Los Sistemas

LOS SISTEMAS DE INTEGRACIÓN A COMIENZOS
DEL SIGLO XXI
Jacques Ginesta
Director del Instituto de Estudios Políticos y Sociales (IEPI) - Uruguay
CAPÍTULO PRIMERO
El ESTADO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES A
COMIENZOS DEL SIGLO XXI. ( * )
Aún cuan do el interés de este curso se centra en los aspectos económicos y comerciales,
conviene abordar este tema, en forma introductoria,
desde los diversos puntos de vista que
abarcan las relaciones internacionales, porque , en definitiva, la realidad es única y compleja y el
estudio analítico de la misma entraña el riesgo de pasar por alto las necesarias interrelaciones que
se dan entre sus subsistemas , las cuáles a su vez son indispensables para su comprensión global.
Con ese fin, definimos, en este capítulo, tres puntos de vista: el político-estratégico, el económico,
financiero y comercial y el cultural y social.
I.- Desde el punto de vista político- estratégico.
Ya sabemos que a partir del año 1989 termina el bipolarismo en la política mundial al
quebrar el sistema soviético, así como la estructura alternativa ideada por Gorbachov, la CEI. Con
este fracaso se inicia el proceso de escisión de sus diversos componentes, de los cuales el mayor,
la Federación de Rusia, conducida por Yeltsin, declina sus compromisos mundiales,
principalmente en algunos países del Tercer Mundo que no le reportaron ventajas sino cargas, sin
consecuencias estratégicas de importancia. Como consecuencia, pierde progresivamente
presencia en los acontecimientos internacionales y se repliega a sus fronteras , en un proceso de
crisis y reacomodamiento de sus estructuras que aún no ha terminado. El final de período Yeltsin
en los años 1998 y 1999 marca el momento de mayor desfribramiento del poder, que sobrelleva
penosamente una crisis política, pero fundamentalmente económico-financiera y social. Desde el
punto de vista político, la crisis termina con la aparición de una figura de poco relieve hasta
entonces, salida de las filas de la KGB, el señor Putin. Este, nombrado Primer Ministro, consigue
elevarse a un sitial de máxima popularidad mediante una política de mano dura en Chechenia, de
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aparente éxito en el momento, lo que le permite ser elegido presidente de la República, que
gobierna con importantes restricciones a la democracia.
Sin embargo, el nuevo régimen ruso consigue elaborar, siguiendo la senda de Yeltsin, una
mejor relación con Occidente y sobre todo con los Estados Unidos. Caído el régimen comunista de
Milosevich en Yugoeslavia, que apoyara Rusia, se pone punto final al último episodio que enfrenta
a este país con Occidente. Rusia es admitida en los principales foros internacionales, en el Fondo
Monetario Internacional, en el G8 y en la misma OTAN como observador, y goza de determinada
inmunidad y benevolencia, en lo relativo a sus sangrientos desmanes en la guerra de desgaste de
Chechenia, como no lo tuvo ningún otro país, bajo el rótulo de que se trata de un asunto interno.
Sus intentos de reelaborar una política independiente de gran potencia, de los cuales los
más significativos fueron la recuperación de cierta hegemonía en el “extranjero próximo”, un
acercamiento con China Popular y el mantenimiento de cierta presencia con su aliado tradicional,
la India, no han alcanzado relieve suficiente. Antes bien, el régimen debió aceptar de buen o mal
grado que algunos de sus antiguos satélites de Europa Oriental entraran a formar parte de la
OTAN y en el plano económico, con consecuencias políticas de importancia, que éstos, con
excepción de Bulgaria y Rumania, entren en la Unión Europea en el 2004, perspectiva que, luego
de la ratificación del Tratado de Niza por Irlanda y la cima de Copenhague, se convirtió casi en una
certeza, faltando sólo las ratificaciones por referenda.
Por el contrario, el ascenso del terrorismo islámico al primer plano de agenda de la política
internacional, determinó una esfera de intereses comunes con los Estados Unidos, que se
evidencia más claramente luego de los atentados del 11 de setiembre en Nueva York y
Washington y la reciente toma de rehenes en un teatro de Moscú por militantes chechenos e
islámicos. Estos intereses comunes hacen que los anteriormente rivales mantengan un perfil bajo
en las críticas recíprocas y eviten puntos de fricción. Quizá el acontecimiento más sorprendente fue
la pasividad mantenida por los rusos, cuando no la cooperación encubierta, en la invasión
norteamericana a Afganistán y la caída del régimen talibán. El punto de fricción más reciente, que
enfrentó a Estados Unidos y Gran Bretaña en el Consejo de Seguridad con Rusia, China y Francia
respecto de la metodología a seguir con Irak, tuvo como protagonistas principales no a Estados
Unidos y Rusia, sino a Estados Unidos y Francia, eximiendo a Rusia de una confrontación directa
con los norteamericanos, aunque mantuvo con China una postura dura frente a una eventual
intervención norteamericana.
En el plano económico, saliendo los rusos de un período de máxima vulnerabilidad, están
dependiendo altamente del apoyo de la potencia hegemónica en el Fondo Monetario Internacional
y otros foros internacionales, así como
en la explotación del petróleo de Siberia, condición
indispensable para su desarrollo, no descartándose como base de negociación una participación
rusa en el maná petrolero de Irak, en la era post Saddam.
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Así, frente a la pasividad política y militar de la Unión Europea, que dedica todas sus
energías a superar las tensiones de una ampliación de todo punto de vista necesaria pero muy
costosa y trabajosa, los Estados Unidos se yerguen claramente como la potencia hegemónica
mundial, en los niveles político, militar, estratégico, financiero, económico y tecnológico, verdadero
artífice de la cultura moderna en sentido lato – tecnología, música, audiovisuales, moda, estilos de
vida, etc.- cualquiera sea la opinión que se sustente sobre la misma. Hegemonía que no transcurre
sin tensiones, fricciones, problemas y hasta limitaciones para la potencia dominante. El punto de
fricción mayor con gran parte del resto de mundo se centró sobre el Irak.
El tema Irak presentó dos fases. En una primera fase, el gobierno de Bush logró el apoyo
político dentro de fronteras para un inmediato ataque “preventivo” a Irak, pero, al contrario de la
crisis de Kosovo, donde actuó con la NATO, no se animó a saltear los procedimientos del derecho
internacional y se avino a proseguir actuando en el marco legal de las Naciones Unidas, que
prohibe el uso de la fuerza, salvo en defensa propia, aunque ya desde la guerra del Golfo hay un
aval abierto para utilizar la fuerza si el Consejo considera que Irak no cumple con las inspecciones
de armas establecidas. Sin embargo, las inspecciones de los enviados de las Naciones Unidas no
reunieron pruebas suficientes para autorizar esa invasión. Presentado por los Estados Unidos ante
el Consejo de Seguridad un proyecto de resolución donde se daban por agotados tales extremos y
se pedía luz verde para la utilización de la fuerza, vimos que allí Francia, China y Rusia y algunos
otros países se opusieron al mismo. Se negoció una fórmula intermedia que mandaba proseguir
con las inspecciones, debiendo Irak cumplir con determinados extremos y en caso de no hacerlo,
se autorizaría el uso de la fuerza. Esta nueva instancia, tampoco detectó armamentos prohibidos
en Irak.
En una segunda fase, frente a la resistencia del Consejo de Seguridad y los informes
negativos de los inspectores de la ONU sobre la existencia de armas químicas y bacteriológicas y
llegando a la época militarmente ideal para lanzar un ataque( segunda quincena de marzo de
2003) , los Estados Unidos y la Gran Bretaña deciden invadir Irak. La victoria es prácticamente
inmediata, derrumbándose la resistencia militar iraquí. Sadam Hussein y gran parte de su estado
mayor van a la clandestinidad y en junio de 2003 los ocupantes nombran un gobernador civil y
constituyen un Consejo Consultivo, con representantes de diversos grupos religiosos y étnicos.
La tercera fase se caracteriza por el pasaje a la guerra de guerrillas que elementos del
depuesto gobierno llevan a cabo con medios considerables contra los ocupantes, tácticas que, sin
tener un efecto militar importante, siembran la incertidumbre y minan la moral de los soldados y
dificultan la reorganización y pacificación del país y la constitución de un gobierno salido de una
consulta electoral. No se percibe por el momento la posibilidad de que las fuerzas de ocupación
abandonen el país, ni de un eventual reemplazo de las mismas por contingentes de las Naciones
Unidas.
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El episodio de Irak, aún con toda su importancia, es sólo una parte de la nueva política
exterior del gobierno del presidente Bush y su equipo, que se desencadenó con motivo de los
atentados del 11 de setiembre del 2001 contra el World Trade Center. Con ese motivo, la política
exterior de los Estados Unidos se ha hecho más agresiva, más intervencionista – la lucha contra
los terroristas de Al Quaeda, la invasión de Afganistán, una intervención más directa en el conflicto
palestino-isrealí y las presiones sobre Irán y Corea del Norte respecto del desarme atómico, así lo
demuestran - pero a la vez más selectiva en sus blancos, constituyendo su centro de interés
estratégico el mundo árabe, proveedor prioritario de petróleo, a la vez que el gran enemigo en los
próximos años.
En contraste, América Latina, con ALCA o sin ALCA, ocupa un lugar secundario en su
percepción política internacional, con la relativa excepción de Colombia, pero en este caso no por
su importancia
como país, sino como origen del narcotráfico que carcome a la población
norteamericana. En cambio, la Cuba de Fidel Castro, el
enemigo ideológico tradicional ha
merecido escasa atención del gobierno de Bush que, evidentemente, considera que tal enemigo
no reviste la peligrosidad suficiente como para arriesgar un operación como la de Irak.
Esta actitud selectiva, ha permitido cierta convivencia con los nuevos gobiernos izquierdistas
o izquierdizantes, que inauguraron una nueva etapa en América Latina, libre de las tensiones de la
Guerra Fría. Las fricciones más importantes han sido con el gobierno populista de Venezuela, pero
que no pasaron de un apoyo encubierto a la oposición. En cambio, con el gobierno brasileño y
argentino, las relaciones se desarrollan hasta el momento exentas de tensiones y hasta con cierta
nota de cordialidad , lo que es curioso incluso de parte los candidatos hoy presidentes,
caracterizados como fuertemente opuestos a la hegemonía norteamericana y sobre todo al
gobierno de Bush.
El presidente Bush fue desde el principio una figura muy impopular a nivel mundial, sobre
todo en la opinión de izquierda y de los medios ambientalistas, que no se caracterizaron nunca por
una actitud cordial hacia los Estados Unidos, gobernase quien gobernase. La no ratificación del
protocolo de Kioto fue objeto de muchas críticas ; su parcialidad en el conflicto árabe-israelí, el
tratamiento infligido a los prisioneros de Al-Qaeda en Guantánamo, fuera de las reglas de la
guerra, la intervención en Irak sin el aval de las Naciones Unidas, el intervencionismo en Colombia
y su actitud frente al gobierno populista de Venezuela, entre otras, y el tono generalmente agresivo
y a veces mesiánico de su discurso, ensombrecieron la imagen generalmente vapuleada de la
potencia hegemónica. Sin embargo, muchas de sus decisiones son aceptadas como políticas de
estado por el “establecimiento” y por el pueblo norteamericanos, en buena parte porque los
atentados del 11 de setiembre y el uso hecho de los mismos por poder, tuvieron un efecto de
aglutinamiento político y de opinión en torno al presidente, que a su vez aprovechó la bandera de la
lucha antiterrorista como elemento de legitimación de su accidentada investidura y aglutinación de
las voluntades, más allá de lo razonable. Las últimas elecciones parciales a nivel legislativo y de
goberndores no han mostrado una declinación del Partido Republicano, sino que por el contrario
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salió enormemente fortalecido, alcanzando el control del Senado, cuerpo de gran gravitación en la
política nacional y sobre todo la internacional.
El proceso de toma de conciencia política de la Unión Europea, que la llevaría a ocupar el
sitial que le corresponde en las relaciones internacionales, se ve enlentecido por diversos factores
y, principalmente, por la reformulación de la Unión que, como dijimos, será lento y no exento de
e crecimiento del producto de los dos principales países miembros, Francia y Alemania, así como
la media europea, es excesivamente baja para enfrentar los nuevos compromisos económicos de
la Europa ampliada. La distribución del presupuesto europeo continúa gravada por la
importantísima cantidad que se destina a los subsidios del sector agrícola. Francia, Alemania, Italia
y Portugal no están cumpliendo con los criterios de Maastritch y el primero de estos países ha
condicionado la reducción del déficit fiscal a un crecimiento del PIB del 3%, el cual no se ve como
factible.
Estas dificultades de crecimiento provocan un ensimismamiento de la Unión e impiden su
gravitación en el mundo, en lo económico, en lo político y en lo estratégico-militar, donde hay una
excesiva dependencia de los Estados Unidos, situación que en el mediano plazo no será
reversible. La actitud obsecuente de la Gran Bretaña, uno de los cuatro grandes de la Unión,
respecto de los Estados Unidos, así como las divergencias ent re Francia y Alemania, por una parte
y otros Estados España y los países del Este con respecto a la intervención norteamericana en
Irak, dificultan la adopción de una política internacional común.
En el este asiático, la potencia económica que significa el Japón, segunda potencia
mundial en un ranking considerado por países, no tiene contrapartida política y en ese dominio el
Japón sigue siendo un enano. Sus posibilidades de un entendimiento con Rusia y de influir en su
espacio económico, se ven paralizadas por la controversia sobre la devolución de dos pequeñas
islas del archipiélago de las Kuriles, situado al norte del Japón, que le fueron arrebatadas al final de
la segunda guerra mundial y que constituyen la única salida de la flota rusa del Pacífico a aguas
calientes en la temporada invernal. En lo político y en lo militar, el protagonismo en la zona va
evolucionando hacia el coloso chino, que a no ser por la presencia norteamericana en el área, se
hubiera convertido ya en el país hegemónico. Su lent a pero segura evolución económica, eso sí,
ligada al mercado exportador mundial dominado por Occidente, lo cual es un obstáculo para una
actitud agresiva, hace previsible que en un futuro no muy lejano, ingrese como gran potencia en el
escenario mundial. Sin embargo, la pésima distribución del producto entre la China industrializada
y la agraria, que reúne a más de 800 millones de personas sumergidas, augura grandes tensiones
para el futuro, que podrían repercutir sobre su creciente influencia regional y mundial.
El Islam o sea el conjunto de países de profesión musulmana, ha adquirido por la vía
problemática una insospechada capacidad de gravitación en la política mundial a través de dos
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canales. El primero es el terrorismo fundamentalista, como el de la organización Al Qaeda y el semi
fundamentalista, como podría ser el palestino, en el que predomina sobre el fanatismo religioso, el
objetivo concreto de la liberación total de Palestina y la expulsión de los israelíes.
El segundo canal lo constituye
la posesión de inmensas reservas de petróleo, que
confieren a la región una enorme importancia en el tablero estratégico internacional, por lo menos
en el mediano plazo. Con este planteamiento dicotómico no se pretende excluir el impacto más
difuso de la cultura musulmana, como quizá la más clara contracultura, cuyo ascendiente crece en
las masas africanas y sudasiáticas, opuesta a la hegemónica cultura laica occidental de fuerte
influencia norteamericana. A través de esta doble manifestación, de contenido muy diferente, el
mundo islámico se define frente a los occidentales, comprendiendo en este término a los rusos,
como un gran problema. Ya vimos que el terrorismo islámico ha trastornado la agenda de
prioridades de los Estados Unidos, y ha influido grandemente, a través de la guerra chechena en la
política interna y externa rusa. En cuanto a la Unión Europea, ésta, sin ser un blanco privilegiado
del terrorismo, abriga una creciente población islámica –en Francia casi el 10% de la poblacióndentro de la cual éste encuentra refugio, financiamiento
y un medio de acción eficaz. Pero,
además, la inmigración pobre, clandestina o no, procedente de los países árabes, se ha convertido
en un grave problema que alimenta el desempleo, los choques culturales y sociales y crea efectos
perversos en la política interna, como el ascenso político de la ultraderecha que se observó en
Francia, Austria e Italia.
La lucha por la dominación de las reservas petrolíferas está centrada, principalmente en
dos países y divide en cierta forma al mundo occidental. Arabia Saudita, el mayor productor de
petróleo mundial, es un estado conservador, que se alinea generalmente con los Estados Unidos,
conjuntamente con los también muy ricos emiratos del Golfo Pérsico, aunque en un agravamiento
del radicalismo islámico, podría verse obligado a cambiar de bando.
En el campo opuesto encontramos a Irak, Irán, Libia y Argelia. Irak, poseedor de las
segundas reservas mundiales, constituía hasta marzo de 2003, un estado radical, dominado por la
execrable dictadura de Saddam Hussein, opuesto a los Estados Unidos, con el que estuvo
involucrado en un duro conflicto, aunque en el pasado fue ayudado por este país en su guerra
contra Irán. Otros países como Francia, importante acreedor, Rusia y el mismo Brasil, estaban más
ligados a la suerte del régimen y se opusieron en el seno de la ONU a la intervención
norteamericana en ese país. Al consumarse ésta con la rápida ocupación de Irak por las fuerzas
aliadas, dejó a los Estados Unidos, con la Gran Bret aña, como virtuales dueños de sus reservas
petrolíferas.
El establecimiento energético norteamericano, que ocupa hoy el poder político, se ha
jugado a la continuación de la explotación de la fuente petrolera, frente al desarrollo de las
energías no tradicionales y por lo tanto, seguirá alimentando, tanto la importancia estratégica de los
países árabes como, involuntariamente, la gravitación del fenómeno islámico en el mundo, por lo
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menos en sus aspectos más estridentes: terrorismo, fundamentalismo religioso y cultural,
reacciones violentas de las masas árabes y la desmesurada importancia conflictiva de estados
radicales islámicos poseedores de armas destructivas.
Sin embargo, como vimos anteriormente, la intervención de Estados Unidos en Irak, igual
que anteriormente en Afganistán, no sólo perseguía objetivos económicos, sino también políticos
de tanta o más importancia. La visión del clan Bush y de la mayor parte de los republicanos,
consiste en que los Estados Unidos ejerzan su hegemonía política y militar y hasta económica, sin
concesiones, interviniendo agresivamente en aquellos lugares y circunstancias donde esté en
juego su particular concepción del interés nacional.
Africa, que ha perdido todo protagonismo en la escena mundial desde la finalización de la
Guerra Fría y sólo aparece en las noticias por aspectos tan dramáticos como el hambre y la
pobreza, los genocidios , las dictaduras militares y los golpes de Estado, así como la progresión
del Sida.
Las guerras tribales en las provincias nororientales del Congo, donde reina una total
anarquía, a pesar de la presencia de contingentes de la ONU, compuesto por soldados uruguayos,
han degenerado en horribles matanzas y cruentos episodios de canibalismo. La rebelión de las
etnias del norte en la relativamente próspera Costa de Marfil, que terminó con una transacción
entre gobierno y oposición rebelde y el reciente levantamiento en Liberia, uno de los países más
pobres del mundo, así como la perpetuación en el poder del presidente Mugabe y la persecución
del colonos blancos a que se entregaron sus partidarios, son algunos de los resultados de la
situación catastrófica del continente negro.
El gobierno de mayoría negra en Sudáfrica ha constituido una justa y feliz solución para un a
guerra civil cruenta, pero no ha hecho ni ha podido hacer mucho para cambiar las desigualdades y
las exclusiones, en un país, que con todo, sigue siendo el más desarrollado y progresista del
continente.
A pesar de estas tragedias, África, carente por el momento de un potencial explosivo
acorde con sus problemas, permanecerá relativamente aislado de la política internacional, por lo
menos en el mediano plazo.
Latinoamérica sufre una de las mayores crisis de su historia. No vamos a pormenorizar
aquí cada uno de sus aspectos ni estudiarla por países, pues ese es uno de los objetos principales
del curso. Digamos en esta sección que el subcontinente ha perdido importancia y gravitación
política en el mundo, desde los años de la guerra fría. Durante la confrontación USA-URSS,
América Latina tenía un importante valor estratégico, a partir sobre todo de la instalación del
régimen comunista cubano y el efecto de demostración que el mismo tuvo sobre el resto de la
región, alimentado por la Unión Soviética, que obligó a los Estados Unidos a intervenir en la política
interna de la región. Esta intervención se efectuó apoyando directa o indirectamente a gobiernos
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militares de corte dictatorial, desestabilizando a gobiernos de izquierda, como en el caso Allende y
haciendo algunas concesiones de carácter económico y financiero, comenzando por el proyecto de
la Alianza para el Progreso y terminando por el plan Brady, que siempre resultaron insuficientes.
Esta situación de sensibilidad de la región para las grandes potencias, permitió a algunos países
de la misma, ensayar una política pendular, que les dio ciertos resultados. En esta línea se destacó
el Brasil, país que por sus mayores recursos pudo jugar mejor el juego, sobre todo en la época de
Kubitchek, Quadros y Gulart, pero aún durante la dictadura militar -el reconocimiento del gobierno
marxista de Angola en 1976, por ejemplo. Hoy en día, la posibilidad de obtener concesiones de
uno y otro de los actores de la Guerra Fría se ha evaporado con su finalización. Asimismo, el tratar
de sacar ventajas en la competencia económica entre los Estados Unidos y la Unión Europea en
la región se ha vuelto problemático, aunque subsisten las posibilidades de negociar con unos y con
otros, en un horizonte 2005 o más, buscando un equilibrio de influencias.
Políticamente, pues, Latinoamérica revista bastante abajo en la agenda mundial de los
grandes países y bloques. Este desinterés, fruto de la incapacidad relativa de sus países en influir
en la escena internacional tiene su lado bueno: permite que subsista una intensa cooperación
norteamericana con un gobierno chileno presidido por un socialista; que el ascenso de la izquierda
en un país de la importancia de Brasil, aunque se trate de una izquierda intencionalmente aguada
para hacerse aceptable, no haya tenido ninguna reacción hostil en los Estados Unidos ni haya
habido ninguna conspiración de Wall Street o similar en contra de la misma, ni se le haya privado
del crédito internacional. La intervención norteamericana en Colombia no está dictada por
intenciones políticas, sino que se inscribe en un esfuerzo de lucha contra la droga en sus fuentes.
La no improbable injerencia indirecta de los servicios de ese país en la resistencia contra el
gobierno de Chávez, que se debate en una crisis económica increíble para un país gran productor
de petróleo con valores en constante alza, está movida por el interés en asegurarse esa fuente de
abastecimiento y eliminar cualquier probabilidad de chantaje de ese gobierno, evocada más de una
vez por la torpeza de Chávez, más que en motivos políticos. Chávez ha permanecido en el poder,
pero de un boycott petrolero a Estados Unidos no se ha vuelto a hablar. El mantenimiento del
embargo para con Cuba se basa en consideraciones electoralistas de orden interno, debido a la
importancia electoral de la comunidad cubana, sobre todo en un estado clave como Florida -que
recientemente ha reiterado su apoyo a los Bush, reeligiendo a Jeff, el hermano del presidente,
como gobernador- y no en una sistemática hostilidad a los gobiernos comunistas, que no se
manifiesta para con el mayor país comunista, como China; y para con Corea del Norte, sólo por su
presunta persistencia en seguir desarrollando el arma nuclear. Todos estos hechos constituyen
prueba del escaso valor político que hoy tiene la región sudamericana, para su bien o para su mal,
según las circunstancias que se consideren.
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Podríamos tener unas palabras para la concertación política latinoamericana. Nacida a
mediados de los años 80, con la recuperación de la democracia en la generalidad de los países
latinoamericanos, sirvió en la época para afirmar los principios democráticos. Pero luego perdió
momento político, se convirtió en una sucesión de ociosas reuniones de presidentes, que peroraron
para la prensa internacional y, en el fondo, para sus audiencias internas, pronunciando los mismos
discursos gastados sobre necesidades y desafíos impostergables, denuncias y reclamos y
acciones a emprender, que ya nadie escucha. La última reunión de presidentes iberoamericanos
no aportó nada nuevo.
El hecho nuevo es el intento de concertación
de los gobiernos de izquierda en
Latinoamérica que, a iniciativa del Brasil se insinúa en discursos, propuestas y expresión de
objetivos. Aparentemente, su finalidad es, dentro de la peculiar visión ideológica de la izquierda de
ese continente, formar un bloque liderado por Brasil, capaz de oponer una valla a la hegemonía
norteamericana, logrando un apreciable margen de autonomía externa e interna y tendiendo a
restablecer con otras potencias, como China, India, Rusia e Irán y con ayuda de la Unión Europea
la vigencia de un mundo multipolar, pero sin pretender, como la izquierda revolucionaria de los
años 50 y 60, derrotar al capitalismo y al imperialismo e imponer un mundo de países socialistas.
( cf. Jaguaribe, 2000)..
2.- Desde el punto de vista económico, financiero y comercial
Pasamos a
analizar en este rubro, los
globalización o mundialización
fenómenos de origen económico, como la
y la formación de bloques económicos regionales, que han
adquirido tan relevancia en la formulación de sistema internacional actual. En realidad este tema
está estrechamente relacionado con el anterior, ya que la sociedad mundial constituye un todo, que
los estudiosos por necesidades analíticas dividimos en sistemas separados. Esa tarea analítica de
deslinde de áreas de acción social no puede negar la evidencia de que en la realidad funcionan
tan estrechamente interrelacionadas que todo intento de separación es en cierta medida arbitrario.
Por cierto, la globalización y la regionalización si bien son fenómenos que se desarrollan, en
principio, dentro del área económica, tienen repercusiones políticas de primera magnitud, sobre
todo en lo social. En precedentes estudios (Ginesta, 1999 y 2001), ensayamos el diseño de un
sistema internacional donde se observa una tendencia a una mayor gravitación
de los complejos
económicos, científico-tecnológicos y financieros, como actores privilegiados de ese sistema
internacional, sobre aquellos actores más clásicos como son los Estados, que, en las economías
de mercado -hoy en día prácticamente todas- principalmente actúan en lo político, estratégico,
diplomático y militar. En definitiva, como estructuras
de poder, estarían, sino reemplazando,
compitiendo exitosamente con aquellas que derivan de la existencia política de los Estados, como
resumen de la vida social. Es hora de volver sobre esa presentación y ver en qué medida se está
verificando esa interpretación, que no tiene sino un valor de hipótesis de trabajo.
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El término globalización es a la vez descriptivo de un fenómeno observable y que en
cierta medida responde a la denominación. Pero tiene también un enorme contenido ideológico,
que los actores político-ideológicos manejan liberalmente para servir a su prédica y a sus intereses.
Los actores dominantes, para inyectar la idea de que todo lo que suceda en ese proceso de
globalización es ineluctable y que, a la larga, beneficiará a todos; los contestatarios, para crear en
torno al proceso un aura de satanismo, contra el cual hay que librar una lucha sin cuartel, sin que
nadie se preocupe demasiado de definir los medios y hacia donde se va. Como todo concepto de
ese tipo, no tiene un contenido intelectual demasiado específico, sino que gravita como ideafuerza, núcleo emotivo y dinamizador de determinado tipo de acción política o, por el contrario,
justificativo de un cierto estado de cosas.
Es indudable que la acción económica ha encontrado las formas estructurales de
organización y los instrumentos para que grandes complejos económicos transnacionales actúen
sobre amplios espacios económicos con una oferta productiva de tales características técnicas, de
calidad y precio, que desplazan fácilmente a la oferta tradicional, lo cual perjudica a la pequeña y
mediana empresa de base
nacional, que no puede competir, a la vez que la progresiva
tecnificación que la economía de escala permite, disminuye en muchos sectores
la oferta de
empleo, sobre todo del no calificado. Como consecuencia de ello, han desarrollado un poder de
acción que perfora la barrera institucional de los Estados, restándoles capacidad de regulación y de
detracción de los recursos de las sociedades que rigen, todo lo cual significa pérdida de poder
político del Estado. En los Estados más pobres, este poder económico de la empresa transnacional
le permite dictar las condiciones de su implantación y de su desempeño: franquicias, exenciones
de impuestos, subsidios, libertad de exportación de capitales , importación de bienes intermedios
provenientes por sus subsidiarias en otros lugares, etc. Incluso en los estados más ricos, como
Francia y Alemania, que se han definido generalmente como sociedades de bienestar, la
capacidad de dichas empresas de descentralizar y de deslocalizar su actividad - que les permite
buscar mercados más ventajosos, como China y México,
para sus inversiones y desde ellos
competir en los centrales con producción más barata - limitan la posibilidad de estos países de
detraer recursos de la prod ucción para sus políticas sociales, cuando la carga impositiva se hace
demasiado exigente.
En los estados de economías llamadas emergentes, sin embargo, la dependencia puede
llegar a ser dramática. Las pobres condiciones de desarrollo preexistentes y las cargas sociales
que representan grandes sectores de poblaciones en estado de pobreza crítica y marginales,
heredados de las etapas oligárquicas tradicionales, muchas veces en crecimiento demográfico
exponencial, originan gastos que el estado no puede soportar. Como consecuencia, las
instituciones sociales elaboradas en el papel con mucha generosidad, no pueden cumplir con sus
tareas básicas. Aquí interviene la segunda pata del poder transnacional: el financiero.
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Como vimos en anteriores trabajos, el auge de la economía simbólica y de servicios,
proporciona una enorme disponibilidad de capitales, sobre todo de origen institucional – fondos de
retiro, fondos de inversión- cuya colocación constituye el rubro principal de la actividad bancaria
internacional. La competencia por la búsqueda de beneficios hace que las colocaciones sean en
época de auge, poco discriminatorias en cuanto a los riesgos y tienen como objetivo natural los
estados necesitados de capitales, no para cimentar su desarrollo, sino para cubrir sus déficits de
gestión. Esta fragilidad, hace que cuando se produce una crisis en cualquier país o región, la
misma se transmita automáticamente a los demás estados de similar condición, con efectos
desastrosos, más para unos que para otros. México, economía emergente, superó la crisis de
1994, debido a su asociación con los Estados Unidos dentro del Nafta.
