Sociedade Civil, Estado e Ambientalismo no Brasil

Revista de Gestão Ambiental e Sustentabilidade
Passivo Ambiental na Gestão em Saúde: responsabilidade do novo gestor e a due
diligence ambiental¹
Juliana Mayumi Schweinle Pinto Coelho²
Especialização em Gestão em Saúde – Universidade Aberta do Brasil
Universidade Federal de São Paulo – Unifesp – [email protected]
Resumo Serviços de saúde são geradores de resíduos sólidos potencialmente perigosos ao
meio ambiente, e por imposição legal o gestor é responsável por esses resíduos da geração
até a destinação final, ainda que para isso tenha contratado empresa especializada. Ao
assumir a direção de uma unidade de saúde, o novo gestor herda eventuais passivos
ambientais deixados por seu antecessor, ainda que este também seja responsabilizado. Para
evitar sua responsabilização por danos ambientais praticados pelo antecessor, o novo gestor
deve providenciar um estudo ambiental (due diligence ambiental) para averiguar a
existência de passivos ambientais, e se constatá-los deve comunicar os órgãos competentes
e remediar os danos, sob pena de ser responsabilizado civil, penal e administrativamente
pelo cometimento de danos ambientais caso não o faça. Esta revisão bibliográfica pretende
demonstrar a responsabilidade civil, penal e administrativa do gestor de serviço de saúde e
comprovar a importância do estudo da situação ambiental.
Palavras-Chave: due diligence, responsabilidade ambiental, gestão em saúde, passivo
ambiental.
¹ Artigo elaborado como trabalho de conclusão de curso da Especialização em Gestão em Saúde da
Universidade Federal de São Paulo
² Bacharel em Obstetrícia pela Universidade de São Paulo e aluna de pós graduação do Curso de
Especialização em Gestão em Saúde da Universidade Federal de São Paulo.
1
Environmental liabilities in health units management: the new manager’s
responsibility and the environmental due diligence
Abstract Health care units generate solid waste potentially dangerous to the environment,
and by legal imposition, the manager is responsible for the health waste from the
generation until its final destination, even if a specialized company is hired. When a new
manager accepts the task of managing a health care unit, he/she heirs eventual
environmental waste left by the former manager, even if the former may be responsible for
it also. To avoid the environmental liability due to the former managers, the new manager
must order an environmental due diligence so that it investigates environmental liabilities,
and if they are found, the manager must notify the appropriate authorities and obviate the
damages, aware of the risk of being liable civil, criminal and administratively in case he or
she does not order the study. This review intends to demonstrate the civil, criminal and
administrative liability of the health care unit manager and the importance of the
environmental due diligence.
Keywords: due diligence, environmental liability, health management, environmental
waste.
2
Pasivos Ambientales en la Administración de la Salud: Responsabilidad del nuevo
gerente y la due diligence ambiental.
Resumen: Servicios para la salud son generadores de residuos sólidos potencialmente
peligrosos para el medio ambiente, y por una imposición legal el gerente es responsable por
tales residuos desde su generación hasta su disposición final, incluso si para esto contrató
una empresa especializada. Al asumir la dirección de un centro de atención médica, el
nuevo gerente hereda los pasivos ambientales dejados por su predecesor, a pesar de que
este también sea considerado responsable. Para evitar que sea responsable por daños
ambientales cometidos por su predecesor, el nuevo gerente debe solicitar una evaluación
ambiental (due diligence medioambiental) para determinar la existencia de pasivos
ambientales, y si los encuentra, deberá notificar los órganos competentes y reparar los
daños. Si no hace nada, corre el riesgo de ser civil, penal y administrativamente
responsable pelos daños ambientales hechos. Esta revisión de la literatura tiene como
objetivo demostrar la responsabilidad civil, penal y administrativa del gerente del servicio
de salud y demostrar la importancia del estudio de la situación del medio ambiente.
Palabras-clave: due diligence, responsabilidad ambiental, gestión de la salud, pasivos
ambientales.
3
INTRODUÇÃO
A preocupação com a preservação do meio ambiente é tema de grande destaque em
anos recentes no Brasil, introduzido principalmente após a Conferência sobre Meio
Ambiente da Organização das Nações Unidas em Estocolmo, em 1972.
A partir da década de 1980 diretrizes começaram a ser traçadas visando à
preservação ambiental e à exploração controlada dos recursos naturais. A poluição
ambiental em Cubatão tornou-se notícia na década de 1980 e foi associada como referência
de poluição ambiental. Suas conseqüências nefastas chocaram os brasileiros e o mundo e
perpetuaram-se por vários anos após a implantação de programa de controle ambiental em
1984, como observaram Santos Filho et al. (1993) em seu estudo sobre a concentração
elevada de chumbo e mercúrio no sangue de crianças que se alimentavam de peixes
advindos da região. As imagens da cidade envolta em uma névoa malcheirosa e dos rios de
águas cinzentas despertaram a atenção do grande público para a importância da
preservação ambiental e o controle da emissão de poluentes.
