticos a nova constituição inverteu o modelo anterior, a
descentralização foi “substituindo” a centralização e transformando o Brasil em
um dos Estados mais descentralizados do mundo, no tangente a distribuição de
190
recursos e veto players (decisão política). Em razão deste fato, nos anos seguintes
à democratização (Cf. SOUZA, 1997; 2001; ARRETCHE, 2004) surgiram
questões que acabaram por criar uma distância entre os meios e os fins da
descentralização tencionando o proposto da Constituição. A descentralização
reduziu a possibilidade de diminuir os desequilíbrios regionais, visto que
relativamente o governo federal ficara um pouco enfraquecido, não
significando que se tornara passivo ou ausente, mas tão somente forçado a
negociar com as novas lideranças, isto é, governadores e prefeitos (SOUZA,
2001).
Federalismo, Carreira Docente e Plano de Ações Articuladas: reconfiguração
do modelo de gestão das secretarias municipais de educação no Brasil e seus
impactos no trabalho docente
O Plano de Ações Articuladas - PAR (voltado para a melhoria da
qualidade da educação básica) estava previsto para ser implantado nos
municípios selecionados com base no Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica (IDEB) em 2005 (1.242 municípios priorizados) e 2007 (1.412 municípios
priorizados), que aderiram ao “Compromisso Todos pela Educação”. A nova
política educacional adotada após 1990, mais especificamente em 2003, com o
governo do ex-presidente Lula que implantará o PDE e como instrumento de
execução deste o PAR, cujo Art. 1 do Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação, estabelecido no Decreto nº 6.094 de 2007 deixa claro o entendimento
que o federalismo por meio do regime de colaboração, consubstanciado pela
mobilização social irá promover a melhoria qualidade da educação básica “Art.
1º O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (Compromisso) é a
conjugação dos esforços da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
atuando em regime de colaboração, das famílias e da comunidade, em proveito
da melhoria da qualidade da educação básica” (BRASIL, 2007). Com a
institucionalização do PDE a intenção do MEC foi integrar um conjunto de
programas de forma a organizar melhor o sistema educacional, adotando uma
“perspectiva sistêmica” (FONSECA & FERREIRA, 2010, p. 378) da educação, ou
191
seja, relacionando o ensino fundamental ao superior, incentivando a pesquisa e
remuneração de professores, dentre outras ações. Desta forma, o PDE tem como
instrumento jurídico o PAR que é, na realidade, um plano estrutural de longo
prazo que visa superar a fragmentação das políticas educacionais e abrir
diálogo entre os entes federados, estabelecendo/fortalecendo o regime de
colaboração.
Com base nesta premissa, estuda-se em nível de doutorado o PAR
como política educacional a partir das ações feitas pelos municípios em adesão
no estado do Maranhão, isto é, analisam-se as repercussões do PAR na Gestão
Educacional (Secretarias Municipais de Educação) em municípios maranhenses.
Como se destacou anteriormente, a nova realidade brasileira após a Reforma de
Estado impõe novas políticas educacionais que estão associadas ao
cumprimento das metas contidas no documento Todos pela Educação. Neste
sentido, estados e municípios foram convocados a serem dotados de
“autonomia política e fiscal”. Dentro desta proposição, os entes federados
devem assumir funções de gestão de políticas públicas seja por iniciativa
própria ou por adesão. Assistimos no Brasil a indução por parte do governo
federal para a gestão de políticas educacionais nos estados e municípios com
impactos significativos. Como forma de análise da repercussão do PAR na
gestão das secretarias de educação e seus impactos na carreira docente, tomouse como parâmetro a realidade dos municípios prioritários do Maranhão, local
em que nos situamos, listados na Resolução nº 29 de 20 de julho de 2007. Na
listagem da referida resolução, o Maranhão configura com 84 municípios
prioritários dos 217 que compõem este ente federado.
Após tais direcionamentos foi possível mapear o Plano de Ações
Articuladas-PAR dos 84 municípios prioritários do Maranhão, configurando a
seleção de 03 municípios para analisar neste artigo a partir dos seguintes
critérios de pesquisa: ser constante do anexo da Resolução n.29 de 20 de julho
de 2007, ter apresentando maior número de pontuação 1 (ou seja, estado crítico
em mais da metade dos 20 indicadores que compõe a dimensão) dentro da
Dimensão 1 do PAR, isto é, a dimensão Gestão Educacional; ter apresentado
192
dentro da subárea 5 gestão de finanças que compõe a dimensão 1 menor
pontuação nos dois indicadores que a compõe. Com estes critérios estabelecidos
chegou-se ao denominador comum de três municípios denominados pela
autora de MA 1, MA 2, MA 3 com as características requeridas pelos critérios
estabelecidos. Observando os indicadores dos municípios e o elevado número
de pontuação 1 na Dimensão Gestão Educacional que denota estado crítico pelo
instrumento de diagnóstico que compõe o Plano de Ações Articuladas percebese que as secretarias de educação não possuem um planejamento gerencial da
gestão da educação, visto que a dimensão 1: Gestão Educacional é significativa
dentro do PAR e possui vinte indicadores que mapeiam a gestão da educação
nos municípios.
A análise que se faz é que estes municípios despreocuparam-se
durante muito tempo em oferecer uma gestão condizente com os princípios
constitucionais demarcados em 1988. Ao estudar o regime de colaboração no
âmbito das políticas educacionais brasileiras, Sari (2009) conclui que o mesmo
pode ocorrer entre todos os sistemas de ensino (federal, estadual e municipal), o
que configura do ponto de visto deste artigo, relações intergovernamentais no
âmbito de um federalismo interdependente (Cf. WRIGHT, 1974).
A importância que o regime de colaboração vai ganhando na área da
educação é notável dentro da Constituição de 1988. O regime de
consubstanciado
na
Carta
de
88
é
um
avanço
por
promover
a
corresponsabilidade coordenada e não meramente uma municipalização
simplista, muito menos uma divisão estanque entre as esferas de poder,
resumidamente o art.211 é a representação de um federalismo shared rule plus
self-rule nos termos de Elazar (1995). Mas o que se nota pelos indicadores dos
três municípios relativo a subárea 5: Gestão de Finanças que inclui justamente o
regime de colaboração, é que não existe mecanismos de gestão definidos para a
fiscalização e controle interno e externo no cumprimento do dispositivo
constitucional.
O Plano de Ações Articuladas propõe então que tais municípios
implantem o mecanismo de acompanhamento periódico da aplicação dos
193
recursos em educação por meio das seguintes subações: divulgação semestral
para os conselhos municipais e do Fundeb, bem como para a comunidade o
percentual aplicado na educação do município e, ainda, a qualificação do
dirigente
municipal
(secretário
de
educação)
de
educação
para
acompanhamento e divulgação dos recursos aplicados em manutenção e
desenvolvimento do ensino (BRASIL, 2007, p.19). Dentro deste âmbito fazemos
a análise de que apesar de o PAR querer efetivar um regime de colaboração por
meio da reconfiguração do federalismo brasileiro bem como da gestão da
educação pelas secretarias, as ações desenvolvidas na educação básica nos
municípios acabam por ser definidas nos planos e instrumentos criados pelo
MEC, cabendo ao poder local, representado pelas secretarias de educação,
apenas avaliar a situação de sua rede de ensino a partir de indicadores
instituídos pelo governo federal como sendo os melhores e assim os sujeitos são
responsabilizados por implementar as políticas e ações propostas pelo PAR, por
exemplo. Há coincidência nos indicadores de gestão democrática que obtiveram
pontuação 1 dentro do diagnósticos do Plano de Ações Articuladas dos três
municípios prioritários maranhenses, a saber: 9, 8, 6 e 5 constantes de
debilidades nos municípios em análise. Mas o que são estes indicadores dentro
do PAR na subárea 1 Gestão Democrática-articulação e desenvolvimento dos
sistemas educacionais, da dimensão 1: Gestão Educacional? Vejamos. Esta
subárea possui nove indicadores para diagnóstico da realidade da gestão
educacional nos municípios brasileiros, tomemos apenas os similares dos
municípios analisados. Comecemos pelo indicador 5 (critérios para a escolha da
direção escolar) que sugere uma realidade crítica quando o município não
apresenta critérios definidos para a escolha da gestão das escolas. Esta é uma
realidade dos municípios em análise e muitos outros existentes no Brasil.
Geralmente os gestores são escolhidos politicamente “o apelo político para
justificar a nomeação parece não ter muita coerência. Se se tem, de fato, a
convicção de que o governo eleito tem a aprovação da população nos atos que
ele realiza, não há porque temer a vontade desse povo (na forma de uma eleição
de diretor) [...]” (PARO, 2005 p.45).
194
Após a reforma do Estado e educativa ocorrida na década de 90, o
país adotou uma perspectiva mais gerencial fazendo com que os gestores
fossem compelidos a adotar estratégias mais planejadas em termos de gestão.
Para análise do indicador verifica-se que, apesar da Reforma da Educação, as
secretarias não se tornaram mais gerenciais. Ao contrário, acabaram por
negligenciar dispositivos de gestão democrática, como o estabelecimento de
critérios para eleição do diretor, o que configura o municipalismo autárquico já
mencionado no escopo do artigo.
Há de se ressaltar que no Brasil, bem como na América Latina o
sistema educacional foi marcado pelo centralismo estatal, porém com a crise do
estado começa-se a impor aos países um estado moderno e eficiente com novas
formas de gestão. O indicador 6 (Existência, acompanhamento e avaliação do
Plano Municipal de Educação (PME), desenvolvido com base no Plano
Nacional de Educação) pontuado de forma negativa nos municípios
selecionados exige que o município tenha um plano municipal de educação e
que o mesmo seja acompanhado pelas secretarias de educação. Este fato é
interessante em virtude do Brasil após a promulgação da LDB n.9394/96 ter
dado ênfase ao planejamento de um modo geral, apontando a necessidade de as
escolas fazerem seus projetos pedagógicos e os municípios e estados seus
planos de educação baseados no Plano Nacional de Educação. Com o PAR
mediante um modelo de desenho institucional as secretarias de educação são
obrigadas a tomarem a decisão das políticas educacionais de seus municípios,
teoricamente. Teoricamente porque em análise mais profunda ao pegar o guia
de ações prático do PAR verifica-se que o mesmo já possui a fórmula mágica
para melhorar o indicador n.6.
Veja-se que a primeira subação menciona a articulação das
secretarias com o Plano Nacional de Educação. Mas a análise que fazemos é
com a Reforma do Estado e da Educação, o Plano de Desenvolvimento da
Educação (PDE/PAR) é entendido como um plano de metas que agrega mais
de 40 ações destinadas à educação básica e superior e que se constitui em uma
política de governo e não de Estado como seria o Plano Nacional de Educação –
195
PNE. Aliás, o PNE foi desconsiderado pelo governo Lula em detrimento do
PDE/PAR como política de governo. É Saviani (2007; 2009) quem destaca: “O
PDE se sobrepôs ao Plano Nacional de Educação (2001 a 2010), ao não
estabelecer relação direta com as metas propostas no plano decenal, mas apenas
propiciar a junção de programas e ações realizadas pelo MEC, desde o ano de
2003. O PDE/PAR só poderá ter êxito se sustentar nos seguintes pilares:
infraestrutura, adesão de estados e municipios e valorização do magistério, por
meio da melhoria de condições de trabalho, salário e formação.” Deste modo, a
imposição do cultivo à performance na educação, consequentemente regulação
do trabalho docente, somados a importação do gerencialismo tornam o setor
público, leia-se: a educação pública brasileria um negócio. Tornando-nos uma
sociedade sem indivíduos (ELIAS, 1994), leiam-se: sujeitos históricos. Os
indicadores 8 e 9 do Plano de Ações Articuladas estão diretamente relacionados
às questões gerenciais de cunho profissional (regulação do trabalho docente),
atentando para o estabelecimento de critérios para o estágio probatório, bem
como o plano de carreira dos profissionais da educação de forma geral. Ao
observar as ações proposta como soluções para os indicadores 8 e 9 do Plano de
Ações Articuladas é possível perceber que no Brasil veremos como produto da
Reforma Educativa a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional nº 9.394/96, regularizando o sistema educativo brasileiro (trabalho
docente) e baseando-se em princípios semelhantes aos demais países da
América
Latina
e
Caribe:
descentralização,
autonomia
escolar,
profissionalização docente, um currículo baseado em competências e o
estabelecimento de sistemas centralizados de avaliação de rendimento
(BRASLAVSKY & GVIRTZ, 2000; MARTÍNEZ BOOM, 2000). Podemos dizer
que:
Nesse sentido, vai se construindo socialmente a ideia de que o modelo
de gestão gerencial, inspirado nas organizações empresariais, é mais
ágil e eficiente e, por isso, há grandes chances de apresentar um
serviço de maior qualidade. Tenta-se disseminar a ideia de que o setor
privado é mais eficiente do que o público.
Nesse cenário de profundas transformações no sistema produtivo, as
formas de organização e produção, até então vigentes, sofrem
profundas modificações, com repercussões no campo da gestão
196
pública e consequentemente, na gestão educacional, determinando
novas diretrizes caracterizadas pela descentralização, pela
privatização dos serviços prestados à população (ARAÚJO &
CASTRO, 2011, p.88).
