Entwickelt Öl? - Bundesministerium für wirtschaftliche

BMZ DISKURS 008
Entwickelt Öl?
Möglichkeiten der entwicklungsorientierten Nutzung
der Öleinnahmen in Subsahara Afrika
2
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
Inhaltsverzeichnis
Entwickelt Öl?
3
Ent wicklungskapital aus eigener Kraft
3
1.
Zur Ausgangslage
3
2.
Der regionale Kontext
4
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3.
Implikationen des Ressourcenreichtums
7
7
8
Möglichkeiten der EZ zur Einbindung von
Renteneinkommen
11
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
5.
4
4
5
6
7
Der Ressourcenfluch (The resource curse)
Das Paradox des Überflusses (The paradox of plenty)
3.1
3.2
4.
Anhaltender Anstieg der Energiepreise
Ölboom im Golf von Guinea
Länderbeispiele
Strategische Vorteile der Region
Die deutsche Betroffenheit
Die Nutzung der Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)
Publish What You Pay (PWYP)
Publish What You Earn (PWYE)
Pilotmaßnahme “Chad/Cameroon Petroleum Development and Pipeline Project”
Einrichtung von Ölfonds
Entwicklungshilfeleistungen als Steuerungsinstrument
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
Verbesserung des nachhaltigen Managements von Erdölgewinnen
Förderung von Good Governance
Verbesserung internationaler Standards und Richtlinien
Intensivierung der Zusammenarbeit mit Regionalorganisationen
Stärkung der Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft
Aufbau von Ölfonds
Quellenverzeichnis
11
12
12
13
14
15
17
17
18
18
18
19
19
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ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
3
Entwickelt Öl?
Möglichkeiten der entwicklungsorientierten Nutzung der Öleinnahmen in Subsahara Afrika
Ent wicklungskapital aus eigener Kraft
Die Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele
(MDG), insbesondere die Beseitigung der strukturellen Ursachen der Armut, erfordert die Mobilisierung aller zur Verfügung stehenden finanziellen
Mittel. Die Erhöhung der eigenen Entwicklungshil-
1.
feleistungen auf 0,7% bis zum Jahre 2015 sowie der
Beitrag zur internationalen Entschuldungsinitiative im Umfang von 40 Mrd. Dollar (für SubsaharaAfrika) gehören ebenso zu diesem Maßnahmenpaket wie auch die Forderung an die zu unterstützenden Länder selbst, wo möglich eigenes Entwicklungskapital aus eigener Kraft zu mobilisieren.
Zur Ausgangslage
Der rasante Aufschwung in den Erdöl exportierenden Ländern des Golfs von Guinea lässt vermuten,
dass diese Länder durchaus die Möglichkeit
hätten, große Teile ihres eigenen Entwicklungsbudgets selbst zu finanzieren. Nach Berechnungen des Overseas Development Institute (vgl. odi
opinions, September 2005) erzielen die wesentlichen Ölländer dieser Region (vgl. Tabelle 1) nach Abzug ihrer eigenen MDG-induzierten Investitionen
und unter Berücksichtigung aller notwendigen
öffentlichen Ausgaben einen kumulierten Gesamtüberschuss von 22 Mrd. Dollar im Jahre 2006 und
einen Überschuss von 35 Mrd. in 2015. Dieser Betrag
entspräche in etwa 50 % der kalkulierten Finanzierungslücke im Kontext des MDG-Finanzbedarfs.
Angesichts der eigenen Mittelknappheit in den
klassischen Geberländern und einem – zumindest
partiellen – Mittelüberschuss in den “resourcerich poor countries” müssen aus Gründen der ökonomischen Ratio wie der politischen Vernunft
Wege gefunden werden, die bisher ausschließlich
kleinen elitären Machtzirkeln zur Verfügung
stehenden Renteneinkünfte aus dem Vertrieb
ihrer nationalen Erdölvorkommen in den
Dienst einer gesamtgesellschaftlichen nach-
haltigen Entwicklung zu stellen. Letztendlich
sollte es das übergreifende politische Ziel werden,
lokale Ressourcen und vorhandenes afrikanisches
Kapital zu einer primären Quelle von Entwicklung zu machen.
Die Herausforderung, die wachsenden Eigenfinanzierungskräfte der Länder Subsahara-Afrikas
stärker zu nutzen, verlangt zum einen die Förderung der notwendigen technischen Expertise
im verantwortlichen Umgang eines in kürzester
Zeit rapide ansteigenden Cash-flows und bedeutet zum anderen, der sich radikal verändernden
Finanzlage des Staates eine gleichgewichtig mitwachsende gesamtpolitische Verantwortung
entgegen zu stellen. Dies verlangt die Schaffung
bzw. Förderung von institutionellen Mechanismen, die die Befugnisse über die Kontrolle und
Verwendung der Ressourcen an den Zwang zu
demokratischer Rechenschaftslegung und die
Verwirklichung demokratisch legitimierter Ziele
binden. Letztlich entscheidend für Erfolg oder
Misserfolg, für Fluch oder Segen Erdöl-induzierter Entwicklungsfortschritte ist die umfassende
Respektierung der Good-Governance-Prinzipien durch Staat und Gesellschaft.
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ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
2. Der regionale Kontext
2.1
Anhaltender Anstieg der Energiepreise
Im Zeitraum zwischen Dezember 2001 und September 2005 sind die Preise für ein Barrel Rohöl
von 18 US$ auf über 65 US$ gestiegen. Ein weiterer Anstieg der Energiepreise ist insbesondere in
Folge des weiter wachsenden Energiebedarfs
vor allem der asiatischen Märkte (Indien, China,
Indonesien, Malaysia, etc) auch für die nächsten
Jahre zu erwarten. Allein 2005 haben die acht
wichtigsten Ölstaaten Subsahara-Afrikas ca. 35
Mrd. Dollar eingenommen. Für Angola z.B. bedeutet ein Preisanstieg von 10,- $/Barrel eine Erhöhung
seines BIP um 30 % (vgl. WB, The impact of higher
oil prices on low income countries and on the poor,
März 2005).
Die bisherige Faustregel, dass 20 % der Menschheit in Europa, Nordamerika und Japan mehr als
80 % der geförderten Rohstoffe verbrauchen, gilt
heute nicht mehr: Hier hat sich ein Strukturwandel vollzogen: Mit China und Indien etc. ist heute
über die Hälfte der Weltbevölkerung an der Nachfrage nach Rohstoffen beteiligt. Hieraus ergeben
sich auf Dauer nicht nur erhebliche strukturelle
Verwerfungen für die Volkswirtschaften Öl importierender Länder, sondern ebenso für die Öl-ExportLänder.
2.2
Ölboom im Golf von Guinea
Da Westafrika als die am schnellsten wachsende
Ölförderregion weltweit gilt, fand der 1933 in
London gegründete “World Petroleum Congress”
erstmals in seiner Geschichte in Afrika statt, vom
25. bis 29. September in Johannesburg. Insgesamt
werden in den kommenden 10 Jahren voraussichtlich rund 50 Milliarden Dollar an Investitionen in die afrikanischen Ölfelder fließen – die
größte Investition in der Geschichte des Kontinents.
Die Produktion ist am Golf von Guinea in den letzten 10 Jahren um 36 % gestiegen – im Vergleich
zu einer durchschnittlichen Steigerung von 16%
auf anderen Kontinenten. Insgesamt werden in
der Region 4 % des weltweiten Öls gefördert. Es
wird erwartet, dass dieser Anteil bis 2007 auf 5,9
% ansteigt. Die gesamten Vorkommen werden auf
7, % der Weltreserven geschätzt (vgl. CSIS, Promoting Transparency in the african oilsector, 2004).
Die Bedeutung der Region wird noch weiter steigen, wenn die ebenfalls umfangreichen Gasvorkommen nicht mehr – wie in der Vergangenheit –
als Sekundärprodukt behandelt und zumeist
abgefackelt werden, sondern ebenfalls gezielt
einer kommerziellen Nutung zugeführt werden.
Untrügliches Indiz für den auch für die kommenden Jahre zu erwartenden Ölboom ist die steigende Zahl der in der Region tätigen Firmen.
Wurde der Sektor in der Vergangenheit von den
drei großen Firmen Shell, Total (Fina-Elf) und
Chevron kontrolliert, die 1999 noch für ca. 75 %
der Produktion verantwortlich waren, sind in
jüngster Zeit insbesondere eine Reihe asiatischer
Firmen wie die malaysische Petronas, die indische
ONGC Videsh oder die Chinese National Oil Company zusätzlich in den Markt gedrängt.