A geração de resíduos é uma grande preocupação atualmente, por muitas razões. De
acordo com o Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil publicado pela Associação
Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais [Abrelpe](2012, p. 28),
cada brasileiro produz em média 383,2 quilos de resíduos sólidos ao ano, e o país como um
todo produziu 62,7 milhões de toneladas, e destas 10% (cerca de 6,2 milhões de toneladas)
não foram coletadas. Dos resíduos coletados, apenas 58% tiveram destinação adequada, e o
restante teve como destino final os lixões, bota-foras ou outros depósitos sem controle
ambiental, a céu aberto e em solos não impermeabilizados, levando à contaminação do solo
e do lençol freático e à emissão de gases provenientes do processo de degradação do lixo.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística [IBGE] afirma que o destino ideal para os
resíduos sólidos são os aterros sanitários, dotados de solos impermeabilizados, de sistema
de tratamento do chorume e com sistema de cobertura diária dos resíduos para evitar a
proliferação de vetores, odores desagradáveis e poluição visual (Brasil, 2011).
Os serviços de saúde são geradores de resíduos sólidos efetiva ou potencialmente
perigosos ao meio ambiente, em especial os resíduos biológicos, químicos, radioativos e
4
farmacêuticos. Por imposição legal, o gestor é responsável pelos resíduos de serviço de
saúde (RSS) da geração até a destinação final, mesmo que para esta função tenha
contratado empresa especializada. A Organização Mundial de Saúde [OMS] estima que
entre 75% e 90% dos resíduos produzidos em serviços de saúde sejam semelhantes aos
resíduos domésticos e que sejam originados majoritariamente nos setores administrativo,
de produção de alimentos e de limpeza, podendo incluir restos de embalagens e outros
resíduos gerados na manutenção das edificações. Os 10% a 25% restantes são os resíduos
considerados perigosos, e representam risco para a saúde e o meio ambiente (WHO, 2013).
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA (2009, p. 7) estima que 2% dos
resíduos residenciais e comerciais gerados sejam compostos por RSS, e, destes, apenas 10 a
25% necessitem de cuidados especiais (mesma margem indicada pela OMS).
Ainda segundo a publicação da Abrelpe (2012, p. 34), os RSS totalizaram 245 mil
toneladas em 2012. O destino final destes resíduos ficou assim distribuído: incineração
37,4%, autoclave 16,6%, microondas 5,2%, vala séptica 5,8%, aterro sanitário 21,7% e
lixão 13,3%. Segundo o levantamento, nos dez anos em que vem acompanhando a coleta e
tratamento de resíduos sólidos no Brasil, a gestão de RSS não apresentou avanços dignos
de nota. A Pesquisa Nacional de Saneamento Básico realizada em 2008 pelo IBGE (2010,
p. 64) mostrou que 61,1% das entidades coletoras de RSS depositaram esses resíduos
contaminantes em aterros ou lixões, conjuntamente com os demais resíduos. Apenas 24,1%
das entidades coletoras de RSS registraram a destinação adequada de resíduos.
A Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), somada à Política
Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010) e o Decreto 7.404/2010, que a
regulamenta, prevêem que os geradores de resíduos devem se responsabilizar pela coleta,
armazenamento e tratamento de seus resíduos, incluindo a logística reversa de produtos que
gerem resíduos potencial ou efetivamente perigosos, como as indústrias de pilhas e
baterias, lâmpadas de mercúrio e flúor, óleos lubrificantes e derivados e pneus.
No caso de uma unidade de saúde, o novo gestor deve se preocupar com o que está
assumindo. Faz-se necessário um processo de auditoria para diagnosticar o estado em que
se encontra a unidade, avaliando a saúde contábil, financeira, jurídica e também a
ambiental. Ao assumir o comando de uma unidade de saúde, o novo gestor assume também
5
o passivo ambiental que a gestão anterior possa ter produzido. É sua responsabilidade arcar
com as consequências das ações e omissões em relação à gestão ambiental da
administração anterior. Eis a sua herança administrativa.
Para que o gestor tenha ciência da situação ambiental da unidade de saúde a
assumir, é possível realizar o diagnóstico de due diligence ambiental. “A due diligence é
uma auditoria que busca uma visão pontual da empresa no momento da transação,
diferenciando-se, portanto das auditorias periódicas privadas e públicas. Esta compreende
duas formas de análise: a financeira [...] e a jurídica” (Saldanha, 2009, p. 3).