Los países del este y sudeste asiático, vectores de la crisis de 1997, pudieron superarla,
debido a la gran inversión en el sector productivo nacional e internacional que existe en ellos, y
Rusia logró también salir de la misma, aunque
con grandes daños y está en una etapa de
crecimiento de más del 3% anual del PIB en 2002 , el cual, según lo pronostica Anne Krueger,
ejecutiva del FMI, podría llegar al 5 o 6% en los próximos 15 años.
La crisis brasileña de 1998, aunque muy importante, no tuvo resultados desastrosos para
el propio Brasil, pero provocó la caída de la Argentina y del Uruguay, al quebrar el modelo regional
del ancla cambiaria,
e inauguró un ciclo de empobrecimiento
muy marcado, que se está
procesando y del cual el Brasil no ha salido indemne. La crisis, como no podía ser de otro modo,
invalidó los efectos limitados, pero benéficos, del Mercosur durante los años 90 y minó su relativa
credibilidad. La asociación comercial lejos de producir efectos anticíclicos, actuó como agente
transmisor de la crisis al reducir drásticamente el comercio recíproco, como consecuencia de las
manipulaciones monetarias, la guerra comercial y la ausencia de “affectio societatis” , ausencia que
se tradujo en la falta de un mínimo de solidaridad y acción concertada en beneficio de los intereses
comunes, demostrada por sus miembros.
El tercer elemento de esta trilogía es el comercio internacional. En los últimos años, a
través de la Organización Mundial de Comercio, heredera del GATT, se renovaron los esfuerzos
para liberalizar el comercio internacional de bienes y servicios de sus trabas tradicionales, a la vez
que dotarlo de reglas de juego más justas y transparentes. Se ha avanzado mucho en este sentido
con relación al viejo GATT, salvo en el sector agropecuario, donde los grandes centros
consumidores mantienen un proteccionismo exagerado, a través de
barreras arancelarias y
principalmente no arancelarias y la práctica del dumping, en parte para defender la propia
producción y en parte para defender la de los países asociados, en el área de productos ganaderos
y tropicales. Sin embargo, este rubro es el que afecta más el crecimiento exportador de los países
latinoamericanos y de buen número de países del tercer mundo. De este modo, tales países no
pueden crecer a través de sus exportaciones mundiales, porque les están vedados los grandes
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mercados consumidores, teniendo a la vez muchas dificultades para desarrollar sus mercados
internos y regionales. Es así que lo líderes de la región, concretamente es el caso presidente
Jorge Batlle de Uruguay, reclaman constantemente que se les compre a estos países y no que se
les preste, lo cual no deja de ser en alguna medida, un recurso retórico, porque Uruguay, como
Argentina, Brasil y otros, ha recurrido inmoderadamente al crédito externo. En la medida que el
crecimiento exportador pueda tonificar la capacidad contributiva del sector privado de
las
economías, la necesidad de nuevos préstamos internacionales se vería disminuida y la capacidad
de repago de los existentes aumentaría, a condición, claro está, de que diminuyera el gasto del
Estado y, a menudo, la corrupción en las altas esferas.
Sin embargo, el aumento de la exportación de producción primaria, carente de valor
agregado generador de empleo, no sería bastante para equilibrar las economías regionales. En
este sentido, existe en los países más industrializados un proteccionismo de segundo nivel, que
consiste en comprar solamente materias primas, reservando para la producción fabril local su
elaboración. La asociación a una amplia zona de libre comercio como el ALCA o con la Unión
Europea, podría ser una solución para este problema, en la medida que aumente la implantación
industrial en la región, como es el caso de México, que hoy exporta unas tres veces más que el
Brasil.
Pero hay más; la deslocalización de la producción de tecnologías tradicionales, como la
textil, vestimenta, zapatería y juguetería, ha agregado un ingrediente maligno a este cuadro. Esta
producción es muy barata en los países que consienten el dumping social – salarios muy bajos,
largas jornadas laborales, baja protección social y sindicalización y, por consiguiente, agitación
laboral inexistente. Éstos, como China Popular y los países del sudeste asiático, se han tornado
muy competitivos, desplazando de esos rubros a otros países emergentes, que poseen estructuras
de protección laboral y social costosas y sob recargadas, como son notoriamente los
latinoamericanos.
Como expusimos en anteriores trabajos, la globalización perfecta no existe ni es posible
alcanzarla; tampoco aparece como factible la regulación de los flujos de capitales internacionales y
si
fuera así, los primeros perjudicados serían algunos países prestatarios como los
latinoamericanos, que en actual sistema semi-anárquico tenían calificaciones de riesgo país
inverosimilmente bajas, en virtud de las cuáles seguían recibiendo préstamos relativamente
baratos, como es el caso del Uruguay, que pasó de tener en diciembre del 2001 investment grade
y 200 puntos básicos a 2000 en el curso del año 2002, lo cual indica lo poco fiable de la calificación
anterior. Ni siquiera es factible la liberalización total del comercio internacional ni su regulación
perfecta, aún cuando se ha avanzado en este sentido con la creación de la OMC. Más utópico aún
es pensar en un orden económico internacional justo, donde, por ejemplo, se subsidien los precios
de los productos primarios y tropicales para equilibrar los términos de intercambio.
12
Veamos ahora qué ha sucedido con las asociaciones regionales o de integración, que
constituyen el motivo principal del curso, en estos últimos años. Sabemos que la idea de la
integración regional se abrió paso en Europa y en otras regiones en un sistema de comercio
internacional muy cerrado, de altos aranceles y un sinnúmero de barreras no arancelarias, sin un
preciso marco regulatorio que garantizara la libre competencia dentro del sistema del GATT, que
no abarcaba todos los aspectos del comercio. Esta situación evolucionó con la eliminación o
reducción de las tarifas para una mayoría de productos, excepto los catalogados como sensibles
para determinadas economías, que continuaron teniendo una protección muy alta, llegándose a
una media tarifaria mundial inferior al 3%. Sin embargo, los principales países, la Unión Europea,
Estados Unidos y Japón mantuvieron otro tipo de obstáculos no arancelarios al comercio mundial ,
lo cual sigue haciendo atractivas las formación de zonas de libre comercio con los mismos.
Sin embargo, el optimismo que predominó sobre las bondades de la integración entre
países de economías emergentes en la décadas de los sesentas a los noventas, se ha mitigado
en el siglo XXI, con la experiencias no concluyentes del Mercosur, el CAN, el Mercado Común
Centroamericano y otros, como incentivo para el desarrollo sostenido de las mismas. Dicho
optimismo fue fruto de dos hechos que se produjeron en la última post-guerra. Por una parte, la
experiencia, no exenta de tensiones y traumas de la hoy Unión Europea, pero generalmente
exitosa, cuyas recetas y resultados se pretendieron trasladar a otras regiones del mundo, como es
el caso de la nuestra. Por otra parte, la regionalización, definida como integración abierta, fue un
proceso coincidente con la tendencia a la globalización de la producción y la liberalización del
intercambio comercial y de servicios y, dentro de ciertos límites, con la expansión de las grandes
empresas transnacionales, que resultaron ser sus principales beneficiarios. Pero lo cierto es que, si
bien la regionalización resultó beneficiosa para Europa y
para Norteamérica con la ZLCAN-
NAFTA, no modificó la suerte de los países en desarrollo, donde no hubo posibilidad de aplicar
adecuadamente las reglas de juego básicas. ALADI, decana en latinoamérica de estos esfuerzos,
es una institución fantasma, que no ha pasado de ser un sistema deficiente de preferencias
arancelarias, que ya no tiene razón de ser en un mundo de bajos aranceles y que podría ser a
corto plazo desplazada por el ALCSA (área de libre comercio sudamericana) y el ALCA. El CAN
no modificó la suerte de países como Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela, más allá de
algunos logros puntuales. Y el Mercosur, del cual hablaremos más extensamente, por supuesto,
no logró hasta ahora sus objetivos fundamentales, que eran crear una zona de libre comercio con
flujos sostenidos y equilibrados, encuadrados en políticas macroeconómicas armonizadas, por lo
menos en los aspectos que más influyen sobre el comercio, como las políticas monetarias y la
reducción de las barreras no arancelarias. En cambio, la propuesta de crear un mercado común
resultó grandilocuente y sustancialmente errada, por estar fuera de las posibilidades de la región y,
asimismo el establecimiento de un arancel externo común, que es un hito para llegar al mercado
13
común, no satisfizo a ninguna de las partes, como se puede apreciar en las repetidas
declaraciones contrarias al mismo desde ópticas distintas, realizadas por responsables brasileños,
argentinos y uruguayos, que se pueden leer en los trabajos de este autor arriba señalados. De
continuarse con la grandilocuencia en las metas y en el discurso y las debilidades en la
realizaciones pragmáticas fundamentales, así como la
subordinación a intereses estrechos y
muchas veces espúreos de sus principales miembros, podrían comprometer la existencia del
Mercosur en las instancias que se avecinan, o por lo menos reducirlo a una institución parásita y
sin significado real.
Por el contrario, el tratado del NAFTA, cuyo objetivo se limitó pragmáticamente al
establecimiento de una zona de libre comercio, pero que abría el mercado más grande del mundo
para sus socios, tuvo buenos resultados al nivel del comercio y la producción, incluso para México
y Canadá.
Sobre este modelo y de acuerdo a las reglas de la OMC, se trabaja sobre la instauración
de un área de libre comercio americana (ALCA), que camina lentamente hacia su probable meta
en el 2005, meta que está sujeta no sólo a la visión que los gobiernos de izquierda de Venezuela,
Brasil, Ecuador y tal vez de Uruguay en el 2005, tengan de la misma, sino a la de los propios
Estados Unidos, cuyo gobierno, que cuenta ahora con el TPA, un instrumento de negociación
rápida aunque acotado en puntos clave, no se ha mostrado hasta ahora demasiado interesado en
apurar el proceso, cuya culminación está prevista en el cronograma para el 2005. Parecería que su
estrategia está concentrada en realizar acuerdos bilaterales de libre comercio, con los cuales
tender una sólida red en torno a los países recalcitrantes, en caso de que el ALCA llegara a
fracasar. La evaluación de las ventajas y probables perjuicios para los países latinoamericanos se
hace en la parte respectiva del curso. Aquí sólo diremos que si bien los Estados Unidos exigen una
apertura total o casi del comercio de productos industrializados y de servicios, la contrapartida de
poder competir en ese gran mercado sin excesivas limitaciones, es considerada en estos países
un requisito de singular importancia para su desarrollo exportador, sector que se estima clave para
un cambio cualitativo en el desarrollo global, económico y social de la región, especialmente en el
Brasil, dond e ya está implantado un alto número de importantes transnacionales y tiene un parque
industrial bastante desarrollado. Ello hace pensar que el ALCA se concretará, pese a las
oposiciones que el proyecto despierta en algunos sectores políticos.
Como se verá, aunque la Unión Europea es el principal socio comercial del Mercosur,
como lo es de Chile, con quien ha concretado un tratado de libre comercio, es incierto que se
alcance en la meta 2004, una zona de libre comercio entre ambos bloques, a causa de los
subsidios agrícolas europeos. Sin embargo, desde el punto de vista estratégico este acuerdo sería
muy importante para el Mercosur, ya que permitiría equilibrar la dependencia con Norteamérica,
que necesariamente iría a generar el ALCA.
14
3.- Desde el punto de vista cultural y social.
El auge del materialismo en las dos principales potencias mundiales –capitalista el uno y
marxista el otro-
que en cierto modo ejemplificaron la teoría del espejo en las relaciones
internacionales – cada una era una especie de imagen invertida de la otra- encubrió procesos
culturales que se iban desarrollando debajo de la superficie de la Guerra Fría. El fin de la misma
trajo a la vista estos fenómenos, bajo diversas manifestaciones.
Por un lado, se reafirmó la imagen de la aldea mundial,
de un civilización uniforme
dominante de base predominantemente norteamericana, que se extendió por todo el planeta,
conjuntamente con su idioma , su cultura, su música, su ciencia y su tecnología y sus valores (y
sus disvalores,
para
muchos).
Pero,
por
otra
parte,
surgieron
o
resurgieron
otras
manifestaciones que podrían haberse creído superadas apenas unos años antes. El rebrote de la
religión entre las masas de los países comunistas y del Tercer Mundo, el resurgimiento de los
nacionalismos en Europa del Este y en el ex imperio soviético y aún en Europa Occidental, la
fractura de Yugoeslavia a lo largo de las líneas de quiebre religiosas – Bosnia- y culturales –
Croacia- y en Africa el resurgimiento de las luchas étnicas y religiosas, enmascaradas por el
colonialismo, son algunos ejemplos de cómo la antinomia entre capitalismo y comunismo y la lucha
de clases, no explicaban otros fenómenos políticos, culturales y sociales y, por ende no agotaban
la lectura de la realidad.
En este contexto, el fenómeno cultural y religioso de mayor envergadura que se manifestó
en los años 90, es el crecimiento del fundamentalismo musulmán, que dio origen a su vez a la
aparición de ciertos gobiernos musulmanes como el de los talibanes en Afganistán y alimentó una
particular expresión del terrorismo, como el de Al Qaeda y sus aliados. Este neo-fundamentalismo,
reconoce su origen en la revolución islamita de los ayatolahs chiitas de Irán de febrero de 1979,
contra el shah, gobernante modernizante, aunque corrupto. y aliado de los occidentales. Como
vimos, se puede distinguir de las demás expresiones de violencia árabe, como el terrorismo
palestino –que, sin embargo,
es primo hermano de aquel-
civilizaciones que no tiene objetivos definidos ni límites
porque plantea una lucha de
para cumplirlos. Es un guerra global
lanzada contra la civilización occidental, con la finalidad de destruirla, en nombre de valores
culturales de carácter no materialista vinculados a la religión islámica. Esta finalidad se manifiesta
claramente en el mensaje revolucionario chiita iranio: “El Islam es la sola voluntad liberadora de la
humanidad contra la inequidad de las grandes potencias.” Un mensaje que, al contrario del
fascismo, por una parte y el comunismo, por otra, es a la vez exclusivista y ecunemista; esta
última característica le ha valido la simpatía – inexplicable- de los movimientos de izquierda y
extrema izquierda en el mundo, que, equivocadamente, creen encontrar con los neofundamentalistas un lenguaje común. Como otros movimientos mesiánicos basados en el retorno a
las raíces,
es profundamente conservador, hasta el punto de pretender restaurar en toda su
15
pureza las costumbres, los estilos de vida y hasta la instituciones y el derecho de la antigua
civilización árabe, con un rigor que quizá nunca existió.
No creemos, sin embargo, que tales expresiones de oposición contra la civilización
occidental dominante – hoy en su versión norteamericana- sean una manifestación de la teoría del
choque de las civilizaciones, sostenida por Huntington. Tampoco creemos en la doctrina del fin de
las ideologías y su reemplazo por un pragmatismo intelectual y político total, porque es un tipo de
pensamiento colectivo humano inerradicable.
_______________________________________________________________________________
Notas bibliográficas
( * ) Continúa el capítulo primero “Las nuevas tendencias del sistema internacional” del libro “El
Mercosur y su contexto regional e internacional” , Editora da Universidade, Universidade Federal
Do Río Grande do Sul, Porto Alegre 1998 y el capítulo primero “El desarrollo de la economía global
en la posguerra fría” en el “Mercosur en Tiempos de Crisis”, biblioteca virtual del Cedep. UFRGS,
2002 .
Jaguaribe de Mattos, Hélio Mercosul: “Problemática Factual e Institucional”, IEPES, RJ
CAPÍTULO SEGUNDO
LAS CRISIS FINANCIERAS Y ECONÓMICAS EN LOS PAÍSES DEL
MERCOSUR. ( * )
I.- LA ARGENTINA.
Hacia fines del año 2001, el gobierno del presidente de la Rúa, habiendo perdido el apoyo
del FREPASO, el otro socio de la Alianza, y en buena parte de su propio partido, dividido
internamente y desautorizado por el pueblo en las elecciones al Congreso del 13 de octubre, donde
quedó en minoría, estaba llegando a una situación de postración política. Con un presidente
indeciso, víctima de las tensiones de su gabinete, el gobierno de hecho estaba en manos del
ministro de economía, Cavallo, quien había ido perdiendo credibilidad y apoyo, por su política
compleja, entreverada y, sobre todo, ineficaz.
Es así que sobrevino una crisis bancaria de enormes proporciones, cuando el ministro se
hallaba abocado a la renegociación de la deuda en bonos para reducir las tasas de interés, que él
mismo había aceptado en la anterior renegociación en el mismo año, con un alza de intereses muy
16
grande, a cambio de una refinanciación a más largo plazo.
La fuga de depósitos, en la cual
habrían colaborado ilegalmente los bancos enviando clandestinamente grandes remesas al
exterior, obligó al gobierno a establecer el 3.12.2001, una prohibición de retiro de depósitos en
dólares mayor de 250 U$D semanales durante 90 días, que afectó y enfureció a casi toda la
población, principalmente a las clases medias.
A esta altura el gobierno tenía en su contra a casi todo el mundo: a la falta de trabajo y el
creciente número de menesterosos, que afectaban a las clases pobres, se agregaba el
descontento de los empleados, de los comerciantes y de los empresarios, así como el de los
ahorristas. Enormes manifestaciones con episodios de violencia tuvieron lugar frente a la sede del
Ejecutivo, la Casa Rosada y el Congreso, ante lo cual el gobierno decretó el 19 de diciembre el
estado de sitio por 30 días. Se recurrió a la violencia policial para reprimir las asonadas, y la
muerte de más de 30 personas en todo el país, obligó al gobierno a renunciar el 20 de diciembre
ante la presión del nuevo Congreso de mayoría peronista. Existen indicios de que esas asonadas
fueron alentadas y asistidas por los sindicatos peronistas y el propio Partido Justicialista, amen de
sectores de izquierda radical, que vieron una oportunidad para intervenir, a fin de obligar a
renunciar a un gobierno en minoría parlamentaria.
No habiendo vicepresidente para reemplazar al presidente, pues el vicepresidente
“Chacho” Alvarez había renunciado mucho antes, el Congreso designó a su sucesor, designación
que recayó en el gobernador peronista de San Luis, Rodríguez Saa. Éste elaboró un plan drástico,
que no contó con el apoyo de gobernadores y congresistas de su partido, viéndose obligado a
renunciar a su vez el 30 de diciembre. Le sucedió por designación del Congreso, Duhalde, ex
gobernador peronista de la provincia de Buenos Aires y ex candidato a la presidencia, quien el 6 de
enero de 2002 abandonó la convertibilidad, devaluó el peso a 1.40 por dólar y pesificó las deudas
en dólares uno a uno y los depósitos a uno con cuarenta, terminando por establecer un tipo de
cambio fluctuante comercial, junto al oficial, a comienzos de febrero de 2002.
El tema del llamado “corralito” siguió acaparando la preocupación de políticos y
banqueros, así como la de los jueces y los integrantes de la Corte Suprema hasta mucho después,
porque una sucesión de recursos de amparo fue admitida por el Poder Judicial, consiguiendo
muchos retirar su dinero de los bancos, en lo que se conoce como “goteo” del sistema financiero.
A fines de 2002, la Corte Suprema invalidó la pesificación de los depósitos en moneda extranjera
por inconstitucional, como efectivamente lo es.
Durante todo el año 2002, el gobierno de Duhalde se debatió entre
el desempleo, el
hambre, la paralización parcial de la producción y el comercio, los reclamos de los depositarios, la
desconfianza generalizada y las demostraciones políticas antigubernamentales. Pero, quizá su
batalla más dura fue contra el Fondo Monetario internacional para obtener nuevos préstamos a fin
17
de pagar los vencimientos de la enorme deuda externa del país – calculada en 150.000 millones de
dólares- y no caer en default, sin que el Fondo cediera en sus exigencias. El default, aunque sea
técnicamente se produjo finalmente, al pagar el país los intereses de unos 800 millones de dólares,
sin reintegrar el capital, pero a nadie le convino admitirlo. Los únicos datos alentadores fueron los
de las exportaciones, que aumentaron debido a la mayor competitividad ganada por la devaluación,
con alguna repercusión sobre la actividad económica y la disminución de las importaciones.
Aunque esta baja se
debió a la caída de la producción, lo que no es un buen indicio en la
economía, sirvió para aliviar la balanza comercial, que cerró con superávit en el primer trimestre del
2003.
La crisis política persistió durante el gobierno de Duhalde, dentro y fuera del partido de
gobierno. Para salir de ella, Duhalde decidió – o lo obligaron- a llamar a elecciones presidenciales
anticipadas, que serían precedidas por elecciones internas de los partidos, para instalar un nuevo
gobierno en mayo de 2003. Rodríguez Saa, Menem, de la Sota y Kirchner, fueron los principales
candidatos del justicialismo y Elisa Carrió – una pintoresca diputada ex radical, que se hizo famosa
por sus persistentes denuncias de corrupción contra los principales actores políticos- fue candidata
de una coalición populista de izquierda, el ARI, bastante bien colocada en las encuestas. Completó
el cuadro de candidatos, el economista López Murphy, un liberal duro.
La crisis económica persistió en casi toda su crudeza y la única señal alentadora es que
desde el último trimestre del año 2002, el déficit desestacionalizado del producto habría ido
bajando.
¿Por qué Argentina se precipitó en la catástrofe económica, financiera, política y social? No es
fácil hacer un diagnóstico de lo ocurrido, aunque sea “ex post facto” . López Murphy, que fue
ministro de economía por quince días, ensayó una explicación en una conferencia dictada en
Montevideo (López Murphy, 2.8.2002). Señala que entre 1991 y el 2000, el incremento del
producto fue de un 40%, mientras el gasto creció en un 150%. Ese crecimiento del gasto fue
financiado con un gran aumento de la tributación y con un enorme endeudamiento.
El crecimiento del gasto –prosigue- generó enormes presiones en los mercados de
capitales, afectando mucho el crédito, el empleo, la competitividad, hasta que finalmente eso dio
por
tierra
con
la
convertibilidad
cambiaria,
con
un
costo
muy
grande
institucionalidad no había sido adoptada como producto de la lucidez . Más que eso,
porque
esa
fue un acto
de necesidad porque se adoptó después de haberle quitado 13 ceros a la moneda en los 20 años
anteriores. Cada cero es mil por ciento de devaluación. Luego de tantas devaluaciones, para
recobrar cierta confianza había que adoptar un régimen de gran previsibilidad.
Cuando se logró la estabilización de la moneda y hacer reformas importantes en materia
de privatización y seguridad social, a principios de los 90s, se vivió un clima de euforia que impidió
ver los efectos a largo plazo de la expansión del gasto, del déficit y del endeudamiento, que
impidió hacer políticas anticíclicas y forzar el superávit fiscal en momentos de auge, para poder
18
enfrentar los momentos de recesión o crisis. La rápida salida del efecto tequila, la crisis mexicana,
aumentó la creencia de que se había creado una economía sólida, inmune a las crisis externas. La
crisis de 1998, vulnera la dependencia del país en la exportación de las
commodities, en el
financiamiento externo y en la región, o sea el Brasil. Cuando el Brasil devalúa en enero de 1999,
la competitividad en la región desaparece. El ingreso del país por exportaciones baja a la mitad y
encarece en la misma proporción el financiamiento externo. Debió hacerse rápidamente una gran
corrección fiscal, que se hizo tardíamente y no alcanzó.
Según López Murphy, el fracaso de la corrección fiscal se debe en gran parte a lo
inadecuado de las instituciones fiscales y financieras argentinas, que permiten una enorme
transferencia de fondos a las provincias, sin tener control sobre el gasto de las mismas, lo cual se
ve agravado en momentos de competencia electoral. El caso más patético, que no cita el
conferencista es el de la Provincia de Formosa, una de las más pobres del país, que se convirtió en
un paradigma de la corrupción y el despilfarro ( Diario Clarín, 2002). Pero –sigue diciendo López
Murphy- en el Estado federal también hubo un problema de similar magnitud. Entre 1991 y el 2000
se gastaron 50.000 millones de dólares registrados en el
presupuesto, pero también 60.000
millones de dólares de gasto que son producto de decisiones parlamentarias y judiciales, sin que
haya ningún control sobre el gasto, debiendo colocarse una enorme cantidad de bonos cada año
para financiar ese tipo de operaciones.
Ese cuadro, si bien acertado en sus consideraciones, no es necesariamente completo,
pues deberían agregarse consideraciones respecto a la poca solidez del crecimiento económico en
esos años y el insuficiente crecimiento industrial de un país, que siguió siendo hasta hoy
predominantemente agrario.
Volviendo al proceso electoral durante el gobierno de Duhalde, se decidieron las
elecciones para mayo del 2002, sin estar precedidas por las internas partidarias, lo que posibilitó
que por el peronismo concurrieran tres candidatos separadamente, los señores Menem, Kirchner y
Rodriguez Saa. Se dio entonces la paradoja de que siendo Menem quien recogiera mayor número
de votos, aunque por poco margen, se viera enfrentado en la segunda vuelta a una aplastante
coalición antimenemista, que determinó su muy criticada renuncia a presentarse a ella. Como
consecuencia, llega a la presidencia Kirchner, ex montonero (fracción de izquierda populista del
peronismo), gobernador de la sureña y marginal pero rica provincia de Santa Cruz con 21% de los
votos expresados, pero con el apoyo virtual del 70% del electorado. Fundamentalmente, el
discurso del nuevo presidente en sintonía con las reclamaciones populares y con las fracciones de
izquierda, trajo una tregua social beneficiosa para el país.
La nueva presidencia es ayudada por una serie de buenas noticias, que encubrieron otras
no tan buenas. En primer lugar se produjo un vigoroso aumento de las exportaciones, que ya se
había insinuado durante la presidencia de Duhalde, y de una muy importante baja de las
importaciones, consecuencia de la drástica devaluación monetaria que llegó a un techo del 380%
19
para luego bajar al 30% por ciento, y por la tonificación de los precios internacionales de muchas
“commodities”. En el primer trimestre de 2003, comparado con igual período del año anterior, las
cantidades aumentaron un 0.7 por ciento y los precios un 9%. Según el Ministro Lavagna, en junio
del 2003 las exportaciones aumentaron en el porcentaje record del 28% con respecto al mismo
mes del 2002. La subsecuente tonificación del dólar y el aumento de la producción interna, sin
embargo, sólo dejan margen para un modesto aumento de las importaciones. (Diario “El Pais”, 6
de julio de 2003). El patrón exportador, sin embargo, sigue siendo el mismo de hace muchos años,
o sea productos con baja mano de obra agregada: soja, maíz, cereales, carnes miel, frutas frescas,
etc.
La actividad industrial, en cambio, luego de haber registrado subas desde el tercer
trimestre del 2002, experimentó en el segundo trimestre del 2003 un descenso del 2.4%, atribuida
al estancamiento de la economía brasileña, la baja o la estabilización del dólar y la falta de
inversión en el sector. El sector contribuye muy poco, igualmente, al aumento de las exportaciones,
lo que redunda en el escaso valor agregado de las mismas y siguen haciendo del país un
exportador casi exclusivamente del productos primarios.
El ministro Lavagna, reelegido por Kirchner para seguir dirigiendo la economía, estimó
recientemente que en el 2003 el producto bruto crecerá en un 5%, lo cual compensa sólo en parte
la caída acumulada del 20% entre 1999 y 2002.
Otra noticia positiva es el control de la inflación, que estará en el año entre el 6% y 8%. Sin
embargo, como en Uruguay, este bajo incremento es producto de la profunda recesión interna que
no permite la movilidad de los precios.
El desempleo habría bajado del 21% al 15%, según informe del INDEC, pero, una vez
más esta caída no es producto de la creación de empleos genuinos, sino de los planes sociales del
gobierno, que económicamente significan subsidios.
El porcentaje de pobres en la plobación total asciende a un estimado y aterrador 50% .
En lo exterior, la postura “progresista” del nuevo gobierno, se reflejó en una posición más
dura frente al Fondo Monetario Internacional, repitiendo que el país pagará en la medida que no
comprometa su crecimiento, que coincidió otra más benévola del Sr. Kölher, director-gerente del
organismo, comparada con la anterior del Sr. Aninat, sub-director gerente saliente. Lo cierto es
que en agosto del 2003, la Argentina enfrenta pagos por más de 6.000 millones de dólares y
muchos más por venir y la situación no está resuelta. Otro aspecto a destacar fue el reforzamiento
de las relaciones con el Brasil (coincidencias en Mercosur y ALCA) y un cierto distanciamiento con
los Estados Unidos.
Sin embargo, esta posición parece ser más verbal y electoralista que real y está
cambiando, luego de la visita del Kirchner al presidente Bush, que se describió como muy cordial,
en buena parte por la necesidad del gobierno de obtener apoyo del norteamericano para negociar
con el FMI. El ministro Lavagna, a principios de agosto de 2003 viajó a entrevistarse con el
Secretario del Tesoro John Snow, para obtener su apoyo en las negociaciones en curso con el
20
Fondo. Las mismas siguen el patrón tradicional de ajuste fiscal y exigencias de reformas
estructurales; la divergencia consiste en el monto del ajuste: el gobierno ofreció para el 2004, un
superávit primario de 12.000 millones de pesos (aproximadamente 4.100 millones de dólares) y el
Fondo pedía 16.000, pudiendo transarse en un punto medio o sea 14.000 millones, un 3.5% del
producto bruto. El tema es muy sens ible, pues, si bien se dejarían de lado recursos para planes
sociales, aumentos de salario e inversión en obras, el éxito de la renegociación con el Fondo
arrojaría luz sobre la intención de comenzar a pagar los bonos de deuda pública que dejaron de
pagarse en el 2001 (76.000 millones de dólares).
