Condições para utilização do critério de julgamento "maior desconto".

MINISTERIO DA DEFESA
EXERCITO BRASILEIRO
SECRETARIA DE ECONOMIA E FINANCAS
(Contadoria Geral-1841)
DIEx 192-Assel/SSEF/SEF
EB: 64689.017353/2014-43
Brasilia, DF, 17 de novembro de 2014.
Do Subsecretario de Economia e Financas
Ao Sr Chefe da 1 la Inspetoria de Contabilidade e Financas do Exercito
Assunto: apontamentos relativos a licitacao
Referenda: DIEx n° 470-S/2/11aICFEx, de 31 OUT 14
1. Em 31 de outubro de 2014, foi remetido a esta Secretaria o DIEx n° 470-5/2/11a
ICFEx, de 24 de outubro de 2014, versando sobre os devidos esclarecimentos a serem dados ao
criterio de julgamento denominado de maior desconto, amplamente adotado pelas UG
vinculadas e carente de regulamentacao especifica.
2. Alem de realizar breves apontamentos sobre a questa° posta em tela no item
anterior, essa Setorial Contabil tratou de tecer consideracoes sobre situacOes adjacentes a
inicialmente estudada, que sera° resumidas a seguir, ou seja:
a. tern-se observado a adocao do desconto linear sobre todos os itens da licitacAo. A
relatada situacao afronta entendimento sedimentado pelo Egregio Tribunal de Contas da Uniao TCU, no Acordao 1700/2007 — Plenario. Para o caso julgado, o Ministro Relator entendeu que
"o requisito do desconto linear, que seja igual para todo e qualquer item da planilha, peca por
compelir as licitantes a comporem seus precos artificialmente, sem que haja correspondencia
com a indica* do mercado". Acrescentando, estabelece que isso dificulta a elaboracao das
propostas, pois as empresas terAo que encontrar um desconto medio que equilibre os itens a
serem vendidos, abaixo e acima do preco real, ou simplesmente irao fixar o menor desconto
entre todos os itens, como o maxim a se oferecer;
b. no mesmo sentido seguem os Acordaos Nr 2304/2009 e Nr 326/2010, todos do
plenario daquela Corte;
c. na verdade, nao a cabivel a adocAo do desconto linear diante de itens distintos, visto
que os produtos apresentam custos de fabricacAo diversos. 0 chamado criterio do desconto linear
forca uma artificializacao do preco que, ao se desvencilhar do binomio custo versus lucro, rompe
completamente a estrutura ditada pelos agentes de mercado. Para que um concorrente venca a
licitacao, tett que se compromissar corn precos fora da realidade de custos. Nesse diapasao, o
Acordao Nr 2907/2012-Plenario, expressa " (...) nas prOximas licitacOes, nao use o desconto
linear como criterio de aceitabilidade de precos nem de julgamento, salvo quando o objeto
abranger itens homogeneos e sujeitos a controle de precos, tais como os exemplificados no art.
9°, §1°, do Dec. 3.931/01";
(DIEx n° 192-Assel /SSEF/SEF, de 17 de novembro de 2014 - EB 64689.017353/2014-43
2)
1/
d. a adotacao do enteric) de julgamento chamado de maior desconto, em determinados
certames, acaba por deixa-los mais vulneraveis a fraudes e majoracoes de valores (Acordao Nr
818/2008, 2' Camara). Em alguns julgados, o TCU estabeleceu ser possivel a adocao do maior
desconto, como nas contratacoes de combustiveis, passagens aereas e manutencao dos veiculos
(Acordao Nr 2731/2009 e Nr 818/2008). Importante asseverar que nao existe uma relacao
pre-estabelecida de atividades onde se permite o maior desconto. Tudo vai depender do caso
concreto; e
e. por fim, davidas repousam sobre a possibilidade de adocao do criterio de
julgamento maior desconto para itens imprevisiveis e imprevistos. Tendo por base a Lei
8666/93, em especial o Art 7°, §2°, II, bem como o Art 14, §7°, II, essa Setorial Contabil
constatou a impossibilidade de incluir, no termo de referencia, itens genericos que visem a
despesa com materias e ou services desse cunho no edital.
3. Ye se que o entendimento exarado por essa ICFEx encontra se alinhado corn a
orientactio brindada a materia pelo TCU, destacando diversos Acerdaos regulamentadores.
-
-
4. Diante de todo o exposto, cabe a esta Secretaria ratificar e endossar as
argumentacties e concluslies exaradas por essa Setorial Contabil, encontrando se esgotada
qualquer discussao a respeito.
-
5. Nesses termos, encaminho o presente expediente para que sejam adotadas as
providencias cabiveis.