O gestor de serviço de saúde deve conferir grande importância ao Sistema de
Gestão Ambiental (SGA) de sua unidade, sob pena de ser responsabilizado civil, penal e
administrativamente pelo cometimento de danos ambientais caso não o faça. Os resíduos
gerados em sua unidade devem ser acondicionados e ter destinação adequada, com
documentação minuciosa do processo, para que qualquer falha ou acidente possa ser
facilmente rastreado e as correções ou remediações sejam celeremente adotadas.
Importante salientar que a tríplice responsabilização (civil, penal e administrativa) de quem
lese o meio ambiente está expressamente prevista na CF (art. 225, § 3º).
Para o tratamento de resíduos contaminantes as práticas vigentes atualmente são a
incineração ou a autoclavagem (submissão dos resíduos a um processo de aquecimento
com vapor d’água a temperatura e pressão elevadas). Há também as técnicas de radiação e
de submissão a micro-ondas, mas estas são pouco utilizadas. Antes disso, no entanto, os
resíduos perigosos devem ser processados de forma especial desde o momento da geração,
seguindo rigorosamente o Plano de Gerenciamento de Resíduos de Serviços de Saúde
(PGRSS) da unidade geradora. O PGRSS deve ter especificações muito claras para os
procedimentos de identificação, acondicionamento, armazenamento, coleta interna e
externa dos resíduos, o tratamento e a disposição final. É dever do gestor zelar pela
responsabilidade orçamentária da unidade, e o fato de o gerenciamento dos resíduos
contaminantes ser mais oneroso torna evidente a importância de executar a segregação
criteriosa de resíduos comuns dos contaminantes no momento da geração, pois uma vez
que o resíduo comum tenha qualquer contato direto com o contaminante, deixa de ser
comum. É preciso oferecer treinamento aos funcionários e conscientizá-los da importância
6
de separar e tratar os resíduos, para proteger o meio ambiente e a saúde da população. Eles
devem se sentir parte do processo, para que a separação e o cuidado com os resíduos façam
parte de sua rotina de trabalho. Esse é o entendimento também para Camponagara, Ramos
e Kirchhof (2009):
A incorporação dessa discussão, com base em profunda reflexão ética, é essencial para a
ampliação da consciência ecológica dos trabalhadores hospitalares. Contudo, para que
esse entendimento tenha lugar, faz-se necessário que as instituições de saúde tenham a
preservação ambiental como uma política institucional, e que esse tema seja colocado na
pauta de discussões do processo de educação permanente dos trabalhadores.
Não basta ao gestor contratar uma empresa de coleta e tratamento de resíduos
perigosos. É necessário que exija do contratado a comprovação de que os resíduos são
efetivamente tratados e adequadamente destinados a aterros sanitários licenciados. Se o
gestor tem conhecimento de que a empresa de coleta e tratamento é inidônea e não dá
destino adequado aos resíduos, responde também por crime ambiental e demais
responsabilizações. Ao tomar conhecimento das irregularidades, deve denunciar e
suspender a contratação dos serviços da empresa. Também é imprescindível que o gestor
tenha total conhecimento da forma que a equipe da respectiva unidade de saúde trata a
questão dos RSS.
A Lei de Crimes Ambientais (lei 9.605/1998) lista em seu art. 2º quem pode ser
responsabilizado penalmente quando do cometimento de atos prescritos como sendo crimes
contra o meio ambiente (Brasil, 1998):
Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide
nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o
administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto
ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar
de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
Ainda tratando da questão da responsabilização penal, o Código Penal (art. 13)
prescreve que “o resultado, de que depende a existência do crime, somente é imputável a
quem lhe deu causa. Considera-se causa a ação ou omissão sem a qual o resultado não teria
ocorrido”. Em caso de omissão, o Código Penal (art. 13, § 2º, “a”) versa sobre quem
deveria ter agido positivamente e não o fez, gerando com isso um dano ao meio ambiente,
regrando que a “omissão é penalmente relevante quando o omitente devia e podia agir para
7
evitar o resultado. O dever de agir incumbe a quem: a) tenha por lei obrigação de cuidado,
proteção ou vigilância”. O famigerado dever de vigiar.
Para evidenciar a responsabilidade ambiental do gestor da unidade de saúde,
analisaremos a legislação vigente sobre responsabilidade civil, penal e administrativa, os
crimes ambientais e seus agentes, incluindo as pessoas jurídicas que podem ser
responsabilizadas (Lei 9.605/1998). As resoluções do Conselho Nacional do Meio
Ambiente [CONAMA], órgão deliberador integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente [SISNAMA], também são normas orientadoras e reguladoras e devem ser
cumpridas no que couberem ao gestor. A CF (art. 225, § 3º) prevê para o poluidor (pessoa
física ou jurídica) a sanção penal (responsabilidade penal), a sanção administrativa
(responsabilidade administrativa) e a sanção civil (responsabilidade civil), em decorrência
da responsabilidade vinculada à obrigação de reparar danos causados ao meio ambiente.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever
de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
[...]