Em todos os países da América Latina, foram os Estados Nacionais
que articularam e implantaram os processos da nova regulamentação e
configuração dos sistemas educativos. A América Latina, com a reforma de
1990, estava fadada a passar da antiga concepção do Estado docente para uma
nova concepção, agora marcada por ser uma sociedade educadora, o papel
ativo do Estado regulador define as políticas ao mesmo tempo em que se
reorganiza para poder propor e definir tais políticas. Oliveira (2006) entende
que a nova regulação das políticas educacionais na América Latina traz
mudanças significativas à gestão escolar e às condições de trabalho docente na
escola, isto é, uma nova regulação. Tais reformas tiveram como principal
orientação
à equidade social, o que pode ser interpretado como a formação para
o emprego formal e regulamentado permanece como um imperativo
para os sistemas escolares, ao mesmo tempo em que estes devem
desempenhar papel preponderante na condução de políticas sociais
de cunho compensatório que visem à contenção da pobreza. As
recentes mudanças nas políticas públicas educacionais no Brasil,
especificamente aquelas que tiveram início no primeiro mandato de
Fernando Henrique Cardoso e que prosseguem no atual governo do
Presidente Luís Inácio Lula da Silva, ilustram bem a referida
orientação. O argumento central dessas reformas poderia ser
sintetizado na expressão largamente utilizada nos documentos
produzidos pelos organismos internacionais pertencentes a ONU
como orientação dos governos latino-americanos para a educação:
“transformação produtiva com equidade social” (OLIVEIRA, 2006,
p.210).
Conforme evidenciamos no escopo deste artigo, estas reformas em
nível de Brasil trazem a nova regulação ao trabalho docente por meio de
políticas educacionais como o PAR e o novo gerencialismo no âmbito das
políticas educacionais em que a administração educacional aparece como
central e a escola como núcleo de planejamento e gestão, atingindo diretamente
o modelo de gestão das secretarias de educação em municípios prioritários do
Plano de Ações Articuladas bem como o trabalho docente.
197
Considerações finais
De modo a finalizar as argumentações, procuramos mostrar que as
análises feitas pelas literaturas nacionais e internacionais explicam importantes
características do federalismo no Brasil e mesmo fora deste. Ficou visível que o
federalismo brasileiro é marcado por tensões tais como centralização versus
descentralização, uma path dependence com várias conjunturas críticas (Cf.
SOUZA, 2001). Ao analisar as reformas educacionais das últimas décadas
constatamos que o ajuste do modelo econômico capitalista tem liquidado os
espaços de lutas sociais. Neste novo modelo que é o do gerencialismo pautado
na performance e no accountability a autonomia e a gestão democrática da escola
precisam ser controladas bem como o trabalho docente. Fragmentam-se os
processos de construção das políticas sociais, adotando-se, como destacamos no
estudo, políticas de governo que são na realidade gerencialistas em detrimento
de políticas de Estado que poderiam visar à coletividade, isto é, a sociedade dos
indivíduos. Diante destas evidências o PAR se equilibra e se sustenta nas
acepções do empresariado chamado para discutir o documento “Todos pela
Educação” adotando uma visão sistêmica de educação que responsabiliza os
seus atores sociais, impondo uma lógica empresarial dentro da educação.
Assim, não nos restam dúvidas de que os empresários influenciaram no PAR
em consonância com as reformas educacionais iniciadas nos anos de 1990.
Reformas
estas
mobilizadas
pelas
transformações
econômicas,
que
influenciaram a construção de um determinado quadro relacional entre Estado
e sociedade.
Não se pode analisar o federalismo brasileiro e seus impactos no
regime de colaboração para área da educação sem articular à análise dos capitais
globais cujos aportes estão dados pelo New Managerialism (Cf. CLARKE et.al.,
1994) que impõe modelos de políticas a serem seguidas em países em
desenvolvimento como os da América Latina, logo, a melhoria da educação
básica pretendida em documentos como a Constituição Federal de 1988, o Plano
de Desenvolvimento da Educação-PDE via Plano de Ações Articuladas-PAR é
198
diretamente afetada pela configuração dada pelos atores que a executam. O
pacto político da descentralização requer maior compromisso com as
desigualdades sociais e regionais, para o alcance de uma educação pública de
qualidade como premissa do federalismo brasileiro assentada nos marcos legais
dispostos no artigo.
Referências
ABREU, M.; SARI, M.T. Colaboração entre União, Estados/DF e Municípios na
área da educação. In: Cadernos Aslegis, 1999, n.3.v.8.p.9-15.
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AFFONSO, Rui de Britto Álvares. O Federalismo e as teorias hegemônicas da
Economia do setor público na segunda metade do século XX: um balanço
crítico. Universidade Estadual de Campinas. Campinas: 2003. Tese de
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Revista Sociologia e Política. Curitiba, n.24, p.29-40, jun, 2005.
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201
202
A política de formação de professores indígenas no Estado
do Maranhão: uma análise entre o legal e o real
Introdução
A política nacional de atenção à educação escolar aos povos
indígenas, vigente desde a década de 1990, insere-se em um contexto de
recentes mudanças na realidade brasileira, especialmente em virtude dos
direitos estabelecidos na Constituição Federal (CF) de 1988 e dos movimentos
que ocorreram em busca da democratização da escola pública e de qualidade
para todos, nos anos 1980.
Desde os primórdios da colonização europeia até o final dos anos
1980, os processos de educação escolar indígena, no Brasil, estiveram pautados
pela catequização, assimilação e integração e dos índios à comunhão nacional,
regulamentada por uma legislação que visava ao fim do desenvolvimento e da
afirmação das identidades culturais desses povos.
A partir de 1970, passou-se a questionar a imposição de uma escola
pensada pelos não índios para o índio, em detrimento de uma escola pensada e
organizada pelos próprios índios. Diante desses posicionamentos e experiências
vivenciados por alguns grupos indígenas, foi possível argumentar em favor da
necessidade de uma escola específica para cada comunidade indígena.
203
Nessa perspectiva, a educação escolar indígena deixou de ser tratada
como uma assistência para se tornar um direito, inclusive garantido pela
Constituição Federal (1988), que preconiza, no artigo 210, § 2o, que “[...] o
Ensino Fundamental será ministrado em língua portuguesa, assegurada às
comunidades indígenas também a utilização de suas línguas maternas e
processos próprios de aprendizagem”. Esse dispositivo foi regulamentado pela
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB 9.394/1996).
Nesse contexto, as Secretarias de Educação se viram na injunção de
assumir um novo papel sem que antes fossem instrumentalizadas para atender
à nova demanda que se estabelecia, isto é, sem que dispusessem da estrutura
administrativa e pedagógica necessária à garantia das especificidades das
escolas indígenas.
O Estado do Maranhão, com o objetivo de atender às determinações
do MEC, através da Secretaria de Estado de Educação do Maranhão (SEDUC)
deu início, em 1992, às primeiras ações junto às comunidades indígenas para a
implantação de um sistema de ensino diferenciado nas aldeias. Dentre as ações,
destaca-se a formação de professores indígenas como uma das principais
medidas da implementação de uma educação escolar específica, diferenciada,
intercultural, comunitária e bilíngue.
Assim, o curso de formação de professores em Magistério Indígena
no Maranhão, teve início em 1996, contemplando, a princípio,
professores
indígenas que já exerciam a docência nas aldeias, dos seguintes povos:
Tenetehara/Guajajara, Ka‟apor, Krikati, Krepum Kateyê, Pukobyê (Gavião),
Ramkokamekrá e Apanieikrá (Canela).
A conclusão do curso de Magistério Indígena (I turma) se deu em
2002 e atualmente, encontra-se em curso a formação de 246 professores
indígenas no Maranhão.
Partindo desse contexto, define-se como principal foco deste trabalho
analisar se a formação dos professores indígenas, como uma ação
implementada pela SEEDUC, no polo de Imperatriz, está contribuindo para a
204
condução do processo educativo numa perspectiva específica e diferenciada,
bilíngue, comunitária e intercultural em suas aldeias.
Assim, consolidou-se, como objetivo geral desta pesquisa, analisar se
a formação dos professores indígenas nos cursos de Magistério Indígena tem
contribuído para o fortalecimento de uma educação escolar específica,
diferenciada, em meio à sua comunidade. A partir desse objetivo buscou-se
ainda, analisar o significado que os professores indígenas Krikati, atribuem a
sua profissão com um profissional do ensino.
Os informantes da pesquisa foram dez professores indígenas Krikati.
Foi adotado como critério para a participação dos professores o fato de haverem
concluído ou estarem cursando o Magistério Indígena e exercendo a docência.
O critério está intimamente em concordância com o objetivo geral da pesquisa,
quando se propôs analisar se a formação promovida pelo estado do Maranhão
no Magistério Indígena está contribuindo para o fortalecimento de uma
educação escolar específica e diferenciada.
Unindo a pesquisa teórica com a pesquisa de campo, o presente
trabalho discute a política de formação de professores indígenas no Maranhão,
analisando a legislação que a permite ser diferenciada da formação de
professores não e as ações pensadas e executadas no Maranhão.
A política de formação de professores indígenas no Maranhão
A história e o significado da educação escolar para os povos
indígenas do Maranhão estão vinculados às experiências vivenciadas com
ONGs, Missões Religiosas e FUNAI. Neste tópico, aborda-se a forma como a
formação de professores indígenas no Maranhão em nível de Magistério vem se
efetivando, a partir da década de 90, período em que o Estado assume as
responsabilidades pela educação escolar indígena. Serão discutidos, ainda, os
avanços e impasses na implementação da política de formação de professores
indígenas, numa perspectiva específica e diferenciada.
205
A população atual dos povos indígenas, no Estado do Maranhão,
soma cerca de 31.831 mil índios (IBGE,2010). Essa população pertence a nove
grupos étnicos diferentes classificados em dois grandes grupos linguísticos:
Tupi (Tenetehara/ Guajajara, Awá/Guajá e os Ka‟apor), o Macro-Jê (Krikati
(Krinkati), Ramkokamekrá e Apanieikrá (Canela), Pukobyê (Gavião), Krepum
Kateyê (Timbira) e Krenyê.
As diferenças e as especificidades entre os povos indígenas se
manifestam na forma de organização política, social, cultural, econômica e
linguística. Essas peculiaridades é que especificam os valores, crenças,
religiosidade e o modo de cada povo manifestar sua cultura e construir sua
história. Vale ressaltar que as diferenças entre os povos indígenas do Maranhão
não são apenas de ordem sociocultural e linguística, mas de ordem histórica,
pois o tempo e a forma de contato desses povos com a sociedade envolvente
têm acontecido de maneira diferenciada. Por isso, as experiências e os
significados da educação escolar são específicos a cada povo.
Os nove povos indígenas do Estado do Maranhão estão distribuídos
em 18 municípios, em 16 áreas indígenas e 280 aldeias, contando, atualmente,
com escolas da rede de ensino do estado.
Os povos indígenas do Maranhão que sobreviveram às guerras,
doenças, massacres, miscigenação forçada e imposição de novos modelos
culturais continuam a lutar em defesa de seus direitos e do respeito às suas
diferenças e especificidades. No que concerne à educação escolar acreditam ser
a escola um espaço
[..] de aprendizagem, autônomo, diferenciado bilíngue e pluricultural,
que deve ser conduzida pelos próprios índios, para atender aos
interesses e direitos indígenas em suas especificidades frente aos não
índios. A escola tem como função preparar os jovens para o futuro,
dentro e fora da aldeia. [...]( EDILSON KRIKATI)
A partir do depoimento acima se observa que, para os indígenas a
escola, como espaço de autonomia e valorização de sua cultura, deveria ser
conduzida pelos próprios índios. Entretanto, após dezesseis anos que o Estado
do Maranhão iniciou a formação dos professores indígenas, ainda não foi capaz
206
de elaborar políticas que viessem concretizar o mínimo prescrito na legislação
brasileira: formação dos professores indígenas no Magistério Indígena em nível
médio. Pois dos 886 professores que atuam nas escolas indígenas no Maranhão,
389 são não índios e 497 são índios, sendo que destes apenas 146 concluíram o
Magistério Indígena em nível médio.
A formação de professores em nível de magistério indígena
A política de formação de professores indígenas no Maranhão, como
responsabilidade do Estado, de acordo com as determinações do Decreto
No
26
de 1991. Nesse contexto, em 1992 o Estado do Maranhão, através da Secretaria
de Estado de Educação do Maranhão (SEEDUC-MA) deu início às primeiras
iniciativas de integração das escolas indígenas à rede de ensino estadual, tendo
como
pressupostos
os
princípios
da
especificidade,
diferenciação,
interculturalidade e bilinguismo.
Como consta na Proposta Curricular do Magistério Indígena no
Maranhão, o primeiro diagnóstico realizado nas escolas indígenas do Maranhão
se refere a dados quantitativos que, embora necessários, não são suficientes
para se pensar uma proposta específica a um público diferenciado. Nessa
direção, acredita-se que além do quantitativo de escolas e suas respectivas
estruturas físicas, aspectos importantes, como organização social e política de
cada povo indígena, linguísticos, econômicos, tempo, forma de contato com os
não índios, entre outros, seriam mais relevantes para a implantação de uma
escola com características especificas de cada povo.
Paredes (1997, p. 188) ao tratar de sua experiência na elaboração de
uma proposta curricular para a formação de professores indígenas, chama a
atenção para três pontos importantes:
[...] No momento de elaborar uma proposta curricular, surgem alguns
questionamentos que posteriormente convertem-se em orientações
dessa tarefa: que tipo de alunos queremos formar? Como garantir que
esse aluno formado insira-se ativa e positivamente no contexto social?
O tipo de aluno formado é o tipo de pessoa que responde às
expectativas da sociedade? [...] Uma tentativa de ter em conta esses
207
questionamentos é a elaboração de levantamento socioeconômico e
cultural do meio para o qual vai ser feita a proposta. Não obstante
esta análise, é importante a identificação do paradigma que orientará
todo o trabalho [...] (Grifo meu).
De acordo com a análise dos documentos pode-se constatar que as
lideranças indígenas participaram das discussões realizadas pela SEEDUC. Em
virtude do fato de essas discussões acontecerem na cidade, a comunidade
indígena, especialmente os idosos não participaram.
Para os povos indígenas, os idosos precisam ser consultados em
qualquer decisão que venha trazer mudanças em suas comunidades, pois como
diz Sílvia Krikati: “Os idosos são nossos melhores mestres. É nossa biblioteca
viva”. O índio Arão Guajajara complementa essa afirmação ao declarar que “só
é possível elaborar uma proposta educacional indígena com a participação dos
índios, principalmente dos idosos.” No entanto, a importância que os idosos
têm para suas comunidades e, especialmente aos professores indígenas, não foi
considerada por ocasião da elaboração da Proposta Curricular do curso de
Magistério Indígena no Maranhão, visto que estes nem sequer participaram do
processo.