Mit dem Eindringen dieser neuen „Partner” in
traditionelle Entwicklungsländer geht eine zunehmende Emanzipation der jeweiligen Regierungen von ihren bisherigen Geberbeziehungen
einher. Insbesondere die vorwiegend an Eigeninteressen ausgerichtete Investitionspolitik Chinas schafft in diesem Zusammenhang völlig neue
Kräfteverhältnisse. So kommt Denis Tull in seiner
Studie „Die Afrikapolitik der Volksrepublik China“
u.a. zu dem Ergebnis, dass „Peking für Afrika zu
einem alternativen Handelspartner zu den westlichen Staaten geworden (ist); politisch bedeutsam
ist Chinas vehemente Verteidigung des Prinzips
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MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
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der staatlichen Souveränität, die dazu beiträgt,
die Handlungsspielräume autoritärer Regierungen zu erweitern.“ Dies sei von zentraler Bedeutung für die weitere Zusammenarbeit mit den
Entwicklungsländern, da „die Prämissen der chinesischen Außenpolitik im Widerspruch (stehen)
zu den gemeinsamen Bemühungen afrikanischer
und deutscher Akteure zur Förderung von Demokratie, Konfliktprävention und Transparenz und
diese zu unterlaufen (drohen)“.
Barrel. In der Folge flossen umfangreiche ausländische und vor allem amerikanische Investitionen in das Land. Es wurde sogar eine direkte
Flugverbindung zwischen der Hauptstadt Malabo
und Houston eingerichtet. Der Ölboom hat zu
immensen Steigerungen in der Wirtschaftsleistung des Kleinstaates geführt. Allein im Jahre
1997 stieg das BIP um 93 Prozent und von 1998 bis
2002 immerhin jährlich um durchschnittlich 30
Prozent. Die Staatseinnahmen wuchsen zwischen
1994 und 2000 um mehr als 1 200 %.
2.3
Der größte Ölproduzent in Subsahara-Afrika ist
Nigeria, mit einer geschätzten Produktion von 2,7
Millionen Barrel am Tag. Damit ist das Land sechstgrößter Produzent der Welt. Bis 2010 soll die Produktion auf bis zu 4 Millionen Barrel am Tag steigen. Trotz des Ölreichtums muss Nigeria etwa 70 %
seiner Erdölprodukte importieren. Die Bedeutung
Nigerias als Ölproduzent relativiert sich weiter bei
Betrachtung der Pro-Kopf-Zahlen. Mit einer Bevölkerung von 124 Mio. Einwohnern liegt das Land auf
einer insgesamt 56 Länder umfassenden Liste (vgl.
Myers, 2005) lediglich auf Rang 37 und damit weit
hinter Äquatorialguinea (Platz 6), Gabun (Platz 13),
Rep. Kongo (Platz 20) oder Angola (Platz 21).
Die Ölproduktion der Republik Kongo hat sich
in den letzten Jahrzehnten mehr als vervierfacht,
von 65.000 Barrel/Tag in 1980 auf durchschnittlich 285.000 in 2005. Das Öl wird überwiegend
Offshore gefördert. Damit ist das Land in besonderer Weise abhängig von ausländischem Personal wie von ausländischer Technologie. Elf-Kongo,
Total S.A. (France) ist der bedeutendste Produzent
und Investor in Kongo. Er fördert mehr als zwei
Drittel der gesamten kongolesischen Produktion.
Da der Regierung insbesondere seitens der Zivilgesellschaft immer wieder vorgeworfen wird,
seine Einnahmen in eklatanter Weise zu missbrauchen, steht das Land insbesondere unter dem
Druck des IWF, die Transparenz zu verbessern
und das Finanzmanagement zu stärken.
Der zweite große Erdölproduzent in SubsaharaAfrika ist Angola, mit einer täglichen Produktion
von 1,09 Millionen Barrel. Bis 2008 soll die Produktion auf 2,5 Millionen Barrel steigen. Wie in
Nigeria macht auch in Angola Erdöl einen Großteil der Exporte aus. Nach Angaben der Nationalbank von Angola exportierte das Land im Jahre
2001 Erdöl und Erdölderivate im Wert von 5,8
Milliarden US-Dollar, was einem Gesamtanteil an
den Exporten von fast 90 % entsprach.
Gabun ist SSA’s fünft größter Rohölproduzent
und verfügt über nachgewiesene Reserven von
2,5 Mio Barrel. Verglichen mit dem Förderhöhepunkt von 371.000 Barrel/Tag in 1997 ist jedoch
die Produktion in 2005 um etwa 37% zurückgegangen. Die sich hier abzeichnende Nach-ÖLPhase stellt eine der größten Herausforderungen
für die nationale Wirtschaft dar, da es das Land
versäumt hat, rechtzeitig entsprechend diversifizierte Wirtschaftsstrukturen aufzubauen.
Seit kurzem gehört auch Äquatorialguinea zum
Kreis der Erdöl exportierenden Länder. Anfang
der neunziger Jahre wurden hier große Erdölreserven entdeckt. Zwischen 1996 und 2002 stieg
die Produktion von täglich 20 000 auf 265 000
Soa Tomé & Principés Ölsektor wie auch sein
gesamtes Regierungssystem sind sehr stark
bestimmt durch nigerianische Einflüsse. Noch ist
nicht abschließend bekannt, über welche Mengen an Ölvorkommen das Land verfügt, Schätzun-
Länderbeispiele
6
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
Tabelle 1 : Schlüsseldaten zur Erdölproduktion in ausgewählten afrikanischen Staaten
Staat
Einwohner
in Mio.
(2003)
BSP pro
Kopf ($)
(2003)
Beginn
der Ölproduktion
Barrel Öl
pro Kopf
pro Jahr in
2003
2001
2005
2015
BIP
Budget
Export
(2001)
Ölproduktion
in Tsd. Barrel/Tag
%-Anteil der
Ölproduktion am
Nigeria
124,5
350
1963
7,1
2083
2719
3729
40
70
92
Angola
13,5
740
1956
24,0
740
1098
2549
54
85
89
Äquatorialguinea
0,5
700
1992
197,3
195
400
653
?
82
77
Kongo
(Brazzaville)
3,8
650
1957
24,7
273
285
314
39
68
92
Gabun
1,3
3340
1961
73,5
259
250
100
41
64
81
Kamerun
16,1
630
1978
1,6
107
84
66
?
43
Kongo (Kinshasa)
53,2
100
-
24
30
30
?
?
Côte d’Ivoire
16,8
660
-
12
43
83
?
13
Tschad
8,6
240
2004
0
230
80
?
0
São Tomé und
Príncipe
0,1
290
2005
0
0
150
?
0
33,5
460
1992
Sudan
1,2
2,7
230
75
Quelle: 1. KfW Bankengruppe, Ölboom am Golf von Guinea, 2004, 2. Economist Intelligence Unit, Country Profiles,
3. World Development Indicators 2005
gen variieren z.Zt. zwischen 4 und 10 Mrd. Barrel.
Wieviel es letztlich auch sein mag, wird das Land
wohl noch auf längere Zeit das Ziel von Abenteurern jedweder Couleur bleiben und die Verwaltung
des nationalen Reichtums eine dauerhafte Herausforderung an die internationale Gemeinschaft.
Im Sudan begann im Jahre 1992 der Erdölexport.
Augenblicklich werden ca. 310.000 Barrel/Tag
gefördert, wobei der größte Anteil aus den Muglad
Basin Fields im Süd-Sudan stammt. Eine zukünftig
höhere Produktion wird weitestgehend von den
Explorationsmöglichkeiten abhängen und damit
von dem Friedensprozeß und der Sicherheit vor
Ort. Ohne weitere Erdölfunde wird die Produktion
nach 2007 stark zurückgehen.
2.4
Strategische Vorteile der Region
Eine zusätzliche Bedeutung kommt diesen Rohölvorkommen in Folge ihrer besonderen strategischen Vorteile zu:
1.
Die größten Erdölreserven befinden sich
offshore (24 Mrd. Barrel), d.h. außerhalb
des unmittelbaren Zugriffs diverser
Konfliktparteien
2.
Das meiste Öl lagert an der westafrikanischen Atlantikküste, d.h. direkt gegenüber der amerikanischen Ostküste
3.
Afrikanisches Erdöl erfüllt durch seinen niedrigen Schwefelgehalt das Reinheitsgebot
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MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
4.
