Finanzierungsalternativen der Gesetzlichen Krankenversicherung

Transcrição

Finanzierungsalternativen der
Gesetzlichen Krankenversicherung:
Einflussfaktoren und Optionen zur
Weiterentwicklung
Endbericht zum von der Hans-Böckler-Stiftung
geförderten Forschungsvorhaben
Anita B. Pfaff
Martin Pfaff
Bernhard Langer
Florian Mamberer
Florian Freund
Nauka Holl
Stadtbergen und Augsburg, im Februar 2006
Internationales Institut für Empirische Sozialökonomie (INIFES)
Haldenweg 23, 86391 Stadtbergen
Telefon: 0821 / 2436940
Telefax: 0821 / 432531
E-mail: [email protected]
Online: www.inifes.de
INIFES: Finanzierungsalternativen der Gesetzlichen Krankenversicherung
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis................................................................. VI
Tabellenverzeichnis ...................................................................... XI
1
Ausgangssituation und Forschungsziele ............................. 1
1.1 Gesundheitspolitischer Kontext ............................................ 1
1.2 Ziele, Schwerpunkte und Aufbau des Berichts .................... 4
2
Kriterien und Parameter sozialer Sicherung und
ihre Ausprägungen in Deutschland....................................... 7
2.1 Gestaltungsparameter sozialer Sicherungssysteme ........... 9
2.1.1 Personelle Gestaltungsparameter ........................................... 9
2.1.2 Institutionelle und organisatorische
Gestaltungsparameter ........................................................... 10
2.1.3 Finanzierungsseitige Gestaltungsparameter ......................... 12
2.1.4 Leistungsseitige Gestaltungsparameter ................................ 13
2.1.5 Interdependenzen der Gestaltungsparameter....................... 15
2.2 Einordnung des sozialen Sicherungssystems
Deutschlands ......................................................................... 16
2.2.1 Ausprägungen der Gestaltungsparameter im
sozialen Sicherungssystem Deutschlands ............................ 16
2.2.2 Relevanz für die aktuelle reformpolitische Debatte ............... 22
3
Reformoptionen der Finanzierung der Gesetzlichen
Krankenversicherung in Deutschland................................. 23
3.1 Aktuelle Ausgestaltung der Gesetzlichen
Krankenversicherung und ihre Probleme ........................... 23
3.1.1 Organisation, Versichertenkreis und Finanzierung
der Gesetzlichen Krankenversicherung................................. 24
I
II
3.1.2 Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung........... 31
3.1.2.1 Beitragstragung und Beitragszahlung ..............................34
3.1.2.2 Finanzierungsart...............................................................36
3.1.3 Kritik am derzeitigen Finanzierungssystem der
Gesetzlichen Krankenversicherung....................................... 37
3.2 Reformoptionen zur Weiterentwicklung der
Gesetzlichen Krankenversicherung .................................... 43
3.2.1 Ausweitung des Versichertenkreises..................................... 46
3.2.2 Ausweitung der Beitragsbasis ............................................... 55
3.2.2.1 Hinzunahme anderer Einkommensarten bzw.
höherer Einkommen bei der Festlegung der
beitragspflichtigen Einkommen.........................................55
3.2.2.2 Anhebung bzw. Aufhebung der
Beitragsbemessungsgrenze für den
bestehenden Versichertenkreis ........................................64
3.2.3 Alternativregelungen bei der Familienhilfe ............................ 66
3.2.4 Erhebung fixer pro-Kopf-Beiträge.......................................... 71
3.2.5 Finanzierung durch Wertschöpfungsbeiträge........................ 73
3.2.6 Veränderung der Beitragstragung ......................................... 76
3.2.7 Risikoäquivalente Beiträge .................................................... 80
3.2.8 Einführung einer Kapitaldeckung........................................... 82
3.2.8.1 Unterschiede zwischen GKV und GRV ............................83
3.2.8.2 Ausgestaltungsarten der Kapitaldeckung in der
GKV..................................................................................84
3.2.8.3 Bewertung der Ausgestaltungsvarianten
hinsichtlich intergenerativer Verteilungseffekte ................85
3.2.8.4 Allgemeine Vorteile ..........................................................87
3.2.8.5 Allgemeine Nachteile........................................................89
3.2.9 (Teilweise) Verlagerungen der GKVBeitragsfinanzierung auf Steuerfinanzierung......................... 96
3.2.9.1 Finanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben
aus Steuern (z.B. Mutterschaftsleistungen oder
Gesundheitsleistungen für Kinder) ...................................96
3.2.9.2 Einführung von Gesundheitsabgaben ..............................98
3.2.9.3 Subventionierung von
Sozialversicherungsbeiträgen ........................................100
4
Die Verflechtungen des sozialen
Sicherungssystems in Deutschland.................................. 104
4.1 Klassifizierung und rechtstechnische
Ausgestaltung der Verflechtungen .................................... 105
III
4.1.1 Ansätze zur Klassifizierung auftretender
Verflechtungen..................................................................... 105
4.1.1.1 Ebenen der Verflechtungen............................................106
4.1.1.2 Arten der Finanzverflechtungen .....................................110
4.1.2 Rechtliche Grundlagen der Finanzbeziehungen
zwischen den Teilsystemen................................................. 113
4.1.2.1 Finanzbeziehungen innerhalb der
Sozialversicherung .........................................................113
4.1.2.2 Finanzbeziehungen der Sozialversicherung zu
den öffentlichen Haushalten ...........................................123
4.2 Normative Aspekte zu den Finanzbeziehungen ............... 127
4.2.1 Die „80-Prozent-Regel“ bei der Bemessung
beitragspflichtiger Einnahmen ............................................. 128
4.2.2 Andere Bezugsgrößen zur Bemessung
beitragspflichtiger Einnahmen ............................................. 130
4.2.3 Rechtliche und faktische Gesichtspunkte
anzuwendender Beitragssätze ............................................ 131
4.2.4 Aspekte der Ausgestaltung und Offenlegung von
Zuschüssen und Erstattungen............................................. 133
4.2.5 Besondere Ausgleichsmechanismen zwischen
Sozialversicherungszweigen ............................................... 135
5
Bedeutung der Verflechtungen des Systems und
ihrer Dynamik für die GKV.................................................. 137
5.1 Berücksichtigte Komponenten .......................................... 137
5.2 Verflechtungen und Dynamik des Systems ...................... 141
5.3 Interpretation, Implikationen und Relevanz ...................... 144
5.3.1 Determiniertheit der GKV .................................................... 146
5.3.1.1 Auswirkungen des demographischen Wandels..............146
5.3.1.2 Auswirkungen von reformpolitischen Eingriffen in
die Gesetzliche Rentenversicherung..............................147
5.3.1.3 Auswirkungen von exogenen Entwicklungen auf
dem Arbeitsmarkt ...........................................................150
5.3.1.4 Auswirkungen von reformpolitischen Eingriffen in
den Arbeitsmarkt – insbesondere von „Hartz IV“............155
5.3.1.5 Auswirkungen einer Bürgerversicherung in der
GKV................................................................................157
5.3.2 Rückwirkungen auf andere Teilsysteme sozialer
Sicherung............................................................................. 160
5.3.2.1 Rückwirkungen einer Bürgerversicherung auf
andere Zweige der Sozialversicherung ..........................160
IV
5.3.2.2 Auswirkungen eines veränderten Pflegebedarfs ............162
5.3.3 Zwischenbetrachtung .......................................................... 164
6
Empirische Ergebnisse....................................................... 166
6.1 Finanzierungsreformoptionen für die Gesetzliche
Krankenversicherung.......................................................... 166
6.1.1 Beibehaltung der einkommensbezogenen Beiträge............ 166
6.1.1.1 Hintergrund, Datengrundlage und Methodik...................166
6.1.1.1.1 Sofortige Umsetzung......................................166
6.1.1.1.2 Schrittweise Umsetzung.................................170
6.1.1.2 Ausweitung des Versichertenkreises..............................173
6.1.1.3 Variationen der Beitragsbemessungsgrundlage
durch Anheben der Beitragsbemessungsgrenze............181
6.1.1.4 Variationen der Beitragsbemessungsgrundlage
durch Beitragserhebung auf Kapital- und
Mieteinkünfte ..................................................................183
6.1.2 Erhebung fixer pro-Kopf-Beiträge mit
steuerfinanziertem sozialen Ausgleich ................................ 185
6.1.2.1 Annahmenstruktur, Datenbasis und
Vorgehensweise.............................................................186
6.1.2.2 Belastungsveränderung durch unterschiedliche
Beitragsgestaltung..........................................................189
6.1.2.2.1 Modell der CDU..............................................190
6.1.2.2.2 Modell von Rürup und Wille ...........................195
6.1.2.2.3 Kompromissmodell der Unionsparteien
(Gesundheitsprämie)......................................199
6.1.2.3 Berechung des Subventionsbedarfs...............................205
6.1.2.4 Gegenfinanzierung des Subventionsbedarfs..................210
6.1.2.4.1 Finanzierung des sozialen Ausgleichs
über einen Aufschlag auf die
Einkommensteuer (Gesundheitssoli)..............210
6.1.2.4.2 Finanzierung des sozialen Ausgleichs
über eine Mehrwertsteuererhöhung ...............211
6.1.2.4.3 Verteilungswirkungen unterschiedlicher
Steuerarten zur Gegenfinanzierung des
sozialen Ausgleichs........................................212
6.1.3 Reform der Familienhilfe: Zwischen
Steuerfinanzierung und zusätzlichen Beiträgen .................. 216
6.1.4 Realtypischer Vergleich: Bürgerversicherung vs.
Gesundheitsprämie (Unionskompromiss) im
Vergleich zur Gesetzliche Krankenversicherung................. 221
6.1.4.1 Vergleich der Modellvorschläge .....................................221
V
6.1.4.2 Kriterienkatalog zur Beurteilung der
Modellvorschläge ...........................................................224
6.1.4.3 Aggregierte Auswirkungen der Reformmodelle ..............232
6.1.4.4 Vergleich der Belastungswirkungen von
Versichertenbeiträgen ....................................................235
6.1.4.4.1 Belastungswirkungen verschiedener
Haushaltstypen nach dem
Bruttoeinkommen ...........................................236
6.1.4.4.2 Belastung der Versichertenhaushalte
durch verschiedene Reformalternativen
der GKV-Finanzierung bei Vorliegen von
Kapitaleinkommen..........................................243
6.1.4.4.3 Vergleich der Belastung durch GKV und
Gesundheitsprämie unter gleichem
Finanzrahmen ................................................251
6.2 Sekundäre Beitragseffekte zwischen Teilsystemen
sozialer Sicherung im demografischen Wandel ............... 256
6.2.1 Verflechtungsaspekte der Finanzierung der sozialen
Sicherung............................................................................. 256
6.2.2 Entwicklungen der GKV-Finanzierung unter
Berücksichtigung der Absenkung des Rentenniveaus ........ 261
6.2.3 Entwicklungen der GKV-Finanzierung unter
Berücksichtigung der Anhebung des
Rentenzugangsalters........................................................... 265
6.2.4 Entwicklungen der GKV-Finanzierung bei
zunehmender der Frauenerwerbsbeteiligung...................... 269
6.2.5 Vergleich der Beitragssatzwirkungen .................................. 271
7
Fazit und Schlussfolgerungen ........................................... 274
7.1 Finanzierungsreform der Gesetzlichen
Krankenversicherung.......................................................... 274
7.2 Verflechtung der Systeme sozialer Sicherung ................. 283
Literaturverzeichnis ................................................................... 287
VI
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 3-1:
Entwicklung der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten
bzw. sozialversicherungspflichtig beschäftigten
Erwerbstätigen in Deutschland seit 1996
39
Abbildung 3-2:
Entwicklung der Lohnquote in Deutschland seit 1992
40
Abbildung 3-3:
Entwicklung der Einkünfte aus Kapitalvermögen und des
Bruttoinlandsproduktes im Zeitablauf (1980 = 1,0)
41
Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts, der Bruttolöhne und
-gehälter, der GKV-Leistungsausgaben und der
beitragspflichtigen Einkommen in Deutschland 1996-2004
42
Reformalternativen für die Finanzierung der Gesetzlichen
Krankenversicherung
45
Untersuchte Verflechtungsstruktur des Systems sozialer
Sicherung
141
Abbildung 6-1:
Wohnbevölkerung nach Versichertenstatus in 2003
174
Abbildung 6-2 :
Anteile einzelner Bevölkerungsgruppen an Versicherten,
Ausgaben und Beiträgen
175
Sofortige Ausweitung des GKV-Versichertenkreises
(Einführung der Bürgerversicherung) (2003) Beibehaltung
BBG der GKV
176
Entwicklung der Bevölkerung, der Versicherten der
Bürgerversicherung, der Versicherten der Status-Quo-GKV
und der außerhalb der Bürgerversicherung abgesicherten
Personen bei schrittweiser Ausweitung des GKVVersichertenkreises, Angaben in 1000
178
Entwicklung der Beitragssätze bei schrittweiser Ausweitung
des GKV-Versichertenkreises für die
Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen
Krankenversicherung ohne Berücksichtigung des
medizinisch-technischen Fortschritts
179
Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen
Krankenversicherung unter Berücksichtigung des
medizinisch-technischen Fortschritts
180
Abbildung 3-4:
Abbildung 3-5:
Abbildung 5-1:
Abbildung 6-3:
Abbildung 6-4:
Abbildung 6-5:
Abbildung 6-6:
Abbildung 6-7:
Reduzierbare Beitragssatzsenkung bei sofortiger
Ausweitung des Versichertenkreises; BBG GRV (2003)
VII
181
Abbildung 6-8:
Beitragsbemessungsgrenze der GRV ohne Berücksichtigung
des medizinisch-technischen Fortschritts
182
Abbildung 6-9:
Beitragsbemessungsgrenze der GRV unter
Berücksichtigung des medizinisch-technischen Fortschritts
183
Realisierbare Beitragssatzsenkung bei Verbeitragung von
Kapital- und Mieteinkünften für die derzeitige GKV sowie bei
Ausweitung des Versichertenkreises und unterschiedliche
Beitragsbemessungsgrenzen (2003)
184
Beitragsverlauf nach geltendem Recht (2003) und bei
Umstellung auf das Modell der CDU für Alleinstehende
190
Umstellung auf das Modell der CDU für
Alleinverdienerehepaare
192
Umstellung auf das Modell der CDU für
Zweiverdienerehepaare mit gleich hohem Einkommen
194
Umstellung auf das Modell von Rürup und Wille mit GKVinterner Gegenfinanzierung des Subventionsbedarfs für
Alleinstehende
196
Umstellung auf das Modell von Rürup und Wille mit GKVinterner Gegenfinanzierung für Alleinverdienerehepaare
197
Umstellung auf das Modell von Rürup und Wille mit GKVinterner Gegenfinanzierung für Zweiverdienerehepaare mit
gleich hohem Einkommen
198
Veränderung der Beitragsbelastung für Arbeitnehmer bei
Umsetzung des Unionskompromisses im Vergleich zur
derzeitigen Regelung für Alleinstehende und
200
Abbildung 6-10:
Abbildung 6-11:
Abbildung 6-12:
Abbildung 6-13:
Abbildung 6-14:
Abbildung 6-15:
Abbildung 6-16:
Abbildung 6-17:
Abbildung 6-18:
Veränderung der Beitragsbelastung für Arbeitnehmer bei
Umsetzung des Unionskompromisses im Vergleich zur
derzeitigen Regelung für Zweiverdienerehepaare mit jeweils
gleich hohem Einkommen der Partner
VIII
202
Abbildung 6-19:
Entwicklung der Ausgaben, Beiträge und der
Beitragssatzdifferenz unter Status-quo-Bedingungen und bei
Ausgliederung der Krankheitskosten der Kinder, 2005-2050 218
Abbildung 6-20:
Entwicklung der Ausgaben, Beiträge und der
Ausgliederung der Familienhilfekosten, 2005-2050
219
Abbildung 6-21:
Entwicklung der Ausgaben, Beiträge und
Beitragspflicht für nicht erwerbstätige Ehegatten*, 2005-2050 220
Abbildung 6-22:
Ansatzpunkte der Korrektur der Verteilungsfunktion der
Gesetzlichen Krankenversicherung in Bürgerversicherung
und im Gesundheitsprämienmodell
232
Abbildung 6-23:
Ausgaben und Finanzierungsstruktur von
Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie in Vergleich zur
derzeitigen GKV, Berechnungsbasis 2003
234
Abbildung 6-24:
Veränderung der Beitragsbelastung: Bürgerversicherung
oder Gesundheitsprämie (Unionskompromiss) im Vergleich
zur derzeitigen Regelung für alleinstehende
Pflichtversicherte
237
zur derzeitigen Regelung für Alleinverdienerehepaare
(Pflichtversicherte)
239
zur derzeitigen Regelung für Zweiverdienerehepaare mit
unterschiedlich hohem Einkommen, Anteile 70:30
240
zur derzeitigen Regelung für alleinstehende freiwillig
versicherte Selbständige
241
(freiwillig versicherte Selbständige)
242
Abbildung 6-25:
Abbildung 6-26:
Abbildung 6-27:
Abbildung 6-28:
Abbildung 6-29:
Abbildung 6-30:
Abbildung 6-31:
Abbildung 6-32:
Abbildung 6-33:
Abbildung 6-34:
Abbildung 6-35:
IX
unterschiedlich hohem Einkommen, Einkommensanteile
70:30 (freiwillig versicherte Selbständige)
243
Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge von
Alleinverdienerehepaaren in der derzeitigen GKV und bei
Gesundheitsprämien und ihre Differenz (beide
Finanzierungsformen unter Berücksichtigung von
Steuersubventionen in Höhe von 22 Mrd. Euro)
253
Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge von Alleinstehenden
und Alleinerziehenden in der Gesetzlichen
Krankenversicherung und bei Gesundheitsprämien und ihre
Differenz (beide Finanzierungsformen unter
Berücksichtigung von Steuersubventionen in Höhe von 22
Mrd. Euro)
254
Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge von
Zweiverdienerehepaaren (Einkommensanteile 70:30) in der
derzeitigen GKV und bei Gesundheitsprämien und ihre
Differenz (beide Finanzierungsformen unter
Berücksichtigung von Steuersubventionen in Höhe von 22
Mrd. Euro)
255
Entwicklung der durchschnittlichen Beiträge nach Statusquo, nach künftiger Rentenanpassung sowie künftiger
Rentenanpassung und Absenkung der Neurenten nach
Zugangsfaktor, 2005-2050
263
Entwicklung von Ausgaben, Beiträgen und
Beitragssatzvariationen bei sinkendem Rentenniveau, 20052050
264
Entwicklung von Rentner-, Beschäftigten- und
Arbeitslosenzahlen bei ansteigendem Rentenzugangsalter
gemäß geltendem Recht
266
Abbildung 6-36:
Beitragssatzvariationen bei ansteigendem
Rentenzugangsalter gemäß geltendem Recht und Aufnahme
durch den Arbeitsmarkt
267
Abbildung 6-37:
Beitragssatzvariationen bei ansteigendem
Rentenzugangsalter gemäß geltendem Recht und
Verdrängung in die Arbeitslosigkeit
268
Abbildung 6-38:
Abbildung 6-39:
X
Beitragssatzvariationen bei steigender
Frauenerwerbstätigkeit, 2005-2050
271
Auswirkungen der Verflechtung der sozialen Sicherung und
von Veränderungen des Erwerbsverhaltens auf die GKVBeitragssätze, 2005-2050
273
XI
Tabellenverzeichnis
Tabelle 3-1:
Versichertenstruktur der Gesetzlichen Krankenversicherung,
Deutschland 2003, in 1000
26
Tabelle 3-2:
Wohnbevölkerung in Deutschland 2002/2003, in 1000
31
Tabelle 3-3:
Einkommensbegriffe im Einkommensteuer- und Sozialrecht
60
Tabelle 3-4:
Einführungskosten, Arbeitsmarktwirkungen und effektive
Finanzbedarfe unterschiedlicher Reformkonzepte
103
Gegenüberstellung ausgewählter Finanzbeziehungen des
Systems sozialer Sicherung
138
Zusammenfassung wichtiger Annahmen und Ausprägungen
der berechneten Modelle von Kopfpauschalen für das Jahr
2003
188
Zusammenfassung wichtiger Auswirkungen des CDU
Gesundheitsprämienmodells, Rechnungsbasis 2003
195
Zusammenfassung wichtiger Auswirkungen des
Gesundheitsprämienmodells von Rürup und Wille mit GKVinterner Gegenfinanzierung des Subventionsbedarfs,
Rechnungsbasis 2003
199
Kopfprämienmodells der Union, Rechnungsbasis 2003
203
Subventionsbedarf der unterschiedlichen Modelle,
Rechnungsbasis 2003, in Mrd. Euro
207
Notwendige Aufschläge auf die Einkommenssteuer zur
Finanzierung des sozialen Ausgleichs der unterschiedlichen
Modelle
211
Notwendige Mehrwertsteuererhöhung zur Finanzierung des
sozialen Ausgleichs der unterschiedlichen Modelle
212
Einkommensteuerfälle, Anteil der Einkommensteuer am
Gesamtbetrag der Einkünfte und Anteil der Steuerzahler an
den Steuerfällen nach dem Gesamtbetrag der Einkünfte
(GBE), 1998
214
Belastung durch Mehrwertsteuer in Abhängigkeit von
sozialer Stellung und Nettoeinkommensschicht, in % des
Haushaltsnettoeinkommens (HNE) mit Lohn- bzw.
Lohnersatzeinkommen im Anteil von 70:30, 1998
215
Tabelle 5-1:
Tabelle 6-1:
Tabelle 6-2:
Tabelle 6-3:
Tabelle 6-4:
Tabelle 6-5:
Tabelle 6-6:
Tabelle 6-7:
Tabelle 6-8:
Tabelle 6-9:
Tabelle 6-10:
Tabelle 6-11:
Tabelle 6-12:
Tabelle 6-13:
Tabelle 6-14:
Tabelle 6-15:
Tabelle 6-16:
Tabelle 6-17:
Tabelle 6-18:
Tabelle 6-19:
Tabelle 6-20:
XII
Ausgestaltungsdimensionen der Bürgerversicherung und
des Gesundheitsprämienmodells der Union im Vergleich zur
GKV: Versichertenkreis
222
Ausgestaltungsdimensionen der Finanzierung der
Bürgerversicherung und des Gesundheitsprämienmodells
der Union im Vergleich zur GKV: Finanzierungsbasis
223
Ausgestaltungsdimensionen der Bürgerversicherung und
des Gesundheitsprämienmodells der Union im Vergleich zur
GKV: Umverteilungselemente
224
Bewertungskriterien der Bürgerversicherung und des
Gesundheitsprämienmodells der Union im Vergleich zur
GKV: Arbeitsmarkteffekte
226
GKV: demografische Nachhaltigkeit
227
GKV: Verteilungsgerechtigkeit
228
GKV: Wettbewerbsanreize
230
GKV: Sonstige Effekte
231
Monatliche Belastung von Arbeitnehmern oder Rentner mit
verschiedenen Kapitaleinkommenskonstellationen in der
GKV, der Bürgerversicherung und im
Gesundheitsprämienmodell: Alleinstehende oder
Alleinerziehende
245
Gesundheitsprämienmodell: Alleinverdienerehepaare mit
oder ohne Kinder
248
Gesundheitsprämienmodell: Zweiverdienerehepaare* mit
oder ohne Kinder
250
1
1
Ausgangssituation und Forschungsziele
1.1 Gesundheitspolitischer Kontext
Seit vielen Jahren führen die im Verhältnis zur allgemeinen (Grund-)Lohnentwicklung
überproportional ansteigenden Ausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung
(GKV) zu Bemühungen, die Kostenentwicklung in ihr und somit die für Arbeitgeber
und Arbeitnehmer kontinuierlich ansteigende Beitragsbelastung zu bremsen. Deshalb wurde in den zurückliegenden drei Jahrzehnten eine Vielzahl von Gesetzen
verabschiedet, die vor allem auf Kostendämpfung ausgerichtet waren und somit auf
das Leistungs-, weniger auf das Finanzierungsgeschehen Einfluss nahmen. Doch
trotz all dieser gesetzgeberischen Bemühungen konnten auch weiterhin ansteigende
Beiträge nicht verhindert werden. Die bisherige Entwicklung im Gesundheitswesen
hat sich bis heute dadurch ausgezeichnet, dass im Vorfeld einer angekündigten Gesetzesänderung die Reformdiskussion auf breiter Ebene stattfand und sowohl die
Leistungs- als auch die Finanzierungsseite der Gesetzlichen Krankenversicherung
thematisiert wurden. Die konkrete Umsetzung hat sich jedoch – zumindest bis zum
Gesundheitsreformgesetz 1989 (GRG) – dann im Wesentlichen auf Maßnahmen der
Kostendämpfung über Einflussnahmen auf die Leistungsseite beschränkt.
Die Hans-Böckler-Stiftung hat bereits vor zehn Jahren eine der ersten umfassenden
Untersuchungen von Auswirkungen der Veränderung der Finanzierungsstruktur der
Gesetzlichen Krankenversicherung gefördert, die von einem Teil der Autoren auf Basis der Daten für 1994 durchgeführt wurde.1 Diese Ergebnisse fanden dann auch in
weiteren Arbeiten zu diesem Themenfeld – beispielsweise auch in den Gutachten
des Sachverständigenrates für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen
(SVRKAiG) – in den Folgejahren Verwendung.2
Die wiederholt in die gesundheitspolitische Diskussion der letzten Jahre eingebrachten Forderungen nach grundlegenden Reformen der Finanzierungsstrukturen der
gesetzlichen Absicherung gegen das Krankheitsrisiko (vgl. hierzu insbesondere
auch: SVR (2002), SVR (2004), Herzog-Kommission (2003) Rürup-Kommission
(2003)), fanden bislang nur sehr eingeschränkt Eingang in die Gesetzgebung. Gerade aus Sicht der Arbeitnehmer und Arbeitgeber ist die Frage nach Finanzierungs-
1
Vgl. Busch et al. (1996). Vgl. auch Pfaff et al. (1994).
2
Vgl. SVRKAiG (1998).
2
alternativen für die Gesetzliche Krankenversicherung jedoch aus folgenden Gründen
von zentraler Bedeutung:
•
Da die Beiträge zur Gesetzlichen Krankenversicherung Arbeitsentgelt bis zur
Beitragsbemessungsgrenze bemessen werden, führt die sinkende Lohnquote3
verbunden mit einer steigenden Ungleichheit der personellen Einkommensverteilung auch bei den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (mit steigendem
Anteil der Angestellten mit Einkommen über der Versicherungspflicht- und der
Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Krankenversicherung) zu einer
zunehmenden Erosion der GKV-Beitragsbasis und infolge dessen zu einer Erhöhung der Beitragssätze.
•
Aufgrund der zunehmenden Globalisierung und einer Orientierung der
Unternehmenspolitik am Konzept des Shareholder-Values verlangen die Arbeitgeber und deren Verbände eine Verringerung bzw. Abschaffung ihres Finanzierungsbeitrags zur Gesetzlichen Krankenversicherung bzw. zu den so genannten Lohnnebenkosten generell. Durch deren Verringerung, so wird argumentiert, würde der Wirtschaftsstandort Deutschland im internationalen Vergleich attraktiver und es würden neue Arbeitsplätze geschaffen werden. Dies
erklärt auch die hohe Zustimmung seitens der Wirtschaft zu den in der politischen Diskussion befindlichen Kopfpauschalenmodellen, da die Arbeitgeber bei
einer derartigen Finanzierungsvariante hoffen, sich von den Belastungen durch
steigende Gesundheitskosten abkoppeln zu können.
•
Der demographische Wandel und die damit einhergehende zunehmende Alterung der Gesellschaft bedroht umlagefinanzierte Sozialversicherungssysteme
wie die Gesetzliche Krankenversicherung, da einer stetig steigenden Anzahl an
Versicherten, die hohe Kosten verursachen und niedrige Beiträge leisten, immer weniger – meist junge und gesunde – Beitragszahler, die niedrige Kosten
verursachen und höhere Beiträge leisten, gegenüberstehen werden. Deshalb
werden von einigen Experten auch sehr radikale Vorschläge hinsichtlich einer
Umstellung auf eine kapitalgedeckte GKV-Finanzierung geäußert.4 Darüber hinaus sind die Auswirkungen einer alternden und insgesamt schrumpfenden Bevölkerung auf die Angebotskapazitäten zu beachten: Die rückläufige Bevölkerungsgröße selbst würde in Zukunft per se zwar weniger Leistungserbringer
erfordern. Aufgrund der gleichzeitig absolut aber ansteigenden Zahl älterer Ver-
3
Die um den Effekt des sich verändernden Anteils der Arbeitnehmer an der Gesamtzahl der Erwerbstätigen bereinigte Lohnquote ist in den letzten zwei Jahrzehnten auf 67 % gesunken (vgl.
BMA (2002)).
4
Vgl. dazu z. B. Zweifel et al. (2002) oder Henke et al. (2002).
3
sicherter wird jedoch sogar ein zunehmender Versorgungsbedarf entstehen und
hieraus per Saldo eine Ausweitung der Kapazitäten erforderlich werden.
•
Die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit – kombiniert mit einem Druck zur Frühverrentung und einem sinkendem Rentenniveau – führt zu insgesamt niedrigeren
beitragspflichtigen Einnahmen und somit ceteris paribus niedrigeren Beitragseinnahmen in der Gesetzlichen Krankenversicherung, wodurch selbst bei
konstanten Ausgaben Beitragssatzerhöhungen notwendig werden. Verschärft
wird diese Problematik durch eine Politik der „Verschiebebahnhöfe“5 seitens
des Gesetzgebers, die zu einer Entlastung der öffentlichen Haushalte auf Kosten der sozialen Sicherungssysteme oder zu teilweise nicht als sachgerecht anzusehenden Verschiebungen der Aufgaben und somit der Belastungen zwischen Sozialversicherungszweigen führt.
