despesas miúdas de pronto pagamento - abordagem aos

DESPESAS MIÚDAS DE PRONTO PAGAMENTO - abordagem aos princípios da administração públicaRénan Kfuri Lopes
SUMÁRIO:
I-
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
II-
A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO
III-
IV-
PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Princípio da Legalidade
Princípio da Impessoalidade
Princípio da Moralidade
Princípio da Publicidade
Princípio da Eficiência
Princípio da Isonomia
Princípio da Supremacia do Interesse Público e da
Finalidade
III.8Princípio da Proporcionalidade
III.9Princípio da Motivação
III.10Princípio da Razoabilidade
III.11Princípio da Dignidade da Pessoa Humana
III.1III.2III.3III.4III.5III.6III.7-
IV.1IV.2IV.3IV.4IV.5-
DESPESAS MIÚDAS URGENTES
CASO CONCRETO: o art.24 do Dec. 37.924/1.996 do
Governador do Estado de Minas Gerais
Empenho Prévio
Manutenção de Serviços Básicos
Discricionariedade do Administrador
Prestação de Contas
V-
O CARTÃO DE PAGAMENTO DA ATUAL PRESIDÊNCIA
DA REPÚBLICA
VI-
CONCLUSÕES
I-
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O estudo das “despesas miúdas de pronto pagamento” na
administração pública é matéria que carece aprofundamento no
cotidiano do servidor. A incerteza sucede não pela falta de
regulamentação legal ou normativa, mas sim pelas inúmeras
situações que se depara e diante do receio de se proceder a algum
pagamento considerado a posteriori fora do raio da incidência
daquelas despesas consideradas pequenas para pagamento
imediato.
Tanto no âmbito dos poderes públicos federal, estadual e
municipal, como nos órgãos internos da administração, existem
várias legislações ordinárias e atos administrativos que desenham o
modus procedendi delegando ao servidor a responsabilidade de gerir
esses recursos disponibilizados para satisfazer essas despesas que
podem ser consideradas emergenciais.
Nas empresas privadas de grande, médio e pequeno porte,
regra geral, os valores para fazer frente a essas despesas são
disponibilizados no caixa da sociedade gerenciados pelo
administrador ou um funcionário de confiança.
Destarte, para melhor fixação e clara compreensão da
quaestio, o conhecimento da função administrativa do Estado e dos
seus princípios básicos. Sobremaneira nos dias atuais que se exige
do poder público agilidade para uma prestação boa e célere de suas
obrigações, desgarrando do verniz burocrático e ao mesmo tempo
peregrinando dentro dos cânones legais.
II-
A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO
Essencial perceber que a Administração Pública não se
confunde com os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, que
dispõem de organização administrativa própria.
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Aqui se examina a Administração do Estado numa visão
direcionada às áreas da polícia administrativa e serviços públicos.
De certo que, predominantemente, a administração pública está
sediada no Poder Executivo, e por isso seus órgãos e cúpula têm
forte vinculação política.
Idéia matriz da função administrativa é aquela do Estado
ser capaz de cumprir os comandos legais e normativos, fiscalizar
sua efetivação, punindo os faltosos. E, principalmente, prestar os
serviços ao público desejado pela lei.
A Administração Pública está submissa a um preceito de lei
que embasa sua atuação, com a peculiaridade de que não basta a
inexistência de proibição (como ocorre com a permissibilidade de
atos para os particulares), mas se prima pela essencialidade do seu
agir está pendente de autorização legal.
Não se pode olvidar que na atuação estatal, embora sempre
sob o domínio de uma lei regulando suas atividades, em certos
casos, mas dentro de permissibilidade legal, o Estado pode em
maiores ou menores formas para fazer cumprir a lei, utilizar de um
poder que lhe é concedido, tecnicamente denominado discricionário.
Licencia-se uma margem de discrição ao administrador para
escolher os meios ou mesmo para valorar ao seu exclusivo critério a
situação fática que melhor convir para ensejar a prática do ato. Mas
essa discricionariedade é sempre submissa à lei e não está a serviço
gratuito e arbitrário do administrador.
E na plenitude do funcionamento da máquina pública, a
administração toma uma feição de superioridade diante do cidadão.
Mas na verdade, quando pratica polícia administrativa, nada mais faz
do que condicionar o exercício dos direitos de todos os cidadãos a
formas que não agridam o interesse da coletividade ou mesmo de
um particular. Ao prestar os serviços públicos, pratica as várias e
típicas atividades do seu mister em prol do interesse geral da
sociedade que o subvenciona.