Kein afrikanisches Land – mit Ausnahme
Nigerias – ist Mitglied der OPEC
2.5
Die deutsche Betroffenheit
Abgesehen von den weiter unter dargestellten
entwicklungspolitischen Implikationen scheinen
die unmittelbaren wirtschaftlichen und politischen Interessen Deutschlands in West- und
Zentralafrika im Vergleich zu anderen Industrieländern zunächst eher gering. Der gesamte deutsche Außenhandel mit Afrika beträgt marginale
2 %. Davon entfallen wiederum knappe 20 % auf
die Region West- und Zentralafrika. Einen ähnlich
geringen unmittelbaren Stellenwert hat das
afrikanische Erdöl. Über 60 % der deutschen
Ölimporte werden durch Russland, Norwegen
und Großbritannien abgedeckt. Nigeria folgt erst
7
an achter Stelle mit 2,7%. Dennoch haben in Folge
der global vernetzten Energiemärkte und der
hohen Preissensibilität die Produktionsbedingungen in SSA – wie z.B. im Nigerdelta – natürlich
auch einen direkten Einfluß auf die von Deutschland zu zahlenden Rohölpreise und damit auf die
deutsche Wirtschaft.
Neben diesem eher energiepolitischen Aspekt
wird aber auch in sicherheitspolitischer Hinsicht
die wirtschaftliche und politische Lage dieser Ölförderländer selbst und ihr Verhältnis zu den in
der Nachbarschaft der Region liegenden NichtÖlförderländer von immer größerer Bedeutung.
Die auch auf Europa ausstrahlenden enormen
Konsequenzen hieraus werden gerade in jüngster Zeit wieder in dem enormen Migrationsdruck
in den südlichen Mittelmeeranrainerländern
deutlich.
3. Implikationen des Ressourcenreichtums
3.1
Der Ressourcenfluch (The resource curse)
Dieser Boom hat zahlreiche Implikationen. Betroffen sind sowohl regionale wie externe Akteure,
Bereiche nationaler wie internationaler Politik,
sozioökonomische Entwicklung, Umwelt, Frieden,
Menschenrechte und Demokratie.
Die afrikanische Ölproduktion hat unverändert
den Charakter einer Exklavenwirtschaft kolonialen Stils: mehr auf die Bedürfnisse des Weltmarktes ausgerichtet als auf die Notwendigkeiten einer nachhaltigen Entwicklung. Konsequenterweise haben sich für die Bevölkerungen der
betroffenen Länder bis jetzt noch kaum Verbesserungen ergeben, weder in wirtschaftlicher und
sozialer noch in politischer Hinsicht. In fünf der
neun erfassten Erdölproduzenten (s. Tabelle 2)
liegt die durchschnittliche Lebenserwartung
unter 50 Jahren, alle neun Länder liegen deutlich
im letzten Drittel des Human Development Index
der UN.
Der Besitz von natürlichen Ressourcen – Öl und
anderen Bodenschätzen – ist ein potentieller
Segen für ein Land. In der Realität allerdings
er weist er sich zumeist als ein Fluch. Die reichlich
sprudelnden Einnahmen machen den Aufbau
eines funktionierenden Steuersystems obsolet
mit der Konsequenz, dass das Interesse von
Öffentlichkeit und Zivilgesellschaft an der Verwendung dieser nicht selbst geleisteten Einnahmen gering ist. Entsprechende Kontrollmechanismen bleiben unterentwickelt bzw. der Staat ist
in der Lage, diese zu korrumpieren. Auf der Ausgabenseite wird die Möglichkeit nicht genutzt,
die Wirtschaft zu diversifizieren, die Infrastruktur auszubauen oder die Bildungssysteme zu
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ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
erweitern. Es gibt so gut wie keinen Know-howTransfer zugunsten lokaler Unternehmen und
auch nur sehr geringe Beschäftigungswirkungen
für den heimischen Arbeitsmarkt. Problematisch
sind auch die geringen Verflechtungen zwischen
dem Ölsektor und der übrigen Wirtschaft. In den
Ländern des Golfs von Guinea lassen sich zudem die
Folgen der so genannten “Dutch disease” beobachten: Der starke und schnell wachsende Ölexport
verursacht eine Überbewertung der Landeswährung, gleichzeitig steigen die Importe stark an. Die
Produktion und die Exportfähigkeit anderer Wirtschaftszweige werden dadurch stark vermindert.
Gleichzeitig lassen die boomenden Erdöleinnahmen bei den herrschenden Regierungs- bzw. Machteliten eine für das Land äußerst entwicklungsfeindliche Rentenmentalität entstehen. Die
Einnahmen, die die Regierungselite aus Besitz
und/oder Kontrolle der Erdölvorkommen erzielt,
ohne dass ihr Kosten für deren Bereitstellung entstehen, unterstützt Korruption und Klientelismus und stärkt autoritäre Regime. Ziel ist es nicht
mehr, die Öleinnahmen produktiv weiter zu verwenden, sondern sie möglichst günstig umzuverteilen und eine Stabilisierung ihrer eigenen
Machtverhältnisse sicherzustellen. Öleinnahmen
in Afrika korrodieren staatliche Institutionen
und gefährden die Demokratie. Der FreedomHouse-Indikator für bürgerliche und politische
Freiheiten ist in allen erfassten Ländern entsprechend schlecht (vgl. Tabelle 2).
Die Liste negativer Effekte konzentriert sich im
Wesentlichen auf folgende Punkte:
●
Trickle-down-Effekt findet nicht statt
(fehlender Downstream-Sektor)
●
Vernachlässigung der Landwirtschaft und
Verarmung der lokalen/ländlichen Bevölkerung
●
Niedrige Steuerquoten, hohe Konsumausgaben (meist für Importgüter)
●
Vertreibung / Enteignung indigener Völker
●
Konflikte zu Landnutzungsrechten
●
Hoher Wirkungszusammenhang zwischen
Rohstoffreichtum und gewaltsamen Konflikten (Gegenstand von NEPAD- und G8Aktionsplan)
●
Verstärkung von Inflationstendenzen
●
Überbewertung der Währung
●
Zunahme der Außenverschuldung
●
Hohe Korruptionsanfälligkeit
●
Umweltschäden
●
Sinkende Reformbereitschaft der Regierungen
●
Förderung separatistischer Bewegungen
(Nigeria: Biafra, Angola: Cabinda)
3.2
Das Paradox des Überflusses
(The paradox of plenty)
In Nigeria, das seit 1960 geschätzte 600 Mrd. US$
an Erdöleinnahmen zu verzeichnen hatte, leben
70 % der Bevölkerung von weniger als einem Dollar am Tag.
Wie Global Witness (2004, S. 4) feststellt, sind in
Angola zwischen 1997 und 2002 mehr als vier
Milliarden US$ an staatlichen Erdöleinnahmen spurlos verschwunden. Dies trotz eines seit
Mitte der 90er Jahre laufenden Überwachungsprogramms des IWF. Der Fehlbetrag macht über
9 % des angolanischen Nationaleinkommens
aus und entspricht etwa der Höhe aller Sozial-,
Gesundheits- und Bildungsausgaben, die Regierung und Nichtregierungsorganisationen im
selben Zeitraum aufwandten.
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
Der gleichen Quelle zur Folge wird Kongo-Brazzaville von der französischen Firma Total wie eine
Kolonie gehalten, die Regierung ist gekauft, aus
der Erdölförderung stammende Zahlungsströme
werden nicht veröffentlicht, Gewinne werden
nicht an den Staatshaushalt abgeführt.
Als einer der frühesten Ölproduzenten der Region
erreichte Gabun im Jahre 1996 den Höhepunkt
seiner Produktion mit 365.000 Barrel pro Tag.
Gleichzeitig hatte es damals den höchsten Champagnerverbrauch pro Kopf weltweit. Heute liegt
die Ölproduktion bei 250.000 Barrel und wird weiter auf ca. 100.000 Barrel im Jahre 2012 fallen. Mit
diesem Produktionsrückgang geht ein dramatischer Fall des BSP einher, da es das Land nicht
verstanden hat, seine Produktionsstruktur zu
diversifizieren und vom Öl unabhängig zu machen.
Im Gegenteil, die landwirtschaftliche Produktion
ist im Laufe der Jahre fast völlig aufgegeben worden, nur noch ein Prozent der Fläche wird kultiviert und hängt in Folge fast vollständig vom
Import ab. Yates (2005, S. 187) bemerkt hierzu:
“But now the champagne days are over, and they
must learn how to earn money, not just spend it”.