Sin ello, el país, virtualmente en “default” no podría razonablemente esperar que se restablezca la
confianza de los eventuales inversores, se repatríen capitales y se invierta en la reactivación de la
economía. La reestructuración financiera es una asignatura pendiente, así como la reestructuración
industrial, ambas fundamentales para el despegue del país.
El otro tema a dilucidar con el Fondo es la exigencia de reformas estructurales: impostiva,
eliminación grad ual de las retenciones al campo y del impuesto a los sueldos y reformulación del
régimen de reparto de los impuestos entre la Nación y las provincias, depositando más
responsabilidad de recaudación en éstas ; reestructuración total del sistema financiero, reduciendo
el número de actores, planteándose también para los bancos la devolución de las pérdidas por
diferencias cambiarias; el ajuste de tarifas a los concesionarios de servicios públicos, y el pago a
acreedores privados e institucionales, que son resistidas por el gobierno.
II. EL BRASIL
En comparación con la Argentina, el Brasil, responsable de la crisis regional de 1998, a
principios del 2002, vivió su crisis más pausadamente que sus vecinos. Es cierto que en el 2002 la
banca sufrió el impacto de la crisis argentina, el riesgo país se acercó a los 2000 puntos, la bolsa
bajó un 30% , el real trepó hasta los 3.70 por dólar y las exportaciones a la región bajaron
enormemente – 68% a la Argentina en el primer trimestre de 2002. Es también cierto que el país
acumuló una deuda catastrófica, cuyo servicio en el 2002 exigía pagos por 16.700 millones.
Sin embargo, el desempleo era de alrededor del 9% - aunque posteriormente se disparó
llegando al 13% en junio de 2003- la inflación no se disparó tanto como lo indicaría una
devaluación de más de 300%, alcanzando un 2% mensual en agosto y setiembre y las industrias
siguieron trabajando. Es cierto que durante parte del período, el país ganó en competitividad
debido a la alta devaluación y que no tuvo, como Argentina y Uruguay el problema de la
dolarización de la economía, que destruyó la banca de estos países.
El problema de fondo es el escaso crecimiento del PIB, que desde 1994 aumentó a un
promedio del 2,5% anual y en el 2002 fue de algo más del
1%, cuando se requeriría un
21
crecimiento sostenido del 5% durante muchos años para compensar el crecimiento demográfico de
alrededor del 1.8%. Esta es la razón fundamental del alto endeudamiento brasileño y ese tema se
soluciona sólo con buena voluntad.
Se sumó a estos problemas la realidad de un año electoral y no un año electoral
cualquiera, sino uno en que la izquierda del PT podía alcanzar la presidencia. En la segunda vuelta
sólo quedó el candidato oficialista Serra, para enfrentarse a candidatos de diversas izquierdas,
Inácio Lula Da Silva, Ciro Gómez y Antony Garotinho . A medida que Lula subía en las encuestas,
las predicciones de una catástrofe económica en un ambiente propicio fueron aumentando: la
economía entró en un ritmo cada vez más lento y la especulación con la moneda y los títulos
públicos alcanzó máximo nivel.
Sin embargo, el gobierno del presidente Cardoso no especuló con la situación y salió a
apoyar ante el Fondo Monetario Internacional al gobierno que saliera de las urnas, fuere cual fuere,
obteniendo de éste un préstamo de 30.000 millones de dólares, 10.000 de inmediato y 20.000 a
entregar al nuevo gobierno, de cumplirse con las reglas.
Por su parte, Lula, el candidato con mayores posibilidades, hizo todo lo que estaba a su
alcance para apaciguar a los mercados, abandonando su imagen de obrero revolucionario por la
de un señor respetable del “establishment”. Eligió como vicepresidente un empresario liberal
protestante y adoptó un discurso muy razonable, de corte social-demócrata, dando toda clase de
seguridades a Estados Unidos, al Fondo Monetario, a la banca y a los empresarios. El Lula de hoy
contó con un inédito respaldo empresarial. Nombres como Eugenio Staub, dueño de la Gradiente,
gigante del sector electro-electrónico, Ivo Rosset, del sector de ropas íntimas femeninas y José
Pessoa de Quiroz, productor del sector del azúcar y del alcohol y quinientos empresario más
manifestaron su apoyo al candidato. Sin embargo, el candidato mantuvo sus promesas electorales
en el ámbito social, de escasa viabilidad y dudoso cumplimiento, por lo menos en la coyuntura,
dada la situación comprometida del país y la magnitud de sus problemas tradicionales.
Elegido presidente, Lula Da Silva trató de formar un gabinete que diera confianza a los
inversores y a los empresarios y que fuera garantía del mantenimiento de los compromisos
internacionales y, en definitiva la transición estuvo lejos de ser catastrófica, como muchos
auguraban, repuntando, en cambio, los indicadores económicos y financieros.
Y lo que es muy significativo, es que es la segunda vez, desde Allende, que en
Latinoamérica una coalición de izquierda llega al poder por elección popular, si dejamos
intencionalmente de lado el actual gobierno chileno, que si bien tiene a su cabeza un presidente
socialista, éste ejerce sus poderes constitucionalmente acotados en el seno de una coalición cuya
fuerza principal es un partido de centro. Hoy, fuera del contexto de la Guerra Fría, el acceso al
poder de la izquierda se realiza democráticamente en forma pacífica y civilizada, en un contexto
22
pluralista y hasta con cierta ayuda del gobierno saliente para
también
que esa
izquierda se ha alejado del modelo
evitar conmociones. Cierto es,
marxista-leninista, que prescribe el
abandono del pluralismo y el ejercicio del poder en forma autoritaria, monopolística e intransigente,
según los cánones de la dictadura del proletariado, ni hay señales de que en el futuro se vaya a
intentar instaurar un régimen de partido único y economía centralizada, sino todo lo contrario.
Ello sería muy difícil y traumático en un país con la estructura y la mentalidad política del
Brasil. En la relación institucional de poderes en la República Federativa del Brasil , el PT no
cuenta con la mayoría de los gobernadores, muy poderosos en sus Estados, ni con mayoría en el
Senado, debiendo recurrir a sus aliados para obtener mayorías circunstanciales en el Congreso, de
modo que el logro de por lo menos algunos objetivos dependerá de la habilidad negociadora de la
dirigencia del gobierno, que hasta ahora no ha faltado.
Sin embargo, al aceptar su papel de izquierda social-democráta de tipo europeo, el PT ha
tenido que renunciar en buena parte al arma ideológica y al carisma del discurso
populista-
revolucionario propio de las izquierdas latinoamericanas en la oposición, que les permite obtener la
adhesión de las masas en la carrera hacia el poder en función de las carencias de la estructura, las
injusticias del sistema y los errores de los gobernantes. Como sucede en las sociedades abiertas,
el PT en el poder será juzgado en el seno de la población en general por su obras y por el grado de
cumplimiento de sus promesas. A partir de esa situación, fue motivo de especulación el
cómo
reaccionarían los sectores más radicales del PT frente al hecho de que todas esas concesiones
necesarias en la sociedad democrática van diluyendo el programa original del partido y que en
muchas ocasiones no habrá salida política dentro del sistema para imponerlo. En ese aspecto
conviene destacar el papel articulador de Lula da Silva, que se ha revelado como gran figura
política,de Joseph Dirceu y otras importantes figuras del partido, otrora muy radicales.
El polítólogo uruguayo Oscar Botinelli, director de la encuestadora Factum (Botinelli,
2002)se preguntaba en una entrevista poco después de las elecciones “¿cuánto quedó por el
camino desde el
día de las elecciones hasta hoy o hasta el 1º de enero? ¿Cuánto el armado del
gabinete, el armado de los planes de gobierno, las negociaciones internacionales, las
negociaciones con el Parlamento, van diluyendo lo que puede ser el programa original del PT y
cuánto se mantiene en vigencia? ¿Cuánto pesarán en estos años los sectores más principistas
del PT, los que algunos califican como los más radicales, los que adhieren más a las fuentes
originarias? Y estos sectores, ¿cuánto van a aceptar, cuánto tiempo, hasta dónde, una
política
más socialdemócrata? “
A mediados del año 2003, el presidente Lula no ha perdido carisma y se sigue manejando
con sensatez y pragmatismo, reiterando sus promesas y reclamando paciencia, pero su gobierno
se está enfrentando con las primeras reclamaciones por las expectativas no cumplidas. Por el
momento, las fricciones se han producido en dos frentes: el Movi miento de los Sin Tierra y los
empleados federales.
23
El movimiento de los Sin Tierra, sobre el cual se apoyó mucho el PT, encuentra que no se
esta procediendo con diligencia a la reforma agraria prometida y en algunos casos se han
producido ocupaciones ilegales de haciendas, que han sido condenadas por la Justicia, que ordenó
su desalojo. De este movimiento, que cuenta con alas radicales, podría surgir la mayor oposición
al gobierno. La policía federal advierte a éste que hay indicios de que podrían formarse grupos
guerrilleros en Minas Gerais y Rondônia del tipo Sendero Luminoso y las FARC, en torno a la
llamada Liga Operaria Campesina y Movimiento Revolucionario de los Sin Tierra.( O Estado de
Sâo Paulo, 10.8.03).
La necesaria reforma de la seguridad social (previdencia), netamente deficitaria, encontró
una cerrada oposición de los trabajadores federales, que protagonizaron una dura huelga de más
de un mes. La aprobación de la ley en Diputados en primera vuelta, con votos de la oposición,
despertó la furia de los empleados estatales y una violenta reacción ante el Congreso, y provocó
crisis y rupturas en el partido oficialista, que expulsó inmediatamente a los cuatro diputados
petistas que votaron en contra y piensa sancionar
a quienes se abstuvieron. (Clarín.com,
6.8.2002). Sin embargo, la reforma es muy razonable en cuánto a elevar la edad mínima para
jubilarse -60 años para el hombre y 53 para la mujer- y años de servicio para jubilarse –35- y un
poco menos al imponer topes de ingresos en dólares –800- y contribuciones de quienes ganen
más de determinada cantidad -400. Este resultado, que pone a prueba la popularidad del gobierno
y la cohesión interna del partido, es considerado como un triunfo personal de Lula, que sale
victorioso de una prueba que enfrenta al ex sindicalista con un poderoso sindicato, en beneficio de
la sociedad en general y, en su visión, de los menos favorecidos dentro de la misma.
El alto desempleo – descendió un mero 0.2% en agosto 2003 a 12.8%- por su parte, sigue
constituyendo una preocupación mayor en un gobierno populista, que había prometido reducirlo
sustancialmente.
Sólo el futuro dirá si la gestión de Lula, o más bien si este pasaje del PT por el gobierno
podrá generar la mutación fundamental que el Brasil espera desde hace tanto tiempo, pero que,de
ser factible, requerirá décadas para su concreción. La tarea es difícil porque la economía brasileña
sigue estancada, y el presidente brasileño corre el peligro, a cada momento, de ser obligado por
su propio partido y las fuerzas sociales aliadas, a abordar la problemática del país con más
voluntarismo populista que lucidez.
Respecto de este punto Botinelli (op.cit.) dice: “Hay un tercer tema que son los riesgos que
tiene Lula hacia la población brasileña. Lula asume el 1º de enero con una esperanza formidable
de punta a punta de Brasil, la gente pone una esperanza formidable en lo que prometió, pero no
tanto en lo que prometió ni en lo que fue el programa del PT, sino que por ese fenómeno que
ocurre muy seguido, la gente, sin que medie promesa alguna, deposita en el voto a alguien –en
este caso Lula– todas sus esperanzas, prometidas o no, posibles o no. En Brasil esto significa
comida para el que come poco, tierra para el sin tierra, casa para el sin techo,
trabajo para el
desempleado. No hay que olvidar que este Brasil tan imponente sigue siendo lo que se ha llamado
24
Belindia, es decir el país donde conviven el esplendor de Bélgica y la vasta pobreza de la India. No
muy lejos de la mitad de la población está fuera de la sociedad de consumo, de la sociedad
moderna, de las necesidades básicas mismas. “
En cuánto a la política exterior, y en especial el Mercosur, el ALCA y la UE, la posición del
nuevo gobierno es trascendente, debido al peso que indudablement e tiene el Brasil
en estos
ámbitos de integración.
El presidente Lula, en su discurso de toma de posesión del mando, delinea los principales
objetivos de la política exterior de su gobierno. A estar al discurso, el mismo se regirá por los
objetivos de democratización de las relaciones internacionales y la contribución brasileña a la
estructuración de un mundo multipolar, procurando un mayor protagonismo en la ONU y en los
demás organismos internacionales, de acuerdo con su peso . Se da énfasis a la región sobre la
base de la reconstrucción del Mercosur y la integración latinoamericana como un espacio para el
liderazgo brasileño y su proyección mundial, además de la solidaridad con África y el
establecimiento de una asociación estratégica con potencias emergentes como China, India, Rusia
y Africa del Sur y lograr la asociación comercial con la Unión Europea. Esas prioridades, no obstan
al mantenimiento de los canales de relacionamiento con las grandes potencias, pero creando las
condiciones para un espacio mayor de negociación; en este punto el nuevo gobierno asume todos
los compromisos internacionales y las obligaciones de la deuda externa brasileña, con miras a
facilitar los flujos de inversión extranjera en capitales y tecnología. Quizá el aspecto más novedoso
de esta definición política está en la campaña
de combate al hambre, no sólo en el plano
doméstico sino en el plano internacional, como lo demostró luego el presidente, llevando al seno
del G8 una propuesta concreta de financiación de una lucha internacional contra este flagelo, con
un impuesto a la venta de armas, que aparentemente no tuvo eco. En realidad, esas propuestas
corresponden a un nuevo abordaje de los problemas sociales mundiales y domésticos, que, frente
a la globalización neoliberal requerirían la formulación de un nuevo orden internacional, tantas
veces reclamado en el pasado.(ver Vizentini, 2003)
El nuevo Secretario General del Ministerio, Samuel Pinheiro Guimarâes, cuyos trabajos ha
citado repetidamente el autor de este estudio, formula los lineamientos generales de la política
brasileña en su discurso de toma de posesión del cargo, en consonancia con las declaraciones del
Ministro de Relaciones Celso Amorín y el propio presidente de la República.
Respecto de las relaciones internacionales, expresa que la política brasileña se orientará a
la reducción de las desigualdades económicas, sociales, étnicas y de género y de las
vulnerabilidades externas que clasifica en: económicas, centradas en el elevado déficit en las
transacciones corrientes; tecnológicas, la reducida participación en la generación de tecnologías y
producción innovadoras; políticas, la escasa participación del país en los principales centros de
decisión mundial; militar, causada por la inmensidad del territorio brasileño y la inestabilidad
mundial. El desafío brasileño consiste principalmente en la construcción de una democracia
25
efectiva que forme ciudadanos que participen en la formulación de las políticas y en el desarrollo
del potencial nacional.
Concretamente en el área de la política externa, el Brasil se empeñará en la construcción
de un mundo multipolar sin hegemonías, ampliando la cooperación con los Estados Unidos,
basada en las ideas comunes de democracia, justicia y soberanía, así como con Europa, África y
Asia. Atenderá a la promoción de sus intereses internacionales de largo plazo, cumpliendo y
exigiendo el cumplimiento con los principios de la Carta de las Naciones Unidas: igualdad entre los
Estados, autodeterminación, no intervención y solución pacífica de controversias.
En cuánto a América del Sur y Mercosur se prestará particular atención a la construcción de
la integración económica y la cooperación política y social, procurando la eliminación de las
asimetrías de la región, atendiendo particularmente a las negociaciones económicas en la OMC,
Mercosur y ALCA.
Estas enunciaciones, de carácter muy general, no rompen la continuidad de la política
exterior brasileña, sino que afirman una política de Estado. Cualquiera que analice las
declaraciones internacionales del presidente Cardoso, por ejemplo, va a encontrar importantes
puntos de coincidencia. La diferencia puede estar en el énfasis que se le dé a la prosecución de los
diferentes objetivos y la capacidad y energía con que se intente llevarlos a cabo. Justamente, el PT
ha acusado al ex presidente de quedarse en el discurso vacío, y de inoperancia en defender los
intereses brasileños; le toca ahora demostrar su capacidad para lograr la consecución de los
interes es nacionales. Inteligentemente, el nuevo gobierno, a pesar de una postura de izquierda, no
presenta al Brasil como un estado contestatario, que podría marginarlo del escenario mundial, sin
procurarle ningún tipo de beneficios. Sí, en algunos puntos básicos, puede estar en discordancia
con la posición de destacadas figuras del PT, en cuánto a la oposición a la globalización, las
relaciones con los Estados Unidos y a un acuerdo con el ALCA (Jaguaribe, 2000), y mismo con
respecto a algunas expresiones aislad as sobre la profundización del Mercosur comercial (Reinaldo
Gonçalves 2002)
Para cerrar esta breve exposición de la política exterior brasileña, creo oportuno transcribir la
opinión de Botinelli, el cientista político más arriba nombrado, que puede reflejar el punto del vista
uruguayo. Dice:
“ Hay un tema que preocupa mucho a Uruguay, que es Lula y el Mercosur.”
“El Mercosur estuvo bastante frenado, abandonado desde muchos lados, sobre todo desde
Brasil; también desde Argentina con su crisis y de Uruguay, desde la Presidencia de la República
que lo bombardeó mucho, no como política de Estado o de cancillería, pero sí desde el presidente.
Este Mercosur tan averiado empieza a tener un
relanzamiento, se vio cuando el presidente
saliente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, estuvo en Montevideo en su despedida semanas
26
atrás; también en los discursos de Lula. Pero también está en juego el tema del destino nacional
de Brasil. Brasil siempre ha buscado tener un destino que –sin darle ningún carácter peyorativo –
muchas veces ha sido llamado “destino imperial”, pretender ser una potencia a escala planetaria
por lo que le da su tamaño, en economía, en población geográfica, en ubicación
geopolítica
prácticamente lindante con todos los países de América del Sur, excepto Chile. Ese destino lo lleva
a que sus intereses nacionales coincidan con los de un gran bloque regional, siendo el líder de
ese bloque regional. “
“Pero esto se ve permanentemente frenado porque quien pretenda liderar una región tiene
que ser generoso con sus socios y la generosidad va en contra de los intereses de las regiones
pobres del propio Brasil, de los intereses inmediatos de Rio Grande do Sul, de los estados del sur
o de São Paulo; cada estado encuentra en los bloques
regionales, en los tratados de libre
comercio o en el mercado común perjuicios para el día de hoy, lo que hace que se petardee ese
destino nacional de Brasil.”
Sigue Bottinelli con el ALCA: “Está de por medio el ALCA, esta zona de libre comercio de
todas las Américas, Brasil siempre tuvo reticencia al ALCA y ahora se produce
este abrazo o
reunión sonriente de Lula con Bush. ¿Qué quiere decir? ¿Cambia la política de Brasil?, ¿es la
misma por métodos más diplomáticos? Esas posturas antiestadounidenses de Lula o del PT, ¿son
la reedición del viejo antiimperialismo latinoamericanista, o es el viejo y redivivo nacionalismo
imperial de Brasil, que pone
frenos a otro intento de hegemonía en la región y que es la
continuación del sueño hasta ahora malogrado de transformarse en potencia política mundial?”
Lo cierto es que el nuevo gobierno brasileño dio un ímpetu negociador a todos los temas
de integración, muchos de los cuáles anteriormente el propio Brasil había frenado u obstaculizado
en el pasado. Por supuesto que todo esto se reduce, por ahora, a una serie de propuestas, en
general compartibles para sus demás socios, en la medida que el natural liderazgo brasileño se
ajuste a los principios de solidaridad enunciados y que sea seguidas por acciones concretas para
lograr credibilidad; pero las mismas constituyen una buena señal para relanzar y profundizar un
Mercosur, cuyo futuro pasó por momentos de gran zozobra.
III.- El Uruguay
Desde principios del 2002, la profunda crisis argentina, que tuvo su punto culminante el 20 de
diciembre de 2001, con la renuncia del presidente de la Rúa y que determinó la congelación de los depósitos
bancarios y su pesificación, así como la de las deudas, entre otras medidas lesivas para la población,
repercutió con toda crudeza en el Uruguay. El flujo de retiro de los trece mil millones de dólares de depósitos
que había en los bancos, aumentó desde el mes de enero hasta el mes de julio en forma tan vertiginosa, que
amenazó con drenar todos los haberes depositados en los Bancos. Al mismo tiempo la caída de las reservas
internacionales fue enorme hasta un piso de 400 millones de dólares. El ministro de Economía, Bensión,
27
aumentó el ritmo devaluatorio y amplió el ancho de la banda cambiaria para dar más competitividad a las
exportaciones y aflojar la presión sobre el tipo de cambio, pero la solución resultó infructuosa, por lo que optó
por dejarlo fluctuar libremente, produciéndose una devaluación monetaria que llegó de alrededor de diecisiete
a casi los treinta pesos por dólar y terminó por desequilibrar el pago de las deudas y transacciones en
dólares y perjudicando enormemente la solvencia del sistema bancario. En ese lapso quebraron varios bancos
y se produjeron grandes escándalos financieros, cuyos efectos se sentirán por mucho tiempo.
Concomitantemente, se produjo una muy severa retracción de la inversión, del consumo y de la actividad
productiva y empresarial.
El punto culminante de la crisis se produjo en julio de 2002, cuando una delegación uruguaya debió
ir a negociar con el Fondo Monetario Internacional, el otorgamiento de fondos frescos para hace frente a los
vencimientos de la deuda. El Fondo , estudiando la situación catastrófica de las finanzas públicas y de la
mayoría de la banca pública y privada, exigió que el país siguiera el mismo camino que la Argentina,
congelando todos los depósitos bancarios y hasta sugirió la liquidación del Banco de la República Oriental del
Uruguay. El gobierno no accedió a ello y propuso una fórmula alternativa que se concretó con una ley del 5 de
agosto de 2002, que siguió a un feriado bancario de una semana. Mientras tanto obtuvo un préstamo puente
de 1.500 millones de dólares del Tesoro norteamericano, que permitió crear lo que se llamó el “Fondo de
estabilidad del sistema bancario”. Mediante los recursos del mismo, se pudo devolver, al reabrirse la Banca,
los depósitos a la vista en moneda extranjera del Banco de la República y del Banco Hipotecario del Uruguay ,
así como aquellos Bancos privados que requirieran asistencia financiera. Los depósitos a plazo fijo en
moneda extranjera quedaron congelados bajo diferentes modalidades, programándose para los bancos del
Estado devoluciones en tres anualidades del 25, 35 y 40% del total.
Finalmente, para solucionar el problema de la acumulación de pagos de la deuda externa por más
de 2000 millones de dólares en el año 2003 y los sucesivos vencimientos de la misma, se lanzó un programa
de canje voluntario de la deuda externa, sin quitas ni rebajas de intereses, pero con una ampliación de los
plazos generosa , que culminó el 22 de mayo del 2003, con una adhesión casi total de los tenedores de bonos
internos y casi del 90% de los tenedores externos.
Como consecuencia de este canje, que evitó un default seguro, el riesgo país bajó de más de dos mil
puntos a setecientos puntos, lo cual no significa que por ello vaya a aumentar la inversión en bonos a largo
plazo, ni que el país esté en condiciones de pagar más intereses, servicios y vencimientos. El Tesoro Público
se nutre con la emisión de letras de Tesorería en dólares y en pesos a plazos cortos que van de 60 a 180
días, con intereses que rondan entre el 5 y 10% en dólares y que hoy superan los 500 millones de dólares.
Por supuesto, la confianza pública fue seriamente quebrantada y el nivel de depósitos bancarios no
ha aumentado en este período, ni los bancos conceden préstamos importantes. El sindicato bancario, que
había disfrutado de la bonanza de las transacciones riesgosas en su época de crecimiento ,se vio obligado a
aceptar despidos y restricciones salariales, aunque las mismas no están en consonancia con la drástica
reducción de los depósitos, de 13.000 millones de dólares a poco menos de 7.000 millones y la caída del nivel
de actividad. Soluciones parciales, como la de crear el llamado “Nuevo Banco Comercial “, entidad pública
de derecho privado, sobre los despojos de algunos bancos quebrados, con fondos suministrados por el
Estado, es una riesgosa apuesta a futuro.
28
El empobrecimiento de la población es notorio, registrándose una drástica caída del ingreso y eso
repercutió sobre la recaudación fiscal, que en los últimos meses, sin embargo, se ha estabilizado. El sector
privado ha sido el más castigado, por las reducciones voluntarias de salarios y los abundantes despidos. La
micro y pequeña empresa ha sufrido seriamente por la situación y el cierre de negocios es continuo, situación
que se ha trasladado a muchas empresas medianas. Como consecuencia de todo ello, el nivel del desempleo
rondó el 19%, con una leve tendencia posterior a la baja. Un estudio realizado por el Instituto de Economía de
la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República , prevé que a tasas de crecimiento del
2%, el desempleo podrá reducirse al 13% recién en el año 2011. Corolario de todo esto es el aumento
vertiginoso de la miseria, la marginalidad, la delicuencia y la drogadicción.
Las exportaciones, que habían caído durante el año 2002 a niveles sin precedentes, se
están reponiendo lentamente, gracias a la lenta reapertura del mercado cárnico y a la mayor
competitividad ganada por la severa devaluación, frente a los socios del Mercosur. Ello permitió,
ayudado por la drástica baja de las importaciones, registrar por primera vez en varios años, un
pequeño saldo positivo en la balanza comercial.
La política exterior del actual gobierno de Batlle que llegó al poder al final de la crisis del
Mercosur de 1998, se propuso tomar distancia del Mercosur, sin abandonarlo, y abrir nuevos
mercados fuera del sistema regional, buscando especialmente un tratado bilateral de libre comercio
con los Estados Unidos. En ese sentido, siguió la estrategia del gobierno menemista, como forma
de contrabalancer el mayor
poder del Brasil en el Mercosur. Aparte del préstamo puente
concedido por el gobierno norteamericano del que hemos hablado y el apoyo de este país para que
el Fondo Monetario ayudara a superar la crisis de julio del 2002, no se consiguió otra cosa de ese
país. La búsqueda de la relación privilegiada con los Estados Unidos se fue deteriorando, a raíz de
la ambigua declaración del Uruguay con respecto a la invasión de Irak, cuando el gobierno de
Bush demandaba un apoyo pleno, y luego con la negativa del gobierno uruguayo – absolutamente
correcta y respondiendo a su tradición de independencia- de firmar un acuerdo bilateral con la
superpotencia, exceptuando a los ciudadanos norteamericanos de los compromisos asumidos por
la adhesión al tratado que crea el Tribunal Penal Internacional.
Como resultado, la dependencia del país respecto de Argentina y Brasil se acentuó en la
misma medida que se redujeron sus opciones de negociación. Anteriormente, el gobierno había
declarado que adhería a la negociación en bloque dentro del ALCA con sus socios del Mercosur,
lo cual dificulta que dentro de ese ámbito, la negociación última, que deberá ser entre Estados
Unidos y el Brasil, incluya los i ntereses específicos del Uruguay , como podía haberlo hecho un
tratado bilateral. (ver capítulo IV, sección 4.2.3.3.)
El Frente Amplio- Encuentro Progresista , el partido de izquierda, probable ganador de las
elecciones del 2004, seducido por las coincidencias ideológico-partidarias con el gobernante PT
brasileño y con el sesgo izquierdizante del nuevo gobierno peronista de Kirchner en Argentina, no
vacila en apoyar la idea de Lula de un “Mercosur político”, que en los hechos se traduce en la
creación de un Parlamento del Mercosur, elegido por voto popular y, tal vez, un concertación bajo
29
liderazgo brasileño contra la globalización y la hegemonía norteamericana. Los otros dos grandes
partidos se oponen: el Partido Colorado, arguyendo que debe priorizarse el perfeccionamiento de
los instrumentos económicos, como la armonización de las políticas macroeconómicas y dejar la
instrumentación política para una etapa posterior .
El Dr. Julio María Sanguinetti, ex presidente de la República ( El Espectador.com.30.6.
2003) sostiene una opinión más matizada que el presidente de la República, Dr. Batlle, como
suelen ser las suyas. Admite la importancia del Mercosur como medio prioritario de inserción
internacional y saluda su relanzamiento por Argentina y Uruguay, pero cree que la exploración
hecha por Uruguay sobre la factibilidad de un contrato bilateral con Estados Unidos y la concreción
de un nuevo acuerdo bilateral con México no son contradictorios con la pertenencia al Mercosur,
sino que son ampliatorios de esa proyección al exterior. Considera sí relevante, encarar el tema de
las asimetrías entre los países y paliarlas mediante medidas compensatorias, sin llegar al
establecimiento de fondos estructurales como en Europa, por los cuales los países más ricos
ayudan al desarrollo de los menos desarrollados. Respecto del “Mercosur Político”, entiende que el
sistema tiene ya un carácter político al haber
admitido la cláusula democrática, pero que es
inconveniente pensar en esta etapa en un Parlamento Mercosur, con carácter legislativo,
constituyendo un obstáculo enorme la diferencia de población entre los países, que le daría al
Brasil el 70% de la representación.
Dentro del Partido Nacional, el Dr. Lacalle, se opone tajantemente a la formación de un
bloque político, que significa una resignación inconveniente de soberanía para un país pequeño
como el Uruguay y sostiene el carácter exclusivamente económico-comercial del Mercosur.
Lo cierto es que el Uruguay no logró desarrollar una estrategia autónoma y pragmática,
como Chile que, presidido por el socialista Lagos, tiene una política de Estado que incluye a casi
todos los sectores y que ha logrado suscribir varios tratados de libre comercio, entre ellos con el
Mercosur, sin caer en la dependencia de ningún bloque; y eso no es deseable para un país tan
pequeño, inmerso en un bloque que, hasta el momento, se ha demostrado incapaz de un trato
compensatorio con sus miembros más débiles .