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores,
pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação
de reparar os danos causados.
2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O presente estudo se baseia em revisão bibliográfica e pretende descrever o
processo de responsabilização do gestor de serviço de saúde por eventuais passivos
ambientais herdados de gestão anterior e apresentar a due diligence ambiental como
ferramenta administrativa de auditoria instantânea da situação ambiental da unidade de
saúde.
A revisão consistirá na pesquisa e análise da legislação pertinente, da doutrina e da
jurisprudência envolvendo a responsabilidade penal, civil e administrativa do gestor de
serviço de saúde. Seu escopo é abordar a responsabilidade do gestor de serviço de saúde da
forma mais global possível, ou seja, abrangendo o gestor que atua em todo o território
nacional, na área pública e privada. Desta forma, não serão tratadas aqui as legislações
8
estaduais e municipais, pois estas poderiam limitar o estudo a regiões determinadas, e não
configurar uma abordagem para aplicação em nível nacional.
O afastamento da análise das legislações locais não afeta o propósito do estudo,
pois a responsabilização do gestor de serviço de saúde está expressamente prevista na
legislação federal, tais como a Constituição Federal, a Política Nacional de Meio
Ambiente, a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a Lei de Crimes Ambientais e as
Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente e da Agência Nacional de Vigilância
Sanitária.
3 DISCUSSÃO
3.1 Os resíduos de serviços de saúde
O acidente nuclear com césio 137 ocorrido na cidade de Goiânia em 1987 é o
exemplo mais drástico de acidente ambiental envolvendo resíduo de serviço de saúde no
Brasil. O Instituto Goiano de Radioterapia havia sido transferido e na mudança foram
abandonados alguns aparelhos de radioterapia. Uma das cápsulas de césio 137 foi então
vendida a um ferro-velho como sucata, e a sua violação liberou pó radioativo que levou à
contaminação de dezenas de pessoas (Mesquita, 2005). Inicialmente os 129 contaminados
receberam acompanhamento médico, mas houve monitoramento de 112.800 pessoas,
dentre as quais 6.500 sofreram algum grau de irradiação e em 249 foi constatada
contaminação radioativa. O acidente gerou ainda 3500m³ de lixo radioativo, que foi
acondicionado em contêineres de aço posteriormente concretados e monitorados pelo
Centro Regional de Ciências Nucleares do Centro-Oeste (Wascheck, Ferreira & Alencar,
2007).
A atividade de atenção à saúde gera diversos resíduos sólidos, e alguns deles são
potencialmente perigosos ao meio ambiente e à saúde. Material biológico, como peças
anatômicas, tecidos e hemoderivados, insumos radioativos e resíduos farmacêuticos
lançados no meio ambiente sem tratamento prévio constituem um grave risco à saúde e ao
meio ambiente, e o gestor da unidade de saúde deve ter consciência de sua
9
responsabilidade no processo de gestão ambiental de sua unidade. Não só na questão dos
resíduos contaminantes, mas também na geração de resíduos em geral, visando à
diminuição de resíduos e à segregação entre resíduos comuns e contaminantes, uma vez
que o custo do tratamento para o lixo contaminante é bastante superior ao dos resíduos
comuns. Os resíduos de serviços de saúde são parte importante do total de resíduos sólidos
urbanos, não necessariamente pela quantidade gerada (cerca de 1% a 3% do total), mas
pelo potencial de risco que representam à saúde e ao meio ambiente (Silva, Ramalho,
Lacerda & Sales, 2012).
De acordo com a Resolução 358/2005 do CONAMA geradores de RSS são:
todos os serviços relacionados com o atendimento à saúde humana ou animal, inclusive
os serviços de assistência domiciliar e de trabalhos de campo; laboratórios analíticos de
produtos para saúde; necrotérios, funerárias e serviços onde se realizem atividades de
embalsamamento (tanatopraxia e somatoconservação); serviços de medicina legal;
drogarias e farmácias inclusive as de manipulação; estabelecimentos de ensino e pesquisa
na área de saúde; centros de controle de zoonoses; distribuidores de produtos
farmacêuticos; importadores, distribuidores e produtores de materiais e controles para
diagnóstico in vitro; unidades móveis de atendimento à saúde; serviços de acupuntura;
serviços de tatuagem, entre outros similares.
O Manual de Gerenciamento de Resíduos de Serviços de Saúde da ANVISA (Brasil,
2006) lista os RSS infectantes: “cultura, vacina vencida, sangue e hemoderivados, tecidos,
órgão, produto de fecundação com as características definidas na resolução 306, materiais
resultantes de cirurgia, agulhas, ampola, pipeta, bisturi, animais contaminados, resíduos
que entraram em contato com pacientes (secreções, refeições etc.)”.