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III-
PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública repousa em rígidos princípios
consagradores da sua estabilidade jurídica e que servem de
interpretação e caminho quando da aplicação das leis e normas,
suprindo eventuais lacunas, oferecendo coerência e harmonia para o
ordenamento jurídico.
Alguns princípios da Administração Pública estão elencados
no art.37 da Constituição Federal, a saber:
Princípio da Legalidade
Princípio da Impessoalidade
Princípio da Moralidade
Princípio da Publicidade
Princípio da Eficiência
Considerando que o rol do art.37 da Lei Maior é apenas
exemplificativo, a doutrina e jurisprudência pátria acresceram outros
importantes princípios indispensáveis para tornar eficiente a
Administração Pública:
Princípio da Isonomia
Princípio da Supremacia do Interesse Público e da
Finalidade
Princípio da Proporcionalidade
Princípio da Motivação
Princípio da Razoabilidade
Princípio da Dignidade da Pessoa Humana
Por ter o art.37 da CF jaez de amostragem, os Estados
podem criar outros princípios quando da elaboração da sua
Constituição (poder constituinte derivado), mas observando aqueles
previstos na Constituição Federal (art. 25 da CF).Os Municípios e o
Distrito Federal também têm essa possibilidade quando da
elaboração de suas leis orgânicas, desde que observados os
previstos na Constituição Federal (art. 29 e 32 da CF). O legislador
infraconstitucional também pode estabelecer outros princípios, desde
que não exclua aqueles previstos no artigo 37 da Constituição
Federal.
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O certo é que devem submeter às regras gerais do art.37 da
CF: a Administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, Estados, Distrito Federal, Municípios. Também as Autarquias,
Fundações Públicas, Agências Reguladoras e Executivas, Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista.
III.1
Princípio da Legalidade
A Lei Ápice conceitua que “ninguém será obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (art. 5º, II
da CF). O Princípio da Legalidade reside como fundamento do
estado democrático de direito, debelando a possibilidade de que os
conflitos sejam resolvidos pela força. A lei é o instrumento para
combater o poder arbitrário do Estado. E quando se fala em “lei”, sua
amplitude alastra a todos os atos normativos primários que tenham o
mesmo nível de eficácia da lei ordinária, verbi gratia,. medidas
provisórias, resoluções, decretos legislativos.
III.2
Princípio da Impessoalidade
O administrador tem de deliberar com neutralidade em
relação aos administrados, salvo quando nas exceções previstas em
lei que se justificam em virtude do interesse coletivo. Fora disto,
aquelas gratuitas e com generosidade em favor de determinadas
pessoas ou categorias caracterizam abuso de poder e desvio de
finalidade, leia-se ilegalidade. Casos típicos do Princípio da
Impessoalidade que mais deparamos: (i) impessoalidade para
ingressar na administração pública, exigindo-se o concurso público,
respeitando a ordem de classificação; (ii) só se pode contratar
através de licitação, com prévio edital discriminando o objeto, sem
possibilidade de gratuidade; (iii) o pagamento dos débitos obedecem
a ordem cronológica de apresentação dos precatórios, evitando,
assim, privilégios, com exceção dos créditos de natureza alimentar
(CF,art.100). Se quebrada ou desobedecida a ordem de pagamento,
pode
gerar
seqüestro
das
verbas
públicas,
crime
de
responsabilidade e intervenção.
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III.3
Princípio da Moralidade
O Princípio da Moralidade está jungido diretamente ao
cumprimento da lei. Se a lei é desrespeitada, o ato está viciado por
ilegalidade ou até mesmo inconstitucionalidade. Verificado o defeito
grave no ato, o jurisdicionado se dirigirá ao Poder Judiciário por
intermédio da (i) ação civil pública, que só pode ser promovida por
pessoa jurídica e Ministério Público e (ii) ação popular, ajuizada
apenas por pessoa física (Súmula 365 do STF) que esteja no pleno
exercício dos direitos políticos (CF, art.5º.,LXXIII).
III.4
Princípio da Publicidade
O comportamento transparente é a marca da Administração
Pública nas suas ações, e salvo as exceções, no dever de oferecer
informações armazenadas em seus bancos de dados: “Todos têm
direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado” (art. 5º, XXXIII da CF). O prazo para que as informações
sejam prestadas é de 15 dias (Lei 9051/95).