Destaca-se ainda que não houve participação de representantes
indígenas como membros permanentes da equipe dos técnicos da SEDUC
encarregada de pensar e decidir a escola diferente e específica. As
representações indígenas se faziam presentes em momentos pontuais, ou seja,
não estiveram presentes em todas as decisões.
A formação de professores indígenas teve início em 1996. De acordo
os documentos analisados, a formação dos professores indígenas antecedeu
tanto a elaboração das diretrizes para a política da educação indígena em
âmbito estadual quanto à elaboração da proposta curricular do curso de
formação.
Em 1998, foi apresentada a primeira versão da Proposta Curricular
para a Formação de Professores Indígenas, cuja última versão denominada:
208
“Proposta Curricular do Curso de Magistério Indígena”, foi elaborada em 2000
e aprovada pelo Conselho Estadual de Educação em 2002.
A Proposta Curricular do Curso de Magistério Indígena está
fundamentada nos documentos oficiais que tratam da educação escolar
indígena, no que diz respeito aos princípios de uma educação específica,
diferenciada, comunitária, bilíngue e intercultural. Ressalta-se que na equipe de
elaboração não há representantes indígena. Concorda-se com
[...] uma proposta para a formação de professores indígenas em
contexto intercultural é construída com a coparticipação de índios e
não índios, por meio de uma equipe de profissionais sensíveis às
demandas políticas das comunidades e com experiência acumulada
com o ensino e a formação de professores em situações diversas
(BRASIL, 2002, p. 33).
A Proposta de Formação de Professores Indígenas do Maranhão
silencia a participação do índio como autor do processo educativo, uma vez que
as decisões são tomadas sem sua presença. Fere também a legislação, uma vez
que LDB 9.394 de 1996 preconiza, no Artigo 79, § 1o, que: “Os programas serão
planejados com audiência das comunidades indígenas”. O direcionamento
conduzido pela SEEDUC, portanto, impediu que o índio se sentisse
contemplado em decidir o tipo de escola que deseja para a sua comunidade ou
em apresentar resistências diante do processo que está sendo pensado para ele.
Quando questionados sobre o conhecimento das disciplinas que
compõem a estrutura da Proposta Curricular do Curso de Formação dos
Professores Indígenas, os professores indígenas Krikati deram as seguintes
respostas:
Nunca houve uma apresentação dessa proposta para nós; não houve
participação dos índios Krikati na montagem dessa proposta. A
SEEDUC nunca consultou as bases da escola, que somos nós
professores. A proposta já vem pronta de lá. Nós nos sentimos
desvalorizados, como se não tivéssemos nem o mínimo de
importância como professor indígena (Prof. WAGNER KRIKATI).
O material já chegava todo pronto para ser executado (Prof. PEDRO
KRIKATI).
Assim, sem a participação de representações indígenas, a elaboração
da Proposta Curricular do Curso de Magistério Indígena contou com a
209
participação de representantes do CIMI, FUNAI, UFMA e SEEDUC. Nessa
última versão (2000), apresenta-se um diagnóstico da precariedade das escolas
indígenas quanto aos aspectos pedagógicos. Em relação à formação dos
professores, a proposta apresenta uma análise do cotidiano das práticas
pedagógicas. Dentre outras, o diagnóstico detectou na época que “[...] a maioria
dos professores não concluiu o ensino fundamental, e os que concluíram o
ensino médio estudaram em escolas não indígenas, seguindo o mesmo
currículo das escolas oficiais. [...]”. (MARANHÃO, 2000).
A heterogeneidade da escolarização dos professores indígenas ainda
é uma realidade no Maranhão. Segundo a Coordenadora da Educação Indígena
da Unidade Regional de Educação de Imperatriz (2011),
[...] a escolarização dos 240 professores indígenas que fazem parte da
segunda turma de formação em Magistério Indígena é bastante
heterogênea. Há professores que ainda não concluíram o ensino
fundamental, outros que têm o ensino fundamental completo e
outros, o ensino médio convencional.
Essa realidade, tanto pode proporcionar enriquecimento durante o
curso de formação no magistério indígena, quanto complexificar o seu
desenvolvimento. O enriquecimento se pode dar através da própria
organização do currículo do curso, bem como da maneira como os professores
formadores percebem essa realidade e a transformam em oportunidade para
organizar suas práticas. No entanto, a realidade pode se transformar em
obstáculo quando os formadores não dispõem de aportes teóricos sobre as
questões indígenas, de conhecimentos e vivências com os povos indígenas.
Para os professores indígenas Krikati que foram alunos da primeira
turma do curso de Formação do Magistério Indígena, coordenado pela
Secretaria Estadual de Educação (1996-2002),
[...] a maioria dos professores formadores eram especialistas e tinham
conhecimentos sobre as culturas indígenas, especialmente professores
do CIMI, CTI, FUNAI e do MEC, entre outros. Mas nem todos os
professores formadores tinham vivências com os povos indígenas do
Maranhão (Prof. MILTOM KRIKATI, 2011).
210
Esse depoimento denota a importância que os professores cursistas
atribuem à vivência com as culturas indígenas, por parte dos professores
formadores, para que possa ser vivenciado de fato o princípio da
interculturalidade nos cursos de formação de professores indígenas. A falta de
vivência, conforme declaram os professores Krikati, significa dizer que alguns
dos professores formadores desconhecem o modo de viver e a cultura específica
de cada povo o que dificulta o diálogo durante a formação.
A falta de professores formadores especialistas fica mais acentuada
na formação da segunda turma do curso de Magistério Indígena. Com o
objetivo de investigar se os professores formadores têm conhecimento da
cultura dos professores cursistas, questionou-se os professores Krikati que estão
cursando o Magistério Indígena (segunda turma) e se obteve as seguintes
respostas:
Não. Os professores que dão aula no curso de formação não têm
conhecimento da nossa cultura. Eles não se dispõem em vir até a
aldeia para conhecer nossa realidade e o jeito que vivemos. Durante
essas três etapas, apenas a professora de Didática, que já conhece a
nossa realidade, fez uma atividade na aldeia (Profa MARINEUSA
KRIKATI).
Essa afirmação é corroborada pela coordenadora da Educação
Indígena da UREI, como o demonstra seu relato:
Na segunda turma do Curso do Magistério Intercultural Indígena,
iniciada em 2008 (em curso), ainda há um deficit muito grande de
profissionais habilitados e especializados na área de Educação Escolar
Indígena; portanto, os profissionais que atuam nas etapas do curso
são escolhidos conforme sua área de formação/atuação que tenha
afinidades com os povos indígenas, com exceção de alunos egressos
do Curso de Ciências Sociais e/ou outros cursos, que tenham
realizado TCC em comunidades indígenas, como também técnicos do
Estado e de outras instituições que realizam trabalho em comunidades
indígenas. Todos os escolhidos recebem as orientações básicas de
como atuar em sala de aula de cursistas indígenas, de como se portar,
respeitando a especificidade e a diferença de cada um.
O depoimento dos professores a da coordenadora faz refletir sobre as
seguintes questões: se não há docentes habilitados para trabalhar na formação
dos professores indígenas, de que forma essa formação pode ser específica e
diferenciada? Como o Estado reage diante dessa situação? Quais as
211
consequências dessa formação na qualidade do ensino oferecido nas
comunidades indígenas?
De acordo com a Proposta Curricular do Magistério Indígena (2000),
o curso de Magistério Indígena no Maranhão está estruturado por etapas
presenciais
e
atividades
complementares
em
etapas
não
presenciais,
contemplando uma carga horária de 2.400 horas, distribuídas em 21 disciplinas
obrigatórias e três eletivas.
As etapas do ensino presencial ocorrem simultaneamente em três
municípios Polos (Imperatriz, Barra do Corda e Santa Inês), nos intervalos das
atividades letivas, de forma intensiva, com a presença de professores e cursistas
em sala de aula, auxiliados por uma equipe de acompanhamento pedagógico.
Cada etapa compreende o mínimo de 80 horas e as turmas são organizadas com
base nos aspectos linguísticos e culturais
Cabe destacar que o projeto da SEDUC referente à primeira turma, a
princípio, não incluiu todos os professores indígenas. Nesse contexto, por
solicitação dos professores que não foram contemplados, o Conselho
Missionário Indigenista (CIMI) elaborou um projeto de capacitação para
professores indígenas cuja implementação se iniciou em janeiro de 1999, com a
participação de professores das etnias Tenetehara, Tembé, Krikati, Gavião e
Kaapor[...] (MARANHÃO, 2000, p. 9).
Os professores cursistas que faziam parte do projeto organizado pelo
CIMI foram integrados ao projeto de formação da SEEDUC, em virtude do fato
de essa entidade não poder expedir os certificados de conclusão de curso. O
número de professores cursistas que inicialmente era apenas 75 foi acrescido
para 146, dentre os quais, ao término do curso, 138 apresentaram monografia
como trabalho de conclusão de curso.
As atividades complementares nas etapas não presenciais, não
menos importantes que as etapas presenciais, são atividades realizadas “em um
período entre uma etapa presencial e outra e obedece a um cronograma de
atividades para o atendimento das necessidades específicas dos professores
cursistas” (MARANHÃO, 2000, p. 26). Além de atender às necessidades
212
específicas de cada professor indígena, essas atividades por serem realizadas
nas aldeias, proporcionam autonomia aos professores, pois são nelas, segundo a
Proposta Curricular do Curso de Magistério Indígena (2000), que os professores
devem desenvolver atividades de pesquisa, leitura, registros, envolvimento da
comunidade nas atividades pedagógicas e elaborar material didático específico
com o apoio da equipe de acompanhamento pedagógico.
A pesquisa como uma oportunidade de aprendizagem mais
autônoma, tanto para o professor quanto para o aluno, ainda não faz parte da
prática da maioria dos professores. Embora as práticas dos professores
contemplem elementos importantes que caracterizam a pesquisa em seu fazer
pedagógico, tais como: os idosos da comunidade como fonte de informação, a
cultura como temática central da pesquisa, a memória oral como instrumento
de apropriação da cultura, apenas uma professora afirma que a pesquisa em
sua prática tem como objetivo conhecer, documentar e difundir, como forma de
valorizar os saberes tradicionais e como oportunidade de repassar esses
conhecimentos as novas gerações e socializá-los com outras culturas.
Quanto aos materiais didáticos específicos, estes foram produzidos
pelos professores cursistas da primeira turma (1996 a 2002) ao longo do curso:
oito livros, entre estes o Livro “Geografia da Aldeia Krikati”. Outros materiais
como textos, ilustrações foram organizados em uma coleção de 16 volumes,
editados e publicados em 2010 pela SEEDUC com apoio do MEC. Esses
materiais, segundo a Coordenadora de Educação Indígena da UREI, após uma
década de conclusão do curso da primeira turma, ainda não se encontram em
parte das escolas indígenas sob a responsabilidade da Unidade Regional de
Educação de Imperatriz pela falta de veículos para transportá-los às aldeias.
Questionados sobre os materiais didáticos utilizados para preparar
suas aulas, a maioria dos professores indígenas responderam que, na falta de
materiais específicos, procuram utilizar os recursos naturais existentes na aldeia
e às vezes os livros didáticos do não índio. Para o professor de Língua Indígena,
Mozar Krikati “[...] preparo minhas aulas a partir do meu pensar. Se tivéssemos
213
um livro escrito na nossa língua seria mais fácil, tanto para o professor quanto
para o aluno”.
Corroborando com essa afirmativa, a professora Marineusa Krikati,
ressalta que não existe trabalho voltado ao acompanhamento pedagógico nas
aldeias pela Unidade Regional de Educação de Imperatriz (UREI), como afirma
em seu depoimento:
[...] o Estado não acompanha os trabalhos que vem sendo
desenvolvidos na aldeia, nem há orientação por parte do Estado sobre
planejamento, avaliação, recursos... Contamos com os professores de
uma Faculdade particular para orientar nossos planejamentos e com a
comunidade para nos ajudar, principalmente com a língua materna
escrita. Temos os professores mais experientes como referência,
trocamos ideias e eles vão ajudando os professores que ainda não
concluíram o curso. Aprendemos juntos.
Além das atividades já citadas, outras de igual importância
complementam segundo a Proposta Curricular de Formação de Professores
Indígenas (2000) a formação dos professores: a elaboração e o desenvolvimento
de
projetos
de
monografia
e
estágios
supervisionados.
Os
projetos
monográficos devem ser orientados desde o início da formação com o objetivo
de que as temáticas se originem de conteúdos trabalhados nas etapas de ensino
presencial.
As atividades de estágio deverão ser acompanhadas pela equipe
pedagógica do projeto, cujo objetivo é contribuir com o processo de reflexão dos
professores indígenas sobre suas próprias práticas, assim como para a
autonomia enquanto pesquisadores das suas e de outras culturas.
Para a Coordenadora de Educação Indígena da Unidade Regional de
Educação de Imperatriz, o Estado do Maranhão não proporciona condições aos
técnicos da SEDUC para a realização do acompanhamento pedagógico, pois
considerando a realidade das escolas indígenas do polo de Imperatriz, declara
ser:
[...] humanamente impossível apenas três técnicos darem o suporte
pedagógico a 253 professores indígenas que trabalham em 76 escolas
indígenas que pertencem à Unidade Regional de Imperatriz. Além
dos recursos humanos, o recurso financeiro é outro entrave, pois a
UREI não dispõe de transporte e motorista para fazer o deslocamento
214
dos técnicos até as aldeias. Quando acontecem visitas às escolas
indígenas, são ações da Supervisão Escolar Indígena de no máximo 15
dias e às vezes visitamos três escolas por dia, ou para a realização do
Censo Escolar.