IV.- El Paraguay
Luego de las tensiones políticas provocadas por el asesinato de Argaña y la posterior
renuncia del presidente Cubas, el país entró en una relativa normalidad política con la asunción de
González Macchi, que se acaba de asentar en el año 2003, con las elecciones formalmente
democ ráticas que llevan al poder a otro miembro del perennemente gobernante Partido Colorado,
Nicanor Duarte Frutos, que asumió el 15 agosto de ese año. La herencia dejada al nuevo gobierno
por el anterior de González Macchi, que a su vez recogió el tremendo legado de todos los
30
anteriores es de inseguridad, desempleo, corrupción, aguda recesión económica y desprestigio
internacional.
Desde el punto de vista económico, ante la crisis generalizada de la región, era lógico que
la economía más débil e inestructurada del Mercosur, sufriera las más serias consecuencias. Sin
embargo, ello no comprometió la estabilidad institucional y la participación del país en el proceso
de integración a la par de los otros socios. En mayo de 2003, el presidente electo, Duarte Frutos
realizó una gira por la región reclamando apoyo, en la cual el presidente Lula le prometió
préstamos sociales para el desarrollo, a condición de que el próximo gobierno combata la
ilegalidad, la corrupción, la falsificación, el contrabando y el lavado de dinero en la Triple Frontera,
para lo cual contaría con la ayuda del Brasil. En la última reunión de presidentes realizada en
Asunción, el presidente saliente, González Macchi, reclamó una solución al problema de las
asimetrías, que está nuevamente en la agenda del Mercosur.
Notas bibliográficas
( * ) Continúa el capítulo cuarto “Noticia política y económica sobre los países del Mercosur y
asociados en “El Mercosur y su contexto regional e internacional” y el capítulo segundo “Las crisis
financieras de 1997-98 y si repercusión en los países del Mercosur” , en “El Mercosur en tiempos
de crisis”.
Clarín.com. Informe especial de Mariana García: “Formosa, una provincia pobre con políticos muy
prósperos”.
López Murphy, Ricardo . Conferencia dictada el 2.8.2002 en el Complejo Punta Cala, Dpto. de
Canelones, organizada por la Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresas, transcipta en el web
El Espectador.com.
Botinelli, Oscar: Entrevista radial sobre el resultado de las elecciones brasileñas y perspectivas del
nuevo gobierno, Montevideo, noviembre 2002, El Espectador.com.
Clarín.com. “El triunfo legislativo de Lula por la aprobación de la reforma previsional causó la furia
de estatales” Miércoles 6 de agosto de 2003, año VII No. 2684.
José Corrêa Leite, Entrevista a Reinaldo Gonçalves, en td teoria e debate 52.dez 2002/jan/fev 2003
Donde este economista del PT afirma: “O Brasil debe, em primeiro lugar; em segundo, com relaçao
ao Mercosul, minha ideia e un desengajamento gradual em quanto un acordo comercial”.
Vizentini, Paulo Fagundes: As três dimensões das Relações Internacionais do governo
Lula.http.www.terra.com.br/vizentini/ 2003.
Jaguaribe, Hélio, op. cit. Pág.14. Entiende que la formación de un área sudam ericana de libre
comercio representa una ventajosa alternativa al proyecto ALCA.
El Espectador.com. Entrevista al Dr. Julio María Sanguinetti, el 30.6.2003
31
CAPÍTULO TERCERO
LA EVOLUCION DEL MERCOSUR. SUS NUEVOS AMBITOS DE ACCION( * )
I.- INTRODUCCIÓN
La crisis del Mercosur a que asistimos durante lo años 1999 y 2000, centrada
fundamentalmente en la guerra comercial desatada entre los principales socios del sistema,
seguida del colapso argentino en diciembre del 2001 y la crisis uruguaya desencadenada en el
2002, unidas a la precaria situación financiera del Brasil, para no mencionar la mala situación
política, económica y financiera paraguaya, causaron caídas espectaculares en el comercio
recíproco intrazona hasta el punto de seguir socavando la imagen del sistema. Este es visto en
todas partes con gran escepticismo, sobre todo por los países pequeños del mismo, especialmente
el Uruguay, cuyo gobierno se empeñó en una ofensiva internacional tendiente a hacer menos
dependiente al país del comercio intrazona, debiendo reconocerse que su éxito ha sido relativo,
salvo los acuerdos con México y con China, la reapertura del mercado canadiense para las carnes
uruguayas y ahora del norteamericano.
Se explica así que el año 2002 se cierre en el Mercosur con escasos progresos reales,
aunque en el segundo semestre del año se pueden contabilizar algunas iniciativas, especialmente
a cargo del presidente Cardoso, quien, aparentemente, desea dejar un legado positivo en las
relaciones entre los países de intrazona, con el acostumbrado exceso de
discurso de fin de
mandato y pocos avances positivos.
La crisis argentina determinó que se arbitraran dentro del Mercosur algunas soluciones que
significaron un apartamiento del régimen general de la zona de libre comercio y de la unión
aduanera, para proporcionar a ese país un alivio en esa difícil situación. Ello se reflejó en algunas
decisiones del Consejo Mercado Común adoptadas en el correr del año 2001 y año 2002. La
decisión No. 1 autoriza a ese país a aplicar alícuotas extraordinarias de importación
desde
terceros países, para reducir la competencia de esas mercaderías en el mercado interno.
32
II.- LA ZONA DE LIBRE COMERCIO.
II.1.- el sector automotor.
En el marco de esta reactivación de la colaboración recíproca, que termina de poner fin a
los enfrentamientos de los años anteriores, y con la intención de reducir el impacto de la crisis que
azota a la región en el comercio recíproco, se reunieron en Brasilia el presidente Duhalde y el
presidente Cardoso, el 26 de setiembre del 2002 y firmaron dos convenios bilaterales, uno de ellos
relativo al sector automotor. Por este acuerdo, precedido por sendas reuniones realizadas el 6 de
febrero y el 14 e marzo de 2002, Argentina, durante el resto del 2002 pudo vender al Brasil dos
dólares en vehículos y repuestos, por cada dólar que le compraba el Brasil, mejorando
sustancialmente la relación de 1 a 1 que establecía la cuotificación precedente. En el 2003 la
relación crecerá a 2002, en el 2004 a 2.4 y en el 2005 a 2.6, liberándose totalmente el comercio
automotor para el 2006, de acuerdo con las metas establecidas precedentemente. Igualmente el
convenio exonera las multas en que incurrieron en el pasado los exportadores argentinos por haber
vendido más de lo que les autorizaba el cupo. Este acuerdo flexibiliza el sistema de cupos de
exportación de uno de los dos sectores aún no liberalizados en el Mercosur, que representa el 25%
de comercio bilateral y se cree que por el mismo, Argentina podrá vender al Brasil unos 100.000
autos por año. Recordemos que este sector, conjuntamente con el azucarero son los únicos que no
están liberalizados dentro de la zona de libre comercio y se rigen por acuerdos específicos. Los
acuerdos sobre automotores rigen hasta el 2006.
II.2. El sector servicios.
En la reunión de presidentes de Brasilia, el 5 y 6 de diciembre del 2002, se urgió la pronta
ratificación del protocolo sobre comercio de servicios, aprobado por decisión del No. 11 del 2001,
para complementar la liberación de los servicios en un plazo máximo de diez años y en la reunión
de presidentes de Asunción 2003, se volvió a urgir la misma.
II.3.- La integración fronteriza
Se creó por decisión No.5 del 2002 del CMC, un grupo ad hoc sobre este tema que inició
los trabajos en el curso de ese año
para profundizar la integración de las colectividades
fronterizas y promover su desarrollo, así como la mejora de la calidad de vida en las mismas.
El programa brasileño “Objetivo 2006”, presentado en la reunión de Asunción de junio de
2003, contiene igualmente un programa de integración fronteriza.
33
II.4.- Compras gubernamentales
En Buenos Aires, el 22 de julio de 1998, el Grupo del Mercado Común aprobó lineamientos
sobre criterios, procedimientos y plazos para negociar un régimen de compras gubernamentales de
bienes y servicios en el Mercosur, elaborado por el Grupo Ad Hoc de Compras Gubernamentales.
Los lineamientos contienen los siguientes criterios: a) Trato nacional para los bienes, servicios y
proveedores de los demás países miembros. b) Cobertura: definición de las jurisdicciones,
entidades y empresas, así como bienes y servicios comprendidos dentro del régimen. c)Reglas de
transparencia que aseguren el acceso a la información y el acceso a los derechos de los
interesados. d) solución de controversias: tomar en consideración tanto las legislaciones
nacionales como los acuerdos internacionales en la materia. Se prevé, además, un anexo sobre la
cobertura (listas negativas y positivas de productos y servicios, niveles de gobierno, empresas
estatales, etc. y otro referido a un glosario de definiciones de términos usuales en la materia.
Los lineamientos establecieron un cronograma de negociación en dos fases; la primera
hasta diciembre de 1998 correspondía a las negociaciones del marco normativo y la segunda,
hasta junio de 1999, se destinaría a la negociación de un anexo de cobertura.
Como en todos los aspectos sensibles del Mercosur, los plazos se fueron alargando y si
bien se llegó a la formulación de un acuerdo, en la reunión de Brasilia, del 5 y 6 de diciembre del
2002, los presidentes urgen, todavía, la pronta ratificación del Protocolo de Compras
Gubernamentales, que facilitaría el libre acceso de los oferentes originarios del sistema en las
compras gubernamentales, las cuáles constituirían casi la mitad de todas las compras intrazona.
II.5.- Medidas antidumping y derechos compensatorios.
La decisión No.7/01 del CMC daba, dentro del programa de relanzamiento del Mercosur,
plazo hasta el 3l de diciembre del 2001 para la eliminación gradual de medidas antidumping y
derechos compensatorios en el comercio intrazona.
Asimismo dentro de las medidas de defensa del comercio, se instruía para estudiar medidas
antidumping y derechos compensatorios de terceros países.
III.- ARANCEL EXTERNO COMÚN. UNIÓN ADUANERA
En lo concerniente al arancel externo común, recordemos que la decisión No. 1 del CMC,
de enero de
2001, autorizó a la Argentina a aplicar alícuotas extraordinarias de importación
superiores al arancel para treinta países de fuera de la región, para ayudar a palear su crisis de la
balanza comercial.
Se prorroga la exención del Arancel Externo Común para la zonas francas de Colonia y
Manaos, establecida por el PEC entre Brasil y Uruguay.
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El arancel externo común fue varias veces modificado, siempre hacia el alza, en forma
circunstancial o definitiva, según los intereses de los actores. Actualmente está vigente
el
aprobado por la Res. 65/01 del GMC, modificado por actualización del 11 de octubre de 2002.
Rige hasta 1.1.2003, un incremento general que abarca a todo el arancel del 1.5%
En cuánto a la Unión Aduanera, en
la reunión del Consejo Mercado Común y de
Presidentes en Brasilia, el 6 de diciembre de 2002, se reitera la necesidad de incorporar las
normas aduaneras comunes a las legislaciones respectivas, asunto en el que aún no se ha logrado
un acuerdo.
La situación al día de hoy , obsta a la plena vigencia de la Unión Aduanera. En efecto;
Gustavo Magariños (Magariños, julio 2000), en una obra de reciente aparición hace un listado de
aquellos requisitos necesarios para conformar una Unión Aduanera perfecta: comercio libre en un
mercado único; normas técnicas de origen com unes; reglas de competencia y de defensa del
consumidor que eviten intervenciones excesivas de los Estados y posiciones dominantes de
empresas en la zona; aplicación del arancel externo común a la totalidad de los productos;
aplicación de una política externa común frente a terceros países; adopción de un Código
Aduanero Común; implementación de mecanismos idóneos para la administración del sistema; un
ordenamiento legal que asegure el cumplimiento automático del derecho comunitario; y un
mecanismo ágil de solución de controversias. Si bien alguno de estos rasgos no son básicos para
el funcionamiento de la Unión Aduanera, es innegable que aún se está muy lejos de este
desideratum en aspectos esenciales.
En la reunión de presidentes de Asunción, el 18 de junio del 2003, se hace una nueva
reiteración del tema, recomendando esta vez la búsqueda de mecanismos para la aplicación
inmediata de aquellas normas que no requieran trámite legislativo.
IV.- INVERSIONES, PRODUCCIÓN Y EXPORTACIÓN.
El programa de Relanzamiento del Mercosur aprobado en marzo del 2000 en Florianópolis,
propone establecer disciplinas comunes para la utilización de incentivos a las inversiones, a la
producción y a la exportación, incorporando a los regímenes de zonas francas,
admisión
temporaria y otros regímenes especiales.
V.-LAS METAS DE ARMONIZACIÓN MACROECONÓMICA
Debe recordarse que el 13 de diciembre del 2000, los ministros de economía y los
presidentes de los bancos centrales
del Mercosur, Chile y Bolivia, reunidos en Florianópolis
acordaron las metas y mecanismos de convergencia macroeconómica para la inflación, el déficit
fiscal y el porcentaje de la deuda pública con el PBI nominal, creando a los efectos un Grupo de
Monitoreo Macroeconómico, precediendo a la 19a. cumbre presidencial del sistema de integración.
35
Estas metas acordadas son “grosso modo” las siguientes:
-profundizar el pleno acceso a los mercados
-ratificar la plena vigencia del programa de Asunción
-reforzar los incentivos para las inversiones, la producción y la exportaciones
-llegar a la plena vigencia del arancel externo común
-perfeccionar los mecanismos de defensa comercial y asegurar la competencia
-perfeccionar el sistema de solución de controversias
-progresiva incorporación de la normativa del Mercosur a las legislaciones locales
-fortalecimiento institucional del Mercosur
En el contexto en que se efectuaron estos acuerdos, que auguraba la profundización de la
crisis del Mercosur y de sus países miembros, este esfuerzo debe considerarse como una mera
maniobra propagandística, a la que son tan afectos, desgraciadamente,
nuestros políticos,
destinada fortalecer la credibilidad de un Mercosur al borde del colapso.
La brutal crisis argentina, seguida de la apenas menos profunda del Uruguay dio al traste
con todo tipo de previsiones reales o fingidas. Sin embargo, el ejercicio de sobrefiscalización
abusiva, empobrecimiento por desempleo, devaluación e inflación, y despojo colectivo de depósitos
bancarios a que se entregaron Argentina y Uruguay – aquella en forma más burda que ésteincrementado por la constante desvalorización del real en Brasil, tuvo para el canciller argentino
Ruckauf el “benéfico” efecto de colocar casi a la par el real y el peso argentino, como si hubiera
habido una armonización voluntaria. Olvidó el canciller que esta equiparación, sin duda deseable
para sincerar y estabilizar los flujos de comercio es circunstancial, sujeta a las urgencias de la
crisis y que no está acompañada de ninguno de los demás factores que aseguran normalmente la
estabilidad y crecimiento de los flujos de comercio.
En la reunión de presidentes del Mercosur en Asunción el 18 e junio del 2003, en una
atmósfera más distendida y de franco y hasta excesivo optimismo, se toma nota del informe de los
ministros de Economía sobre la importancia de avanzar en la armonización de las variables
macroeconómicas – ¡vaya novedad! - y se acuerda en mantener las metas de Florianópolis arriba
expresadas - que son el ABC de toda zona de libre comercio.
VI.- LA MONEDA COMÚN.
Este tema tiene lejanos antecedentes en la historia de la integración regional. En el marco
de la ALALC-ALADI, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre el tema monetario, se creó
un sistema multilateral de pagos y créditos basado en registros contables en dólares nominales y
compensaciones periódicas de saldos. Ya dentro del Programa de Cooperación e Integración
Económica firmado en Buenos Aires en 1986 por Argentina y Brasil, se incluyó posteriormente un
protocolo que creaba una moned a de cuenta que se denominó el gaucho, que nunca se puso en
36
práctica. Posteriormente, en diversas ocasiones se retomó la idea en propuestas de Menem y
Cardoso, pero nunca se avanzó en su implementación, debido a las dificultades y falta de voluntad
política de buscar una armonización de las políticas macroeconómicas y sobre todo las monetarias,
para cuya vigencia el sistema no está maduro.
Es curioso que estas propuestas surgieran no en momentos de estabilidad cambiaria y
económica, sino, paradójicamente, en momentos de crisis económicas y financieras y divergencias
profundas en las políticas cambiarias y monetarias.
Como apunta Magariños (op.cit.) “la moneda única corresponde en la integración financiera
a un estadio similar al del mercado único en la integración comercial. En ambos casos se produce
la unificación de las políticas nacionales pertinentes mediante una asimilación total de las
preexistentes o a través de la adopción de una política comunitaria que las sustituya.” Y sigue: “ la
instauración de una unión monetaria presupone la existencia de un mercado financiero común en
el que rijan el derecho de establecimiento , la libertad de ofrecer y de adquirir servicios sin
consideración de la nacionalidad de proveedores y consumidores, la libre movilidad de capitales y
en el que puedan relizarse operaciones de valores sin limitaciones ni obstáculos.”
No son estas las circunstancias del Mercosur y no lo serán por mucho tiempo, pero aún en
la etapa de zona de libre comercio es indispensable cierta convergencia de las políticas monetarias
Y cambiarias para no alterar nocivamente los flujos de comercio, como ha sucedido. Para evitar
variaciones inconsultas y repentinas, es necesario establecer algún mecanismo multilateral que
preserve por períodos extensos y previsibles el valor recíproco de las monedas como la serpiente
monetaria o el sistema monetario europeo (SME). En tal situación se puede crear una moneda de
cuenta común que sirva de referencia. Es en ese espíritu que se puede examinar la propuesta
presentada por el presidente argentino en la reunión de presidentes en Asunción de junio de 2003,
en el sentido de estudiar la creación de un Instituto Monetario.
VII.- LA INTEGRACIÓN CULTURAL
Por decisión No.15 del 2001, el Consejo Mercado Común aprobó una estructura orgánica y un
plan de acción educativa para el período 2001-2005 del Mercosur, Bolivia y Chile.
Se firmó un protocolo de integración educativa y reconocimiento de certificados títulos y
estudios de nivel básico y medio no técnico entre los países del Mercosur, Bolivia y Chile, que se
suma a los acuerdos anteriores sobre enseñanza de postgrado y culturales.
Los presidentes reunidos en Asunción en junio de 2003 enfatizan la necesidad de profundizar
este tema,entre otros.
37
VIII.- LOS ASPECTOS INSTITUCIONALES
VIII.1.-Solucion de controversias. -
Recordemos que, en las reuniones previas al Tratado de Asunción se rechazó de plano,
fundamentalmente por parte del Brasil, la creación de un Tribunal de Justicia del Mercosur para
resolver las controversias en
el seno del mismo, que pudiera imponer sus sentencias a los
Estados Parte y a otras partes litigantes, tal como lo pretendían los Estados menores, esto es
Uruguay y Paraguay. El Tratado establec ió un mecanismo de solución de controversias muy
esquemático y similar al que es común en el derecho internacional entre países que no forman
parte de esquemas de integración. Este mecanismo fue perfeccionado por el llamado Protocolo de
Brasilia, pero manteniendo los mismos lineamientos o sea similares carencias. Pese a nuevos
intentos de los países menores de crear el Tribunal de Justicia, el Protocolo de Ouro Preto
mantiene el mismo sistema. Sin embargo, se adopta una variante respecto de las directivas de la
Comisión de Comercio, las cuáles podrán ser reclamadas por las secciones Nacionales de la
Comisión, en representación de los Estados Parte o por particulares en determinadas situaciones,
mediante un procedimiento especial, contenido en un anexo del Protocolo.
Más recientemente, el Grupo Mercado Común adoptó una resolución para revisar el
mecanismo de Solución de Controversias del Protocolo de Brasilia, a efectos de colmar sus
lagunas. Esta revisión culminó en el año 2002 con la aprobación del llamado Protocolo de Olivos,
suscrito el 18 de febrero de 2002, que deroga el régimen del protocolo de Brasilia y su
reglamentación. Veamos los rasgos principales de este nuevo protocolo.
- Abarca las controversias que surjan entre los Estados Partes sobre interpretación, aplicación o
incumplimiento del Tratado de Asunción, del Protocolo de Ouro Preto y demás protocolos bajo el
tratado, las decisiones del Grupo Mercado Común, de las resoluciones del Grupo Mercado Común,
y de las Directivas de la Comisión de Comercio.
-Cuando dichas controversias puedan ser a la vez sometidas a la Organización Mundial del
Comercio o de otros esquemas preferenciales de que sean parte individualmente los Estados
miembros del Mercosur, el demandante podrá optar por uno de esos foros.
-Los Estados partes deberán optar ante todo por negociaciones directas, con plazo determinado.
-Si no hubiera acuerdo total o parcial, se recurrirá al procedimiento arbitral, salvo que las partes
decidan someter la controversia ante el Grupo Mercado Común. También podrá hacerlo un Estado
que no sea parte de ella. El Grupo Mercado Común formulará recomendaciones dentro de un
plazo establecido.
-Cuando tenga lugar el procedimiento arbitral , éste se sustanciará
ante un tribunal ad-hoc
compuesto de 3 árbitros, designados uno por cada parte litigante y un presidente por acuerdo de
partes, de una lista constituida previamente de 12 árbitros por cada Estado parte y una lista de 4
38
terceros árbitros por cada Estado parte . Si no hubiere acuerdo en las designaciones, ésta se hará
por sorteo.
- Fijado el objeto de la controversia y sustanciada la misma, el Tribunal Arbitral dictará un laudo,
susceptible de un recurso de revisión sobre los aspectos jurídicos tratados en la controversia, ante
el Tribunal Permanente de Revisión
-El Tribunal Permanente de Revisión estará integrado por cinco árbitros, nombrados a razón de
uno por cada Estado parte y un quinto nombrado por todos unánimemente, o por sorteo en caso de
no obtenerse unanimidad. Dicho tribunal podrá confirmar, modificar o revocar los fundamentos
jurídicos y las decisiones del Tribunal Ad Hoc.
- Los laudos de los Tribunales Arbitrales son obligatorios y tendrán fuerza de cosa juzgada, vencido
el plazo para instaurar el recurso de revisión. Los laudos del Tribunal Permanente de Revisión
son inapelables y tendrán fuerza de cosa juzgada para las partes.
-Los laudos son obligatorios y deberán ser cumplidos dentro de los plazos que el tribunal
respectivo establezca.
-Si un Estado parte de la controversia no cum pliera con el laudo, el perjudicado tendrá durante un
año la facultad de iniciar la aplicación de medidas compensatorias temporarias, tales como la
suspensión de las concesiones u otras obligaciones equivalentes.
-El derecho aplicable será el originario y derivado emanado del Mercosur y supletoriamente de los
principios y disposiciones aplicables al Derecho Internacional. Si las partes lo acordaren, el tribunal
podrá decidir la controversia ex aequo et bono.
-
Se crea, además un procedimiento especial para las reclamaciones de los particulares con
motivo de la sanción o aplicación por cualquiera de los Estados partes, de medidas legales o
administrativas violatorias del derecho del Mercosur. Estos deberán presentar sus reclamos
ante la Sección Nacional del Grupo Mercado Común del país donde tengan su residencia
habitual. Esta deberá iniciar consultas con la sección nacional correspondiente del país al que
se atribuye la violación. Si no se alcanzare una solución, se elevará sin más trámite ante el
Grupo Mercado Común. Si no hubiere acuerdo en el Grupo Mercado Común, éste convocará
a un grupo de expertos, que deberá emitir un dictamen. Los expertos en número de 3 serán
designados por el Grupo Mercado Común o a falta de acuerdo, éstos serán elegidos por
votación que realizarán los Estados partes, de una lista preestablecida de 24 miembros.
-
Si el dictamen unánime de los expertos verificare la procedencia del
reclamo formulado,
cualquier Estado parte podrá requerir la adopción de medidas correctivas o anulación de las
que son objeto del recurso. Si esto no se verificare, el Estado demandante podrá recurrir al
procedimiento arbitral arriba señalado, lo mismo que en el caso
que el dictamen no sea
unánime.
-
La adhesión al tratado significa la adhesión ipso jure a este protocolo y su denuncia implica
denuncia del tratado.
39
El Uruguay fue el primer país en servirse del protocolo de Olivos. Con fecha 1º. de marzo
del 2002, presentó un recurso ante el Tribunal Permanente de Revisón.
Este protocolo trae consigo un avance en el tratamiento de la solución de las controversias
en el Mercosur. Implica el tratamiento jurídico de las controversias , salvo excepciones, luego de
fracasada la instancia de negociación directa, que es eminentemente de carácter político. Implica
asimismo la obligatoriedad de los laudos emitidos y la existencia de un mecanismo compulsivo de
su cumplimiento a cargo del Estado lesionado y, en ciertos casos, de la comunidad de los Estados
partes. Establece asimismo la adhesión automática e irrenunciable al sistema en cuanto miembro
del Mercosur. Lejos estamos aún, sin embargo, de los mecanismos existentes en la Unión
Europea.
VIII.2.- la secretaría técnica.
Por decisión No.1 del CMC del 2002, se instruyó al Sub-grupo de trabajo No.2 sobre
aspectos institucionales, para estudiar la transformación de la Secretaría Administrativa, en una
Secretaría Técnica que sirva de asesoría técnica para las actividades de los demás órganos del
Mercosur. Esa transformación se concretó y se espera que su funcionamiento refuerce las
instituciones del sistema de Integración.
VIII.3.- El parlamento del Mercosur
El presidente electo del Brasil Inácio Lula Da Silva
propuso la transformación de la
Comisión Parlamentaria del Mercosur en un verdadero Parlamento que represente la voluntad de
los pueblos del Mercosur, elegido por voto directo. Esta idea no es congruente con la etapa por la
que atraviesa el Mercosur, como un organismo intergubernamental integrado por representantes
de gobiernos y con un proceso decisional bajo la regla del consenso, sin siquiera un embrión de
ejecutivo comunitario. Basta recordar las limitadas competencias que tiene el Parlamento Europeo,
elegido por sufragio popular y luego de un prolongado ciclo de maduración del sistema de
integración , mucho más evolucionado que el nuestro, para darse cuenta que esa propuesta es
difícilmente practicable para un Mercosur acotado a cuatro países de tan desigual población Uruguay tiene el 2% de la población del Brasil y menos del 10% de la de Argentina y Paraguay
algo más - y en un grado de evolución limitado a lo económico.
Para muchos, esta propuesta no está, por el momento, en el meollo de la recuperación del
Mercosur. Sin embargo, el Brasil parece estar muy interesado en impulsarla, puesto que en
Asunción 2003, los presidentes decidieron convocar a una reunión extraordinaria dentro de 60 días
para considerar el tema. A pesar de las evidente dificultades de organizar la representación de los
países integrantes, siempre es posible crear de alguna forma, más que un parlamento como tal, un
foro de debate que se adscriba simbólicamente a la soberanía popular regional. Será necesario
40
esperar la formulación de una propuesta concreta y el debate consiguiente para evaluar mejor el
destino de esta propuesta.
IX.- LA IMPLEMENTACIÓN DEL MERCADO COMÚN.
La implementación del mercado común para el año 1995, propuesta en el tratado de
Asunción había quedado congelada desde diciembre de 1993 ,cuando los gobiernos decidieron
que era un objetivo muy ambicioso para la etapa de la evolución del sistema.
La libre circulación de personas y la
capacidad de establecerse en los países del
Mercosur, es uno de los requisitos fundamentales de todo mercado común y como tal es recogido
en el artículo 1º. del tratado de Asunción. Sin embargo, en este punto como en otros, se ha
avanzado lentamente. Dicho progreso consiste en la
ratificación del “Acuerdo sobre
Regularización Migratoria Interna” y del “Acuerdo sobre Residencia para
los Ciudadanos del
Mercosur, Bolivia y Chile”En la cumbre de Asunción de junio de 2003 se retoma el tema programáticamente , ya que
al referirse a la dimensión social del Mercosur, los presidentes evocan medidas tendientes a
“facilitar la circulación de los trabajadores”.
La propuesta brasileña llamada “ Objetivo 2006”, retoma el desafío al proponer
búsqueda de
la
bases para efectivizar el mercado común. Se está lejos aún de este propósito y,
como se dijo más arriba, probablemente no sea la mejor idea repetir el proceso europeo.
X.- POLÍTICA COMERCIAL COMÚN FRENTE A TERCEROS PAÍSES.
Dando un principio de cumpliendo con las normas del tratado de Asunción, se estableció una
oficina comercial conjunta en la ciudad de Berlín.
En la reunión de presidentes de Asunción del 18 de junio del 2003, se insiste en la necesidad
de fortalecer la acción comercial conjunta y la formación de consorcios exportadores del Mercosur.
En el ámbito de las negociaciones del Programa de Doha y en todas las que el Mercosur mantiene
con otros bloques y países existe un programa de negociación comercial conjunta en desarrollo.
XI.- LA DIMENSIÓN POLÍTICA Y SOCIAL DEL MERCOSUR.
XI.1.- La concertación política.- Desde el acceso al poder del Partido de los
Trabajadores, el presidente Lula ha lanzado una serie de temas relacionados con una más
profunda concertación política no sólo dentro del Mercosur, sino también en el ámbito de América
Latina. Esta línea de acción combina los temas clásicos de la postura de izquierda con la búsqueda
de liderazgo en la región que es una constante de la política brasileña. Esa posición encontró eco
en el gobierno argentino de Duhalde, pero con más énfasis en el reciente gobierno de Kirchner,
41
que parece determinado a profundizar la alianza política con Brasil, contrastando con la anterior
posición de los gobiernos de Ménem, quien buscó una relación privilegiada con los Estados
Unidos, en un intento
de contrarrestar el mayor peso brasileño dentro del sistema. En esta
búsqueda de profundización de la concertación, ambos gobiernos son acompañados en el Uruguay
por la oposición frenteamplista y un estímulo oratorio del presidente de Chile, partícipe de las
reuniones de presidente como país asociado.
