ANÁLISE NÚMERO E ORIGEM: 091/2014-GCRZ DATA

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ANÁLISE
NÚMERO E ORIGEM: 091/2014-GCRZ
DATA: 17/07/2014
CONSELHEIRO RELATOR RODRIGO ZERBONE LOUREIRO
1. ASSUNTO
Pedido de reavaliação apresentado por TELEFÔNICA BRASIL S.A. e demais empresas do mesmo
Grupo Econômico (“GRUPO TELEFÔNICA”), quanto à caracterização como Grupo com Poder de
Mercado Significativo (“PMS”) nos mercados relevantes descritos nos Atos nº 6.617, nº 6.619 e
nº 6.620.
2. EMENTA
SUPERINTENDÊNCIA DE COMPETIÇÃO. PEDIDO DE REAVALIAÇÃO.
CARACTERIZAÇÃO COMO GRUPO COM PODER DE MERCADO SIGNIFICATIVO. ADMISSÃO DE
INTERESSADOS. DEFERIMENTO PARCIAL.
1.
Pedido de reavaliação da caracterização como Grupo detentor de Poder de Mercado
Significativo apresentado nos termos do art. 2º dos Atos n.º 6.617 e 6.619, de 08/11/2012.
2.
Ausência de elementos probatórios aptos a sustentar as alegações da interessada, quanto ao
pleito objeto do Ato n.º 6.617/2012.
3.
Deferimento parcial quanto ao pleito objeto do Ato n.º 6.619/2012, com condicionalidades.
4.
Não conhecimento do pedido de reavaliação da caracterização como Grupo detentor de Poder
de Mercado Significativo quanto ao Ato n.º 6.620, de 08/11/2012, por ausência de previsão
normativa.
3. REFERÊNCIAS
3.1. MACD nº 001/2014/CPOE/SCP, de 12/02/2014 (fls. 1898-1899)
3.2. Informe n.º 104/2014/CPOE/SCP, de 12/02/2014 (fls. 1886-1897)
3.3. Petição n.º 53504.008627/2013 (fls. 1297-1369)
3.4. Petição n.º 53504.008628/2013 (fls. 1228-1295)
3.5. Petição nº 53504.008629/2013 (fls. 313-330)
3.6. Petição nº 53504.006509/2013 (fls. 1-36)
3.7. Processo no 53500.011450/2013.
4. RELATÓRIO
4.1. DOS FATOS
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4.1.1. Trata-se de pedidos de reavaliação apresentados por TELEFÔNICA BRASIL S.A. e demais
empresas do mesmo Grupo Econômico (“Grupo Telefônica” ou “Telefônica”), quanto à sua
caracterização como Grupo com Poder de Mercado Significativo (“PMS”) nos Mercados
Relevantes de “Oferta de Infraestrutura de Rede Fixa de Acesso para Transmissão de Dados por
Meio de Par de Cobre ou Cabo Coaxial em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 10 Mbps”,
nos termos do Ato 6.617, de 08/11/2012, de “Oferta Atacadista de Infraestrutura de Rede Fixa
de Transporte Local e de Longa Distância para Transmissão de Dados em Taxas de Transmissão
Iguais ou Inferiores a 34 Mbps”, nos termos do Ato 6.619, de 08/11/2012, e no “Mercado de
Infraestrutura Passiva para redes de transporte e acesso”, nos termos do Ato 6.620, de
08/11/2012.
4.1.2. O processo inaugura-se com a petição de nº 53504.006509/2013 (fls. 001 a 309),
protocolizada nesta Agência em 14/04/2013, por TELEFÔNICA BRASIL S.A. Nesta petição, o
Grupo Telefônica solicitou, nos termos do art. 2º do Ato nº 6.619, de 08/11/2012, a sua
descaracterização como PMS em 125 (cento e vinte e cinco) bairros do município de Campinas,
Estado de São Paulo.
4.1.3. A fim de fundamentar seu pedido, apresentou, dentre outros documentos, relatório de
trabalho de campo realizado pelo CPQD, ao qual foi conferida confidencialidade, nos termos do
Despacho de fls. 310.
4.1.4. Em 13/05/2013, o Grupo Telefônica apresentou a petição de n.º 53504.008629/2013 (fls.
313 a 1224), solicitando, nos termos do art. 2º do Ato nº 6.619, de 08/11/2012, a sua
descaracterização como PMS em regiões de outros 21 (vinte e um) municípios do Estado de São
Paulo.
4.1.5. Apresentou, em anexo à referida petição, relatórios de trabalho de campo realizado pelo
CPQD (fls. 357 a 1214), aos quais foi conferida confidencialidade, nos termos dos Despachos de
fls. 924 e 1215.
4.1.6. Na mesma data de 13/05/2013, o Grupo Telefônica apresentou a petição de n.º
53504.008628/2013 (fls. 1228 a 1295), solicitando, nos termos do art. 2º do Ato nº 6.617, de
08/11/2012, a sua descaracterização como PMS em regiões censitárias pertencentes aos
municípios constantes das tabelas 1 e 2 do referido ato.
4.1.7. Ainda em 13/05/2013, o Grupo Telefônica apresentou a petição de n.º
53504.008627/2013 (fls. 1297 a 1369), solicitando a sua descaracterização como detentora de
PMS no Mercado de Infraestrutura Passiva para redes de transporte e acesso constantes da
tabela 1 anexa ao Ato nº 6.620, de 08/11/2012.
4.1.8. Em 04/06/2013, a SCP expediu ofícios às empresas CTBC, INTELIG, GVT, TELEMAR, GLOBAL
CROSSING e EMBRATEL (fls. 1370 a 1374) solicitando às referidas empresas que apresentassem
características técnicas e demais informações relativas à sua rede de transporte em
determinados endereços, objeto do estudo de campo apresentado pela Telefônica. Referidas
empresas apresentaram respostas às fls. 1378, 1379-1382, 1383, 1396, 1397-1411 e 1417-1418
dos autos.
4.1.9. Em 19/07/2013, a SCP emitiu o Informe n.º 198/2013/CPOE/SCP, sugerindo a denegação
da confidencialidade solicitada pela Telefônica nos autos do presente processo, por não se
tratarem de informações diretamente solicitadas pela Agência, bem como tratarem da
localização de redes e de pontos de acesso, que devem ser públicas.
4.1.10. Na mesma data, o Superintendente de Competição Substituto emitiu o Ato n.º 4466,
denegando o pedido de confidencialidade da Telefônica nos autos. 201490106071 GCRZ(6)
4.1.11. Em 01/08/2013, a Telefônica apresentou petição solicitando a juntada de versão pública
dos estudos de campo realizados pela mesma (fls. 1424-1425).
4.1.12. Em 06/08/2013, a SCP emitiu o Informe n.º 245/2013/CPOE/SCP, reavaliando o pedido
de confidencialidade formulado pela Telefônica, propondo a revisão parcial do Ato n.º 4.466, de
19/07/2013, a fim de conceder o sigilo requerido pela Telefônica, tendo em vista os novos
elementos trazidos aos autos.
4.1.13. Na mesma data, o Superintendente de Competição Substituto emitiu o Ato n.º 4.842,
concedendo o sigilo requerido pela Telefônica no que concerne às informações que possam
identificar nominalmente e com exatidão geográfica os clientes da mesma citados nos autos,
bem como aprovou a versão pública dos estudos apresentada pela Telefônica.
4.1.14. Em 19/08/2013, a Telefônica apresentou comentários às respostas das empresas
oficiadas pela Anatel quanto à presença de redes de telecomunicações, alegando que poucas
foram as prestadoras que procederam a uma pesquisa detalhada para responder ao
questionamento da Agência quanto ao tema, juntando novos elementos em relação aos
endereços para os quais as prestadoras alegaram não possuir rede (fls. 1442-1459).