Angesichts dieses eher düsteren Erfahrungshintergrundes ist die Frage weit verbreitet, inwieweit
Reichtum an Ölressourcen grundsätzlich als
Instrument zur Verringerung der Armut geeignet ist bzw. ob er im Gegenteil nicht noch zu einer
weiteren Verschlechterung der Lage beiträgt
(Dutch disease, Paradox of plenty, Rentenstaat).
Hier steht vor allem die Weltbank einschließlich
IFC und MIGA im Mittelpunkt der Diskussion,
die allein seit Beginn der 90er Jahre ca. 2,75 Mrd.
Dollar in Form von Krediten und Garantien für solche Art von Projekten in Afrika zur Verfügung
gestellt hat, ohne dass daraus klare Entwicklungsfortschritte in den jeweiligen Länden zu verzeichnen wären. Ein von Oxfam und weiteren Nicht-
9
regierungsorganisationen 2003 herausgegebener
Bericht “Poverty Reduction or Poverty Exacerbation?” kommt u.a. zu folgendem Schluss: “the
Bank has produced little concrete evidence to
demonstrate that its support for extractive sectors
has actually reduced poverty and achieved positive development outcomes in these countries”.
Gegen diesen empirischen Befund sprechen
jedoch die positiven Beispiele Norwegens oder
Großbritanniens wie auch einiger Golfstaaten,
die zeigen, dass Öl-Ressourcenreichtum nicht
immer und überall ein naturgegebenes Übel
sind, sondern im Gegenteil dieses Negativ-Phänomen endogener Natur ist bzw. als Folge eigennützigen Handelns einer kleinen, nur unzureichenden Kontrollmechanismen unterliegenden
Elite durchaus veränderbar ist.
Als weiteres Beispiel eines funktionierenden
Ressourcenkontrollmechanismus wird häufig
aus dem Diamantensektor der 2002 geschaffene
Kimberley-Prozess angeführt, durch dessen Zertifizierungsverfahren es gelungen ist, den Markt
für sog. Blutdiamanten weitgehend auszutrocknen. Hierzu vermerkt jedoch W.-C. Paes (2005)
in seiner Untersuchung “Conflict Diamonds to
Clean Diamonds – the Development of the Kimberley Process Certification Scheme” kritisch, dass
die Marktbedingungen für Diamanten mit denen
für Rohöl in keiner Weise zu vergleichen seien, da
Diamanten nicht die strategische Bedeutung von
Öl hätten, sie mehrheitlich von Einzelpersonen
gekauft würden, die einen Käuferstreik organisieren könnten, sie zu 70 % von einer einzigen Firma
(De Beers) vermarktet würden und die unmittelbaren Nutznießer der Produktion in den besonders problematischen Ländern (Liberia, Sierra
Leone, DR Kongo) Milizen und bewaffnete Banden seien und nicht Regierungen.
10
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
Tabelle 2: Sozioökonomisches und politisches Profil der Ölproduzenten
Land
Durchschn.
Wachstum
des BIP p.a.
1990-2003
in %
Durchschn.
Wachstum
der Bevölkerung in %
1990-2003
Lebenserwartung
bei Geburt
(2000)
Human
DevelopmentIndex 2005
(von 177)
KorruptionsIndex
2004
(von 145)
Nigeria
2,7
2,7
51,5 J.
158.
Angola
3,2
2,8
40,1 J.
Äquatorialguinea
16,3
?
Gabun
2,3
Kamerun
Freedom House
Index *
PR
CL
Status
144
4
4
PF
160.
133
6
5
NF
49,1 J.
1 21 .
?
7
6
NF
2,6
56,6 J.
123.
74
5
4
PF
2,7
2,5
46,2 J.
148.
129
6
6
NF
Kongo
Brazzaville
1,8
3,2
48,2 J.
142.
114
5
4
PF
Sudan
5,7
2,3
55,6 J.
141.
122
7
7
NF
?
?
69,9 J.
126.
?
2
2
F
3,1
3,0
44,7 J.
173.
142
6
5
NF
São Tomé
und Príncipe
Tschad
Quellen: 1. www.undp.org; 2. World Development Indicators 05, 3. Global Corruption Report 05, 4. Freedom House
*“PR” stands for “Political Rights,” “CL” stands for “Civil Liberties,” and “Status” is the Freedom Status.
“F,” “PF,” and “NF,” respectively, stand for “Free,” “Partly Free,” and “Not Free.”
Political Rights and Civil Liberties are measured on a one-to-seven scale, with one representing the highest degree of
Freedom and seven the lowest.
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
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4. Möglichkeiten der EZ zur Einbindung von
Renteneinkommen
Angesichts der oben aufgezeigten knappen Finanzmittel auf Geberseite, der MDG-Finanzierungslücke, des Einnahmebooms bei den Erdöl fördernden Ländern und des entwicklungshemmenden
Charakters von Renteneinnahmen steht die Entwicklungspolitik vor der Herausforderung, Schäden von den betroffenen Volkswirtschaften fern
zu halten sowie einen entwicklungszuträglichen
Umgang mit den gestiegenen Renteneinkommen
zu entwickeln. Die aktuelle Debatte offenbart hier
für zwei Ansatzpunkte: 1. die Verbesserung der
Transparenz der Einnahmen sowie 2. eine Veränderung der Ausgabenstruktur. Die entsprechenden Handlungsebenen liegen dabei nicht
nur im nationalen bzw. bilateralen Bereich, sondern angesichts des globalen Handlungsfeldes
der involvierten Parteien insbesondere auch im
internationalen und multilateralen Umfeld.
4.1
Die Nutzung der Extractive Industries
Transparency Initiative (EITI)
EITI geht auf eine Initiative des britischen Premierministers Tony Blair zurück, der die Idee für die
Initiative auf der Nachhaltigkeitskonferenz
2002 in Johannesburg vorstellte. Unterstützung
fand EITI u.a. auf dem G8-Gipfel in Evian 2003, auf
dem eine Resolution zur Bekämpfung von Korruption und Verbesserung der Transparenz verabschiedet wurde.
Wesentliches Merkmal der EITI ist die Tatsache,
dass die Mitgliedschaft freiwillig ist. Dies unterscheidet die Regierungsinitiative EITI von der Kampagne der NGO (Publish What You Pay). Das Prinzip der freiwilligen Mitwirkung bedeutet jedoch,
dass ausgerechnet dort, wo die Anwendung der
Prinzipien am notwendigsten wäre, diese nicht
umgesetzt werden. Die Situation in Angola und
Kongo-Brazzaville belegt dies deutlich.
Zurzeit haben bereits mehr als 20 Ressourcen
exportierende Länder ihre Mitarbeit im Rahmen
von EITI zugesagt, darunter 12 afrikanische Länder. Aus der letzten Gruppe haben insbesondere
Guinea, Ghana und Nigeria bereits mit der Umsetzung konkreter Maßnahmen begonnen . In
der Mehrheit der Länder konnten jedoch über
den deklamatorischen Akt hinaus bislang nur
sehr geringe Fortschritte verzeichnet werden.
Sowohl WB wie auch IWF haben öffentlich die
Bedeutung des EITI-Prozesses anerkannt und
dessen Anwendung zum Gegenstand ihrer eigenen internen Handlungsanleitungen gemacht.
So hat der IWF im Jahre 2005 einen “Resource
Revenue Transparency Guide” vorgelegt, während z.B. ein WB-interner Evaluierungsbericht
“Extractive Industries and Sustainable Development” (2003) die Bank auffordert, “to pursue
country- and industry-wide disclosure of government revenues from extractive industries (EI) and
related contractual arrangements. (...) The Bank
should work toward and support disclosure of
EI revenues and their use in resource-rich countries”. Im Gefolge dieser Evaluierung hat WB u.a.
eine sog. Extractive Industries Advisory Group
(EI-AG) eingerichtet. D ist hier vertreten. Desweiteren hat WB erklärt, künftig nur noch solche
Vorhaben im extraktiven Bereich unterstützen zu
wollen, die die Tranzparenz-Vorgaben von EITI
respektieren. Darüber hinaus sollte – wo immer
auch dies möglich ist – die Respektierung der
EITI-Prinzipien durch die jeweiligen Regierungen
zu einem intergralen Bestandteil von PRSP-Prozessen gemacht werden.