•
Das Problem der Finanzierbarkeit aufgrund des Auftretens medizinisch-technischen Fortschritts kann seinerseits sowohl die Leistungs- als auch die Finanzierungsseite betreffen. Auf der Leistungsseite führt es bei einem Einfrieren des
Finanzierungsvolumens zu einer Rationierung medizinischer Leistungen. Die
uneingeschränkte Kostenübernahme medizinisch-technischer Weiterentwicklungen erfordert hingegen Kostensteigerungen für die GKV, die gerade unter
dem politischen Ziel der Beitragssatzstabilität die notwendigen Einnahmen allenfalls durch Ausweitung der Beitragsbemessungsgrundlage oder der Abkopplung der Beiträge vom Einkommen möglich macht.
Insgesamt kann festgestellt werden, dass sich die GKV unter Status-quo-Bedingungen in einem Dilemma aus tendenziell ansteigenden Ausgaben und sinkenden Einnahmen in Verbindung mit der politischen Forderung nach der Stabilität bzw. sogar
der Reduzierung der Beitragssätze befindet. Zur Überwindung dieses Zielkonflikts
wurden daher in der Vergangenheit aus Politik, Wissenschaft, Selbstverwaltung und
Interessensvertretungen mannigfaltige Vorschläge zur Umgestaltung des Gesetzlichen Krankenversicherungssystems unterbreitet, die sowohl die Leistungs- wie auch
die Finanzierungsseite behandelten.
Knapp nach Beginn der Arbeiten an diesem Forschungsvorhaben gewann die Diskussion um Reformbedarf und Reformmöglichkeiten in der politischen Arena an Interesse. Sie spitzte sich vor allem auf zwei heftig diskutierte Reformpakete zu, die von
unterschiedlichen „Lagern“ propagiert werden: SPD, die Grünen, die Linkspartei und
der DGB mit seinen Einzelgewerkschaften treten in leicht variierender Form für eine
Weiterentwicklung der Gesetzlichen Krankenversicherung in Richtung Volksversiche-
5
Vgl. Beske et al. (2002).
4
rung durch Ausweitung des Versichertenkreises auf die Gesamtbevölkerung und
Verbreiterung der Beitragsbasis auf möglichst alle Einkunftsarten ein. Sie nennen
dieses Reformpaket Bürgerversicherung. Die Unionsparteien und die FDP wollen die
GKV-Finanzierung durch eine Loslösung der Finanzierung von einer fest definierten
Beitragsbasis, den Löhnen und Lohnersatzleistungen, weiterentwickeln. Sie verbinden dieses Reformelement mit einer Teilfinanzierung aus Steuern durch den Bundeshaushalt, indem Bezieher niedriger Einkommen eine Subventionierung der einheitlichen Kopfpauschalen erhalten und die Kosten für Kinder als gesamtgesellschaftliche Aufgabe aus Steuern finanziert werden sollen. Sie nennen dieses Reformpaket Gesundheitsprämie. Das Interesse in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion an dieser Kombination von einzelnen Reformmaßnahmen hat uns
dazu geführt einen Teil der Diskussion und Modellrechnungen nicht nur an Einzelmaßnahmen zu orientieren, sondern diese Pakete speziell hinsichtlich ihrer Wirkungen zu untersuchen.
1.2 Ziele, Schwerpunkte und Aufbau des Berichts
Das Ziel des im September 2003 bei der Hans-Böckler-Stiftung beantragten und
unter der Fördernummer S-2003-538-4-B bewilligten Forschungsvorhabens bestand
vor diesem Hintergrund in der Untersuchung und Aufarbeitung insbesondere zweier
Analyseschwerpunkte:
•
Den ersten Schwerpunkt bildet die umfassende Analyse und Diskussion
denkbarer Reformalternativen für die Finanzierungsseite der Gesetzlichen
Krankenversicherung. Die dabei bezüglich ihrer fiskalischen und verteilungspolitischen Auswirkungen diskutierten reformpolitischen Einzelmaßnahmen waren
dabei: (1.) Ausweitungen des Versichertenkreises der Gesetzlichen Krankenversicherung auf bislang nicht in dieser versicherte Personengruppen und (2.)
Ausweitungen der Beitragsbasis auf bislang nicht der Verbeitragung unterliegende Einkommensarten sowie die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze
zur GKV unter Beibehaltung einer einkommensbezogenen und beitragsatzbemessenen Finanzierung. Der zweite Punkt wird dabei insbesondere zu den Optionen einkommensunabhängiger Beitragsbemessung kontrovers diskutiert. Vor
dem Hintergrund des beantragten Projektinhalts fokussiert dieser Bericht jedoch
die Effekte von Varianten einer einkommensabhängig bemessenen Beitragsgestaltung.
•
Der zweite Analyseschwerpunkt, der thematisch sowohl die Finanzierungs- als
auch die Leistungsseite, auch anderer Teilsysteme der sozialer Sicherung, betrifft, untersucht aus einer globaleren Perspektive die fiskalischen und vertei-
5
lungspolitischen Folgen existierender Interdependenzen, insbesondere der Finanzbeziehungen, der Gesetzlichen Krankenversicherung zu anderen Sozialversicherungszweigen bzw. zu anderen Bereichen der sozialen Sicherung sowie zu öffentlichen Finanzierungsträgern. Dabei sollen neben den direkten Wirkungen von Veränderungen systemexogener Variablen auf die Finanzierungsbasis der Gesetzlichen Krankenversicherung insbesondere die indirekten
Rückwirkungen einerseits eben dieser systemexogenen Variationen, andererseits auch solche potentieller oder bereits umgesetzter Reformeingriffe in andere Zweige der Sozialversicherung (d.h. insbesondere in die Gesetzliche
Rentenversicherung, die Arbeitslosenversicherung sowie auch in die Soziale
Pflegeversicherung) auf die GKV analysiert und deren Bedeutung diskutiert
werden.
Diesen beiden thematischen Schwerpunkten folgend strukturiert sich der vorliegende
Bericht. In Kapitel zwei werden die normativen Hintergründe der Einrichtung und
Ausgestaltung sozialer Sicherungssysteme im allgemeinen dargelegt. Es wird diskutiert, inwiefern aus allokativen und normativen Rechtfertigungen für „soziale“ Sicherung Gestaltungsparameter zur Ausgestaltung von Systemen der sozialen Sicherung
abgeleitet werden können. Diese Parameter werden darüber hinaus erläutert und vor
dem Hintergrund des Systems sozialer Sicherung in seiner Ausgestaltung in
Deutschland reflektiert. Kapitel zwei fungiert dabei als Grundlagenkapitel, das elementare Aspekte des Untersuchungsgegenstands „vor die Klammer zieht“, d.h. den
Hintergrund der in den Folgekapiteln vorgetragenen Diskussionen und Analysen bildet. Kapitel drei beschäftigt sich in einem ersten Fokus mit der aktuellen Ausgestaltung der Gesetzlichen Krankenversicherung in Deutschland und deckt die Problembereiche auf deren Finanzierungsseite auf. Auf diesen grundlegenden Betrachtungen zum Krankenversicherungssystem aufbauend werden im nächsten Schritt
mögliche Reformoptionen benannt und theoretisch auf ihre fiskalischen und verteilungspolitischen Auswirkungen hin diskutiert. Kapitel vier befasst sich mit den
Grundlagen der zwischen den Teilsystemen der sozialen Sicherung existierenden
Verflechtungen, vor allem den Finanzbeziehungen zwischen den bedeutendsten
Fisci und den Parafisci. Hierzu werden beobachtbare Verflechtungen zunächst anhand zweier Schemata klassifiziert, bevor auf die konkreten Ausprägungen der
quantitativ bedeutendsten Finanzbeziehungen der Sozialversicherungszweige untereinander und zu den öffentlichen Haushalten eingegangen wird. Einige normative
Überlegungen zur Art und Form der Ausgestaltung dieser Finanzbeziehungen beschließen dieses Kapitel. Kapitel fünf beschäftigt sich – auf Kapitel vier aufbauend –
mit den theoretisch zu erwartenden Effekten infolge dieser Finanzbeziehungen bei
reformpolitischen Eingriffen in die verschiedenen Sozialversicherungszweige wie
auch mit solchen bei Veränderungen der Rahmenbedingungen, denen das Gesamt-
6
system und seine Teilsysteme gegenüber stehen. Kapitel sechs führt die beiden
behandelten Analysebereiche schließlich auf empirischer Ebene zusammen: Im ersten der beiden Unterkapitel werden empirische Befunde zu ausgewählten, in Kapitel
drei bereits theoretisch diskutierten, finanzierungsseitigen Reformoptionen für die
GKV präsentiert und in ihrer Relevanz im gesundheitspolitischen Reformprozess erläutert. Im zweiten Unterkapitel werden die in Kapitel fünf bereits auf Grundlage theoretischer Überlegungen ermittelten Rückwirkungen und Folgeeffekte von Reformmaßnahmen bzw. von Veränderungen systemexogener Rahmenbedingungen in anderen Teilbereichen der sozialen Sicherung auf die GKV die infolge der in Kapitel
vier deskriptiv dargelegten Finanzverflechtungen auftreten, quantifiziert. Angesichts
des maßgeblichen Einflusses der demographischen Struktur auf Leistungs- und Finanzierungsgeschehen beinhaltet diese Analyse auch die Auswirkungen des demographischen Wandels auf die empirischen Größen. Kapitel sieben fasst schließlich
die zentralen Aspekte der Forschungsarbeit zusammen, erläutert deren Relevanz für
die gesundheits- und sozialpolitische Diskussion und gibt einen Ausblick auf zukünftige Entwicklungen und denkbare reformpolitische Maßnahmen.
2
7
Kriterien und Parameter sozialer
Sicherung und ihre Ausprägungen in
Deutschland
Ansätze zur Legitimierung staatlicher Eingriffe in die Absicherung gegen – ihrer Art
nach stets individuelle – Risiken über Systeme sozialer Sicherung lassen sich vor
allem zwei, komplementären und sich teilweise überschneidenden, Teilbereichen
zuordnen: Solche, welche insbesondere auf allokativen (effizienzbezogenen) und
solche, welche vorrangig auf Verteilungsargumentationen basieren. Allokativ hergeleitete Begründungen von Systemen der sozialen Sicherung basieren dabei stets auf
einer Anwendung der neoklassischen Theorie des Marktversagens auf die im Bereich der sozialen Sicherung relevanten Märkte. Diese geht davon aus, dass bei
Verletzung von konstituierenden Bedingungen der vollkommenen Konkurrenz das
unregulierte Wirken ökonomischer Mechanismen nicht mehr – wie anderenfalls –
effiziente Allokationen herbeiführt. Staatliche Eingriffe werden dann bis zu einem
Ausmaß als gerechtfertigt angesehen, in dem sie Wiederherstellungen effizienter
Zustände bzw. zumindest Annäherungen an solche ermöglichen. Weitgehend unabhängig vom Effizienzgedanken als Zielwert stellen sich distributiv begründete Rechtfertigungsansätze sozialer Sicherung dar: Widerspricht eine, wie auch immer zustande gekommene Allokation, anerkannten Vorstellungen über wünschenswerte
Verteilungen – d.h. letzten Endes bestimmten Vorstellungen über den Begriff der
„Gerechtigkeit“ – legitimieren sich auch hieraus hoheitliche Eingriffe, bspw. in Form
eines verpflichtenden sozialen Sicherungssystems. Allokativ argumentierende Legitimationsansätze rechtfertigen dabei in der Regel staatliche Eingriffe von nur geringerem Umfang und geringerer Intensität als solche, welche auf Verteilungsargumente
zurückgreifen: Letztere sind, gerade angesichts der – im Gegensatz zum Begriff der
Effizienz – prinzipiell unbegrenzten Interpretations- und Beugungsfähigkeit des Begriffs der Gerechtigkeit in de facto unbegrenztem Ausmaß sowie in beliebiger Ausgestaltung begründbar.
Unabhängig von der Auffassung über heranzuziehende Legitimierungsansätze und
Auffassungen bezüglich des Gerechtigkeitsbegriffs lassen sich aus solchen Ansätzen
Parameter und Kriterien ableiten über deren Ausgestaltung bei der Einführung bzw.
der Reformierung eines sozialen Sicherungssystems – explizit oder implizit – entschieden werden muss. Die Auswahl und Abgrenzung dieser Gestaltungsparameter
erfolgt dabei mit Blick auf deren Potenzial, soziale Sicherungssysteme mittels der
Darstellung ihrer Charakteristika hinsichtlich aller im sozialpolitischen Reformprozess
8
relevanten Merkmale, d.h. letztendlich hinsichtlich aller denkbaren Ansatzpunkte für
reformpolitische Variationen, zu erfassen – ein Vorgehen, welches in Unterabschnitt
2.2.1 am Beispiel des sozialen Sicherungssystems Deutschlands konkretisiert wird.
Dabei soll neben der Beschreibung der einzelnen Parameter auch auf deren Interdependenzen, d.h. vor allem auf deren gegenseitige Beeinflussung, eingegangen werden. Darüber hinaus sollen Ausgestaltungsempfehlungen hinsichtlich einiger der Parameter gegeben werden. Das Ziel hiervon besteht einerseits in einer verallgemeinerten Darstellung derjenigen Kriterien von Systemen sozialer Sicherung und deren
denkbaren Ausprägungen, die Beschreibungen der konstituierenden Merkmale solcher Systeme und damit auch eine Strukturierung denkbarer Ansatzpunkte reformpolitischer Eingriffe ermöglichen, andererseits in der Sensibilisierung für die Tatsache, dass sich die mit Blick auf die GKV diskutierten Reformoptionen in analoger
Weise ebenso vor dem Hintergrund anderer Teilsysteme sozialer Sicherung bzw.
gänzlich abweichend konzipierter Sicherungssysteme diskutieren lassen: Denn die
Diskussion um die Reform der Gesetzlichen Krankenversicherung stellt lediglich eine
Diskussion um die Ausgestaltung einiger der im Folgenden vorgestellten Gestaltungsparameter dar, die ebenso – ausgehend von vergleichbaren oder abweichenden Ausprägungen der relevanten Parameter – auch in anderen Teilsystemen sozialer Sicherung bzw. in gänzlich andersgearteten Sicherungssystemen geführt werden kann. Die – auch im Rahmen dieses Berichts behandelten – reformpolitischen
Fragestellungen können ihrer Art nach nicht nur auf die GKV, sondern auch auf
sämtliche anderen Teilsysteme der sozialen Sicherung sowie auf das Gesamtsystem
sozialer Sicherung bzw. sämtliche Arten von Sicherungssystemen im Allgemeinen
angewandt werden, was zusätzliche, teilsystemübergreifende Perspektiven eröffnet.
Zudem stellen umgekehrt die derzeit diskutierten Reformoptionen bei weitem nicht
alle denkbaren dar: Die aktuelle Debatte konzentriert sich vorwiegend auf den einbezogenen Personenkreis und auf die Finanzierung. Organisatorische und leistungsseitige Reformoptionen sind aus der derzeitigen Diskussion demgegenüber weitgehend ausgeklammert. Die in den Folgekapiteln dieses Berichts durchgeführte Untersuchung über die Auswirkungen alternativer Kombinationen reformpolitischer Eingriffe in die GKV stellt vor diesem Hintergrund lediglich eine konkrete aus einer ganzen Reihe denkbarer Fokussierungen auf einen übergeordneten, analog strukturierten reformpolitischen Diskussionskomplex dar, der sämtliche Einzelsysteme der sozialen Sicherung wie auch das System in seiner Gesamtheit in Bezug auf sämtliche
relevanten Parameter und damit Reformansätze umschließt.
9
2.1 Gestaltungsparameter sozialer Sicherungssysteme
Die im Weiteren herangezogene Systematik leitet sich aus einer im Rahmen dieses
Projekts entwickelten Strukturierung von Vorgehensweisen bei Analysen reformpolitischer Maßnahmen her6. Die hieraus entwickelte Differenzierung personeller,
institutioneller und organisatorischer, finanzierungs- und leistungsseitiger Merkmale
erlaubt eine zwar grobe aber weitestgehend vollständige Systematisierung sämtlicher relevanter Parameter der Gestaltung sozialer Sicherungssysteme. Hierzu analog erfolgt in Unterabschnitt 4.1.1 auch eine Differenzierung der insbesondere in
Kapitel 4 und 5 sowie in Abschnitt 6.2 zu untersuchenden Verflechtungsphänomene
des Systems sozialer Sicherung Deutschlands, die aus dessen aktueller Gliederung
und Strukturierung resultieren.7
2.1.1
Personelle Gestaltungsparameter
Vor den Fragen nach den Ausprägungen aller anderen Gestaltungsparameter stellt
sich diejenige nach der Abgrenzung der in ein (Teil-)System sozialer Sicherung einbezogenen Personengruppen. Zentraler erster Gestaltungsparameter ist dabei die
Frage nach der personellen Vollständigkeit, d.h. die Entscheidung, ob in die Absicherung über ein Sicherungssystem prinzipiell alle oder nur ausgewählte Individuen
einer Population einbezogen werden bzw. werden sollen. Bezogen auf ein Gesamtsystem zur Absicherung stellt dies die grundlegende normative Frage nach der Notwendigkeit einer Absicherung für alle oder lediglich einige Personengruppen dar. Bezogen auf einzelne Teilsysteme bildet dies die generelle Frage nach Erfordernis und
Rechtfertigung einer nach Personengruppen differenzierten Absicherung – ein Aspekt, dessen konkrete Ausgestaltung sich selbst wiederum in einer Reihe weiterer
institutioneller und organisatorischer ebenso wie finanzierungs- und leistungsseitiger
Gestaltungsparameter fortpflanzt.
Unabhängig hiervon stellt sich als zweiter Gestaltungsparameter die Frage nach dem
Abgrenzungsparadigma, nach welchem sich die Festlegung des einzubeziehenden
Personenkreises richtet: Diese Festlegung kann dabei entweder nach dem Prinzip
des expliziten Einschlusses (bzw. des impliziten Ausschlusses) – d.h. grundsätzlich
6
Vgl. Pfaff et al. (2004), S. 4ff.
7
Auch bspw. Ribhegge (2004) zieht die genannte Differenzierung an mehreren Stellen heran.
Vgl. für den Teilbereich der Sozialversicherung zum Folgenden z.B. auch Lampert/Althammer
(2001), S. 227ff.
10
ist niemand in einem betrachteten Sicherungssystem abgesichert außer die explizit
als abgesichert definierten Personengruppen – oder umgekehrt nach dem Prinzip
des expliziten Ausschlusses (bzw. des impliziten Einschlusses) – d.h. grundsätzlich
ist jeder in dem betrachteten Sicherungssystem abgesichert außer die explizit als
nicht abgesichert definierten Personengruppen – erfolgen. Hieran anschließend stellt
sich als dritter Parameter die Frage nach den Abgrenzungskriterien, nach welchen
diese Ein- bzw. Ausschlüsse durchzuführen seien.
Als vierter Gestaltungsparameter ist der Grad des Partizipationszwangs, d.h. die
Verbindlichkeit der festgesetzten Ein- bzw. Ausschlussregelungen aus dem Blick der
Abzusichernden wie auch aus dem Blick der Institutionen des Sicherungssystems,
festzulegen. Denkbare Ausprägungen dieses Parameters stellen aus der Perspektive
der abzusichernden Personen neben dem prinzipiellen Zwang zur bzw. Ausschluss
von der Absicherung in einem betrachteten System die Möglichkeit einer freiwilligen
Partizipation, im Sinne einer Berechtigung (im Gegensatz zu einer Verpflichtung) zur
Teilnahme, dar. Ausprägungen aus der Perspektive absichernder Institutionen wären
Zwang zur bzw. Ausschluss von der Beteiligung am System und damit einhergehend
die Frage nach einem Kontrahierungszwang.
2.1.2
Institutionelle und organisatorische
Gestaltungsparameter
Erster grundlegender Gestaltungsparameter, über den hinsichtlich der institutionellen
und organisatorischen Konzeption von Sicherungssystemen zu entscheiden ist, stellt
die Frage nach der Rangfolge der Zuständigkeit, d.h. die grundlegende normative
Frage, ob ein Absicherungssystem nach subsidiären oder zentralistischen Prinzipien
konzipiert werden soll, dar. Bezüglich der institutionellen Struktur innerhalb einzelner
(Teil-)Systeme ist diese Frage insbesondere – vergleichbar zum Gebietsföderalismus
– hinsichtlich des Kriteriums der räumlichen, bezüglich der organisatorischen Struktur
einzelner (Teil-)Systeme hingegen schwerpunktmäßig hinsichtlich des Kriteriums der
funktional spezialisierten Differenzierung von Relevanz.
Hierauf sowie auf der Frage nach der personellen Vollständigkeit aufbauend ist als
zweiter Gestaltungsparameter die Frage nach dem organisatorischen Aufbau eines
Sicherungssystems, d.h. die Frage, ob dieses als Einheitssystem ausgestaltet oder
in einzelne Teilsysteme untergliedert werden soll, zu beantworten. Entscheidungen
für eine personelle Differenzierung in der Ausgestaltung der Absicherung sowie für
einen funktionalen Föderalismus in der Systemorganisation begünstigen tendenziell
auch einen gegliederten Systemaufbau. Dritter und vierter Gestaltungsparameter
11
sind die Fragen nach den Gliederungs- und Übertragungskriterien, nach denen
die Unterteilung des Gesamtsystems in seine Teilsysteme sowie die Verteilung der
zu erfüllenden öffentlichen Aufgaben auf diese erfolgen soll. Dabei kann hinsichtlich
der Festlegung der Gliederungskriterien vor allem auf die unterschiedlichen Erscheinungsformen des Marktversagens rekurriert werden, die mittels des Instruments
„System sozialer Sicherung“ kompensiert oder zumindest abgeschwächt werden
können. Weiter oben konnte dabei u.a. gezeigt werden, dass bei der Absicherung
gegen unterschiedliche soziale Risiken unterschiedliche Arten von Marktversagen in
unterschiedlicher Intensität an unterschiedlichen Positionen im Marktprozess auftreten. Hieraus kann als Kriterium die Forderung formuliert werden, Sicherungssysteme
dergestalt zu gliedern, dass in den einzelnen Teilsystemen die Absicherung gegen
Risiken, bei denen vergleichbare Marktversagensphänomene auftreten und somit
vergleichbarer Regulierungsbedarf resultiert, zusammengefasst wird. Zumindest auf
rein administrativer Ebene kann dies zudem auch als Kriterium zur Aufgabenverteilung auf die einzelnen Teilsysteme herangezogen werden.8
Auch die Frage nach einer Systemhierarchie – als fünfter Gestaltungsparameter –
erweist sich ausschließlich in gegliederten Sicherungssystemen als relevant. Dieser
Parameter behandelt die Frage nach den Relationen der Teilsysteme zueinander:
Diese können zueinander gleichrangig komplementär oder substitutiv, oder aber vorbzw. nachgeordnet stehen. Gleichrangigkeit und Komplementarität treten dabei vor
allem in ausschließlich funktional gegliederten Gesamtsystemen auf. Gleichrangigkeit und (prinzipielle) Substituierbarkeit ebenso wie Vor- und Nachrangigkeit der Teilsysteme treten hingegen vor allem bei personellen Gliederungen – d.h. der organisatorischen Umsetzung einer nach Personengruppen differenzierten Absicherung –
auf. Zweites zieht dabei nahezu zwingend die Etablierung funktionaler Parallelstrukturen und -systeme nach sich, was bei einer rein komplementären Gliederung zumindest nicht prinzipiell der Fall sein muss.
In institutioneller Hinsicht sind als sechster und siebter Gestaltungsparameter die
Fragen nach der Anzahl und der Relation agierender Institutionen zueinander zu
klären. Dies behandelt einerseits insbesondere die Frage, ob in einem System, bzw.
im Fall gegliederter Systeme, in einem Teilsystem, eine Einheitsinstitution oder eine
Mehrzahl an Institutionen auftritt und andererseits hieraus folgend die Frage, welche
Beziehungen – koexistierend oder in unterschiedlichen Intensitäten konkurrierend –
zwischen diesen Institutionen bestehen. Einheitsinstitutionen gehen dabei folgerichtig
8
Vgl. in diesem Zusammenhang auch die bereits in Pfaff et al. (2005b), S. 12ff. vorgestellten und
erläuterten „Kriterien zur Gliederung sozialer Sicherungssysteme“, deren Anwendung in letzter
Konsequenz dem Prinzip nach vergleichbare Resultate bezüglich empfohlener Gliederungen in
Teilsysteme hervorbringt.
12
aller Regel nach mit monopolistischen Strukturen einher. Ähnliches kann allerdings
auch im Fall zwar mehrerer, jedoch koexistierender Institutionen in einem Teilsystem
auftreten, ansonsten stehen diese zueinander in – in der Regel jedoch stark reguliertem – Wettbewerb. Die Auswirkungen von Entscheidungen über die Ausprägungen dieser beiden Gestaltungsparameter pflanzen sich dabei vor allem hinsichtlich
der Ausgestaltung finanzierungsseitiger Ausgleichsmechanismen der Institutionen
untereinander fort.
Nach Anzahl und Relation der in einem Sicherungssystem auftretenden Institutionen
richtet sich letztlich – als achter Gestaltungsparameter – deren Rechtsform, die vor
allem privatrechtlicher, öffentlich-rechtlicher oder staatlicher Natur sein kann und für
die mit zunehmender Intensität der Regulierung, zunehmendem monopolistischen
Charakter sowie abnehmender Anzahl an Institutionen eine verstärkte Verstaatlichung attestiert werden kann.
2.1.3
Finanzierungsseitige Gestaltungsparameter
Unter den ausschließlich Finanzierungsfragen von Systemen der sozialen Sicherung
betreffenden Gestaltungsparametern stellt diejenige nach der Finanzierungsart, d.h.
die Frage ob die Absicherung aus – nicht-zweckgebundenen (!) – Steuern oder aus –
zweckgebundenen (!) – Beiträgen zu finanzieren sein soll, die grundlegendste dar.
Dabei bilden die beiden Ausprägungen „ausschließliche Steuerfinanzierung“ sowie
„ausschließliche Beitragsfinanzierung“ lediglich die beiden extremen Varianten eines
seinem Prinzip nach stetigen Kontinuums an Ausprägungsmöglichkeiten, die diese
beiden Extrema in unterschiedlichen Umfängen kombinieren.
Sofern die Finanzierungsart eine – zumindest teilweise – Beitragsfinanzierung eines
Sicherungssystems vorsieht, resultieren hieraus, als zweiter und dritter Parameter
auf der Finanzierungsseite, die Fragen nach dem Finanzierungsverfahren sowie
diejenige nach der Beitragsbemessung. „Finanzierungsverfahren“ beschreibt dabei
die Entscheidung hinsichtlich der Methode der Mittelbildung, um den im Rahmen des
Sicherungssystems eingegangenen Verpflichtungen gegenüber den einbezogenen
Personen nachkommen zu können. Die beiden – auch hier in unterschiedlichem
Maße kombinierbaren – idealtypischen Verfahren stellen das Kapitaldeckungs- und
das Umlageverfahren dar. Deren konkrete Finanzierungs- und Verteilungswirkungen
sowie deren Folgewirkungen auf die Resistenz von Sicherungssystemen gegenüber
exogenen Einflüssen hängt jedoch stark von ihrer konkreten Ausgestaltung, vor allem vom Grad ihrer personellen Differenziertheit ab. „Beitragsbemessung“ umfasst
hingegen eine Vielzahl einzelner Fragestellungen hinsichtlich Bestimmung von
13
Grundsatz und Art der Bemessung sowie hinsichtlich Höhe, Tragung und Zahlung
von Beiträgen zu Sicherungssystemen. Die Frage nach risikoäquivalenter, (differenziert) pauschaler, einkommensabhängiger (und wenn ja, nach welchem Einkommen?) oder anderweitig ausgestalteter Beitragsbemessung fällt ebenso unter diesen
Gestaltungsparameter, wie diejenigen nach personeller Differenzierung der Beitragsbemessung, Einführung etwaiger Belastungsgrenzen oder unterschiedlichen Anteilen
bei einer paritätischen Tragung.
Neben diesen pflanzen sich gerade die Fragen der organisatorischen Gliederung und
der institutionellen Ausgestaltung eines Sicherungssystems in Finanzierungsfragen
fort: In organisatorisch gegliederten Systemen stellt sich hierbei die Frage nach der
Etablierung von Finanzbeziehungen zwischen deren Teilsystemen – ein Aspekt der
sich in korrespondierenden Fragestellungen auf der Leistungsseite fortführt9 – in in
institutioneller Hinsicht durch mehrere parallele Institutionen gekennzeichneten (Teil-)
Systemen der Sicherung stellt sich, gerade mit Blick auf etwaige Unterschiede in den
Versichertenstrukturen sowie mit Blick auf den – tatsächlichen wie gewünschten –
Wettbewerbsgrad, hingegen die Frage nach finanziellen Ausgleichsmechanismen
zwischen diesen Institutionen.
2.1.4
Leistungsseitige Gestaltungsparameter
Insbesondere die die Leistungsseite bestimmenden Gestaltungsparameter weisen,
gegenüber den bislang vorgestellten, eine verstärkte Abhängigkeit voneinander auf.