Preceitua o art.37 § 3º,II da CF: “A lei disciplinará as formas
de participação do usuário na Administração direta e indireta,
regulando especialmente o acesso dos usuários a registros
administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o
disposto no art. 5º, X e XXXIII”.
A negativa injustificada das informações abre ensanchas ao
ajuizamento do habeas data (procedimento judicial cabível quando a
informação negada injustificadamente é personalíssima a respeito do
requerente) e mandado de segurança (pois se tem direito líquido e
certo a obter informações de interesse privado ou coletivo e geral do
impetrante). A negativa de publicidade aos atos oficiais caracteriza
improbidade administrativa (art. 11, IV da Lei 8429/92).
De certo existem exceções pontuais ao princípio da
publicidade, quando as informações perquiridas comprometam o
direito a intimidade (art. 37, §3º, II da CF) e violem a intimidade, a
vida privada, a honra e a imagem das pessoas (art. 5º, X da CF).
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Também se excepciona os casos em que as informações de
interesse particular ou coletivo, mesmo imprescindíveis, conflitam
com a segurança da sociedade ou do Estado (art. 5º, XXXIII da CF).
III.5
Princípio da Eficiência
A eficiência da Administração Pública só se atinge nesse
país para a mantença de uma qualidade satisfatório da prestação
dos serviços públicos, se atentar ao binômio: QUALIDADE e
RACIONALIDADE DE GASTOS.
Percebe-se, infelizmente, que a qualidade está relegada a
um segundo ou terceiro plano, quando ela inexiste em certos planos,
ad exemplificandum, a saúde e a malha rodoviária federal. Ambos os
casos é a demonstração máxima de que qualidade não é o forte dos
nossos administradores. Gasta muito com o supérfluo e de interesse
político premeditado, especialmente nas vésperas de eleição, sem a
preocupação de continuidade desde o primeiro dia do governo. Aí a
eficiência é passageira e pouco positiva no resultado final.
A LC 101/00 estabeleceu que a União não pode gastar com
seu pessoal mais de 50% do que arrecada. Já os Municípios e os
Estados não podem gastar mais de 60% da arrecadação, sob pena
de possibilitar ao Poder Público tomar as medidas previstas no art.
169, §3º da CF para adequar seus gastos: (i) redução de pelo menos
20% com servidores em cargo comissionado e função de confiança;
(ii) exoneração dos servidores não estáveis; (iii) se as medidas
acima não forem suficientes, a dispensa de servidores estáveis,
demonstrando os critérios da escolha que recaiu em determinado
servidor.
III.6
Princípio da Isonomia
A Constituição Federal reza que “constituem objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil: promover o bem de
todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação” (art.3º,IV); “todos são
iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza” (art.5º) e
“são direitos dos trabalhadores: proibição de diferença de salário, de
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exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo,
idade, cor ou estado civil” (art.7º,XXX);
Portanto, todos são iguais perante a lei. A Administração
Pública só pode tratar as pessoas de maneira diversa se a distinção
entre elas justificar tal tratamento para alcançar uma igualdade real,
substancial e não uma igualdade formal.
III.7
Princípio da Supremacia do Interesse Público e da
Finalidade
Quando se raciocina e analisa os interesses de qualquer
sociedade, sem dúvida alguma, prevalece o princípio da supremacia
do interesse público legítimo sem a quebra do Estado de Direito
sobre o interesse particular. Daí a ligação íntima do interesse
público com o princípio da finalidade. É condição sine qua non para
a sobrevida da Administração na defesa do interesse social em seus
vários vetores, sobrepujar o interesse público sobre o individual,
tanto no plano constitucional como infraconstitucional.
III.8
Princípio da Proporcionalidade
Diante da supremacia do interesse público, o Princípio da
Proporcionalidade ganha ênfase ao exigir do agente público
harmonizar essa preponderância compatibilizando-a também aos
interesses do privado, resguardando os direitos essenciais do
cidadão. O agente estará obrigado a sacrificar o mínimo do particular
para preservar o máximo dos seus direitos, o que lhe exigirá
ponderação e prudente arbítrio.
III.9
Princípio da Motivação
A Administração, sob pena de ser considerado inválido e
submisso ao controle do Poder Judiciário, está obrigada a motivar
todos os atos (discricionários ou não) que edita, pois quando atua
representa interesses da coletividade. É preciso dar motivação dos
atos ao povo, pois ele é o titular da “res publica” (coisa pública).