La posición chilena es particularmente curiosa porque tanto el presidente Lagos, como su
canciller Soledad Alvear enfatizaron que Chile integra y estimula el Mercosur político y social, pero
reivindicaron la independencia chilena en el ámbito del relacionamiento comercial bilateral con
países extrazona, cuando el tratado de Asunción es un tratado cien por ciento comercial.
En efecto; el tratado del Mercosur es un tratado comercial de lo más escueto, vinculado en
su préambulo a un proyecto de desarrollo económico con justicia social, pero no un tratado de
concertación política, aunque la dimensión política no esté totalmente ausente del mismo, como
por ejemplo la defensa común de sus intereses económicos frente a terceros países y la posibilidad
de políticas económicas comunes, inherentes a un mercado común. La llamada “cláusula
democrática”, que rige también en la Unión Europea, es sólo un requisito de admisión para adherir
o permanecer en el sistema, que no tiene base en el tratado mismo, pero no convierte al Mercosur
en un tratado político. Nada obliga a los miembros del Mercosur a adoptar posiciones comunes
sobre temas intrínsecamente políticos.
El Mercosur Político sería una figura de lenguaje que no tienen alcance legal, por lo menos
en el derecho originario. El Mercosur Social está implicado en el preámbulo mismo, como se vio, y
está institucionalizado a través del Foro Consultivo Económico y Social; y el Mercosur Cultural ha
sido adoptado en los programas de trabajo y en algunas disposiciones del derecho derivado.
La nueva tendencia, que es resistida por los ortodoxos del tratado (ver, por ejemplo la
posición de Lacalle en la sección dedicada a Uruguay), responde, como se vio, a la iniciativa
brasileña del gobierno de Lula. En la reunión de presidentes en Asunción 2003, el Brasil presentó
una propuesta llamada “Objetivo 2006”, que contiene un Programa Político, Social y Cultural,
Bases para el Mercado Común, un Programa “de la “Nueva Integración” y un Programa de
Integración Fronteriza. La propuesta busca, entre otras cosas, reforzar los objetivos político y
social, conjuntamente con la propuesta de creación del Parlamento Latinoamericano.
Dentro de esa dimensión política, pero también tocante con lo económico, aparece por
primera vez expresado en Asunción el propósito de tratar las asimetrías entre los Estados parte,
por lo cual se instruye a los órganos competentes para que dentro de seis meses se definan e
implementen medidas conducentes a ese objetivo. Dejando de lado el hecho de que parece
ingenuo pensar que en ese escueto lapso y por órganos subordinados, se puedan implement ar
medidas de importancia para resolver este gran tema , el hecho es que significa el reconocimiento
de que el pretendido tratamiento igualitario del Tratado de Asunción es en realidad un trato
discriminatorio para los países menores, y que el tema requiere una voluntad política superior para
42
superar el plano de los intereses económicos específicos en el que se ha venido desarrollando el
tratado.
XI.2.- La dimensión social.-
Los nuevos gobiernos enfatizan la dimensión social del
Mercosur, que aparece expresada en el preámbulo de tratado de Asunción, pero que hasta el
momento ha tenido muy escasa implementación dentro del mismo. En la mentada reunión de
presidentes de Asunción de junio 2003, el Brasil dentro del paquete “Objetivo 2006” presenta un
progr ama social, con el que su presidente está muy comprometido, especialmente en el capítulo de
lucha contra el hambre. Por otra parte, el comunicado de los presidentes demanda incorporar a la
agenda, la proposición de medidas concretas tendientes a la inclusión de los grupos más
vulnerables, la erradicación del trabajo infantil, la facilitación de la circulación de los trabajadores y
la promoción del empleo.
XII.- EVALUACIÓN CRÍTICA DEL PERÍODO.
Las fuertes críticas y el escepticismo sobre su porveni r que nos mereció y mereció en
general,
la evolución del Mercosur a partir de 1998, que se pueden leer en “El Mercosur en
tiempos de crisis” , se mantienen, aún luego de haber cesado la guerra comercial que opuso a la
Argentina y al Brasil en 1999 y parte del 2000, que repercutió también sobre el Uruguay. Durante la
crisis se conculcaron los principios básicos que garantizan la existencia de una zona de libre
comercio y estuvo ausente el mínimo de cooperación indispensable para afrontar conjuntamente
los efectos dañosos de la misma. En estos enfrentamientos, se puso de manifiesto la ausencia de
normativa en aspectos tan fundamentales como qué tipo de restricciones no arancelarias son
admisibles en el sistema, cómo debe operar un sistema de solución de controversias eficiente y
cómo preservar una convergencia macroeconómica mínima que garantice la supervivencia de los
flujos de comercio. Las consecuencias para el comercio intrazonal y exterior han sido catastróficas
y han ambientado, aún hoy, un gran es cepticismo sobre la eficiencia del Mercosur.
En el Uruguay, por ejemplo, se desarrolló una tendencia bastante generalizada a
considerar que el país debe abrirse al exterior para buscar en el incremento de las exportaciones
extrazona, como una de las pocas salidas a la crisis profunda que lo aqueja, en gran parte como
consecuencia de la tremenda crisis argentina y la anterior brasileña. Se depositó en muchos
sectores, esperanzas en un tratado bilateral con los Estados Unidos, como el que este país firmó
con Chile, lo cual ya no aparece como factible (ver Uruguay en el capítulo anterior).
Justifican este escepticismo no solamente la caída de los flujos de comercio en un 50% o
más, producto igualmente de la crisis interna de sus miembros, sino la omisión o lentitud en
implementar las garantías básicas para un funcionamiento eficiente de una zona de libre comercio,
como el acceso a los mercados de bienes y servicios, compras gubernamentales, eliminación de
43
restricciones al comercio, defensa comercial y de la competencia, regulación de las inversiones,
uniformización y complementación de los procedimientos aduaneros, la creación de
financieros y de ayuda a los países menores, así como el
fondos
acatamiento de los principios de
transparencia, seguridad y certidumbre. A ello debe añadirse el trato bilateral que Argentina y
Brasil otorgan a sus problemas más importantes, dejando con frecuencia afuera de sus
conversaciones y soluciones a los socios menores.
Es difícil, igualmente, prever qué consecuencias traerán la firma del ALCA y la UE al
funcionamiento y desarrollo del Mercosur, la cual podría producirse en las fechas establecidas, lo
que significa que la misma tomará al sistema, en el mejor de los casos, en el proceso de su
reconstitución institucional y económicamente débil. Es muy probable que el Brasil sea el árbitro
de la armonización entre los sistemas, lo cual , en principio podría no ser conveniente para los
demás socios de un sistema extremadamente asimétrico.
Dicho todo ello, es necesario hacer caudal de un cambio de actitudes dentro del Mercosur,
que implica la toma de conciencia de que se ha ido demasiado lejos en los obstáculos y los
enfrentamientos en medio de una crisis extremadamente aguda, y de que es necesaria una mayor
cooperación para preservarlo y consolidarlo en sus aspectos básicos para bien de todos. Resultado
de ello, son los lentos y trabajosos procesos del relanzamiento, de que hemos dado cuenta más
arriba. Debe resaltarse, dentro de este contexto, la firma del nuevo acuerdo automotor entre
Argentina y Brasil, que permite a aquélla exportar más automóviles y piezas antes de la
liberalización completa del sector, prevista para el 2006.
Se advertirá igualmente en estas páginas el abandono por parte del autor, de los objetivos
maximalistas que planteaba en el capítulo 6º del “Mercosur y su contexto regional e internacional”
“Políticas y estratégicas implícitas , explícitas y posibles”, sobre todo de las políticas y estratégicas
posibles, que acercaban al Mercosur a una Unión ideal, que ni aún la Unión Europea ha alcanzado
plenamente, con motores poderosos como Alemania. Estos objetivos son, evidentemente,
demasiado utópicos a la luz de lo que da el Mercosur real. Hoy en día, en una óptica pragmática,
sería deseable una zona de libre comercio integral, con mecanismos regulatorios claros,
transparentes, basados en un pacto creíble de
estabilidad macroeconómica, que permitan un
funcionamiento armónico y previsible de los intercambios comerciales.
Con el ascenso de los gobiernos progresistas de Lula y Kirchner y una fuerte presencia
mediática del Encuentro Progresista-Frente Amplio en el tema y de su líder Tabaré Vázquez
visitando a dichos mandatarios, el Mercosur retoma la vía idealista del preámbulo del tratado de
Asunción, lanzándose un semillero de promesas y proyectos de revitalización y profundización del
sistema, con nuevas propuestas en las dimensiones política y social, a las cuáles se les da
prioridad, que llevarían al Mercosur, hasta ahora inscripto en el paradigma democrático-
44
conservador, por la acción de los gobiernos predominantemente neoliberales, a aproximase al
paradigma democratico-progresista propuestos por este autor en obras anteriores (Ginesta, 1998).
Por ahora, en el plano práctico, sólo se pueden capitalizar las ofertas de créditos ofrecidos por el
gobierno brasileño al Uruguay y al Paraguay para el desarrollo social por lo que habrá que
aguardar nuevos planes de ayuda sustancial para que, por lo menos, no se ahonden las asimetrías
entre los países miembros y sus regiones.
Esta tendencia es intrínsecamente buena, en la medida que sea acompañada por
realizaciones concretas, sobre cuyas posibilidades, hoy en día hay derecho a ser escéptico,
habiendo, como lo hay en la región, escaso margen para el voluntarismo. Ya hemos hecho un
estudio de los grandes problemas estructurales del Mercosur y su escasez de masa crítica para
lanzar procesos de desarrollo sostenidos y profundos. Los dos grandes países que lo integran no
pueden jugar en el sistema el papel dinamizador que Alemania y Francia en la Comunidad Europea
y Uruguay y Paraguay no son al sistema lo que Bélgica y Holanda, sino más bien Portugal y
Grecia. Se hace difícil, en estas circunstancias pretender que Brasil y Argentina puedan participar
con contribuciones masivas a la formación de fondos estructurales regionales para el desarrollo,
por más visión progresista que tengan esos gobiernos del sistema de integración.
_______________________________________________________________________________
Notas bibliográficas
Continúa
el capítulo séptimo “ La evolución del tratado del Mercosur” en “El Mercosur y su
contexto regional e internacional” y el capítulo tercero “ La evolución del Mercosur y sus nuevos
ámbitos de acción”, en “El Mercosur en tiempos de crisis”
Magariños, Gustavo: “Integración Multinacional, Teoría y sistemas”, Ed. ORT y ALADI, Montevideo,
julio de 2000.
Ginesta, Jacques, El Mercosur y su contexto regional e internacional” págs. 33 a 39.
45
CAPITULO CUARTO
EL PROCESO DE INSERCION INTERNACIONAL DEL MERCOSUR EN EL
SIGLO XXI.- ( * )
4.1.- EL MARCO NORMATIVO MUNDIAL: LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL
COMERCIO.
En las décadas de los 80s y de los 90s se producen dos procesos de cambio
en el
comercio internacional, que están en consonancia con la afirmación de las economías de escala y
la globalización de las relaciones internacionales, sobre todo en el área de la producción, el
comercio y las finanzas: la afirmación del modelo de
integraciones regionales abiertas y un
vigoroso impulso hacia el libre comercio mundial, con la culminación de la ronda Uruguay en
Marrakech, donde se decide la creación de la Organización Mundial de Comercio. Como esta
última determina cada vez más el marco y las posibilidades de las integraciones regionales, se
hace indispensable a esta altura,
hacer un estudio somero de la evolución mundial hacia la
liberalización del comercio.
Entre 1944 y 1948 se emprendió la creación de grandes organizaciones internacionales,
tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización Internacional del
Trabajo y la Organización Internacional del Comercio, con el objetivo de lograr la paz, el progreso y
el bienestar mundial. Todas esas instituciones fueron creadas, menos la Organización Internacional
del Comercio, cuya constitución fracasó en la Conferencia de la Habana de 1948. A falta de este
instrumento, el GATT , aprobado como un acuerdo interino en 1947 por un reducido número de
países en Ginebra, que durante casi medio siglo sirvió de cuadro a las organizaciones comerciales
internacionales ( Dorval Brunelle, 2002).
Desde su creación hasta los años 1970, las negociaciones comerciales giraron casi
exclusivamente sobre la reducción de las barreras tarifarias de determinados bienes. Entre 1973 y
1979, durante la ronda Tokyo se incluyeron en las conversaciones las barreras no tarifarias, no
arrojando resultados concluyentes. Durante la vigencia del GATT, se realizaron ocho rondas, de las
cuáles la más importante fue la Ronda Uruguay, lanzada en setiembre de 1986, en Punta del Este.
Las negociaciones duraron siete años y medio y varias veces llegaron al borde de la ruptura, pero
sorpresivamente, el 15 de diciembre de 1993, los 123 países participantes pusieron un término a
las negociaciones y, cuatro meses más tarde, 112 de ellos firmaron en Marrakech el acta final de la
Ronda Uruguay, que crea la Organización Mundial del Comercio.
Este acuerdo marca un hito histórico para las negociaciones comerciales internacionales
por diversas razones. Primeramente, se sustituye un acuerdo “provisorio” por otro permanente. En
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segundo lugar, conjuntamente con la revisión de los acuerdos existentes sobre el comercio de
bienes, se firman otros importantes acuerdos sobre el comercio de bienes agrícolas (anteriormente
excluidos del GATT), que entró en vigor en 1995, de servicios (AGCS),
sobre propiedad
intelectual (ADPIC) y otro sobre un sistema de solución de controversias y decisiones sobre
medidas para favorecer a los países menos avanzados, para mencionar sólo algunos. También en
la Ronda Uruguay, se firmaron varios acuerdos de clarificación, relativos a la aplicación de algunos
artículos litigiosos, de las medidas de salvaguardia, las subvenciones y los derechos
compensatorios, las reglas de origen y los obstáculos técnicos al comercio. Sobre otros aspectos
como las inversiones, los servicios financieros y las telecomunicaciones no hubo acuerdo.
Muchos de los acuerdos incorporaban un calendario y un programa de negociaciones, lo
que tenía la ventaja de permitir la continuación permanente de las negociaciones.
No obstante, los Estados Unidos insistieron en lanzar una nueva ronda de negociaciones,
ya que las discusiones, a su entender, eran demasiado sectoriales y faltaba un marco más general
para las negociaciones globales.
Aunque se demostró una voluntad de seguir negociando, en las cuatro conferencias
ministeriales posteriores a Marrakech, se comprobó que seguía un áspero enfrentamiento entre los
Estados Unidos y la Unión Europea, por un lado, y entre los países industrializados y los países en
desarrollo, por otro.
En diciembre de 1996, en Singapur, la idea de introducir normas sociales en los acuerdos
comerciales, fue totalmente rechazada por muchos países en desarrollo y el asunto fue finalmente
enviado a la OIT. Pero el punto más controvertido fue el del tratamiento a los países emergentes, a
quienes no les pareció suficiente el “tratamiento especial diferencial”, que les fuera acordado en la
Ronda Uruguay. Por otra parte, en materia de relaciones entre el comercio y la inversión, de
interacción del comercio y la política de competencia, la transparencia en materia de apertura en
mercados públicos y de medidas de facilitación de los intercambios (llamados los cuatro puntos de
Singapur), estos países consideraron que las propuestas estaban conculcando el principio del
tratamiento especial diferencial.
La segunda conferencia ministerial que tuvo lugar en Ginebra en 1998 no aportó nada
positivo y durant e el año siguiente las posiciones se endurecieron entre los países desarrollados y
los países emergentes en torno al nombramiento del nuevo director general, llegándose a una
curiosa fórmula de compromiso: del 1º de setiembre de 1999 al 1º de setiembre del 2002, se
nombró a Michael Moore, ex primer ministro de Nueva Zelandia y a partir de esa fecha asumió el
ex ministro de comercio de Tahilandia, Supachai Panichpakdi. Como consecuencia, la tercera
conferencia de Seattle del 30 de noviembre de 1999, que debía lanzar la llamada ronda del milenio,
realizada sobre un fondo de anti -mundialización violento, resultó igualmente inoperante. Esta vez,
el enfrentamiento de intereses entre los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón dominó la
escena.
La búsqueda de nuevos acuerdos quedó, pues, relegada a una nueva conferencia, la
47
cuarta, que tuvo lugar en Doha, Quatar, un país alejado, para reducir los tumultos que
acompañaban regularmente a cada conferencia. En Doha se pudo llegar a un consenso ente los
países desarrollados nombrados y Canadá sobre la nueva agenda de negociaciones. Se convino
dejar de lado los diferendos comerciales y centrar la atención sobre el desarrollo y la integración de
los países en desarrollo a la economía mundial.
Los países industrializados estaban dispuestos a hacer concesiones sobre lo concerniente
a la salud pública y estudiar soluciones para los países menos desarrollados. Sobre una agenda
bien preparada, el debate se concentró en
temas precisos: agricultura, la aplicación de los
acuerdos de la OMC existentes, el medio ambiente, los asuntos reglamentarios y los cuatro puntos
suscitados en Singapur. La conferencia de Doha se cerró con un éxito relativo. Los países en
desarrollo lograron que se adoptara respecto de ellos de un programa, llamado programa de Doha
y los países industrializados lograron el lanzamiento de una nueva ronda sobre un programa de 21
puntos.
La
declaración ministerial de Doha reconoce ciertos principios a favor de los países
subdesarrollados: se afirma que el comercio internacional puede tener un papel mayor en la
promoción del desarrollo económico y la reducción de la pobreza; que los mercados no son un fin
en sí, sino que están también al servicio de los fines sociales; y que hay un interés primordial en
mantener un sistema de comercio abierto y no discriminatorio. Se reconoce además que los países
tienen derecho a tomar medidas para asegurar la vida y la salud de las personas, los animales y
los vegetales y la protección del medio ambiente. Este derecho tiene dos limitaciones
fundamentales: que no sean aplicadas de manera de constituir, sea un medio de discriminación
arbitrario o injustificable o una restricción disfrazada al comercio internacional. La segunda
limitación es que las medidas sean conformes a los acuerdos de la OMC. Una tercera restricción
está dada indirectamente cuando se reconoce la protección intelectual de los medicamentos, para
el desarrollo de nuevos productos.
En Doha se lanza, además, el retardado nuevo ciclo de negociaciones multilaterales, que
comenzó el 1º de enero del 2002 y que se extenderá hasta el 1º de enero del 2005 sobre el
programa de trabajo de 21 puntos elaborados allí. Estos puntos contemplan el mejor
funcionamiento de la institución y la eficacia de la vigilancia del cumplimiento de los acuerdos, pero
no agregan mucho sobre la ampliación de las competencias de la organización ni sobre los cuatro
puntos de Singapur (ver más arriba). Sobre estos puntos, se acordó proseguir la actividad de lo
grupos de trabajo creados en Singapur y abrir las negociaciones luego de la quinta conferencia.
Se acordó también sobre las modalidades de organización de la negociaciones y que las mismas
se realizarán en el cuadro del nuevo Comité de Negociaciones Comerciales, presidido por el
Director General (Deblock, Christien, 2002).
Respecto del sector agrícola, de fundamental importancia para los países del Mercosur, ya
vimos que, hasta Marrakech, estaba excluido del sistema del GATT. Las partes contratantes tenían
plena libertad para establecer sus políticas agrícolas destinadas, por una parte, a proteger la
48
producción nacional contra la competencia extranjera y por otra parte a subsidiar las exportaciones
al exterior. La entrada en vigor del acuerdo sobre la agricultura en 1995, contempla sólo una
primera etapa de la liberalización de los intercambios comerciales: establece sólo restricciones
sobre las medidas susceptibles de causar distorsiones sobre los mercados interiores e
internacionales de productos agrícolas. Se traducen en reglas de acceso a los mercados , de
protección interna y de los subsidios a la exportación.
Sobre el acceso a los mercados se estatuye que todos los obstáculos no tarifarios a la
entrada de las importaciones agrícolas de otros países son convertidos en equivalent es tarifarios,
en vez de ser abolidos. Los equivalentes tarifarios y las tarifas aduaneras en vigor fueron reducidas
en un 36% a lo largo de seis años para los países desarrollados y en un 24% a lo largo de diez
años para los países subdesarrollados. Además, los países miembros se acordaron un acceso
mínimo del 5% el consumo interno para los productos importados por la vía de los continentes
tarifarios.
Las disciplinas relativas a la ayuda interna se aplican a las subvenciones gubernamentales
otorgadas a la producción interna y tienen por objeto neutralizar dichas medidas, o sea sin efectos
distorsivos sobre el comercio de productos agrícolas.
En cuánto a los subsidios a la exportación, se establecen medidas destinadas a reducirlos
sustancialmente. Así, entre 1995 y 2001, los gastos presupuestales con ese fin debieron ser
reducidos en un 36% para los países desarrollados y en un 24% para los países en desarrollo. En
es mismo período, el volumen de producciones subvencionadas debió reducirse en un 21% para
los países desarrollados y en un 14% para los países no desarrollados.
Por diversas razones, el efecto benéfico de estas medidas ha sido relativo. La violación
más flagrante corre por cuenta de los Estados Unidos. Luego de aprobarse la llamada Freedom to
Farm Act en 1996, que establecía reducciones en la ayuda a la agricultura norteamericana en
cumplimiento del acuerdo agrícola, la administración Bush hizo aprobar por el Congreso la Farm
Security and Rural Investment Act del 2002, que se traduce en un aumento del 70 al 80% de los
subsidios a los agricultores norteamericanos sobre un período de diez años, lo que suscitó
indignadas protestas de los demás estados miembros.( Dufour, Sophie, 2002)
Cabe recordar aquí que la declaración de los presidentes del Mercosur del 18 de junio del
2003 en Asunción hace hincapié en la importancia de que se cumplan los compromisos del
programa de Doha y depositan sus esperanzas en la próxima conferencia ministerial de Cancún.
4.2.- ACUERDOS INTERNACIONALES EXTRARREGIONALES REALIZADOS O EN PROCESO
DE NEGOCIACIÓN CON EL MERCOSUR
4.2.1.- Acuerdo del Jardín de las Rosas.
En el marco del acuerdo cuatro más uno o del Jardín de las Rosas, que más bien había
49
languidecido hasta ese momento, se reunieron los cuatro ministros del Mercosur con el
representante del USTR (Estados Unidos) en el campo del comercio internacional,
Robert
Zoelnick.
4.2.2.- Proceso del acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea.
El trámite del acuerdo del Mercosur con la Unión Europea prosiguió su difícil derrotero
durante la segunda mitad del año 2001. El cuatro de octubre tuvo lugar en Montevideo, la firma de
la propuesta de acuerdo sobre política tarifaria, para ser tratada en la reunión del Comité de
Negociaciones en Bruselas. Poco después, el 20 de noviembre, la Unión Europea manifiesta su
disposición de anticipar para el 2004, la finalización de las negociaciones del acuerdo comercial de
libre comercio, en un obvio intento de adelantarse a la conclusión del acuerdo del ALCA. En ese
entendido, prosiguieron los trabajos durante el año 2002.
Como quedó previsto en la Cumbre de Madrid de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE
y el Mercosur, e-l 22 de julio se reunieron en Río los comisarios europeos de Relaciones
Exteriores, Christofer Patten y de Comercio Pascal Lamy con el Mercosur, quienes descartaron
rápidos acuerdos comerciales, con sus pares del Mercosur, ya que éste no ha avanzado en su
propia integración y debería eliminar todas las tarifas comerciales internas antes de seguir
negociando. Brasil criticó, por su parte, los subsidios a la agricultura de la comunidad y las tarifas a
las importaciones textiles, dos rubros muy sensibles para las exportaciones del Mercosur.
Sin embargo, el 14 de noviembre concluyó en Brasilia la octava ronda de negociaciones
para el Acuerdo de Asociación, con progresos sustanciales en los temas habituales, acceso a
mercados de bienes y servicios, normas técnicas, competencia, reglas de origen, derechos de
propiedad intelectual, procedimientos aduaneros y solución de controversias, según se anunció. El
propósito era avanzar hacia la redacción de un documento común para ser tratado en la próxima
ronda de negociaciones, que tendría lugar en Bruselas entre el 17 y 23 de marzo de 2003.
Pese a la aceleración del ritmo de las negociaciones, las dificultades en otra parte
reseñadas, fundamentalmente las derivadas de la protección agrícola subsisten y deberán ser
resueltas en forma satisfactoria, por lo menos gradualmente dentro de un cronograma. En la
reunión de presidentes del Mercosur en Asunción,el 18 de junio del 2003, se emite una nota
optimista sobre estas negociaciones, destacando los esfuerzos del sistema por mejorar las ofertas
en materia de bienes y la presentación de ofertas iniciales de servicios e inversiones.
Contrastando con las largas negociaciones con el Mercosur, el 4 de marzo del 2002, la UE
inició en Santiago de Chile, las negociaciones para concluir un tratado de libre comercio con este
país. El l7 de mayo se anuncia en la II reunión de los países de América Latina-Caribe con la UE ,
la conclusión de este acuerdo, que finalmente se firma, y estaba a fines de noviembre de 2002 en
trámite de ratificación en el parlamento chileno. El acuerdo libera alrededor del 85% de los
50
productos de la nomenclatura arancelaria. La razón de esta celeridad, que permite la exportación a
Chile de productos industriales y de alta tecnología de la UE y la instalación de más empresas
europeas en ese país, es que los productos chilenos, básicamente frutícolas, hort ícolas,
vitivinícolas y extractivos, no compiten con aquellos productos agropecuarios europeos fuertemente
subsidiados. Otra razón es que, siendo Chile un país pequeño, su entrada en la zona de libre
comercio europea no produciría un impacto importante en la Unión, teniendo la ventaja de que la
misma, principal socio comercial del país transandino, se hace de una cabecera de puente
importante en la región a poco costo. Chile, que firmó también un acuerdo similar con Corea del
Sur, culminó las largas negociaciones con Estados Unidos firmando un tratado de libre comercio
que libera casi de inmediato el 87% del horizonte arancelario.
4.2.3. - El proceso del ALCA.
4.2.3.1.- Generalidades. - El proceso del ALCA siguió avanzando en su faz técnica, pero
no en la política. El 6 de diciembre del
2001, el Congreso norteamericano aprobó la Trade
Position Authority, o sea la autorización al Ejecutivo para negociar acuerdos globales con países
o bloques, llamada antes “fast track”. Pero esta autorización dejó afuera dos de los aspectos más
importantes para los países latinoamericanos: los subsidios agrícolas y la modificación de la
legislación antidumping. Las sensibilidades que tradicionalmente han existido con respecto a la
liberalización de estos productos en EE.UU., se hicieron más evidentes en el texto de la Autoridad
para Negociar tratados Comerciales (TPA). El TPA obliga al ejecutivo a un complejo mecanismo de
consultas con el congreso para incluir los productos y servicios más sensibles en cualquier
negociación comercial.
La exclusión de tales productos de esta autorización, mereció muy justamente una viva
protesta del presidente Cardoso del Brasil, pues son dos puntos de importancia fundamental, sin
incluir los cuáles no es posible negociar ningún acuerdo global. Esta actitud del
congreso
norteamericano augura un proceso negociador más duro y difícil, con lo que podrían no cumplirse
las fecha establecidas en el cronograma.
El 1º. de abril de 2002 se produjo un nuevo encuentro del ALCA en Panamá y el 22 del
mismo mes tuvo lugar en Isla Margarita, Venezuela, una nueva reunión de los viceministros de
comercio de los 34 países participantes en el proceso.
El 11 de noviembre de 2002, durante la séptima reunión de Ministros de Comercio Exterior
de los 34 países negociadores, en ocasión de la transmisión de la presidencia del proceso del
ALCA de Ecuador al Brasil y a los Estados Unidos, el ministro de relaciones exteriores del Brasil,
Celso
Lafer,
expresó
su
convicción de que este proceso llegaría a su culminación
satisfactoriamente en el plazo de dos años, logrando un resultado que promueva el comercio, la
generación de empleos y el desarrollo con justicia social.
51
Sigue a continuación una información complementaria extraída del sitio WEB del ALCA en
Internet: “En la Sexta Reunión Ministerial, celebrada en Buenos Aires y en la Tercera Cumbre de
las Américas, en Quebec, Canadá en abril de 2001, se adoptaron una serie de decisiones de gran
importancia para el proceso de negociaciones del ALCA. Los grupos de negociación sometieron a
los Ministros un borrador de acuerdo ALCA y, en una decisión sin precedentes, los Ministros
recomendaron a los Jefes de Estado y de Gobierno hacer público el borrador del acuerdo para
aumentar la transparencia del proceso y su carácter participativo. El 3 de Julio de 2001 se publicó
el borrador del Acuerdo ALCA en los cuatro idiomas oficiales. Los Ministros también destacaron la
necesidad de incrementar el diálogo con la sociedad civil. En este sentido, se acordó publicar en el
sitio oficial del ALCA los resúmenes de las contribuciones de la sociedad civil presentados en la
segunda invitación pública. También
destacaron la importancia de la asistencia técnica a las
economías más pequeñas para facilitar su participación en el ALCA.
Se establecieron fechas límite para la conclusión de las negociaciones y el establecimiento
del acuerdo. Las negociaciones concluirán, a más tardar, en enero de 2005 y se procurará la
entrada en vigencia del acuerdo no más allá de diciembre de 2005.
Según
las
directivas
de
los
Ministros
responsables
recomendaciones sobre métodos y modalidades para las negociaciones
de
Comercio,
las
se sometieron hasta 1
de abril de 2002 y las negociaciones de acceso a mercados se iniciaron el 15 de mayo de 2002.