Als erster Gestaltungsparameter kann dabei auf die Frage nach den Intentionen von
Leistungen von Sicherungssystemen eingegangen werden. Die Intention behandelt
vor allem die Frage nach Umfang und Intensität der eine primäre Leistung ergänzenden Parallel- und Folgeleistungen. Dabei können drei idealtypische Ansichten vertreten werden10: Eine kompensatorische Auffassung sieht eine Begrenzung von Leistungen auf das zur Kompensation direkter Schäden erforderliche Maß vor. Eine sichernde Auffassung sieht ergänzende Leistungen zur Abgeltung auch indirekter
Schäden vor, in deren Bemessung jedoch die Tatsache, dass ein Schaden aufgetreten ist, Eingang findet. Eine substitutive Auffassung liegt hingegen in denjenigen
Fällen vor, in denen die Leistungen ihrer Bemessung nach dazu ausgelegt sind,
sämtliche aufgetretenen, direkten und indirekten Schäden in voller Höhe abzugelten.
9
Vgl. hierzu den nachfolgenden Unterabschnitt sowie auch weiter unten die Systematisierung in
Gliederungspunkt 4.1.1.1.
10
Vgl. hierzu und zu Beispielen bereits Pfaff et al. (2005b), S. 18f.
14
Eng verbunden hiermit sind die Fragen nach dem Spektrum der Leistungen und
nach der Begründung des Leistungsanspruchs. Das Leistungsspektrum betrifft die
Frage, ob in Leistungsfällen jedwede Maßnahme zur Kompensation der primären
Schäden durchgeführt, oder ob die Menge anzuwendender Maßnahmen – positiv
oder negativ – begrenzt werden soll; sie bildet also die Frage nach dem Katalog der
Primärleistungen. Begründung behandelt die Frage nach dem Grad der Leistungsgarantie, dem sich die betroffenen Personen gegenübersehen: Leistungen können dabei lediglich ihrem Grunde nach – d.h. es besteht ein Anspruch in jedoch ungeregelter Art und Höhe – ihrer Art nach – d.h. es besteht ein Anspruch auch auf bestimmte
Arten von Leistungen – oder auch ihrer Höhe nach – d.h. zusätzlich zu dem der
Leistungsart ist auch der Anspruch auf einen bestimmten Leistungsumfang vorgegeben – geregelt und dabei jeweils sowohl als obligatorische (Regelleistungen) als
auch als optionale (Kann-, Mehr-, Zusatz-, Kulanzleistungen etc.) Leistungen ausgestaltet sein. Sowohl Leistungsspektrum als auch Begründung des Leistungsanspruchs sind somit deutlich von der Auffassung über die Intention eines Sicherungssystems abhängig.
Aus dem Parameter der Intention leiten sich darüber hinaus die leistungsseitigen
Gesichtspunkte zur Frage der Etablierung von Finanzbeziehungen zwischen den
Teilsystemen ab: Bei sichernder, mehr noch aber bei substitutiver Auffassung über
den Umfang der zu gewährenden Leistungen, legt sich auch die Forderung nach in
Schadensfällen fortgeführter Absicherung in anderen Teilsystemen der Sicherung
nahe. Dies erfordert in der Regel allerdings die Festlegung und Leistung hierfür anfallender Aufwendungen in Form von Zahlungen der Teilsysteme untereinander. Die
zwischen den Teilsystemen gegebenenfalls eingerichteten Finanzbeziehungen, die
aus der Perspektive der sie empfangenden Teilsysteme einen Finanzierungsaspekt
(vgl. oben), aus der der sie leistenden hingegen einen Leistungsaspekt darstellen,
liegen somit ursächlich in bestimmten normativen Ansichten bezüglich den Intentionen von Leistungen aus Sicherungssystemen – d.h. letztendlich in bestimmten Ansichten über angewandte Gerechtigkeitsvorstellungen – begründet.
Weitere Gestaltungsparameter stellen die Fragen nach der Art, nach der Leistungen
erbracht werden – als Sach- und/oder als Geldleistungen – nach den Kriterien, nach
denen ihre Bemessung – an der Leistung und/oder am Bedarf orientiert – und ihre
Anpassung, vor allem im zeitlichen Fortgang – statisch, diskret, stetig oder dynamisiert – erfolgt sowie die Frage nach der Ursachenrelevanz bei der Leistungserbringung – d.h. kausal oder final – i.S.d. Frage, ob die Ursache des Schadenseintritts
und somit der Leistungserbringung in die Bestimmung von Grund, Art und Höhe der
Leistungen Eingang finden sollen, dar. Auch an diesen Gestaltungsparametern wird
wiederum deren gegenseitige Abhängigkeit voneinander – z.B. anhand der Tatsache, dass die Erbringung von Sachleistungen fast zwangsläufig stärker am Bedarf,
15
diejenige von Geldleistungen – vor allem in einkommensabhängig beitragsfinanzierten (!) Systemen – in der Regel stärker an den vorherigen (Beitrags-)Leistungen zum
System orientiert ist – wie auch deren Determiniertheit durch übergeordnete Gerechtigkeitskonzeptionen und -vorstellungen deutlich.
2.1.5
Interdependenzen der Gestaltungsparameter
Insgesamt dreiundzwanzig Gestaltungsparameter konnten in vorliegendem Abschnitt
bisher abgegrenzt werden, anhand derer Sicherungssysteme in ihren spezifischen
Eigenheiten charakterisiert und mögliche Reformansätze systematisiert werden können. Dabei konnte unter anderem gezeigt werden, dass sich denkbare Ausprägungen der Gestaltungsparameter in mehrerlei Art und Weise gegenseitig beeinflussen:
So ziehen z.B. Entscheidungen über Abgrenzungen der einbezogenen Personen
nahezu zwingend auch Entscheidungen für bestimmte Ausprägungen der Systemgliederung und -strukturierung mit weiteren Folgekonsequenzen bezüglich Aspekten
der Finanzierung und der Leistungsbemessung und -erbringung nach sich, Entscheidungen hinsichtlich der Finanzierungsart werfen eine Reihe weiterer Fragen bzgl.
Beitrags- und/oder Steuergestaltung, aber auch der Anspruchsbegründung auf der
Leistungsseite auf, oder es fordern Entscheidungen bezüglich Ausprägungen von
Gestaltungsparametern der organisatorischen Gliederung des Gesamtsystems und
der institutionellen Strukturierung seiner Teilsysteme Antworten auf eine ganze Reihe
von Fragen hinsichtlich der Etablierung und Ausgestaltung von Finanzbeziehungen
zwischen den Teilsystemen und deren Institutionen. Die möglichen Ausprägungen
der Mehrzahl der hier vorgestellten Gestaltungsparameter begünstigen sich somit
gegenseitig oder hemmen einander bzw. schließen einander aus. Vorgelagerte Parameter betreffende Reformeingriffe erfordern daher immer auch Modifikationen in
den Ausprägungen der von diesen determinierten nachgelagerten Komponenten.
Andere geläufige Unterscheidungen von Gestaltungsprinzipien oder Idealtypen von
sozialen Sicherungssystemen stellen vor diesem Hintergrund lediglich spezifische
Kombinationen von Ausprägungen der vorgestellten Parameter dar: So lassen sich
die drei Grundprinzipien Versicherung, Versorgung und Fürsorge mittels konkreter
Kombinationen von Ausprägungen der Gestaltungsparameter „Finanzierungsart“ und
„Begründung des Leistungsanspruchs“ sowie als Folgeeffekte mittels derjenigen der
Parameter „Leistungsspektrum“, „Leistungsbemessung“ und „Rechtsform“ der in der
Absicherung agierenden Institutionen operationalisieren. Auch die Abgrenzung des
Bismarck- und des Beveridge-Typs sozialer Sicherungssysteme beruht so lediglich
auf Unterschieden in den Ausprägungen der ausgewählten Parameter „personelle
16
Vollständigkeit“, „Rechtsform“ der auftretenden Institutionen, „Finanzierungsart“ und
„Leistungsbemessung“. Die oben vorgestellten Gestaltungsparameter erlauben somit
bereits für sich eine Charakterisierung von Sicherungssystemen hinsichtlich aller relevanten Merkmale und folglich auch eine weitgehend vollständige Strukturierung
möglicher Reformeingriffe in solche.
2.2 Einordnung des sozialen Sicherungssystems Deutschlands
Im Folgenden sollen nun die Ausprägungen der eben in Abschnitt 2.1 erarbeiteten
Gestaltungsparameter für den konkreten Fall des deutschen Systems der sozialen
Sicherung dargestellt und in ihrer Bedeutung für die gegenwärtige reformpolitische
Gesamtsituation erläutert werden. Dabei wird zu zeigen sein, dass die Ausprägungen
der Parameter in den verschiedenen Teilsystemen der sozialen Sicherung einander
nicht zwingend entsprechen müssen: Graduelle wie auch prinzipielle Unterschiede
zwischen den Teilsystemen hinsichtlich der Ausprägungen der Parameter stellen sogar den Regelfall dar. Hieraus sowie aus der Tatsache, dass nahezu sämtliche Teilsysteme zueinander in finanziellen Beziehungen stehen, wird die Relevanz der getroffenen Überlegungen hinsichtlich der Debatte um eine Finanzierungsreform der
Gesetzlichen Krankenversicherung verdeutlicht.
2.2.1
Ausprägungen der Gestaltungsparameter im sozialen Sicherungssystem Deutschlands
Den Ausprägungen der relevanten Gestaltungsparametern zufolge stellt das System
sozialer Sicherung in Deutschland in seinen wesentlichen Teilsystemen ein typisches
Sozialversicherungssystem Bismarck´scher Prägung dar. Allerdings ist es auch
durch eine Vielzahl ergänzender Teilsysteme gekennzeichnet, welche nach nur ähnlichen oder gänzlich anderen Prinzipien ausgestaltet sind.
Zu seiner Charakterisierung hinsichtlich relevanter Gestaltungsmerkmale erscheint
ein Ansatz an den institutionell-organisatorischen Gestaltungsparametern hilfreich.
Dabei ist festzustellen, dass der gesamte Bereich der Sozialversicherung funktionell
– in die fünf Sozialversicherungszweige – gegliedert ist. Das Abgrenzungsparadigma
zu den Zweigen der Sozialversicherung stellt dasjenige des expliziten Einschlusses
dar, wobei als die bedeutendsten Abgrenzungskriterien Erwerbstätigkeit, Bezüge von
Leistungen aus anderen Zweigen der Sozialversicherung oder eine Mitversicherung
bei einem Erwerbstätigen bzw. Sozialleistungsbezieher herangezogen sind. Für den
17
Großteil der in der Sozialversicherung Versicherten sind die Versicherung bzw. die
Mitgliedschaft in den entsprechenden Zweigen verpflichtend (Versicherungspflicht in
einer Pflichtversicherung), allerdings besteht für eine Reihe von Personen entweder
lediglich eine Versicherungsberechtigung (d.h. eine Versicherungsoption ohne eine
Versicherungspflicht), Austrittsmöglichkeiten oder aber auch ein Ausschluss von der
Sozialversicherung. Dies leitet wiederum zu den oben angesprochenen relevanten
organisatorischen Fragestellungen über: Die Tatsache, dass die Versicherungspflicht
nicht einheitlich über alle Personen geregelt ist, lässt eine personelle Differenzierung
in der Absicherung gegen soziale Risiken zu, welche sich in neben den Zweigen der
Sozialversicherung existierenden Parallelstrukturen manifestiert: So besteht z.B. in
der Alterssicherung für eine Reihe freier Berufe die Möglichkeit bzw. sogar die Verpflichtung, sich anstatt in der Gesetzlichen Rentenversicherung in einem nach der
Berufszugehörigkeit abgegrenzten Versorgungswerk abzusichern. Für eine Vielzahl
von Angestellten – denjenigen über der Versicherungspflichtgrenze der Gesetzlichen
Krankenversicherung – besteht die Möglichkeit, diese zu verlassen, sofern sie einen
privaten Krankenversicherungsvertrag mit zumindest identischem Leistungsvolumen
nachweisen können; Korrespondierendes gilt in der sozialen Pflegeversicherung. Der
Berufsstand der Beamten ist faktisch von der Sozialversicherung ausgenommen:
gegen das Altersrisiko sind diese Personen über die beamtenrechtliche Versorgung,
gegen das Krankheits- und der Pflegefallrisiko insbesondere über entsprechende
Versicherungsverträge bei privaten Kranken- und Pflegeversicherungsunternehmen
abgesichert, welche über die Leistungen des beamtenrechtlichen Beihilfesystems
ergänzt werden. Und auch die Sozialversicherung der Landwirte ist organisatorisch
zur Gänze von den Zweigen der Sozialversicherung und den anderen Teilsystemen
getrennt.
All diese Austrittsmöglichkeiten von der Sozialversicherung bzw. Ausschlüsse von
der Versicherungspflicht in ihr haben – da die Absicherung gegen die betroffenen
Risiken auch für eben diese Personen aufrechterhalten werden soll – neben meist
von denjenigen der Sozialversicherung abweichenden Leistungsarten, -spektren und
-umfängen aller Regel nach darüber hinaus die Herausbildung zu denjenigen der
Sozialversicherung funktional vergleichbarer organisatorischer Strukturen zu Folge:
Neben den Zweigen der Sozialversicherung existieren folglich eine Mehrzahl von
Teilsystemen – berufsständische Versorgungseinrichtungen, private Kranken- und
Pflegevollversicherungen, das Beihilfesystem und die Versorgung der Beamten u.a.
– welche zur Sozialversicherung – hierarchisch gleichrangig – analoge Aufgaben
wahrnehmen, sich von dieser jedoch hinsichtlich grundlegender personeller wie auch
organisatorischer und infolge dieser somit finanzierungsseitiger und leistungsseitiger
Gestaltungsparameter unterscheiden.
18
Daneben existiert – insbesondere zur Sozialversicherung hierarchisch nachgelagert
– das nach dem Fürsorgeprinzip ausgestaltete Teilsystem der Sozialhilfe: Es nimmt,
sofern keine Versicherung in den bzw. keine Leistungsansprüche gegen vor allem
die Zweige der Sozialversicherung bestehen, zu diesen in nachrangiger Art vorwiegend funktionsgleiche bzw. zumindest -ähnliche, Aufgaben wahr. Auch dies geht
wiederum mit gegenüber den anderen Teilsystemen abweichenden Ausprägungen
hinsichtlich einer Vielzahl der Gestaltungsparameter einher.
Die vorgestellten Teilsysteme der sozialen Sicherung unterscheiden sich in weiterer
Hinsicht auch in ihrer jeweiligen institutionellen Ausgestaltung. Bereits die Zweige in
der Sozialversicherung weisen hierbei erhebliche Unterschiede untereinander auf:
Sind die GKV und die Soziale Pflegeversicherung durch einen Institutionenpluralismus gekennzeichnet, deren Einzelinstitutionen insb. in der Gesetzlichen Krankenversicherung in – allerdings, vor allem mit Blick auf den Risikostrukturausgleich, stark
reguliertem – Wettbewerb zueinander stehen, so ist die Rentenversicherung, wenn
auch ebenfalls durch die Existenz mehrerer Träger gekennzeichnet, vor allem durch
deren weitestgehende Koexistenz – vor allem aufgrund der beschnittenen Wahlmöglichkeit der Versicherten – geprägt. Ähnliches gilt in der Arbeitslosenversicherung,
die sich durch eine monopolartige Stellung der Bundesagentur für Arbeit auszeichnet. Die zu den Zweigen der Sozialversicherung parallel wie die auch nachgeordnet
eingerichteten Teilsysteme weisen in dieser Hinsicht ebenfalls weitreichende Unterschiede auf: So existiert im Bereich der privaten Kranken- und Pflegeversicherung
ebenfalls eine Mehrzahl von Institutionen, die in weitaus freierem Wettbewerb als die
Gesetzlichen Kassen zueinander stehen. Berufsständische Versorgungseinrichtungen, die Träger der landwirtschaftlichen Sozialversicherung, diejenigen der Sozialhilfe sowie die für die Versorgung der Beamten zuständigen staatlichen Stellen weisen demgegenüber – vergleichbar zu den Gegebenheiten in der Gesetzlichen Rentenversicherung – ebenfalls eine gerade regional gegliederte Institutionenstruktur
auf, die – wiederum infolge des de facto Nicht-Bestehens von Wahlmöglichkeiten der
Abgesicherten – jedoch als – räumlich zwar föderal gegliederte aber dennoch als –
Monopolstrukturen aufgefasst werden können.
Wie gezeigt, ist das System sozialer Sicherung durch eine Gliederung in eine Vielzahl gleichrangiger wie auch vorbzw. nachgelagerter Teilsysteme gekennzeichnet,
die sich in entscheidenden weiteren Gestaltungsparametern der Systemstruktur auch
voneinander unterscheiden. Gerade die Abgrenzungen der einzelnen Teilsysteme
nach Personenkreisen und die darin überhaupt erst begründete Untergliederung des
Gesamtsystems pflanzt sich folglich auch mit Blick auf die finanzierungs- und die
leistungsseitigen Gestaltungsparameter in einer Vielzahl voneinander abweichender
Ausprägungen fort. So weichen die aus Steuermitteln finanzierte Versorgung der Beamten sowie die Sozialhilfe in ihrer Finanzierungsart von den anderen genannten –
19
zumindest vorwiegend – beitragsfinanzierten Teilsystemen ab. Auch hinsichtlich der
herangezogenen Finanzierungsverfahren sind Unterschiede festzustellen: Vor allem
die Zweige der Sozialversicherung, implizit jedoch auch sämtliche aus Steuermitteln
finanzierten Systeme, werden nach dem Prinzip des Umlageverfahrens durchgeführt.
Dem steht vor allem die Absicherung über private Versicherungsunternehmen, welche ihre Leistungsverpflichtungen aus der Bildung von Rücklagen (Kapitaldeckungsverfahren) bestreiten, gegenüber. Hierzu korrespondieren folglich auch Fragen zur
Bemessung der Beiträge: Während in der privatwirtschaftlichen Versicherung die
Bemessung der Beiträge nach dem Prinzip der Äquivalenz von Prämie und Erwartungsschaden – bzw. zumindest nach Risikogruppen – erfolgt, kommen in der Sozialversicherung unterschiedliche, vom individuellen Risiko weitestgehend unabhängige Verfahren der Beitragsbemessung zur Anwendung. Die Bemessung der Beiträge als Anteil einer als beitragspflichtig definierten Einkommensgröße – so wie sie
in der Gesetzlichen Rentenversicherung, der Gesetzlichen Krankenversicherung, der
Arbeitslosenversicherung und der Sozialen Pflegeversicherung erfolgt – stellt dabei
das gängigste Verfahren dar. Eine hiervon abweichende Bemessung erfolgt hingegen in denjenigen Bereichen der Absicherung, in der die Heranziehung von beitragspflichtigen Einkommensarten als Leistungsindikator unzureichend oder nur bedingt
möglich ist – so beispielsweise in der Bemessung der Beiträge zur landwirtschaftlichen Sozialversicherung – oder nicht verursachungskonform wäre – so z.B. in der
Beitragsbemessung zur Gesetzlichen Unfallversicherung. Auch weitere Fragen der
Beitragsbemessung, gerade Fragen der Beitragstragung, sind über die Teilsysteme
hinweg unterschiedlich – von alleiniger Tragung durch die Versicherten über Zuschüsse seitens der Arbeitgeber bzw. von Sozialversicherungsträgern, in unterschiedlichen Relationen paritätische Tragungen bis hin zur ausschließlichen Tragung
durch den Arbeitgeber – unterschiedlich geregelt. Als dies als Fragen, die sich bei
vollständig steuerfinanzierten Teilsystemen nicht stellen.
Auch hinsichtlich der Ausprägungen ihrer leistungsseitigen Gestaltungsparameter
weichen die Teilsysteme sozialer Sicherung teils deutlich voneinander ab: Vor allem
privatwirtschaftliche Versicherungen bzw. berufsständische Versorgungswerke und
die Zweige der Sozialversicherung weisen bezüglich ihrer Leistungsspektren – auch
determiniert durch die in der Privatversicherung gegebenenfalls bestehenden Wahlmöglichkeiten hinsichtlich des Leistungsumfangs, welcher in der Sozialversicherung
in nur sehr eingeschränktem Umfang existiert – teils erhebliche Differenzen auf. Unterschiede in der Leistungsbegründung bestehen in der Regel im Vergleich zur Sozialhilfe, in der der Anspruch auf Leistungen lediglich dem Grunde nach gesetzlich
verankert ist, wohingegen in der – privaten wie auch sozialen – Versicherung ebenso
wie in der Versorgung dieser aller Regel nach seiner Art und auch Höhe nach gesetzlich bzw. vertraglich festgelegt ist. Hinsichtlich der Leistungsart bestehen insbe-
20
sondere bei der Absicherung gegen das Krankheits- und das Pflegefallrisiko über die
Gesetzliche Kranken- bzw. die Soziale Pflegeversicherung Abweichungen zu anderen Systemen der Absicherung: Hinsichtlich der Absicherung der beiden genannten
kommt dabei schwerpunktmäßig das Sachleistungsprinzip zur Anwendung, wohingegen in nahezu sämtlichen anderen Teilsystemen – den privatwirtschaftlichen Versicherungen, den berufsständischen Versorgungswerken, der Versorgung der Beamten aber auch in der Gesetzlichen Renten- und in der Arbeitslosenversicherung –
das Geldleistungs- resp. das Kostenerstattungsprinzip dominiert. Stellt sich im ersten
Fall verstärkt die Frage nach der Angrenzung des Leistungsspektrums, so erscheint
im zweiten eher die Frage nach der Bemessung und der Anpassung der Leistungen
von Relevanz.
Angesichts der in der Vielzahl der Teilsysteme zu beobachtenden institutionellen
Gliederungen stellt sich zudem die Frage nach etwaigen Ausgleichsmechanismen.
Trotz der institutionellen Vielgliedrigkeit der meisten Teilsysteme sind solche lediglich
in der Gesetzlichen Krankenversicherung – in Gestalt des Risikostrukturausgleichs –
und in der Gesetzlichen Rentenversicherung – in Gestalt des Wanderungs- und des
Wanderversicherungsausgleichs – in nennenswertem Umfang eingerichtet. Diese
unterschieden sich dabei insbesondere hinsichtlich des Wettbewerbsgrades, welcher
in dem jeweiligen Teilsystem angestrebt ist: Der RSA ist in einer Weise konstruiert, in
welcher er – dem gewünschten regulierten Wettbewerb in der Krankenversicherung
begünstigend – ökonomisch intendierte Reaktionen der einzelnen Kassen evoziert,
wohingegen der Wanderungs- bzw. der Wanderversicherungsausgleich lediglich als
reine Leistungsausgabenumlagen, allenfalls noch als Versichertenstrukturausgleiche
ausgestaltet sind, ohne – auch angesichts der anderweitigen Rahmenbedingungen in
der Rentenversicherung – etwaige Verhaltensreaktionen der Versicherungsträger zu
bezwecken.
Die – wohl eher implizit getroffene – Auffassung über die Intention der Leistungen
sozialer Sicherung, die sich als Absicherung auch gegen Folge- und Sekundärrisiken
– d.h. also vor allem gemäß der sichernden Ansicht über die Funktion von Leistungen der sozialen Sicherung – charakterisieren lässt, hat gerade in der Sozialversicherung ein weiteres Phänomen zur Folge, dessen Untersuchung einen Hauptgegenstand dieses Berichts darstellt: Infolge der auch in Fällen von Sozialleistungsbezügen weiterhin bestehenden Absicherung gegen sämtliche ein Individuum auch
forthin bedrohende soziale Risiken in den dafür zuständigen Zweigen resultieren Finanzbeziehungen zwischen diesen, die sich insbesondere als Zahlungen von Beiträgen untereinander äußern. Ähnliche Finanzverbindungen bestehen in einigen Fällen
auch zu anderen Teilsystemen sozialer als auch privatwirtschaftlicher Absicherung.
Gerade dieser Aspekt wirft bezüglich der Analyse reformierender Eingriffe in einzelne
Teilsysteme neben den erläuterten Gestaltungsdifferenzen fortführende Fragestel-
21
lungen bezügl. Rück- und Folgewirkungen sowie hinsichtlich weiterführender Perspektiven einzelne Teilsysteme wie auch das Gesamtsystem sozialer Sicherung
betreffend auf.
Die Einstufung des Systems sozialer Sicherung Deutschlands als Bismarck´sches
Sozialversicherungssystem, d.h. als ein auf dem Versicherungsprinzip basierendes,
beitragsfinanziertes System zur Absicherung gegen soziale Risiken, beschreibt das
Gesamtsystem der sozialen Absicherung somit in nur unzureichendem Maße. Zwar
umfassen die Zweige der Sozialversicherung – gegenüber dessen Sondersystemen
und gegenüber den eingerichteten Parallelsystemen und nachgeordneten Systemen
– tatsächlich den größten Teil der Bevölkerung, dennoch sind weite Teile über die
vorgestellten anderen – hinsichtlich personellen und institutionellen Aspekten sowie
Finanzierungs- und Leistungsparametern teils deutlich von der Ausgestaltung in den
Zweigen der Sozialversicherung abweichenden – Teilsysteme abgesichert. Hieraus
resultierende Probleme und Reformansätze sind dabei von umso höherer Relevanz,
je umfassender die Absicherung in den jeweiligen Parallelsystemen ausfällt: Gerade
bei der Absicherung gegen das Krankheitsrisiko, bei dem nahezu die Gesamtmenge
der Beamten wie auch große Teile der Angestellten und Selbständigen nicht in der
Gesetzlichen Krankenversicherung abgesichert sind, tritt dies gegenüber der Absicherung in der Gesetzlichen Renten- bzw. in der Arbeitslosenversicherung – hinsichtlich derer etwaige parallele und nachgelagerte Systemstrukturen nur eher geringere Bedeutung aufweisen – besonders deutlich hervor. Infolge der teilweise sehr
deutlich voneinander abweichenden Prinzipiengestaltung in diesen Parallel- und Folgesystemen ziehen integrative reformpolitische Bestrebungen folglich auch eine
Vielzahl an Parallel- und Folgeproblemen nach sich. Die simplifizierende Auffassung
vom deutschen System der sozialen Sicherung als einem weitestgehend konsistent
funktional gegliederten und in den Ausprägungen seiner Gestaltungsparameter homogenen Sozialversicherungssystem verkennt dessen faktische Heterogenität hinsichtlich nahezu all dieser Parameter und somit auch deren bei reformpolitischen
Eingriffen etwaig auftretenden Parallel- und Folgeproblematiken. Eine differenzierte
Berücksichtigung der spezifischen Merkmale des Gesamtsystems wie auch der von
Eingriffen nur indirekt tangierten Teilsysteme ist bei einer umfassenden Überprüfung
der Auswirkungen reformpolitischer Interventionen auch auf nicht direkt beeinflusste
Teilbereiche sozialer Sicherung daher unerlässlich.
2.2.2
22
Relevanz für die aktuelle reformpolitische Debatte
Reformpolitische Eingriffe in die GKV – wie im Rahmen dieses Berichts untersucht –
ziehen vor dem Hintergrund der in den Unterabschnitten 2.1.5 und 2.2.1 erläuterten
Aspekte und Zusammenhänge in mehrerlei Hinsicht über das direkt betroffene Teilsystem hinausgehenden Reglementierungsbedarf nach sich und rufen Folgeeffekte
auf andere Teilsysteme sozialer Sicherung hervor. Besonderes Augenmerk wird im
Rahmen dieser Untersuchung auf die sich aus den aktuell gültigen Regelungen zu
den Finanzbeziehungen zwischen den Sozialversicherungszweigen untereinander
und zum Bund ergebenden Effekte gelegt.11 Andere zu bedenkende Folgewirkungen
und Bedarfe in Bezug auf andere Teilsysteme bzw. anderweitige Problemfelder werden aus den Betrachtungen hingegen ausgeschlossen. Dennoch sind diese bei einer
umfassenden Behandlung reformpolitischer Maßnahmen ebenfalls zu bedenken.
Fragen zu Definitionen in der Bemessung von Beiträgen herangezogener Einkommensbegriffe, die Frage nach etwaigen Gehaltsanpassungen beim Einbezug von
Beamten in die Gesetzliche Krankenversicherung, distributive Effekte beim Auseinanderfallen von mittelleistenden und abgesicherten Personenkreisen in einem Teilsystem (insbesondere in Zweigen der Sozialversicherung relevant, zu welchen hohe
öffentliche – d.h. aus Steuern finanzierte – Zuschüsse geleistet werden) oder aber
auch Fragen bezüglich der Harmonisierung von Versichertenkreisen bzw. Finanzierungs-, Beitragsbemessungs- und Leistungsprinzipien oder solche über die Neukonzeption organisatorischer und institutioneller Aspekte, vor allem die Frage nach Intention und Ausgestaltung fiskalischer Ausgleichsmechanismen innerhalb einzelner
Zweige der Sozialversicherung, stellen in Bezug auf eine umfassende Abschätzung
aller Wirkungsfolgen reformpolitischer Eingriffe in die GKV nur eine beispielhafte
Auswahl weiterführender Aspekte dar. Gerade in Bezug auf die Untersuchung solcher – in der gegenwärtigen Reformdebatte randständiger, zu einer hinreichenden
Abschätzung aller Auswirkungen und Reformbedarfe jedoch zentraler Fragestellungen – eröffnet sich umfangreicher weitergehender Forschungsbedarf.
11
Vgl. hierzu die Kapitel 4 und 5.
3
23
Reformoptionen der Finanzierung der
Gesetzlichen Krankenversicherung in
Deutschland
3.1 Aktuelle Ausgestaltung der Gesetzlichen
Krankenversicherung und ihre Probleme
Die GKV deckt in Deutschland die Krankheitsrisiken des überwiegenden Teils der
Bevölkerung, d.h. von mehr als 70 Mio. Menschen ab und verfügt über ein Jahresbudget von fast 141 Mrd. Euro (Stand: 2004)12. Damit ist sie von ihrer finanziellen
Bedeutung nach der Gesetzlichen Rentenversicherung der zweitgrößte Zweig der
Sozialversicherung.