4.1.15. Em 01/10/2013, a SCP expediu novos ofícios CTBC, INTELIG, GVT, GLOBAL CROSSING e
TELEFÔNICA convocando-as para reuniões conjuntas que pudessem esclarecer as informações
conflitantes quanto à presença de redes de telecomunicações identificadas pela última (fls. 1524
a 1531).
4.1.16. Após o recebimento dos ofícios, as empresas apresentaram retificações nas informações
anteriormente fornecidas à Agência (fls. 1546, 1578-1580, 1581-1583 e 1584-1588).
4.1.17. Tendo em vista os novos elementos trazidos nos autos, a SCP cancelou algumas das
reuniões agendadas, mantendo outras para discussão da metodologia utilizada pela Telefônica
nos autos (fls. 1589 a 1598).
4.1.18. Em 15/10/2013, a Telefônica apresentou as petições n.º 53504.018469/2013 e
53504.018470/2013, juntou novas fotografias sobre a presença de redes de telecomunicações
da GVT e da CTBC, em decorrência das reuniões realizadas (fls. 1599 a 1631).
4.1.19. Quanto aos interessados no processo, requereram ingresso como terceiras interessadas
nos autos a ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES
COMPETITIVAS (“TELCOMP”), por meio da petição nº 53504.011758/2013 protocolizada em
28/06/2013 (fls. 1390 a 1395), a EMBRATEL, por meio da petição nº 53500.016651/2013
protocolizada em 25/07/2013 (fls. 1419-1423), a ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PROVEDORES DE
INTERNET E TELECOMUNICAÇÕES (“ABRINT”), por meio de petição nº 53500.020350/2013
protocolizada em 10/09/2013 (fls. 1466-1483), e a TIM, por meio da petição nº
53500.022525/2013 protocolizada em 03/10/2013 (fls. 1532-1541).
4.1.20. Referidos pedidos de ingresso de terceiros interessados nos autos foram analisados pela
SCP nos Informes n.º 198/2013/CPOE/SCP, de 19/07/2013 (fls. 14121413), n.º
434/2013/CPOE/SCP, de 12/09/2013 (fls. 1460-1461), n.º 436/2013/CPOE/SCP, de 16/09/2013
(fls. 1506-1507) e n.º 544/2013/CPOE/SCP, de 16/10/2013 (fls. 1632-1634), e deferidos pelos
Despachos n.º 4.466, de 19/07/2013 (fl. 1414), n.º 5.535, de 12/09/2013 (fl. 1462), n.º
4.559/2013-CPOE/SCP, de 16/09/2013 (fl. 1508) e nº 5.061/2013-CPOE/SCP, de 16/10/2013 (fl.
1635). 201490106071 GCRZ(6)
4.1.21. Ademais, o Despacho n.º 4.559/2013-CPOE/SCP, de 16/09/2013, intimou todo e
qualquer interessado para, querendo, manifestar-se acerca do conteúdo público dos autos no
prazo de 15 (quinze) dias a contar da publicação do DOU, ocorrida em 20/09/2013.
4.1.22. Por sua vez, o Despacho nº 5.061/2013-CPOE/SCP, de 16/10/2013, prorrogou o prazo
para manifestação de interessados em mais 30 (trinta) dias a contar da publicação do DOU,
ocorrida em 22/10/2013.
4.1.23. Em 21/11/2013, a EMBRATEL, TELCOMP e TIM apresentaram respectivamente as
petições n.º 53500.026621/2013 (fls. 1651 a 1736), n.º 53504.020503/2013 (fls. 1737 a 1782) e
n.º 53500.026604/2013 (fls. 1783 a 1838), contestando a metodologia e elementos de prova
apresentados pela Telefônica nos autos.
4.1.24. Em 28/01/2014, por meio de petição nº 53504.001336/2014 (fls. 1839 a 1885), a
Telefônica contra argumentou as razões apresentadas por EMBRATEL, TELCOMP e TIM quanto
à metodologia utilizada para a sua descaracterização como detentora de PMS nos autos.
4.1.25. Em 12/02/2014, a SCP emitiu o Informe nº 104/2014/CPOE/SCP, analisando o pedido
formulado pela Telefônica e demais elementos constantes nos autos.
4.1.26. Em 21/02/2014, o processo foi encaminhado para deliberação do Conselho Diretor, por
meio da MACD nº 001/2014/CPOE/SCP.
4.1.27. Em 27/02/2014, o processo foi distribuído a este Gabinete para relatoria.
4.1.28. Em 08/04/2014, a TELCOMP protocolizou a petição n.º 53500.007711/2014, tecendo
considerações e juntado estudos aos autos.
4.1.29. Em 23/04/2014, a ABRINT manifestou-se por meio da petição n.º 53504.006673/2014.
4.1.30. Por sua vez, em 06/06/2014, a Telefônica manifestou-se por meio da petição n.º
53500.012951/2014, requerendo o imediato julgamento do feito.
4.1.31. Em 24/06/2014, a TIM protocolizou a petição n.º 53500.014200/2014, trazendo
considerações que entende pertinente aos autos.
4.1.32. São os fatos.
4.2. DA ANÁLISE
4.2.1. O pedido de reavaliação apresentado pela TELEFÔNICA BRASIL S.A. quanto à sua
caracterização como Grupo com Poder de Mercado Significativo no Mercado Relevante de
“Oferta de Infraestrutura de Rede Fixa de Acesso para Transmissão de Dados por Meio de Par
de Cobre ou Cabo Coaxial em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 10 Mbps”, encontra
fundamento no Art. 2º do Ato 6.617, de 08/11/2012, que assim dispõe:
Art 2º. Determinar que os Grupos detentores de PMS no Mercado de Oferta de Infraestrutura
de Rede Fixa de Acesso para Transmissão de Dados por Meio de Par de Cobre ou Cabo Coaxial
em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 10 Mbps nos Municípios constantes da Tabela II
anexa terão prazo de 180 (cento e oitenta) dias para apresentar elementos de prova para afastar
a caracterização de PMS em regiões daqueles municípios. 201490106071 GCRZ(6)
4.2.2. Por sua vez, o pedido de reavaliação apresentado pela TELEFÔNICA BRASIL S.A. quanto à
sua caracterização como Grupo com Poder de Mercado Significativo no Mercado Relevante de
“Oferta Atacadista de Infraestrutura de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa Distância para
Transmissão de Dados em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps”, encontra
fundamento no Art. 2º do Ato 6.619, de 08/11/2012, que assim dispõe:
Art 2º. Determinar que os Grupos detentores de PMS no Mercado Relevante de Oferta
Atacadista de Infraestrutura de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa Distância para
Transmissão de Dados em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps nos Municípios
constantes da Tabela II anexa terão prazo de 180 (cento e oitenta) dias para apresentar
elementos de prova para afastar a caracterização de PMS em regiões daqueles municípios.
4.2.3. Cabe destacar que os pedidos foram apresentados tempestivamente, pois considerando
a data de publicação no DOU dos Atos 6.617 e 6.619, o término do período estabelecido
ocorreria em 13/05/2013. A TELEFÔNICA BRASIL S.A. apresentou o pedido relativo ao Ato 6.619
na data de 14/04/2013, complementando-o em 13/05/2013.
Já o pedido relativo ao Ato 6.617 foi apresentado em 13/05/2013.
4.2.4. A TELEFÔNICA BRASIL S.A. apresentou, ainda, pedido para descaracterização como Grupo
com Poder de Mercado Significativo no “Mercado de Infraestrutura Passiva para redes de
transporte e acesso”, de que trata o Ato 6.620, de 08/11/2012.