Los principios y pautas para estas negociaciones están establecidos en el documento
sobre
Métodos y Modalidades para las Negociaciones. Una segunda versión del borrador del Acuerdo
del ALCA sería preparada durante esta tercera fase de negociación, para ser sometida en la
Séptima Reunión Ministerial, realizada en Ecuador en octubre de 2002.
Se han acordado una serie de principios rectores para las
negociaciones del ALCA.
Entre ellos, se incluyen los siguientes:
-Las decisiones se adoptarán por consenso;
-Las negociaciones estarán regidas por el principio de transparencia
- El ALCA será congruente con las reglas y disciplinas de la OMC y
se elaborará sobre la base de estas disciplinas cuando ello sea
posible y pertinente;
- El ALCA constituirá un compromiso único (single-undertaking);
- El ALCA puede coexistir con otros acuerdos bilaterales y
subregionales y los países pueden negociar o aceptar las
obligaciones derivadas del ALCA en forma individual, o como
miembros de grupos de integración subregionales; y
- Se prestará particular atención a las necesidades de las
economías más pequeñas.
4.2.3.2.- Estructura y Organización de las Negociaciones del ALCA.
52
Las negociaciones del ALCA se desarrollarán de acuerdo a una estructura predeterminada
por sus miembros, que deberá asegurar una amplia representación geográfica de los países
participantes. Esta estructura prevé la rotación de la Presidencia del proceso, de la sede de las
negociaciones y de los Presidentes y Vicepresidentes de los Grupos de Negociación y de los otros
comités y grupos.
La Presidencia de las Negociaciones será rotativa cada 18 meses, o en el momento de la
conclusión de cada reunión ministerial. Se ha designado, sucesivamente, a los siguientes países
como Presidentes
del proceso del ALCA: Canadá, Argentina, Ecuador y Brasil y los
Estados Unidos en forma conjunta.
Los Ministros Responsables del Área de Comercio tendrán a su cargo la supervisión final
de las negociaciones. Generalmente se reúnen cada 18 meses y, desde que se iniciaron las
negociaciones, lo han
hecho en el país que detenta la Presidencia del ALCA al momento de
las reuniones.
Los Viceministros Responsables del Área de Comercio, en su calidad de Comité de
Negociaciones Comerciales (CNC), tienen un papel central en la administración de las
negociaciones del ALCA. El CNC
orienta el trabajo de los grupos de negociación y de los otros
comités y grupos y tiene poder de decisión sobre la estructura general del acuerdo y otros temas
institucionales. El CNC también es responsable de asegurar la participación plena de todos los
países en el proceso del ALCA, asegurar la transparencia de las negociaciones, supervisar la
tarea de la Secretaría Administrativa y supervisar la identificación e implementación de medidas de
facilitación de negocios. El Comité se reúne tantas veces como es necesario y, como mínimo, dos
veces al año en forma rotativa en diferentes países del hemisferio.
Existen nueve Grupos de Negociación del ALCA que poseen mandatos específicos de los
Ministros y del CNC, para negociar en diferentes
las áreas de Acceso a
áreas específicas. Se establecieron grupos en
Mercados; Servicios; Inversión; Compras del Sector Público; Solución
de Controversias; Agricultura; Derechos de Propiedad Intelectual; Subsidios, Antidumping y
Derechos Compensatorios; y Política de Competencia. Los Grupos de Negociación se reúnen
regularmente a lo largo del año.
Hay tres comités y grupos que se encargan de temas relevantes para las negociaciones.
El Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas sigue la evolución de las
negociaciones evaluando las inquietudes e intereses de estas
economías y formula
recomendaciones al CNC. Este Grupo ha procurado identificar las necesidades de las economías
más
pequeñas para brindarles asistencia técnica en materia de comercio cuando participan de
las negociaciones del ALCA y difundir información sobre otras fuentes de asistencia técnica.
Además, el Comité Tripartito mantiene la Base de datos de educación en materia
de comercio
(TED), “un inventario de las oportunidades de capacitación en las áreas del ALCA relacionadas
con política comercial y negociación para los funcionarios gubernamentales y del
sector privado
53
en la región, a fin de facilitar el acceso a la asistencia técnica” de acuerdo con lo solicitado por los
ministros en el Ministerial de Toronto.
Los Ministros crearon el Comité de Representantes del Gobierno en la Participación de la
Sociedad Civil con el objetivo de aumentar la transparencia del proceso de negociación y ampliar
la comprensión y el apoyo del público en general, respecto de éste. El Comité también fue creado
para facilitar la participación de la comunidad empresarial y de grupos de trabajadores, protección
del medio ambiente, académicos y otros grupos que desean presentar sus puntos de vista, de
manera constructiva, sobre los temas objeto de negociación y otros temas comerciales. El ALCA es
el primer proceso de negociación comercial significativo donde se ha establecido un grupo de
estas características, desde el inicio de las negociaciones. En la primera etapa de negociaciones,
el Comité sobre la Participación de la Sociedad Civil formuló su primera invitación pública a la
sociedad civil de los países participantes del ALCA. A través de este mecanismo, se invitó a las
partes interesadas a
presentar sus puntos de vista sobre el proceso ALCA en una forma
constructiva. Los documentos presentados fueron analizados por el Comité, que presentó a los
ministros resúmenes ejecutivos de los documentos presentados y preparó un informe resaltando la
gama de puntos de vista recibidos como respuesta a la invitación pública. En la reunión Ministerial
de Toronto, los Ministros recibieron este
permanente la
informe y pidieron al Comité procurar “de manera
colaboración de la sociedad civil en asuntos relacionados con el comercio de
relevancia para el ALCA.” Después de la Reunión Ministerial de Toronto se realizó una Segunda
Invitación Abierta y se solicitó al Comité que resumiera nuevamente las opiniones recibidas para
presentarlas a los Ministros. Después de la Reunión Ministerial de Buenos Aires, se publicó el
informe del Comité,
incluyendo los resúmenes ejecutivos, en la página web oficial del
ALCA. En este informe, los Ministros instaron a los representantes de la sociedad civil “a continuar
brindando sus aportes de forma constructiva sobre los asuntos relacionados con el comercio, de
relevancia para el ALCA.” La invitación pública a individuos y
organizaciones de la sociedad civil
se extendió de manera permanente.
Otra característica única del proceso del ALCA es el Comité Conjunto de Expertos del
Sector Público y Privado sobre Comercio Electrónico que se creó para estudiar como ampliar los
beneficios del mercado de comercio electrónico en el hemisferio, y como manejar este tema en
el marco de las negociaciones.
En Toronto, se creó un grupo de expertos ad hoc para que informara al CNC sobre la
implementación de medidas de facilitación de negocios relacionadas con asuntos aduaneros. Estas
medidas
están
diseñadas
para
facilitar
el
intercambio
comercial
en
las
Américas
beneficiando a todas las partes; no necesitan aprobación legislativa y pueden ser implementadas
administrativamente. Las medidas de transparencia se difunden a través del sitio Web del ALCA y
procuran incrementar el flujo de información sobre comercio y otros temas conexos entre los
países de las Américas.
54
Apoyo Técnico y Analítico: El Comité Tripartito, integrado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), la Organización de los Estados Americanos (OEA) y la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), brinda apoyo técnico, analítico y
financiero al proceso del ALCA, y mantiene la página oficial del ALCA. Las instituciones
individualmente también brindan asistencia técnica en temas relacionados con el ALCA,
especialmente a las economías más pequeñas.
Apoyo Administrativo: La Secretaría Administrativa del ALCA está localizada en la misma
sede de las reuniones de los grupos de negociación. La Secretaría apoya las negociaciones desde
el punto de vista logístico y administrativo y provee servicios de traducción e interpretación de
documentos. Esta Secretaria es financiada por el Comité Tripartito.
Sede de las Negociaciones: También es de carácter rotativo. Se han designado tres países
anfitriones: Estados Unidos (Miami) desde mayo de 1998 a febrero de 2001; Panamá (Ciudad de
Panamá) desde marzo de 2001 a febrero de 2003; y México (Ciudad de México) desde marzo de
2003 a diciembre de 2004. “
En la conferencia de presidentes del Mercosur en Asunción, se destaca la acción
coordinada del mismo, en la presentación de la oferta inicial en materia de bienes agrícolas en el
ALCA y en el pedido de que el tema de los subsidios sea discutido en este ámbito, además del de
la OMC.
4.2.3.4. El impacto del ALCA en las cadenas productivas brasileñas y uruguayas.-
Si bien no disponemos estudios a fondo respecto del probable impacto del ALCA sobre
las cadenas productivas del Mercosur, puede resultar útil referirse aquí a dos trabajos sobre dicho
tema, correspondientes al Brasil y al Uruguay, que proporcionan algunos datos de interés.
El primero es un estudio coordinado por la Unicamp (Luis Sugimoto, noviembre 2002)
sobre el impacto que el ALCA o el acuerdo de libre comercio con la Unión Europea podrían tener
sobre veinte cadenas productivas del Brasil. Partiendo de la base que se trata de la economía más
fuerte de América del Sur, se podría tomar el estudio como modelo para los demás países del
Mercosur.
Considerando los tipos de empresas, sus mercados y sus dificultades, los profesores
Laplane y Coutinho (Unicamp) llegaron a identificar cuatro grupos de sectores, cada uno de los
cuales, en menor o mayor medidas enfrentan amenazas y oportunidades . El primer grupo incluye
a los sectores con un grado mayor de competitividad, o sea siderurgia, café, citrícola, papel y
celulosa, textil y confecciones. Estos sectores tienen buenas posibilidades siempre que los
acuerdos les brinden una apertura efectiva removiendo las barreras tarifarias y no tarifarias. Por su
parte los mismos deben agregar valor
a lo que exportan, como vender jugo de naranja
pasteurizado en vez de concentrado o agregar “design” a los calzados, en vez de vender zapatos
de supermercado. La empresa deberá, además internacionalizarse, asumiendo la distribución del
producto en el país comprador, por sí o por un socio local.
55
Un segundo grupo constituido por la petroquímica, plástico y bienes de capital, necesitan
una reestructura total para sobrevivir; de lo contrario, los acuerdos comerciales tendrían efectos
perversos sobre ellas. Requieren disminuir el número de empresas en los sectores y fortaleciendo
a las restantes por alianzas, fusiones y compras. Deberán lograr más financiamiento para
actualizarse, renovarse y aprender nuevas técnicas. En ese caso, los acuerdos deberán ganar
tiempo para que se realice esa reconversión.
Un tercer grupo integrado por los sectores llamados poco sensibles es el de los
cosméticos, cerámica, madera y muebles. En este grupo sólo unas pocas empresas tienen reales
oportunidades de exportar y no se verían mayormente afectadas por los acuerdos.
El cuarto grupo, que es el más importante,
es el mayoritariamente integrado por
empresas multinacionales. Es un grupo heterogéneo, pues hay sectores, como el automovilístico,
farmacéutico, informático, telecomunicaciones y electrónica de consumo, unos más competitivos
que otros. Todos, sin embargo, tienen la característica común de tener un importante comercio
intrafirma con sus matrices o filiales extranjeras. El futuro de esas empresas requiere una
negociación, tal vez difícil con las matrices, para que éstas inviertan en la transformación de las
plantas locales en plataformas de exportación, incentivadas, por ejemplo, por la existencia de
capacidad ociosa y por bajos costos.
El segundo es un trabajo, encargado por la Cámara de Comercio Uruguay - Estados
Unidos a los Doctores Herminio Blanco y Jaime Zabludovsky (Blanco, Herminio y otro, 2002). Si
bien se trata de una negociación bilateral y no en el ámbito del ALCA, identifica por esa razón más
claramente los intereses ofensivos y defensivos propios del Uruguay a la vez que los de los
Estados Unidos.
Los autores entienden el objetivo más importante del Uruguay sería obtener un acceso
libre y permanente en el mercado norteamericano, para sus exportaciones agropecurias, que
representan casi la mitad de su oferta exportable y que enfrentan promedialmente una tasa de
arancel del más del 7% para ingresar a ese mercado. Dentro de los productos agropecuarios, las
exportaciones más importantes de Uruguay son los cárnicos, los lácteos y derivados – entre ellos
en especial los quesos- y el arroz, en todos los cuales los Estados Unidos tienen aranceles
elevados.
En efecto; de los primeros 24 capítulos de la tarifa de importación ( que identifican los productos
agropecuarios, 6 tienen aranceles promedio superiores al 10% y en 7 capítulos hay tasas mayores
al 100%. Particularmente sensibles son el azúcar, el jugo de naranja congelado, el tabaco y el
cacahuete. Estos productos entrarán sin duda en regímenes de excepción severos, como se
desprende del texto de la Autoridad para Negociar Tratados Comerciales o TPA, que obliga al
Ejecutivo a un complejo mecanismo de consultas para incluir los productos más sensibles en un
tratado comercial.
En el sector manufacturero, el interés ofensivo del Uruguay se concentra en el sector
textil y las prendas de vestir, sobre todo de lana. Dichos productos están gravados en Estados
56
Unidos con aranceles que rondan el 27%, sin contar que en materia textil hay una protección
emanada del régimen de cuotas que se aplica a dichos producto, que constituye una barrera muy
importante, hasta que se cumpla con el acuerdo Multifibras, que determina la desaparición de las
mismas.
Los intereses defensivos específicos del Uruguay son más difíciles de identificar, a
causa del Arancel Externo común, que muchas veces es impuesto por los intereses de los socios
mayores del Mercosur, tanto por su monto, como por los productos sobre los que recae. Lo cierto
es que son aranceles muy elevados, que para una gran cantidad de productos son superiores al
20% y para 27 de ellos del 15 al 20%. Pero también es cierto que el alto proteccionismo de
algunos de esos productos responde a sensibilidades propias del Uruguay, manifestadas en las
negociaciones del Mercosur, como el azúcar, los automóviles y sus partes, los bienes de capital e
informáticos y los de telecomunicaciones; los farmacéuticos, las materias plásticas, los textiles y
las prendas de vestir , los lácteos, los duraznos en almíbar y los aceites comestibles. La
liberalización de estos productos sería un tema de difícil abordaje en una negociación con los
Estados Unidos
Las exportaciones norteamericanas corresponden en un 90% al sector manufacturero, en
el que se destacan la industria electrónica y de cómputo, los vehículos automotores y sus
autopartes y es, justamente, la importación de productos de esos sectores que están gravados
con altos aranceles, respondiendo a un interés genuinamente uruguayo, por lo que en esto rubros
se colide con los intereses ofensivos norteamericanos.
En cambio, los productos manufacturados norteamericanos no están especialmente
protegidos, por lo que en ese ámbito la negociación es más fácil.
Estos estudios no son totalmente coincidentes en sus objetivos, pues el brasileño está
enfocado principalmente a estudiar la competitividad de la producción y el uruguayo a identificar
los intereses de las partes en una negociación, pero de ellos se pueden deducir algunas
conclusiones. La primera es que los intereses brasileños y uruguayos son coincidentes en la
perforación del mercado nortemericano en el sector agropecuario, pero muchas veces no se trata
de los mismos productos. También son coincidentes en la defensa de ciertos sectores
manufactureros sensibles.
4.2.3.5.- La estrategia del Mercosur en las negociaciones.
La estrategia del Mercosur está condicionada por el peso del Brasil en el sistema y en
las propias negociaciones del ALCA. En lo principal, el nuevo gobierno sigue los lineamientos
políticos del presidente Cardoso: negociación de bloques a partir del Mercosur y en lo posible, del
Área de Libre Comercio Sudamericana, que dicho gobierno se esforzó en poner en marcha, incluso
57
por acuerdos bilaterales, prescindiendo del Mercosur, y que podría concretarse, por lo menos en el
papel, con las negociaciones Mercosur-CAN; mientras que la posición norteamericana es la
negociación país con
país y no por bloques. El propósito fundamental es ganar poder de
negociación para lograr, por una parte, el acceso más vasto posible de los productos brasileños – y
los de sus socios- principalmente agrícolas, pero también manufactureros como la siderurgia,
papel y celulosa, calzados, textil y confecciones al mercado libre incluidos los Estados Unidos y la
eliminación de los subsidios norteamericanos a esos mismos productos, así como la modificación
de la legislación antidumping norteamericana. Y, por otra parte, un cronograma de desgravaciones
que de tiempo a la reconversión de las industrias brasileñas viables, a fin de enfrentar la
competencia de las exportaciones norteamericanas.
Sin embargo, la diferencia está en el grado de agresivida d con que se prosiguen las
negociaciones, por parte de un gobierno con una base política refractaria al acuerdo y que, por lo
tanto, tiene que mostrarse más duro y reticente, así como en el apoyo logrado de parte de la
Argentina con el acceso de Kirchner al poder, y el de Venezuela, con un Chávez que emerge
hasta ahora victorioso de la dura confrontación con la oposición interna, en alguna medida con
apoyo brasileño. Esta mayor agresividad se refleja en la reciente posición brasileña de negociar en
el ALCA sólo los temas de acceso a mercados y subsidios, de interés del Brasil- Mercosur y en la
Organización
Mundial de Comercio, lo que atañe a servicios, inversión, derechos de autor y
patentes, de interés norteamericano. Esta nueva postura podría llevar a los Estados Unidos a
aumentar sus concesiones en temas importantes o a bloquear las negociaciones. Corresponde
aquí plantearse la pregunta de quien necesita más la zona de libre comercio. Si postulamos que las
oportunidades de crecimiento económico de los países latinoamericanos son mayores y más
rápidas en el área del comercio exterior extrarregional, que en el desarrollo de los mercados
internos, tenemos la respuesta: los países latinoamericanos excepto México, y por lo tanto, les
urge concluir un acuerdo.
Pero no un acuerdo donde expongan sus mercados internos a la
competencia norteamericana, sin obtener ventajas claras a cambio; es decir, en ese caso es mejor
ningún acuerdo que un mal acuerdo. Sin embargo, todos los países del NAFTA o TLCAN también
están interesados, aunque no en la misma medida, en culminar el proceso y, deberán mejorar su
oferta ante la resistencia de sus contrapartes, en consonancia con su grado de su interés. Por lo
tanto, podemos considerar que ambas posturas son transables, pero la asimetría de fuerzas y de
necesidades juega a favor de los Estados Unidos.
Queda en pie el dilema de los países pequeños: Paraguay, Uruguay, Bolivia, Ecuador, etc.
En la negociación país por país, la diferencia abismal de potencial opera en su contra; pero, al
mismo tiempo, la pequeñez de sus mercados, como sucedió en las negociaciones Chile- USA y
Chile-UE, permite a la contraparte concederles ventajas diferenciales, que no está dispuesta a
extender a los más poderosos. En la negociación por bloques, dichos países corren el riesgo de
que sus intereses sólo estén debidamente contemplados cuando coinciden con los de los países
más poderosos como Brasil y Argentina, lo que, felizmente, sucede a menudo.
58
4.-2.4.- Negociaciones para un acuerdo con el CAN.-
Como se recordará, durante las negociaciones realizadas en 1999, no se había logrado la
meta de un acuerdo global entre el Mercosur y los países del Pacto Andino, habiéndose optado por
prorrogar los acuerdos bilaterales existentes entre los países de ambos bloques, salvo el Brasil,
que suscribió unilateralmente un nuevo acuerdo de complementación con el bloque andino en
agosto de 1999. Las negociaciones colectivas , no obstante, prosiguieron durante el año 2000 y el
2001.
En enero de 2002, los países del bloque andino acordaron dotarse de un arancel externo
común y se avanzó durante ese año en la negociación del acuerdo entre ambos bloques. En la
reunión de Bávaro, República Dominicana de los presidentes de noviembre de 2002, se realizó
paralelamente una reunión de presidentes del Mercosur, en la cual el presidente Duhalde, de
Argentina, expresó sus esperanzas de que el acuerdo pudiera firmarse antes de fin de año.
En Asunción, julio del 2003, se reitera la necesidad de concluir la negociación conjunta con
los países andinos y en especial de acuerdos bilaterales con Ecuador y Venezuela. Como vimos,
las negociaciones son muy complejas y ya llevan cinco años de duración. Con este propósito, en
Montevideo, el 4 de agosto del mismo año se reunieron en Montevideo, los cancilleres de los
países del Mercosur y el CAN . Según el comunicado oficial de la reunión, la Comunidad Andina
hizo entrega de una propuesta de trabajo, pautas para las negociaciones, un programa y un
cronograma, así como un programa de Cooperación para funcionamiento e inversión e integración
física (en el marco de las acciones del IIRSA). Con estos propósitos, los cancilleres se reunirían en
ALADI mensualmente para concluir las negociaciones antes del 31 de diciembre de 2003. Se
acordó, además, crear un foro permanente de empresarios e insistir en la conclusión de las
negociaciones Mercosur-Perú, que se encuentran en su etapa final.
4.2.5.- Otros acuerdos.
4.2.5.1.- Acuerdo de complementación económica Mercosur- México.
Este acuerdo se suscribió en Buenos Aires el 5 e julio del 2002 entre los Estados Parte del
Mercosur y los Estados Unidos Mexicanos, como un acuerdo de alcance parcial en el Marco del
tratado de Montevideo de 1980 (ALADI) y está abierto a los demás estados miembros de este
sistema de integración. El acuerdo tiene como objetivo la creación de un área de libre comercio
entre las partes. Con ese objeto se propone establecer un marco normativo apropiado que dé
seguridad y transparencia a los agentes económicos y promueva la complementación y la
cooperación económica y comercial. La administración del mismo estará a cargo de una comisión
administradora integrada por el Grupo Mercado Común del Mercosur y la Secretaría de Economía
59
de los Estados Unidos Mexicanos. El acuerdo ratifica la vigencia de los acuerdos celebrados o que
se celebren por las parte al abrigo del Tratado de Montevideo de 1980, comprendido el acuerdo
sobre el sector automotor entre el Mercosur y México y sus anexos. Estos acuerdos estarán
vigentes hasta que se implemente el acuerdo de libre comercio que se firma, para lo cual se
desarrollarán negociaciones periódicas y se realizarán acciones tendientes a incrementar los
intercambios de bienes y servicios. Como se ve, incluso como acuerdo marco define muy poco,
librando todo a las negociaciones posteriores.
El acuerdo sobre productos automotores (bienes nuevos) comprendidos en las posiciones
Naladisa (nomenclatura de la ALADI) , tiene por objeto establecer una zona de libre comercio de
los mismos en forma gradual, tras un período de transición desde la entrada en vigor del mismo
hasta el 30 de junio de 2011. Durante el período de transición seguirán vigentes los acuerdos
firmados bilateralmente entre los países del Mercosur y México. La administración de tal acuerdo y
los acuerdos bilaterales estará a cargo de un Comité Automotor, el cual entenderá en primera
instancia en la resolución de las controversias que se susciten, y de no alcanzarse solución se
recurrirá a los procedimientos de solución de controversias establecidos en dichos tratados
bilaterales.
4.2.5.2.-Acuerdo marco con la India.- Se firmó un acuerdo marco con la India con el
objetivo de lograr en breve plazo un acuerdo puntual de libre comercio. Al mismo tiempo, se está
negociando un acuerdo de liberalización comercial con la República de Sudáfrica.
4.3.- LA EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS CON LOS CUALES EL MERCOSUR TIENE INTERÉS
PRIORITARIO EN VINCULARSE
4.3.1.- Evolución del acuerdo del TLCAN (NAFTA)
El TLCAN o sea el Tratado de Libre Comercio de América del Norte es un tratado
libre comercio muy ambicioso, ya que va más allá de la liberalización generalizada del flujo de
bienes, para incluir el comercio de servicios y disciplinas para la inversión extranjera, las compras
del sector público y la protección de los derechos de propiedad intelectual, entre otras materias.
En su momento, esta negociación sirvió para dar el ímpetu final a la Ronda Uruguay,
estableciendo precedentes importantes que fueron incorporados posteriormente en los acuerdos
multilaterales del acta de Marrakech, y que hoy son parte de toda negociación comercial.
Finalmente, el acuerdo trilateral ha servido de referencia obligada en el debate de la política
comercial de EE.UU. Defensores y opositores del libre comercio en EE.UU. han fijado sus
posiciones a partir de lo que se negoció con México y Canadá hace diez años. ( Herminio Blanco y
otro, 2002)
60
Los principios y aspiraciones que constituyen la esencia del tratado son la expansión del
comercio y la inversión, la reducción de las distorsiones al comercio, y el establecimiento de reglas
claras que ofrezcan un marco previsible, así como la creación de empleos que permitan mejorar
las condiciones de vida de la gente. En esta parte se expresan que el Tratado permitirá aumentar
la competitividad de las empresas de los tres países, de manera congruente con la protección al
medio ambiente. Asimismo, los países reiteran su obligación de promover el desarrollo sostenible,
así como su compromiso con los derechos y las condiciones laborales.
En el capítulo inicial del tratado se establecen los objetivos y principios básicos que rigen el
TLCAN y su constitución formal en una zona de libre comercio conforme a los dispuesto en el
artículo XXIV del GATT - requisitos para el establecimiento de acuerdos regionales de libre
comercio. Igualmente,
se mencionan los principios y reglas fundamentales que gobiernan el
tratado: trato nacional, trato de nación más favorecida y transparencia . Son estos principios, las
bases para obtener los objetivos del TLCAN: eliminar los obstáculos al comercio de bienes y
servicios, promover la competencia leal, aumentar las oportunidades de inversión, proteger y hacer
valer los derechos de propiedad
intelectual, establecer procedimientos para la aplicación y
cumplimiento del tratado y la solución de controversias que emanen de éste y fomentar la
cooperación trilateral, regional y multilateral.
En esta primera parte, los tres países confirman sus derechos y obligaciones en el marco del
GATT (hoy OMC) y de otros acuerdos internacionales en los que sean parte. Se establece también
que el TLCAN y sus disposiciones prevalecen sobre otros convenios, salvo algunas excepciones
mencionadas específicamente (algunas disposiciones en materia comercial de convenios
ambientales).
Por último, esta sección obliga a la adopción del Tratado en los diferentes niveles de gobierno
de cada país: federal, estatal y provincial.
En el
capítulo segundo
se definen los conceptos generales que se emplean en el
Tratado, a fin de que exista una interpretación común en los tres países. Incluye conceptos tales
como: bienes de una Parte; Código de Valoración Aduanero; comisión, empresa; empresa de una
parte; empresa del estado; nacional; originario, persona, persona de una parte; medida; principios
de contabilidad generalmente aceptados; secretariado, sistema armonizado, y territorio. Cada país
incluyó anexos definiendo, de acuerdo a su legislación doméstica, los conceptos de territorio y
nacional.
El capítulo tercero del TLCAN contiene las disposiciones que regulan la liberalización del
comercio de bienes en América del Norte y es, por lo tanto, una de las partes centrales del
acuerdo. En principio, el contenido del capítulo se aplica a todos los bienes susceptibles de ser
61
comerciados, aunque hay algunos sectores que tienen disposiciones adicionales establecidas en
anexos (para los sectores automotriz y textil y de prendas de vestir) o, incluso, en capítulos
individuales (energía y petroquímica básica y agricultura).
Las principales disciplinas de acceso al mercado de bienes son:
Trato Nacional: EL TLAN incorpora el principio del trato nacional del GATT, que establece que
los bienes de un país que es parte del acuerdo, procedente de otro país miembro, no serán objeto
de discriminación, salvo lo previsto explícitamente en los anexos.
Eliminación de aranceles: El TLCAN establece la eliminación gradual de todos los aranceles
sobre bienes considerados de América del Norte, conforme a las reglas de origen. Los aranceles
serán desmantelados de manera inmediata, o de manera gradual en cinco o diez etapas anuales
iguales. Algunos productos sensibles gozarán de un periodo extraordinario de hasta 15 años. Los
calendarios de desgravación se encuentran listados en un anexo que contiene todas las fracciones
de las tarifas de importación de los tres países. Se prevé la posibilidad de que los tres países
consulten y acuerden una eliminación arancelaria más acelerada a la originalmente prevista.
Asimismo, el tratado
establece que ninguna de las partes podrá incrementar ningún arancel
aduanero existente ni imponer uno nuevo, sobre bienes originarios (i.e. que cumplen con las reglas
de origen).
Restricciones a las importaciones y a las exportaciones: Los tres países eliminarán todas las
prohibiciones y restricciones cuantitativas, tales como cuotas o permisos de importación, salvo lo
previsto en el artículo XI del GATT – prohibiciones y restricciones cuantitativas al comercio de
bienes, originadas en una escasez crítica de alimentos, en el respeto de normas y estándares o en
la necesidad de controlar déficit o superávits de productos agrícolas y pesqueros- o explícitamente
en un anexo de reservas del tratado.
Devolución de aranceles (drawback). El tratado establece reglas para los programas de
devolución o exención de aranceles a los insumos utilizados en la producción de bienes que serán
exportados a otro país miembro del TLCAN. Dichos programas fueron eliminados el 1° de enero de
2001 para el comercio con México y el primero de enero de 1996 para los flujos entre EE.UU. y
Canadá. A partir de estas fechas, el monto de aranceles que un país puede eximir o devolver no
debe de exceder el menor de: a) los aranceles pagados o que se adeuden sobre materiales
importados no originarios de la región de América del Norte y empleados en la producción de un
bien que después se exporte a otro país miembro del tratado; ó b) los aranceles pagados a ese
país por concepto de la importación de ese bien.
62
Exención de aranceles: El TLCAN prohibe la adopción de nuevos programas de exención de
aranceles o devolución de los mismos con base en requisitos de desempeño. Los programas
existentes en México se eliminarían a más tardar el 1° de enero de 2001.
Derechos de trámite aduanero: Se acordó que los tres países no aplicarían nuevos cargos como
los llamados “derechos de procesamiento de mercancías“ de EE.UU. o los “derechos de trámite
aduanero” de México. El pago de dichos derechos se eliminaría a más tardar el 30 de junio de
1999 entre México y EE.UU.
Impuestos a la exportación: El tratado prohibe fijar impuestos a la exportación, salvo cuando
éstos también se apliquen a los bienes destinados al consumo doméstico y a las exportaciones a
terceros países.