Sie verfügt über eine gegliederte Struktur, in der es neben Versicherungspflichtigen
auch Versicherungsberechtigte gibt. Nicht allen Bürgerinnen und Bürgern ist jedoch
der Zugang zur GKV offen. Auch wenn im Laufe der Reformen der letzten Jahre über
die Ausweitung des Versichertenkreises Schritte in Richtung einer Universalisierung
der Absicherung erfolgt sind, stellt sie im Wesentlichen dennoch ein partikuläres
System der Absicherung des Krankheitsrisikos dar und keine Volksversicherung oder
– im aktuelleren Jargon – keine Bürgerversicherung.
Dabei berechtigt sie zur Inanspruchnahme notwendiger Leistungen nach dem Bedarf; die Finanzierung erfolgt nach dem Umlageverfahren über grundsätzlich einkommensbezogene Beiträge. Die GKV umfasst neben der Versicherung des Krankheitsrisikos als Sozialversicherung auch einen sozialen Ausgleich – insbesondere die
Gewährung von familienbezogenen Leistungen (beitragsfreie Versicherung von Angehörigen), die Risikoabsicherung der Bezieher niedriger Einkommen (einkommensbezogene Beiträge) sowie die Absicherung der Personen mit sehr schlechtem Gesundheitszustand (über Versicherungsmöglichkeit und Beitragsleistung ohne Risikobezug).
In diesem Kapitel wird die derzeitige Ausgestaltung der Gesetzlichen Krankenversicherung im Hinblick auf Struktur, Organisation und Finanzierung kurz dargestellt,
soweit sie für die angesprochenen Reformalternativen relevant ist. Die bestehenden
Defizite des Systems, die eine Neuordnung der Finanzierung erforderlich machen,
werden aufgezeigt.
12
Vgl. BMGUSS (2004a); BMGUSS (2004c); BMGuSS (2003).
3.1.1
24
Organisation, Versichertenkreis und Finanzierung
der Gesetzlichen Krankenversicherung
In Deutschland existierten zum Jahresende 2005 insgesamt 385 Kassen13 der
Gesetzliche Krankenversicherung14, die als rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung organisiert sind. Zwar ist die Anzahl der Krankenkassen in den letzten Jahren rückläufig, – im Jahr 2003 gab es noch 456 Kassen, im
Jahr 2004 noch 414 – bestehende Unterschiede bei den jeweiligen Versicherten
etwa im Hinblick auf Morbidität und Einkommenshöhe machen finanzielle Verflechtungen und Ausgleichsmechanismen zwischen den einzelnen Kassen aber weiterhin
unabdingbar. Der Rückgang in der Zahl der Kassen während der letzten 10 Jahre ist
vor allem auf Maßnahmen des Gesundheitsstrukturgesetzes15 zurückzuführen. Dieses Gesetzes hatte unter anderem eine umfassende Organisationsreform zum Gegenstand: Durch die Etablierung von Wettbewerb im Rahmen einer solidarischen
Wettbewerbsordnung zwischen den Kassen kam es insbesondere in der Folge von
Risikostrukturausgleich und allgemeiner Kassenwahlfreiheit zu zahlreichen Kassenfusionen, Neugründungen von (so genannt virtuellen) Betriebskrankenkassen sowie
zu einer Wanderungsbewegung der Versicherten, die vor allem von den Allgemeinen
Ortskrankenkassen (AOK’en) hin zu den neu gegründeten Kassen führte. Die Beziehung zwischen der Gesetzlichen Krankenversicherung und den privaten Krankenversicherungen wurden vergleichsweise wenig von dieser Organisationsreform tangiert.
Dennoch hat der Anteil der Versicherten der Gesetzlichen Krankenversicherung an
der Wohnbevölkerung während der letzten Jahre abgenommen.
In der Gesetzlichen Krankenversicherung besteht für einen Teil der Mitglieder Versicherungspflicht, während andere die Berechtigung haben sich freiwillig zu versichern.
Teile der Bevölkerung haben keine Möglichkeit sich in der Gesetzlichen Krankenversicherung zu versichern.
Versicherungspflicht, Versicherungsfreiheit und Versicherungsberechtigung in der
Gesetzlichen Krankenversicherung werden in §§ 5-10 SGB V explizit geregelt. Die
13
Zu den Krankenkassen der Gesetzlichen Krankenversicherung zählen die Ortskrankenkassen,
Betriebskrankenkassen, Innungskrankenkassen, die See-Krankenkasse, Landwirtschaftliche
Krankenkassen, die Bundesknappschaft als Träger der knappschaftlichen Krankenversicherung
sowie die Ersatzkassen (vgl. § 4 (2) SGB V sowie ausführlich zur Gründung,
Zusammenschließung und Abgrenzung der einzelnen Kassenarten §§ 143 – 171 SGB V). Die
historische Entwicklung im Hinblick auf die Ortskrankenkassen schildert etwa Bloch (1998), S.
4f.
14
Vgl. BMG (2006).
15
Gesetz zur Sicherung und Strukturverbesserung der gesetzlichen Krankenversicherung
(Gesundheitsstrukturgesetz) vom 21. Dezember 1992.
25
größte Gruppe der Versicherungspflichtigen sind die Arbeiter und Angestellten und
Auszubildende, die gegen Entgelt beschäftigt sind16. Weitere 13 Gruppen werden
gesondert als versicherungspflichtig benannt, deren zahlenmäßig wichtigste sind die
Rentner17 und die Empfänger von Arbeitslosengeld sowie von Unterhaltsgeld nach
SGB III18. Die Rentner der Gesetzlichen Rentenversicherung sind allerdings nur
versicherungspflichtig, wenn sie gewisse Vorversicherungszeiten erfüllen, ansonsten
besteht Versicherungsberechtigung19. Seit 01.01.2005 gilt zudem für die neu hinzukommenden Empfänger von Arbeitslosengeld II Versicherungspflicht20. Des Weiteren
gehören z.B. Landwirte, Künstler, Studenten, gewisse Gruppen von Rehabilitanden
und Behinderten zum Kreis der Versicherungspflichtigen.
Im Durchschnitt des Jahres 2003, dem Jahr für das die in Kapitel 6 dargelegten Modellrechnungen durchgeführt wurden, waren laut Statistik der Gesetzlichen Krankenversicherung 29,0 Mio. Personen als Pflichtmitglieder versichert; weitere 5,1 Mio.
Personen waren freiwillig versichert und 16,7 Mio. als Rentner.21
In Tabelle 3-1 wird die etwas differenziertere Struktur der Mitglieder der Gesetzlichen
Krankenversicherung deutlich. Unter den Pflichtversicherten dominieren mit Abstand
zahlenmäßig die Personen „mit Entgeltfortzahlungsanspruch für mindestens 6 Wochen (ohne Arbeitslose)“. Es handelt sich dabei um die (sozialversicherungspflichtigen) Arbeiter/innen und Angestellten, d.h. Versicherungspflichtige nach § 5 Abs.1 Nr.
1 SGB V.
16
Vgl. § 9 SGB V, Abs. 1 Nr.1.
17
Vgl. § 9 SGB V, Abs. 1 Nr.11, 11a und 12. Rentner der gesetzlichen Rentenversicherung sind
allerdings nur dann versicherungspflichtig in der Krankenversicherung der Rentner, „wenn sie
seit der erstmaligen Aufnahme einer Erwerbstätigkeit bis zur Stellung des Rentenantrags
mindestens neun Zehntel der zweiten Hälfte des Zeitraums auf Grund einer Pflichtversicherung
Mitglied oder auf Grund einer Pflichtversicherung nach § 10 versichert waren; als Zeiten der
Pflichtversicherung gelten auch Zeiten, in denen wegen des Bezugs von Anpassungsgeld für
entlassene Arbeitnehmer des Bergbaus (§ 38 Nr. 2 des Sechsten Buches) oder des Bezugs
von Überbrückungsgeld aus der Seemannskasse (§ 143 des Siebten Buches) eine freiwillige
Versicherung bestanden hat.“ (§ 5 SGB V Abs. 1 Nr. 11)
18
Vgl. § 5 SGB V, Abs. 1 Nr. 2.
19
Vgl. § 9 SGB V
20
Vgl. § 5 SGB V, Abs. 1 Nr. 2a.
21
Vgl. BMGuSS (2004a).
Tabelle 3-1:
26
Versichertenstruktur der Gesetzlichen Krankenversicherung,
Deutschland 2003, in 1000
Pflichtversicherte
Freiwillig versicherte Mitglieder
Versicherungsstatus
Männer
Frauen
Insges.
Versicherungsstatus
mit Entgeltfortzahlungsanspruch für
mindestens 6 Wochen
(ohne Arbeitslose)
11.918
11.659
23.576
mit Anspruch auf
Krankengeld nach
Ablauf von 6 Wochen
ohne Entgeltfortzahlungsanspruch für
mindestens 6 Wochen
13
17
30
2.353
1.711
4.064
189
18
207
Mitarbeitende Familienangehörige
16
7
23
Sonstige Pfichtversicherte
(ohne 116 bis 118)
214
140
354
Studenten, Praktikanten, Azubis o. Entgelt
268
248
515
Rehabilitanden
49
23
71
Rentner und Rentenantragsteller
6.641
9.692
16.333
Selbst. Künstler und
Publizisten
63
49
112
Altenteiler u. sonst.
landwirtsch. Versich.
185
162
347
Pflichtmitglieder inkl.
Vorruhestandsempfänger zus.
15.083
13.874
28.957
Rentner, Rentenantragsteller und Altenteiler zus.
6.827
9.854
16.681
185
1.313
1.498
KV-versicherte Arbeitslose
Landwirtschaftliche
Unternehmer
Männer
Frauen
Insges.
1.967
391
2.358
206
62
268
1.153
1.041
2.194
7
5
13
Freiwillig Versicherte
Rentner
170
110
280
inkl. Vorruhestandsempfänger
3.506
1.610
5.113
mit Anspruch auf
Krankengeld vor Ablauf von 6 Wochen
ohne Anspruch auf
Krankengeld
Studenten
Rentner und Rentenantragsteller
Mitversicherte Familienangehörige
AKV
7.421
10.781
18.201
GKV insgesamt
7.605
12.094
19.700
KVdR
Quelle: BMGuSS (2004a).
Als weitere größere Gruppe sind die GKV-versicherten Arbeitslosen mit 4 Mio.
Mitgliedern zu beachten. Alle übrigen Gruppen machen insgesamt nur etwa 1,3 Mio.
Personen aus, wobei die Studenten, Praktikanten und Auszubildenden ohne Entgelt
mit etwa 0,5 Mio. die größte Teilgruppe bilden. Die zweite Gruppe, die freiwillig versicherten Mitglieder der Allgemeinen Krankenversicherung (AKV), ist heterogen. Die
wichtigste Teilgruppe stellen die freiwillig GKV-versicherten Arbeiter und Angestellten
mit Einkommen über der Versicherungspflichtgrenze dar, die wohl den überwiegenden Anteil der Personen mit Anspruch auf Krankengeld sowie zum Teil auch Personen ohne Krankengeldanspruch ausmachen. Ihre Befreiung von der Versicherungspflicht ist in § 6 SGB V Abs. 1 Nr. 1 geregelt. Die zweite wichtige Gruppe sind Selbständige. Die Gruppe der freiwillig versicherten Rentner/innen ist klein, wenngleich
seit dem Gesundheitsreformgesetz (GRG 1989) und dem Gesundheits-Strukturgesetz (GSG 1993) aufgrund der Verschärfung der Voraussetzungen für den Zugang in
27
die KVdR22 ein gewisser Zuwachs dieser Gruppe zu verzeichnen ist. Wirkung haben
diese Regelungen allerdings erst mit der Verschärfung der letzten Jahre entfaltet, als
die „Hintertüren“ zum Wechsel in die KVdR (kurze Periode der Arbeitslosigkeit oder
kurzfristiges Unterschreiten der Versicherungspflichtgrenze) geschlossen wurden.23
Das SGB V benennt die Bevölkerungsgruppen, die einer Versicherungspflicht unterliegen, explizit. Allerdings wird es in den §§ 5-6 SGB V unter dem Begriff der Versicherungsfreiheit auch explizit einigen Gruppen frei gestellt. Der Begriff der „Versicherungsfreiheit besagt, dass die Personen zwar grundsätzlich einer Versicherungspflicht unterliegen, hiervon jedoch aufgrund besonderer Bestimmungen ausgenommen sind.“24 Hierzu zählen insbesondere die Arbeiter und Angestellten, deren
Einkommen oberhalb der Versicherungspflichtgrenze25 liegt26, Beamte, Richter,
Soldaten auf Zeit sowie Berufssoldaten der Bundeswehr und andere Beschäftigte
des Staates, sofern diese bei Krankheit Anspruch auf Fortzahlung der Bezüge und
auf Beihilfe oder Heilfürsorge haben. Ebenso nicht versicherungspflichtig sind Wehrund Ersatzdienstleistende und geringfügig Beschäftigte27 sowie Personen, die
hauptberuflich einer selbständigen Tätigkeit nachgehen28.
Die Versicherungsberechtigung besteht für die von der Versicherungspflicht explizit
befreiten Gruppen nach § 6 Abs.1 SGB V sowie die in § 9 Abs. Nr. 1.-8. SGB V explizit benannten Gruppen.
22
Vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 11 SGB V in der Fassung des GRG 1989 bzw. des GSG 1993.
23
Erst in den letzten Jahren zeigt sich deshalb ein Rückgang im Anteil der KVdR-versicherten
Rentenzugänger. In den Modellrechnungen unten wurde dieser Entwicklung für die Zukunft
Rechnung getragen.
24
Gerlach (2004), S. 6.; vgl. § 6 Abs. 1. SGB V
25
2006 liegt die allgemeine Versicherungspflichtgrenze bei einem Jahreseinkommen von 47.800
Euro, die besondere Versicherungspflichtgrenze bei 42.300 Euro (vgl. §. 6 (1), (6) und (7) i.V.m.
§ 4 Sozialversicherungs-RechnungsgrößenV. Die Unterscheidung von besonderer und
allgemeiner Versicherungspflichtgrenze ist auf die Gesetzesänderung im Jahr 2003
zurückzuführen durch die die Versicherungspflichtgrenze sprunghaft von 40.500 auf 45.900
Euro erhöht. Die besondere Versicherungspflichtgrenze gilt für Arbeitnehmer, die am 31.
Dezember
2002
wegen
Überschreitens
der
an
diesem
Tag
geltenden
Jahresarbeitsentgeltgrenze
versicherungsfrei
und
bei
einem
privaten
Krankenversicherungsunternehmen vollversichert waren.
26
Ausgenommen von dieser Regelung sind Seeleute.
27
Dies gilt nicht für eine Beschäftigung im Rahmen betrieblicher Berufsbildung, nach dem Gesetz
zur Förderung eines freiwilligen sozialen Jahres und nach dem Gesetz zur Förderung eines
freiwilligen ökologischen Jahres (vgl. § 7 SGB V).
28
Vgl. § 5 (5) SGB V.
28
Neben den selbst als Mitglied in der Gesetzlichen Krankenversicherung versicherten
Personen sieht das derzeitige System der Gesetzlichen Krankenversicherung auch
Gruppen vor, die beitragsfrei mitversichert sind. Hierbei handelt es sich um Kinder29
und nicht-erwerbstätige Ehegatten von Versicherten (sog. Familienversicherung).
Es zeigt sich, dass für weite Teile der Bevölkerung eine Versicherungspflicht existiert, die die betroffenen Personengruppen zwingt, Mitglied der Gesetzlichen Krankenversicherung zu sein. Was die von der Versicherungspflicht befreiten Personenkreise angeht, so stehen diese vor der Wahl, ob sie sich freiwillig bei einer GKV versichern, sich in einer Privaten Krankenversicherung versichern wollen oder ganz auf
eine Absicherung des Krankheitsrisikos verzichten. Eine gewisse Sonderrolle kommt
hierbei den Beamten zu. Ist ein Beamter bei Antritt der Beamtenstelle Mitglied einer
Gesetzlichen Krankenkasse, so kann er wählen, ob er in der Gesetzlichen Krankenversicherung bleiben oder ins Beihilfesystem wechseln will. Bleibt er Mitglied der Gesetzlichen Krankenversicherung, so muss er künftig die vollen GKV-Beiträge alleine
aufbringen (Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteil). Dafür erstattet die Beihilfe in der
Regel voll oder teilweise Krankheitskosten, die nicht von der Kasse übernommen
werden (z. B. Chefarztbehandlung, 2. Klasse im Krankenhaus usw.)30. Beamte, die
nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung versichert sind, erhalten wesentlich
umfangreichere Beihilfeleistungen von ihrem Dienstherrn und sichern in der Regel
den dadurch nicht abgedeckten Teil der Krankheitskosten über eine (prozentuale)
private Krankenversicherung.
Generell ist festzustellen, dass in den letzten Jahren der Anteil der GKV-Versicherten
an der Wohnbevölkerung rückläufig war. Im Jahr 2003 waren etwa 85% der Bevölkerung in der Gesetzlichen Krankenversicherung versichert. Insbesondere im Alter zwischen 30 und 55 Jahren ist der Anteil der PKV-Versicherten relativ hoch (vgl. Abbildung 3-1).
29
Nach § 10 (2) SGB V sind Kinder bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres familienversichert,
ebenso Kinder bis zur Vollendung des 23. Lebensjahres, wenn diese keiner Erwerbstätigkeit
nachgehen und sogar bis zur Vollendung des 25. Lebensjahres, wenn die betroffenen Kinder
einem Studium oder einer beruflichen Ausbildung nachgehen. Unter bestimmten
Voraussetzungen können auch Enkel, Stiefkinder und Pflegekinder von Mitgliedern
familienversichert sein. Anders als noch in der RVO enthält § 10 keine Angaben über die für
Familienversicherte zu erbringenden Leistungen, da die in §§ 11ff. genannten Leistungen für
alle Versicherten zu erbringen sind. Dennoch existieren Einzelvorschriften, die spezielle
Bestimmungen für Familienversicherte enthalten, wie etwa § 44 (1) S. 2, der regelt, dass diese
Versichertengruppe keinen Anspruch auf Krankengeld hat.
30
Vgl. BdV (Hrsg.) (o.J.), S. 1.
Abbildung 3-1:
29
Anteil der Gesetzlichen Krankenversicherung-Versicherten
nach Altersklassen, Deutschland 2003, in %
100,0%
75,0%
50,0%
25,0%
-9
0
u.
m
eh
r
90
85
-8
5
-8
0
80
75
-7
5
70
-7
0
65
-6
5
60
-6
0
-5
5
55
50
-5
0
45
-4
5
40
-4
0
-3
5
35
30
-3
0
25
-2
5
20
-2
0
15
0-
15
0,0%
Quelle: eigene Darstellung nach BMGuSS (2003b).
Gewisse Unstimmigkeiten ergeben sich allerdings hinsichtlich der genauen Zahlen,
wenn man auf verschiedene Quellen rekurrieren muss (vgl. dazu exemplarisch die
Gegenüberstellung in Tabelle 3-2).
In der Gegenüberstellung von aggregierten Daten der Krankenkassen und des
Mikrozensus werden z.B. solche Unstimmigkeiten deutlich. Grundsätzlich müssen
natürlich Abweichungen zwischen den Datenquellen erwartet werden. Allein die Tatsache, dass der Mikrozensus eine, wenn auch große, repräsentative Stichprobe der
deutschen Wohnbevölkerung darstellt, die Prozessdaten eine Vollerhebung umfassen, muss schon zwangsläufig zu Abweichungen (statistischen Fehlern) führen.
Gleichermaßen ist dies der Fall, wenn man beispielsweise auf Daten des Sozioökonomischen Panels (SOEP) rekurriert. Hinzu kommt, dass bei Stichproben mit Befragungsdaten auf Basis der Selbsteinstufung Ungenauigkeiten in den Angaben auftreten können, sei es aus mangelnder Systemkenntnis, unzureichendem Erinnerungsvermögen oder fehlender Bereitschaft richtige Angaben zu machen. Diesbezüglich
weisen das SOEP und der Mikrozensus grundsätzlich ähnliche Charakteristika auf;
der Mikrozensus dient auch als Hochrechnungsrahmen für das SOEP. Allerdings
könnte der Panelcharakter dieser Stichprobe dazu beitragen, dass ihre Probanden
nach vielen Jahren an die Fragen gleichermaßen gewöhnt und für sie sensibilisiert
sind, d.h. die Angaben an Genauigkeit gewonnen haben.
Tabelle 3-2:
Versichertenstatus nach Mikrozensus und GKV-Prozessdaten, Deutschland 2003, in 1000
Datenquelle
Versichertengruppen
30
GKV-Prozessdaten
Männer
Frauen
Mikrozensus
insgesamt
Männer
Frauen
insgesamt
GKV-Versicherte
33.021
37.433
70.454
34.225
37.943
72.168
Mitglieder insgesamt
25.416
25.339
50.754
26.628
25.847
52.475
Pflichtversicherte
15.083
13.874
28.957
16.664
14.880
31.544
3.506
1.610
5.113
2.629
1.338
3.968
KVdR-Mitglieder
6.827
9.854
16.681
7.335
9.629
16.964
7.605
12.094
19.700
7.597
12.096
19.693
4.491
3.147
7.638
Erwerbspersonen
3.065
1.521
4.586
Nichterwerbs- personen
1.426
1.626
3.052
501
776
1.277
Mitversicherte Angehörige
PKV-Vollversicherte
Mitversicherte
Angehörige
Quelle: Daten BMGuSS (2004a), Statistisches Bundesamt (2004b).
Im Mikrozensus – als großer amtlicher Statistik – wird zwar im Vier-Jahreszyklus der
Versichertenstatus der Bevölkerung bezüglich Kranken- und Rentenversicherungsschutz erhoben. Zuletzt geschah dies im Jahr 2003. Diese auf Selbsteinstufung beruhenden Angaben der befragten Haushalte weisen diesbezüglich jedoch den Nachteil
auf, dass die Zuordnung zu einem gewissen Versicherungsstatus mitunter ein Maß
an institutionellem Wissen erfordern würde, über das der Querschnitt der Bevölkerung oft nur in unzureichendem Maße verfügt. So darf es nicht allzu sehr verwundern, dass für das Jahr 2003 laut Mikrozensus die GKV über etwa 1,7 Mio. mehr
Versicherte verfügt als die GKV insgesamt aufgrund ihrer Meldedaten ausweist – 2,5
Mio. mehr Pflichtversicherte, 0,3 Mio. mehr Rentner, jedoch 1,1 Mio. weniger freiwillig Versicherte; zwei Drittel der Abweichung entfiel auf männliche Mitglieder. Bei den
mitversicherten Angehörigen treten vergleichsweise geringe Abweichungen auf.
In Tabelle 3-3 werden informationshalber auch die Mikrozensusangaben zu den privat Versicherten ausgewiesen. In diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen,
dass vermutlich diese Zahl unterschätzt ist, da sich offensichtlich Personen als in der
Gesetzlichen Krankenversicherung versichert einstuften, für die dies nicht zutraf.
Selbst Daten über die gesamte Bevölkerung sind nicht gänzlich eindeutig. So werden
vom Statistischen Bundesamt jeweils zum Stichtag 31. Dezember die Bevölkerungsgröße und –struktur (letztlich auf Basis fortgeschriebener Bestandsdaten der Volkszählung) ausgewiesen. Diese Daten bilden auch die Grundlage für Bevölkerungsvorausberechnungen, wie z.B. die 10. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung
(10. BVB). Es zeigt sich allerdings, dass die jeweiligen Zahlen des Mikrozensus in
der Gesamtzahl nicht mit diesen gänzlich übereinstimmen. So ist die Bevölkerung
31
nach Mikrozensus 2003 etwas kleiner als die Bevölkerung auf Basis der Daten des
Statistischen Bundesamtes zum Ende 2002 bzw. die aufgrund der 10. BVB fortgeschriebenen Daten von 2003 (vgl. dazu Tabelle 3-2).
Tabelle 3-3:
Wohnbevölkerung in Deutschland 2002/2003, in 1000
Mikrozensus 20031
Statistisches Jahr2
buch 31.12.2002
Statistisches Jahr2
buch 31.12.2003
10. koord. Bevölkerungsvor-ausberechnung zum Jahr
3
2003
82.502
82.537
82.532
82.595
Männer
40.330
40.345
40.356
40.401
Frauen
42.172
42.192
42.176
42.193
Datenquelle
Wohnbevölkerung
Quelle: 1) Statistisches Bundesamt (2004b),
desamt (2003)
2)
Statistisches Bundesamt (2004a),
3)
Statistisches Bun-
Wir greifen in dieser Untersuchung soweit wie möglich auf die Prozessdaten der Sozialversicherungen, die im Rahmen der normalen Verwaltungstätigkeit als Pflichtstatistiken geführt werden, zurück. Es ist davon auszugehen, dass diese ein hohes Maß
an Genauigkeit aufweisen – nicht zuletzt, weil häufig mit der genauen Erfassung
auch ein wirtschaftlicher Vorteil zu verbinden ist – so etwa bei der genauen Erfassung der Versichertenzahlen und der beitragspflichtigen Einkommen für den Risikostrukturausgleich (RSA).
Versucht man den Versicherungsstatus der Wohnbevölkerung zu erfassen, so ergeben sich für einzelne Gruppen Probleme, da beispielsweise für die privat Vollversicherten keine ähnlich genauen Angaben wie für die GKV-Versicherten bestehen. Der
Mikrozensus bietet hierfür letztlich ungeachtet seiner methodischen Schwächen eine
geeignete Datengrundlage.
3.1.2
Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung
Die Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung erfolgt grundsätzlich am
Leistungsfähigkeitsprinzip orientiert an einkommensproportionalen Beiträgen, die bis
zur Beitragsbemessungsgrenze (2006 jährlich für das frühere Bundesgebiet und für
die neuen Bundesländer) erhoben werden. Allerdings werden unterschiedliche Einkommen bei verschiedenen Mitgliedergruppen durchaus unterschiedlich behandelt.
32
Bei versicherungspflichtig Beschäftigten werden folgende der Beitragsbemessung
zugrunde liegenden Einkommen differenziert:31
1. das Arbeitsentgelt aus einer versicherungspflichtigen Beschäftigung32,
2. der Zahlbetrag der Rente der Gesetzlichen Rentenversicherung,
3. der Zahlbetrag der einer Rente vergleichbaren Einnahmen (Versorgungsbezüge),
4. das Arbeitseinkommen, soweit es zusätzlich zu einer Rente der Gesetzlichen
Rentenversicherung oder Versorgungsbezügen erzielt wird.
Somit werden die Beitragszahlungen der berufstätigen Pflichtmitglieder und der versicherungspflichtigen Rentner vollständig an deren Arbeitseinkommen bzw. deren
Rente als Bruttoeinkommensgröße bemessen. Sonderregelungen im Hinblick auf die
Beitragsbemessung von Arbeitern und Angestellten existieren für geringfügig Beschäftigte33. Werden die Voraussetzungen für eine geringfügige Beschäftigung erfüllt,
so ist das entstehende Einkommen für die Versicherten beitragsfrei. Leistungen der
GRV können durch zusätzliche freiwillige Beitragszahlung erworben werden. Der Arbeitgeber zahlt einen Pauschalbetrag, in Höhe von insgesamt 25%, der sich aus einer Steuer (2%) und Beiträgen zur Gesetzlichen Rentenversicherung (12%) und zur
Gesetzlichen Krankenversicherung (11%) ohne Begründung eines Leistungsanspruchs zusammensetzt34. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber 2003 auch für Einkommen zwischen 400,01 Euro bis 800,00 Euro (Gleitzone) Sonderregelungen bei
der Beitragszahlung eingeführt35. Eine Versicherung im Bereich dieser
31
Vgl. zu den folgenden Ausführungen § 226 (1) SGB V.
32
Das Vorruhestandsgeld und das Entgelt von Auszubildenden, die in einer außerbetrieblichen
Einrichtung im Rahmen eines Berufsausbildungsvertrages nach dem Berufsbildungsgesetz
ausgebildet werden, werden behandelt wie das Arbeitsentgelt aus versicherungspflichtiger
Beschäftigung (vgl. § 226 (1) SGB V).
33
Eine geringfügige Beschäftigung nach § 8 (1) Nr.1+2 SGB IV liegt vor, wenn „das Arbeitsentgelt
aus dieser Beschäftigung regelmäßig im Monat 400 Euro nicht übersteigt [oder] die
Beschäftigung innerhalb eines Kalenderjahres auf längstens zwei Monate oder 50 Arbeitstage
nach ihrer Eigenart begrenzt zu sein pflegt oder im voraus vertraglich begrenzt ist, es sei denn,
dass die Beschäftigung berufsmäßig ausgeübt wird und ihr Entgelt 400 Euro im Monat
übersteigt“. Nach § 8 (3) SGB IV gelten diese Regelungen „entsprechend, soweit anstelle einer
Beschäftigung eine selbständige Tätigkeit ausgeübt wird. Dies gilt nicht für das Recht der
Arbeitsförderung“.
34
Vgl. Rudolph (2003), S. 2.
35
Die Beitragsberechnung für den Arbeitnehmer erfolgt gemäß folgender Formel:
BE = F × 400 + (2 − F) × (AE − 400) . Dabei gilt: BE = Bemessungsentgelt, AE = monatliches
Arbeitsentgelt, F = Faktor, der sich ergibt, wenn die Pauschalabgabe bei geringfügiger
Beschäftigung (25 %) durch den durchschnittlichen Sozialversicherungsbeitrag aller
33
umgangssprachlich als Midi-Jobs bezeichneten Arbeitsverhältnisse bedeutet für den
Beitragszahler bei begünstigen Arbeitnehmerbeiträgen einen vollen Krankenversicherungsschutz in der Gesetzlichen Krankenversicherung. Für die GKV entsteht dadurch ein Beitragsausfall.