3.2 Plano de gerenciamento de resíduos de serviços de saúde
Consultórios médicos e odontológicos, prestadores de assistência de saúde em
domicílio ou home care e farmacêuticos são pequenos geradores de resíduos, mas nem por
isso podem abster-se da obrigação de acondicionar e destinar corretamente seus resíduos. O
foco deste trabalho são os gestores de serviços de saúde, que normalmente abrigam
diversos trabalhadores da área de saúde, e a atividade de cada um deles gera resíduos e
dentre eles estão RSS. Em uma sala de medicação, por exemplo, são produzidos resíduos
10
infectantes e perfurocortantes (agulhas, escalpos, lancetas, ampolas de vidro quebradas,
curativos com secreções e fluidos, material com sangue), resíduos similares aos domésticos
(caixas de medicamentos, isopores que acondicionaram substâncias que demandam
conservação térmica, papel, copos descartáveis) e resíduos farmacêuticos (medicamentos
fora da validade, restos de medicamentos que não foram utilizados). Com exceção dos
resíduos radioativos, os demais ficam a cargo do gerador (o serviço de saúde). Estes
resíduos radioativos possuem normas específicas e seu tratamento e destinação devem
seguir as determinações da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN. O manejo
adequado dos diversos resíduos produzidos em um serviço de saúde deve estar previsto no
Plano de Gerenciamento de Resíduos de Serviços de Saúde (PGRSS), um dever do gestor
(Brasil, 2004):
O gerenciamento dos RSS constitui-se em um conjunto de procedimentos de gestão, planejados e
implementados a partir de bases científicas e técnicas, normativas e legais, com o objetivo de
minimizar a produção de resíduos e proporcionar aos resíduos gerados, um encaminhamento
seguro, de forma eficiente, visando à proteção dos trabalhadores, a preservação da saúde pública,
dos recursos naturais e do meio ambiente.
No PGRSS devem ser observadas a legislação ambiental e as normas locais sobre a
coleta, transporte e disposição final dos resíduos, e o plano deve contemplar a segregação,
o acondicionamento, a identificação, o transporte interno, o armazenamento temporário, o
tratamento, o armazenamento externo, a coleta e transporte externos e a disposição final. O
gestor do serviço gerador de RSS deve cercar-se de garantias para que, em caso de dano
ambiental, possa partilhar legalmente a responsabilidade com os demais atores, sejam eles
empresas terceirizadas ou órgãos públicos responsáveis pela coleta, tratamento ou
disposição final desses resíduos. A ANVISA (RDC 306/2004) estabelece que o gestor deve:
Fazer constar nos termos de licitação e de contratação [...] as exigências de comprovação de
capacitação e treinamento dos funcionários das firmas prestadoras de serviço de limpeza e
conservação que pretendam atuar nos estabelecimentos de saúde, bem como no transporte,
tratamento e disposição final destes resíduos.
2.6 – Requerer às empresas prestadoras de serviços terceirizados a apresentação de licença
ambiental para o tratamento ou disposição final dos resíduos de serviços de saúde, e documento de
cadastro emitido pelo órgão responsável de limpeza urbana para a coleta e o transporte dos
resíduos.
2.7 – Requerer aos órgãos públicos responsáveis pela execução da coleta, transporte, tratamento
ou disposição final dos resíduos de serviços de saúde, documentação que identifique a
conformidade com as orientações dos órgãos de meio ambiente.
11
2.8 - Manter registro de operação de venda ou de doação dos resíduos destinados à reciclagem ou
compostagem.
O papel do gestor no PGRSS é fundamental, seja na decisão de contratar um gestor
ambiental para delegar-lhe a missão de adequar sua unidade de saúde às questões de
responsabilidade ambiental (no sentido ético e especialmente no sentido legal), seja quando
decide assumir sozinho esta responsabilidade. Há casos em que o orçamento não comporta
a contratação de um novo profissional, e outros em que a produção de resíduos é
relativamente pequena e em que a gestão de resíduos é menos complicada.
A execução eficaz do PGRSS pode até levar à economia de recursos, pois a
segregação adequada de resíduos no momento da geração pode levar à redução de resíduos
que necessitam de tratamento mais oneroso, como no caso dos infectantes, porque a
segregação tempestiva evitará a contaminação de resíduos comuns por resíduos
potencialmente perigosos. Salles e Silva (2011, p. 346) argumentam que “quando bem
elaborado e implementado [o PGRSS], há significativas e transformadoras ações
diretamente ligadas a saúde do trabalhador e do meio ambiente”.