4.2.5. Em seus pedidos, a Telefônica destacou em síntese o seguinte:
•
Quanto ao Mercado de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa Distância, de que trata o Ato
n.º 6.619/2012, estudos conduzidos pela empresa de consultoria econômica Tendências
Consultoria Integrada e relatórios de trabalhos de campo conduzidos pela Fundação CpQD –
Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações comprovariam a existência de 4
(quatro) ou mais redes de telecomunicações em determinadas regiões de municípios em que é
detentora de PMS;
•
Tais estudos propõem metodologia para descaracterização da condição de PMS no referido
mercado, consistente na adoção dos seguintes passos:
(i)
Identificação de regiões que concentrariam 60% (sessenta por cento) da atividade econômica
de um determinado município, mensurada em termos do número total de empresas lá
instaladas (referidas como “Região 1”). Em tais regiões, assume-se a existência de 4 (quatro)
ou mais redes de telecomunicações concorrentes, dispensando-se pesquisa de campo para
comprovar tal hipótese. Assume-se, ademais, que em tais regiões existiria concorrência,
inexistindo empresas com PMS, de forma que a condição de PMS da Telefônica deveria ser
descaracterizada;
(ii)
Determinação de pontos de vistoria no entorno das regiões acima mencionadas, com maior
probabilidade de existência de redes de transporte para provimento de EILD;
(iii)
Realização de vistorias nos pontos identificados no entorno da “Região 1” para verificação do
número de redes concorrentes 201490106071 GCRZ(6) encontradas, com a obtenção de
material fotográfico comprovando a propriedade e características destas redes;
(iv)
Identificação de pontos com pelos menos quatro grupos concorrentes (“pontos relevantes”) a
partir das evidências coletadas;
(v)
Construção de raios de 2 Km a partir dos pontos relevantes (formação de “áreas de sombra”).
Essa ampliação corresponderia à viabilidade técnica de expandir o serviço de EILD em regiões
do entorno (a “Região 2”);
(vi)
Inclusão, na Região 2, de bairros cujo círculo traçado, a partir dos pontos relevantes, teria
atingido parcela superior a 50% de sua extensão;
(vii)
Listagem dos bairros não detentores de PMS, correspondentes ao somatório das Regiões 1 e 2.
· As figuras a seguir ilustram a metodologia sugerida pela Telefônica: 201490106071 GCRZ(6)
•
Propõe, ainda, alteração no conceito de substitubilidade previsto no PGMC, de forma que o
mesmo seja ampliado para reconhecer a existência de meios confinados e não confinados para
o provimento de EILD. Desta forma, solicitou sua descaracterização como PMS em regiões onde
fossem identificadas 3 (três) redes em meio confinado mais 1 (uma) rede em meio não
confinado;
•
Com base nos estudos mencionados acima, solicitou sua descaracterização como PMS no
mercado em questão, em regiões dos 23 municípios constantes da Tabela 2 do Ato nº 6.619,
bem como de outros que entendeu pertinentes;
•
Quanto ao Mercado de Rede Fixa de Acesso de que trata o Ato n.º 6.617/2012, a Telefônica
também propôs metodologia, que se baseou na redução da dimensão geográfica de município
para setor censitário, como unidade territorial da investigação da probabilidade de exercício de
poder de mercado. O estudo conduzido pela Telefônica investigou a presença de redes de acesso
alternativas utilizando como critério a existência de solicitações de portabilidade numérica, nos
setores censitários de interesse, no período de dezembro de 2011 a fevereiro de 2013;
•
Requereu prorrogação de 6 (seis) meses quanto ao prazo estipulado nos Atos nº 6.617 e 6.619
para a apresentação de elementos de prova adicionais;
•
Requereu a descaracterização como detentora de PMS no Mercado de Infraestrutura Passiva,
informando a existência de incorreções na informação sobre a quilometragem total de seus
dutos reportada no Documento de Separação e Alocação de Contas (DSAC), de forma que os
1,42 milhões de quilômetros de dutos reportados se reduziriam para 115,8 mil; 201490106071
GCRZ(6)
•
A extensão de seus dutos fora do Estado de São Paulo seria da ordem de 724 Km, o que
corresponderia a apenas 0,6% do total de dutos no país, critério suficiente para a retirada de
sua condição de PMS fora da região onde é concessionária;
•
Para a cidade de São Paulo, a Telefônica teria identificado 26 bairros onde haveria construção
paralela de infraestrutura passiva, o que poderia ser constatado por meio de dados da Prefeitura
do município e do Atlas Brasileiro de Telecomunicações, de forma que seria possível sua
descaracterização como PMS nestas regiões;
•
Defendeu a possibilidade de extensão de sua descaracterização como PMS no mercado de
infraestrutura passiva para os bairros em que teria executado estudos específicos para o
mercado relevante de transporte, uma vez que tais estudos corroborariam a existência de
infraestrutura concorrente em regiões de alta densidade industrial.
4.2.6. Por meio do Informe nº 104/2014/CPOE/SCP, de 12/02/2014, a Área Técnica apresentou
as seguintes considerações quanto aos pedidos formulados pela Telefônica nos autos:
•
Quanto aos pedidos de prorrogação do prazo para apresentação de elementos de prova para
afastar a caracterização de PMS, a Área Técnica propôs sua denegação, tendo em vista que a
faculdade prevista nos Atos em questão é uma possibilidade de revisão ad hoc, com trâmite
processual especial;
•
Neste sentido, a Área Técnica destaca que o próprio PGMC estabeleceu um rito de revisão
distinto para a reavaliação da realidade dos mercados relevantes, a ser levada a cabo a cada
período de 2 (dois) anos, conforme o parágrafo único do art. 11 do correspondente
Regulamento;
•
Quanto à descaracterização da condição de PMS no mercado abrangido pelo Ato nº 6.620
(Mercado de Infraestrutura Passiva), a Área Técnica igualmente propôs a denegação do pedido,
tendo em vista a ausência de previsão normativa que o fundamente, nos seguintes termos:
5.2.2.1. Optou-se por iniciar a análise pelo Mercado de Infraestrutura Passiva para redes de
transporte e acesso, cuja atribuição de PMS está abrangida pelo Ato nº 6.620, tendo-se em vista
que o ato não prevê, em seu conteúdo, a sua revisão e, sendo assim, antes de avaliar a
metodologia proposta pelo GRUPO TELEFONICA, há que se avaliar a admissibilidade do pedido.
....
5.2.2.3. Se o texto do Ato nº 6.620 não prevê a possibilidade de revisão ad hoc, com um trâmite
processual especial, é porque se está buscando uma estabilidade de regras e,
consequentemente, uma redução de incertezas, que perdure até a revisão prevista no parágrafo
único, do art. 11, do PGMC.
....