Für die Bezieher von Arbeitslosengeld gilt, dass die Arbeitslosenversicherung zusätzlich zum Arbeitslosengeld auf Basis von 80% der Transferleistung zugrunde liegende Arbeitseinkommens für die Verbeitragung durch die GKV herangezogen
wird36.
Die Tragung der Beiträge erfolgt bei sozialversicherungspflichtig Beschäftigten
grundsätzlich paritätisch durch den Arbeitgeber und den Arbeitnehmer bzw. bei
Renten der Gesetzlichen Rentenversicherung durch die Renten der Gesetzlichen
Rentenversicherung.37
Anders verhält es sich bei der Beitragsbemessung für freiwillig Versicherte. Bei dieser Versichertengruppe wird die Beitragspflicht durch die Satzung der jeweiligen
Krankenkasse geregelt, wobei diese satzungsmäßige Regelung die Beiträge derart
festsetzen soll, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der freiwilligen Mitglieder
sich möglichst umfassend in der Beitragsschuld widerspiegelt und zumindest jene
Einkommen des freiwilligen Mitglieds erfasst werden, die auch bei den Pflichtversicherten erfasst würden38. Für die Praxis der Beitragsbemessung bedeutet dies, dass
bei den freiwillig Versicherten nicht allein die Einkommen aus Erwerbstätigkeit verbeitragt werden, sondern bis zur Beitragsbemessungsgrenze auch andere Einnahmen wie etwa Kapitaleinkünfte (Mieten, Pachten, Zinsen, usw.) berücksichtigt werden.
Versicherten (2005 = 42 %) dividiert wird. Für das Jahr 2005 beträgt der Faktor F folglich: 25 %/
42 % = 0,5952. Das so ermittelte Bemessungsentgelt wird anschließend verbeitragt, wobei
jedoch Arbeitgeber und Arbeitnehmer einen unterschiedlichen Anteil am Gesamtbeitrag tragen.
Für eine ausführliche Darstellung vgl. bspw. VDR (2005a), S. 28f.
36
Bei den Beziehern von Arbeitslosengeld II bemessen sich die Beiträge zur GKV anhand der
beitragspflichtigen Einnahmen nach § 232a (1) S. 1 Nr. 2 SGB V. Für die Verbeitragung werden
36,2% der Bezugsgröße nach § 18 SGB IV zugrunde gelegt, was für 2005 einem Wert von rd.
874 Euro entspricht.
37
Vgl. dazu auch Kapitel 5 unten.
38
Vgl. § 240 (1) und (2). Die Beitragserhebung bei den freiwillig Versicherten soll einerseits eine
Überbelastung dieser Versichertengruppe vermeiden, andererseits aber auch einen an der
Leistungsfähigkeit orientierten Solidarbeitrag sicherstellen. Für freiwillig Versicherte existiert
neben der allgemeinen Regelung (Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit)
auch eine Mindestbeitragsbemessungsgrundlage. Diese beträgt grundsätzlich den 90. Teil der
monatlichen Bezugsgröße bzw. grundsätzlich den 30. Teil der monatlichen Bezugsgröße für
selbständig Tätige (eine Reduzierung auf den 40. Teil ist bei Nachweis niedrigerer Einnahmen
auch für Selbständige möglich). Niedrigere Bemessungsgrundlagen sind lediglich für Schüler
von Fach- und Berufsfachschulen möglich (vgl. Gerlach (2000), 18f.).
34
Aus dieser Ausgestaltung von Versichertenkreis, Beitragsbemessung und Beitragsbasis ergeben sich in Verbindung mit dem bis zur Beitragsbemessungsgrenze geltenden prozentualen Beitragssatz (2004 durchschnittlich 14,27%) diverse verteilungspolitische Wirkungen. Die derzeitige GKV erreicht durch diese Ausgestaltung
eine interpersonelle Umverteilung von Einkommen zwischen folgenden Gruppen:39
•
von gesunden zu kranken Versicherten (Risikoausgleich),
•
von hohen Einkommen zu niedrigen Einkommen (sozialer Ausgleich),
•
von Alleinstehenden und Kinderlosen zu Familien (Familienlastenausgleich)
und
•
von jungen zu alten Versicherten (Generationenausgleich).
3.1.2.1 Beitragstragung und Beitragszahlung
Wie oben bereits angesprochen werden die GKV-Beiträge bei den Pflichtversicherten
nicht allein durch die Versicherten getragen. Vielmehr teilen sich Arbeitgeber und
Arbeitnehmer die Beitragslast zu gleichen Teilen (Paritätik)40. Das gleiche gilt sinngemäß für Rentenbezieher und Träger der Rentenversicherung.41 Freiwillig Versicherte
hingegen müssen die Beiträge zur GKV allein tragen.42 Allerdings erhalten jene
freiwillig versicherten Arbeiter und Angestellte, die lediglich aufgrund der Höhe ihres
Einkommens den Status eines freiwillig GKV-Versicherten haben, einen Beitragszuschuss in der Höhe des Betrages, den der Arbeitgeber zu tragen hätte, wenn der betroffene Arbeitnehmer den Status eines Pflichtversicherten hätte.
Insbesondere die paritätische Finanzierung der GKV-Beiträge stand in den öffentlichen Diskussionen der letzten Jahre häufig in der Kritik. Vor allem Arbeitgeberverbände machten auf die lohnnebenkostensteigernde Wirkung dieser Finanzierung
aufmerksam, die nach ihrem Dafürhalten eine wirksame Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in Deutschland erschwert. Allerdings ist hierzu anzumerken, dass zwar die
Finanzierung der Beiträge noch paritätisch ist, die Finanzierung der Gesundheitsausgaben insgesamt nicht. So tragen die Versicherten schon lange die bei Leis-
39
Die folgenden Ausführungen sind entnommen aus Grabka (2004), S. 7.
40
Für die Regelungen der Beitragstragung für Einkommensbezieher im Bereich der Gleitzone
siehe die Ausführungen in Gliederungspunkt 3.1.2.
41
Vgl. § 249 (1) SGB V und § 249a SGB V.
42
Vgl. § 250 (2) SGB V. Dort werden Personenkreise definiert, die zur alleinigen Beitragstragung
verpflichtet sind. In § 250 (1) hingegen werden bestimmte Einnahmearten benannt, aus denen
Mitglieder die Beiträge alleine zu finanzieren haben.
35
tungsinanspruchnahme anfallenden Selbstbehalte, etwa bei Arzneimitteln, alleine.
Seit Juli 2005 müssen die Versicherten auch einen vom allgemeinen Beitragssatz
losgelösten zusätzlichen Beitrag in Höhe von 0,9 Beitragssatzpunkten selbst aufbringen.
Anzumerken bleibt schließlich noch, dass für verschiedene Personengruppen Beiträge weder von ihnen selbst noch von deren (nicht vorhandenen) Arbeitgebern,
sondern vielmehr durch Dritte getragen werden. § 251 SGB V nennt im Wesentlichen
folgende Personenkreise43:
•
Rehabilitanden, bei denen der zuständige Versicherungsträger die Beiträge zu
tragen hat44,
•
Personen in Einrichtungen der Jugendhilfe und behinderte Menschen, bei denen die Träger der jeweiligen Einrichtungen die Beiträge zu tragen haben mit
der Maßgabe, dass das tatsächliche Arbeitsentgelt von Behinderten nicht höher als 20% der monatlichen Bezugsgröße liegen darf45,
•
Künstler und Publizisten, deren Beiträge die Künstlersozialkasse übernimmt,
was insbesondere zum Ziel hat die Krankenkassen nicht mit dem Beitragseinzug bei den Versicherten zu belasten46,
•
Wehr- und Ersatzdienstleistende, bei denen der Bund für die Tragung der Beiträge verantwortlich ist47,
•
für
Versicherungspflichtige
mitarbeitende
Familienangehörige
in
landwirtschaftlichen Betrieben, die kein oder nur ein geringes Einkommen erzielen, muss der landwirtschaftliche Unternehmer die Beiträge tragen48,
•
Personen, die an einer außerschulischen Ausbildung in einer religiösen
Gemeinschaft teilnehmen, haben Anspruch auf Beitragstragung durch die religiöse Gemeinschaft, da diese noch nicht durch den Schutz der jeweiligen
Gemeinschaft abgesichert sind49,
43
Vgl. zu den folgenden Ausführungen neben den genannten Rechtsnormen auch Gerlach
(2003), S. 6f.
44
Vgl. § 251 (1) SGB V.
45
Vgl. § 251 (2) SGB V i.V.m. § 235 (3) SGB V.
46
Vgl. § 251 (3) SGB V.
47
Vgl. § 251 (4) SGB V.
48
Vgl. Gerlach (2003), S. 7.
49
Vgl. § 251 (4b) SGB V.
•
36
bei Auszubildenden in überbetrieblichen Einrichtungen ist der Träger der Einrichtung für die Tragung der Beiträge verantwortlich50.
Von der Tragung der Beiträge ist – rein begrifflich – die Zahlung der Beiträge zu unterscheiden. Zwar regelt § 252 S.1 SGB V, das grundsätzlich derjenige die Beiträge
zu zahlen hat, der sie tragen muss, allerdings existieren zahlreiche Ausnahmen. So
gilt etwa für die Bezieher von Arbeitslosengeld II, dass die Bundesagentur für Arbeit
die GKV-Beiträge zahlt51, jedoch vom Bund hierfür entschädigt wird, so dass Träger
und Zahler in diesem Fall auseinander fallen. Bei versicherungspflichtig beschäftigten Arbeitnehmern gilt wie für die anderen Sozialversicherungszweige (mit Ausnahme der Gesetzlichen Unfallversicherung), dass der Arbeitgeber den Arbeitnehmeranteil einbehält und dann zur Zahlung des Gesamtsozialversicherungsbeitrags
verpflichtet ist.52 Wiederum analog dazu erfolgt die Zahlung der Beiträge von Rentenbeziehern. Auch hier behält der Rentenversicherungsträger die Beitragsschuld des
Versicherten ein und leitet diese zusammen mit dem Beitragsanteil, den er selbst zu
tragen hat, an die GKV weiter.53
3.1.2.2 Finanzierungsart
Die Art der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme und insbesondere der Gesetzlichen Krankenversicherung ist eine der Grundfragen der Ausgestaltung staatlicher sozialer Sicherungssysteme. Hier existieren vor allem zwei grundlegende Finanzierungsarten: die Finanzierung über Beiträge wie in Deutschland (Bismarck’sche
Ausprägung) und die Finanzierung der Gesundheitsleistungen über Steuermittel (Beveridge-System), wie sie vor allem im skandinavischen und angelsächsischen Raum
praktiziert wird. Gelegentlich wird als dritte Form der Finanzierungsart die rein privat
organisierte Vorsorge angeführt.54 Diese dient aber in entwickelten Volkswirtschaften
in der Regel lediglich zur Ergänzung der staatlichen Vor- und Fürsorge und wird im
vorliegenden Bericht nicht gesondert behandelt.
Die deutsche GKV stützt sich für die Finanzierung auf die Beiträge der Versicherten,
die nach in Gliederungspunkt 3.1.2.1 beschriebenen Regelungen erhoben werden.
50
Vgl. § 251 (4c) SGB V.
51
Vgl. § 252 S. 2 SGB V.
52
Vgl. § 253 SGB V i.V.m. §§ 28d, 28e (1), 28g SGB IV.
53
Vgl. § 255 SGB V.
54
Vgl. Zöllner (1997), S. 214ff.
37
Gegen diese Beitragsfinanzierung wird allerdings häufig angeführt, das die GKV mit
ihren Beitragseinnahmen auch Leistungen trägt, die nicht in ihren Aufgabenbereich
fallen, sondern vielmehr als gesamtgesellschaftliche Aufgaben aus allgemeinen
Steuermitteln zu finanzieren wären (sog. versicherungsfremde Leistungen). Dieser
Kritik wird inzwischen zumindest teilweise dadurch Rechnung getragen, dass die
Krankenkassen seit 2004 regelmäßige Zuwendungen des Bundes erhalten, die sich
ab 2006 auf 4,2 Mrd. Euro jährlich belaufen. Somit wird zwar an der grundsätzlichen
Beitragsfinanzierung festgehalten, jedoch wird ein nicht näher definierter Teil der
Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung durch Steuermittel getragen. Im
Gesetz wird lediglich darauf verwiesen, dass sich der Bundeszuschuss an der Höhe
der versicherungsfremden Leistungen orientiert.55 Allerdings ist im Koalitionsvertrag
von Union und SPD vorgesehen, diesen Zuschuss aus Steuermitteln schrittweise
wieder auf null zurückzuführen.56
Zudem lässt sich für das deutsche Gesundheitswesen konstatieren, dass mit den
kosten- bzw. leistungsseitigen Reformen der letzten Jahre gewisse Bereiche im medizinischen Leistungsspektrum der privaten Vorsorge übertragen wurden. Beispielhaft sei hier an das Gesundheitsmodernisierungsgesetz (GMG) erinnert, durch das
ab 2004 etwa Lesehilfen für über 18-jährige oder nicht verschreibungspflichtige Medikamente weitestgehend aus dem Leistungskatalog der Gesetzlichen Krankenversicherung gestrichen wurden.57 Hieraus und aus steigenden Selbstbehalten ergibt sich
auch ein wachsender Markt an privaten Zusatzversicherungen, die Risiken abdecken, die nicht (mehr) von der Gesetzlichen Krankenversicherung getragen werden.
Insgesamt ist das deutsche Gesundheitssystem also beitragsfinanziert, es erfolgt
aber in einigen Bereichen eine Finanzierung über Zuschüsse, Erstattungen und private Zusatzversicherungen.
3.1.3
Kritik am derzeitigen Finanzierungssystem der
Gesetzlichen Krankenversicherung
Das derzeitige System der Gesetzlichen Krankenversicherung steht, wie oben bereits mehrfach kurz angesprochen, von vielen Seiten in der Kritik: Sozial- und Ge-
55
Vgl. § 221 SGB V, der durch Art. 1 Nr. 141 des GKV-Modernisierungsgesetzes eingefügt
wurde. Eine ausführliche Kommentierung findet sich in der Gesetzesbegründung der
Bundestagsdrucksache 15/1525.
56
Vgl. CDU/CSU/SPD (2005), S. 80.
57
Vgl. Pfaff et al. (2003), S. 26.
38
sundheitspolitiker, Gewerkschaften, Unternehmensverbände, Wissenschaftler und
Versicherte sehen und benennen Nachteile des derzeitigen Systems und fordern
Reformen. Allerdings fallen die Kritik und die gemachten Reformvorschläge, je nach
Interessensgruppe, sehr unterschiedlich aus. Im Folgenden werden die wesentlichen
Kritikpunkte an der Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung dargestellt,
wie sie in der öffentlichen Diskussion zum Tragen kommen.
Ein wesentlicher Ansatzpunkt für Kritik an der Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung ist die lohnnebenkostensteigernde Wirkung der Krankenversicherungsbeiträge und damit verbunden negative Anreize auf dem Arbeitsmarkt. Die
kostensteigernde und somit beschäftigungshemmende Wirkung der Beiträge zur
GKV ist Hauptansatzpunkt für mannigfaltige Reformvorschläge, von der Abschaffung
der Gesetzlichen Krankenversicherung, wie dies die FDP vorschlägt58, bis hin zur
Einführung von Kopfprämien wie sie einige Wissenschaftler und die Unionsparteien
fordern59, wird das Ziel verfolgt, die Lohnnebenkosten zu senken (bzw. zu stabilisieren) und Voraussetzungen für mehr Beschäftigung zu schaffen. Diese Einschätzung
wird von den meisten Wissenschaftlern geteilt, allerdings muss kritisch angemerkt
werden, dass der Anteil, den die GKV an den gesamten Lohnzusatzkosten hat, als
eher gering einzuschätzen ist. Andere – teils gesetzliche, teils tarifvertragliche – Regelungen schlagen hier deutlich stärker zu Buche60.
Ein zweiter wesentlicher Kritikpunkt an der derzeitigen Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung ist die Abhängigkeit der GKV-Einnahmen von der Entwicklung der Lohn- und Lohnersatzeinkommen. In einem Sozialversicherungssystem
Bismarck’scher Prägung werden die Beiträge in Abhängigkeit von den Löhnen und
Gehältern der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten als Prozentsatz des beitragspflichtigen Einkommens erhoben. Entscheidend für die Finanzierung der Sozialversicherung ist also die Summe der Löhne und Gehälter der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten bzw. deren Anteil am gesamten Volkseinkommen. Betrachtet
man nun die Entwicklung der Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten,
der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Erwerbstätigen und der Lohnquote in
den letzten Jahren, so fällt auf, dass erstens die Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Deutschland von 27,74 Mio. im Jahr 1996 auf 26,52 Mio. im
58
Vgl. FDP (2005), S. 10.
59
Vgl. CDU (2004) bzw. CSU (2004) sowie für die wissenschaftliche Diskussion bspw. Wagner
(2003), Rürup / Wille (2004).
60
Der Arbeitgeberanteil zur Gesetzlichen Krankenversicherung macht insgesamt nur 4,1 Prozent
der gesamten Arbeitskosten aus, so dass eine Reduzierung der GKV-Beiträge mit dem Ziel der
Arbeitskostensenkung einer gewissen Höhe bedarf um sich überhaupt bei den Arbeitskosten
und somit am Arbeitsmarkt bemerkbar zu machen (vgl. Ecker et al. (2004), S. 94).
39
Jahr 2004 zurückgegangen ist (vgl. Abbildung 3-2). Lediglich in den wirtschaftlichen
Boom-Jahren 2000 und 2001 konnte ein etwas höheres Beschäftigungsniveau verzeichnet werden, das aber ab dem Jahr 2002 nachhaltig gesunken ist. Eine ähnliche
Entwicklung lässt sich für die sozialversicherungspflichtig beschäftigten Erwerbstätigen61 konstatieren, wenngleich auf niedrigerem Niveau. Demnach hat sich deren
Zahl ausgehend von 24,59 Mio. im Jahr 1996 auf 23,22 Mio. im Jahr 2004 verringert.
Abbildung 3-2:
Entwicklung der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten
bzw. sozialversicherungspflichtig beschäftigten Erwerbstätigen in Deutschland seit 1996
29,00
27,82
27,83
27,74
28,00
27,57
27,28
27,00
26,95
27,48
27,21
26,00
26,52
25,00
24,00
24,47
24,59
23,91
24,47
24,20
24,20
23,58
24,58
23,22
23,00
22,00
21,00
20,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Jahr
so zialversicherungspflichtig B eschäftigte
so zialversicherungspflichtig beschäftigte Erwerbstätige
Quelle: eigene Darstellung auf Basis Statistisches Bundesamt (o.J.); BMGuSS (v.J.a).
Darüber hinaus hat sich die Bedeutung der sozialversicherungspflichtigen Löhne und
Gehälter – und somit der Einnahmequellen der Sozialversicherungszweige – rückläufig entwickelt (vgl. Abbildung 3-3). So sank die Lohnquote von 1992 bis 2003 um
etwa 4,2%-Punkte von 69,62% auf 65,41%.
61
Die sozialversicherungspflichtig beschäftigten Erwerbstätigen entsprechen
Pflichtmitgliedern mit Entgeltfortzahlungsanspruch für mindestens 6 Wochen.
den
GKV-
40
Entwicklung der Lohnquote62 in Deutschland seit 1992
Abbildung 3-3:
71
70
Lohnquote
69
69,93
69,62
68,72
68,41
68
67,65
67,87
67,06
67
66,82
67,53
66,97
66,49
66
65,41
65
64
63
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Jahr
Quelle: eigene Darstellung auf Basis von SVR (2003), S. 363.
Demgegenüber zeigt sich in der nächsten Abbildung, dass Kapitalvermögen im Vergleich zu den Löhnen eine sehr viel günstigere Entwicklung im Zeitablauf aufweisen
und etwa die Entwicklung des BIP aufnehmen. Bei einer im Zeitablauf stetigen Verschiebung der Anteile der einzelnen Einkunftsarten an den Gesamteinkünften – weg
von Lohneinkünften hin zu Kapital- und sonstigen Einkünften – und einer Beibehaltung des gegenwärtigen Finanzierungsmodus der Gesetzlichen Krankenversicherung
ist es selbst bei konstanten Ausgaben nicht weiter verwunderlich, wenn Finanzierungsprobleme auftreten. Zusätzlich verschärft wird dieses Problem in Zukunft durch
die Folgen der Globalisierung und daraus resultierend weiter stagnierenden oder sogar sinkenden Löhnen sowie - nicht zuletzt bedingt durch die Erbengeneration - einer
weiteren starken Kapitalakkumulation.
62
Die Lohnquote in der vom SVR gewählten Abgrenzung setzt das Arbeitseinkommen in Relation
zur Bruttowertschöpfung zu Faktorkosten.
Abbildung 3-4:
41
Entwicklung der Einkünfte aus Kapitalvermögen und des
Bruttoinlandsproduktes im Zeitablauf (1980 = 1,0)
4,0
3,5
3,5
3,0
1980=1,0
2,5
2,0
2,1
2,0
1,6
1,5
1,0
1,5
1,3
1,2
1,1
1,0
2,7
2,6
2,4
2,2
0,5
0,0
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
Jahr
Positiver Saldo Kapitalvermögen
Bruttinlandsprodukt
Quelle: modifiziert entnommen aus: SPD (2004), S. 18.
Aus den vorangestellten Abbildungen zeigt sich, dass die Einnahmenseite der Sozialversicherungen einen erheblichen Anteil an der Finanzkrise hat. Dies wird durch
den Vergleich der Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts (BIP) mit den Bruttoarbeitsentgelten, den GKV-Leistungsausgaben und den beitragspflichtigen Einkommen der
Gesetzlichen Krankenversicherung untermauert (vgl. Abbildung 3-5). Demnach ist
das BIP als Maß für die wirtschaftliche Leistung eines Landes ausgehend vom Jahr
1996 bis zum Jahr 2004 um 18,8% gewachsen, wohingegen die beitragspflichtigen
Einkommen der GKV-Mitglieder im gleichen Zeitraum um lediglich 8,5% gestiegen
sind. Die GKV-Leistungsausgaben haben sich im Betrachtungszeitraum mit Ausnahme von 1996 bis 1997 bzw. von 2003 bis 2004 weitestgehend parallel zum BIP
entwickelt.63 Die beitragspflichtigen Einkommen bleiben aber nicht nur hinter der Entwicklung der GKV-Leistungsausgaben und des BIP zurück, sondern auch hinter der
Entwicklung der Bruttolöhne und -gehälter.
63
Allerdings konnte dieser relativ parallele Verlauf nur durch Eingrenzung des Leistungskatalogs
und die Erhöhung von Selbstbeteiligungen erreicht werden. Bei einem konstanten Leistungsbzw. Selbstbeteiligungsniveau wie Anfang der 90er Jahre wäre hingegen der Anstieg der GKVLeistungsausgaben gegenüber dem BIP weit überproportional ausgefallen. Nichtsdestotrotz
zeigt sich auch schon bei dem verringerten Anstieg der GKV-Leistungsausgaben ein
zunehmendes Auseinanderdriften von GKV-Leistungsausgaben und beitragspflichtigen Einkommen, so dass im Zeitablauf selbst bei vermindertem GKV-Leistungsumfang ein
einnahmebedingtes Finanzierungsproblem – verbunden mit einem Anstieg der Beitragssätze –
auftritt.
Abbildung 3-5:
42
Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts, der Bruttolöhne und
-gehälter, der GKV-Leistungsausgaben und der beitragspflichtigen Einkommen in Deutschland 1996-2004
120,00%
Werte für 1996 =100%
115,00%
110,00%
105,00%
100,00%
95,00%
1996
BIP
1997
1998
Bruttolöhne und -gehälter
1999
2000
2001
Jahr
Leistungsausgaben
2002
2003
2004
Beitragspfl. Einkommen
Quelle: eigene Darstellung auf Basis Statistisches Bundesamt (2004a), S. 730; Statistisches Bundesamt (2005b); BMGuSS (v.J.b).
Die Erosion der Einnahmenbasis der Gesetzlichen Krankenversicherung hat zur
Folge, dass die Beitragssätze entsprechend steigen müssen, um die entstehenden
Kosten zu decken, was wiederum das erstgenannte Problem der oftmals als zu hoch
beschriebenen Lohnnebenkosten verschärft.
Neben der alleinigen Zentrierung der GKV-Finanzierung auf das Erwerbseinkommen
und der damit einhergehenden Verschärfung der Lohnzusatzkostenproblematik zielen einige Wissenschaftler auch auf Gerechtigkeitsaspekte ab, wenn sie die derzeitige GKV-Finanzierung kritisieren. Die Ausnahme ganzer Berufsgruppen von der
Versicherungspflicht führt etwa nach der Auffassung von Karl Lauterbach zu dem
Ergebnis, das die Solidarität in der Gesetzlichen Krankenversicherung eine Solidarität unter Schwachen ist, da sich die im Hinblick auf Einkommen und Morbidität guten
Risiken in die Private Krankenversicherung verabschieden.64
Auch die innerhalb der Gesetzlichen Krankenversicherung nicht nur zwischen Gesunden und Kranken, sondern auch zwischen Einkommensstärkeren65 und Einkom-
64
Vgl. Lauterbach (o.J.), S. 1.
65
Die Argumentation von Lauterbach bleibt hiervon unberührt. Gleichwohl innerhalb der GKV nur
relativ
wenige
freiwillige
Mitglieder
mit
einem
Einkommen
oberhalb
der
Versicherungspflichtgrenze versichert sind, findet eine Umverteilung nach Einkommen statt.
43
mensschwächeren praktizierte Umverteilung wird als systemfremd kritisiert66. Die
Umverteilung nach Einkommen, wie sie insbesondere in der Gesetzlichen Krankenversicherung praktiziert wird, wird hierbei als Fremdkörper in der Sozialversicherung
gesehen, da die Veränderung der primären Einkommensverteilung nach distributiven
Aspekten vor allem als Aufgabe des Steuersystems gesehen wird.67
3.2 Reformoptionen zur Weiterentwicklung der Gesetzlichen Krankenversicherung
Ein Gesundheitssystem wie die GKV kann grundsätzlich nach den beiden Dimensionen Finanzierung und Leistungen unterschieden werden. Des Weiteren sind zwei
Komponenten, der „involvierte Personenkreis“ sowie Aspekte der Organisationsgestaltung von Bedeutung.
Unter Rückgriff auf die o.g. Feststellung, dass die Finanzlage der Gesetzlichen Krankenversicherung vor allem durch eine fortschreitende Erosion der Beitragsseite determiniert ist, erscheint die Analyse und Diskussion finanzierungsseitiger, sowie zu
diesen komplementären, Reformalternativen als vordringlich. Die weiteren Ausführungen beschäftigen sich somit – der Motivation der Arbeit folgend – ausschließlich
mit den Optionen einer Finanzierungsreform der Gesetzlichen Krankenversicherung
sowie mit zu diesen korrespondierenden Aspekten hinsichtlich möglicher Ausweitungen des Kreises der Beitragspflichtigen bzw. der Leistungsberechtigten68. Auch Probleme organisatorischer Art, welche im Zuge der diskutierten Alternativen auftreten
würden, werden erläutert. Andere, durchaus ebenso bedeutende Teilbereiche wie
beispielsweise die Diskussion um Ausweitungen von Zuzahlungsregelungen zu
Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung69, um die Ausgrenzung von
Diejenigen mit Einkommen knapp unter der Versicherungspflichtgrenze tragen durch mehr als
kostendeckende Beiträge die Krankheitskosten der Geringverdiener mit. An dieser
Umverteilung nach dem Einkommen nehmen seit der Einführung der Gleitzone für die sog.
Midi-Jobs (Einkommen zwischen 400 und 800 Euro) auch die Bezieher sehr niedriger
Einkommen teil, da es seither auch ihnen möglich ist volles Mitglied einer Gesetzlichen
Krankenlasse zu werden.
66
Vgl. für eine umfassende Darstellung der Umverteilungswirkungen der Finanzierung der GKV
die Ausführungen in 3.1.2.1 und Grabka (2004), S. 7.
67
Vgl. bspw. FDP (2005), S. 10; ausführlich Jacobs et al. (2002), S. 17f.; Zimmermann et al.
(2004).
68
Analog zum Gros der zu diesem Themenkomplex publizierten Literatur sollen diese beiden
Personenkreise im Weiteren jedoch nicht mehr explizit unterschieden werden und stattdessen
allgemein von einer „Ausweitung des Versichertenkreises“ die Rede sein.
69
Vgl. hierzu Pfaff et al. (2003).
44
Leistungen aus dem Leistungskatalog70 oder auch um die Debatte um mehr
Leistungseffizienz und –qualität im Gesundheitswesen, seien an dieser Stelle hingegen ausgeklammert. Reformen der Leistungs- und der Finanzierungsseite können
allerdings nicht isoliert voneinander gesehen werden, wie die verschiedenen Reformvorschläge auch zeigen. Für die Bewertung dieser Vorschläge ist eine Abschätzung der Wirkungen sowohl auf die Einnahmen- und Ausgabenhöhe und damit auf
eine Veränderung des Beitragssatzes als auch eine Klärung wesentlicher Fragen
und Probleme erforderlich, die sich bei der Umsetzung (z.B. Vertrauensschutz,
Übergangsregelungen) und im Zusammenwirken der Maßnahmen ergeben.
Bei den einnahmeseitigen Reformen stehen verschiedene Alternativen zur Auswahl,
die verschiedene Reformparameter variieren. Abbildung 3-6 veranschaulicht die
Reformoptionen und zeigt das Verhältnis auf, in dem die genannten Alternativen zu
sehen sind. Dabei wird nicht nur auf einzelne idealtypische Parameteranpassungen
Bezug genommen, sondern auch auf die in der politischen Diskussion gegenübergestellten Maßnahmenpakete.