Apesar de previsto na Proposta Curricular o acompanhamento do
curso de formação que deveria ser uma atividade complementar contínua,
durante e após a formação dos professores, depara-se com entraves
burocráticos, financeiros e administrativos que impedem, em parte, que a
formação dos professores indígenas atenda aos princípios em que está
fundamentada. Pode-se afirmar que a integração das escolas indígenas à rede
de ensino do estado, por si só, não garante a qualidade da educação que está
sendo oferecida nas aldeias.
Em relação à organização das disciplinas, a Proposta Curricular
segue as orientações dos documentos legais. A matriz curricular é composta das
disciplinas do núcleo comum e da parte diversificada. Vale ressaltar que,
embora parte das disciplinas se apresente como algo novo ou desconhecido
para os indígenas, todos os ementários
contemplam as especificidades
indígenas. Estes, durante o processo de formação da etapa presencial devem ser
problematizados e contextualizados partindo sempre da realidade de cada
povo, de seus saberes e cultura própria.
Cabe ao Estado, através da SEDUC, formar um quadro de
professores formadores que preencham esses requisitos e traduzam as garantias
legais e reivindicações indígenas em práticas pedagógicas adequadas às
especificidades de cada povo indígena.
Assim, as disciplinas do núcleo comum se tornam importantes tanto
quanto as disciplinas específicas, pois são conhecimentos que trabalhados de
forma contextualizada permitem que os professores indígenas compreendam a
sociedade envolvente e tenham acesso à cultura universal. Paredes (1997, p.
185), afirma que:
A decisão de inserir-se não determina a integração numa outra
realidade com a perda da própria cultura: é uma inserção para estar
mais em dia com o desenvolvimento, sem permanecer ilhas. A perda
cultural não virá da simples escolarização, mas virá como resultado
215
das práticas de escolarização acríticas, apolíticas e que não partam do
reconhecimento, reflexão e valorização da própria cultura.
Pelo exposto, pode-se perceber que os professores formadores
deverão ter em suas práticas, como fio condutor, os saberes tradicionais dos
professores indígenas cursistas. Conhecer a língua, as tradições, as crenças, a
organização sociocultural, econômica, política de cada povo indígena são
critérios fundamentais para a seleção dos professores formadores e,
consequentemente, para a qualidade dos cursos de formação inicial e
continuada dos professores indígenas.
Considera-se, finalmente, que a falta de compromisso e de decisão
política por parte dos responsáveis pela efetivação das políticas públicas
educacionais para os povos indígenas do Estado do Maranhão têm
inviabilizado processos sistemáticos de formação de professores articulados
com a realidade indígena.
O Estado do Maranhão precisa repensar a política educacional para
os povos indígenas, assumir o compromisso da formação de professor indígena
específica, sistemática e articulada com as diferentes realidades indígenas, pois
não basta integrar as escolas indígenas na rede oficial de ensino do Estado. É
preciso cuidar da formação dos professores indígenas como um dos princípios
fundamentais para a efetivação de uma educação realmente intercultural,
comunitária, bilíngue, específica e diferenciada nas escolas dos diferentes povos
indígenas.
Referências
BRASIL . Decreto n. 26, de 4 de fevereiro de 1991. Dispõe sobre a Educação
Indígena no Brasil. Disponível em: www.educacao.pr.gov.br/. Acesso em: 9
fev. 2011.
_____. Referencial Curricular Nacional para as Escolas Indígenas. Ministério
da
216
Educação e do Desporto, Secretaria de Educação Fundamental. Brasília:
MEC/SEF.1998.
BRZEZINSKI, Iria (org). LDB Interpretada: diversos olhares se entrecruzam.
São Paulo: Cortez. 1997.
MARANHÃO. Gerência de Estado de Desenvolvimento Humano. Proposta
Curricular do curso de Magistério Indígena. São Luís - MA, 2000.
MARANHÃO. Secretaria de Estado de Educação. Diretrizes para a política
estadual de educação escolar indígena. São Luís: SEEDUC, 1997.
PAREDES. José Bolivar Burbano. Aproximações teórico-metodológicas para a
elaboração de um currículo indígena próprio: A experiência de educação
escolar na área indígena Krikati. In: SECRETARIA DE ESTADO DE
EDUCAÇÃO. Urucum Jenipapo e Giz. A educação escolar indígena em debate.
Cuiabá: 1997.
217
218
O planejamento educacional do Estado do Maranhão
(1989-2014)
Introdução
A aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), por intermédio
da Lei Nº 13.005, de 25 de junho de 2014 se constitui no principal marco legal de
referência para a educação brasileira nos próximos 10 anos. A referida Lei foi
aprovada 4 anos depois da Conferência Nacional de Educação (CONAE),
realizada em 2010, 3 anos e 5 meses depois do fim da vigência do último Plano
(Lei Nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001). Durante esse interlúdio e longa
tramitação do projeto de lei no Congresso Nacional, a política educacional
brasileira ficou sem plano de longo prazo, restringindo-se ao planejamento
governamental de médio prazo.
As principais entidades da sociedade civil no campo da educação,
tais como, Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE),
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped) e
Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae)
acompanharam a tramitação do projeto de lei, participaram de debates,
219
elaboraram análises e defenderam suas posições em relação ao Plano Nacional
de Educação (CNTE, 2011; Anpae, 2011; Anped, 2011).
Nessa direção, um grupo de educadores e educadoras do Estado do
Maranhão elaborou um documento intitulado “Quebrando o silêncio: 23 anos
sem Plano Estadual de Educação”27. O presente texto se inspira no referido
documento, sendo que optamos por compreender o planejamento enquanto
processo, não nos detendo nos conteúdos dos planos em si. Somos cientes de
que existe uma demanda não enfrentada pela comunidade de pesquisadores da
educação maranhense no que diz respeito ao planejamento enquanto prática.
Este texto explicita sinteticamente o cenário educacional maranhense,
recupera a trajetória do planejamento educacional estadual e conclui com
algumas considerações quanto à necessidade historicamente postergada de um
Plano Estadual de Educação que venha a se constituir como uma política de
Estado.
Cenário educacional ou uma educação sem plano28
O atual cenário educacional do Estado do Maranhão, retratado nos
indicadores de desempenho escolar e nos indicadores sociais, confirma que a
rede pública de educação não garante aos maranhenses, na idade certa, o
acesso, a permanência, a aprendizagem e a conclusão dos estudos.
Os dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira (Inep), do Ministério da Educação, bem como, dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE) nos permitem explicitar esse cenário em
relação à Educação Infantil, ao Ensino fundamental e ao Ensino médio no
Estado do Maranhão entre meados de 2000 e 2010, dados mais consolidados
pelo Inep, perfazendo o balanço da primeira década do século XXI.
O referido grupo foi constituído por Carlos André Sousa Dublante, Efigênia Magda de Oliveira, Ilma
Maria de Oliveira Silva, Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada, Maria José Pires Barros Cardozo e
Raimundo Palhano.
28 Esse título foi inspirado em artigo publicado pelo Prof. Raimundo Palhano, em 2002, quando era diretor
estadual da Anpae-MA. O conteúdo do artigo continua atual e reflete a análise e chamamento expresso no
presente documento. 12 anos depois, o Maranhão continua com uma educação sem plano.
27
220
Em 2000 as matrículas na educação infantil/creche correspondiam a
20.010 para uma população de 0 a 3 anos de 551.985, ou seja, somente 3% das
crianças pequenas eram atendidas no Maranhão, esse percentual era de 7% no
Brasil. Isso corresponde a uma taxa de escolarização de 7,2% no Maranhão,
enquanto no Brasil essa taxa foi de 10,6%. No ano de 2011, a taxa de
escolarização no Maranhão passou a 16% e no Brasil a 20,8%, em parte essa
expansão é resultante dos investimentos federais voltados para esse nível de
ensino nos últimos anos.
A educação infantil/Pré-escola apresenta um cenário pouco melhor
que a da creche. Em 2000, existiam 211.540 matrículas para uma população de 4
a 5 anos de 276.870. Em 2001, a taxa de escolarização correspondia a 68,5% no
Maranhão e 65,6% no Brasil. Em 2011 essa taxa evoluiu para 88,7% no
Maranhão e 77,4% no Brasil. Essa expansão corresponde, em parte, aos
investimentos federais supramencionados.
A educação infantil enfrentou um forte desfinanciamento ocasionado
pela criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) em 1996, pois este Fundo
privilegiou o ensino fundamental em detrimento da educação infantil e do
ensino médio. Somente com a criação do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (Fundeb) em 2006, que incluiu todas as etapas da educação básica.
A educação infantil é de responsabilidade dos municípios, mas é
papel do Governo do Estado enquanto coordenador da política pública de
educação subsidiar, acompanhar e coordenador a universalização dessa etapa
de ensino, que apresenta como um dos principais desafios hoje a ampliação do
número de vagas em creche.
O ensino fundamental foi quase universalizado na década de 90, a
taxa de escolarização desse nível de ensino, em 2001, alcançou 95% no
Maranhão e 96,5% no Brasil. Em 2011, essas taxas alcançaram 98,1% no
Maranhão e 98,2% no Brasil. Ainda existem crianças fora da escola, pois os
dados não refletem aquelas que abandonam ou nunca foram contabilizadas nas
221
estatísticas oficiais. Estudo do Fundo das Nações Unidas para a Infância
(Unicef)29 indica que as crianças e adolescentes mais afetados pela exclusão
educacional são negros, indígenas ou portadores de algum tipo de deficiência,
moradores do campo e originárias de famílias em situação de pobreza ou
miséria.
O ensino fundamental é de responsabilidade prioritária dos
municípios. O Governo do Estado não transferiu totalmente sua inserção nessa
etapa de ensino aos municípios, registrando em 2011 um total de 177.136
matrículas. Quando concluído esse processo de municipalização tardia, deverá
preservar o papel de indutor da qualidade dessa etapa de ensino, principal
desafio atual.
A responsabilidade prioritária do Governo do Estado é o ensino
médio, conforme a Lei nº 9.394/1996 (LDB) que estabelece as diretrizes e bases
da educação nacional. Tal ensino combina dois desafios, universalização e
qualidade. Em 2000, o Maranhão possuía 206.623 matriculados para uma
população de 15 a 17 anos de 443.375 pessoas, o que correspondia a um
percentual de atendimento de 46%, bem abaixo dos 76% do Brasil. Em 2010, o
Brasil alcança um percentual de atendimento de 80% e o Maranhão de 76%, isso
significa que milhares de maranhenses jovens não tem acesso ao ensino médio.
Apesar
do
significativo
crescimento,
não
alcançamos
a
universalização. Em 2001, as taxas de escolarização foi 78,4% no Maranhão e
81,1% no Brasil. Em 2011, essas taxas alcançaram 83,5% no Maranhão e 83,7%
no Brasil, evidenciando uma expansão muito lenta e quase estagnada.
O problema da qualidade que afeta o ensino fundamental e o ensino
médio, em parte, estão refletidos nas taxas de aprovação, reprovação e
abandono. Em 2007, a taxa de aprovação era de 82,6% no ensino fundamental e
75% no ensino médio; a taxa de reprovação era de 11,2% no ensino fundamental
e 7,5% no ensino médio; a taxa de abandono era de 6,2% no ensino fundamental
e 17,5% no ensino médio. Se recuarmos para 1997, dez anos atrás, esses dados
Iniciativa Global pelas Crianças fora da Escola – Relatório completo.
http://www.unicef.org/brazil/pt/br_oosc_ago12.pdf. Acesso em 23/01/2014.
29
Disponível
em
222
melhoraram timidamente no ensino fundamental e permaneceram estagnados
no ensino médio.
Em 2010, a taxa de aprovação era 86,7% no ensino fundamental e
76,8% no ensino médio; taxa de reprovação era de 9,2% no ensino fundamental
e 8,5% no ensino médio; a taxa de abandono era de 4,1% no ensino fundamental
e 14,7% no ensino médio. Ainda que essas taxas tenham melhorado, o problema
da qualidade permanece, pois, por um lado, aprovação maior e reprovação
menor não são sinônimas de aprendizagem, por outro, abandono é uma
situação limite. As menores taxas de abandono na região Nordeste são
observadas em Pernambuco (9,7%) e Ceará (7,4%) e as maiores em Alagoas
(18,2%) e Piauí (16,9%).
Os resultados da avaliação do Programa Internacional de Avaliação
de Estudantes (PISA) de 2012 deixam claro o baixíssimo desempenho em
matemática, leitura e ciências do Maranhão, penúltimo lugar no Brasil,
refletindo a não aprendizagem. A média nacional foi de 402, enquanto o
Maranhão ficou com 357, penúltimo lugar, atrás apenas de Alagoas com 348.
Na região Nordeste, as melhoras notas foram obtidas por Paraíba (406), Piauí
(397) e Sergipe (392).
A taxa de distorção idade-série em 2006 era de 33,1% no ensino
fundamental e 66,6% no ensino médio; em 2010 essa taxa foi de 28,1% no ensino
fundamental e 50,3% no ensino médio. A rede estadual apresentou um alto
índice entre todas as dependências, tanto da rede federal quanto da privada, só
perdendo para a rede municipal quanto ao ensino fundamental. As melhores
taxas da região Nordeste no ensino médio pertencem aos estados da Paraíba
(37,6%) e Ceará (31,1%) e as piores no Piauí (48,4%) e Bahia (47,3%).
A distorção idade/série expressa o percentual de estudantes em cada
série com idade superior à recomendada. Nesse sentido, estes altos índices
revelam que a rede estadual não está assegurando a permanência do estudante
no período correspondente a sua escolarização, a fim de regularizar o fluxo
escolar. Esse fato significa que a rede poderá ocasionar o não atendimento dos
estudantes na faixa etária recomendada para o ensino médio, isto é, de 15 a 17
223
anos. A forma como a rede estadual tem resolvido o problema da não
aprendizagem é reprovar o estudante indefinidamente, isso quando não o
aprova automaticamente, sem que ele tenha aprendido.