Otras restricciones a la exportación: Las restricciones a la exportación justificadas al amparo de
los artículos XI: 2(a) o XX(g) del GATT- que se refieren a la posibilidad de los miembros de la
OMC de imponer restricciones temporales a la exportación en caso de escasez de productos
esenciales o de adoptar medidas destinadas a la conservación de recursos agotables - podrán ser
mantenidas o introducidas sólo sí: a) no se reduce la participación que las exportaciones a un país
parte representaban del total de la oferta del país que introduzca la restricción, durante los 36
meses previos a la imposición de la medida y b) no se impone un precio de exportación superior al
precio doméstico por medio de, por ejemplo, impuestos, licencias, cuotas o precios mínimos de
exportación.
Bebidas alcohólicas-productos distintivos: Los 3 países acordaron proteger como productos
distintivos el tequila, el mezcal, el whiskey canadiense, el Bourbon whiskey, y el Tennessee
whiskey.
Anexos sectoriales del capítulo de acceso a mercado.
El capítulo de acceso a mercado incluye dos anexos para el sector automotriz y el de textiles y
prendas de vestir con disciplinas específicas para estas industrias, que van más allá de la
liberalización de los flujos de comercio. Se juzgó conveniente incluir estos anexos debido a las
condiciones prevalecientes en estos dos sectores al momento de la negociación del TLCAN.
Disposiciones especiales para textiles y prendas de vestir: En el momento de la negociación,
se establec ieron reglas especiales para el comercio de fibras, hilos, textiles y prendas de vestir. Se
contempla la eliminación de los aranceles en un periodo máximo de 10 años. EE.UU. eliminó de
manera inmediata las cuotas de importación para los productos mexicanos y de manera gradual
para los productos manufacturados en México que no cumplan con la regla de origen, las cuales
en su mayoría son de “hilo en adelante”, aunque para algunos productos son más estrictas: “fibra
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en adelante” (hilos de algodón, y de fibras sintéticas). Para los bienes que no cumplan con la regla
de origen, se establecieron cupos de preferencia arancelaria. Un comité sobre etiquetado
trabajaría en el desarrollo de requisitos uniformes de etiquetado.
Disposiciones especiales para productos automotrices: La importancia económica del sector
automotriz en los tres países de América del Norte y la existencia del decreto de promoción de
esta industria en México explican, en buena parte, la necesidad de un enfoque integral del tema.
Así, el anexo correspondiente incluye disposiciones no sólo de comercio (incluyendo reglas de
origen), sino también de inversión.
El TLCAN prevé la eliminación de las barreras al comercio de automóviles, camiones, autobuses y
autopartes, así como la eliminación de restricciones a la inversión en un periodo de 10 años.
EE.UU. eliminó de inmediato sus aranceles a automóviles de pasajeros; redujo de forma inmediata
a 10% sus aranceles a camiones ligeros y el residual se comprometió a eliminarlo en cinco años; y
en 10 años los otros vehículos. Por su parte, México redujo de inmediato en 50% sus aranceles
para automóviles de pasajeros, y se comprometió a eliminarlos en máximo 10 años; redujo en 50%
sus aranceles para camiones ligeros y los eliminó en 5 años; y se comprometió a reducir sus
aranceles de manera gradual para los demás vehículos en un período de 10 años. En cuanto a
autopartes, se acordó la desgravación inmediata para algunas de ellas, mientras que otras en 5
años, y unas pocas en 10 años. En reglas de origen, los productos automotrices deberán ir
aumentando gradualmente su contenido regional mínimo para alcanzar 62.5% para automóviles de
pasajeros y camiones ligeros, motores y transmisiones para esos vehículos y 60% para los demás
vehículos y autopartes. México se comprometió a eliminar, al término del período de transición, el
decreto para la promoción de la industria automotriz.
El capítulo cuarto del tratado se refiere a las reglas de origen. Los beneficios arancelarios a los
bienes de México, EE.UU. y Canadá que otorga el TLCAN se determinan por las reglas de origen.
En este sentido el TLCAN dispone que los bienes serán considerados originarios cuando se
produzcan en su totalidad en la región. En caso de que los bienes contengan insumos que no
provengan de ella, se considerarán originarios siempre y cuando dichos materiales sufran una
transformación suficiente, descrita, generalmente, utilizando el método conocido como “brinco
arancelario”.
En algunos casos, además de cumplir el requisito de cambio de clasificación
arancelaria, los bienes deberán incorporar cierto porcentaje de contenido regional. En otros, se
permite considerar a un bien como originario cuando éste se clasifique en la misma subpartida
arancelaria que sus componentes y cumpla con el requisito de contenido regional.
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El Tratado establece dos métodos para calcular el porcentaje de contenido regional: el de valor de
transacción y el de costo neto. El primero se basa en el precio pagado o a pagar por un bien. El
método de costo neto sustrae del costo total del bien los costos por regalías, promoción de ventas,
empaque y embarque. Este último método limita la carga financiera que se puede incluir en el
cálculo. El TLCAN dispone que los productores tendrán la opción de cualquiera de los dos
métodos, salvo en los casos en que el costo neto deba utilizarse cuando el valor de transacción no
sea aceptable conforme al Código de Valoración Aduanera de la OMC o para algunos productos
como los de la industria automotriz. Respecto a la acumulación, se establece que todos los
materiales no originarios utilizados en la producción del bien deberán sufrir el cambio de partida
correspondiente de clasificación arancelaria y cumplir otros requisitos de contenido regional.
En el caso de los productos de la industria automotriz, se pactó una transición al final de la cual
deberán cumplir con un determinado porcentaje de contenido regional basado en la fórmula de
costo neto (62.5% para automóviles de pasajeros, camiones ligeros, motores y transmisiones para
este tipo de vehículos; y 60% para los demás vehículos y auto partes).
El TLCAN introduce una cláusula de minimis, mediante la cual se evita que ciertos bienes pierdan
la posibilidad de beneficiarse de un trato preferencial por el hecho de contener cantidades muy
reducidas de insumos no originarios. Así, un bien se considerará originario de la región cuando el
valor de los insumos provenientes de países fuera de la región no exceda el 7% del precio o del
costo total del bien.
El capítulo quinto se refiere a los procedimientos aduaneros para asegurar que sólo se
otorgue trato preferencial a los bienes que cumplan con la regla de origen, y para asegurar que los
inversionistas cuenten con certidumbre y no enfrenten procesos burocráticos excesivos en la
verificación del cumplimiento de las reglas de origen, el TLCAN establece una serie de
disposiciones en materia aduanera.
En el TLCAN se adoptan reglamentos que aseguran la aplicación, administración e interpretación
congruente de las reglas de origen. Además, se establece un certificado de origen uniforme, así
como requisitos de certificación, procedimientos a seguir por los agentes económicos que
reclamen trato preferencial, y requisitos comunes para la contabilidad de dichos bienes. El tratado
también contempla reglas sobre la verificación del origen de los bienes, tanto para los
importadores y exportadores como para las autoridades aduaneras.
Los certificados son llenados por los productores o exportadores, aunque una Parte podría, por
conducto de su autoridad aduanera, verificar el origen de un producto mediante cuestionarios
escritos dirigidos al exportador o productor en territorio de otra parte, o incluso, mediante visitas a
las instalaciones de un exportador o de un productor en territorio de otra parte.
65
El TLCAN prevé que cada una de las Partes debe ofrece, por conducto de su autoridad aduanera,
el otorgamiento expedito de resoluciones anticipadas por escrito, previo a la importación de un bien
a su territorio, y debe otorgar derechos de revisión e impugnación previstos para los importadores
de su territorio.
Finalmente, el tratado establece plazos específicos para la pronta solución de
controversias entre los tres países en torno a las reglas de origen.
El capítulo sexto del TLCAN está dedicado a la energía y petroquímica básica. En este
sentido reconoce la importancia de mejorar el comercio de bienes energéticos y petroquímicos
básicos en la región, mediante una liberalización gradual y sostenida. El tratado establece que un
país no puede imponer precios mínimos o máximos de importación o exportación. Se establece
que cada Parte podrá administrar sistemas de permisos de importación o exportación siempre que
se manejen de conformidad con las disposiciones del tratado.
Además, un país no podrá imponer impuestos, derechos o cargos a la exportación de bienes
energéticos o petroquímicos básicos a menos que esos derechos se apliquen también al consumo
interno. Cualquier restricción a la importación o exportación de energía se limitará a ciertas
circunstancias específicas, como la conservación de los recursos naturales agotables, una
situación de escasez, la aplicación de un plan de estabilización de precios, o cuestiones de
seguridad nacional y, en todo caso, las proporciones de la oferta total del bien energético o
petroquímico en cuestión que se exporte después de introducida la restricción no podrá ser menor
a la que prevalecía antes de la medida.
Aunque, en principio, el capítulo se le aplica a las tres partes del TLCAN, hay excepciones
explícitas de buena parte de las disciplinas para México, a fin de mantener las disposiciones
constitucionales que reservan al estado las actividades de exploración, explotación, refinación y
procesamiento
de petróleo y gas natural, la producción de gas artificial y de petroquímicos
básicos. También se reserva al estado mexicano el comercio internacional, la transportación,
almacenamiento y distribución de estos productos y el servicio público de electricidad. Sin
embargo, el TLCAN reconoce las nuevas oportunidades de inversión privada en México en materia
de bienes petroquímicos no básicos y en instalaciones de generación eléctrica para autoconsumo,
cogeneración, y producción independiente, al permitir a los inversionistas de EE.UU. y Canadá
adquirir, establecer y operar plantas en esas actividades.
Éste fue uno de los capítulos más complejos de negociar. El sector energético era uno de los
intereses ofensivos más importantes de EE.UU. al tiempo que constituía el tema más sensible para
México.
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El capítulo séptimo, por su parte, se refiere al Sector Agropecuario y Medidas Sanitarias
y Fitosanitarias. El TLCAN establece compromisos bilaterales entre México y Canadá y entre
México y EE.UU. para el comercio de productos agropecuarios. La negociación del TLCAN
concluyó antes de la Ronda Uruguay, cuando todavía existían permisos previos de importación,
licencias, cuotas y otras restricciones no arancelarias. Como parte de los compromisos del TLCAN,
México y EE.UU. aceptaron eliminar sus barreras no arancelarias mediante su conversión a
sistemas de arancel-cuota (las cuotas se incrementarán un 3% anual), o bien a aranceles, los
cuales se reducirán gradualmente hasta llegar a cero en un período de 10 ó 15 años, dependiendo
del producto (dentro de los productos más sensibles se encuentran el maíz y el fríjol para México y
el jugo de naranja y el azúcar para EE.UU.). Asimismo, a la entrada en vigor del tratado, México y
EE.UU. eliminaron los aranceles de una amplia gama de productos agropecuarios, cuyo valor
equivalía a aproximadamente la mitad del comercio bilateral agropecuario. La liberalización
comercial del sector agropecuario entre México y EE.UU. prevista en el TLCAN es universal: al
final de los plazos de desgravación todos los productos-sin excepción - estarán exentos de
aranceles y barreras no arancelarias.
Por su parte, Canadá y México eliminarían las barreras arancelarias y no arancelarias a su
comercio agropecuario, con excepción de productos lácteos, avícolas, huevo y azúcar (productos
que Canadá y EE.UU. habían exceptuado en su tratado bilateral, cuyos resultados fueron
incorporados al TLCAN). Por lo general, los aranceles se eliminarían gradualmente en un período
de 10 años.
Respecto a apoyos internos, las partes pactaron esforzarse por avanzar hacia políticas de apoyo
interno que tengan efectos de distorsión mínimos o inexistentes sobre el comercio o la producción,
conforme a las disciplinas multilaterales.
El capítulo también establece que no es apropiado otorgar subsidios a la exportación a los
mercados de las otras partes, a menos que éstos sean necesarios para competir con productos de
terceros países cuyas exportaciones estén subvencionadas.
El TLCAN confirma el derecho de cada país para determinar el nivel de protección sanitaria o
fitosanitaria que considere adecuado y dispone que se puede alcanzar tal nivel de protección
mediante medidas sanitarias y fitosanitarias basadas en principios científicos y en una evaluación
del riesgo, y que no se traduzcan en una discriminación injustificada o encubierta al comercio. El
TLCAN alienta a los tres países a utilizar las normas internacionales relevantes para el desarrollo
de sus medidas sanitarias y fitosanitarias, pero permite adoptar medidas más estrictas siempre y
cuando se justifiquen científicamente. Asimismo, el TLCAN promueve la equivalencia de las
67
medidas de tal forma que cada uno de los países acepte como equivalentes las medidas sanitarias
y fitosanitarias de los otros.
El capítulo octavo se refiere a las medidas de emergencia. Prevé el establecimiento de
medidas de salvaguardias tanto globales como bilaterales. Los procedimientos disponen que las
medidas serán sólo por un lapso limitado, y exige al país que las adopte que otorgue una
compensación a la contraparte afectada. Si no logran llegar a un acuerdo sobre el monto de la
compensación, el país exportador podrá adoptar una medida con efectos equivalentes para
compensar el efecto de la salvaguarda.
Salvaguarda bilateral: Durante el periodo de transición, si como resultado de la reducción o
eliminación de un arancel estipulada en el tratado, un bien originario de territorio de una Parte se
importa al territorio en cantidades tan elevadas que constituyen una amenaza o causa sustancial
de daño serio, una industria nacional que produzca un bien, la Parte afectada podrá adoptar
medidas de emergencia que suspendan temporalmente la eliminación de los aranceles acordada,
o bien, restablecer el arancel anterior a la entrada en vigor del TLCAN. Esta salvaguarda podrá
adoptarse por una sola ocasión y máximo por un periodo de 3 años (en bienes extremadamente
sensibles se podrá extender a 4 años).
Salvaguarda global: El TLCAN dispone que cuando un país adopte una salvaguarda global, de
conformidad con el GATT, los países miembros del TLCAN deberán quedar exentos de la
aplicación de la medida, a menos que sus exportaciones representen un parte sustancial de las
importaciones totales o contribuyan de manera importante al daño o amenaza de daño serio.
El capítulo noveno se refiere a las medidas relativas a la normalización.
El TLCAN confirma los derechos y obligaciones de cada país derivados del Código de
Barreras Técnicas al Comercio del GATT (TBT por sus siglas en inglés) y otros tratados
internacionales. Asimismo, cada país conserva el derecho de adoptar, aplicar y hacer cumplir sus
medidas de normalización, para establecer el nivel de protección que desee alcanzar con ellas
aunque deben ser aplicadas con el principio de no discriminación (trato nacional y trato de nación
más favorecida).
El tratado prevé que cada país use las normas internacionales como base para las suyas.
Los países del TLCAN aceptaron trabajar de manera conjunta para incrementar el nivel de
seguridad y protección de la salud y el medio ambiente y del consumidor. Así, acordaron procurar
hacer compatibles sus medidas de normalización y, para ello, el tratado considera procedimientos
68
de validación de la conformidad a fin de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por
los reglamentos técnicos o normas.
Finalmente, se establece la obligación de notificar con anterioridad a los otros países miembros la
adopción o modificación de las medidas de normalización que pudieran afectar el comercio.
El capítulo décimo se refiere al importante tema de las compras del sector público. El
tratado abre, sobre una base no discriminatoria, una parte significativa del mercado de compras del
sector público de cada uno de los países del TLC para los proveedores de los otros países. El
TLCAN establece el requisito de trato nacional y más favorable para los países miembros y obliga
a las partes a seguir procesos de licitaciones muy exigentes en términos de valoración de los
contratos;
transparencia
(publicación);
plazos;
especificaciones
técnicas;
prohibición
de
condiciones compensatorias especiales; invitación y calificación de proveedores; invitación
restringida; presentación, recepción y apertura de ofertas; adjudicación de contratos; y mecanismos
de impugnación..
El capítulo abarca las compras realizadas por dependencias y empresas del gobierno
federal en cada uno de los países y se aplica a las adquisiciones de las dependencias del gobierno
federal cuyo monto supera los $50 mil dólares para bienes y servicios, y $6.5 millones de dólares
para obra pública. Para las adquisiciones de las empresas públicas, los umbrales son de $250 mil
dólares para bienes y servicios, y 8 millones de dólares para obra pública. Para México se acordó
una reserva temporal que permite excluir temporalmente una proporción decreciente de las
compras públicas de las disciplinas del capítulo y una reserva permanente que le permite al estado
mexicano, asignar directamente, sin obligación de licitar, un monto fijo del valor de los contratos de
compra de bienes y servicios de PEMEX y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), así como
del valor de los contratos para la compra de servicios de construcción para el sector no-energético.
EE.UU. y Canadá, por su parte, excluyeron sus programas de pequeñas empresas y de empresa
manejadas por minorías.
El tratado prevé la negociación futura de la cobertura para que ésta se extienda a los
gobiernos estatales u provinciales que acepten voluntariamente estos compromisos.
El capítulo décimo-primero se refiere a las normas de inversión y al decir de muchos
contiene las disciplinas internacionales en la materia más ambiciosas que se hayan negociado. El
tratado elimina barreras importantes a los flujos de capital, otorga garantías básicas a los
inversionistas de los tres países y establece un mecanismo de solución de controversias que
69
pudieran surgir entre los inversionistas y un país del TLCAN. Las principales disciplinas del
capítulo XI del TLCAN son:
Definición de inversión. El concepto de inversión se define de manera amplia ya que abarca
todas las formas de propiedad y participación en las empresas, a la propiedad tangible o intangible,
y a aquélla que deriva de un contrato.
Trato no discriminatorio. Las disciplinas de no discriminación son muy amplias, pues cada país
otorgará a los inversionistas de un país del TLCAN y a las inversiones que ellos realicen, trato no
menos favorable que el que otorga a sus propios inversionistas (trato nacional), a los inversionistas
de otros países (trato nación más favorecida), el mejor de cualquiera de éstos (estándar de trato) y
trato de acuerdo al derecho internacional, incluyendo trato justo y equitativo (estándar mínimo de
trato).
Requisitos de desempeño. El TLCAN también prohibe la imposición de requisitos de desempeño
a las inversiones en su territorio, tales como niveles de exportación, contenido nacional, utilización
de bienes y servicios domésticos, transferencia de tecnología, etc.
Transferencias. El tratado dispone que los inversionistas de un país podrán convertir la moneda
de curso legal en divisas, al tipo de cambio que prevalezca en el mercado, sus ganancias, ingresos
derivados de ventas, pago de préstamos, u otras transacciones relacionadas con su inversión.
Expropiación. Ningún país del TLCAN podrá expropiar, de manera directa o indirecta, inversiones
que realicen empresarios de los países miembros del TLCAN, salvo, por causas de utilidad
pública, de manera no discriminatoria, y recibirán sin demora una indemnización conforme al valor
de mercado del bien expropiado.
Mecanismo de solución de controversias inversionista estado. El tratado establece un
mecanismo de solución de controversias mediante el cual los inversionistas de los países
miembros podrán reclamar el pago de daños pecuniarios por violaciones a las disposiciones del
TLCAN por parte del país receptor. Se contemplan procedimientos de arbitraje, o recursos
disponibles ante los tribunales nacionales de ese país.
Las disciplinas del capítulo se aplican a todas las actividades económicas, a menos de que estén
listadas explícitamente en los anexos de reservas al capítulo.
En los ocho años y medio de vigencia de este instrumento se han presentado casos del capítulo
11 del TLCAN que, según algunos observadores, implican una lectura demasiado amplia de las
70
disciplinas del mecanismo inversionista-estado que, en los hechos, podría significar que los
extranjeros cuentan con un recurso para demandar a los estados que no está disponible para los
nacionales. Esta preocupación llevó a que los países signatarios del TLCAN negociarán en 2001
una nota interpretativa del capítulo 11 del acuerdo que busca acotar su alcance.
El capítulo doce regula el comercio transfronterizo de servicios.
El enfoque adoptado para la liberalización de los servicios en el TLCAN es también muy
ambicioso. De forma similar al capítulo de inversión y en contraste con las negociaciones
multilaterales del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS), el tratado norteamericano
sigue un enfoque de listas negativas: todos los sectores están sujetos a las disciplinas del capítulo,
salvo lo expresamente contenido en los anexos de reserva ( y lo dispuesto en los capítulos
específicos para telecomunicaciones y servicios financieros).
Las principales disciplinas son:
Trato Nacional: El TLCAN extiende a los servicios la obligación fundamental de otorgar trato
nacional, la cual ha sido aplicada a bienes a través del GATT. Cada país socio del TLCAN otorgará
a los prestadores de servicios de los otros dos países un trato no menos favorable que el otorgado
a sus propios prestadores de servicios, en circunstancias similares.
Trato de Nación más Favorecida: El tratado requiere que cada país miembro otorgue a los
proveedores de servicios de los otros dos países trato no menos favorable que el otorgado a
prestadores de servicios de cualquier otro país, en circunstancias similares.
Nivel de Trato: Las partes se comprometen a dar el mejor de los tratos nacional y de nación más
favorecida.
Presencia Local: Conforme al tratado, un prestador de servicios de otro país miembro no estará
obligado a residir o establecer en su territorio oficina alguna de representación, sucursal o
cualquier otro tipo de empresa como condición para prestar un servicio.
A fin de evitar barreras innecesarias al comercio, el TLCAN establece disposiciones relativas a los
procedimientos de expedición de licencias y certificación de profesionales. Se prevén mecanismos
para el reconocimiento mutuo de licencias y certificaciones. Los países miembros eliminarán los
requisitos de nacionalidad y residencia para el otorgamiento de licencias y certificaciones a los
prestadores de servicios profesionales dentro de su territorio dos años después de la entrada en
vigor del tratado.
71
Las disposiciones sobre servicios no se aplican a rubros cubiertos explícitamente por el tratado,
tales como compras de gobierno, subsidios, servicios financieros, energía, servicios aéreos,
telecomunicaciones básicas, servicios sociales del gobierno, industria marítima, y aquellos otros
reservados al Estado.
El capítulo trece regula las telecomunicaciones. El sector de telecomunicaciones fue uno
en el cual las partes del TLCAN se reservaron el derecho de establecer o mantener medidas
discriminatorias con respecto a la inversión o la prestación del servicio. Sin embargo, en el capítulo
correspondiente se incluyeron disciplinas para evitar la discriminación en el acceso y uso de redes
o servicios públicos de telecomunicaciones y en el otorgamiento de licencias y concesiones de
servicios de valor agregado, así como para asegurar que las medidas de normalización requeridas
sean las necesarias para impedir que se causen daños a la interconexión a las redes.
El tratado reconoce que un país signatario puede mantener o designar a un prestador monopólico
de redes o servicios públicos. Cada país buscará que un monopolio no abuse de su posición.
El capítulo catorce estatuye sobre los servicios financieros. Conforme al tratado, los
proveedores de servicios financieros de un país miembro podrán establecerse en otro de los
países signatarios. Cada país permitirá a sus residentes adquirir servicios financieros en territorio
de otro país, y no podrá imponer restricciones a las operaciones fronterizas en ningún sector
financiero, adicionales a las restricciones ya existentes, salvo que el país haya excluido
específicamente a algún sector de esta obligación.
Cada país deberá otorgar trato nacional, referido como trato a las oportunidades para
competir, así como trato de nación más favorecida a los prestadores de servicios financieros. Cada
país establecerá sus procedimientos de transparencia.
Las autoridades de los países conservarán facultades para expedir regulaciones que tengan el
propósito de salvaguardar la integridad y estabilidad del sistema financiero. Los países también
podrán adoptar, en circunstancias específicas, medidas que tengan el propósito de proteger la
balanza de pagos.
México permitió a las empresas financieras organizadas conforme a la ley de otro país
miembro del TLCAN, establecer en su territorio instituciones financieras, las que estarán sujetas a
ciertos límites de mercado aplicables durante un periodo de transición. El tratado
también
establece disposiciones especiales para banca y casas de bolsa, aseguradoras, empresas
financieras no bancarias, y otras empresas.
72
El capítulo quince consagra las políticas a seguir en materia de competencia, monopolios
y empresas del Estado. El tratado
incluye disposiciones sobre prácticas comerciales no
competitivas, privadas y públicas. Así, cada país del TLCAN adoptará o mantendrá medidas en
contra de prácticas comerciales no competitivas y cooperará en al aplicación y ejecución de la ley
en materia de competencia.
Empresas del Estado: El tratado requiere que las empresas que pertenezcan o sean controladas
por los gobiernos federales, provinciales, o estatales actúen de manera congruente con las
obligaciones del país en cuestión cuando ejerzan una función reglamentaria, administrativa o de
otra autoridad gubernamental, como en el caso del otorgamiento de licencias.
Monopolios: El TLCAN impone algunas disciplinas adicionales aplicables a los monopolios
federales propiedad del gobierno, así como a cualquier monopolio privado que un país del TLCAN
pueda designar en el futuro. En la compra o venta de un bien o servicio de monopolio, éste no
deberá discriminar a bienes o negocios de los otros países del tratado. Cada país deberá
asegurarse que los monopolios no se valgan de su posición para involucrarse en prácticas
contrarias a la competencia en mercados no -monopólicos en su territorio.
Las disposiciones de este capítulo no son, sin embargo, susceptibles de ser sometidas al
mecanismo de solución de controversias del tratado, lo que hace que este tema tenga un enfoque
eminentemente cooperativo.
El capítulo dieciseis regula las obligaciones en materia de entrada temporal de personas
de negocios. E tratado no se establece un mercado común con libre movimiento de personas.
Cada uno de los países conserva el derecho de velar por la protección del empleo, y de adoptar la
política migratoria que juzgue conveniente. Los países miembros del TLCAN deberán, sin
embargo, autorizar la entrada temporal a cuatro categorías de personas de negocios: visitantes de
negocios; comerciantes; personal transferido dentro de una compañía, y ciertas categorías de
profesionales. El TLCAN contempla definiciones para cada una de las categorías anteriores.
EE.UU. limita la entrada temporal de profesionistas de México a 5,500 personas.
El capítulo diecisiete
trata de la propiedad intelectual. Establece obligaciones
sustanciales relativas a la propiedad intelectual. Cada país protegerá adecuada y efectivamente los
derechos de propiedad intelectual con base en el principio de trato nacional, y asegurará el
cumplimiento efectivo de estos derechos, tanto a nivel nacional como en las fronteras. El tratado
define compromisos específicos para la protección de: derechos de autor; patentes; marcas;
derechos de obtentores vegetales; diseños industriales; secretos industriales; circuitos integrados;
e indicciones geográficas.
73
Derechos de autor: las obligaciones de los países son: proteger los programas de cómputo como
obras literarias, y las bases de datos como compilaciones; conceder derechos de renta para los
programas de cómputo y fonogramas; y estipular un plazo de protección de por los menos 50 años
para los fonogramas.
Patentes: El TLCAN otorga protección a las invenciones, requiriendo a cada país: conceder
patentes para productos y procesos en prácticamente todo tipo de inventos, incluidos los
farmacéuticos y los agroquímicos; eliminar cualquier régimen especial para categorías especiales
de productos, cualquier disposición para la adquisición de los derechos de patentes, y cualquier
discriminación en la disponibilidad y goce de los derechos de patentes que se otorguen localmente
y en el extranjero; y brindar la oportunidad a los titulares de las patentes, para que obtengan
protección en los inventos relativos a los productos farmacéuticos y agroquímicos, que antes no
estaban patentados.
Además, el tratado establece reglas para proteger otros derechos de propiedad intelectual, tales
como: marcas de servicios, señales codificadas por satélites, secretos industriales, circuitos
integrados, e indicaciones geográficas.
Se incluyen también obligaciones detalladas sobre los procedimientos judiciales para la puesta en
práctica de los derechos de propiedad intelectual, y el cumplimiento de los derechos de propiedad
intelectual en la frontera.
El capítulo dieciocho del TLCAN se refiere a la publicación, notificación y administración
de leyes.
Establece reglas diseñadas para asegurar que las leyes, reglamentaciones y otras
medidas que afecten a comerciantes e inversionistas sean accesibles y se administren por
funcionarios de los tres países con imparcialidad y de conformidad con los principios de legalidad.
Las disposiciones sobre notificación e intercambio de información darán a cada gobierno la
oportunidad de consultar cualquier acción adoptada por cualquier país que pudiera afectar la
operación del tratado y están diseñadas para apoyar a los países a evitar o reducir las posibles
controversias.
Cada país designará un punto de enlace para facilitar la comunicación entre los 3 países del
TLCAN.
74
El capítulo diecinueve se refiere a la Revisión y solución de controversias en materia de
cuotas antidumping y compensatorias.El TLCAN confirma explícitamente el derecho de cada país
miembro a conservar la aplicación de su legislación en materia de antidumping y cuotas
compensatorias.
El Tratado establece un mecanismo para que tribunales arbítrales independientes, de
integración binacional, revisen las resoluciones definitivas en materia de antidumping y cuotas
compensatorias que hayan dictado las autoridades de los países miembros. Dichos tribunales
estarán integrados por 5 individuos calificados, de los países involucrados.
Como salvaguarda contra procedimientos incorrectos o errores mayores por parte de los paneles
que pudieran comprometer la integridad del proceso, se contempla un "procedimiento para la
impugnación extraordinaria". En determinadas circunstancias preestablecidas, una de las Partes
interesadas puede apelar la decisión de un panel ante un comité de tres jueces o ex-jueces. El
comité llegaría luego a una decisión rápida según la cual afirma, abandona o devuelve la decisión
del panel.
Se establece también un mecanismo por medio del cual se salvaguarda y se asegura el sistema de
revisiones por paneles. En los términos de este capítulo se puede establecer un comité
extraordinario compuesto de tres miembros para examinar los alegatos de una de las partes en el
sentido de que la aplicación de las leyes nacionales de la otra parte hubiera estorbado el buen
funcionamiento del sistema de los paneles.