3.3 Aspectos legais
A legislação ambiental vem evoluindo no Brasil desde a década de 1950, quando foi
criado o marco legal (ainda rudimentar) do manejo de resíduos sólidos, com a Lei 2.312/54
(federal), que previa em seu artigo 12 que “a coleta, o transporte e o destino final do lixo
deverão processar-se em condições que não tragam inconvenientes à saúde e ao bem-estar
públicos”. Em 1981 foi aprovada a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81),
que deu forma à figura do poluidor como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação
ambiental” (art. 3º, inc. IV). A nossa última e vigente Constituição Federal (CF),
promulgada em 1988, contemplou de forma ampla a proteção ambiental em vários de seus
dispositivos, reservando um capítulo de seu texto para tratar especialmente do meio
ambiente (capítulo VI, art. 225).
12
Sirvinskas (2003, p. 303) defende que o “direito ambiental não se preocupa somente
com a poluição emitida pelas indústrias, mas também deve preocupar-se com a exposição
direta dos agentes agressivos aos trabalhadores”. No caso de trabalhadores em unidades de
saúde, o perigo é uma constante, e o risco de acidentes de trabalho é aumentado quando os
devidos cuidados com os resíduos são negligenciados. O direito à proteção do meio
ambiente do trabalho está legalmente fundamentado, e o texto constitucional determina no
art. 7º, inc. XXII que é direito dos trabalhadores urbanos e rurais “a redução dos riscos
inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança” e que ao Sistema
Único de Saúde (SUS) compete “colaborar na proteção do meio ambiente, nele
compreendido o do trabalho” (CF, art. 200, inc. VII).
Dentre os princípios que regem o Direito Ambiental, destacam-se os princípios da
prevenção, da precaução e do poluidor-pagador neste estudo. Os três princípios estão
listados no art. 6º da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Brasil, 2010), e são
mencionados na maior parte das leis ambientais e resoluções de órgãos competentes pela
fiscalização do meio ambiente. A Lei de Crimes Ambientais (Brasil, 1998) prevê como
crime (art. 54) causar poluição que possa prejudicar a saúde de humanos ou provocar
mortandade de animais ou destruição da flora, e destaca que comete crime “quem deixar de
adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em caso de
risco de dano ambiental grave ou irreversível”. A Política Nacional do Meio Ambiente
(Brasil, 1981) obriga o poluidor “independentemente da existência de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”. A
Declaração do Rio de Janeiro, produto da Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (Brasil, 1992), elenca como seu 15º princípio:
Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente
observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos
graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para
o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.
Dos 5.564 municípios brasileiros, 4.469 contam com coleta e/ou recebimento de
resíduos sólidos de serviços de saúde sépticos, e 2.358 têm locais no município para
disposição no solo desses resíduos. Dentre estes municípios, a forma de disposição de RSS
no solo é: em 1060 municípios, os RSS são dispostos em vazadouro, em conjunto com os
13
demais; em 412 são dispostos sob controle, em aterro convencional, em conjunto com os
demais resíduos; em 522 sob controle, em aterro da prefeitura específico para resíduos
especiais; em 58 sob controle, em aterro de terceiros específico para resíduos especiais; e
em 359 são outras as formas de disposição, não especificadas na pesquisa do IBGE (2010).
É preciso ressaltar que apenas 580 municípios brasileiros (pouco mais de um décimo)
possuem aterros específicos para resíduos provenientes de serviços de saúde. Este é um
dado para o qual o gestor deve estar muito atento ao elaborar seu PGRSS, já que não pode
se isentar da responsabilidade da destinação final dos resíduos.
3.4 O novo gestor e suas responsabilidades
No caso de o município não dispor de aterro adequado a resíduos especiais, o gestor
deve relatar a situação aos órgãos competentes de sua localidade, e buscar uma solução
junto às autoridades, e caso não obtenha resposta satisfatória, é imprescindível que
documente sua busca, para que fique patente o seu comprometimento com o cumprimento
das normas ambientais vigentes. Relatórios, ofícios, comunicados, perícias, requerimentos,
todo o processo deve ser documentado e arquivado em caso de questionamentos sobre a
conduta do gestor. As autoridades competentes podem estar nas agências de vigilância
sanitária, órgãos de controle ambiental, prefeituras, secretarias de verde e meio ambiente,
secretarias de saúde, órgãos policiais, Ministério Público, e por fim é possível levar a
questão à esfera legislativa, para que seja delineada uma solução para o problema dos
resíduos de saúde de determinada localidade.