A não aprendizagem combinada com a aprovação significa que os
estudantes da rede pública vão sendo progredidos, automaticamente, do ensino
fundamental ao ensino médio, alguns chegam ao ensino superior. O que
significa, conforme o Índice de Analfabetismo Funcional (Inaf), do Instituto
Paulo Montenegro30, que um percentual dos estudantes de nível médio e de
nível superior não é plenamente alfabetizado, preservando um ciclo de baixa
qualidade do ensino.
O consequente insucesso escolar é comprovado pelo fato de apenas
57,9% dos jovens maranhenses até os 16 anos concluírem o ensino fundamental
e somente 35% dos jovens até os 19 anos concluírem o ensino médio, em 2011.
As melhores taxas se encontram no Rio Grande do Norte (57,6%) e no Ceará
(55,8%), as nossas atuais taxas, colocam-nos na companhia de Alagoas (33,7%) e
Piauí (35,8%).
Todos esses dados também convergem para o Índice de
Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do Estado. Em 2005, o Ensino
Médio observou um IDEB de 2,7, abaixo da média do Brasil que era de 3,0.
Apesar dos índices de 2007 (3,0), 2009 (3,2) e 2011 (3,1) estarem acima da meta
estabelecida, indicam um sistema educacional estagnado limitando-se apenas a
cumprir um percentual tímido para as necessidades educacionais dos
maranhenses.
O Maranhão, conforme dados do IBGE e DataSUS, em 2001, possuía
uma
população
residente
de
5.657.552
habitantes,
uma
População
Economicamente Ativa (PEA) de 37,33% e um quantitativo de pessoas
ocupadas de 10 anos ou mais de idade na ordem de 2.612.000, apresentava os
seguintes indicadores sociais: taxa de analfabetismo na faixa etária de 15 ou
mais anos de idade na ordem de 23,4%; taxa de analfabetismo funcional de
30
Disponível em http://www.ipm.org.br. Acesso em 25/01/2014.
224
44,8%, cujas pessoas não apresentam o domínio de habilidades em leitura,
escrita, cálculos e ciências, em correspondência a uma escolaridade mínima de
quatro séries completas do Ensino Fundamental; taxa de mortalidade infantil de
32,5%, corresponde à frequência com que ocorrem os óbitos infantis, em relação
ao número de nascidos vivos; um rendimento médio mensal das pessoas
ocupadas de R$ 176,00.
Dez anos depois, conforme dados do IBGE e DataSUS, o Maranhão
passou a ter uma população residente de 6.722.000, com uma PEA de 34,07% e
um quantitativo de pessoas de 10 anos ou mais ocupadas de 2.937.000, aqueles
indicadores sociais se comportaram da seguinte forma: taxa de analfabetismo
de 15 anos ou mais de idade de 20,9% (2010), taxa de analfabetismo funcional
de 40,5% (2005); taxa de mortalidade infantil de 20,0% e um rendimento médio
mensal de R$ 458,00.
Analisando esses mesmos indicadores em relação ao Brasil e à
Região
Nordeste,
vemos
que
eles
apresentam
as
seguintes
taxas
respectivamente: no Brasil, o analfabetismo na faixa etária de 15 ou mais anos
de 12,38% (2001) passou para 20,4% (2010), no Nordeste, a taxa de
analfabetismo de 24,25% (2001) passou para 30,9% (2010); a mortalidade infantil
no Brasil passou de 26,3% (2001) para 15,3% (2011) e no Nordeste passou de
33,4% (2001) para 18% (2011); rendimento médio mensal das pessoas ocupadas
no Brasil foi de R$ 366,00 (2001) para R$ 879 (2011), enquanto no Nordeste esse
rendimento foi R$ 205,00 (2001) para R$ 557,00 (2011). Comparando essas taxas,
constatamos que o Estado do Maranhão exibe taxas percentuais acima dos
apresentados pelo Brasil e pela Região Nordeste. Da mesma forma, o
rendimento médio das pessoas ocupadas também é inferior à média nacional e
regional.
Quanto às funções docentes, somente 26% dos que atuam na
educação infantil contavam com diploma de nível superior em 2010. A maioria
absoluta só possuía ensino fundamental ou ensino médio. Do total de funções
docentes que atuam no ensino fundamental, 29% ainda não possuíam nível
225
superior, apesar do disposto pela LDB. Mesmo no ensino médio, 18% das
funções docentes também não tinham nível superior.
Esses dados se tornam alarmantes quando analisamos, por exemplo,
a situação da formação dos professores indígenas do Maranhão. O Governo do
Estado ainda não foi capaz de elaborar políticas que viessem concretizar o
mínimo prescrito na legislação brasileira: formação dos professores indígenas
no Magistério Indígena em nível médio. Pois, dos 886 professores que atuam
nas escolas indígenas no Maranhão, 389 são não índios e 497 são índios, sendo
que destes apenas 146 concluíram o Magistério Indígena em nível médio. Isso
mostra o descaso com que o Governo do Estado vem tratando há vinte anos o
direito constitucional de uma educação específica e diferenciada aos nove
povos indígenas que habitam nesse Estado. Direito este resultado das pressões
dos próprios indígenas e da sociedade civil organizada junto ao Congresso
Constituinte.
Em síntese, os dados revelam uma situação problemática que se
desdobra na falta de acesso à educação infantil e ao ensino médio; na baixa
qualificação das funções docentes em todos os níveis de ensino; nas
significativas taxas de abandono no ensino médio; nas altas taxas de distorção
idade-série; nas altas taxas de analfabetismo e analfabetismo funcional; sem
esquecer a enorme desigualdade entre as escolas urbanas e as escolas do campo.
Esse cenário nada primoroso, não tem sido enfrentado com
responsabilidade política pelo Governo do Estado do Maranhão cuja política
pública de educação tem se caracterizado pela ausência de planejamento
educacional, descontinuidade das iniciativas de gestão e cópia ou adesão aos
programas desenvolvidos pelo Governo Federal por intermédio do Ministério
da Educação (MEC). Torna-se relevante aderir aos programas federais visando,
predominantemente, angariar recursos financeiros cuja aplicabilidade nos
sistemas de ensino não tem assegurado aos maranhenses o direito à educação.
Acresce-se a esse cenário, o fechamento de escolas estaduais de
Ensino Médio, na capital e nos outros municípios do Estado. Temos ainda, em
algumas localidades, o atraso significativo no início das aulas em razão da
226
constante realização de processos seletivos para contratação de professores em
vez de concurso público, de acordo com o que preceitua a LDB. Dessa feita, o
que deveria se constituir em exceção, adotável em situações de necessidade
emergencial ou contingencial, se torna a regra, sobretudo pelas boas
repercussões em termos de voto no período eleitoral.
Do plano como carta de intenção ao plano como projeto de lei
É fundamental ser recuperado o histórico do planejamento
educacional no Estado do Maranhão enquanto processo, tendo como ponto de
partida o estabelecido na Constituição Estadual e as ações desenvolvidas pelo
Governo do Estado nas duas últimas décadas e como ponto de chegada a defesa
do cumprimento desse estabelecido.
A Constituição Estadual do Maranhão (1989) preconiza no seu artigo
221 que a lei estabelecerá “o plano estadual e municipal de educação
plurianual, articulando e desenvolvendo o ensino estadual em seus diversos
níveis, mediante ação integrada do poder público”. Esse artigo envolve dois
problemas principais. O primeiro, o fato de não ter sido cumprido até a
presente data; e, o segundo, é que são confundidas e desrespeitadas as esferas
de competência dos dois entes federados mencionados.
Os municípios gozam de autonomia formal pela Constituição
Federal de 1988 e se constituem em um terceiro ente federado, em tese,
equiparando-se a União e aos Estados. Portanto, os municípios é que deveriam
elaborar seus planos municipais e não o Estado. Mais à frente, o mesmo artigo
entra em contradição ao se referir ao ensino estadual, pois o plano será estadual
e municipal. Se assim o é, então não faz sentido preconizar a elaboração de um
plano estadual e municipal, se o objetivo é somente o ensino estadual.
Contrariamente à Constituição Federal de 1988, a Constituição
Estadual não estabelece a duração do plano, menciona apenas que ele será
plurianual, porém não define por quanto se estende essa plurianualidade. Além
disso, não estabelece prazo ou data para elaboração do plano referido ou
mesmo para a regulamentação dessa lei.
227
Todos os governos que se sucederam à Constituição Estadual de 1989
nunca cumpriram essa determinação. A lei tem se configurado como ornamento
a ser acatado, mas nunca efetivamente cumprido pela elite dirigente. Essa é
uma das características da formação social brasileira em geral e da maranhense
em particular (Comparato, 2009). Mesmo quando o Plano Nacional de
Educação (2001-2010) foi aprovado e sancionado pela Lei N.º 10.172/2001,
determinando no seu artigo 2º que a partir de sua vigência, “os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios deverão, com base no Plano Nacional de
Educação, elaborar planos decenais correspondentes”, não se cumpriu com o
preceito afirmado.
Nas últimas décadas verificou-se que o único Plano referente à
educação publicado pelo Governo do Estado do Maranhão foi o Plano Decenal
de Educação para Todos (1994). Iniciativa vinculada ao Plano Decenal de
Educação para Todos (1993), elaborado sob a liderança do Governo Federal e
em sintonia com a Declaração Mundial de Educação para Todos (1990),
patrocinada pela Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e
Cultura (Unesco) e pactuada pelo Brasil.
Este Plano não significou o cumprimento da determinação
constitucional, nem no âmbito estadual, nem no âmbito federal. Na introdução
ao Plano Decenal nacional isso está bem claro:
O Plano Decenal de Educação Para Todos não se confunde com o
Plano Nacional de Educação previsto na Constituição e que incluirá
todos os níveis e modalidades de ensino. Tampouco se caracteriza
como um Plano ao estilo tradicional, em respeito mesmo à
organização federativa do País. Delimitando-se no campo da
educação básica para todos, que é a prioridade mais importante neste
momento, o Plano responde ao dispositivo constitucional que
determina "eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino
fundamental" nos próximos dez anos (Brasil, 1993, p. 14).
Poderíamos questionar o porquê de um Governo fazer todo um
esforço de construção de um Plano para a Educação, traçando diretrizes de
longo prazo, para afirmar em seguida que não se trata do previsto na
Constituição Federal, entretanto, isso seria assunto apropriado para outro texto,
dado sua especificidade. Importante é compreender que o mesmo cuidado,
228
ainda que questionável, não foi observado na introdução ao Plano Decenal
Estadual. A Constituição Estadual sequer é mencionada, enfatiza-se somente
uma intencionalidade:
As linhas estratégicas de ação, aqui contidas, representam as intenções
do Governo do Estado na área de Educação para os próximos 10 anos,
consubstanciadas nas necessidades identificadas nos níveis municipal,
regional e central, de administração do sistema educacional
(Maranhão, 1994, p. 5).
Na mesma lógica do seu similar nacional, o Plano Decenal estadual
não representou um compromisso constitucional-legal para com a política
pública de educação maranhense, sendo tão somente uma carta de intenções
com a educação estadual. Assim, a diferença fundamental está no fato de que
não há qualquer sanção ao governante por não cumprir tal Plano, pois ele não
se configura em uma lei, mas em um documento oficial sem caráter impositivo.
Contraditoriamente, este Plano não se restringiu ao ensino fundamental e a
alfabetização de jovens e adultos, como o Plano Decenal nacional. Ele também
traçou metas para a educação infantil, ensino fundamental, o ensino médio e a
educação de jovens e adultos.
É importante ressaltar em que contexto histórico ocorreu a
elaboração dos dois Planos Decenais. O nacional foi elaborado um ano após o
impedimento do Presidente Fernando Collor de Melo (1992). O vice-presidente
Itamar Augusto Cautiero Franco passou a exercer a Presidência da República e
tinha como Ministro da Educação, Murílio de Avellar Hingel. Este ministro
incorporou os pressupostos da Declaração Mundial de Educação para Todos,
formulada na Conferência de Jomtien (1990), na Tailândia. A educação
preconizada nessa conferência se reduz ao ensino fundamental, aspecto
norteador da política educacional brasileira ao longo da década de 1990,
representando o abandono da educação infantil, o sucateamento do ensino
médio e da educação superior e questionável política de formação de
professores, agravados com a expansão significativa da rede de ensino privada
ofertando educação de baixa qualidade.
229
O contexto estadual foi caracterizado pela renúncia do governador
Edson Lobão (1994), candidato nas eleições para o Senado e assunção do vicegovernador Ribamar Fiquene ao cargo, o qual completou o mandato
governamental (1995). Assim, o Plano Decenal foi elaborado e publicado no
último ano de um governo em final de mandato, formalizando um documento
esvaziado de poder político em seu nascedouro.
O Plano Decenal de Educação para Todos do Estado do Maranhão
(1994-2004) teve sua elaboração coordenada pela Secretaria de Educação e
contou com a participação da Delegacia Regional do Ministério da Educação
(DEMEC), hoje extinta, do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) e
da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME). O
documento publicado não faz menção a qualquer representação dos estudantes,
professores, técnico-administrativos, órgão da sociedade civil ou movimento
social (Maranhão, 1994). Caracteriza-se por uma elaboração insulada e sob
controle técnico-político da Secretaria de Educação, ladeada pela representação
do MEC (esfera federal), da UNDIME (esfera municipal) e do Unicef
(organismo internacional).
O mesmo Plano não foi desenvolvido pelo governo seguinte,
primeiro mandato de Roseana Sarney (1995-1998). Portanto, não se constituiu
em instrumento direcionador da política educacional, soma-se a isso, o
surgimento de novos instrumentos de política educacional, posteriores a esse
Plano, a exemplo dos fundos (FUNDEF; FUNDEB e modificação do FNDE),
planos e programas em profusão (PNE, PDE e programas), sob a lógica do
mercado e num incessante processo de privatização, sob as mais diversas
modalidades, inclusive, parceria público-privada.