12
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
In dem Bericht “Investing in Development” sieht
J. Sachs darüber hinaus in EITI einen Beitrag zur
Konfliktprävention in rohstoffabhängigen Ländern.
Trotz dieser grundsätzlichen Unterstützung aller
transparenzorientierten Maßnahmen fehlt aber
auch den Aktionen von WB und IWF noch der
umfassende und systematische Ansatz, der
notwendig ist, um in allen betroffenen Ländern
im gleichen Umfang die gleiche Qualität an Informationen zu produzieren. Hierzu bedürfte es als
weiterer unterstützender Maßnahme eines
“International Financial Reporting Standard”
(IFRS), wie er von Global Witness gefordert wird.
Eine entsprechende Resolution der VN könnte die
Legitimität des Prozesses weiter erhöhen. Ohne
diese Legitimität und ohne die notwendige Allgemeinverbindlichkeit steht zu befürchten, dass die
freiwillige Offenlegung relevanter Informationen
“creates the risk of producing an‚ unlevel playing
field’ in data supply, which could be manipulated
for the advantage, and possible disadvantage, of
those choosing to make such voluntary disclosure” (Global Witness, 2005, S.6).
Zur Finanzierung von entsprechenden Maßnahmen wurde unter Weltbankverwaltung ein sog.
“Multi-donor EITI Trust Fund” eingerichtet, in
den UK 1 Mio. GB £ und Norwegen 60.000 GB £
eingezahlt haben. Deutschland hat sich an diesem Fond mit einem Finanzierungsbeitrag in
Höhe von 500.000,- € beteiligt.
4.2
Publish What You Pay (PWYP)
Die “Publish What You Pay”-Initiative ging als
Idee EITI voraus und wird von George Soros,
Global Witness und einer Koalition von über 50
NROen aus Europa, Afrika, Asien und den USA
unterstützt. Über den EITI-Ansatz hinausgehend
verfolgt sie zusätzlich noch das Ziel, dass die an
der Börse gehandelten Erdölkonzerne von den
Regulatoren verbindlich aufgefordert werden,
alle Informationen über Steuern, Erträge, Gebühren und andere mit Regierungen und /oder öffentlichen Institutionen unternommene Zahlungsbewegungen hinsichtlich aller Produkte in jedem
Land, in dem sie operieren, offen zu legen.
4.3
Publish What You Earn (PWYE)
Die Fähigkeit, zu mehr Transparenz im Erdölsektor zu gelangen, ist nicht nur ein politisches Thema
sondern auch eine technische Frage. Äußerst
komplexe Vertragsstrukturen – sei es in konzessionärer Form, sei es in kontraktueller – zwischen
Regierung, nationalen Energie-Agenturen, staatlichen Fördergesellschaften etc. auf der einen
Seite und den internationalen Förderkonsortien
auf der anderen Seite machen es häufig höchst
aufwändig, zwischen Zahlungen aus Pachteinnahmen, Förderabgaben, Boni und Steuern etc
zu unterscheiden und entsprechend aufzulisten.
Dies gilt insbesondere dann, wenn der jeweilige
Staat – wie im Falle der sog. Production Sharing Agreements – nicht ausschließlich über
Zahlungsströme an der Ölausbeute beteiligt
ist, sondern selbst Eigentümer eines Teils der
Ölproduktion ist und diesen eigenständig vermarktet. In diesen Fällen genügt es nicht, seitens
der Unternehmen das Prinzip “publish what you
pay” umsetzen zu wollen, sondern es muss im
Interesse umfassender Transparenz seitens der
Regierung ergänzt werden durch das Prinzip
“publish what you earn”. Dies bedeutet, dass –
im Gegensatz zu EITI und PWYP alle (!) ressourceninduzierten Einnahmen in umfassender Weise
offen zu legen sind.
Als weitere ölbezogene Einnahmequelle ist die
mit künftigen Öleinnahmen abgesicherte kommerzielle Kreditaufnahme des Staates offen zu
legen. Diese Form der Finanzierung ist ein beliebtes Mittel aller kleptokratischen Eliten, innerhalb
ihrer eigenen Regentschaft, d.h. schnellstmöglich und zu Lasten künftiger Erträge, über Gelder
zu verfügen, deren Verwendung zumeist im Dun-
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
keln bleibt. So dürfte z.B. der Anteil der angolanischen Regierung an der Ölförderung der nächsten drei bis fünf Jahre bereits für die Zahlung der
Zinsen auf in der Vergangenheit aufgenommene
Kredite gebunden sein. Die Anwendung des Prinzips „PWYP” würde in dieser Konstellation bedeuten, dass kreditgebende Banken die Zahlungen in
solchen Fällen offen legen sollten, wo es sich um
ölgesicherte Verträge handelt. Gleichzeitig müssten sie von ihrem Kreditnehmer, hier dem Öl exportierenden Land, verlangen, die Verwendungsstruktur dieser Krediteinnahmen offen zu legen.
4.4
Pilotmaßnahme “Chad/Cameroon Petroleum
Development and Pipeline Project”
Die Erschließung der Doba-Ölfelder mit mehr
als 900 Millionen Barrel Erdölreserven im Süden
Tschads durch eine 1.070 km lange Pipeline zu
einer Offshore-Verladestation vor dem kamerunischen Atlantikhafen Kribi wurde durch ein Konsortium aus den US-Erdölkonzernen ExxonMobil
und Chevron sowie dem malaysischen Konzern
Petronas finanziert. Weitere Akteure sind die
tschadische und kamerunische Regierung. Die
Weltbank übernahm 3 % der Finanzierung der
insgesamt 3,7 Mrd. US-$ umfassenden Investition.
Angaben von Africa Live zufolge erwartet Tschad
in den nächsten 25 Jahren 2 Milliarden $ an Einnahmen, Kamerun rechnet mit 500 Millionen $.
Das BMZ hat sich bereits im Vorfeld der Entscheidung über die Beteiligung der Weltbank am “Chad/
Cameroon Petroleum Development and Pipeline
Project” am 6. Juni 2000, im kontinuierlichen Dialog mit den NROen, die in Deutschland über die
AG Erdölprojekt Tschad-Kamerun organisiert sind,
intensiv mit dem Vorhaben auseinandergesetzt.
Durch eine umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung und die Verabschiedung eines Gesetzes
zur Verwendung der Erdöleinnahmen im
Tschad (10 % werden einem Fonds für zukünftige
Generationen gutgeschrieben, von den verblei-
13
benden 90 % werden 80 % in den Bereichen Gesundheit, Bildung, ländliche Entwicklung und Infrastruktur eingesetzt und 5 % kommen der Entwicklung der Erdölregion zugute) konnten hier im
Laufe der Vorbereitung des Vorhabens zumindest
deutliche konzeptionelle Verbesserungen erzielt
werden. Auch die Einrichtung der International
Advisory Group (IAG) ist ein Ergebnis dieser Vorbereitungen. Das generelle Mandat dieser Gruppe
hat zum Ziel, die Umsetzung sämtlicher Vereinbarungen des Projektes zu überwachen. Diese
Gruppe besichtigt die beiden Länder alle sechs
Monate und die Berichte werden im Internet veröffentlicht. Angesichts der generell schlechten
Haushaltslage wie auch der Probleme im Sicherheitsbereich hat inzwischen die tschadische
Regierung jedoch gegen den Widerstand der
Weltbank eine Änderung dieses Gesetzes
durchgesetzt: danach wird die Zuweisung der
Erdöleinnahmen zum allgemeinen Haushalt von
bisher 15 % auf 30 % erhöht und die Definition der
prioritären Sektoren ausgeweitet. Sie begründet
die Änderung auch mit dem hohen Erwartungsdruck seitens der tschadischen Bevölkerung.
Im Rahmen der bilateralen Zusammenarbeit
begleitete das BMZ das Pipelinevorhaben durch
vier Fachkräfte des DED, die für die Umsetzung
des von der Weltbank im Rahmen der Begleitmaßnahmen eingerichteten Fonds d’Actions
Concertées d’Initiatives Locales (FACIL) eingestellt waren. Über diesen dezentralen Entwicklungsfonds für die Erdölregion, an dem auch
die lokale Zivilgesellschaft beteiligt war, sollten
in Zukunft auch Anteile der Erdöleinnahmen,
die in die Förderregion zurückfließen, abgewickelt werden (5 % der Einnahmen). FACIL existiert
nun nicht mehr, die tschadische Seite hat explizit erklärt, dass sie hierbei keine Unterstützung
mehr benötigt, obschon es offensichtlich Kapazitätsprobleme gibt. Trotz der Unterstützung der
Fachkräfte des DED war das Ergebnis der Arbeit
von FACIL aufgrund bürokratischer Hemmnisse
und mangelnder Ownership enttäuschend, wie
auch in einem Bericht der IAG vermerkt wird.