5.2.2.7. Portanto, entende-se que não é o caso aqui de ultrapassar o permissivo legal do Ato nº
6.620 e propor uma revisão que não está previamente estabelecida, o que nos leva a denegar a
admissibilidade do pedido de reavaliação da condição de PMS do GRUPO TELEFONICA para o
Mercado de Infraestrutura Passiva para redes de transporte e acesso. 201490106071 GCRZ(6)
5.2.2.8. Cumpre salientar que esta mesma posição já foi corroborada pelo Conselho Diretor da
Anatel ao decidir o Procedimento Administrativo nº 53500.014611/2013, onde a Área Técnica
defendeu posição semelhante diante do pedido de descaracterização feito pelo grupo
econômico liderado pela CTBC, conforme Análise nº 13/2014-GCIF, de 17 de janeiro de 2014:
4.2.13. Por derradeiro, observe-se que o Ato nº 6.620, de 08/11/2012, que trata da
caracterização dos grupos com PMS no mercado relevante de Infraestrutura Passiva para redes
de transporte e acesso, não contempla mecanismo de revisão semelhante àquele contido nos
Atos 6.617 e nº 6.619, de 08/11/2012. A SCP, contudo, ao analisar o pedido da CTBC, constatou
indícios de equívocos na designação de grupos com PMS de que trata o Ato nº 6.620, de
08/11/2012. Não obstante, propõe o encaminhamento da questão para a revisão geral prevista
no parágrafo único do art. 11 do PGMC. A esse respeito, são pertinentes as seguintes
considerações contidas no Informe nº 696/2013-CPOE/SCP, de 13/12/2013:
5.2.12. Apesar da ausência de provas da alegação do GRUPO ALGAR TELECOM de que o mesmo
não possui infraestrutura passiva fora dos municípios do Setor 3, existem indícios de equívocos
no Ato nº 6.620, tendo em vista que outros grupos de telecomunicações foram considerados
PMS em Áreas de Numeração nas quais, historicamente, não possuem oferta significativa de
serviços de telecomunicações.
5.2.13. Adicionalmente, cabe destacar que, na prática, a oferta de produtos no Mercado de
Infraestrutura Passiva para redes de transporte e acesso tem se dado majoritariamente nas
áreas de concessão dos grupos de telecomunicações que foram considerados PMS, já que, por
meio do SNOA, o Sistema Nacional de Ofertas de Atacado, pode-se identificar a localização
geográfica exata na qual um Grupo com PMS possui a infraestrutura construída, que acaba se
confundido com o local da oferta do produto do mercado.
5.2.14. Tomando por base estes argumentos, entende-se que, mesmo diante da possibilidade
de haver razão na alegação do GRUPO ALGAR TELECOM, a melhor solução seria manter o status
quo construído a partir do Ato nº 6.620 temporariamente, considerando a necessidade de
promover uma reforma geral do mesmo que deverá ser levada a cabo com base no parágrafo
único, do art. 11, do PGMC, em autos apartados, e, ainda, considerando que a manutenção
temporária do ato, tal como está, não prejudica a Requerente, tal como afirmado em 5.2.13..
4.2.14. Diante dessas considerações, verifica-se, da mesma forma, a impossibilidade de
acolhimento do pleito da CTBC neste momento, sem prejuízo de que, no que tange
especificamente ao Ato nº 6.620, de 08/11/2012, sejam informações por ela trazidas analisadas
no contexto da revisão de que trata o art. 11, parágrafo único, do PGMC, juntamente com os
demais indícios mencionados no item 5.2.12 do Informe nº 696/2013-CPOE/SCP, de
13/12/2013.
5.2.2.9. Sendo assim, entende-se desnecessário uma discussão de mérito pormenorizada da
metodologia de revisão elaborada pelo GRUPO TELEFÔNICA quanto às razões para sua
descaracterização da condição de PMS no Mercado de Infraestrutura Passiva para redes de
transporte e acesso.
•
Quanto à metodologia utilizada para descaracterização da condição de PMS no mercado
abrangido pelo Ato nº 6.617 (Mercado de Rede Fixa de Acesso), ponderou-se que esta apresenta
falhas que impedem sua aceitação 201490106071 GCRZ(6) pela Agência, notadamente em
virtude da existência de hipóteses muito fortes, que em geral não são verificadas na prática, e
aproximações de cálculo que podem não corresponder à realidade e sem que houvesse a devida
comprovação amostral;
•
De forma mais detalhada, o estudo assumiria que a totalidade dos acessos de prestadoras
alternativas estaria localizada em setores censitários em que houve pedidos de portabilidade
numérica de acessos pertencentes à Telefônica, o que poderia distorcer a realidade,
superestimando a competição. Tal hipótese implicaria, ainda, em aceitar que não haveria
crescimento do serviço nos setores censitários em que não houvesse portabilidade numérica de
acessos da Telefônica, ou que todo o crescimento da planta passaria primeiro pela rede do grupo
com PMS antes de migrar para os grupos sem PMS, o que contradiz a realidade. Em terceiro
lugar, o estudo apresentaria extrapolações de médias aritméticas de market share para vários
setores censitários, sem que houvesse uma avaliação individual, no mínimo de forma amostral,
se tal extrapolação de fato corresponderia à realidade;
•
Desta forma, a Área Técnica sugere a denegação do pedido para reavaliação do condição de
PMS no Mercado de Oferta de Infraestrutura de Rede Fixa de Acesso para Transmissão de Dados
por Meio de Par de Cobre ou Cabo Coaxial em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 10
Mbps;
•
Quanto à metodologia utilizada para descaracterização da condição de PMS no mercado
abrangido pelo Ato nº 6.619 (Mercado de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa Distância),
a Área Técnica manteve a posição de não extrapolar o âmbito geográfico sobre o qual se baseou
o Ato nº 6.619 para permitir a revisão de grupos com PMS, propondo a denegação do pedido da
Telefônica quanto a municípios não abrangidos pela Tabela 2 do referido Ato;
•
Quanto à ampliação da dimensão produto para incluir meios não confinados, a Área Técnica
igualmente propôs o não acolhimento do pedido, tendo em vista que tal ampliação vai além da
previsão contida no Ato, prejudicando a necessária estabilidade de regras regulatórias que deve
permear o PGMC, sendo cabível, portanto, na revisão prevista no parágrafo único, do art. 11, do
correspondente Regulamento;
•
Excluída a consideração de redes em meios não confinados, a Área Técnica propôs ainda a
seguintes alterações na metodologia proposta pela Telefônica:
(i)
retirada de bairros inclusos dentro da área de concentração econômica que não tenham
recebido qualquer vistoria ou que não estejam circunscritos por áreas de bairros adjacentes cuja
visita tenha comprovado a existência de 4 (quatro) ou mais redes, desde que os raios projetados
tenham coberto toda a área do bairro central;
(ii)
inclusão de um bairro apenas quando 80% (oitenta por cento) do mesmo estivesse nos limites
do raio de 2 (dois) quilômetros; 201490106071 GCRZ(6)
(iii)
aceitação unicamente de redes de alta transmissão: a distinção entre rede primária e secundária
é fundamental para o teste da metodologia – a comprovação do respeito à premissa de
existência de 4 (quatro) ou mais redes, validando a metodologia, se dá pela comprovação de
que os pontos de vistoria foram avaliados e nos mesmos foram identificadas redes de alta
transmissão;
(iv)
inexistência de PMS unicamente em áreas contíguas: as obrigações só deixariam de valer caso
toda a rede de EILD comercializada estiver compreendida sob a mesma área não PMS, ou seja,
quando o pedido de EILD das prestadoras tiver ambas as pontas em uma mesma área contígua
descaracterizada.