Após 10 anos sem qualquer referência a esse Plano Decenal, o
governador José Reinaldo Carneiro Tavares (2002-2006) por intermédio da
Secretaria de Educação, instituiu um grupo de trabalho, composto por
consultores externos, membros da Secretaria e convidados de outras instituições
para pensarem uma proposta de Plano Estadual de Educação.
230
No início do seu governo prevalecia o modelo gerencial implantado
por Roseana Sarney no exercício de seu segundo mandato (1998-2001). Nesse
modelo, as Secretarias de Estado foram substituídas por Gerências. Essa
experiência foi uma quase cópia da (Contra)-Reforma de Estado implementada
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), com
consequências danosas para o aparelho estatal e para a fruição dos principais
serviços públicos (Behring, 2008). Representou a subtração de direitos sociais,
desmantelamento e privatização de empresas estatais e desresponsabilização do
Estado em relação às políticas públicas de modo geral (Sousa, 2011).
A Secretaria da Educação teve suas funções absorvidas pela Gerência
de Desenvolvimento Humano. Logo depois, esse modelo foi abandonado e a
Secretaria de Educação foi recriada. Entre a recriação desta Secretaria e o final
do governo José Reinaldo Carneiro Tavares passaram pela mesma, quatro
Secretários de Estado, praticamente um secretário para cada ano de mandato.
Evidencia-se, por esse percurso histórico, a instabilidade e a
descontinuidade
que
caracteriza
a
condução
da
política
educacional
maranhense, inclusive pela alternância de Secretários de Educação, quase
sempre indicados pelo aval que sua filiação partidária confere ao dirigente no
poder.
Ressalte-se também, que durante o governo José Reinaldo foi
elaborado um documento denominado: “Plano Estadual de Educação com
vigência até 2010” (Maranhão, 2004). Esse plano foi elaborado majoritariamente
pelos técnicos e técnicas da Secretaria de Educação, contando com a colaboração
de representantes do à época Centro Federal de Educação Tecnológica do
Maranhão (Cefet), Faculdade Santa Terezinha (Cest), Universidade Estadual do
Maranhão (Uema) e Universidade Federal do Maranhão (UFMA). A
participação, como se observa, foi mais restrita do que a ocorrida no Plano
Decenal e também não contou com representações da sociedade civil ou dos
movimentos sociais.
Similar ao processo anterior, apesar de ter sido concluído, o
documento resultante do mesmo nunca foi publicado e também não se
231
transformou em projeto de lei, conforme determinado pela Constituição
Estadual de 1989. A cópia que tivemos acesso foi cedida em caráter consultivo,
por um dos participantes do processo de elaboração. Apesar de não ter sido
oficializado, surpreendentemente, esse Plano Estadual foi avaliado, fato que
não ocorreu com o Plano Decenal Estadual. A avaliação foi produzida no final
da gestão, em agosto de 2006. Importa mencionar que o documento de
avaliação também não foi publicado e tivemos acesso a essa cópia por
intermédio de outro participante do seu processo de produção. As conclusões
da avaliação são extremamente sintéticas, constatando-se que nenhuma das
metas previstas foram alcançadas (Maranhão, 2006).
Em 2006, ocorreram eleições para governador. Pela primeira vez, o
candidato eleito não pertencia ao grupo político liderado pelo senador José
Sarney, o qual controla a política estadual desde meados da década de 60. O,
então eleito, Jackson Lago inicia seu mandato, mantendo o Secretário da
Educação do governo anterior à frente da Secretaria.
Durante o ano de 2007, seguindo orientações do MEC, a Secretaria de
Educação organizou duas séries de eventos com o objetivo de contribuir com a
Conferência Nacional de Educação Básica, prévia à Conferência Nacional de
Educação (Conae). Os eventos foram os Seminários Regionais de Educação e a
Conferência Estadual de Educação Básica, cujos resultados em termos de
proposições foram publicados em um documento-síntese (Maranhão, 2008).
Em paralelo aos eventos referidos, o Governo Jackson Lago elaborou
o Plano de Alfabetização Educadora de Jovens, Adultos e Idosos do Maranhão
(PAEMA).
O PAEMA resultou da articulação entre o governo, municípios e a
sociedade civil que o construíram juntos a partir de 10 Fóruns Regionais de
Alfabetização realizados com o objetivo de recolher contribuições para redação
do texto e construir democrática e participativamente as diretrizes orientadoras
da política de alfabetização de jovens, adultos e idosos. Além dos fóruns, foi
realizada a 1ª Conferência de Alfabetização de Jovens, Adultos e Idosos do
Maranhão, assinado o Pacto de Alfabetização com as Prefeituras e criada a
232
Comissão Estadual de Alfabetização do Maranhão (COMEA) com o objetivo de
elaborar e acompanhar a aplicação do PAEMA, faltando apenas ser
transformado em Lei em virtude da interrupção do mandato do governador.
Entretanto, apesar do rico processo de discussões, debates e
proposições registrados, os Seminários Regionais de Educação e a Conferência
Estadual não confluíram rumo à elaboração de um Plano Estadual de Educação,
isso não foi um objetivo explicitado.
A participação nesses eventos foi mais ampla que nos processos
anteriores, contou com representantes da Assembleia Legislativa, da Associação
de Pais e Responsáveis de Alunos do Maranhão, do antigo Cefet, do Conselho
Estadual de Educação, do Sindicato dos Trabalhadores em Educação Básica das
Redes Públicas Estadual e Municipais do Estado do Maranhão (Sinproessema),
da União Brasileira dos Estudantes Secundaristas (Ubes), da Campanha
Nacional pelo Direito à Educação, Rede de Escolas Comunitárias, Fórum
Estadual de Educação Infantil, da Undime, da União dos Conselhos Municipais
de Educação, da UEMA e da UFMA. Contudo, permaneceu a exclusão da
sociedade civil organizada e dos movimentos sociais. O documento final cingiuse ao papel de linha auxiliar as discussões nacionais, as quais redundaram no
documento final da Conae.
Se o Plano Estadual de Educação seria um desdobramento desse
processo não é possível saber, pois o Governo Jackson Lago foi descontinuado
em abril de 2009. O Tribunal Superior Eleitoral cassou o mandato do
governador, em polêmica e questionável decisão que devolveu o poder ao
grupo político dominante. Assumiu o Governo do Estado, Roseana Sarney que
completou o mandato e se reelegeu nas eleições de 2010 31, com um novo
mandato que irá até o final de 2014.
Passado
novo
período
de
silêncio
quanto
à
elaboração
e
implementação de um Plano Estadual de Educação, em 2012, a Secretaria de
Educação, gerida pelo quarto titular em menos de 4 anos, criou um Fórum
31
Analisamos o programa de governo e os dois primeiros anos de gestão em Almada&Lima (2012).
233
Estadual de Educação32. Este Fórum Estadual é um congênere do Fórum
Nacional de Educação, o qual deve acompanhar a aprovação/implementação
do futuro Plano Nacional de Educação (PNE) que se encontra em tramitação no
Congresso Nacional.
No entanto, como não existia um Plano Estadual de Educação, o
Fórum se propôs organizar uma nova Conferência Estadual de Educação com
esse objetivo até 2014, após a aprovação do novo PNE (Maranhão, 2012).
Reiterando-se, com isso, a constatação da falta de um planejamento para a
educação maranhense que vise produzir um Plano Estadual como indutor das
políticas de educação nesse estado e a tendência a se submeter às diretrizes
produzidas no âmbito federal e internacional.
Podemos observar que existiam duas questões relevantes e
emblemáticas em relação à intenção da Secretaria de Educação em formular um
plano estadual. A primeira se referia a sua recusa em considerar as discussões
acumuladas nos eventos realizados em 2007, pois foram realizados por outro
Governo que não surgiu do grupo político dominante, razão pela qual sequer
foram mencionados. Fica clara a descontinuidade das políticas públicas em
geral e das políticas públicas de educação de modo particular no Estado do
Maranhão.
A segunda questão dizia respeito à recusa do governo maranhense,
até meados de 2012, em exercer sua autonomia como ente federativo e formular
o projeto de lei de Plano Estadual de Educação, a ser encaminhado pelo Poder
Executivo para apreciação da Assembleia Legislativa. Ao subordinar o
norteamento da política pública de educação estadual a tramitação do novo
PNE no Congresso Nacional, confirmava-se a incapacidade ou mesmo a recusa
em formular uma política própria, que visasse superar uma realidade tão
32
Publiquei o artigo “A agenda casuística na educação do Estado do Maranhão” no Jornal Pequeno, dia
25 de novembro de 2012, no qual destaco as dificuldades de se construir uma política pública de
educação estadual, sobretudo considerando que se impõe a agenda de cada Secretário titular da pasta da
Educação em detrimento de uma política de Estado. A deputada estadual Eliziane Gama (PPS) solicitou a
inclusão do artigo nos Anais da Assembleia Legislativa do Estado do Maranhão através do Requerimento
Nº 450/12, publicado no Diário da Assembleia Nº 167, de 4 de dezembro de 2012. A mesa da Assembleia
indeferiu o pedido, conforme decisão publicada no Diário da Assembleia Nº 173, de 13 de dezembro de
2012, apesar do protesto da deputada.
234
adversa, tanto na cidade quanto no campo, quando se trata da educação básica
e superior.
A
Seção
Estadual
da
Associação
Nacional
de
Política
e
Administração da Educação (ANPAE), da qual integramos, faz parte do Fórum
Estadual de Educação e, inicialmente, seus membros foram convidados como
observadores das Conferências intermunicipais preparatórias da Conferência
Estadual. Contudo, os convites da Secretaria de Estado da Educação não foram
acompanhadas das condições objetivas para que a observação ocorresse, isso
impediu que tivéssemos um papel mais assertivo no acompanhamento do
processo de construção do Plano Estadual.
A Conferência Estadual de Educação ocorreu em setembro de 2013,
registrando-se que a escolha de representantes se deu de forma pouco
transparente, tornando a Conferência um instrumento de chancela do Plano
Estadual, cujo documento foi previamente elaborado pela Secretaria. Ainda que
se apregoe ter ocorrido participação, ressaltamos que ela não foi democrática e
transparente.
No final desse ano, a Secretaria de Educação publicou em seu site
versão preliminar do Plano Estadual de Educação (Maranhão, 2013), o que
representa um avanço em relação aos planos e documentos nunca publicados.
Em maio de 2014, a Mensagem Governamental Nº 41/2014 foi encaminhada
para Assembleia Legislativa com o projeto de lei do Plano Estadual de
Educação, entretanto, o anexo com o conteúdo do Plano não foi publicado,
impossibilitando uma comparação entre a versão preliminar e a versão que
acompanhou a Mensagem (Maranhão, 2014a).
Em junho de 2014, o Projeto de Lei Nº 104/2014, tendo recebido
parecer favorável de todas as Comissões vinculadas ao assunto no âmbito da
Assembleia, foi retirado de pauta a pedido (Maranhão, 2014b). Isso põe em
suspenso todo o processo de construção realizada, mesmo com as restrições que
anteriormente mencionamos.
O contexto político em que se dá a proposição desse projeto de lei é o
de profunda crise no grupo político dominante, açodado por desgaste nacional
235
e interno em face de problemas e escândalos na área política (desistência de
candidato no Maranhão), de segurança pública (rebeliões no Complexo
Penitenciário de Pedrinhas), de educação (morte de estudantes do ensino médio
em Bacuri por ausência de transporte escolar) e de gestão (pagamento irregular
de precatório à empresa Constran). Isso terminou inviabilizando a candidatura
de suas duas principais lideranças para qualquer cargo eletivo nas eleições de
2014 (José Sarney e Roseana Sarney) e fortalecendo a oposição, cujo principal
candidato (Flávio Dino) liderou as pesquisas de intenção de voto e saiu
vencedor das eleições.
Até o momento em que concluímos esse texto, o referido Projeto de
Lei não foi votado no pleno da Assembleia Legislativa do Estado do Maranhão
para posterior sanção pela Governadora. A conjuntura eleitoral de 2014
compromete essa aprovação, sobretudo quando se atenta que a atual
governante está no último mandato, não podendo mais candidatar-se à
reeleição. Some-se a isso o fato dos deputados estaduais estarem em campanha
eleitoral, reduzindo significativamente o ritmo dos trabalhos legislativos, nos
levando a acreditar que esse projeto de lei só será votado em 2015.
Conclusão
O cenário educacional do Estado do Maranhão aponta para
problemas de acesso à educação infantil, de aprendizagem no ensino
fundamental e de acesso, aprendizagem e conclusão no ensino médio. Nossa
hipótese é que esses problemas foram agravados nos últimos 10 anos,
sobretudo pela ausência de planejamento educacional de longo prazo que
norteasse a política educacional estadual para além da agenda imediata de cada
governo.
O Governo do Estado do Maranhão há 25 anos não cumpre
determinação constante do Art. 221 da Constituição Estadual de 1989 que trata
da elaboração dos planos estadual e municipal de educação. Entre a elaboração
de Planos como carta de intenções desde meados da década de 1990 e o envio
236
do projeto de lei que aprova o Plano Estadual de Educação em maio de 2014,
entendemos ser esse último o principal avanço no que tange ao planejamento
educacional. Torna-se indispensável confrontar esse Plano em relação ao
cenário educacional delineado, objetivo a ser enfrentado no escopo de outro
texto.
Ainda não dispomos de estudos e pesquisas que se dediquem à
avaliação sistemática da política educacional implementada pelo Governo do
Estado do Maranhão tomando como referência esses 25 anos e os documentos
de planejamento educacional elaborados. Entendo ser este o principal tópico
para uma agenda de pesquisa no campo da política educacional na perspectiva
da análise de políticas.
Por fim, a educação pública maranhense tem como principal desafio,
além da aprovação do projeto de lei do Plano Estadual de Educação, a adoção
das medidas preconizadas pela Lei do PNE, entre elas:




criação de mecanismos de acompanhamento local da consecução das
metas do PNE (Art. 7º, § 3º);
elaboração de planos estaduais de educação ou adequação de planos já
aprovados em lei em consonância com o PNE (Art. 8º) no prazo de 1 ano
(até 26 de junho de 2015), com ampla participação de representantes da
comunidade educacional e da sociedade civil (Art. 8º, § 2º);
aprovação de lei específica disciplinando a gestão democrática da
educação pública no prazo de 2 anos (até 26 de junho de 2016);
consignação de dotações orçamentárias compatíveis com o PNE e os
respectivos planos de educação no âmbito dos Planos Plurianuais
(PPAs), diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais.