El Capítulo veinte del tratado establece las instituciones responsables de la aplicación del
mismo, y busca asegurar su administración conjunta, así como la prevención y solución de
controversias.
Comisión de Comercio: Es la institución central del tratado y está integrada por ministros o
funcionarios a nivel de gabinete de cada país.
Secretariado: Su función es apoyar a la Comisión, así como a otros grupos secundarios en la
solución de controversias. Dar apoyo técnico y administrativo a la Comisión.
Solución de Controversias:
75
Consultas: constituye el primer paso en la búsqueda de la solución de una controversia y favorece
la conciliación entre las partes. Así, cuando surja un asunto que pudiera afectar los derechos de un
país derivados del el tratado, ese país podrá solicitar consultas a los otros gobiernos involucrados.
Funciones de la Comisión de Comercio: Si las consultas no resuelven el asunto en un plazo de
30 a 45 días, cualquier país podrá convocar a la Comisión de Comercio a una reunión plenaria. La
Comisión procurará una solución.
Inicio de procedimientos ante paneles: Si la Comisión no logra una solución mutuamente
satisfactoria, el país involucrado podrá solicitar el establecimiento de un panel que considere la
controversia.
En caso de que una controversia pueda someterse tanto a instancias previstas por el GATT como
a las que instituye el TLCAN, el país demandante podrá elegir entre cualquiera de los dos foros,
Una vez seleccionado el foro, éste será excluyente del otro.
Procedimientos de los paneles: Una vez solicitado y establecido el panel, éste tendrá a su cargo
presentar conclusiones de hechos y determinar si la acción impugnada es incompatible con las
obligaciones derivadas del TLCAN, y puede hacer recomendaciones para la solución de la
controversia. Los paneles se integraran por cinco miembros, y el TLCAN establece un
procedimiento para su selección. El panel deberá presentar un informe preliminar con carácter
confidencial a los contendientes dentro de un plazo de 90 días. Éstos, a su vez, tendrán 14 días
para comunicar al panel sus comentarios. El panel presentará su informe final en un plazo de 30
días a partir de que se pres entó el informe preliminar, y será turnado a la Comisión para su
publicación.
El capítulo veintiuno de excepciones, incluye disposiciones que aseguran que éste no
afecte la capacidad de cada país para proteger sus intereses nacionales.
Excepciones generales: Permiten a un país adoptar medidas que en otras circunstancias serían
incompatibles con sus obligaciones: moral pública, seguridad, vida y salud humana, animal o
vegetal, tesoros nacionales, preservación de los recursos naturales. Tales medidas no deberán
resultar en discriminación arbitraria o en restricciones disfrazadas al comercio.
Seguridad nacional: Nada de lo dispuesto en el TLCAN afectará la capacidad de cualquiera de
los países para adoptar medidas que considere necesarias para proteger sus intereses esenciales
de seguridad.
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Tributación: El tratado dispone que los asuntos tributarios se regirán por los acuerdos de doble
tributación celebrados entre los países miembros.
Balanza de pagos: Un país contratante puede adoptar medidas que restrinjan el comercio para
proteger su balanza de pagos, sólo en circunstancias limitadas, de acuerdo con las reglas OMC..
El capítulo veintitrés de disposiciones finales establece las fechas para la entrada en vigor del
TLCAN, así como lo relativo a la posible admisión de otros países como miembros del mismo.
Finalmente, se establecen disposiciones para introducir reformas al tratado, así como denunciar el
tratado con notificación previa de seis meses.
4.3.- Evaluación del TLCAN
Este es un resumen del tratado. Interesa evaluar su impacto en una economía como la
mexicana, que tiene cierta afinidad con las latinoamericanas, para poder sacar conclusiones
respecto de lo que podría suceder con estas últimas dentro del ALCA. En este aspecto nos
remitimos a las conclusiones de Herminio Blanco, principal negociador del tratado durante el
período de su conclusión. Blanco expresa que el principal objetivo de un tratado de libre comercio
es generar empleos bien pagos. Dichos acuerdos generan empleos de tres maneras: mediante la
eliminación de aranceles obstáculos y barreras al comercio, permite aumentar las exportaciones;
luego, el aumento de la competitividad que estimula el desarrollo empresarial; y, finalmente por el
incremento de las corrientes de inversión nacionales y extranjeras. El tratado ofrece una estructura
institucional que constituye un marco óptimo para la realización de negocios, por lo que, además
de facilitar el acceso a los mercados, incluso las compras del sector público, se establecen
mecanismos destinados a la protección de la inversión, apertura de los servicios y reglas de
propiedad intelectual. Se determinan reglas para evitar el dumping, para las cuotas compensatorias
y la política de competencia. Se estatuye igualmente sobre el régimen de solución de
controversias.
En los nueve años de vigencia del tratado se eliminaron casi todos los aranceles entre los
tres países signatarios. Entre México y Estados Unidos, para el 1º de enero del 2003 se eliminaron
los aranceles de todos los productos industriales, con excepción de tres y todos los productos
agrícolas, con excepción de cinco, entre los cuales el maíz para México, el jugo de naranja y el
azúcar para Estados Unidos,llegándose al 2008 con una eliminación total de aranceles, así como
todos los impedimentos a las exportaciones mutuas. En caso de Canadá la protección continúa
para los productos avícolas y cárnicos.
77
El crecimiento del comercio entre los signatarios se incrementó mucho más que el
comercio de los mismos con terceros países. Mientras que el comercio de Estados Unidos se
incrementó en un 79% entre 1994 y 2001, el comercio con México se incrementó en un 180%. En
1993, México representada un 6,9% de las importaciones de los Estados Unidos y hoy su
penetración en ese mercado ha aumentado hasta casi el doble. México exportó en el 2001 a
Estados Unidos 130.000 millones de dólares, más que Alemania, el Reino Unido y China juntos,
más que Corea del Sur, Taiwan, Singapur y Hong Kong juntos y más del doble de toda América
Latina(compárese con el total de las exportaciones brasileñas). Por otra parte, México se convirtió
en el segundo mercado para las exportaciones de los Estados Unidos con 114.000 millones de
dólares. Año a año México tuvo un superávit comercial de alrededor de 20.000 millones de dólares,
desmintiendo las previsiones pesimistas. Las exportaciones mexicanas han pasado del ser el 15%
del PBI a constituir el 30% hoy y ello se debe fundamentalmente al tratado. Consecuentemente, un
número mayor de empresas se ha estado incorp orando al sector exportador y esta actividad no se
concentra solamente en el norte del país, sino que muchos empresarios se han establecido en el
Yucatán y en el sur, en Chiapas y la frontera con Guatemala en busca de mano de obra menos
especializada y menores salarios, conforme éstos aumentaron en los estados fronterizos con los
Estados Unidos.
En el período del tratado, México ha recibido más de 120.000 millones de dólares en
inversión extranjera directa. En los años anteriores al tratado, esa inversión no pasaba de 4.000
millones de dólares anuales, mientras que en los años de vigencia del mismo se incrementó a un
promedio de 14.000 millones de dólares anuales.
El aumento de la inversión y las exportaciones generaron en el período alrededor de un millón y
medio de empleos en el sector formal de la economía, con sueldos superiores a los del resto de la
economía. El 60% de los sectores que exportan más, pagan salarios 40% más altos que los del
resto del país y las maquiladoras o montadoras pagan salarios cinco veces superiores al salario
mínimo.
Los beneficios de inversión y empleo son consecuencia del aumento de la competitividad
de México en los Estados Unidos, como consecuencia de la eliminación de aranceles y barreras
comerciales; provienen también del abaratamiento de los insumos y mejoramiento de su calidad.
Un tratado de este tipo significa garantir la estabilidad de las reformas estructurales que se
producen por y como consecuencia del mismo, reformas estructurales que de todos modos serían
necesarias, pero que de un modo u otro fueron aplazadas en el pasado por falta de estímulos o de
ambiente político propicio. La política económica ya no se podrá modificar más o menos
78
caprichosamente por los gobiernos de turno en respuesta a las dificultades o a las crisis y ello
coloca a los inversores al abrigo de políticas erráticas y estimula los negocios.
La influencia del tratado, por último asegura el cumplimiento de las leyes, por ejemplo la que
rige los derechos de propiedad intelectual, reduciendo la piratería y la transparencia en las
licitaciones públicas, así como en la generación de estándares y normas y en su cumplimiento.
Todo ello, así como la certidumbre de que se está entrando en un gran mercado, ha
estimulado la inversión, y la inversión ha dinamizado la producción y ha beneficiado la generación y
mejora de las condiciones de empleos y salarios.
Estas conclusiones podrían ser demasiado optimistas, ya que las condiciones de la gran
masa popular mexicana no han cambiado demasiado y que, posiblemente, la vigencia del tratado
no contribuya a modificarlas en el mediano plazo, como lo prueba el descontento evidenciado por
el electorado con el gobierno de Vicente Fox en las últimas elecciones legislativas y de
gobernadores. Tampoco se puede esperar que un tratado de libre comercio transforme la totalidad
de una economía aquejada de enormes disfunciones estructurales, sobre todo respecto de los
sectores donde el comercio exterior tiene poca o ninguna incidencia. con Sin embargo, la unión
jurídica de México a un enorme mercado, al que de hecho estaba unido sin la misma protección
legal, es un hecho probado y de significativa importancia, sin que los costos que el país haya
pagado por ello sean demasiado import antes. Falta saber si similares procedimientos, aplicados al
ALCA producirán efectos propicios netamente superiores a las restricciones y cargas que el
proyectado tratado de libre comercio impondrá a las economías latinoamericanas. Una cosa si es
cierta: Latinoamérica no podrá desarrollarse convenientemente si no consigue un acceso
negociado a los grandes mercados internacionales, no bastando el desarrollo interno nacional, ni
aún tratándose del Brasil,
o en los espacios subregionales latinoamericanos para generar un
desarrollo productivo acorde con las necesidades de estos pueblos. También es incierto que las
metas y objetivos nacionales de desarrollo independiente y socialmente equilibrado, que
forzosamente se resignan, al menos en parte, al firmar tratad os de esta naturaleza, estén al
alcance de los países latinoamericanos sin el conveniente acceso a los grandes mercados
mundiales, para lo cual deben abrir sus fronteras a la poderosa competencia externa, cualquiera
sea el tipo de gobierno que rija sus des tinos.
79
4.3.2.- LA EVOLUCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA.
Para los antecedentes de este tema, véase el capítulo segundo del libro “El Mercosur y su
contexto regional e internacional” (Ginesta, 1998)
En este curso hemos presentado a la Unión Europea como el ejemplo práctico que
más se ha acercado al modelo teórico de integración que manejan los estudiosos del tema. Es al
mismo tiempo el banco de prueba para el desarrollo futuro del Mercosur, si es que se pretende
aún ser un mercado común, pero incluso como lo es como una zona de libre comercio eficiente. El
proceso de integración requeriría en cierta etapa de su maduración, un grado de integración
política que llegaría a culminar en un superestado dotado de instituciones federales, con un
gobierno supranacional, al lado de los gobiernos nacionales, que conservarían un grado de
autonomía originaria. Como lo observa Romano Prodi, actual presidente de la Unión Europea y
decidido europeísta ( entrevista del diario Le Monde, 22.10.02), nadie tiene en la Unión la autoridad
necesaria para propiciar su evolución. Es demasiado tarde para retroceder, pero al mismo tiempo
no se tienen los suficientes poderes para asegurar el pacto de estabilidad y menos para avanzar en
las reformas necesarias, puesto que las menores transformaciones requieren decenios para
adoptarse.
Habiendo culminado en lo esencial la formación del mercado único con la adopción de la
moneda única, subsisten graves excepciones en el terreno de la armonización de las políticas.
Citando nuevamente a Prodi, rigiendo la moneda única, si hay divergencias económicas entre los
países, es imposible modificar las tasas de interés y devaluar la moneda, por lo que la idea de
tener políticas económicas diferentes es totalmente loca. Con la misma moneda se pueden tener
tasas de inflación diferentes durante un año, pero no por tres o cuatro años. El pacto de estabilidad
es la manera de estar juntos en la misma moneda. Prodi está persuadido que la coordinación de
las políticas económicas será requerida en breve por los propios estados miembros; mientras tanto,
ha sido necesario conceder nuevas flexibilidades, llevando el requisito del equilibrio de las finanzas
públicas del 2004 al 2006, pidiendo como contrapartida a los Estados la reducción en un 0.5%
anual del PIB, su déficit estructural. El mantenimiento del pacto de estabilidad es el mínimo
minimorum del sistema.
Otro punto que no satisface los requisitos de un mercado único internamente abierto, es el
de la desmonopolización y la gestión en libre competencia de los servicios públicos, que se trató
en medio de agrias divergencias en la cumbre de Barcelona del 16 de marzo del 2002. En ella los
líderes de Europa decidieron permitir a los grandes consumidores industriales y comerciales,
abastecerse de gas y electricidad en los diferentes países de la Unión, a partir del 2004, a efectos
de reducir los costos, entre otras medidas para reforzar sus economías, como aumentar la edad
de la jubilación a los 65 años y aumentar la movilidad laboral en la Unión. Esta medida no alcanza
al mercado de los consumidores privados , en una concesión a Francia, donde el servicio público
80
permanece en manos del Estado. Sin embargo, este mercado representa sólo el 30% del total de
consumos.
Europa se encuentra, además del reforzamiento de sus estructuras institucionales,
abocada a la necesidad estratégica y también política, de dar cabida en su seno a los pueblos de
Europa del Este, liberados de
la tutela de la Unión Soviética y de las dictaduras comunistas
locales, que plantea grandes desafíos en el terreno económico, similares a los que en su momento
enfrentó Alemania Federal al incorporar a la Alemania del Este, pero más aún en el terreno de
la organización institucional y del balance del poder entre los diversos Estados, apenas resuelto en
instancias anteriores. Además de las dificultades inherentes a la consecución de cada meta por
separado, es evidente que estos objetivos son en cierta medida antitéticos, ya que la incorporación
de muchos más países en distinto grado de desarrollo y con distinta organización interna, no
favorece la cohesión del sistema y dificulta el reforzamiento de la autoridad central.
La ampliación europea.
Respecto a la ampliación europea, por encima de la Europa de los 15, ésta reconoce dos
etapas: la adopción del tratado de Niza , que aprobó la entrada de 10 de los países candidatos el
1º. de mayo de 2004 y su ratificación por los países miembros, que culminó con el segundo
referéndum de Irlanda –antes hubo un primer referé ndum negativo, que paralizó el proceso, ya
que para ampliar la Unión se requiere el voto unánime de los quince- y la cumbre de Copenhague
del 13 de diciembre de 2002, que concluyó las difíciles negociaciones sobre la financiación de la
ampliación de la Unión con los países candidatos. Estos son Estonia, Letonia, Lituania, Polonia,
República Checa, Hungría, Eslovaquia, Eslovenia, Chipre y Malta. El proceso culminará, sin
embargo, cuando estos países aprueben por referéndum su adhesión a la UE. Los costos de la
adhesión serán cubiertos por una oferta financiera de los quince que asciende a 40.400 millones de
euros. Quedan afuera, por el momento Bulgaria, Rumania y Turquía – país que cuenta con la
oposición más fuerte del lado europeo - por no responder a los criterios mínimos de adhesión.
El tema de las reformas políticas e institucionales.
Paralelamente con la decisión de la ampliación de sus miembros la cumbre de Niza de la
UE, tuvo que adoptar reformas institucionales importantes para dar cabida a los nuevos miembros
en las instituciones europeas. Pese a las divergencias de sus miembros, sobre todo de Francia que
ve con disgusto disminuir su peso político en la Unión, se llegó a un acuerdo muy complejo, que
pretende mantener cierto equilibrio entre los grandes Estados y entre éstos y los pequeños. Es
interesante hacer un resumen del rediseño institucional que presenta el tratado, aunque sin
81
apartarse del modelo original de una Europa de naciones, en el que prima el interés nacional sobre
la visión europeísta. Veamos los diferentes puntos acordados.
-Consejo de Europa.- El reparto de votos en el Consejo dio 29 votos a Alemania, Francia,
Reino Unido e Italia y 27 a España y Polonia. A los demás, un número progresivamente menor
hasta llegar a 3.
- Se estableció un sistema de mayorías y minorías que permite tres formas de bloqueo de
las decisiones:
Cuando la Unión llegue a 27 miembros se establecerá una minoría de bloqueo de 88
votos, lo que significa que tres países grandes y uno pequeño podrán bloquear la decisión;
No se podrá tomar ninguna decisión por mayoría calificada cuando haya una mayoría
simple de Estados que se opongan a la misma;
Para que una decisión pueda ser adoptada, se necesita que los Estados que la
apoyan, reúnan el 62% de la población de la Unión. En la práctica, Alemania, el país más
populoso, con otros dos Estados grandes podrá bloquear una decisión.
El Parlamento Europeo pasó a tener 732 escaños en vez de 626. Alemania tendrá 99
escaños, 72 los demás grandes y 50 España y Polonia.
La Comisión europea. El sistema de pertenencia a la Comisión resultó complejo. A partir
del 2005, los países que tienen dos comisarios pasarían a tener uno, pero como el número de
comisarios sera inferior a 27, se estableció para los países chicos un régimen de rotación, que
tendrá en cuenta su peso demográfico y una distribución equitativa entre las diversas zonas
geográficas de Europa.
Se reforzaron los poderes del Presidente de la Comisión , que será elegido por mayoría
calificada y no por unanimidad como antes, con ratificación parlamentaria.
Aumentó el número de temas, en su mayoría de carácter técnico, en los que la Comisión
decidiría por mayoría calificada y no por unanimidad, pero en los asuntos sensibles para
determinados países, se mantuvo el derecho de veto. Estos asuntos sensibles son para España,
los asuntos sociales y de cohesión, para Gran Bretaña de fiscalidad y para Francia los de derecho
de asilo, libertad comercial y audiovisuales.
Otros temas. Se admitió una Europa a varias velocidades, ya que un grupo de al menos
ocho países, podría establecer un subsistema de cooperación reforzada dentro de la Unión. Sin
embargo, se excluyeron del mismo las políticas comunitarias, las cuestiones del tratado de
82
Schengen, las que afecten negativamente al mercado interno y las cuestiones de defensa y
armamento.
El tratado de Niza, como ya se dijo, significó una derrota relativa para los europeístas. Sin
embargo, dejó una puerta abierta para tratar todos esos temas en la conferencia europea que
tendrá lugar en el 2004. Poco después de su firma, a fines de abril del 2001, El Partido Social
Democrático SPD alemán, dio a luz un plan radical, según el cual, bajo una constitución europea,
la Comisión Europea se convertiría en un ejecutivo fuerte, que dirigiría una Europa federal al lado
de los gobiernos nacionales, y el Parlamento Europeo en un parlamento reforzado que tendría
soberanía sobre la totalidad del presupuesto comunitario. Este parlamento estaría integrado por
una cámara alta integrada por los ministros de los estados miembro nacionales, reemplazando el
existente Consejo de Ministros y el actual parlamento se constituiría en una cámara baja. El
parlamento elegiría al presidente europeo ( voto indirecto), en lugar un presidente de la Comisión
elegido por los gobiernos nacionales. Los gobiernos nacionales o regionales tendrían el manejo de
los impuestos y la ayuda social. Las ideas directrices que maneja el plan son la de crear un
verdadero gobierno supranacional, además de los gobiernos nacionales y democratizar las
instituciones de la Unión, desburocratizándolas y politizándolas.
Esta visión de una Europa Federal, que estuvo en los inicios del movimiento de integración
europeo en los años 50, fue retomada en Alemania por el actual Primer Ministro Schroeder y su
vocero, el Ministro de Relaciones Exteriores Joschka Fischer
y apoyada por algunos partidos
socialistas, como el francés. Paralelamente, en un discurso ante el Parlamento Europeo, Romano
Prodi, el 22 de mayo de 2002, presentó sus ideas para dotar a la Unión de mayor autoridad en el
futuro, necesaria, según su concepto para actuar en la escena mundial. Entre ellas, cabe destacar,
la creación de fuentes fiscales propias, el voto mayoritario calificado para asuntos fiscales, un
organismo autónomo de creación de políticas comunitarias, una representación única en
organismos internacionales tales como el G-7 y el Fondo Monetario Internacional, así como
mayores poderes para la Comisión en el área de políticas de inmigración, justicia y asuntos
exteriores.
Estas iniciativas han tenido y tienen una fuerte resistencia en muchos países. Sus
principales opositores son algunos partidos conservadores y nacionalistas y encuentra grandes
dificultades para ser puesta en práctica por el hecho mismo de la ampliación de la Unión, que
llevaría el número de miembros a 27 o 28 al final del proceso. Los nuevos países, candidatos a ser
incorporados están en un nivel económico y social muy inferior al de sus futuros socios y plantean
problemas muy serios de asimilación y de reestructuración de las instituciones europeas. El ex
ministro francés y ex candidato presidencial Jean Pierre Chevènement, se convirtió en un vocero
representativo de los opositores al proyecto federal, retomando el argumento de la “Europa de
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naciones” utilizado por De Gaulle en su época. Argumentaba que el proyecto sería una inversión
total del esquema institucional de los tratados fundamentales europeos y de la legitimidad misma
de la Unión que reposa en la identidad de los pueblos que la componen y en el sufragio universal,
como expresión de la voluntad popular en el marco del estado-nación. Señalaba que existe una
civilización europea, pero no un pueblo europeo, sino treinta, y que entre las naciones se hacen
tratados y no constituciones, como se pretende. Sostiene que Francia, ya puesta en minoría por la
remodelación de las instituciones existentes, en las cuáles perderá representación en la Comisión
y en el Parlamento europeo, quedaría reducida a una gran región, sin soberanía propia e incapaz
de influir sobre la política exterior y la política comercial y de mantener la “excepción cultural”, que
es un elemento definitorio de su existencia.
El tema fue retomado en la cumbre de Laeken, el 13 de diciembre de 2001, convocada por
la presidencia belga, en principio favorable a una Europa Federal, con la finalidad de preparar una
conferencia intergubernamental (CIG) que aprobaría una convención sobre el porvenir de Europa,
tratando de superar las disposiciones del tratado de Niza, que fue considerado por un gran sector
de opinión, como un fracaso de la unidad política europea, por mantener la regla de la unanimidad
de las decisiones en todas las cuestiones fundamentales para cada uno de los países, según se
vio.
Con ese objetivo se organizó
una especie de asamblea constituyente, llamada la
Convención. Según Alain Lamassoure (miembro de la Convención, antiguo ministro, dic. de 2002) ,
esta convención, que comenzó a funcionar a mediados de febrero de 2002 y reunió en un cuerpo
de alrededor de 200 personas, a representantes de los gobiernos de la Unión y también de los 13
países candidatos, de la comisión europea, del parlamento europeo y de cuatro representantes de
cada parlamento nacional, dos del gobierno y dos de la oposición con vocación de gobierno, bajo la
presidencia del antiguo presidente de Francia, Valéry Giscard d’Éstaing. A ellos se agregaron como
consultores los mejores especialistas elegidos por los gobiernos. Este cuerpo se puso como
objetivo presentar un texto enteramente redactado y articulado, que constituiría un nuevo tratado,
que sustituiría a todos los tratados europeos – cuatro grandes tratados, otros algo menos
importantes y una cantidad de protocolos.
La Convención trabajó sobre un anteproyecto comportaba dos partes. Una primera se
refería
a las competencias del gobierno de la Unión y a las competencias de los Estados
miembros, distinguiendo claramente unas y otras. Para determinar estas competencias se recurría
al principio de subsidiaridad: se tratan a nivel europeo sólo los asuntos que mejor corresponden a
ese nivel y el resto permanece de competencia nacional. En general, mantenía las competencias
actuales de la Unión, salvo que, en lo relativo al llamado “tercer pilar” -libertad, seguridad, justiciase convino que sería de incumbencia de la Unión. Una segunda parte se refería a los aspectos
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más técnicos que figuran en los tratados actuales, que serían eventualmente modificados.
Modificaba varios aspectos del tratado de Niza e introducía avances sustanciales sobre el mismo,
pero quedaba lejos de los planes más radicales de los partidos socialistas alemán y francés y de
algunas personalidades como Schroeder, Fischer y Prodi.
El 13 de junio del 2003, la Convención sobre el porvenir de Europa aprobó el proyecto de
Constitución para la misma.
( Le Monde.fr 2003). El anuncio fue hecho en Bruselas por el
presidente de la Convención, Valéry Giscard d’ Étaing, quien expresó que el texto combina
idealismo e innovación para avanzar, y realismo político para construir. No se trata de la creación
de un Estado Federal, pero representa un gran paso hacia la unidad política. El proyecto fue
considerado por el Consejo Europeo, que se reunió en Salónica del 19 al 22 de junio. Además de
las señaladas, éstas son sus principales características.
El proyecto prevé la creación de un cargo estable de presidente de la Unión Europea por
un período de dos años y medio, reelegible por una sola vez, en sustitución de la presidencia
rotativa cada seis meses. Se busca con ello crear una autoridad que encarne la unidad europea y
proponga las grandes direcciones y las grandes orientaciones: el señor o la señora Europa, cabeza
de un ejecutivo europeo reforzado frente a los Estados miembros. Prevé también el nombramiento
de un ministro de relaciones exteriores, nombrado por el Consejo Europeo. Se reduce el número
de comisarios europeos con derecho a voto a15 miembros , a partir de 2009. Trece de ellos serán
elegidos por el presidente de la Comisión, de una terna presentada por cada uno de los Estados
miembros. El 14º. será el ministro de relaciones exteriores. Sin perjuicio de ello, el presidente de la
Comisión elegirá comisarios sin voto, provenientes de los Estados miembros no representados en
la Comisión. Para satisfacer a los pequeños Estados, en el intervalo hasta el 2009, cada Estado
miembro tendrá su representante en la Comisión.
En materia de toma de decisiones se dieron pasos significativos, si bien no se avanzó tanto
como los federalistas hubieran querido. Aunque la regla general para tomar decisiones sigue
siendo la unanimidad, el voto por mayoría calificada se amplía a 70 materias, en vez de las 34
actuales. Entre ellos se encuentra la materia de cooperación judicial y policial, lo que trae como
consecuencia aumentar los poderes del Parlamento Europeo, codecisor en la misma. Por el
contrario, se requerirá, como hasta ahora, la unanimidad en materia de fiscalidad, de política
exterior y de seguridad común (PESC). Sin embargo, en este último punto se espera que la
existencia de un ministro de relaciones exteriores común permita llegar a un consenso en los
asuntos importantes.
En materia de definición de la mayoría calificada, el proyecto aprobado por la Covención
corrige el tratado de Niza, que le da a los pequeños estados un peso mayor que el de su población.
Según el mismo, a partir del 2009, la mayoría calificada se considerará lograda cuando la mitad de
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los Estados miembros, representando el 60% de la población, aprueben una dec isión. Su finalidad
es reequilibrar el peso del poder en el seno de la Unión.
Se introducen un innovaciones destinadas a dar un mayor papel a los ciudadanos de la
Unión, a fin de que las instituciones sean más democráticas y transparentes. Se prevé un derecho
de petición apoyado por no menos de un millón de ciudadanos de un número significativo de
Estados miembros, a fin de solicitar a la Comisión Europea de presentar un determinado proyecto
de ley. Además, se atribuye a los parlamentos nacionales un papel de “alerta precoz”, si estiman
que la Comisión podría lesionar
las competencias de los Estados miembros, sin que este
procedimiento tenga carácter obligatorio para la Comisión.
Otro aspecto que trata la Convención, es el de la determinación de las fronteras exteriores
de la Unión, lo cual significa definirla como una entidad política y no meramente económicocultural.
Una resolución adoptada por 96 miembros de la Convención, llama a organizar en cada
Estado donde ello está previsto por la normativa existente (20 de los 25 países), referénda de
ratificación de la futura Constitución europea, el 13 de junio del 2004, fecha prevista para las
próximas elecciones europeas. La resolución fue transmitida al presidio de la Convención,
solicitándole transmitirla a la Conferencia Intergubernamental (CIG), que se expedirá en última
instancia sobre el proyecto. El recurso del referéndum posiblemente traerá dificultades, como en el
pasado, pero se estima indispensable para darle la legitimidad requerida para una Constitución.
Notas bibliográficas
( * ) Continúa el capítulo octavo “ El Mercosur en el sistema internacional” en “El Mercosur y su
contexto regional e internacional” y “ El proceso de inserción internacional del Mercosur” en “El
Mercosur en tiempos de crisis”
Ginesta, Jacques, “El Mercosur y su contexto regional y extrarregional, cap.II,pág.
Sugimoto, Luis, Una ferramenta para o próximo governo en <www.unicamp.br./ unicamp/unicamp
hoje/ ju/novembro 2002.
Dorval Brunelle, Prefacio, págs. 7-10, en “L’organisation mondiale du commerce”, Christian
Deblock, compilador, Ed. Fides, la Presse, Quebec, Canadá, 2002.
Deblock, Christien, L’après Doha, págs. 11-33, en “l’organisation...
Dufour, Sophie, l’agriculture, secteur sensible, págs.101-115, en l’organisation...
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Blanco, Herminio y Jaime Zabludovsky, “Alcances y límites de una posible negociación de un
tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Uruguay” Cámara del Comercio Uruguay Estados Unidos, Montevideo, 2002
Blanco, Herminio y Jaime Zabludovsky.- El estudio del contenido del tratado del TLCAN que se
transcribe en el texto,
que forma parte del trabajo arriba identificado, fue tomado, con las
modificaciones requeridas para adoptarlo a las necesidades del curso, del trabajo de investigación
presentado a la Cámara de Comercio Uruguay-Estados Unidos por los los autores, el 5.11.2002.
Le Monde.fr. “ La Convention sur l’avenir de l’Europe approuve son projet de Constitution, ed.
Electrónica 13.6.2003
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