Gen Div JOSE CARLOS NADER MOTTA
Subsecretario de Economia e Financas
(DIEx n° 192-Assel/SSEF/SEF, de 17 de novembro de 2014 - EB 64689.017353/2014-43
2)
2/
MINISTERIO DA DEFESA
EXERCITO BRASILEIRO
SECRETARIA DE ECONOMIA E FINAKAS
11' INSPETORLA DE CONTABILIDADE E FINANCAS DO EXERCITO
(EstbRegFin/l r RM/1961)
DIEx n° 470-8/2/11 11CFEx
EB: 64609.002531/2014-84
Brasflia, DF, 24 de outubro de 2014.
Do Chefe da 1P Inspetoria de Contabilidade e Financas do Exercito
Ao Sr Subsecretario de Economia e Financas
Assunto: Consulta acerca de licitacees
1. Versa o presente documento sobre a utilizacAo do criterio de julgamento
"maior desconto" em licitacoes executadas pelas UG vinculadas.
2. Tendo em vista a utilizaceo pelas UG vinculadas a esta Inspetoria do enteric,
de julgamento "maior desconto" em suas licitacees, e a falta de regulamentacao especifica
para esse criterio de julgamento, encaminho-vos entendimento quanto a temas polemicos
sobre esse assunto, para retificacao/ratificacao.
3. De inicio, a conveniente esclarecer que a Lei no 8.666/93 elenca,
exaustivamente, os tipos de licitacao previstos:
"Art. 45 (...)
§ to Para os efeitos dente artigo, constituem tipos de licitacao, exceto na
modalidade concurso: (Redacao dada pela Lei n° 8.883, de 1994)
I - a de menor preco - quando o criterio de selecao da proposta mais vantajosa
pan a Administracao determinar que sera vencedor o licitante que apresentar a
proposta de acordo corn as especificaceies do edital ou convite e ofertar o menor
preco;
II - a de melhor tecnica;
III - a de tocnica e preco.
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienacao de bens ou concessao de
direito real de uso"
4. Embora sejam conceitos proximos, nao se deve igualar as definicoes de tipo
de licitacao e de criterio de julgamento, pois podera existir criterios de julgamento
especIficos e variados para urn tipo de licitacao.
5. Ainda sobre criterio de julgamento, a Lei de Licitacees cita, ern seu inciso
VII do Art. 40, que é obrigateria a indicacao, no instrumento convocaterio, do criterio de
julgamento:
"Alt 40 (...)
VII - criterio para julgamento, corn disposicees clams e parametros objetivos,"
6. Corroborando o entendimento de que o "maior desconto" é urn criteria de
julgamento e nao tipo de licitacao, a Lei n° 10.520/02 e o Decreto n° 5.450/05 asseveram
que o imico tipo de licitacao aceito para pregoes é o "menor preco".
7. M. os Decreto no 3.931/91 (revogado) e o 7.892/13 trazem a lume que o
instrumento convocaterio pode admitir como criterio de julgamento o "maior desconto":
"Art. 9 (...)
§ 1° 0 edital podera admitir, como criterio de julgamento, o
menor preco aferido pela oferta de desconto sobre tabela de preps
praticados no mercado, desde que tecnicamente justificado."
8. Desta feita, resta comprovado que o que se chama de julgamento corn base
em maior desconto na verdade é uma tecnica de criterio de julgamento, para uma licitacao
do tipo menor prey°. Esse tipo de licitacao é previsto na Lei de Licitacees e o criterio de
julgamento sera aferido corn base no desconto proporcionado. No entanto, somente podera
ser utilizado se for tecnicamente justificado, previamente.
9. Entretanto, uma das problematicas se acosta na possibilidade da adocao do
desconto linear sobre todos os itens da licitacao.
10. 0 Tribunal de Contas tern jurisprudencia solida quanto a abstencao do use
de desconto linear ern seus Acardaos n° 1.700/2007, 2.304/2009 e 326/2010, todos do
Plenario daquela Corte:
"NA° se admite, em processo licitatOrio, o use de criterio de julgamento de
propostas de precos fundado no maior desconto linear (unifonne) oferecido
sobre todos os itens do orramento, por chocar-se corn o sistema de mercado
infundido na Lei no 8.666/1993, bem como por configurar tipo de licitacAo
extralegal, que nem sempre se traduz no menor preco obtenivel." Acordlo n°
1.700/2007 - Plenario
11. Em 2012, por intermedio do Acordao no 2.907 — Pierian°, o voto do relator,
Ministro Jose Macio, convergiu no sentido a defesa do desconto linear:
"9. No que se refere a critica contra a adocao do criterio do desconto linear,
devo concordar corn a representante, mas nao quanto aos efeitos que pretende
alcancar.