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O princípio vem do Judiciário, “todos os julgamentos dos
órgãos do Poder Judiciário serão públicos e fundamentados todas as
decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei, se o interesse
público o exigir, limitar em determinados atos às próprias partes e
seus advogados, ou somente a estes” (art. 93, IX da CF) e abrange a
Administração, “as decisões administrativas dos tribunais serão
motivadas, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria
absoluta de seus membros” (art. 93, X da CF).
III.10 Princípio da Razoabilidade
O Poder Público está obrigado, a cada ato que edita, a
mostrar a pertinência (correspondência) em relação à previsão
abstrata em lei e os fatos em concreto que foram trazidos à sua
apreciação. Este princípio tem relação com o princípio da motivação.
Se não houver correspondência entre a lei o fato, o ato não será
proporcional, vagando no indesejável falta de critério.
III.11 Princípio da Dignidade da Pessoa Humana
A dignidade da pessoa humana está positivada no art.1º,III
da CF, servindo como primeiro fundamento de todo o sistema
constitucional, não se admitindo qualquer relativismo. Este princípio
ganhou força a partir da triste experiência do nazismo durante a
Segunda Guerra Mundial, e logo após o fim da guerra, todo o planeta
passou a buscá-lo, assegurando aos povos, como direito
fundamental, o direito à dignidade desde o seu nascimento.
IV-
DESPESAS MIÚDAS URGENTES
IV.1- CASO CONCRETO: o art.24 do Dec. 37.924/1.996 do
Governador do Estado de Minas Gerais
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Feitas as digressões essenciais para afeição da matéria in
examen passa-se à aplicação do caso concreto, que embora de
pouca expressão econômica, tem a riqueza de açambarcar na sua
análise os princípios administrativos, além de ser praticado em todas
as instâncias administrativas: o pagamento das despesas miúdas
urgentes.
Debruçaremos sobre o Decreto n. 37.924 de 16.05.1996 do
Governador do Estado de Minas Gerais que dispõe sobre a execução
orçamentária e financeira, estabelecendo normas gerais de gestão
das atividades patrimonial e contábil de órgãos e entidades
integrantes do Poder Executivo.
No Capítulo II- DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA
DESPESA, Seção IV- DO REGIME ESPECIAL DE ADIANTAMENTO,
o art.24 dicciona, in verbis: “Art.24. O regime de adiantamento na
liberação de numerário para servidor previamente credenciado pelo
Ordenador de Despesa, sempre precedido de empenho estimativo na
dotação própria, para a realização de despesas que não possam se
submeter ao processo normal de pagamento”.
Logo a seguir, o art.25 relaciona as despesas que podem
ser pago diretamente, dentre elas aquelas do inciso IV, in litteris:
“despesas miúdas: até R$ 200,00”.
Falando a lei num aspecto geral de “despesas miúdas”, sem
qualquer regramento específico identificando de per si quais seriam
ou a oportunidade de satisfazê-las de pronto e em dinheiro, caberá
ao administrador aplicar os princípios suso estudados para cada
caso concreto.
Aqui, evidentemente, a licitação é dispensável, pelo espírito
da própria normalidade legal, que em determinadas hipóteses, se
depara com a inexistência da conveniência para a realização da
licitação. E óbvio esse proceder, pois, em tese, possível a licitação,
os transtornos da sua realização são superiores às próprias
vantagens que dela pudessem advir. A própria conveniência
sobrepuja, nesses casos, à razoabilidade do procedimento licitatório.
Diferencia-se esta hipótese daquela de descabimento da
licitação. O estudo sub oculi se verifica os casos de
dispensabilidade, incumbindo ao próprio administrador decidir sobre
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a conveniência ou não. Em outras palavras, a dispensa está
vinculada ao juízo discricionário de subsunção do fato à hipótese
concreta.
IV.2- Empenho Prévio
Tratando-se de finanças públicas, o empenho se
consubstancia no ato da autoridade administrativa vinculando
recurso orçamentário ao pagamento de determinada despesa.
In casu o empenho vem previsto no valor de R$ 200,00
(duzentos reais) e o gerenciamento do controle e utilização desse
recurso público caberá à pessoa do Ordenador de Despesa ou a
quem ele delegar essa competência, por meio de ato publicado no
órgão oficial do Estado (arts.21 e 22).
IV.3- Manutenção de Serviços Básicos
O melhor conselho que se pode dar ao administrador para
saber se essas pequenas despesas são ou não enquadradas como
urgentes na manutenção de serviços é a adoção de critérios padrões
comuns na sociedade em que vive, afastando os termos frios e
gerais da licitação, mas avançando no caso concreto.