14
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
Ungeachtet der erheblichen Probleme in der
Umsetzung dieses konkreten Projektes (Sequencing) sollten Konzeption und Grundstruktur als
Pilotmaßnahme mit Best-Practice-Charakter
gewertet werden. Es bietet die große Chance,
innerhalb eines grundsätzlich richtigen Handlungsrahmens neue wertvolle Erfahrungen zu
sammeln, die in künftigen Projekten ähnlicher
Art sinnvoll eingebracht werden können.
4.5
Einrichtung von Ölfonds
Die zusätzlichen Kosten der Preissteigerungen der
letzten Jahre für Öl importierende Entwicklungsländer sind mittlerweile höher als die gesamte
internationale öffentliche Entwicklungshilfe.
Tendenziell dürfte damit auch die Wirkung entwicklungshemmender Faktoren größer sein als
die entwicklungsfördernder. Dies führt langfristig zu einer weiteren ökonomischen Destabilisierung dieser Länder und zu einer erheblichen
Erhöhung des ihnen innewohnenden politischen
Konfliktpotentials. An einem solchen Anwachsen der Gefährdungslage in Folge steigender
regionaler Disparitäten können jedoch auch
die Erdöl exportierenden Länder kein Interesse
haben, denn die Bildung bzw. Aufrechterhaltung
von Wachstums- bzw. Stabilitätsinseln ist langfristig nicht möglich. Es sollte daher auch und
gerade im wohlverstandenen Eigeninteresse der
Ölländer sein, ihre „armen“ Nachbarn im Rahmen
eines regionalen Solidar- oder Interessenausgleichs an ihrem Wohlstand teilhaben zu lassen.
In der Vergangenheit hat es insbesondere im
Bereich nationaler Fonds bereits die unterschiedlichsten Initiativen gegeben mit dem Ziel, zeitliche
und/oder regionale Disparitäten, verursacht durch
stark schwankende Einnahmen, auszugleichen.
Ein Referenzmodell – aus einer allerdings fernen
Welt – für das Management von Erdöleinnahmen zugunsten der Bevölkerung könnte Norwegen sein, wo seit 1990 die Reinerlöse des weltwei-
ten Erdölverkaufs in den „Erdölfonds der Regierung“ fließen. Dadurch wird verhindert, dass
die Wirtschaft mit Devisen aus dem Erdöl überschwemmt und destabilisiert wird, und zugleich
wird damit die Finanzierung des Pensions- und
Gesundheitssystems sichergestellt. Weitere Beispiele für nationale Ansätze außerhalb Afrikas
sind u.a der Alaska Oil Trust oder der Iraqi
National Oil Trust.
Im afrikanischen Kontext wurden im Gefolge
nationaler Initiativen der “Mineral Fund” in
Ghana oder der Fonds für zukünftige Generationen in Äquatorialguinea aufgelegt. Die
wenigen Erfahrungen, die hier bisher gemacht
wurden, sind jedoch zumeist unbefriedigend:
zu wenig Haushaltsdisziplin, zu geringe Einzahlungen, Selbstbedienung der Zugriffsberechtigten etc. bestimmen das Bild. (vgl. KfW, Ölboom
am Golf von Guinea, 2004).
Nicht auf eigene Initiative, sondern im Gefolge
internationalen Drucks und unter Ausnutzung
einer Beteiligung der Weltbank an den Baukosten der o.g. Tschad-Kamerun-Pipeline erließ die
tschadische Regierung im Jahre 1999 ein Gesetz,
das u.a. die Einrichtung eines Offshore-Kontos
„générations futures“ vorsieht. Hierauf sollten
10 % der dem Staat zustehenden Einnahmen aus
der durch ESSO betriebenen Ausbeutung der DobaÖlfelder eingezahlt werden. Nach Aufnahme
der Erdölproduktion im Jahre 2003 erhielt die
tschadische Regierung 2004 erste Überweisungen. Zurzeitscheint die Regierung jedoch entschlossen, alle Möglichkeiten zu nutzen, um zu
frischem Geld zu kommen. Ihre Absicht, den
Zukunftsfonds wieder aufzulösen, konnte sie
bislang jedoch noch nicht realisieren.
Der zu erwartende weitere Anstieg der Nachfrage nach Erdöl und die damit tendentiell weiter steigenden Einnahmen werden jedoch – selbst
bei anhaltend hohem Kapitalexport – zu einer
raschen Erreichung der Absorptionsfähigkeit
dieser Länder hinsichtlich investiver Anlagemög-
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
lichkeiten führen Entsprechende ODI-Berechnungen werden von internen Berechnungen der KfW
gestützt. Danach beträgt der Finanzierungsbedarf der elf erfassten Erdölländer SSA auf dem
Pfad zur Erreichung der MDG’s im Jahre 2006 insgesamt 15,8 Mrd. USD. Für das Jahr 2015 errechnet
sich ein Bedarf von 39,2 Mrd. USD, davon 18,4 Mrd.
USD für Nigeria und 7,9 Mrd. USD für DR Kongo.
Gegenübergestellt mit der Schätzung des MDGFinanzierungsbedarfs ergibt sich für 2006 ein
aggregierter Finanzierungsüberschuss aller
Ölländer von 24,7 Mrd. USD. Dies entspricht
einer Bedarfsdeckung von 256%. Für 2015 wird ein
Überschuss in Höhe von 17,5 Mrd. USD erwartet
bzw. einem Bedarfsdeckungsgrad von 144%.
Die bis zum Jahre 2015 zurückgehenden „Bedarfsdeckungsgrade“ könnten weiter gesteigert werden, würde man hypothetisch die nicht benötigten Überschüsse des Jahres 2006 verzinslich anlegen und sie damit für andere afrikanische Länder
theoretisch zur Verfügung stellen. Würde nur der
Überschuss des Jahres 2006 (24,7 Mrd USD, neun
Jahre fest, 3% Zinsen) angelegt, läge der so ermittelte potenzielle finanzielle Spielraum bei 49,7
Mrd. USD.
Damit wird im wesentlichen die Hypothese
gestützt, dass die Erdöleineinnahmen in den
kommenden 10 Jahren theoretisch nicht nur
die MDG-Finanzierungserfordernisse der meisten Ölländer abdecken, sondern auch noch
finanzielle Beiträge für andere Länder ermöglichen und somit zu einer potenziellen Quelle
der Entwicklungsfinanzierung in SubsaharaAfrika werden können.
Zum Zwecke der entwicklungsorientierten Nutzung sollte daher nicht nur die Einrichtung nationaler Fonds, sondern insbesondere auch die Idee
länderübergreifender Ölfonds im Sinne eines
Finanzausgleichs und Solidarbeitrags für eine
gleichgewichtige Regionalentwicklung aktiv
gefordert und gefördert werden.
15
Historisches Vorbild für einen solchen Solidarbeitrag zur entwicklungsorientierten Einbindung
von Windfallprofits ist zumindest in Teilen die
Gründung des International Fund for Agricultural Development (IFAD) 1976 durch gemeinsamen Beschluss der Industrie- und OPEC-Länder.
Die zur damaligen Zeit enormen Zahlungsbilanzüberschüsse der OPEC sollten in Verbindung mit
Geldern der Industrieländer zur Steigerung der
Nahrungsmittelproduktion und Verbesserung
des Ernährungszustandes der ländlichen Bevölkerung in den ärmsten Ländern eingesetzt werden.
Der IFAD ist Sonderorganisation der Vereinten
Nationen und als „Entwicklungsbank“ konzipiert.
Auch hier sind die im Verlauf von 30 Jahren
gemachten Erfahrungen durchaus gemischt.
Dennoch sollte aber unter den heute gegebenen
Voraussetzungen erneut der Versuch unternommen werden, die in dem Golf von Guinea anfallenden Windfallprofits mit Hilfe eines Regionalfonds zu binden und der gesamten Region
bzw. künftigen Generationen zur Verfügung zu
stellen. Damit würde die Zusammenarbeit in der
Region sichtbar gestärkt, ressourcenbedingte
Entwicklungsunterschiede verringert und zwischenstaatliche Konfliktpotentiale abgebaut.