•
A Área Técnica procedeu a uma avaliação dos pontos de vistoria e possíveis validações da
metodologia empregada pela Telefônica município a município, descartando alguns pontos de
vistoria, validando outros e designado municípios e bairros nos quais são necessárias correções
nos estudos apresentados. Nesta última hipótese, propõe a descaracterização condicionada à
validação por ato posterior do Superintendente de Competição, por delegação do Conselho
Diretor, tendo em vista a necessidade de correções nas áreas a serem descaracterizadas;
•
Desta forma, propôs a seguinte deliberação para os pedidos em questão:
a)
a não descaracterização da condição de PMS do GRUPO TELEFÔNICA no Mercado de
Infraestrutura Passiva para redes de transporte e acesso, considerando a falta de previsão
regulamentar no Ato nº 6.620;
b)
a não descaracterização da condição de PMS do GRUPO TELEFÔNICA no Mercado de Oferta de
Infraestrutura de Rede Fixa de Acesso para Transmissão de Dados por Meio de Par de Cobre ou
Cabo Coaxial em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 10 Mbps nos Municípios, por
insuficiência metodológica;
c) a não descaracterização da condição de PMS do GRUPO TELEFÔNICA no Mercado Relevante
de Oferta Atacadista de Infraestrutura de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa Distância
para Transmissão de Dados em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps em regiões
dos municípios de Piracicaba, Araçatuba, Barueri, Osasco, São Caetano do Sul, Marília, Rio Claro,
Taubaté, Cubatão, Itu e Limeira, todos do Estado de São Paulo;
d)
a descaracterização da condição de PMS do GRUPO TELEFÔNICA no Mercado Relevante de
Oferta Atacadista de Infraestrutura de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa Distância para
Transmissão de Dados em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps no Município de
São Bernardo do Campo, Estado de São Paulo, nos bairros de Alves Dias, Centro, Jordanópolis,
Rudge Ramos, Assunção, Demarchi, Nova Petrópolis, Santa Terezinha, Baeta Neves, Ferazópolis,
Paulicéia, Taboão, Bairro dos Casa, Independência e Planalto, desde que o início e o término do
circuitos alugados solicitados estejam em áreas descaracterizadas contíguas;
e) a descaracterização da condição de PMS do GRUPO TELEFÔNICA no Mercado Relevante de
Oferta Atacadista de Infraestrutura de Rede 201490106071 GCRZ(6)
Fixa de Transporte Local e de Longa Distância para Transmissão de Dados em Taxas de
Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps com eficácia sujeita a posterior validação de Ato do
Superintendente de Competição, em regiões dos municípios de Campinas, São Paulo, Jundiaí,
Indaiatuba, Araraquara, Bauru, Guarulhos, Presidente Prudente, Ribeirão Preto, São José do Rio
Preto, São José dos Campos, Sorocaba, Santo André e Santos, todos do Estado de São Paulo,
desde que o início e o término do circuitos alugados solicitados estejam em áreas
descaracterizadas contíguas.
•
Propôs, ainda, o apensamento do presente procedimento ao Procedimento Admnistrativo nº
53500.010769/2010, cujos autos instruíram a edição do PGMC.
4.2.7. Tendo em vista o acima exposto, proponho acolher o Informe nº 104/2014/CPOE/SCP, de
12/02/2014, para indeferir o pedido formulado pela TELEFÔNICA BRASIL S.A. quanto à
descaracterização da condição de PMS no mercado abrangido pelo Ato n.º 6.617, de
08/11/2012, bem como os pedidos de prorogação de prazo para apresentação de elementos de
prova para afastar a caracterização de PMS de que tratam os Atos n.º 6.617 e 6.619, ambos de
08/11/2012.
4.2.8. Quanto ao pedido relativo ao Ato n.º 6.620, de 08/11/2012, proponho o seu não
conhecimento, por falta de previsão normativa no Ato em questão.
4.2.9. Quanto ao mérito do pedido relativo ao Ato n.º 6.619, de 08/11/2012, proponho acolher
parcialmente os fundamentos contidos no Informe nº 104/2014/CPOE/SCP, de 12/02/2014,
acrescidos das considerações a seguir.
4.2.10. Inicialmente, deve-se esclarecer que, embora o mercado de “Oferta Atacadista de
Infraestrutura de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa Distância para Transmissão de Dados
em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps”, de que trata o Ato 6.619, de
08/11/2012, não compreenda unicamente o mercado de EILD, uma vez que outros produtos de
atacado também o integram como as ofertas de transmissão em Backbone e Backhaul, a EILD é
em larga medida o principal produto comercializado e que possui maior impacto em termos
competitivos. Portanto, especial atenção será dedicada a este produto na presente Análise.
4.2.11. Quanto à utilização, este produto de atacado é em geral empregado para que as
prestadoras de telecomunicações complementem suas redes, por meio da contratação de meios
alugados, com duas finalidades principais: atender clientes finais e realizar interligações de redes
de telecomunicações. Nesta última modalidade, a EILD pode ser utilizada com a finalidade de
permitir a interconexão de redes (interligação entre 2 redes distintas) ou como forma
decomposição da rede interna da prestadora contratante (interligações dentro de uma mesma
rede).
4.2.12. Assim, podemos entender que existem dois tipos de EILD, conforme sua destinação
principal: uma EILD de acesso, destinada a atender ao cliente final, e uma EILD de transporte,
destinada a realizar a composição de redes de telecomunicações.
4.2.13. As EILDs de transporte, dadas as suas características de grande volume de dados
trafegados e alta velocidade contratada, são atendidas em grande parte por circuitos em fibra
ótica. As EILDs de acesso também podem ser atendidas em fibra ótica, mas, em grande número
de casos, são atendidas com a rede legada da prestadora PMS, isto é, por meio de par de cobre
e outras tecnologias que não permitem grande volume de tráfego, 201490106071 GCRZ(6)
sobretudo nos circuitos contratados em baixas velocidades, isto é, iguais ou inferiores a 2 Mbps.
4.2.14. Esta distinção é de fundamental importância pois uma possível descaracterização da
condição de PMS possui impactos distintos conforme um ou outro caso: (i) no primeiro caso –
isto é, no caso da EILD de acesso – uma possível descaracterização afetaria a competição
sobretudo no mercado corporativo de telecomunicações, em que redes de acesso são
extremamente relevantes para o atendimento ao cliente final; e (ii) no segundo caso – isto é, no
caso da EILD de transporte – uma possível descaracterização afetaria os incentivos quanto à
construção de redes próprias de transporte para interligação de centros de fios, ERBs, etc. pelas
prestadores de serviços de telecomunicação.
4.2.15. Tendo em vista que aspectos concorrenciais de grande importância para identificação da
existência de Poder Significativo de Mercado, tais como participações de mercado e controle de
infraestrutura não duplicável, variam em cada um dos casos acima, uma análise concorrencial
que não leve em consideração tais diferenças pode sobre-estimar ou subestimar a condição de
PMS. Uma eventual subestimação da condição de PMS pode permitir o exercício de poder de
mercado, levando a prejuízos ao mercado, situação que será tratada com especial cuidado nesta
Análise.
4.2.16. Como referido acima, dois aspectos concorrenciais devem ser analisados com cuidado
em relação às EILDs de acesso e transporte: (i) as participações de mercado que, conforme o
critério definido no PGMC para este parâmetro, é a presença de 4 ou mais redes (quantidade de
redes no mercado) difere substancialmente em um ou outro caso; e (ii) o controle sobre
infraestrutura cuja duplicação não seja economicamente viável também difere
substancialmente em um ou outro caso. Ambos os critérios – participação de mercado
(quantidade de redes) e controle de infraestrutura não duplicável – estão estabelecidos no
PGMC como critérios que a Anatel levará em consideração para a identificação de Grupo com
PMS em um determinado mercado relevante (art. 10, incisos I e IV).
4.2.17. Quanto à quantidade de redes no mercado, a Telefônica trouxe elementos nos autos de
que um número não desprezível de empresas têm implantado redes de alta transmissão em
fibra ótica nos centros de maior atratividade comercial. Tais redes foram justamente aquelas
levadas em consideração pela Área Técnica para validação dos pontos de vistoria fornecidos pela
Telefônica. Assim, atendidos os critérios da metodologia debatida nos autos, é possível afirmar
que existem 4 redes concorrentes em fibra ótica no perímetro identificado pelos estudos
fornecidos pela Telefônica.
4.2.18. Quanto à duplicação de infraestrutura, no segmento de transporte, a replicação e
construção de redes é mais fácil e simples, tendo em vista que a necessidade de capilaridade e
o investimento requerido são menores (são poucos pontos a serem interligados, com alta
relevância econômica para a empresa). Existem, também, mais opções quanto a redes
alternativas, no caso da contratação de meios alugados com empresas não PMS.