Die konträren Modelle sind nicht, wie es in der öffentlichen Diskussion gelegentlich
den Eindruck erweckte, Kopfpauschalen und Bürgerversicherung, sondern vielmehr
Kopfpauschalen, Kopfprämien oder Gesundheitsprämie und einkommensbezogene
Beiträge. Die Grafik macht deutlich, dass unter dem Begriff der Bürgerversicherung
primär eine Ausweitung des Versichertenkreises auf bislang in der Privaten Krankenversicherung (PKV) oder in Sondersystemen Versicherte und Nicht-Versicherte verstanden werden muss. Die Beitragserhebung könnte, obwohl die meisten diskutierten Bürgerversicherungsmodelle einkommensbezogene Beiträge vorsehen, auch
über Kopfprämien erfolgen71. Ebenso könnten einzelne Maßnahmen zur Verbreiterung der Beitragsbasis auch ohne die Ausweitung des Versichertenkreises durchgeführt werden. So könnte etwa die Ausdehnung der Beitragsbemessungsgrenze und
die Verbeitragung von weiteren Einkunftsarten neben dem Lohn- und Lohnersatzeinkommen auch in der heutigen GKV realisiert werden.
70
Vgl. Kern et al. (2004).
71
Es existieren zumindest in der Wissenschaft auch Vorschläge zur Einführung einer
Bürgerprämie, die eine Beitragserhebung pro Kopf für alle Bürgerinnen und Bürger vorsieht
((vgl. Wagner (2003); SVR (2004)). In der aktuellen Auseinandersetzung der Parteien spielen
diese jedoch kaum eine Rolle, da sich die Unionsparteien auf ein Kopfprämienmodell unter
Beibehaltung des bisherigen Versichertenkreises festgelegt haben (vgl. CDU (2003a), S. 23f.
sowie CDU/CSU (2004), S. 3f.).
Abbildung 3-6:
45
Reformalternativen für die Finanzierung der Gesetzlichen
Krankenversicherung
Bürgerversicherung =
Ausweitung des
Versichertenkreises
Î Bürgerversicherung
Separate
BBG´n für
andere
Einkunftsarten
Bürgerprämie/
Bürgerpauschale
Ausweitung der
Beitragsbemessungsgrenze
Miteinbezug
anderer
Steuerfinanzierung
versicherungsfremder Leistungen
Einkommensabhängige
Beitragsbemessung
Einkommensunabhängige Beiträge:
Kopfpauschalen
Quelle: eigene Darstellung.
Einen weiteren Reformaspekt stellt die Finanzierung einzelner bislang durch die GKV
abgedeckter Bereiche aus Steuermitteln dar. Dies wurde in der öffentlichen und wissenschaftlichen Diskussion häufig insbesondere für „versicherungsfremde Leistungen“ gefordert und in beschränktem Maße seit einigen Jahren umgesetzt. Die Finanzierung einzelner Teilbereiche der Sozialen Sicherung über Steuern ist unabhängig
von der Gesamtkonzeption der Beitragserhebung möglich, d.h. sowohl im Rahmen
eines Kopfprämienmodells, wie auch im Rahmen einer Bürgerversicherung oder der
Weiterentwicklung der bestehenden GKV nur bezüglich dieser Komponente realisierbar. In der aktuellen Diskussion rekurrieren vor allem die Protagonisten der Kopfprämien auf eine zunehmende Steuerfinanzierung von Leistungen, wie im Folgenden
gezeigt wird.
Als wichtigste Einzelmaßnahmen sind zu nennen:
•
Ausweitung des Versichertenkreises,
•
Ausweitung der Beitragsbasis,
•
Erhebung von fixen Pro-Kopf-Beiträgen,
•
Veränderung der Paritätik,
•
Risikoäqivalente Beiträge,
•
Kapitaldeckung und
•
Steuer(teil)finanzierung.
3.2.1
46
Ausweitung des Versichertenkreises
Zur Verbreiterung der Einnahmebasis der Gesetzlichen Krankenversicherung sind
zunächst Maßnahmen, die den Versichertenkreis betreffen, geeignet. Sie können
dann zu einer Beitragssatzentlastung führen, wenn Versicherte, die „gute Risiken72“
sind, neu in den Versichertenkreis aufgenommen werden.
Die Ausweitung des Versichertenkreises im deutschen GKV-System wird vor allem
im Hinblick auf den oben angesprochenen Vorwurf, es gebe in Deutschland nur eine
Solidarität unter Schwachen, als Reformmaßnahme angeführt. Aber auch Institutionen, die einer Ausweitung der Versicherungspflicht bislang kritisch gegenüberstanden, sehen in einem solchen Reformschritt eine dem derzeitigen System überlegene
Lösung.73
Von Befürwortern einer Veränderung der Versicherungspflichtgrenze werden im Allgemeinen folgende Vorteile angeführt:74
•
Die Begrenzung des Wechsels in die PKV kann eine unerwünschte
Risikoselektion einschränken, da Personen mit einem Arbeitsentgelt über der
Versicherungspflichtgrenze, die die PKV anstelle der freiwilligen Versicherung
in der Gesetzlichen Krankenversicherung gewählt haben, überwiegend gute
Risiken darstellen.
•
Gerade die ökonomisch Leistungsfähigen können sich dem Solidarausgleich
in der Gesetzlichen Krankenversicherung entziehen.
•
Die Segmentierung des Krankenversicherungsmarktes führt zu Fehlallokationen von knappen Ressourcen und zu Qualitätsdefiziten, da das Interesse der
Leistungserbringer weniger an medizinischen Erfordernissen, sondern viel-
72
Unter schlechten Risiken in der GKV sind Mitglieder mit eigenen hohen Gesundheitsausgaben
aufgrund schlechter Gesundheit, mit niedrigen beitragspflichtigen Einkommen und mit (mehreren) mitversicherten Familienangehörigen zu verstehen.
73
Vgl. SVR (2004), S. 387ff.; der allerdings mit der Ausweitung der Versicherungspflicht auch eine
grundlegende Reform der Finanzierung – weg von einkommensabhängigen Beiträgen hin zu
Kopfpauschalen – verbindet.
74
Vgl. Wille et al. (2002); Klose et al. (2001); SVR (2004).
47
mehr an der Versicherungszugehörigkeit der Patienten ausgerichtet ist. Dieses Argument wiegt umso schwerer, wenn man sich verdeutlicht, dass gerade
GKV-Versicherte gegenüber PKV-Versicherten eine überdurchschnittliche
Morbidität aufweisen.75
•
Die Versicherungspflichtgrenze wird oft mit dem Subsidiaritätsprinzip begründet, wonach ab einer bestimmten Einkommenshöhe nicht mehr von einer sozialen Schutzbedürftigkeit auszugehen ist. Da ein größerer Prozentsatz der
GKV-Versicherten ebenfalls nicht in diesem Sinne schutzbedürftig sein dürfte,
kann die Versicherungspflichtgrenze dadurch nicht mehr begründet werden.
Da eine Erhöhung der Versicherungspflichtgrenze in der Gesetzlichen Krankenversicherung das potentielle Marktsegment ausländischer Anbieter von privatem Krankenversicherungsschutz einschränkt, stellt sich die Frage, ob eine Erhöhung der
Versicherungspflichtgrenze mit europäischem Recht konfligiert. Als Nachteile einer
Erhöhung der Versicherungspflichtgrenze werden darüber hinaus genannt:76
•
Versicherte mit höherem Arbeitsentgelt wurden in die GKV „gezwungen“.
•
Die Gewinnung junger Versicherter werde der PKV erschwert und dadurch
würden ihre finanzielle Grundlage und die zukünftigen Marktchancen geschwächt.
•
Mittel- bis langfristige Erhöhung des demografischen Risikos für die GKV.
•
Aufgrund des höheren Vergütungsniveaus in der PKV könnte eine Verringerung der Versichertenbestände in der PKV zu Kompensationsforderungen der
Leistungserbringer an die GKV führen.
•
Aufgrund eines gegenüber den Löhnen und Gehältern stärkeren Anstiegs der
Versicherungspflichtgrenze in den letzten zwei Jahrzehnten sowie der seit den
neunziger Jahren spürbaren Zunahme der freiwilligen Mitglieder in der Gesetzlichen Krankenversicherung fehlte die empirische Grundlage zur Anhebung dieser Grenze.
Eine konkrete gesetzliche Ausgestaltung einer Ausweitung des Versichertenkreises
erfordert eine Reihe an Festlegungen, die ganz generell erforderlich sind, wenn man
ein bestehendes System weiterentwickeln will. Dies betrifft vor allem die für eine tatsächliche Umsetzung notwendigen Übergangsfristen.
Eine Ausweitung des Versichertenkreises hat verschiedene Aspekte anzusprechen.
Zunächst stellt sich die Frage welche Gruppen heute in der Gesetzlichen Kranken-
75
Vgl. Lüngen et al. (2005).
76
Vgl. SVRKAIG (2003); Pimpertz (2002); SVR (2002).
48
versicherung nicht versicherungspflichtig oder auch nicht versicherungsberechtigt
sind. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die GKV weit weniger als die
gesetzliche Rentenversicherung (GRV) den Charakter einer Volksversicherung aufweist. Denn in der Folge des Rentenreformgesetzes 1972 besteht seit 1973 in der
GRV für die ab 16-jährigen Personen, die nicht versicherungspflichtig sind, die Möglichkeit, sich in der GRV freiwillig zu versichern77. Zwar ist die materielle Absicherung
als freiwillig Versicherte/r in verschiedener Hinsicht weniger günstig als die auf Basis
einer Pflichtversicherung, insbesondere die Versicherung als sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, dennoch kommt die GRV dem Charakter der Volksversicherung damit näher als die GKV, in der diese generelle Möglichkeit nicht besteht. Vielmehr ist für ganz bestimmte Gruppen geregelt, ob sie denn beitragsberechtigt sind
bzw. ob sie – wie beispielsweise die Beamten/innen – von der Beitragspflicht befreit
sind.
Für die Ausweitung des Versichertenkreises der Gesetzlichen Krankenversicherung
sind unterschiedliche Gruppen angesprochen. Insbesondere mit Blick auf die praktische Umsetzbarkeit sind diese Gruppen auch unterschiedlich zu beurteilen. Zudem
stellt sich bei einigen von ihnen eine ganz unterschiedliche Verteilung der Einkommensarten (Querverteilung der Einkommen) dar. Von manchen Interessenten wurde
insbesondere aus pragmatischen Gründen in Erwägung gezogen, die Ausweitung
des Versichertenkreises vor allem in Richtung einer „Erwerbstätigenversicherung“
anzustreben.78 Dabei wird zunächst vor allem an eine Versicherung der Angestellten
und Arbeiter/innen mit Einkommen über der Versicherungspflichtgrenze79 – ermöglicht durch das An- oder Aufheben der Versicherungspflichtgrenze – sowie die Ausdehnung der Beitragspflicht auf die Beamten80 und ihrer mitversicherbaren Angehörigen gedacht. Für die ersteren ergibt sich ein günstiger Effekt sowohl auf der Beitragsseite – sie verfügen alle über Einkommen über der Versicherungspflichtgrenze,
die lange Zeit mit der Beitragsbemessungsgrenze identisch war, seit 2003 jedoch
über diesem Niveau liegt – als auch auf der Ausgabenseite. Es ist nämlich davon
auszugehen, dass sie eine unterdurchschnittliche Zahl von mitversicherten Angehörigen und – mindestens bei Eintritt in die Versicherung – eher eine bessere Gesundheit aufweisen. In Zukunft unterliegen – zumindest bei derzeitiger Rechtslage – diese
Gruppen zu einem größeren Anteil zwar der höheren Versicherungspflichtgrenze, für
bislang bereits PKV-Versicherte gilt dabei aber eine niedrigere Versicherungspflicht-
77
Vgl. § 7 SGB VI.
78
Vgl. Engelen-Kefer et al. (2003).
79
Ihre Beitragsfreiheit ergibt sich z. Z. wie oben angesprochen aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 SGB V.
80
Ihre Beitragsfreiheit folgt aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 SGB V.
49
grenze. Diese Gruppen wie auch diejenigen, die als Rentner privat versichert bleiben, verfügen in der Tendenz nicht nur über überdurchschnittliche Lohn- und Lohnersatzeinkommen, sondern auch häufiger über etwas höhere Kapitaleinkommen.
Bei den Beamten ergibt sich das „bessere Risiko“ heute vor allem aufgrund der
höheren Einkommen im Alter, d.h. bei den Pensionären. Ihre überdurchschnittliche
Kinderzahl wirkt dagegen durch die gratis Familienversicherung eher nachteilig. Per
Saldo stellen sie – gemessen an Indikatoren wie Arbeitsunfähigkeit – kaum „bessere“
Risiken dar. In der Vergangenheit fehlte bei ihnen jedoch der Anreiz zur Versicherung in der Gesetzlichen Krankenversicherung, da sie keinen Arbeitgeber- bzw.
Dienstherrenzuschuss zur Versicherung bekommen haben, hingegen aufgrund der
Beihilfe nur maximal die Hälfte der Gesundheitsausgaben – die bei Privatliquidation
heute zwar teurer sind als in der Gesetzlichen Krankenversicherung - privat absichern mussten.
Das Argument, dass nach dem Alimentationsprinzip der Dienstherr direkt für die Gesundheitssicherung zu sorgen hätte und sich damit eine Behandlung analog zu den
Arbeiter/innen und Angestellten im öffentlichen Dienst verbiete, trifft wohl für die
Krankenversicherung nicht in der Form zu wie dies etwa in der Alterssicherung der
Fall ist81. Gemeinsam mit den Beamten bietet es sich an, den überwiegenden Teil
der Empfänger von Heilfürsorge ebenfalls wie Beamte zu behandeln. Denn die Mitglieder der Polizei und die Soldaten, die dieser Gruppe angehören, werden ähnlich
wie Beamte besoldet. Lediglich die Grundwehr- und Ersatzdienstleistenden passen
nicht wirklich in dieses Schema.
Für die Selbständigen stellt sich die mögliche Argumentation zugunsten der Mitgliedschaft in einer erweiterten GKV etwas weniger überzeugend und nahe liegend als bei
den beiden vorherigen Gruppen dar.82 Für ihre Versicherungspflicht in einer erweiterten GKV trifft eher das Argument zu, dass sie als Bürger – nicht als Angehörige einer
bestimmten Gruppe – einer „Volksversicherung“ unterliegen müssten. Nicht zuletzt
muss aber bemerkt werden, dass manche Selbstständige auch durchaus „schutzbedürftig“ sind.
Neben einer heterogenen Gruppe von privat versicherten Nichterwerbstätigen (etwa
geschiedene Frauen, die in der Ehe privat versichert waren), für die ebenfalls die
Versicherungspflicht aus einer Volksversicherung her begründet werden kann, sind
zwei Gruppen gesondert zu erwähnen:
81
Vgl. BVerfGE 44, 249 (263); 58,68 (76ff.); 79, 223 (235) 83.89 (98); BVerfGE 106,225 (231ff.)
nach Bieback (2004), 138ff.
82
Ihre Befreiung von der Versicherungspflicht folgt aus § 5 Abs. 5 SGB V.
50
Die Sozialhilfeempfänger und die Grundwehr- und Ersatzdienstleistenden müssten
gemäß der Konzeption einer vollständigen Ausweitung des Versichertenkreises in
eine Volks- oder Bürgerversicherung ebenfalls Mitglieder einer solchen sein. Allerdings ist ebenfalls denkbar, dass nicht ihre Versicherung sondern ihre Gesundheitsausgaben durch die Sozialhilfe bzw. den Staat erstattet werden. Die Krankenkassen
haben sich in der Vergangenheit immer gewehrt, die Sozialhilfeempfänger als „normale“ Versicherte aufzunehmen, was nicht verwundern darf, da sie im Durchschnitt
schlechte Risiken mit weit unterdurchschnittlichen Einkommen und weit überdurchschnittlichen Ausgaben sind.83 Als Begründung ließen sich hier beispielsweise die
Argumente zugunsten einer Steuerfinanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben
heranziehen. Andererseits könnte im Rahmen einer Versicherungspflicht für die Gesamtbevölkerung auch argumentiert werden, dass die GKV-Versicherten mit der Gesamtgesellschaft identisch und daher für den sozialen Ausgleich zuständig sind.
In der Praxis wird die Abgrenzung des Versichertenkreises sicher weitere Detailregelungen erfordern. So stellt sich die Frage, wie die – wenn auch zahlenmäßig kleinen
– Gruppen in die Versicherungspflicht integriert werden, die auch heute keinen Krankenversicherungsschutz aufweisen (etwa Personen ohne ständigen Wohnsitz).84 Des
Weiteren ist es erforderlich Regelungen bzgl. des Aufenthaltsstatus für gewisse, nur
vorübergehend in Deutschland ansässige Personen sowie für Deutsche mit Aufenthalt im Ausland zu treffen. Während eine Orientierung an bestehenden Regelungen
möglich ist, bestehen für die praktische Umsetzung sicher Lösungserfordernisse.
Als weiterer ganz wesentlicher Aspekt bei einer Ausweitung des Versichertenkreises
ist die Beziehung zwischen GKV und PKV zu klären. Dies betrifft sowohl die Frage,
•
ob die PKV und zu welchen Bedingungen als Anbieterin der um bestimmte
Versichertengruppen erweiterten GKV zugelassen werden oder auf das Zusatzversicherungsgeschäft beschränkt werden soll;
•
ob die PKV in der bestehenden Organisations- und Finanzierungsform in einen Risikostrukturausgleich einzubeziehen ist;
•
wie Wettbewerb zwischen PKV und GKV aber auch zwischen den einzelnen
Kassen und Versicherungen zu gestalten ist.
83
Vgl. Langer et al. (2003).
84
Zu einer ausführlichen Analyse der nicht versicherten Personen in Deutschland vgl. Greß et al.
(2005).
51
Die PKV als Anbieterin einer erweiterten GKV
Die PKV tritt zu Zeit, was international eher einmalig ist, zu anderen Bedingungen als
die GKV zum Teil in Konkurrenz zu dieser als Vollversicherer auf. Nachdem nach wie
vor die Zuordnung von Versichertengruppen über die Versicherungspflicht und die
Versicherungsberechtigung wettbewerbsbeschränkend geregelt ist, betrifft diese
Konkurrenz jedoch einen eingeschränkten Versichertenkreis.
Bei Ausweitung des Versichertenkreises stellt sich nun die Frage, ob die PKV künftig
ebenfalls Anbieterin einer erweiterten GKV sein kann oder nicht und ob sie künftig
als Anbieterin einer erweiterten GKV wie jetzt risiko-differenzierte Beiträge, die kapitalgedeckt finanziert werden, beibehalten kann.
Die Diskussion um Wettbewerbsverzerrungen zwischen GKV und PKV85, die Tatsache, dass in der PKV z.B. aufgrund der mangelnden Portabilität der Altersrückstellungen Wettbewerb um Bestandsversicherte faktisch ausgeschlossen ist und hinsichtlich der Neuversicherten zwischen GKV und PKV zum Nachteil für die GKV erfolgt, kann nur zu der Schlussfolgerung führen, dass die PKV als Anbieterin einer
erweiterten GKV nur zu gleichen Konditionen wie die GKV Krankenversicherungsschutz anbieten darf.86 Dabei wäre eben folgerichtig die Kassenwahlfreiheit für alle
auch auf diese „privaten Kassen“ auszuweiten.
Die interessante Frage in diesem Zusammenhang stellt sich hinsichtlich des derzeitigen Funktionierens der PKV. Wenn die PKV aufgrund ihrer Kapitaldeckung tatsächlich so funktioniert, wie dies rechtlich eigentlich vorgeschrieben wäre, so würde sich
durch die Ausweitung des Versichertenkreises für sie keine grundsätzliche existenzielle Schwierigkeit ergeben, da sie eigentlich ohnehin keine Quersubventionierung
der Tarife und Altersgruppen vornehmen dürfte. Die Zukunft der PKV würde dann
einfach in gesonderten Bürgerversicherungstarifen bzw. im Zusatzversicherungsgeschäft liegen.
Allerdings bestehen gewisse Zweifel, ob dies wirklich der Fall ist. Vielmehr lassen Argumente wie „Die vollständige Ausweitung des Versichertenkreises würde die PKV
innerhalb von wenigen Jahren in den Ruin treiben, wenn keine neuen, jungen Versicherten nachkommen“, darauf schließen, dass die PKV schon heute de facto nur
durch eine Umverteilung und Quersubventionierung überlebensfähig ist. Wenn das
zutrifft sollte der Gesetzgeber dafür sorgen, dass dieser Zustand auf eine legale Basis gestellt wird und die Rolle der Umlagefinanzierung in der PKV klar geregelt wird –
85
Vgl. z.B. Unabhängige Expertenkommission (1997).
86
Vgl. Jacobs et al. (2004), S. 105ff.
52
nicht zuletzt, um den Proponenten der Kapitaldeckung eine realistischere Einschätzung ihrer Möglichkeiten zu bieten.
Bei Einbeziehung von PKV-Unternehmen in eine um bestimmte Versichertengruppen
erweitere GKV gilt es nach Ansicht des VdAK allerdings zu beachten, dass aufgrund
der Gewinnorientierung von PKV-Unternehmen die Steuerungsinstrumente der bisherigen GKV im Rahmen einer erweiterten GKV aufgrund europäischer Wettbewerbs- und Kartellregelungen gefährdet sein könnten.87 Daher wäre zu prüfen, ob es
notwendig ist, dass bisher gewinnorientierte PKV-Unternehmen, die im Rahmen einer erweiterten GKV Krankenversicherungsschutz anbieten, ihre Rechtsform bezüglich dieses Geschäftssegments an die der GKV-Kassen angleichen müssen.
Risikostrukturausgleich zwischen GKV und PKV
Zunächst wird insbesondere von den Gegnern des RSA die Frage aufgeworfen, ob
ein RSA auch nach einer Ausweitung des Versichertenkreises notwendig bleibt. Die
Antwort auf diese Frage ist zum einen davon abhängig, welche Funktionen man dem
Risikostrukturausgleich (RSA) zuschreibt, zum anderen von der Form der Ausgestaltung einer Ausweitung des Versichertenkreises. Sollte es eine Einheitsversicherung geben, so entfällt der Bedarf natürlich. Wird ein gegliedertes, einheitlich organisiertes System, das unter gleichen Rahmenbedingungen arbeitet, beibehalten, ist der
RSA in einer um bestimmte Versichertengruppen erweiterten GKV für die Sicherstellung ausgewogener Wettbewerbsbedingungen ebenso notwendig wie heute in
der Gesetzlichen Krankenversicherung.
Der Risikostrukturausgleich soll auch künftig so ausgestaltet werden, dass möglichst
kein Anreiz besteht, Kranke nicht zu behandeln. Das bedeutet, dass die Problematik,
einen morbiditätsorientierten RSA zu realisieren eine wichtige, wenn auch schwierige
Aufgabe bleibt. Wenn möglich soll der weiterzuentwickelnde morbiditätsorientierte
RSA Anreize enthalten, qualitativ gut zu behandeln. Insbesondere passende Versorgungsstrukturen für häufig auftretende chronische Erkrankungen könnten durch einen solchen RSA flankiert werden. Der RSA sollte zudem möglichst einfach in seiner
Umsetzung sein.
Die Ausweitung des Versichertenkreises hat dabei durchaus Konsequenzen für den
RSA, nachdem sich die neu hinzukommenden Versicherten hinsichtlich des Risikos
von den bisher GKV-Versicherten unterscheiden, wie oben ausgeführt wurde.
Geht man von der wohl realistischen Annahme aus, dass eine Ausweitung des Versichertenkreises Rücksicht auf rechtliche Besitzstände nehmen muss, können „neue“
Versichertengruppen erst peu á peu in eine erweiterte GKV einbezogen werden (z.B.
87
Vgl. VdAK/AEV (2004), S. 2.
53
neu Verbeamtete oder Personen, die ihre Erwerbstätigkeit neu als Selbständige aufnehmen).88 Wenn dies zutrifft, steht den bisher privat Versicherten das Recht und
eventuell künftig die Pflicht zu, weiterhin privat versichert zu bleiben (PKV-Altfälle).
In einer solchen lang andauernden Übergangs Phase könnten zwei RSA-Systeme
unterschieden werden – der RSA zwischen Anbietern der um bestimmte Versichertengruppen erweiterten GKV und der RSA zwischen der erweiterten GKV und der
Rest-PKV.
Für den RSA innerhalb der erweiterten GKV stellt sich grundsätzlich die gleiche Situation wie heute in der Gesetzlichen Krankenversicherung, egal ob nur Kassen im
Sinne der heutigen GKV-Kassen Anbieterinnen sein können oder ob die privaten
Krankenversicherungen zu gleichen Rahmenbedingungen in eine erweiterte GKV
einbezogen werden.
Für die privat Versicherten jetziger Prägung (PKV-Altfälle) stellt sich die Frage, ob
und wie sie in einen RSA einzubeziehen sind. Nachdem diese Gruppe bislang weitestgehend von einem Solidarausgleich ausgeschlossen blieb, besteht eine Begünstigung dieser Gruppe, da sie einen sozialen Ausgleich für besonders Kranke und
Personen mit niedrigen Einkommen nicht mitzutragen hat, weil diese de facto in die
PKV nicht eintreten können.
Zunächst ist dafür zu klären bzw. zu entscheiden, ob bei einer Ausweitung des Versichertenkreises auf die gesamte Wohnbevölkerung (Bürgerversicherung) grundsätzlich eine allgemeine Versicherungspflicht für die Wohnbevölkerung eingeführt wird
und die PKV-Altfälle nur ihren bisherigen Versicherungsschutz im Sinne einer Pflicht
zur Versicherung ersatzweise aufrechterhalten können. Diese Ausgestaltung und
diese Interpretation könnten den Verbleib im alten PKV-Tarif zwar ermöglichen.
Zugleich könnte sie jedoch vielleicht mit einer entsprechenden Verpflichtung zu einer
Beteiligung am Solidarausgleich z.B. in Form eines RSA verbunden werden. Entscheidet sich ein bislang freiwillig PKV-Versicherter, die PKV zu verlassen, würde er
der Versicherungspflicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung unterliegen.
Eine Gefahr dieser Lösung besteht allerdings darin, dass sich auf diese Weise de
facto ein Wahlrecht zwischen „alter“ PKV und (GKV-Bürgerversicherung) ergibt, auch
wenn man es a priori nicht vorsieht. Ein solches Wahlrecht könnte für die Bürgerversicherung nachteilig sein, weil es im Sinne des Rosinenpickens (adverse Selektion)
z.B. kranken und älteren PKV-Versicherte mit altersbedingt hohen Prämien und
eventuell hohen Selbstbehalten auf diese Weise den Wechsel in die preisgünstigere
Bürgerversicherung ermöglichen könnte, wenn sich ihr ursprünglich guter Gesund-
88
Vgl. Bieback (2004).
54
heitszustand verschlechtert89. Soll dieser Weg unterbunden werden, muss die PKVAltversicherung sofort einer Versicherungspflicht unterworfen werden, was aber auch
einen Kontrahierungszwang für die Anbieter impliziert. Als Kompromiss könnte man
eventuell zeitlich knapp beschränkt (z.B. maximal auf ein Jahr) den Wechsel in die
(GRV-Bürgerversicherung) gestatten.
Wünschenswert wäre aber bei Weiterbestehen der Alt-PKV, die weiterhin nach altem
Recht privat Versicherten ebenfalls in den RSA einzubeziehen.90 Ob dies aber rechtlich zulässig ist, wenn sich dabei einseitig eine Mehrbelastung dieser „Altfälle“ ergibt
(Vertrauensschutz) ist zu prüfen. Dabei ist allerdings auch zu bedenken, dass sich
wahrscheinlich allmählich – je nach Ausgestaltung des RSA – sogar eine Begünstigung, d.h. ein Nettotransferanspruch, für die (alte) PKV ergeben würde, wenn die
„Altfälle“ als Gruppe im Laufe der Zeit mehr und mehr altern, durchschnittlich höheren Bedarf aufweisen und im Ruhestand eventuell geringere Einkommen haben,
wenn keine jungen Versicherten nach alten Tarifen mehr nachkommen.
Die Einführung eines RSA unter Einschluss der PKV stößt allerdings, wenn man in
die Detaillösungen zu gehen hat, auf erhebliche strukturelle Schwierigkeiten. Der
Ausgleich des durch gewisse Morbiditätsindikatoren bestimmten Beitragsbedarfs
scheint zunächst durchaus denkbar, wenn man etwa davon ausgeht, die Ausgabenprofile der Gesetzlichen Krankenversicherung als standardisierten Bedarf zugrunde
zulegen. Allerdings ist dem entgegenzuhalten, dass die PKV-Tarife sehr heterogen
bzgl. des Leistungsumfangs sind (abgedeckte Leistungsbereiche, prozentuale
Selbstbehalte und Abzugsfranchisen). So stellt sich die Frage, ob Versicherte in bestimmten Tarifen mit geringerem Leistungsumfang als im GKV-Leistungskatalog –
z.B. Beamte mit prozentualen Tarifen – den vollen Beitragsbedarf ausgleichen sollten. Ein ähnliches Argument existiert allerdings auch für den Finanzbedarf, der zunächst vielleicht einfacher umzusetzen erscheint. Auch hier ist zu argumentieren,
dass ein Tarif mit potenziell geringerem Leistungsumfang als in der Gesetzlichen
Krankenversicherung wohl kaum mit dem vollen „beitragspflichtigen“ Einkommen in
einen RSA einzubeziehen ist. Eine differenzierte Berücksichtigung von Tarifen erscheint jedoch mit unvertretbarem Aufwand verbunden. So stellt sich die Frage, ob
die PKV bzgl. der Altfälle pauschaliert in einen Risikopool einzahlen sollte, weil sie
unter den Altfällen tendenziell eine günstigere Risikostruktur aufzuweisen hat.91 Die
Risikostruktur einer Bürgerversicherung würde sich bei einem sukzessiven Hinzu-
89
Vgl. VdAK/AEV (2004), S. 1.