Neben der politischen Bereitschaft der Ölländer,
verstärkt regionale Verantwortung zu übernehmen, setzt ein funktionierender Ölfonds aber
auch ein professionelles und weitgehend interessenungebundenes Fonds-Management voraus.
Im Sinne von African Ownership wäre daher eine
aktive Mitwirkung der AfDB zu unterstützen, die
einen solchen Fonds treuhänderisch aufbauen
und in der Funktion des Fondsmanagers nach
bankwirtschaftlichen Kriterien verwalten könnte.
4.6
Entwicklungshilfeleistungen
als Steuerungsinstrument
Ähnlich wie in den überwunden geglaubten Zeiten des kalten Krieges schwinden die Möglichkeiten der politisch steuernden Einflussnahme
16
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
in dem Maße, wie ausschließlich marktorientierte
Interessen die Wirtschaftsbeziehungen mit den
Erdölstaaten bestimmen. Bestes und jüngstes Beispiel ist hierfür der Sudan. Während der Sudan
5 % der staatlichen Petroleum Corporation besitzt,
gehören China und Malaysia 70 %. Indien erwarb
vor drei Jahren die restlichen 25 %.
Als die USA das Land zum Schurkenstaat erklärten und alle amerikanischen Förderfirmen zum
Rückzug zwangen, übernahm China unmittelbar deren Position. Inzwischen liefert Sudan 60%
seiner Produktion nach China. Zur Erleichterung
der Ausfuhr hat China eine 1500 km lange Pipeline von den Feldern im Süden des Sudan zum Rotmeerhafen Port Sudan gebaut. Die sudanesische
Regierung erhält 60 % der vereinbarten Erlöse in
Form von Waffen. Legitimiert wird solches Verhalten Chinas mit dem Hinweis auf die internen
Angelegenheiten des jeweiligen Partnerlandes. Mit dieser Art von Pragmatismus unterläuft
die chinesische Regierung im Sudan wie in einer
immer größer werdenden Zahl anderer Rohstoffe
liefernder afrikanischer Länder jede Bemühung,
entwicklungsorientiertes Handeln zu etablieren.
Die wachsende Abhängigkeit Chinas von den Rohstoffmärkten der Welt scheint China keine andere
Wahl zu lassen. Im Jahre 2004 führte China 31,3 %
mehr Öl ein als im Jahr zuvor und rückte zum drittgrößten Ölimporteur nach den USA und Japan
auf. Eine Politik, die dem entwicklungsorientierten Ansatz langfristig zum Erfolg verhelfen will,
wird daher nicht umhin können, diese „pragmatischen“ geostrategischen Interessen mit
in ihr Kalkül zu ziehen. Dies bedeutet, den sog.
Entwicklungspolitischen Dialog nicht nur mit
den unmittelbar betroffenen afrikanischen
Ländern, sondern auch und gerade mit deren
Handelspartnern führen zu müssen. Ohne
diese globale Sichtweise wird jedes Bemühen ein
Kurieren an Symptomen bleiben.
Um zu verhindern, dass vor dem Hintergrund solcher Entwicklungen öffentliche Finanzmittel in
Form von Entwicklungshilfegeldern die Folgen
der Privatisierung staatlichen Ressourcenreichtums in den Empfängerländern kompensieren
helfen und damit einer fortdauernden Zweckentfremdung öffentlicher Güter Vorschub leisten,
könnte die Zahlung öffentlicher Transferleistungen an die Anerkennung und Umsetzung
eindeutiger Transparenzrichtlinien gekoppelt
werden. Um auch hier den Druck von dem einzelnen Geberland zu nehmen, jeweils fallweise entscheiden zu müssen, wäre eine Erweiterung der
ODA-Kriterien denkbar. Danach wären nur solche
Zahlungen ODA-anrechnungsfähig, die unter der
Voraussetzung erfolgten, dass eine Überprüfung
der Transparenzproblematik positiv verlaufen wäre.
Diese regelmäßig zu erstellende Unbedenklichkeitsbescheinigung könnte durch ein international besetztes Audit-Committee vergeben werden.
In diesem Zusammenhang könnte sich EITI mittelfristig zu einem ‚label’ entwickeln, das bei Kreditvergabe und multilateraler EZ eine Rolle spielt (Konditionalität). Ein erster Schritt in diese Richtung ist
die Absichtserklärung der WB, Investitionen im
EI-Sektor nur noch dann zu fördern, wenn entsprechend den EITI-Bedingungen Transparenz der
Einnahmen gesichert ist. Darüber hinaus sollte –
wo auf Grund der Wirtschaftsverhältnisse gerechtfertigt – jeder PRSP-Prozess als zwingenden integralen Bestandteil die Mitwirkung des Staates im Rahmen von EITI explizit mit aufnehmen.
Der entscheidende Durchbruch hin zu mehr entwicklungsorientiertem Ressourcenmanagement
wird jedoch keineswegs allein durch ein verstärktes Angebot persuasiver Maßnahmen im GoodGovernance-Umfeld zu erreichen sein. Mitentscheidend für das Verhalten afrikanischer Öleliten
sind letztlich diejenigen Standards und Regularien, die die Öl importierenden Länder für sich
selbst und die auf ihrem Boden ansässigen Erdölfirmen festlegen (Transparenzrichtlinien börsennotierter Unternehmen, Überwachung des
Kapitaltransfers, Bankgeheimnis, Außenhandelsgarantien etc.). Solange es keine international
gültigen und angewandten Regularien gibt,
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
wird sich jedes einzelne der internationalen Erdölkonsortien, das bereit wäre, sich einer der Initi-
17
ativen anzuschließen, einem worst-practice-Verdrängungswettbewerb ausgesetzt sehen.
5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Das Ziel, eine nachhaltige entwicklungsorientierte Nutzung der Rentenökonomien durch die
EZ sicherzustellen, wird nur zu erreichen sein,
wenn der klassische Adressatenkreis der Erdöl
exportierenden Länder der Dritten Welt erweitert wird um all jene Akteure, die auf regionaler
wie internationaler Ebene verantwortlich sind für
die Festlegung der Spielregeln der nationalen
wie internationalen Finanzwirtschaft sowie
des nationalen wie internationalen Handels.
Hier Erfolge zu erzielen, verlangt jedoch einen
gesamtpolitischen Willen, der dieses Ziel zur
Querschnittsaufgabe macht und ein ressortübergreifendes kohärentes Handeln in den internationalen Gremien durchsetzt.
Dies bedeutet, dass im Sinne von konzentrischen
Kreisen zunächst im nationalen Kontext die technischen (Managementberatung) wie politischen
(Good-Governance-Förderung) Rahmenbedingungen zu verbessern sind, auf regionaler Ebene
(Wirtschaftsgemeinschaften u. AU) die Gestaltungs- und Kontrollfunktionen gestärkt werden
und auf internationaler Ebene (EU, UN, IFIs) der
Rahmendaten bestimmende Normenkatalog
angepasst wird. Für den Gesamterfolg einer stärkeren Eigenfinanzierungsquote der Länder Subsahara-Afrikas ist jeder Teilkreis eine notwendige,
jedoch nur in ihrer Gesamtheit hinreichende Voraussetzung. Die nachfolgenden Punkte stehen
daher in engstem Zusammenhang und bedingen
sich in ihrem Erfolg gegenseitig.
5.1
Verbesserung des nachhaltigen
Managements von Erdölgewinnen
In allen Ländern sind die Transparenz und die Kontrolle über die Zahlungsströme aus der extraktiven
Industrie an die öffentliche Hand von zentraler
Bedeutung. Eine Unterstützung von EITI und
PWYP durch die EZ erscheint daher prioritär.
Nachhaltiges Management von Erdölgewinnen
durch die Beratung von politischen Entscheidungsträgern (Energie- und Transportministerien) sollte hier ein Angebotsschwerpunkt der EZ
sein. So könnte die EZ in ihren Partnerländern an
der Ausarbeitung der erforderlichen gesetzlichen
Grundlagen und der notwendigen Ausbildung
von Kapazitäten für ein Monitoring und Controlling mitwirken und damit zu einer besseren Verzahnung des EITI-Ansatzes in die gesamtstaatlichen Reformprozesse beitragen. Gleichzeitig
würde damit das Ziel unterstützt, die jeweiligen
Regierungen in ihrer Verhandlungskompetenz
mit den Erdölkonzernen zu stärken. Das hier vorhandene Kompetenzgefälle birgt das Risiko sehr
ungleicher Verträge zu Lasten des Erdöl exportierenden Landes. Im Falle des Tschad z.B. gingen
einem Bericht der Süddeutschen Zeitung entsprechend ursprünglich schätzungsweise lediglich 12,5 % der Erdöleinnahmen an den Staat.