Referências
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239
240
Antônio Luís Parlandin dos Santos
A abordagem etnográfica na pesquisa em educação: um
caminho para desvelar o cotidiano escolar
Introdução
Como processo de transição paradigmática por que vem passando o
cenário científico, é cada vez mais evidente o interesse que os pesquisadores da
área da educação vêm demonstrando pelo uso das metodologias qualitativas.
Assim, como integrantes de uma nova geração de pesquisadores, seguiremos
tentando superar os paradigmas simplificadores, reducionistas e fragmentador
da realidade, buscando novas propostas de abordagens com o intuito de
“diluir” algumas das limitações sentidas na pesquisa educacional. Não
podemos mais pensar a dicotomia sujeito-objeto, abstendo-nos de nossos
valores, ideias ou preferências no ato de conhecer, pois sabemos que somos
agentes proativos das alterações na realidade e, assim, como pesquisadores,
também transformamos a nós mesmos e o contexto que desejamos investigar.
Na busca do entender Etnográfico pela Antropologia e suas
contribuições para a Educação abordaremos as obras de Malinowski
(Argonautas do Pacifico Ocidental) e Clifford Geertz (A Interpretação das
241
culturas), se utilizando dos traços comuns em ambas, tais como de recursos
descritivos e reflexivos, não levando a âmbito de discussão a epistemologia
quanto menos as teorias das Ciências Sociais.
Na Educação recorremos às abordagens qualitativas de Menga
Ludke e Marli André (Pesquisa em Educação: Abordagens Qualitativas), de
Roberto Sidnei Macedo (Etnopesquisa Crítica, Etnopesquisa-formação) e de
Marli André (Etnografia da Pratica Escolar), lançamos mão de interfaces com
autores da Psicologia Social, Sociologia e Enfermagem.
Partimos da “incerteza” e, em meio a tantas contradições, estamos
conscientes de poder encontrar respostas que não abarquem o dinamismo das
rápidas mutações do universo a ser investigado. Dialeticamente, não
pretendemos mais simplificar, reduzir o (s) objeto (s) de nossas pesquisas nem
valorizar cegamente uma visão holística dos fenômenos.
A etnografia constitui, por conseguinte, um processo interpretativo
que salta continuamente de uma visão de totalidade - por meio das
várias partes que a compõem - para uma visão das partes - por meio
da totalidade, causa de sua existência-, como uma forma de moção
intelectual perpétua, procurando fazer uma, ser explicação para outra
(GHEDIN; FRANCO, 2008, p. 181).
Tendo estes preceitos como referência, nosso estudo objetiva
apresentar e discutir sobre a pesquisa etnográfica no campo educacional, visto
que a pesquisa qualitativa tem como umas de suas características o contato
direto e prolongado do pesquisador com o ambiente e os fenômenos a serem
investigados.
A pesquisa qualitativa e a abordagem etnográfica
Por sofrer uma serie de adaptações, a Etnografia na educação afastase do seu sentido original como destaca Ludke e André (1986), antes a esse
estudo enumeraremos e analisaremos características da pesquisa etnográfica
pelos antropólogos aqui elegidos.
242
As teses funcionalistas quebram um „continuum‟ da antropologia
evolucionista, esta positivista, buscando na sociologia moderna o paradigma
sistêmico, que procura encontrar o que rege um sistema social e os fatos sociais
de Dhurkheim.
Para os funcionalistas, a pesquisa etnográfica possui cinco
características: a clareza e a honestidade dos relatórios de campo, a fluidez de
seu objeto de estudo, a distância entre os dados brutos e sua interpretação
formal, a importância da convivência com os membros da comunidade
investigada e, finalmente, a experiência de solidão cultural. “O etnógrafo deve
se ater aos fatos concretos, deixando os nativos falarem por si mesmo,
realizarem suas transações e executarem suas atividades ante a visão mental do
leitor” (Malinowski, 1984, 370).
Quanto à Antropologia Interpretativa de Geertz, não basta mera
permanência do etnógrafo entre os nativos, mas precisa participar da vida
cotidiana da comunidade. Surge, a (re)conhecida metodologia denominada
Observação Participante, timbre da Antropologia Cultural, contudo, essa
tentativa de o etnógrafo se tornar membro da comunidade nativa não pode
apagar a diferença cultural entre o pesquisador e os pesquisados, como defende
Geertz (1978).
No universo educacional atual, com problemas das mais variadas
naturezas, torna-se necessário a escolha de uma abordagem metodológica que
busque com profundidade os significados, as crenças, os sentimentos, os
valores, os hábitos culturais, os costumes, as atitudes, dentre outras
características pertinentes ao comportamento humano. Nessa perspectiva, a
abordagem qualitativa demonstra ser um caminho bastante propício para o
desenvolvimento deste tipo de estudo visto que:
Na pesquisa qualitativa, o social é visto como um mundo de
significados passível de investigação e a linguagem dos atores sociais
e suas práticas as matérias-primas dessa abordagem. É o nível dos
significados, motivos, aspirações, atitudes, crenças e valores, que se
expressa pela linguagem comum e na vida cotidiana, o objeto da
abordagem qualitativa (TEIXEIRA, 2005, p. 140).
243
Consideramos, em primeiro lugar, os sujeitos da pesquisa integrantes
de um grupo cultural que compartilha o universo simbólico gerado a partir de
suas interações sociais. Em segundo lugar, um estudo dessa natureza pressupõe
a adoção de um método que viabilize a interpretação e a compreensão das
interações humanas (PEIXOTO, 1996).
É relevante destacar que o aspecto cultural de um grupo é resultado
de uma construção social, seja pelas atividades individuais, seja pelas
atividades coletivas desenvolvidas em determinado período. O indivíduo
contribui para a formação de uma cultura, e esta, por sua vez, fornece um
suporte no qual a existência do sujeito ganha significado. Essa interação
promove a criação de um conjunto de comportamentos e de atitudes que são
transformados e compartilhados por um grupo social.
Para Ghedin e Franco (2008, p. 180):
O pesquisador aproxima-se dela (cultura) para poder descrevê-la e, ao
analisá-la, compreender seus significados, não em sua própria ótica,
mas na dinâmica da cultura experimentada por todos e cada um dos
sujeitos em relação no grupo.
Dentre as variadas opções de caminhos qualitativos, estudaremos a
etnografia, uma vez que esse método possibilita a compreensão da realidade de
grupos culturais, como, por exemplo, o conjunto de alunos de uma escola.
Macedo (2006, p.9) afirma que:
Com sua preocupação etno (do grego etnos, povo, pessoas), a
etnopesquisa direciona seu interesse para compreender as ordens
socioculturais
em
organização,
constituídas
por
sujeitos
intersubjetivamente edificados e edificantes, em meio a uma bacia
semântica culturalmente mediada.
Segundo este autor, os etnopesquisadores adotam como ponto de
partida a afirmativa “descrever para compreender é um imperativo”, daí a
pertinência da noção de “descrição densa” e de uma detalhada etnografia
semiológica, ambas extremamente sensíveis ao caráter encarnado e polissêmico
da existência dos seres humanos e do dinamismo sociocultural que aí se impõe.
Genericamente, “a etnografia é concebida como „ciência da descrição cultural‟ e
tem como pressuposto a idéia de que o pesquisador deve compreender o
244
significado latente dos comportamentos dos sujeitos” (GHEDIN; FRANCO,
2008, p.186).
A descrição supõe, portanto, uma situação de presença, longe da
qual não há possibilidade de percepção fina e relacional dos fenômenos
antropossociais.
Para Spradley (apud ALENCAR, 2006 p.48), a etnografia é o trabalho
de descrição de uma cultura a partir da visão de mundo do nativo dessa
cultura. Assim, a etnografia busca a compreensão do significado de ações e dos
eventos para os participantes, significados expressos por meio da linguagem
ou, indiretamente, de ações, que constituem um sistema de significados
complexos. Esse sistema de significados denomina-se cultura. Macedo (2006,
p.10) relata que:
No processo de construção do conhecimento, a etnopesquisa crítica
não considera os sujeitos do estudo um produto descartável de valor
meramente utilitarista. Entende como incontornável a necessidade de
construir juntos; traz pelas vias de uma tensa interpretação dialógica
e dialética a voz do ator social para o „corpus‟ empírico analisado e
para a própria composição conclusiva do estudo, até porque a
linguagem assume aqui um papel co-constitutivo central.
Dessa forma, o significado social e culturalmente construído não se
torna “resto esquecido” na conclusão de uma pesquisa; ele é trazido para o
cenário ativo da construção do conhecimento com tudo aquilo que lhe é
próprio: regularidades, contradições, paradoxos, ambiguidades, transgressões,
traições, etc. Assim, primeiramente, é necessário que o pesquisador descubra as
estruturas conceituais que informam os atos dos sujeitos (a fala do discurso
social) e construa um sistema de análise nos termos do que é genérico a essas
estruturas.
A Etnografia na Pesquisa Educacional: um caminho a seguir para interpretar o
cotidiano escolar
As pesquisas antropológicas ou etnográficas eram desenvolvidas
quase que exclusivamente por sociólogos e antropólogos. É a partir da década
de 70 que pesquisadores da área da educação começam a utilizar as técnicas
245
desse tipo de pesquisa, na tentativa de responder aos desafios da pesquisa
educacional, contrapondo ao modelo dualista de coleta e análise de dados de
forma fragmentada que se dava até então, sem a preocupação antropossocial.
Na prática da pesquisa etnografia os dois movimentos se inter-relacionam, ou
seja, a interpretação vai sendo construída simultaneamente a coleta.
O paradigma de colocar o pesquisador no meio do processo
investigado e dela participando se tornou transformador nos resultados de
pesquisa, uma vez que “a opção pela escola como foco de estudo, trata-se de
considerá-la como parte de uma totalidade social que, de alguma maneira, a
determina e com a qual ela mantém determinadas formas de relacionamento”
(ANDRÉ, 2006, p.42) e ainda:
O estudo etnográfico do cotidiano escolar se coloca como
fundamental para se compreender como a escola desempenha o seu
papel socializador, seja na transmissão dos conteúdos acadêmicos,
seja na veiculação das crenças e valores que aparecem nas ações,
interações, nas rotinas e nas relações sociais que caracterizam o
cotidiano da experiência escolar (ANDRÉ, 2006, p. 39)
Segundo Moreira e Caleffe (2006, p.86) A propósito da pesquisa
etnográfica na educação é descrever, analisar e interpretar uma faceta ou
segmento da vida social de um grupo e com isso se relaciona com a educação.
Sendo a etnografia “a descrição de um sistema de significados culturais de um
determinado grupo” Spradley, (apud LÜDKE, 1986, p. 14), afirma que seu uso
em educação deve abranger um contexto cultural amplo, integrando o ambiente
escolar e a comunidade em que está inserido. Vale ressaltar, que o espaço
cultural mais amplo não se resume no espaço da sala de aula e seus atores.
A pesquisa no cotidiano escolar, por se apresentar no dia a dia da
escola, precisa estar articulada com o fazer e o existir de forma reflexiva,
interpretativa e crítica. Assim sendo, além dos critérios para a pesquisa
etnográfica na escola “um estudo do cotidiano escolar deverá envolver pelo
menos três dimensões, que segundo André (2006, p.40) são: “O Institucional, a
interação de sala de aula e o sócio-politico cultural”, que vistas como unidades de
múltiplas relações podem compreender com mais precisão esse cotidiano num
246
enfoque
dialético
homem-sociedade,
podendo
portanto,
captar
o
direcionamento do que acontece dentro da escola.
Quanto à discussão metodológica da pesquisa no cotidiano escolar,
Lüdke (1986) afirma que o método não pode ser prescrito, pois o que
determinará
sua
escolha
é
a
natureza
do
problema
estudado.
O
desconhecimento pode prejudicar e fragilizar os resultados, pondo em risco
todo o trabalho construído, segundo Ghedin e Franco(2008) a teoria é o eixo
articulador na pesquisa etnográfica, pois a mera coleta de dados em campo não
é suficiente para caracterizar tal estudo, é preciso transformá-lo, o que só é
possível com uma proposta teórico-metodológico.
Além desse enfoque, discutiremos outra fragilidade da pesquisa
quando esta não se dá dentro dos princípios básicos e éticos da etnografia. A
outra dificuldade se estende na questão da objetividade-participação, vinculado
no papel do pesquisador-observador participante que na maioria das vezes
realiza sua pesquisa no lócus onde é familiar, que corre o risco das
interpretações e análises chegarem embutidas de preconceitos e observações do
senso comum. André (2006, p.106) diz que:
uma das formas de abordar tal questão tem sido o
“estranhamento”...trata-se portanto de saber lidar com as percepções
e opiniões já formadas, reconstruindo-se em novas bases, levando em
conta experiências vividas, mas filtrando-as com o apoio do
referencial teórico e de procedimentos metodológicos específicos.
Outro enfoque enquanto desafio, está no papel das tarefas do
observador e suas habilidades exigidas. Hall (apud LUDKE; ANDRÉ,1986, p.
17) aponta nove ações a partir de suas experiências para que o observador possa
fazer uma boa coleta de dados: “1)Tolerar ambigüidades; 2)Trabalhar sua
responsabilidade; 3)Inspirar confiança; 4) Comprometimento; 6) Ter autodisciplina; 7)
Ser sensível a si mesmo e aos outros; 8) Ser maduro, consistente e 9) Ser capaz de
guardar informações confidenciais.”