90
Zu verschiedenen Verfahren dieses Einbezugs vgl. IGES (2005).
91
Zu einer differenzierten Aufgliederung der Umverteilungs- und damit der Risikokomponenten
vgl. Schräder et al. (2004).
55
kommen der jüngeren Beamten und Selbständigen hinsichtlich der Ausgabenrisiken
allmählich verbessern. Der Trend der letzten Jahre, wonach der Nicht-GKV-Anteil der
Bevölkerung im Laufe von 10 Jahren von etwa 11% auf 15% gestiegen ist, ist ganz
erheblich darauf zurückzuführen, dass in den jüngeren Altersgruppen der Anteil der
GKV-Versicherten sank (vgl. Abbildung 3-1 oben).
3.2.2
Ausweitung der Beitragsbasis
Neben der Reformoption einer Ausweitung des Versichertenkreises wird in der gesundheitspolitischen Diskussion häufig auch eine Verbreiterung der Beitragsbasis
bzw. der Beitragspflicht der Gesetzlichen Krankenversicherung gefordert, um die finanzierungsseitigen Probleme der Gesetzlichen Krankenversicherung zu beheben.
Hierbei werden sowohl die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze für den bestehenden Versichertenkreis ebenso genannt wie die Einbeziehung anderer Einkunftsarten in die GKV-Beitragsberechnung.
3.2.2.1 Hinzunahme anderer Einkommensarten bzw. höherer Einkommen bei der Festlegung der beitragspflichtigen Einkommen
Bei Pflichtversicherten der Gesetzlichen Krankenversicherung unterliegen derzeit im
Wesentlichen nur die Arbeitsentgelte bzw. Rentenzahlbeträge einer Beitragspflicht.
Für andere Gruppen von Transferempfängern werden von den Trägern der Transferleistung bezogen auf bestimmte Größen sozialversicherungspflichtiger Einkommen Beiträge bezahlt.92 Lediglich für freiwillig in der Gesetzlichen Krankenversicherung versicherte Personen gilt grundsätzlich ein umfangreicherer Einkommensbegriff,
der alle Einkunftsarten einer Beitragspflicht unterwirft.93 Da für breite Bevölkerungsschichten die Bedeutung des Arbeitsentgelts in den letzten Jahrzehnten zurückgegangen ist und sich der Anteil der anderen Einkunftsarten (z. B. Einkünfte aus Kapital
und Vermögen) am gesamten verfügbaren Einkommen deutlich erhöht hat, ist es
nahe liegend, eine Ausweitung der Beitragspflicht auf alle Einkommensarten in Erwägung zu ziehen um eine gerechtere Belastungsverteilung zu erreichen und der
einnahmenseitigen Finanzkrise der Gesetzlichen Krankenversicherung entgegenzu92
Vgl. dazu Kapitel 5 unten.
93
Vgl. hierzu die Ausführungen zu den entsprechenden Rechtsnormen des SGB V in
Gliederungspunkt 3.1.1.
56
wirken. Früheren Schätzungen zufolge könnte durch derartige Maßnahmen eine Reduktion der Beitragssätze in der Gesetzlichen Krankenversicherung zwischen 0,18
und 2 Prozentpunkten erreicht werden.94 Folgende Argumente für eine Hinzunahme
anderer Einkommensarten bei der Festlegung der beitragspflichtigen Einkommen
werden u. a. angeführt:95
•
Da Zinseinkünfte vor allem bei älteren Menschen eine immer bedeutendere
Rolle für ihre Gesamteinkünfte spielen, stellt eine erweiterte Beitragsbemessung auch einen Schritt in eine fiskalisch solidere Absicherung des Krankheitsrisikos dar.
•
Der Abbau verfassungsrechtlich problematischer Ungleichbehandlungen von
freiwilligen und pflichtversicherten Mitgliedern wäre ein Beitrag zu mehr Gerechtigkeit bei der Beitragsbemessung.
•
Eine Gleichbehandlung der Pflicht- und der freiwillig Versicherten im Hinblick
auf die Bemessung der beitragspflichtigen Einnahmen könnte zu einer stärkeren Orientierung an der individuellen Leistungsfähigkeit beitragen und würde
einer Beitragserhebung nach tatsächlicher Leistungsfähigkeit dienen.
•
Mitglieder mit geringem Arbeitsentgelt und hohen sonstigen Einkünften würden im Sinne einer zumutbaren Äquivalenz stärker belastet.
Als Nachteile einer Verbreiterung der Beitragsbasis werden hingegen genannt:96
•
Bei Beibehaltung der Beitragsbemessungsgrenze führt die Berücksichtigung
von Vermögenseinkünften gerade bei Versicherten, deren Arbeitseinkommen
unter der Beitragsbemessungsgrenze liegt, zu Mehrbelastungen während die
Bezieher von Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze nicht belastet – ja sogar entlastet – würden.97
•
Bei Einkünften aus Vermietung und Verpachtung könnte das Festhalten am
Bruttoprinzip, das keine Aufrechnung der Einnahmen mit evt. anfallenden Belastungen erlaubt, problematisch sein.
94
Vgl. Breyer et al. (2001); Wille et al. (2002); SVR (2002).
95
Vgl. SVRKAIG (2003); SVR (2002).
96
Vgl. SVR (2002); SVRKAIG (2003).
97
In diesem Zusammenhang existieren auch Überlegungen verschiedene, getrennte
Bemessungsgrenzen für unterschiedliche Einkunftsarten zu schaffen. Hierbei wird im Sinne der
Vermeidung übermäßiger Bürokratie auch erwogen, für Kapitaleinkommen einen Freibetrag
festzulegen um die Verbeitragung von geringen Kapitaleinkommen - mit folglich geringem
Beitragsaufkommen aber hohem verwaltungstechnischem Aufwand - zu vermeiden.
57
•
Die Verbeitragung von Kapitaleinkommen hätte eine erhöhte Gefahr von
Kapitalflucht ins Ausland zur Konsequenz.
•
Es bestehen technische Inkassoprobleme, da für die Vermögenseinkünfte
kein Quellenabzug durch den Arbeitgeber möglich ist. Daher wäre eine verwaltungs- und damit kostenintensive Lösung durch die Finanzämter erforderlich.
•
Unter Beibehaltung der Versicherungspflichtgrenze würde eine Erweiterung
der Einkunftsarten bisher Pflichtversicherten in der Gesetzlichen Krankenversicherung die Option eines Wechsels in die PKV eröffnen. Da es sich bei den
Abwanderern vermutlich um gute Risiken handeln dürfte, würden der Gesetzlichen Krankenversicherung bei einer derartigen Ausgestaltung insgesamt fiskalische Nachteile entstehen.
Darüber hinaus sind die bei einer Einbeziehung aller Einkunftsarten in die Beitragspflicht zur GKV auftretenden intergenerativen Umverteilungseffekte zu Gunsten jüngerer Versicherter kritisch zu diskutieren, da ältere Versicherte über höhere Vermögenseinkommen verfügen. Es stellt sich auch die Frage, ob Verluste bei diesen Einkunftsarten nicht folgerichtig zu einer Minderung der Beitragszahlung führen müssten. Dies hätte insbesondere bei einigen Einkunftsarten kritische Konsequenzen für
die Einnahmesituation der GKV, da dort vergleichsweise häufig negative Einkommen
festzustellen sind; man denke hier beispielsweise an Mieteinnahmen, die regelmäßig
hohe Investitionskosten und damit Abschreibungen erzeugen.
Die dargestellte Reformoption wird vom SVR (2002), vom VdAK/AEV (2002) sowie
vom DGB (2003) abgelehnt. Während für den SVR die vielfältigen Schwierigkeiten
und Probleme bei der Umsetzung zu einer ablehnenden Haltung führen, begründet
der DGB seine Ablehnung damit, dass der Vorschlag zu einer stärkeren Beitragsbelastung der Versicherten führt. Für den VdAK/AEV überwiegen bei dieser Reformoption momentan die Gegenargumente. Insbesondere sehen die Verbände die Einheitlichkeit der Sozialversicherung in Frage gestellt sowie die Entstehung schwerwiegender rechtssystematischer und ordnungspolitischer Probleme. Befürworter einer
derartigen Regelung wie der SVRKAIG (2003) oder Glaeske et al. (2001) verweisen
unter der Annahme gleicher Leistungsausgaben auf die dadurch mögliche Senkung
des Beitragssatzes sowie die wirtschafts- und arbeitsmarktpolitisch erwünschte Verringerung der Lohnzusatzkosten.
Die Definition und Erfassung weiterer Einkunftsarten ist jedoch keineswegs eindeutig
oder gar einfach. Nur einige Probleme können in diesem Zusammenhang angesprochen werden.
58
Zunächst ist zu beachten, dass auch in der jetzigen GKV aufgrund des Nebeneinanders von Pflicht- und freiwillig Versicherten eine unterschiedliche Abgrenzung von
beitragspflichtigen Einkommen gilt.
Für die Pflichtversicherten werden die beitragspflichtigen Einkommen in den §§ 226238 SGB V geregelt, wonach sich die Beitragsbelastung – neben einigen Detailregelungen auf Arbeitsentgelte von Arbeiter/innen und Angestellten, Renten der GRV vergleichbarer Versorgungsbezüge sowie Leistungen bei Arbeitslosigkeit bezieht.
Daneben werden gewisse öffentliche Transferleistungen zusätzlich mit Beiträgen
belastet. Andere Transferleistungen (z.B. Verletztenrenten) sowie andere Einkunftsarten bleiben unbelastet. Dies trifft besonders für Kapital- und Mieteinkommen zu.
Für freiwillig Versicherte sieht § 240 SGB V vor, dass die einzelnen Kassen die Beitragsbelastung per Satzung regeln, wobei grundsätzlich eine Belastung des gesamten Einkommens, bzw. der „gesamten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit“ bis zur
Höhe der Beitragsbemessungsgrenze mit GKV-Beiträgen vorgesehen ist. In manchen Kassen gilt dabei die Regelung, dass der Höchstbeitrag zu entrichten ist, soweit
nicht niedrigere Einkommen nachgewiesen werden.
Beispielhaft umfasst dies die folgenden Einkunftsarten für freiwillig Versicherte:
•
Arbeitseinkommen aus selbständiger Tätigkeit nach § 15 SGB IV
•
(um Werbungskosten und Absetzung für Abnutzung verringerte) Einkünfte aus
Vermietung und Verpachtung
•
Einkünfte aus Kapitalvermögen
•
Abfindungen
•
gesetzliche Renten mit ihrem Zahlbetrag,
•
Versorgungsbezüge,
•
Verletztenrenten,
•
Private Renten,
•
dem Lebensunterhalt dienende Sozialhilfeleistungen, Leistungen nach dem
Grundsicherungsgesetz, Wohngeld.
Strebt man mit der Bürgerversicherung eine Beitragsbelastung aller Einkunftsarten
an, so könnte man dies grundsätzlich an der bestehenden Regelung für freiwillig
Versicherte orientieren. In der Praxis können damit allerdings Probleme bei der Umsetzung wie auch der politischen Durchsetzungsmöglichkeit entstehen.
Was die Umsetzungsprobleme betrifft, muss man berücksichtigen, dass es vom Verwaltungsaufwand her eine wesentliche Mehrbelastung der Kassen verursachen
59
würde, die (zusätzlichen) Einkommen aller, nicht nur der relativ wenigen freiwillig
versicherten Mitglieder zu überprüfen.
Vor die politische Durchsetzbarkeit stellen sich mehrere erhebliche Probleme: Es
dürfte kaum vertretbar sein, allen Versicherten den Höchstbetrag in Rechnung zu
stellen oder abzuziehen, soweit sie den Nachweis niedriger Einkommen nicht erbringen. Man denke nur an den steigenden Anteil hochbetagter Rentner/innen mit niedrigem Einkommen! Bei einer Ausweitung der Beitragsbasis entsteht weiterer Klärungsbedarf in mehrfacher Hinsicht: Sieht man aus systematischen Gründen eine Belastung nach der Zahlungsfähigkeit vor, so stellt sich die Frage, wie diese zu definieren
ist. Im Sozialrecht werden diesbezüglich andere Zugehensweisen verwendet als im
Einkommenssteuerrecht. Die derzeitige Definition der beitragspflichtigen Einkommen
im Sozialrecht stützt sich auf das SGB IV für die Sozialversicherung allgemein und,
wie oben bereits angesprochen, auf das SGB V, was speziell die GKV betrifft. Die
Beitragsbelastung bezieht sich dabei auf Bruttoeinkommensgrößen, wobei eventuelle
Obergrenzen (Beitragsbemessungsgrenzen) gelten.
Die Ausweitung auf die Verbeitragung anderer Einkommensbestandteile, die keinen
Bezug zur Beschäftigung aufweisen, orientiert sich aus zwei Gründen am Einkommensteuerrecht. Zum einen kennt man auch da den Bezug zur Zahlungsfähigkeit,
hier werden sogar abweichend von der tendenziell sogar regressiven Belastung
durch Sozialversicherungsbeiträge (nominell) progressive Belastungen vorgesehen.
Die Einkommensbegriffe sind jedoch wesentlich komplexer als im Sozialrecht (vgl.
Tabelle 3-4).
Zum anderen wird die Zahlungsfähigkeit nicht am Pendant der sozialversicherungspflichtigen Entgelte als Bruttogröße orientiert, sondern an einem Einkommensbegriff,
der von dieser Bruttogröße verschiedene Abzüge vorsieht. Die Leistungsfähigkeit
bzw. Zahlungsfähigkeit im Steuerrecht basiert vielmehr auf einem unterschiedlichen
Einkommenskonzept: So ergibt sich nach Abzug der Einnahmeerzielungskosten
(Werbungskosten) von den Einnahmen (z.B. aus unselbständiger Tätigkeit) die Einkunftsart Einkünfte aus unselbständiger Tätigkeit und nach weiterem Abzug der Sonderausgaben kommt man erst zum Einkommen. Man kann dies als Maß der Zahlungsfähigkeit ansehen. Allerdings wird die Steuerbemessungsgrundlage weiter reduziert, bevor auf der Basis des zu versteuernden Einkommens die Steuer berechnet
wird.
Bei einer Ausweitung der Beitragsbasis auf andere Einkommensarten wird immer
auch eine Anlehnung an die steuerliche Behandlung gesucht – teils aus inhaltlicher
Sicht teils aber auch nur aus verwaltungstechnischen Opportunitäten. Damit tritt aber
auch – abweichend von der Verbeitragung der Pflichtversicherten heute - immer
60
stärker die Orientierung an einer einkommensteuerrechtlichen Nettobetrachtung in
den Vordergrund.
Tabelle 3-4:
Einkommensbegriffe im Einkommensteuer- und Sozialrecht
Einkommensteuerrecht
Sozialrecht
„Bruttogröße“
Einnahmen
Arbeitsentgelt
Rentenzahlbetrag
Leistung bei Arbeitslosigkeit
(bis Beitragsbemessungsgrenze)
Kosten der
Einkommenserzielung
- Werbungskosten
= Einkünfte
(als Gewinn oder Überschuss)
- Altersentlastungsbetrag
- Entlastungsbetrag für Alleinerziehende
- Abzug nach § 13 Abs. 3
= Gesamtbetrag der Einkünfte
- Sonderausgaben
= Einkommen
„Nettogröße“
- Freibeträge nach § 32 Abs. 6
- sonstige abzuziehende Beträge
= zu versteuerndes Einkommen
→ Bestimmung der Steuer
→ Bestimmung des Beitrags
Das Einkommensteuerrecht unterscheidet nach § 2 EStG die folgenden sieben Einkunftsarten aus
1. Land- und Forstwirtschaft (§§ 13-14a EStG);
2. Gewerbebetrieb (§§ 15-17)
3. Selbständiger Tätigkeit (§ 18 EStG),
4. Nichtselbständiger Tätigkeit (§§ 19-19a EStG)
5. Kapitalvermögen (§ 20 EStG)
6. Vermietung und Verpachtung (§ 21 EStG) sowie
7. Sonstige Einkünfte (§ 22 EStG).
In den ersten drei Einkunftsarten werden die Einkünfte als Gewinn erfasst in den
übrigen als Überschuss der Einnahmen über die Werbungskosten.
Im Sozialrecht wird vor allem das Arbeitsentgelt und gewisse Lohnersatzleistungen
als Grundlage herangezogen. Nachdem die Lohnersatzleistungen zum überwiegenden Teil aus Sozialversicherungsbeiträgen finanziert werden, tritt aus Sicht der gesamtwirtschaftlichen Einkommensbetrachtung eine doppelte Verbeitragung der Ar-
61
beitsentgelte auf, wenn auf Renten und zusätzlichen Leistungen bei Arbeitslosigkeit
noch einmal Beiträge erhoben werden. Teilweise entspricht dieses Vorgehen aber
auch der steuerlichen Behandlung, die z.Z. eine Versteuerung des Ertragsanteils der
Renten vorsieht. Die Berücksichtigung des Progressionsvorbehalts nach § 32b EStG
impliziert eine gewisse steuerliche Berücksichtigung.
Nach
derzeitiger
steuerlicher
Behandlung
entsprechen
die
sozialversicherungspflichtigen Entgelte dem Bruttobetrag, der zu den Einkünften aus
Nichtselbständiger Tätigkeit gehört. Die Ertragsanteile der Renten gehören zu den
Sonstigen Einkünften.
Bei einer umfassenden Beitragsbelastung aller Einkommen wären im Sinne der oben
dargestellten Liste an Einkommen zur Verbeitragung freiwillig Versicherter fast alle
Einkunftsarten betroffen. Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft spielen eine nur
geringe Rolle, zumal nicht alle Landwirtschaften buchführungspflichtig sind.
Ein besonderes Problem ergibt sich bei der Verbeitragung von Einkünften, für die in
hohem Maße eine Steuervermeidung und Steuerhinterziehung möglich ist – hier ist
vor allem an Einkünfte aus Kapitalvermögen zu denken.
Bei einer umfassenden Beitragspflicht entsteht auch die Frage nach der Behandlung
des Mietwerts von eigengenutztem Wohneigentum. Allerdings sind solch implizite
Mieten seit 1987 für neu fertiggestellte bzw. angeschaffte Wohnungen bzw. im Zuge
einer großen Übergangsregelung seit 1999 auch für vor 1987 fertiggestellte bzw. angeschaffte Wohnungen einkommensteuerrechtlich nicht mehr belastet.98 Aus Gründen der Gleichbehandlung müssten dann eigentlich bezahlte Mieten von der Beitragsbasis abzuziehen sein.
Einige Einkunftsarten können per Saldo negativ ausfallen und dürfen im Steuerrecht
zum Teil mit positiven Einkünften anderer Art verrechnet werden. Ein Beispiel sind
die mindestens in der Vergangenheit häufig negativen Einkünfte aus Vermietung und
Verpachtung. In der derzeitigen Praxis der steuerlichen Erfassung finden sich verschiedenen Regelungen, die sich auf eine Verbeitragung nicht ohne weiteres sinnvoll
übertragen lassen.
Unter „sonstigen“ Einkünften, die nicht unerheblich in der Höhe sind, finden sich sehr
unterschiedliche Arten: So sind Abgeordnetendiäten dieser Kategorie ebenso zuzurechnen wie der Ertragsanteil von Renten und private Renten!
Bei der Ausweitung der Einkommensbasis unter Beibehaltung der GKV-Beitragsbemessungsgrenze könnte sich eine für so manche Gruppe nicht vorteilhafte Auswir-
98
Vgl. Dankmeyer et al. (2001), S. 24ff.
62
kung ergeben: Aufgrund der Beitragsbemessungsgrenze würde die Ausweitung der
Beitragsbasis auf andere Einkunftsarten die Wirkung erzielen, nur für Personen mit
Einkommen unterhalb der Beitragsbemessungsgrenze, also Bezieher mittlerer und
niedriger Einkommen, zu einer Ausweitung der versicherungspflichtigen Einkommen
zu führen. Die damit ermöglichte Absenkung der Beitragssätze würde jedoch den
Beziehern von Einkommen über der Beitragsbemessungsgrenze und den Arbeitgebern sowie der GRV, d,er Bundesagentur für Arbeit und dem Bundeshaushalt zugute
kommen.99 Weder SPD noch die Gewerkschaften könnten es sich politisch leisten
einer solchen Lösung das Wort zu reden.
Zwei Ansätze sind denkbar diesem Dilemma zu entgehen:
•
die Aufspaltung der Beitragsbasis in mehrere Säulen mit getrennten
Beitragsbemessungsgrenzen oder
•
die Anhebung bzw. sogar Aufhebung der Beitragsbemessungsgrenze.
Wie weiter unten ausgeführt wird, hat sich die SPD z.B. mit dem so genannten „Zweisäulenmodell“ auf die erstere Lösung als eine mögliche Variante festgelegt. Im Zweisäulenmodell würden die bisher für KVdR- und für Pflichtmitglieder beitragspflichtigen Einkommen wie bisher verbeitragt, die „weiteren“ Einkommen getrennt, eventuell
auch von einer anderen Institution verwaltet, in einer zweiten Säule mit getrennter
Beitragsbemessungsgrenze verbeitragt.
Die Autoren dieses Berichts geben zu bedenken, dass nicht selbstverständlich davon
ausgegangen werden kann, dass diese Regelung (verfassungs-)rechtlich zulässig
wäre. Sie muss unter rechtlichen Gesichtspunkten geprüft werden. So könnte ins
Feld geführt werden, dass in dieser Lösung gleich hohe Einkommen je nach Quelle
unterschiedlich hoch belastet werden könnten. Ausschließlich hohe Lohn- und Lohnersatzleistungen würden nur bis zu der einen Beitragsbemessungsgrenze belastet.
Mitglieder, die gleich hohe Einkommen hätten, die sich jedoch individuell unter der
jeweiligen Beitragsbemessungsgrenze befänden, würden potentiell bis zur doppelten
Höhe belastet. Dies trifft zwar bisher in rechtlich nicht beanstandeter Weise auf die
Einkommen von Ehepaaren zu, wird jedoch auch von manchen Seiten kritisiert. So
wird z.B. von einem „negativen“ Einkommensteuersplitting gesprochen um den ungerechtfertigten Vorteil von Einverdienerehepaaren zu kompensieren.100
99
Vgl. für die Sekundärwirkungen auf die oben letzteren Kapitel 4.5 und 6.2 unten.
100
Vgl. z.B. Sehlen et al. (2004).
63
Zu klären ist bei einer „Zwei-Säulen-Lösung“ zudem, ob in beiden Säulen die gleich
hohe Beitragsbemessungsgrenze gelten soll oder die zweite Säule etwa eine niedrigere aufzuweisen hätte.
Ein weiterer Klärungsbedarf beim Zweisäulenmodell besteht in der Problematik der
Zuordnung der Einkunftsarten bzw. der beitragspflichtigen Einkommen auf die Säulen. Nach heutigem Recht, das für die Pflichtversicherten eine Einschränkung der
beitragspflichtigen Einkommen vorsieht und für die freiwillig Versicherten einem EinSäulen-Modell entspricht, werden für Pflichtversicherte vor allem Arbeitsentgelte bis
zur Beitragsbemessungsgrenze verbeitragt. Darüber hinaus werden jedoch auch
Renten und Versorgungsbezüge und Leistungen bei Arbeitslosigkeit verbeitragt, d.h.
Lohn- und Lohnersatzleistungen, die steuerlich den Sonstigen Einkünften zuzurechnen sind.
In einem Ein-Säulen-Modell würden zusätzliche Einkommen gemeinsam mit diesen
einer Beitragsbemessungsgrenze unterliegen. In einem Zweisäulenmodell stellt sich
aber auch die Frage, welcher Säule weitere Einkunftsarten zuzuordnen sind. Relativ
eindeutig scheint zu sein, dass Kapitaleinkommen sowie Miet- und Pachteinkommen
der zweiten Säule zuzuordnen sind. Allerdings scheinen die Einkünfte aus Selbständiger Tätigkeit und aus der Landwirtschaft als primäre Arbeitseinkommen eher der
ersten Säule zuordenbar. Gleiches gilt vielleicht für Einkünfte aus Gewerbebetrieb,
jedoch weniger eindeutig. Die sonstigen Einkünfte sind sehr heterogen und eher differenziert zuzuorden. So liegt es nahe Abgeordnetenbezüge wie Arbeitseinkommen
der ersten Säule zuzuordnen. Ob private Renten auf Kapitaldeckungsbasis sowie
GRV-Renten jedoch eher den Renten oder den Kapitalvermögen zuzuordnen sind,
ist weniger eindeutig, so dass hier Regelungsbedarf besteht.
Ein weiteres Problem entsteht bei der Frage ob und wie Freibeträge für Einkunftsarten oder gesamte Säulen vorzusehen sind. Die Vorschläge verschiedener Gruppen
ziehen das für Kapitaleinkünfte in Erwägung – so etwa für 2004 einen Sparerfreibetrag in Höhe von jährlich € 1370 zuzüglich € 51 an Werbungskosten. Im Sinne der
Parallelität der Regelungen stellt sich jedoch die Frage, ob nicht gleiches für Arbeitseinkommen gelten müsste.
Weitet man den Versichertenkreis aus würde in Analogie zu entscheiden sein, ob alle
Erwerbseinkommen in der ersten Säule zu verbeitragen sind oder alle Einkunftsarten
dieser Gruppen der zweiten Säule zuzuordnen sind. Für Angestellte und Arbeiter/innen mit Einkommen über der Versicherungspflichtgrenze sowie für Beamte/innen und Pensionäre ist eine Zuordnung von Einkommen aus unselbständiger
Tätigkeit zur zweiten Säule nicht nachvollziehbar. Wie sind die Einkünfte aus selbständiger Tätigkeit der Selbständigen zu beurteilen? Wie Nebeneinkünfte aus selbständiger Tätigkeit? Wie ist die Grenze zwischen einer Nebentätigkeit als selbstän-
64
dige Tätigkeit und als Minijob zu ziehen? Hier besteht nicht unerheblicher Klärungsbedarf, falls eine Zwei-Säulenregelung überhaupt zulässig ist.
Im Hinblick auf die derzeitige Reformdiskussion um die Einführung einer Gesundheitsprämie bzw. einer Bürgerversicherung sei an dieser Stelle abschließend darauf
hingewiesen, dass die Beitragsbelastung von anderen Einkunftsarten bei Kopfprämienmodellen quasi automatisch erfolgt. Die Kopfprämien der Versicherten werden
natürlich von deren gesamten Einkommen bezahlt. Auf den ersten Blick erscheint ein
Kopfprämienmodell in diesem Zusammenhang also als pragmatischere Lösung, die
weniger Bürokratieaufwand erfordert und gleichzeitig auch eine implizite Verbeitragung von Kapitaleinkommen ermöglicht. Allerdings wird bei einer solchen Argumentation übersehen, dass auch bei den Kopfprämien ein erheblicher Aufwand zur Bestimmung der individuellen Haushaltseinkommen besteht, sobald man als notwendige, komplementäre Ausgestaltung eine einkommensabhängige Subventionsberechtigung und die Bestimmung der Subventionshöhe von ausgleichsberechtigten
Versicherten mit geringem Einkommen vorsieht. Des Weiteren ergeben sich Unterschiede in der Belastung der Versicherten, je nachdem, ob sich die Einkommen für
die Ermittlung der Belastungsgrenze nur auf Arbeitseinkommen oder auf die gesamten Einkünfte des Haushalts beziehen.
3.2.2.2 Anhebung bzw. Aufhebung der Beitragsbemessungsgrenze für den bestehenden Versichertenkreis
Die von einer Minderheit des SVRKAIG (2003), vom DGB (2003) sowie von Glaeske
et al. (2001) befürwortete Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze würde eine Änderung der Verteilungswirkungen nach sich ziehen, da Einkommen bis zur derzeitigen Beitragsbemessungsgrenze entlastet sowie höhere Einkommen stärker als bisher belastet würden. Wie schon oben ausgeführt, kann nach früheren Schätzungen
durch eine gleichzeitige Erhöhung der Versicherungspflicht- und der Beitragsbemessungsgrenze eine Reduktion der Beitragssätze zwischen 0,7 bis 0,9 Prozentpunkte101 erreicht werden. Andererseits steigt für die betroffenen Versichertengruppen mit überdurchschnittlichen Einkommen, die ohnehin schon durch einen hohen
Grenzsteuersatz belastet werden, bei alleiniger Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze die Zahllast noch weiter an, was eine Abwanderung der freiwillig Versicherten
in die PKV beschleunigt.102 Da sich die Leistungen der Gesetzlichen
Krankenversicherung mit Ausnahme des Krankengeldes am Bedarf orientieren, ste-
101
Vgl. SVR (2002); SVRKAIG (2003); Busch et al. (1996).
102
Vgl. SVRKAIG (2003).
65
hen den Mehreinnahmen durch eine Ausweitung der Beitragsbemessungsgrenze in
der Gesetzlichen Krankenversicherung keine Mehrausgaben gegenüber, was auf
eine Verbesserung der Einnahmensituation der Gesetzlichen Krankenversicherung
schließen lässt. Kritisch ist allerdings anzumerken, dass die fiskalischen Wirkungen
einer Ausweitung der Beitragsbemessungsgrenze denen einer Steuer gleichen. Aus
diesem Grund wird diese Reformoption von der Mehrheit des SVRKAIG (2003) abgelehnt und ist auch vor dem Hintergrund der europäischen Einigung und der Freiheit von Gütern und Diensten kritisch zu bewerten. Aus Sicht des VdAK/AEV (2002)
ist an der aktuellen Beitragsbemessungsgrenze in der Gesetzlichen Krankenversicherung festzuhalten, da ein einkommensbezogener Solidarausgleich auch eine angemessene Grenzziehung benötigt, die durch die momentane Regelung erreicht
wird. Dieses Argument spricht allerdings lediglich gegen eine Abschaffung der Beitragsbemessungsgrenze, da auch bei einer (maßvollen) Erhöhung eine Grenze existiert, die dem Äquivalenzgedanken Rechnung trägt.