Basta avaliar as conseqüências negativas que podem
repercutir sobre o serviço público, compatibilizando-se a
possibilidade de um resultado negativo pela inércia e desinteligência
do administrador nomeado (poucas vezes o chefe teria esse temor,
exceto se completamente despreparado para o cargo que ocupa). O
administrador desses recursos não pode se sentir amordaçado na
sua capacidade de raciocinar em favor de um sistema que se aparta
dessa situação. Ressalva, destarte, o pleno domínio e conhecimento
por parte do administrador público, das sutilezas carreadas pelos
princípios da razoabilidade e eficiência, não se prostando
cabisbaixos diante do receio de advertência por parte dos
superiores.
IV.4- Discricionariedade do Administrador
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A discricionariedade do administrador vem de mãos dadas
ao princípio da motivação. Amparado nos fatos e fundamentos de
direito, justifica-se realização das despesas e seus pagamentos
imediatos, aclarando-se a necessidade desta conduta administrativa
arrimada na lei, sem a presença írrita da mera vontade pessoal e
arbitrária do agente, mas sim observadas a proporcionalidade e a
adequação dos meios aos fins.
IV.5- Prestação de Contas
Por se tratar de recursos públicos, ou de terceiros,
axiomático que o administrador tem de prestar contas na forma legal.
Os §§ 3º e 4º do art.24 estabelecem o prazo máximo de 30 dias
corridas para a comprovação dos gastos diretamente ao Ordenador
de Despesa através de formulário específico para essa atividade.
V-
O CARTÃO DE PAGAMENTO DA ATUAL PRESIDÊNCIA
DA REPÚBLICA
A mais conhecida versão de pronto pagamento de despesas
administrativas é o chamado “Cartão de Crédito da Presidência da
República”, regularizado pelo Decreto n. 5.355 de 25.01.2005 da
lavra do nosso Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva.
Só que as despesas não são miúdas pela própria natureza
do cargo e das atribuições próprias do Presidente, que poderá ser o
próprio portador desse cartão ou a quem delegar poderes. O “Cartão
de pagamento do Governo Federal-CPGF” se destina para
pagamentos sem licitação das despesas relacionadas nos incisos I,II
e III do art.2º do Dec. 5.355/2005:
I - aquisição de materiais e contratação de serviços de pronto
pagamento e de entrega imediata enquadrados como suprimento
de fundos, observadas as disposições contidas nos arts. 45, 46 e
47 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, e
regulamentação complementar;
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II - pagamento às empresas prestadoras de serviço de cotação
de preços, reservas e emissão de bilhetes de passagens, desde
que previamente contratadas, vedado o saque em moeda corrente
para pagamento da despesa; e
III - pagamento de diária de viagem a servidor, destinada às
despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção
urbana, bem como de adicional para cobrir as despesas de
deslocamento até o local de embarque e do desembarque ao local
de trabalho ou de hospedagem e vice-versa.
VI-
CONCLUSÕES
A Constituição Federal tomou impulso com a Emenda
Constitucional nº 19 no caminho de se estabelecer definitivamente
que toda a ação administrativa estará voltada para a concretização
material e efetiva da finalidade posta pela lei, cuidando daquilo que
seja essencial e fundamental para a coletividade, do bom produtivo,
eficaz e eficiente. Há respeito à eficiência e à qualidade dos serviços
quando a ação administrativa atinge seus fins lícitos, por vias lícitas.
Assim a eficiência constitui um princípio jurídico da
administração pública , que junto aos demais princípios
constitucionais do regime jurídico-administrativo, opõe o dever da
boa administração. Não se pode conceber uma Administração
Pública que não tenha a obrigação de ser diligente e criteriosa na
busca e efetivação do interesse público consagrado em lei (Orozana
de Fátima P.Oliveira, in Do Regime Especial de AdiantamentoDespesas Miúdas 1).
Surgindo as despesas miúdas no dia-a-dia da administração
há de se instruir o agente público para dentro dos padrões de
legalidade e habitualidade, jungidos aos princípios administrativos,
sem qualquer receio, dê seqüência e supere os obstáculos
minúsculos
deparados.
A
discricionariedade
agarrada
à
competência, inteligência, conhecimento e prática dos princípios da
Administração Pública é o caminho mais rápido para a boa prestação
administrativa.
Sub censura.
Rénan Kfuri Lopes, adv.
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Projeto de Monografia dos Cursos de Especialização e Graduação- Escola do
Governo de MG da Fundação João Pinheiro e Secretaria do Estado da Fazenda.
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