4.2.19. Assim, quanto ao segmento de transporte, é mais provável que este apresente maior
nível de competição, menores barreiras à entrada (uma vez que há maior atratividade para
duplicação de redes) e, portanto, menor probabilidade de exercício de poder de mercado.
201490106071 GCRZ(6)
4.2.20. O mesmo, no entanto, não vale para acesso que depende das redes legadas da atual
detentora de PMS, que foram construídas principalmente em par de cobre e que possuem
capilaridade substancialmente maior. Inclusive, para tais redes, a Telefônica não apresentou
elementos de prova que permitam inferir, de forma ampla, a existência de 4 ou mais redes
concorrentes nas regiões pesquisadas, de forma que fica prejudicada a análise quanto à
quantidade de redes que indiquem ausência de PMS.
4.2.21. Quanto à possibilidade de duplicação de infraestrutura, tal possibilidade em geral
também não se verifica em relação ao segmento de acesso. A EILD de acesso é aquela que
tipicamente integra a “última milha” até o cliente final do mercado corporativo, e sua replicação
em relação à rede legada dos atuais PMS possui menor atratividade econômica. A necessidade
de capilaridade é mais elevada, pois o número de pontos a serem interligados (edifícios,
estabelecimentos, escritórios, etc. dos clientes finais) é substancialmente maior. Além disso,
principalmente no caso do acesso final em baixas velocidades, tipicamente atendido com a rede
legada da empresa PMS, o incentivo para a construção de rede própria pelos concorrentes da
empresa PMS não está presente.
4.2.22. A evidência de que tal atratividade não está presente nos circuitos de baixa velocidade
são os próprios indicadores de contratação, que apontam que aproximadamente 40% (quarenta
por cento) das EILDs contratadas com a Telefônica possuem 1 Mbps ou menos.
Aproximadamente 15% (quinze por cento) dos circuitos contratados referem-se exclusivamente
à velocidade de 64 Kbps. Tais dados indicam que parcela substancial das EILDs depende
integralmente da rede legada da empresa PMS.
Circuitos que podem ser considerados de alta velocidade, isto é, superiores a 2 Mbps,
representam 0,5% (meio por cento) do total contratado.
4.2.23. Ademais, questões técnicas podem impedir que alternativas à rede legada da empresa
PMS tornem-se viáveis. Um exemplo é a necessidade de atendimento imediato após a realização
de determinada concorrência ou licitação pública. Sem o acesso viabilizado pela EILD na rede da
empresa PMS, muitos atendimentos podem se tornar impossíveis tecnicamente, pois os prazos
de atendimento podem ser incompatíveis com o tempo requerido para construção de uma nova
rede de acesso.
4.2.24. Assim, a rede legada da empresa PMS não apresenta substitutos viáveis quanto ao
acesso destinado ao mercado corporativo, seja por questões técnicas, seja por questões
econômicas relacionadas à falta de atratividade.
4.2.25. Portanto, em relação ao acesso viabilizado por meio da rede legada da empresa PMS, o
exercício de poder de mercado sem a presença da regulação é provável, e uma eventual
descaracterização da condição de PMS poderá permitir o exercício de tal poder de mercado. Em
tal cenário, os clientes que hoje são atendidos por concorrentes através da rede legada da
empresa PMS poderão sofrer diminuição do número de empresas interessadas em atendê-los,
já que o atendimento demandará um investimento que pode não se justificar, com
correspondentes aumentos de preço, o que deve ser coibido pela Agência, por meio do PGMC.
O simples fato de o atendimento a um cliente demandar um investimento não usual implica
uma barreira ao atendimento de tal cliente, o que pode ser objeto de exercício de poder de
mercado e aumento de preços.
4.2.26. Outro indício no sentido de que é possível a diferenciação de situações com e sem PMS
e que o exercício de poder de mercado é provável, é a exigência, pela empresa PMS, nos atuais
instrumentos contratuais firmados com os grupos solicitantes, de expressa previsão de
condicionalidade dos termos contratuais à condição de PMS no mercado relevante em que é
ofertada a EILD. 201490106071 GCRZ(6)
4.2.27. Caso ocorra a descaracterização, os instrumentos contratuais poderão ser renegociados,
não existindo amarras contratuais que impeçam um possível exercício de poder de mercado.
Ademais, o próprio fato de que os instrumentos contratuais preveem tal cláusula já indica a
intenção de exercício de poder de mercado, pois referida cláusula só faz sentido se, no caso de
eventual descaracterização, os termos contratuais puderem ser renegociados em condição mais
favorável à empresa PMS.
4.2.28. Em resumo, caso a empresa PMS consiga diferenciar as situações em que seus
concorrentes possuem ou não alternativas quanto ao acesso ao cliente final (e não há elementos
nos autos que permitam inferir que tal diferenciação não é possível), é provável que a empresa
detentora de PMS exerça poder de mercado no caso de uma eventual descaracterização,
elevando o preço ou mesmo impedindo a contratação de EILD.
4.2.29. Uma possível elevação de preços ou mesmo recusa de contratação de EILD no atacado
terá reflexos extremamente prejudiciais nos segmentos de varejo, em especial no mercado
corporativo de telecomunicações, cujo atendimento por parte dos concorrentes acontece, em
parcela bastante representativa, por meio da contratação de EILD da empresa PMS. Desta
forma, não só o mercado de atacado é prejudicado, mas principalmente o mercado de varejo
corporativo, em que as perdas de bem-estar e geração de peso morto (dead weight losses)
podem ser significativas em caso de um possível exercício de poder de mercado por parte da
empresa PMS.
4.2.30. Ressalte-se que o mercado corporativo possui grande relevância para a economia, por
ser insumo para virtualmente todas as atividades econômicas. Uma eventual diminuição no grau
de competição neste mercado pode ter reflexos indesejados sobre outros componentes
econômicos, a exemplo da inflação e custo-Brasil.
4.2.31. A Anatel já está ciente da importância deste mercado. É necessário que a Agência reforce
sua capacidade de análise sobre o mercado corporativo, com estudos mais aprofundados sobre
como ele opera, o que sem dúvida deve ser objeto da próxima revisão periódica do PGMC.
4.2.32. No passado, impedimentos ou preços excessivos de contratação de EILD foram (e em
certa medida ainda são) objeto de reclamações administrativas e conflitos frequentes entre
prestadoras de telecomunicações, sobretudo relacionadas a casos de concorrências e licitações
destinadas ao mercado corporativo e clientes governamentais. Tal situação conflituosa foi em
muito amenizada pela intervenção da Agência, em especial com o PGMC, e não é prudente
colocar em risco os ganhos obtidos até agora.
4.2.33. Portanto, é importante que a Anatel seja cautelosa em relação à presente deliberação,
a fim de entender como o mercado vai reagir à mesma, visto que é a primeira deliberação no
sentido de retirar a carga regulatória concorrencial após a edição do PGMC. É desejável que a
Anatel tenha uma abordagem mais conservadora, permitindo que este passo inicial possa gerar
os dados necessários para que uma análise futura dos seus impactos possa ser feita.
4.2.34. Ressalte-se que os 23 municípios em que a Telefônica solicita a descaracterização da
condição de PMS representam mais de 67% (sessenta e sete por cento) da base total contratada.
Apenas o município de São Paulo representa 41% (quarenta e um por cento) do total de EILDs
da Telefônica. Embora a descaracterização solicitada não se estenda a todo o município em
questão, o pedido aborda os bairros mais relevantes em termos econômicos, de forma que é
possível inferir que parcela substancial das EILDs do município encontram-se nos bairros
pleiteados pela empresa. Repita-se que 201490106071 GCRZ(6) tais bairros são aqueles mais
relevantes para o mercado corporativo, o que aponta que um possível exercício de poder de
mercado nas regiões descaracterizadas pode ter impactos econômicos muito perversos.