Quando há substituição no cargo de direção de um serviço de saúde, o novo gestor
deve realizar um levantamento minucioso da situação do serviço a ser comandado. É praxe
que sejam elaborados resumos executivos demonstrando a situação contábil, financeira e
jurídica da instituição, mas as novas demandas exigem também que as questões ambientais
sejam priorizadas. O diagnóstico da situação ambiental pode ser obtido através de due
diligence, um processo de auditoria instantânea, que tem como objetivo ilustrar a situação
da unidade no momento da mudança de gestão. A diferença entre a due diligence e a
auditoria permanente reside na característica temporal: enquanto a verificação due
14
diligence oferece a fotografia de um momento, a auditoria se assemelha a um filme, que
mostra o desempenho da unidade auditada ao longo de um período determinado de tempo.
A due diligence ambiental é o dever de uma organização de exercer a diligência devida
para identificar, prevenir e tratar atuais ou potenciais impactos ambientais resultantes de
suas atividades ou de atividades daqueles com quem se relaciona. Ao constatar a existência
de danos ambientais, o gestor é obrigado a cientificar os órgãos ambientais competentes,
bem como cessar e remediar os danos ao meio ambiente.
O novo gestor precisa demonstrar da forma mais transparente possível que, após
assumir uma unidade de saúde com problemas ambientais, deu início a um processo de
remediação e de cessão de danos. É primordial que o gestor disponha de mecanismos que
permitam verificar se os procedimentos estão dentro da lei e as contratações devem exigir e
garantir que as empresas cumpram as normas legais, pois desta forma o gestor possui
respaldo para responsabilizar os demais atores em caso de irregularidades (Brasil, 2006).
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Voltar a atenção a questões ambientais já foi visto como modismo em outros
tempos, mas a cada dia mais se consolida como um fator genuíno de preocupação, uma vez
que estamos todos inseridos num meio ambiente que é transformado constantemente por
ações naturais, mas principalmente antropogênicas.
A geração de resíduos (sólidos, gasosos, efluentes) causa impactos no meio
ambiente, e é dever do gerador minimizar tais impactos e degradar e poluir o ambiente o
mínimo possível. Quando se trata de resíduos de serviços de saúde, o zelo deve ser ainda
maior, pois parte dos RSS são potencialmente perigosos ao meio ambiente e à saúde
pública, como os resíduos contaminantes, químicos e perfurocortantes. O gestor da unidade
de saúde é responsável pelos RSS desde sua geração até a destinação final, e o não
cumprimento das normas ambientais pode levar à responsabilização civil, penal e
administrativa do gestor.
A elaboração e o cumprimento do Programa de Gestão de Resíduos de Serviços de
Saúde evidentemente não dependem exclusivamente do gestor, mas ele deve estar ciente de
15
todas as implicações legais do não cumprimento das normas ambientais, pois o
desconhecimento da norma não justifica o cometimento do ilícito. O manejo correto dos
RSS não é apenas uma questão ética de responsabilidade socioambiental, mas sim uma
exigência legal. O seu cumprimento pode ser oneroso e trabalhoso, porém traz benefícios à
comunidade, ao meio ambiente e à segurança dos trabalhadores da área de saúde e aos
coletores de resíduos. É no mínimo contraditório que uma unidade de saúde, que tem como
objetivo e missão a promoção da saúde (agindo de forma preventiva e curativa) termine por
dar causa a problemas de saúde ao negligenciar o manejo de seus resíduos.
Quando um novo gestor assume a direção de uma unidade de saúde, herda eventuais
passivos ambientais deixados por seu antecessor, ainda que este também seja
responsabilizado. Com isso, buscando evitar a sua responsabilização pelos possíveis danos
ambientais praticados pelo antecessor, o novo gestor deve providenciar um estudo
ambiental (due diligence ambiental) buscando apontar a existência ou não de passivos
ambientais.
A prática de due diligence já é adotada no diagnóstico de saúde financeira, contábil
e jurídica na área de gestão de negócios, e na área ambiental não poderia ser diferente, pois
como já narrado quaisquer danos ao meio ambiente que tiveram início em gestão anterior
podem gerar responsabilização do novo gestor.
Ainda que o gestor possa considerar elevado o custo para efetuar a due diligence,
este valor sempre será inferior ao recurso despendido no caso de remediação ambiental.
Cessar os danos instalados e evitar novas infrações ambientais poupará o gestor de serviço
de saúde de muitos problemas.
O legislador lançou sobre os ombros dos gestores de serviços de saúde um enorme
peso ao responsabilizá-los pelos RSS desde a sua geração até a destinação final. Ainda que
o município não cumpra sua obrigação em relação aos RSS e o gestor contrate serviços
terceirizados para transportar, tratar e dar destino final a tais resíduos, a sua
responsabilidade não está excluída. Por isso, ao assumir o novo posto de gestor de serviço
de saúde, é vital que providencie uma investigação em relação ao meio ambiente e à gestão
dos RSS do estabelecimento que pretende gerir – daí a importância da due diligence
ambiental. O retrato obtido abrangendo os problemas ambientais herdados e o panorama
16
atual servirá até mesmo como prova de seu desempenho como gestor, caso consiga
melhorar o quadro ambiental do serviço de saúde. Em última instância, a due diligence é
um instrumento precioso para avaliar se é viável do ponto de vista das responsabilidades
civil, penal e administrativa assumir seu novo posto, já que o fato de não ter produzido o
dano ambiental já verificado não o isenta de responsabilizar-se por ele ao assumir a gestão
do serviço.