10. De fato, o requisito do desconto linear, que seja igual para todo e qualquer
item da planilha, peca por compelir as licitantes a comporem seus precos
artificialmente, sem que haja correspondencia corn a indicacao do mercado.
Dificulta, por conseguinte, a elaboracao das propostas, pois as empresas tette*
que encontrar urn desconto medio, que equilibre os itens a serem vendidos
abaixo e acima do preco real, ou simplesmente irao fixar o menor desconto
entre todos os itens como o maxim a se oferecer.
11. De qualquer forma, tendo por premissa que o orcamento-base da licitacao é
adequado, a contratacao pelo maior desconto linear sera sempre um born
negocio pan o contratante, ainda que talvez possa nao ser o melhor. Alem do
mais, anula a possibilidade do jogo de planilha, ern sua operacao tndicional, ja
que obriga que os itens contratuais, sejam eles corn pouco ou muita perspectiva
de execucao, tenham todos o mesmo desconto, isto é, ate os itens corn grande
demanda terao que ser comercializados a preco mais baixo que o orcado.
12. Tambem nao se pode afirmar que o desconto linear a urn modelo que agride
frontalmente alguma norma legal. A legislacao, inclusive, o admite, conquanto
em licitaciies de itens homogeneos e sujeitos a controle de precos, como consta
do art. 9°, § I°, do Decreto n° 3.931/2001.
13. Na verdade, a censura ao criterio é fruto de uma interpretacao sistemica das
leis de licitacao ern conjunto corn o principio do livre mercado, conforme se
extrai dos poucos acordaos desta Corte que trataram do terra.
14. Nesta medida, nao obstante contrario ao use do desconto linear
indiscriminadamente, mantenho-me longe de tachar de reprovavel a decisao do
Sebrae/RJ que o elegeu pan afericao da aceitabilidade dos preps, ainda mais
por me parecer ter havido, efetivamente, a boa intencao de evitar a contratacao
de uma planilha traicoeira."
12. Apesar da opiniao do Ministro-relator, o Acordao externado pelo Pierian°
prostrou, parcialmente, a possibilidade da adocao do desconto linear, sugerida pelo relator:
"9.2. determinar ao Sebrae/RJ que, nas proximas licitacees que promover:
9.2.1. nao use o desconto linear como criterio de aceitabilidade de precos nem
de julgamento, salvo quando o objeto abranger itens homogeneos e sujeitos a
controle de precos, tais como os exemplificados no art. 9°, § 1°, do Decreto n°
3.931/2001;
9.2.2. faca o levantamento previo dos quantitativos que ira demandar pan cada
item componente da planilha a ser contntada, os quais deverao constar do
orcamento-base, inclusive pan servicos relacionados a eventos;"
13. A exemplificacao citada no item 9.2.1 do Acordao supracitado foi revogada
pelo Decreto n° 7.892/2013:
0
Ca3 3 dc pecan de
dcac nt., 3 L. t l la d. Frey 3 pinticad a n ...e., ad ,
...anak.ns,"ca e atroa aimilarca."
s, Faaaagcna
vcIcul s,
Dcerct n°3,9444094-
"§ 1 2 0 edital podera admitir, como criterio de julgamento, o menor preco
aferido pela oferta de desconto sobre tabela de precos praticados no mercado,
desde que tecnicamente justificado."
14. Destarte, assevera-se que o desconto linear é aceito pelo TCU desde que
os liens sejam comprovadamente homogeneos e sujeitos a controle de precos. Outra
condicionante é que haja o levantamento previo dos quantitativos que a UG ira
demandar para cada item da planilha, os quais deverao constar do Orcamento-base.
15. Outra problematica proveniente da adocao do criterio de julgamento "maior
desconto" advem da suscetibilidade a erros e fraudes em sua fiscalizacao. Quanto a este
tema o TCU corrobora esse entendimento por intennedio do Acordao 818/2008 — 2'
Camara:
"7. Ressalto, no entanto, que o certame que se vale do criterio de maior
desconto aplicavel a determinada planilha de precos esta mail vulneravel a
fraudes e majoracoes de valores que nao se verificariam em licitacOes julgadas
com base nos preps unitarios. Cito como exemplo eventual reajustamento de
precos por parte de fabricantes cujas tabelas venham a ser utilizadas na
execucdo contratual, fato este alheio ao controle da Administracao Pablica e
passivel, inclusive, de ser praticado em conluio com a licitante contratada.
8. Diante disso, nao obstante se tratar de licitacao do tipo menor preco, a
fixacao de major desconto como enteric) de julgamento somente se justifica
quando a medida for a Unica econtimica e operacionalmente viavel, a exemplo
do que ocorre nas hipeteses citadas pela Secex/MA, em que os distribuidores
de revistas e jomais e as agencias de viagens, na condicao de intermediarios,
nao tem poder para compor precos dos produtos que repassam a Administracao
Pnblica contratante, restando-lhes se diferenciarem competitivamente por mein
de descontos incidentes sobre as comissOes recebidas pelas vendas efetuadas."