4.2.35. Vale ainda o argumento de que uma possível descaracterização indevida é mais
prejudicial ao mercado do que a manutenção da caracterização de PMS quando há competição.
Não se deve duvidar de que o peso da regulamentação quanto a preços e prazos de atendimento
é menor nos mercados competitivos. Quando há competição, as obrigações regulatórias tendem
a ser cumpridas com maior facilidade, pois padrões de preços, qualidade e condições de
atendimento são mais rigorosos, justamente em virtude da competição. Já o inverso não é
verdadeiro: na ausência de competição, as obrigações regulatórias concorrenciais são de
fundamental importância.
4.2.36. Nesta feita, tendo em vista a relevância da rede legada em termos de sua capilaridade,
como fornecedora da “última milha” tanto à empresa PMS quanto a seus concorrentes, entendo
que não é oportuno, no presente momento, promover inovações regulatórias quanto a este tipo
de rede. Assim, em relação às EILDs atendidas por meio de par de cobre ou outras alternativas
que não a fibra ótica, entendo que a condição de PMS da Telefônica deva ser mantida, para o
bom funcionamento do mercado, sobretudo do mercado corporativo.
4.2.37. Situação diferente, porém, ocorre no caso da rede implantada em fibra ótica, mesmo no
caso da “última milha”. A implantação de redes em fibra ótica é um sinal, por si só, de que há
atratividade econômica no atendimento ao mercado demandante, independente da destinação
(transporte ou acesso). Desta forma, a duplicação de redes em fibra ótica é mais provável, sendo
que a comprovação da existência de 4 ou mais redes (repita-se, em fibra ótica) nestes autos é a
própria evidência desta possibilidade.
4.2.38. Tendo em vista que a construção de redes para o atendimento a clientes em fibra ótica
é recente, há incentivos para que mais de uma rede de alta capacidade se desenvolva, partindo
de uma condição comum, que é o fato deste serviço ser um serviço emergente.
4.2.39. Uma possível descaracterização da condição de PMS, exclusivamente para redes em fibra
ótica, poderá inclusive aumentar o investimento no setor e permitirá que cada empresa procure
se diferenciar pela oferta de melhores padrões de qualidade aos seus clientes finais, o que só é
possível pelo desenvolvimento de modernas redes de telecomunicações em fibra ótica. Além
disso, permite a garantia de retorno dos investimentos realizados, mediante a imposição de
menores ônus regulatórios.
4.2.40. Portanto, considerando que a Agência deve diligenciar no sentido de criar os incentivos
adequados à ampliação de redes de alta capacidade, não vislumbro, no presente momento e
com as informações disponíveis nos autos, que a retirada da condição de PMS da Telefônica no
mercado de EILDs atendidas exclusivamente em fibra ótica possa trazer prejuízos ao mercado.
4.2.41. Ressalta-se que tal proposta não é inovação no âmbito do PGMC, pois no mercado de
“Oferta de Infraestrutura de Rede Fixa de Acesso para Transmissão de Dados por Meio de Par
de Cobre ou Cabo Coaxial em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 10 Mbps”,
expressamente previu-se um “feriado regulatório” para obrigações de compartilhamento e
desagregação das redes de acesso de fibra ótica, tal como descrito no documento “Análise dos
Mercados Relevantes”, aprovado na 673ª Reunião do Conselho Diretor e que integra o PGMC.
201490106071 GCRZ(6)
4.2.42. O mesmo deve ocorrer para o mercado de “Oferta Atacadista de Infraestrutura de Rede
Fixa de Transporte Local e de Longa Distância para Transmissão de Dados em Taxas de
Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps”, nas regiões em que se comprovou a existência de
4 ou mais redes de alta capacidade em fibra ótica.
4.2.43. Entretanto, entendo que a descaracterização não deve abranger a obrigação de registro
de EILDs contratadas em regiões não PMS no SNOA, e obrigações correlatas que lhe dêem
suporte, as quais devem ser mantidas. É imprescindível que a Agência possa continuar contando
com os dados fornecidos pelo SNOA para acompanhamento deste mercado, inclusive para fins
de verificação de eventuais distorções que possam prejudicar a concorrência no setor.
4.2.44. A Área Técnica deve, de posse dos dados fornecidos pelo SNOA, acompanhar este
mercado, analisando os desdobramentos da presente decisão. É imprescindível que a Área
Técnica informe e municie o Conselho Diretor caso constate indícios de exercício de poder de
mercado após esta deliberação.
4.2.45. Assim, entendo que o SNOA deva ser adaptado, caso já não esteja, para que uma
empresa não PMS possa cadastrar e manter atualizada sua base de EILDs. Considerando as
competências do GIESB (Grupo de Implementação da Entidade Supervisora de Ofertas de
Atacado e das Bases de Dados de Atacado) no âmbito do PGMC, proponho determinar ao GIESB
que adote as medidas necessárias para que seja criado, no prazo de 120 (cento e vinte) dias a
contar da presente deliberação, um módulo de oferta de insumos de atacado por empresas não
PMS no SNOA. Ademais, deve-se esclarecer que, conforme previsto no PGMC, o custo de
desenvolvimento de tal módulo deve ser arcado pelos atuais PMS.
4.2.46. Repise-se que a descaracterização ora deliberada deve ser efetivada de forma conjunta
às adaptações no SNOA, a fim de que no momento em que a descaracterização passe a valer, a
Telefônica possa cumprir as obrigações relativas a este Sistema.
4.2.47. Além disso, entendo que a presente decisão deva ser condicionada à possibilidade de
sua reversão ou modificação, a qualquer tempo e por rito sumário, caso o Conselho Diretor
entenda que a ausência de caracterização de PMS para a Telefônica está criando distorções no
mercado.
4.2.48. Em vista do exposto, proponho que, no prazo de 120 (cento e vinte) dias a contar do Ato
do Superintendente de Competição que validará as regiões descaracterizadas, para as regiões
identificadas nos estudos conduzidos pela Telefônica e validadas pelo Ato em questão, ocorra a
descaracterização da condição de PMS no Mercado Relevante de Oferta Atacadista de
Infraestrutura de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa Distância para Transmissão de Dados
em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps apenas para a oferta de EILDs atendidas
com circuitos inteiramente configurados em fibra ótica, independentemente da velocidade de
atendimento, condicionada à manutenção das obrigações previstas no PGMC quanto à oferta e
negociação de EILD exclusivamente por meio do SNOA e também à possibilidade de reversão ou
modificação desta decisão, a qualquer tempo e por rito sumário, pelo Conselho Diretor.
4.2.49. Ressalte-se que, caso seja possível o atendimento de uma EILD na rede da Telefônica por
outras tecnologias que não fibra ótica (par de cobre, rádio, etc.) paralelamente à fibra ótica, fica
mantida a condição de PMS da Telefônica quanto a estas 201490106071 GCRZ(6) tecnologias.
Da mesma forma, caso o atendimento do circuito ocorra por redes mistas (por exemplo, fibra +
cobre), fica também mantida a condição de PMS da Telefônica.
4.2.50. Cabem, ainda, algumas observações adicionais quanto ao procedimento de validação
das regiões em que a Telefônica terá sua condição de PMS descaracterizada nos termos do art.
2º do Ato n.º 6.619/2012. Nos termos do Informe n.º 104/2014/CPOE/SCP, de 12/02/2014,
proponho que o Conselho Diretor decida pela descaracterização, nos termos desta análise, mas
delege ao Superintendente de Competição, para este processo, a validação das regiões que
serão descaracterizadas. Assim, por meio de Ato, o Superintendente de Competição validará as
regiões descaracterizadas, observados os critérios definidos por este Conselho Diretor, no caso
em questão.