5 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Abrelpe. Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil. São Paulo: 2012.
Brasil. Atlas de Saneamento 2011– Manejo de resíduos sólidos. Rio de Janeiro: Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística, 2011.
______. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: 1988.
______. Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Brasília: Ministério
do Meio Ambiente, 1992
______. Decreto-Lei 2848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal.
______. Lei nº 2.312, de 3 de Setembro de 1954. Normas Gerais sobre Defesa e Proteção
da Saúde.
______. Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.
______. Lei 9.605/98. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências.
______. Lei 12.305/10. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no
9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências.
______. Manual de gerenciamento de resíduos de serviços de saúde / Ministério da Saúde,
Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Brasília: Ministério da Saúde, 2006. Disponível
em:
<http://www.ANVISA.gov.br/servicosaude/manuais/manual_gerenciamento_residuos.pdf>.
Acesso em dez 2013.
______. Pesquisa Nacional de Saneamento Básico – 2008. Rio de Janeiro: Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística, 2010.
17
______. Resolução ANVISA nº 306/2004. Dispõe sobre o Regulamento Técnico para o
gerenciamento de resíduos de serviços de saúde.
______. Resolução CONAMA nº 358/2005. Dispõe sobre o tratamento e a disposição final
dos resíduos dos serviços de saúde e dá outras providências.
______. Resolução CONAMA 401/2008. Estabelece os limites máximos de chumbo,
cádmio e mercúrio para pilhas e baterias comercializadas no território nacional e os
critérios e padrões para o seu gerenciamento ambientalmente adequado, e dá outras
providências.
Camponagara, S., Ramos, F. R. S., & Kirchhof, A. L. C. Um olhar sobre a interface
trabalho hospitalar e os problemas ambientais. Rev Gaúcha Enferm., Porto Alegre (RS)
2009
dez;
v.
30, n.
4.
Disponível
em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S198314472009000400020&lng=en&nrm=iso>. Acesso em abril 2014.
Mesquita, M. E. A. Geografia da Saúde: um estudo sobre clima e saúde in Anais do X
Encontro de Geógrafos da América Latina – 20 a 26 de março de 2005 – p. 9398-9408.
Universidade de São Paulo.
Saldanha, P. M. Artigo extraído do Trabalho de Conclusão de Curso Due Diligence:
Aspectos Relativos ao Passivo Ambiental apresentado como requisito parcial à obtenção
do título de Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul em 04 de dezembro de 2009. Disponível em:
<http://www3.pucrs.br/pucrs/files/uni/poa/direito/graduacao/tcc/tcc2/trabalhos2009_2/pedr
o_saldanha.pdf>. Acesso em fev 2014.
Salles, C. L. S., & Silva, A. Gestão dos resíduos de serviços de saúde in Gestão em
enfermagem: ferramenta para prática segura. Org.: Maria de Jesus Castro Sousa
Harada. Yendis Editora: São Caetano do Sul, 2011.
Santos Filho, E., Silva, R. S., Barretto, H. H. C., Inomata, Odete N. K., Lemes, V. R. R.,
Sakuma, A. M., & Scorsafava, M. A. Concentrações sangüíneas de metais pesados e
praguicidas organoclorados em crianças de 1 a 10 anos. Rev. Saúde Pública, São Paulo,
v. 27, n. 1, fev. 1993.
Disponível
em
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003489101993000100010&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em mar 2014.
Silva, S. S. F., Ramalho, A, M. C., Lacerda, C. S., & Sales, J. T. A. Meio ambiente,
resíduos dos serviços de saúde e a interconexão com a legislação ambiental. In: Âmbito
Jurídico, Rio Grande, XV, n. 107, dez 2012. Disponível em: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12544>. Acesso em dez
2013.
18
Sirvinskas, L. P. Manual de direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2003.
Wascheck, C. C., Ferreira, O. A., & Alencar, P. M. A história do acidente radioativo de
Goiânia. Secretaria de Estado da Saúde de Goiás, 2007. Disponível em:
<http://www.cesio137goiania.go.gov.br/index.php?idEditoria=3823>. Acesso em maio
2014.
WHO. Safe management of wastes from health-care activities / edited by Y. Chartier et
al. 2nd ed. World Health Organization: 2013. ISBN 978 92 4 154856 4. Disponível em:
<http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/85349/1/9789241548564_eng.pdf>. Acesso em
set 2013.
19
20
21
22
23