16. Nesse sentido, o Acordao n° 2.731/2009 — Plenario traz, a principio, urn rol
de objetos em que é possivel a adocao do maior desconto:
"46. Nesse sentido, o criterio de julgamento que leva em consideracao o "maior
desconto" incidente sobre uma base referencial e aceito na contratacao de
combustiveis, passagens aereas e, recentemente, na manutencao de veiculos
(Acordao n° 818/2008 - 2° Camara, Relator Ministro Aroldo Cedraz)."
17. 0 Acordao 818/2008 — 2" Camara, que autorizou a possibilidade da
utilizacao do "major desconto" para manutencao de veiculos, estipulou as seguintes
condicionantes:
"9.3. determinar ao Incra/MA que:
9.3.1. nas contrataciies destinadas a manutencao de veiculos em que o menor
prep for aferido pelo criterio de maior desconto incidente sobre tabelas de
preco predefinidas, abstenha-se de:
9.3.1.1. conceder reajustes pleiteados corn base em eventual aumento de
salario, salvo se decorrido prazo minimo de um ano contado a partir da
apresentacao da proposta ou da data do orcamento a que a proposta se referir,
sendo que, nessa Ultima hipotese, considera-se como data do orcamento a data
do acordo, convencao, dissidio coletivo de trabalho ou equivalente que
estipular o salario vigente a epoca da apresentacdo da proposta;
9.3.1.2. estipular percentuais de desconto maxim°, haja vista caracterizar
fixacao de preps minimos, o que é vedado pelo art. 40, inciso X, da Lei
8.666/1993;
9.3.2. calcule o valor a ser gasto corn cada item licitado, ainda que por
estimativa, abstendo-se de realizar alteracoes em preps unithrios corn o simples
objetivo de viabilizar a emissao de nota de empenho;
9.3.3. desclassifique, nas licitacoes, as propostas corn preps manifestamente
inexeqiiiveis, de acordo com o disposto no att. 48, inciso II, da Lei 8.666/1993;
9.3.4. apresente em seus editais de licitacao, como criterio para julgamento,
disposicees clams e parametros objetivos, que impecam mail de uma
interpretacao, em respeito ao art. 40, inciso VII, da Lei 8.666/1993;
18. Assim, depreende-se que o rol nAo é exaustivo e sim exemplificativo,
podendo ser extensivel a outros objetos Entretanto, todas as condicionantes acima devem
ser seguidas caso seja utilizado o criterio de julgamento "maior desconto".
19. Outra celeuma quanto a esse assunto repousa na utilizacdo do artificio do
"maior desconto" para itens imprevisiveis e imprevistos. Realizando estudo na Lei de
Licitacees e Contratos, observa-se que ndo ha possibilidade de alteracao contratual no que
tange a modificacdo do objeto, ndo sendo possivel a adocao do maior desconto para itens
nab englobados no Termo de Referencia da licitacAo
20. A partir da leitura da Lei de Licitacees e dos AcordAos transcritos neste
documento, ha de se comprovar, sem deixar margem a davidas, que nAo é possivel
licitacdo de objeto generic°, previstos na Lei n° 8.666/93:
Art 7 (...)
§ 22 As obras e os servicos somente podetho ser licitados quando:
II - existir orcamento detalhado em planilhas que expressem a composicao de
todos os seus custos unitarios;
Art. 14 (...)
§ 72 Nas compras devetho ser observadas, ainda:
II - a definicao das unidades e das quantidades a serem adquiridas em finicao do
consumo e utilizacdo provaveis, cuja estimativa sera obtida, sempre que
possivel, med ante adequadas teenicas quantitativas de estimaflo;
22. A partir da leitura das previsdes legal e jurisprudencial, conclui-se que:
a. 0 desconto linear é aceito pelo TCU desde que os itens sejam
comprovadamente homogeneos e sujeitos a controle de prey:is. Outra condicionante é
que haja o levantamento previo dos quantitativos que a UG ira demandar para cada
item da planilha, os quais deverao constar do Orcamento-base.
b. Para a adocao do criterio de julgamento "maior desconto" nao ha a
possibilidade de incluir, no termo de referencia, itens genericos que visem a despesa com
materiais/servicos de cunho imprevisiveis ou imprevistos no edital. Ou seja, o Termo de
Referencia deve ser especifico qualitativamente e quantitativamente.
ANDRE BASTOS SILVA - Cel
Chefe da 1P Inspetoria de Contabilidade e Financas do Exercito