Dieser Wert liegt weit unter den internationalen
Standards und wird z.Zt. nachverhandelt. Präsident Deby soll diesen Vertrag als „Deppenvereinbarung“ bezeichnet haben.
In diesem Kontext ebenfalls von größter Bedeutung sind Beratungsvorhaben in den Bereichen
18
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
Steuerreform, Haushaltsaufstellung, Ausgabenplanung und Finanzkontrolle.
5.2
Förderung von Good Governance
Die Gewährleistung gesamtstaatlicher Verantwortung setzt gerade in den betroffenen Ländern
selbst (vgl. Pkt. 3.1: der Ressourcenfluch) umfangreiche Verbesserungen auf dem Gebiet von
Good Governance voraus. Dies bedeutet eine Stärkung aller staatlichen Ebenen sowohl im legislativen wie exekutiven Bereich, eine Förderung der
Dezentralisierung sowie eine Stärkung der Rechte
der Zivilgesellschaft und den verstärkten Kampf
gegen Korruption. Gesamtziel dieser Maßnahmen
ist die Entstehung eines auf demokratischen Prinzipien beruhenden politischen Konsenses über die
Notwendigkeit der Entwicklung des Landes. Ohne
diesen Good-Governance-Aspekt ist eine gesamtstaatlich verantwortungsvolle Priorisierung der
festzulegenden Entwicklungsziele nicht möglich.
sprechenden Institutionen und Organisationen
zu geeigneten Initiativen auffordern. Ansatzpunkte hierfür bieten das Regelwerk des internationalen Kapitalverkehrs (z.B. die Prüfung der Einführung eines “International Financial Reporting Standard”), die Transparenzrichtlinien an
den internationalen Börsenplätzen oder die EITIkompatible Anpassung der ODA-Kriterien. Ziel
der deutschen Bemühungen sollte es sein, ein für
alle involvierten Akteure gleiches “level playing field” zu schaffen, das einen Bad-PracticeWettbewerb vor Ort im Rahmen der Implementierung konkreter Vorhaben schon aus formalen
Gründen ausschließt.
Ferner sollte die deutsche Seite gezielt den Dialog mit den asiatischen Ländern suchen, um das
Unterlaufen der gemeinsamen Bemühungen zur
Förderung von Demokratie, Konfliktprävention
und Transparenz zu verhindern.
5.4
Angesichts dieser nur sehr langsam sich entwickelnden politischen Kultur sind jedoch häufig
nicht das Fehlen technischer Managementkapazitäten oder die Abwesenheit eines angemessenen Normen- und Regelwerkes das Problem,
sondern deren Anwendung und Umsetzung im
politischen Raum durch die jeweiligen Eliten. TZBeratungsprojekte im Good Governance-Bereich
werden daher auch nur in dem Maße Erfolg haben,
wie sie explizit Marktmechanismen mit aufnehmen, die es auch unter rein ökonomischen Nutzenabwägungskriterien rational erscheinen lassen,
eher moralisch-ethisch motivierten Good-Governance-Standards zu folgen.
5.3
Verbesserung internationaler Standards
und Richtlinien
Auf der internationalen Ebene sollte die deutsche
Politik sich für Regelwerke zur Offenlegung von
Zahlungsströmen aktiv einsetzen und die ent-
Intensivierung der Zusammenarbeit mit
Regionalorganisationen
Die Durchführbarkeit der Maßnahmen über EZ
hängt jedoch auch davon ab, ob für die öffentliche
Zusammenarbeit in den Förderländern eine Handlungsmöglichkeit besteht. Mit Ländern, die durch
eine besonders schlechte Regierungsführung auffallen (Gabun, Äquatorialguinea), besteht z.B. keine
Kooperation. Bis auf Kamerun gehört keines der
übrigen Ölexportländer Subsahara-Afrikas zu den
Schwerpunktländern der deutschen Entwicklungspolitik. Dies führt zu der paradoxen Situation, dass
ausgerechnet in den Ländern, in denen die negativen Auswirkungen des Erdölbooms am stärksten
sind, nicht unmittelbar einwirkend gehandelt werden kann. Die Existenz regionaler Wirtschaftsorganisationen bzw. -gemeinschaften bietet jedoch
die Chance, länderübergreifend Handlungsmaximen und Qualitätsstandards zu etablieren, die dann
auch in denjenigen Ländern Anwendung fänden,
zu denen die deutsche EZ in Folge ihres Status
evtl. keinen unmittelbaren Zugang hätte.
ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
Ferner kann die öffentliche EZ intervenieren,
wenn sich die Förderländer wegen hoher Verschuldung den Auflagen von Weltbank oder IWF
beugen müssen.
5.5
Stärkung der Zusammenarbeit mit der
Privatwirtschaft
Eine Handlungsmöglichkeit besteht, wenn sich
die öffentliche EZ an der Finanzierung der
Ölförderung beteiligt, wie dies im WeltbankProjekt in Tschad/Kamerun der Fall ist. Dies bietet die Chance, auf die Rahmenbedingungen der
Förderung wie auf die direkten Vertragsbeziehungen zwischen nationalen/staatlichen Institutionen (Ministerien, öfftl. Unternehmen etc.) und
internationalen Förderkonsortien unmittelbar
gestaltend Einfluss zu nehmen.
Dort, wo die Erdölkonzerne im Rahmen von
Corporate Social Responsibility selbst mit Hilfe
von Entwicklungsorganisationen die Entwicklung der Förderländer gestalten wollen (Angola
Partnership Initiative von Chevron zur Förderung von Bildung, Schulung und KMU-Entwicklung mit Einbeziehung von USAID und UNDP;
Shell stellt in Nigeria pro Jahr ca. 50 Mio. Dollar
für Gesundheit, Erziehung und Infrastrukturprojekte zur Verfügung, arbeitet u.a. mit der GTZ),
eröffnen sich weitere Perspektiven für die Zusammenarbeit von öffentlicher EZ mit der Privatwirtschaft. Dabei kommt es auch der Rolle der EZ
zu, die Beweggründe für das soziale Engagement
der Unternehmen offen zu legen und so zu einer
entwicklungsverträglichen Unternehmenspolitik
beizutragen.
5.6
19
Aufbau von Ölfonds
Die ungeachtet der bisher nicht überzeugenden
praktischen Erfahrungen im Prinzip richtige Idee,
Rohstofffonds anzulegen, um damit Disparitäten
zeitlicher wie regionaler Art auszugleichen, sollte
in jedem Fall weiterverfolgt werden. Statt der bisher üblichen nationalen Lösungen unter Mitwirkung des staatlichen Bankensystems, könnte über
Trust-Fund-Lösungen nachgedacht werden, wo
als TF-Manager die AfDB oder AU-Einrichtungen
eingebunden werden könnten.
Dort wo die Höhe der Windfall-Profits ein solches
Ausmaß erreicht, dass die nationalen Absorptionskapazitäten erreicht sind, sollte der Aufbau von
regionalen Ölfonds unterstützt werden, um überschüssige Gelder künftigen bzw. regionalen Entwicklungszwecken im Sinne eines Finanzausgleichs zur Verfügung zu stellen. Hier könnte die
EZ – auch unter Nutzung des Know-hows der KfW
– einen aktiven Beitrag zum Aufbau eigenfinanzierter (Regional-) Entwicklungsfonds leisten.
Solche Fonds dürften in dem Maße an Attraktivität gewinnen, wie Bemühungen zu mehr Transparenz Möglichkeiten von Kapitalexport bzw.
-flucht verbauen.
Den institutionellen Rahmen hierzu könnten
sowohl die AfDB als auch Regionalorganisationen
wie ECOWAS oder CEMAC bilden. Damit verbunden wäre nicht nur ein Bedeutungszuwachs für
die Organisationen selbst, sondern darüber hinaus würde durch die Etablierung eines solchen
Fonds auch ein Beitrag zur Stärkung der regionalen und insbesondere wirtschaftlichen Integration geleistet und die Bereitschaft zu einem friedlichen Miteinander gefördert.
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ENT WICKELT ÖL?
MÖGLICHKEITEN DER ENT WICKLUNGSORIENTIERTEN NUTZUNG DER ÖLEINNAHMEN IN SUBSAHARA AFRIKA
Quellenverzeichnis
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November 2006