Em virtude da demasiada inserção na realidade pesquisada e
respeitando os princípios básicos da pesquisa, Ludke; André (1986) ressaltam
que o observador-pesquisador fica apto a confrontar as evidências positivas e
247
negativas com as teorias existentes e aos poucos vai construindo sua própria
teoria, compreendida e interpretada.
Técnicas de produção e análise de dados na pesquisa etnográfica
Dentre as técnicas de produção de dados aplicadas no método
etnográfico, estão: observação participante, entrevista etnográfica. Para Minayo
(1999, p.269), “a observação participante e a entrevista são os dois componentes
fundamentais do trabalho de campo na abordagem qualitativa”.
Observação Participante
Na pesquisa participante o observador passa a ser parte dos eventos
que estão sendo pesquisados. A observação participante é um importante
instrumento para a produção de dados acerca das práticas educativas, pois para
decifrar o conhecimento cultural dos participantes é necessário vivenciar,
aprender e entender como os sujeitos agem no seu cotidiano e quais as
ferramentas que eles utilizam para a construção de seus valores, crenças,
saberes.
Neste tipo de pesquisa o pesquisador detém algumas vantagens, tais
como:
“ I- possibilita a entrada de determinados acontecimentos que seria
privativos, II – permite a observação não apenas
de
comportamentos mas também de atitudes, opiniões e sentimentos ...
e o principal aspecto do método é que o pesquisador mergulha no
campo, observa segundo a perspectiva de um membro integrante
da ação e também influencia o que observa graças a sua participação
( VIANNA,2007, p. 50)
O autor defende uma aproximação do sujeito e não um
distanciamento arbitrário entre sujeito e objeto, característico de uma ciência
que se dizia “neutra”. Macedo (2006) também defende que o envolvimento
deliberado do investigador na situação da pesquisa não só é desejável, mas
248
essencial, por ser essa forma mais congruente com os pressupostos da
observação participante.
Minayo (2006, p.273-274) ratifica a afirmativa do autor supracitado,
definindo observação participante como:
Um processo pelo qual mantém-se a presença do observador numa
situação social, com a finalidade de realizar uma investigação
científica. O observador está em relação face a face com os
observados e, ao participar da vida deles, no seu cenário cultural,
colhe dados. Assim o observador é parte do contexto sob observação,
ao mesmo tempo modificando e sendo modificado por este contexto.
Spradley (apud ALENCAR, 2006, p. 48) afirma que “a observação
participante deve ser iniciada em uma única situação social, e um critério
importante para sua escolha é verificar com que freqüência essa atividade se
repete”. Esse autor retrata que uma situação social pode ser identificada por
três elementos fundamentais: o lugar, os atores e as atividades.
Entrevista Etnográfica
Outro recurso fundamental para a produção de dados na pesquisa
etnográfica é a “entrevista”. Utiliza-se uma estrutura aberta e flexível para que
esta possa se estruturar no desenrolar das interações, como é comum nas
pesquisas participantes.
Para Macedo, a entrevista é um poderoso recurso para captar
representações, pois os sentidos construídos pelos sujeitos assumem para o
etnopesquisador o caráter da própria realidade, só que do ponto de vista de
quem a descreve. Ainda, segundo Macedo (2006), a partir da experiência
etnometodológica, pode-se produzir três tipos de entrevista de inspiração
etnográfica: a primeira visa elaborar uma narrativa de vida (uma autobiografia),
na qual o “pesquisador se esforça para apreender experiências que marcam de
maneira significativa a vida de alguém e a „definição‟ dessas experiências pela
própria
pessoa”;
o
segundo
tipo
é
destinado
ao
conhecimento
de
acontecimentos e atividades que não são diretamente observáveis, ou seja, a
descrição da realidade surge na fala do ator; e o terceiro é o grupo nominal ou
249
focal, no qual se obtém informações de um número um tanto quanto elevado de
pessoas num curto espaço de tempo.
Considerações
Sabemos, contudo, que existem certas limitações quando a pesquisa
etnográfica adentra os portais da escola, uma vez que nela há um campo
recortado pelas estruturas sociais e pelas formatações culturais da mesma
sociedade (práxis social).
Assim sendo, a pesquisa etnográfica visa à compreensão da cultura
de um grupo de pessoas com o objetivo de entender os motivos de determinado
tipo de comportamento. Envolve a imersão, as convivências, a observação e a
entrevista como métodos e instrumentos de pesquisa. O papel do pesquisador
/investigador na pesquisa etnográfica é de interprete da realidade que ele está
observando, ou seja, de dados empíricos, retirados de contextos reais.
Referências
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(org). Metodologia da Pesquisa educacional. 10ª ed. São Paulo: Cortez, 2006.
ANDRE, Marli E. D. A. Avanços no Conhecimento etnográfico na escola. In:
FAZENDA, Ivani (org). A pesquisa em educação e as transformações do
conhecimento. 8ª ed. Campinas. SP: Papirus, 2006.
ANDRÉ, Marli Eliza. D. A. Etnografia da Prática Escolar. 10ª ed. Campinas. SP:
Papirus, 2003.
GEERTZ, C A Interpretação das culturas. Rio de Janeiro: Livros Técnicos e
Científicos Editora S.ª 1989.
GHEDIN, Evandro,; FRANCO, Maria Amélia Santoro. Questões de Método na
construção da pesquisa em educação. São Paulo: Cortez, 2008.
LUKDE, Menga; ANDRE, Marli E.D.A. Pesquisa em educação: abordagens
qualitativas. São Paulo: EPU, 1986.
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Brasília: Líber Livro editora, 2006.
MALINOWSKI, b. k. Argonautas do Pacífico Ocidental. São Paulo: Abril
Cultural, 1984.
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etnográficas das imagens sobre a realidade do aluno no enfrentamento das
dificuldades e desigualdades na sala de aula. In: OLIVEIRA, Inês Barbosa;
ALVES, Nilda; BARRETO, Raquel Goulart (orgs.). Pesquisa em Educação:
Métodos, temas e linguagens. Rio de Janeiro: DP&A, 2005.
MOREIRA, Herivelto; CALEFFE, Luiz Gonzaga. Metodologia da pesquisa para
o Professor Pesquisador. Rio de Janeiro: DP&A, 2006.
VIANNA, Heraldo Marelim. Pesquisa em educação: a observação. Brasília:
Líber Livro, 2007 ( p. 46 – 58)
251
252
Autores
Graduada em Pedagogia pela Universidade Federal da Paraíba - UFPB (1978),
graduação em Licenciatura Plena em Psicologia pela UFPB (1982), Formação de
Psicólogo pela UFPB (1983), mestrado em Educação pela UFPB (1994) e doutorado em
Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco - UFPE (2006). Atualmente é
professor associado da Universidade Federal da Paraíba com atuação na graduação e
na pós-graduação (MPGOA). Tem experiência na área de Educação Básica e Superior,
atuando nos seguintes temas: políticas educacionais, gestão, formação e trabalho
docente. Integra o Grupo de Estudos em Educação Superior e Sociedade (GEES), o
Programa Observatório da Educação - OBEDUC/CAPES e a Rede Universitas/BR.
Participa do Fórum Internacional de Política e Administração da Educação (InterEduc).
É 2ª vice-presidente da ANPAE- Regional Nordeste; membro do comitê científico da
AFIRSE - Secção brasileira e sócia da ANPED e SBPC.
Graduada em Serviço Social pela Universidade Federal do Maranhão (1989),
especialização em Metodologia do Ensino Superior pela Universidade Federal do
Maranhão (1994), mestra em Educação pela Universidade Federal do Maranhão (1998)
e doutora em Educação Brasileira pela Universidade Federal do Ceará (2007).
Atualmente é professora adjunta do Departamento de Educação II e do Programa de
Pós-graduação em Educação-PPGE da Universidade Federal do Maranhão. Coordena o
Grupo de Pesquisa Política Educacional do PPGE UFMA. É Diretora da Seção Estadual
da Associação Nacional de Politica e Adminstração da Educação-ANPAE. Tem
experiência na área de Educação, com ênfase em Sociologia da Educação, História,
Política e Gestão Educacional e Trabalho e Educação. Atuando principalmente nos
seguintes temas: educação, gestão educacional, planejamento, formacão humana,
qualificacão profissional, formação de professores, ensino médio e mercado de
trabalho.
Graduada em Pedagogia pela Universidade Federal do Maranhão (1980), mestra em
Educação pela Universidade Federal do Maranhão (2002) e doutora em educação
brasileira pela Universidade Federal do Ceará (2007). Tem experiência na área de
educação, com ênfase em Política e Planejamento Educacional, Gestão e Organização
de Sistemas de Ensino, Orientação Educacional, atuando principalmente nos seguintes
temas: educação superior, ensino médio, educação profissional, educação de jovens e
adultos, formação de professores, e trabalho/educação.
María Angélica Oliva Ureta
Investigadora. Centro de Estudios Avanzados (CEA). Universidad de Playa Ancha.
Valparaíso. Chile. Diploma Introducción al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Instituto Nacional de Derechos
Humanos, Ministerio del Interior, Oficina del Alto Comisionado de Derechos
Humanos (2013); Doctorado por la Universidad de Valencia, Universidad de Valencia.
253
Facultad de Filosofía y Ciencias de la Educación. Tutor y director de la tesis doctoral
Dr. José Gimeno Sacristán (2012); Diploma en Estudios Avanzados (DEA), Universidad
de Valencia. Facultad de Filosofía y Ciencias de la Educación (2007); Magister en
Educación, Universidad de Chile (1998); Profesora de Historia, Geografía y Educación
Cívica, Pontificia Universidad Católica de Chile (1980).
Director de Relaciones Externas y Docente del Instituto Superior Tecnológico Jesús de
Nazareth de San Pedro Sula, Honduras. Máster en Formación del Profesorado en
Docencia e Investigación en la Educación Superior de la Universidad Nacional de
Educación a Distancia, España. Pasante del Doctorado Latinoamericano en Educación
de la Universidad de Costa Rica.
Nicolás Bentancur
Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la República de Uruguay. Miembro del Sistema nacional de
Investigadores de Uruguay. Doctor en Ciencias Sociales, Magíster y Licenciado en
Ciencia Política.
Doctora en Ciencias Pedagógicas. Universidad de Ciencias Médicas de Camagüey,
Centro de Desarrollo de las Ciencias Sociales y Humanísticas en Salud, Camagüey,
Cuba.
Martha Días Flores
Doctora en Educación. Profesor tiempo completo, perfil PROMEP, Universidad
Autónoma del Estado de México, México.
Graduado em Pedagogia, Mestre em Ciências da Educação e Planejamento do
Desenvolvimento, Doutor em Educação pela UNESP. Professor Adjunto do Centro de
Estudos Superiores de Imperatriz da Universidade Estadual do Maranhão (Uema).
Doutora em Educação pela Universidade Federal de Pernambuco e atualmente é
professora adjunta III do Centro de Educação no curso de Pedagogia e no curso de
Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de
Alagoas. Participa na condição de líder e pesquisadora do Grupo de Pesquisa Gestão e
Avaliação Educacional e como Vice-Diretora da Associação Nacional de Política e
Administração da Educação - ANPAE, seção Alagoas. Tem experiência na área de
Educação, com ênfase em política educacional, financiamento da educação,
planejamento e gestão escolar e educacional.
Doutora em Educação Escolar pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita
Filho (UNESP) e atualmente é Professora Adjunto III da Universidade Federal de
Alagoas UFAL no curso de Pedagogia e nos cursos de mestrado e doutorado do
Programa de Pós-graduação em Educação - PPGE e no curso de mestrado do Programa
254
de Pós-graduação em Ensino de Ciência e Matemática - PPGECIM. Líder do Grupo de
Pesquisa Gestão e Avaliação Educacional - GAE do Centro de Educação da
Universidade Federal de Alagoas UFAL/CNPq. Diretora da Seção Estadual da Anpae
Alagoas. Tem experiência em docência e na gestão da educação básica e ensino
superior, atuando principalmente nos seguintes temas: educação de jovens e adultos,
gestão escolar, estágio em gestão escolar e avaliação de políticas públicas.
Professora Assistente II lotada no Departamento de Educação II do Curso de
Pedagogia da UFMA. Coordenadora Adjunta do Curso de Gestão Escolar modalidade
EAD/UFMA do Programa Nacional Escola de Gestores. Doutoranda em Educação
pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Mestre em Educação pela
Universidade Federal do Maranhão. Licenciada em Pedagogia pela Universidade
Federal do Maranhão. Especialista em Supervisão Escolar pela Universidade Estadual
do Maranhão.
Pedagoga, Mestre em Educação, Doutoranda em História pela Universidade do Vale
do Rio dos Sinos (UNISINOS). Professora da Universidade Estadual do Maranhão.
Técnico em Assuntos Educacionais da Universidade Federal do Maranhão (UFMA),
atualmente na Pró-Reitoria de Ensino da UFMA. Mestre em Educação pela
Universidade Federal do Maranhão (UFMA). Especialista em Gestão e Políticas
Públicas pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Especialista em Formação Política e
Políticas Públicas pela EFG/MA e Universidade Estadual do Maranhão (Uema).
Licenciado em História pela Uema. Membro do Grupo de Estudos e Pesquisas de
Políticas Educacionais do Programa de Pós-graduação em Educação da UFMA. Integra
o Fórum Internacional de Política e Administração da Educação (INTEREDUC). Filiado
à Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae), secretário
executivo da Seção Maranhão. Sócio fundador do Instituto Jackson Lago (IJL), do qual
é primeiro secretário. Tem experiência na área de Educação, com ênfase em Política,
Planejamento e Desenvolvimento.
Antonio Luís Parlandin dos Santos
Mestre em Educação, “Linha Saberes Culturais e Educação da Amazônia” da
Universidade do Estado do Pará- UEPA ([email protected])
Mestre em Educação, “Linha Formação de Professores” da Universidade do Estado do
Pará- UEPA.
Mestre em Educação, “Linha Saberes Culturais e Educação da Amazônia” da
Universidade do Estado do Pará- UEPA,
255

Política e Gestão Educacional na América Latina - Secti

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