4.2.51. Quanto aos critérios para descaracterização das regiões, proponho acolher os termos do
Informe n.º 104/2014/CPOE/SCP, de 12/02/2014, permitindo, porém, que a Telefônica
apresente apenas correções quanto aos bairros que atendem ao critério de 80% de sua extensão
cobertos por um ou mais pontos de vistoria. Isto é, não deve ser permitido à Telefônica
reapresentar estudos, pareceres, correções ou qualquer informação adicional quanto a um
ponto de vistoria que será invalidado considerando as informações contidas nas petições
apresentadas até a data de expiração do prazo previsto no Ato n.º 6.619/2012.
4.2.52. Neste sentido, a Área Técnica já se manifestou no Informe n.º 104/2014/CPOE/SCP, de
12/02/2014, quanto à invalidação de alguns pontos de vistoria. Tais pontos devem ser
definitivamente descartados para fins da descaracterização da condição de PMS. Caso a Área
Técnica constate que mais algum ponto deva ser descartado, não é permitido à Telefônica
corrigí-lo, sob qualquer pretexto, uma vez que não foi permitido à Telefônica ou à qualquer
empresa apresentar elementos de prova uma vez expirado ao prazo previsto no Ato n.º
6.619/2012. Desta forma, por isonomia, não deve ser permitido à Telefônica apresentar
elementos de prova adicionais no presente momento.
4.2.53. A tabela a seguir traz a síntese dos critérios aceitos pela Área Técnica, acrescidos dos
apontamentos propostos acima. Critérios Aceitos para Descaracterização de PMS da Telefônica
Item Critério
Municípios Afetados Apenas os 23 municípios constantes da Tabela 2 do Ato n.º 6.619/2012.
Validação de Ponto de Vistoria Existência de, no mínimo, 4 redes de telecomunicações de alta
transmissão, isto é, primárias (fibra ótica).
Validação de Bairros 80% (oitenta por cento) de sua extensão deve estar nos limites de um raio
de 2 (dois) quilômetros de um ponto de vistoria.
Não podem ser bairros marginais, não limítrofes de bairros centrais, mesmo que objeto de
pontos de vistoria (vide item 5.2.5.7. do Informe 104/2014/CPOE/SCP).
Bairros centrais sem pontos de vistoria devem ser circundados por áreas marginais nas quais
houve comprovação de 4 (quatro) ou mais redes. 201490106071 GCRZ(6)
Objeto da Descaracterização
Unicamente EILDs atendidas integralmente em fibra ótica.
A condição de PMS é mantida para demais tecnologias (par de cobre, rádio, etc.), mesmo que
em redes mistas.
Caso seja possível o atendimento em mais de uma tecnologia, é mantida a condição de PMS
para EILDs que não sejam atendidas integralmente em fibra ótica.
Áreas Contíguas A EILD descaracterizada deve atravessar áreas contíguas, isto é, caso o circuito
passe por bairros não descaracterizados, mesmo que as pontas inicial e final estejam em áreas
descaracterizadas, subsiste a condição de PMS.
Condicionalidades Manutenção das obrigações previstas no PGMC quanto à oferta e negociação
de EILDs exclusivamente por meio do SNOA. É facultado ao Conselho Diretor da Anatel rever a
presente decisão a qualquer tempo e por rito sumário.
Critérios Propostos pela Telefônica e Não Acatados em sua Integralidade
1 Descaracterização de bairros com 60% das empresas do município neles estabelecidas,
independentemente de vistoria, por assumir que existam 4 redes.
2 Consideração de meios não confinados em determinados municípios (Araçatuba e Marília,
p.e.).
3 Descaracterização de municípios que não constam da Tabela 2 do Ato n.º 6.619/2012 (Barueri,
Osasco e São Caetano do Sul).
4.2.54. Deve-se destacar que embora a metodologia apresentada pela Telefônica seja a primeira
a ser validada, com correções, pela Agência, esta não se torna uma metodologia obrigatória para
quaisquer outros casos, sendo faculdado às empresas apresentar inovações ou metodologias
alternativas que atendam de forma adequada aos princípios estabelecidos pela Agência para
caracterização de PMS no âmbito do PGMC.
4.2.55. A título de sugestão, acrescento que, embora tal aspecto não invalidade a metodologia
apresentada, a Área Técnica deve envidar esforços junto às empresas proponentes para que
eventuais trabalhos de campo sejam apresentados contendo o máximo possível de informações
públicas. Tal sugestão visa reduzir o trabalho de checagem e acareação de informações pela
Agência, tarefa que pode crescer a depender de novos estudos submetidos em situações
futuras.
4.2.56. Por fim, acolho sugestão realizada pela Área Técnica na MACD nº 001/2014/CPOE/SCP,
de 12/02/2014, no sentido de determinar o apensamento do presente procedimento ao
Procedimento Administrativo n.º 53500.010769/2010, cujos autos instruíram a edição do
PGMC. 201490106071 GCRZ(6)
5. CONCLUSÃO
Diante do exposto, proponho:
a) Não conhecer do pedido apresentado por TELEFÔNICA BRASIL S.A. em face do Ato 6.620, de
08/11/2012, por ausência de previsão normativa;
b) Conhecer do pedido apresentado por TELEFÔNICA BRASIL S.A. em face do Ato 6.617, de
08/11/2012, para, no mérito, indeferí-lo;
c) Conhecer do pedido apresentado por TELEFÔNICA BRASIL S.A. em face do Ato 6.619, de
08/11/2012, para, no mérito, deferí-lo parcialmente, a fim de que, no prazo de 120 (cento e
vinte) dias a contar do Ato do Superintendente de Competição que validará as regiões
descaracterizadas, para as regiões identificadas nos estudos conduzidos pela Telefônica e
validadas pelo Ato em questão, ocorra a descaracterização da condição de PMS no Mercado
Relevante de Oferta Atacadista de Infraestrutura de Rede Fixa de Transporte Local e de Longa
Distância para Transmissão de Dados em Taxas de Transmissão Iguais ou Inferiores a 34 Mbps
apenas para a oferta de EILDs atendidas com circuitos inteiramente configurados em fibra ótica,
independentemente da velocidade de atendimento, condicionada à manutenção das obrigações
previstas no PGMC quanto à oferta e negociação de EILD exclusivamente por meio do SNOA e
também à possibilidade de reversão ou modificação desta decisão, a qualquer tempo e por rito
sumário, pelo Conselho Diretor, nos termos desta Análise;
d) Determinar ao GIESB que adote as medidas necessárias para que seja criado, no prazo de 120
(cento e vinte) dias a contar da presente deliberação, um módulo de oferta de insumos de
atacado por empresas não PMS no SNOA, cujo custo de desenvolvimento deve ser arcado pelos
atuais PMS, conforme previsto no PGMC;
e) Determinar à Área Técnica que dê ampla publicidade ao Ato de descaracterização
mencionado no item “c” supra;
f) Determinar à Área Técnica que acompanhe os desdobramentos da presente decisão,
informando ao Conselho Diretor possíveis indícios de exercício de poder de mercado
decorrentes da descaracterização ora deliberada; e
g) Apensar o presente procedimento ao Procedimento Administrativo n.º 53500.010769/2010,
cujos autos instruíram a edição do PGMC.
ASSINATURA DO CONSELHEIRO RELATOR
RODRIGO ZERBONE LOUREIRO
201490106071 GCRZ(6)

ANÁLISE NÚMERO E ORIGEM: 091/2014-GCRZ DATA

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