Sowohl die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze wie auch die Einführung eines
Zwei-Säulen-Modells hätten auch Auswirkungen auf den RSA. Aus polit-ökonomischer Sicht wäre eine Ausweitung der Verbeitragung auf andere Einkunftsarten unter
Beibehaltung einer einheitlichen Beitragsbemessungsgrenze besonders für eine rotgrüne Koalition aber auch für die Union sehr bedenklich. Gerade die mittleren Verdiener und die Rentner/innen wären in besonderem Maße von zusätzlichen Beitragsbelastungen betroffen.
Verschiedene sozialpolitische Maßnahmen der rot-grünen Koalition haben die Rentner/innen zudem in den letzten Jahren zunehmend belastet. Will man in Zukunft eine
Kapitalbildung gerade bei Beziehern mittlerer und geringer Einkommen fördern, um
das künftig relativ sinkende Nettorentenniveau auszugleichen, so passt es natürlich
auch sehr schlecht dazu, mit der einen Hand etwas zu geben und mit der anderen
über zunehmende Beitragsbelastung bei der Kranken- und Pflegeversicherung wieder etwas wegzunehmen.
Die Verbeitragung zusätzlicher Einkommen würde die Beitragsprofile verändern und
vor allem im späteren mittleren Alter und bei Rentner/innen durchschnittlich höhere
zusätzliche Einkommen beitragspflichtig machen. Für die Auswirkungen des RSA
hätte eine eher niedrig angesetzte Beitragsbemessungsgrenze daher den Effekt,
dass sich die beitragspflichtigen Einkommen der Versicherten innerhalb und zwischen Kassen angleichen würden. Das Volumen des einkommensbezogenen RSA
würde damit sogar etwas zurückgehen.
3.2.3
66
Alternativregelungen bei der Familienhilfe
Ein wesentlicher Unterschied zwischen GKV und PKV liegt in der Ausgestaltung der
familienbezogenen Leistungen. Als wichtiger Teil des sozialen Ausgleichs sieht die
GKV im Rahmen der Familienhilfe die gratis Versicherung von Kindern und der nicht
– oder allenfalls geringfügig beschäftigten – erwerbstätigen Ehepartner sowie gewisser anderer Familienangehörigen vor103: Wie bereits in Kapitel 3.1.1 ausgeführt
wurde, gewährt die GKV ihren Mitgliedern für diese unterhaltsberechtigten Angehörigen eine „akzessorische“ Absicherung des Gesundheitsrisikos, während in der PKV
für die Angehörigen eines (erwerbstätigen) Versicherten unabhängig von dessen eigenem Einkommen gesonderte Prämien bezahlt werden müssen. Eine gewisse Begünstigung ergibt sich bei der Versicherung von Kindern allenfalls dadurch, dass ihre
Prämien vergleichsweise gering sind, da für sie keine Altersrückstellungen gebildet
werden.
Die Leistungen für mitversicherte Angehörige der GKV-Mitglieder werden aus dem
Beitragsaufkommen der Beiträge zahlenden Mitglieder aufgebracht. Die Beitragssätze der Krankenkassen sind so kalkuliert, dass diese Familienleistungen von allen
Mitgliedern finanziert werden. Beitragssätze variieren nicht nach der Zahl der mitversicherten Angehörigen. Maßgebliche Zuschüsse aus Steuern gibt es dabei ebenfalls
nicht. Auch die bislang berücksichtigten „versicherungsfremden“ Leistungen, die seit
einigen Jahren den Kassen aus Steuern erstattet werden104, sehen keine Erstattung
für Familienhilfeleistungen vor. Vom Leistungsumfang werden den mitversicherten
Angehörigen die gleichen Sachleistungen gewährt wie den Mitgliedern.
Grundsätzlich können die Familienhilfeleistungen für Ehegatten, andere erwachsene
Angehörige und für Kinder teils gleich, teils unterschiedlich begründet werden. Gemeinsam haben die Ansprüche ihren Bezug zur Unterhaltsberechtigung dieser Angehörigen. Die Ehegatten haben gegenüber einander einen gegenseitigen Unterhaltsanspruch105. Die Kinder haben diesen gegenüber ihren Eltern. Akzessorische
Leistungen im Rahmen der Sozialversicherung sind aus diesem Anspruch bzw. aus
der Unterhaltsverpflichtung der Ehegatten bzw. der Eltern herzuleiten.
Für die Familienhilfeansprüche von Kindern und Ehegatten können jedoch auch unterschiedliche Begründungen angeführt werden, die Konsequenzen für eine eventuelle Neuregelung haben. So kann die Tatsache, dass Kinder nicht nur einen „Nutzen“
für ihre Eltern stiften, sondern auch in gewissem Umfang „öffentlichen Gutscharakter“
103
Vgl. § 10 SGB V.
104
Vgl. § 221 SGB V.
105
Vgl. § 1360 BGB.
67
besitzen, weil sie die Zukunft der Gesellschaft darstellen bzw. sichern sollen, zu der
logischen Forderung führen, dass Kosten für die Erziehung und den Unterhalt der
Kinder – die Humankapitalbildung der Zukunft – nicht nur privat von den Eltern zu
finanzieren sind, sondern anteilig durch die Gesellschaft generell.
So lässt sich zunächst begründen, dass die Versichertengemeinschaft der einzelnen
Krankenkassen bzw. der GKV für diese Kosten aufkommt und nicht nur die Eltern
der Kinder diese Kosten durch zusätzliche Beitragszahlung zu tragen haben. Allerdings stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, welche Solidargemeinschaft
oder welches Kollektiv die Belastung zu tragen hat. Sollten einzelne Kassen für „ihre“
Kinder gemeinschaftlich aufkommen, unabhängig davon, wie viele Kinder sie haben
oder hatten? Oder sollte die GKV insgesamt dafür verantwortlich sein? Oder sollte
diese Kostenbelastung nicht eigentlich eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe darstellen, die über die GKV-Versichertengemeinschaft hinausgeht? Die Forderung
nach einer Verantwortung und Kostendeckung durch die jeweils größere Gemeinschaft ist insbesondere heute noch mehr berechtigt als früher. Zum einen hat die
GKV sich vor allem mit Inkrafttreten und der Umsetzung des GesundheitsstrukturGesetzes 1993 (GSG) in ihrem Charakter gewandelt: Von weitgehend getrennt nebeneinander stehenden Solidargemeinschaften106, den einzelnen Krankenkassen,
entwickelte sie sich zu einer stärker verbundenen größeren Solidargemeinschaft.
Insbesondere die Einführung der Kassenwahlfreiheit 1996 und des Risikostrukturausgleichs (RSA) 1994/1995 stellten Schritte in Richtung einer größeren Solidargemeinschaft dar. Während bis dahin jede Kasse gesondert für „ihre“ Kinder aufzukommen hatte, werden seither u.a. die altersspezifisch durchschnittlichen Kosten der
familienversicherten Kinder durch den Risikostrukturausgleich auf die gesamte GKV
verteilt.
Gewisse Ungleichbehandlungen der „GKV-Kinder“ ergeben sich allerdings bei den
etwas älteren Kindern: Minderjährige Kinder zahlen z.B. eigene Beiträge an die GKV,
wenn sie sozialversicherungspflichtige Einkommen oder Ausbildungsentgelte erzielen. Aber auch großjährige Kinder können so lange sie in Ausbildung sind – längstens bis zum vollendeten 25. Lebensjahr bzw. diesem Alter zuzüglich der Zeit für
Grundwehr- oder Grundwehrersatzdienst weiter im Rahmen der Familienhilfe abgesichert sein107.
106
Allerdings wurden die Kosten für die KVdR auch vor dieser Reform in Form eines
Ausgabenausgleichs von der Gesamtheit der GKV-Kassen getragen und erst mit dem GSG in
den allgemeinen Risikostrukturausgleich integriert.
107
Vgl. § 10 SGB V.
68
Im Rahmen der großen Reformmaßnahmen des GRG 1989 und des GSG 1993 wurden auch Schritte unternommen die Solidargemeinschaft der GKV stärker von den
privat Versicherten zu trennen, indem die KVdR-Mitgliedschaft (erneut) von Vorversicherungszeiten abhängig gemacht wurde108. Mit der Diskussion um den RSA wurde
auch der Blick auf die Unterschiede in den Risikostrukturen der Versichertengemeinschaften nicht nur innerhalb der GKV sondern zwischen GKV und PKV weiter geschärft. So ist zu bemerken, dass die Personen mit Wahlrecht zwischen GKV und
PKV in der Tendenz eher die GKV wählen, wenn sie (mehr und eventuell kranke)
Kinder haben. Andererseits sind die zu einem erheblichen Teil PKV-versicherten Beamten und Selbständigen im Durchschnitt kinderreicher als die Arbeiter und Angestellten. Per Saldo liegt jedoch die Anzahl der mitversicherten Kinder bzw. der mitversicherten Angehörigen je Mitglied bei den freiwillig versicherten Mitgliedern deutlich höher. Im Jahr 2003 entfielen 49 mitversicherte Angehörige auf 100 Pflichtversicherte, jedoch 85 auf 100 freiwillig Versicherte.109 Insgesamt liegt die Zahl der privat
versicherten Kinder je 100 privat versicherten Erwachsenen mit rund 17 deutlich
niedriger.110 Allerdings stellen unter den PKV-Versicherten die Beamten und Pensionäre die größte Gruppe dar, die zwar in der PKV keine Familienvergünstigungen erhalten, denen jedoch in der Beihilfe nicht nur eine sehr hohe Quote der Übernahme
der Gesundheitskosten für Kinder zusteht. Vielmehr steigt auch der Beihilfesatz des
Beamten an, wenn mindestens zwei Kinder beihilfeberechtigt sind111.
Sieht man die nachwachsende Generation mindestens zu einem Teil als „Kollektivgut“ an, so kann sich dies nicht auf die Kinder der GKV-Mitglieder beschränken, sondern muss alle Kinder der gesamten Bevölkerung umfassen. Da potentiell alle Kinder
der Gesellschaft „Nutzen stiften“ hat dies zur Folge, dass auch die gesamte Gesellschaft bzw. die gesamte Bevölkerung für ihre Kosten (teilweise) aufkommen muss.
D.h. zum einen, dass auch die privat versicherten Erwachsenen an diesem Aufwand
108
Der § 5 SGB V sah in der Fassung des GRG vor, dass die KVdR-Mitgliedschaft nur für die
Rentenzugänger/innen möglich wurde, die mindestens 90 vH der zweiten Hälfte der Periode
seit Aufnahme ihrer ersten sozialversicherungspflichtigen Erwerbstätigkeit in der GKV versichert
waren. Das GSG verschärfte diese Regelung insofern, als sie der Versicherungsstatus des
Pflichtversicherten
vorschrieb
und
den
anderen
GKV-Versicherten
nur
die
Versicherungsberechtigung
(freiwillige
Versicherung)
zugestand.
Aufgrund
der
unterschiedlichen Beitragsbemessungsgrenze für Pflicht- und freiwillig versicherte Rentner
entschied das Bundesverfassungsgericht allerdings, den Rentnern ein Wahlrecht einzuräumen.
109
Vgl. BMGuSS (2004a).
110
Eigene Berechnung aufgrund vgl. PKV (2004), S. 15.
111
Gewisse kleinere Unterschiede bestehen in der Behandlung von Beamten verschiedener
Gebietskörperschaften.
69
entsprechend zu beteiligen sind und zum anderen auch die privat versicherten Kinder in diese Finanzierung einbezogen werden müssen.
Die gemeinsame Finanzierung der Kinderkosten könnte unterschiedlich erfolgen.
Entweder könnte der auf die Kinderkosten bezogene RSA auf die PKV ausgedehnt
werden, d.h. auf die Prämien der PKV würde z.B. ein RSA-Zuschlag erhoben und die
PKV-versicherten Kinder würden künftig gratis versichert. Die andere Möglichkeit
besteht darin, die Gesundheitskosten der Kinder als Finanzierung eines „Kollektivguts“ über Steuern zu finanzieren112.
In den letzten Jahren wurden vor allem im Zusammenhang mit der Diskussion der
Ausgestaltung des Familienlasten- oder Familienleistungsausgleichs die Forderung
erhoben eine eigene „Kinderkasse“ zu schaffen, über die alle Sozialleistungen für
Kinder gebündelt werden sollten113. Zwar bestehen bereits „Kinderkassen“, die für
die Auszahlung des Kindergeldes zuständig sind, die Finanzierung anderer Leistungen für Kinder, sei es die Jugendhilfe oder die akzessorischen Leistungen im Rahmen der Sozialversicherungen, werden jedoch nicht durch die Kinderkasse verwaltet.
Diese Leistungen werden im Rahmen der funktionellen Gliederung des Sozialbudgets allerdings auch nicht der Funktion Familie zugerechnet114. Forderungen, eine
Kinderkasse speziell mit der Finanzierung der Gesundheitskosten der Kinder zu
betrauen, wurden neuerdings ebenfalls erhoben. Speziell im Zusammenhang mit der
Forderung nach einer Finanzierung der GKV über Kopfpauschalen wurde, verbunden
mit einer teilweisen Steuerfinanzierung, diese Forderung erneuert115.
Bezüglich der Kinder erziehenden Ehegatten ließe sich eventuell auch argumentieren, dass diese (teilweise) gesamtgesellschaftliche Aufgabe, die einen Familienleistungsausgleich darstellt, eigentlich kollektiv finanziert werden müsste. Die unentgeltliche Mitversicherung von Ehegatten knüpft allerdings heute wie auch in der Vergangenheit nicht an der Kindererziehung an sondern an der Ehe und der Nicht-Erwerbstätigkeit an. In der Vergangenheit war die Ehe weitgehend als die Institution
angesehen worden, in der Kinder aufwuchsen. Da zudem in der ganz überwiegenden Zahl der Ehen Kinder aufgezogen wurde, war mit der Förderung der Ehe auch
die Förderung der Kinder verbunden. Dies galt umso mehr, als die geringere Lebenserwartung dazu führte, dass die Kinder auch einen größeren Teil des Lebens
ihrer Eltern mit diesen eine Haushaltsgemeinschaft bildeten.
112
Vgl. dazu Pfaff et al. (1995), S. 215.
113
Vgl. z.B. Lüdeke (1995), S. 169.
114
Vgl. BMA (2001), S. 457.
115
Vgl. hierzu Rürup-Kommission (2003); Herzog-Kommission (2003)
70
Längst trifft dieses Leitbild der „vollständigen“ Familie mit Kindern nicht mehr in dem
Maße zu: Viele Kinder leben mit einem Elternteil alleine oder in einer neuen Partnerschaft (Patchwork-Familien). Ein großer Teil der Kinder wird nicht-ehelich geboren –
was allerdings nicht immer heißt, dass sie in einer Einelternfamilie aufwachsen116.
Andererseits sind viele Partnerschaften kinderlos117. Schließlich führt die steigende
Lebenserwartung dazu, dass auch Eltern einen abnehmenden Teil ihres Lebens mit
ihren Kindern gemeinsam verbringen. Kinder ziehen mitunter jünger aus dem elterlichen Haushalt aus und gründen eine eigene Konsumgemeinschaft mit oder ohne
Partner/in. Allerdings kommt es mehr und mehr vor, dass dies auch noch eintritt, bevor sie selbst berufstätig sind, so dass sie noch bei ihren Eltern in der GKV familienversichert sind. Auf jeden Fall stellt die Erziehungsphase der Eltern, in der ein Elternteil sich ausschließlich der Kindererziehung widmet, einen kleineren Anteil deren
Lebens dar als früher. Auch wenn Mütter nach einer immer kürzer werdenden Unterbrechung der Erwerbstätigkeit versuchen mindestens teilzeitig wieder eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, geht natürlich die Erziehungstätigkeit weiter. Sie sind jedoch
häufig selbst in der GKV pflichtversichert. Historisch darf auch nicht vergessen werden, dass die Ehe mit Kindern, in der die Mutter sich ausschließlich der Kindererziehung widmete nur auf einen Teil der Gesellschaft zutraf, nämlich die bürgerliche Ehe.
Die Frau des einfachen Arbeiters war in der Regel selbst erwerbstätig und musste
ihre Kinder „nebenbei“ versorgen.118
Begründet man heute die kostenlose Familienversicherung mit der Kindererziehung,
so entsteht häufig eine Ungleichbehandlung: Erwerbstätige Kindererziehende müssen eigene GKV-Beiträge bezahlen, während die mit GKV-Versicherten verheirateten
Nichterwerbstätigen gratis mitversichert sind. Für die zunehmende Zahl der Kinderlosen könnte eine unbegründete Familienleistung bestehen; allerdings sind die Kinderlosen meist erwerbstätig, so dass dies kein zahlenmäßig wichtiges Problem darstellt. Eine Begründung der unentgeltlichen Mitversicherung von Ehepartnern ohne
eigenes Einkommen ergibt sich allenfalls aus der Idee des Familienlastenausgleichs,
nicht eines Familienleistungsausgleichs. Die Begründung, dass eine verheiratete
Frau durch die Ehe abgesichert ist, die noch eine akzeptierte Maxime bei der Verabschiedung des Rentenreformgesetzes 1957 darstellte, gilt heute längst nicht mehr119.
So stellt sich tatsächlich die Frage, ob eine unentgeltliche Familienversicherung für
nicht erwerbstätige Ehepartner, die keine Kinder (mehr) erziehen, gerechtfertigt ist
116
Zur ausführlicheren Darstellung vgl. Lampert (1996), S. 46ff.
117
Vgl. Biedenkopf -Kommission (2005), S. 46.
118
Zur genaueren Darstellung vgl. Wingen (1994), S. 51 ff.
119
Vgl. hierzu Pfaff et al. (1995).
71
oder nicht. Bei den Kinder Erziehenden stellt sich die Frage, ob es dem Grundsatz
der Gleichbehandlung entspricht, dass manche unentgeltlich versichert sind, während andere dafür einen Beitrag zu entrichten haben.
Dieser Aspekt wurde bislang nicht thematisiert. Vielmehr wurde nur diskutiert, dass
Zweiverdienerehepaare mit gemeinsamem Einkommen über der (einfachen) Beitragsbemessungsgrenze gegenüber Alleinverdienern mit einem solchen Einkommen
benachteiligt sind, da sie für einen weitestgehend identischen Versicherungsschutz
höhere Beiträge zu entrichten haben. Als Korrektur wurde vorgeschlagen ein „negatives Einkommenssplitting“ anzuwenden, d.h. die Einkommen hälftig den einzelnen
Ehepartnern zuzurechnen und auf diese hälftigen Einkommen die Beitragsbemessungsgrenze anzuwenden.120
Fasst man jedoch ins Auge, die nicht erwerbstätigen Ehepartner – bzw. die Ehepartner mit allenfalls geringfügigem Einkommen – mit einem eigenen Beitrag zu belasten, so muss eine Neuregelung für geringfügige Beschäftigung getroffen werden,
da für diese zwar GKV-Beiträge in Höhe von 11% entrichtet werden, aus diesen Beiträgen aber kein Leistungsanspruch entsteht. Anders als in der Gesetzlichen Rentenversicherung besteht aber in der GKV nicht die Möglichkeit durch eigene zusätzliche Beitragszahlungen Leistungsansprüche zu erwerben. Für Ehepartner ohne eigenes Einkommen könnte z.B. ein Beitrag in Höhe des Mindestbeitrags für freiwillig
Versicherte erhoben werden.
3.2.4
Erhebung fixer pro-Kopf-Beiträge
Die Erhebung der Krankenkassenbeiträge als (höchstens kurz- bis mittelfristig) fixe
Kopfprämien wird einerseits von einigen Wissenschaftlern, aber auch von den Unionsparteien gefordert. In der öffentlichen Diskussion wird dabei immer wieder ein
Widerspruch zwischen Kopfprämien und Bürgerversicherung hergestellt, der nicht
gerechtfertigt erscheint. Kopfprämienmodelle sagen nichts über den Umfang des
Versichertenkreises, wie dies die Bürgerversicherung tut, sondern wollen lediglich die
Abkehr von einkommensabhängigen Beiträgen121. Die in der Diskussion befindlichen
Modelle unterscheiden sich in einigen Bereichen grundlegend, allen gemein ist je-
120
Vgl. Rürup-Kommission (2003), S. 170.
121
Zwar war im Bürgerversicherungsmodell der rot/grünen Koalition ein Festhalten an
einkommensabhängigen Beiträgen vorgesehen, eine Ausweitung des Versichertenkreises ließe
sich jedoch auch mit einer Kopfprämienfinanzierung (Bürgerprämie) bewerkstelligen. Hierzu
existieren einige Vorschläge, etwa vom SVR (2004) und von Wagner (2003).
72
doch die Abkehr von der einkommensbezogenen Beitragserhebung und damit der
Herauslösung der einkommensbezogenen Umverteilung in der GKV.
In der Regel werden mit der Reform der Beitragserhebung weg vom Einkommensbezug und hin zu Kopfprämien andere Reformansätze in Verbindung gebracht wie etwa
die Einführung einer teilweisen Kapitaldeckung122, Änderungen im Hinblick auf die
Paritätik123 oder - wie bereits angesprochen - die Ausweitung des Versichertenkreises und die Abschaffung der beitragsfreien Versicherung von Ehepartnern ohne eigenes Arbeitseinkommen. Auf diese soll an dieser Stelle nicht weiter eingegangen
werden, es wird auf die entsprechenden Ausführungen zu den Realtypen „Gesundheitsprämie“ oder „Bürgerprämie“ in dieser Arbeit verwiesen.
Die Erhebung von einheitlichen Kopfprämien zur Deckung der Ausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung würde bei einer Umsetzung ohne soziales Regulativ
höchst ungerechte und wohl auch unerwünschte Verteilungswirkungen zur Folge haben, weshalb in allen bekannten Modellen Ausgleichsmechanismen zur Abfederung
sozialer Härten vorgesehen sind. Die meisten Modelle sehen vor, dass eine Belastungsobergrenze für die Haushalte existiert, die gewährleisten soll, dass durch die
Implementierung eines Kopfprämienmodells vor allem die Bezieher niedriger Einkommen nicht überfordert werden. In den meisten Modellen ist vorgesehen, dass
dieser soziale Ausgleich in Form von Erstattungen aus allgemeinen Steuermitteln
finanziert wird. Es existiert allerdings auch ein Vorschlag, der als Option für die Finanzierung des sozialen Ausgleichs einen prozentualen, einkommensabhängigen
Beitragsanteil vorsieht, der aber lediglich von den GKV-Versicherten zu bezahlen
wäre. Letzterer Vorschlag würde aber die Idee der einkommensunabhängigen Kopfprämien ad absurdum führen, da die Abkehr von der GKV-internen Umverteilung
durch Kopfprämien und damit die Abschaffung der derzeitigen einkommensabhängigen Beiträge letztlich den Kerngedanken aller Protagonisten von Kopfprämien darstellen.
Die bisherigen Berechnungen zu den Kopfprämienmodellen gehen davon aus, dass
je nach Leistungskatalog Kopfprämien in Höhe von 170 bis 180 Euro erforderlich wären, um die Ausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung zu decken. Diese wären in den meisten Modellen allein vom Arbeitnehmer zu tragen, allerdings nachdem
zuvor der Arbeitgeberanteil an den GKV-Beiträgen (meist gedeckelt) an die Versicherten als Bestandteil des Bruttolohns ausbezahlt wurde. Die Ausschüttung der Arbeitgeberanteile als Bestandteil des Bruttolohns hat zur Folge, dass diese auch entsprechend von den Versicherten versteuert werden müssten. Insofern würde nicht
122
Vgl. CDU (2003b), S.23f.
123
Vgl. CDU/CSU (2004), S. 4.
73
der volle Arbeitgeberanteil bei den Versicherten ankommen um daraus ihre Kopfprämien zu bezahlen. Eine Ausnahme stellt hierbei lediglich das Kompromissmodell
von CDU/CSU dar, das keine Auszahlung der Arbeitgeberbeiträge an die Arbeitnehmer vorsieht124.
3.2.5
Finanzierung durch Wertschöpfungsbeiträge
Insbesondere im linken politischen Lager,125 aber auch von Teilen der Krankenkassenverbände126 wurde in der Vergangenheit die Einführung einer Wertschöpfungsabgabe diskutiert, die anstelle der bisherigen, vom Arbeitseinkommen der Beschäftigten abhängigen Arbeitgeberanteile treten soll. Im Unterschied zur derzeitigen
Bemessung der Arbeitgeberanteile würden künftig nicht mehr die Arbeitseinkommen
dienen, sondern vielmehr die wesentlich umfassender definierte (Brutto-)Wertschöpfung eines Betriebes. Dabei soll der Wertschöpfungsbeitrag vor allem der Tatsache Rechnung tragen, dass aufgrund der zunehmenden Kapitalintensität die Arbeitseinkommen immer weniger die Leistungsfähigkeit eines Betriebes ausdrücken.127
Die Bemessungsgrundlage für die Bestimmung der an der Bruttowertschöpfung128
orientierten Arbeitgeberbeiträge umfasst in der Regel folgende Komponenten129:
•
Die Summe der Arbeitslöhne mit bestimmten Ausnahmen (wie beispielsweise
Sonderzahlungen)
•
Die Absetzung für Abnutzung von Wirtschaftsgütern
124
Dieser Reformaspekt ermöglicht deutlich geringere von den Versicherten zu tragende Prämien.
125
Vgl. PDS (2000); Schubert-Lehnhardt (2002).
126
Vgl. Flörke (2000); Macherey (2002).
127
Vgl. Grabka (2004), S. 132.
128
„Betriebswirtschaftlich ist die Bruttowertschöpfung definiert als der Wertzuwachs, der über die
Vorleistungen hinaus erzielt wird.“ (Flörke (2000), S. 164).
129
Der Vorschlag der Umstellung der GKV-Arbeitgeberbeiträge auf Wertschöpfungsbeiträge ist
nicht neu. Bereits im Jahr 1988 wurde in Österreich ein entsprechender Gesetzentwurf
eingebracht, der vorsah die Wertschöpfung als Basis für die Bestimmung des
Arbeitgeberanteils festzulegen. Auch in Deutschland gab es bereits sehr früh derartige
Vorschläge, allerdings lediglich für die Gesetzliche Rentenversicherung (vgl. Flörke (2000), S.
162.). Die nachfolgenden Ausführungen nehmen Bezug auf diesen Gesetzentwurf, der in § 2
die Bemessungsgrundlage für die Wertschöpfungsbeiträge definiert (vgl. BMASÖ (1988), §2)
und auf Flörke (2000), S. 162.
74
•
Der Aufwand für Zinsen, Mieten und Pachten
•
Der steuerpflichtige Gewinn zuzüglich der Investitionsrücklage, der vorzeitigen
Abschreibung und des Investitionsfreibetrages
Um eine Verringerung der Arbeitgeberbeiträge zu vermeiden wird in dem vorgestellten Vorschlag eine Untergrenze für die Bemessungsgrundlage festgelegt, die mindestens die Summe der Arbeitslöhne umfasst.
In der Konsequenz würde diese Form der Einnahmenerzielung für die GKV bedeuten, dass die gesamte betriebswirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Betriebs
Grundlage für die Bemessung der Arbeitgeberbeiträge ist und nicht mehr allein die
gezahlten Löhne und Gehälter, was im derzeitigen Finanzierungssystem zur Folge
hat, dass in arbeitsintensiven Branchen die Belastung durch GKV-Beiträge deutlich
höher als in anderen Branchen ist. Daher würden arbeits- bzw. lohnintensive Branchen durch eine Wertschöpfungsabgabe zukünftig profitieren.130
Folgende weitere Vorteile werden von einem derartigen Wechsel in der Finanzierung
der Arbeitgeberbeiträge erwartet:131
•
Gegebene Einnahmen für die GKV können mit geringeren Beitragssätzen als
bei einer rein lohnbezogenen Beitragsbemessung realisiert werden, da Löhne
und Gehälter eine rückläufige Finanzierungsquelle darstellen.
•
Schaffung von Arbeitsplätzen im dynamischen Dienstleistungssektor, da arbeits- gegenüber kapitalintensiven Branchen und Betrieben entlastet werden.
•
Technischer Fortschritt sorgt für die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme, auch dann, wenn er nicht zu mehr Beschäftigung und höheren Löhnen
führt.
Da sich Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeitrag auf unterschiedliche Bemessungsgrundlagen beziehen würden,132 wäre mit der Einführung einer Wertschöpfungsabgabe die paritätische Finanzierung – und damit eines der zentralen Prinzipien der
Gesetzlichen Krankenversicherung – in Frage gestellt. Allerdings ist die Paritätik in
der Gesetzlichen Krankenversicherung durch die vor kurzem beschlossene Erhebung eines Beitragszuschlags für Arbeitnehmer sowieso schon (weiter) ausgehöhlt
und damit dieses Grundprinzip verletzt worden.
Von Kritikern einer Wertschöpfungsabgabe (oder auch Maschinensteuer bzw. –beitrag, wie diese gelegentlich genannt wird) wird allerdings vorgebracht, dass eine der130
Vgl. Grabka (2004), S. 132.
131
Vgl. Bäcker (2001); Karasch (2001); Flörke (2000).
132
Vgl. Karasch (2001).
75
artige Abgabe den Kapitaleinsatz verteuert, Investitionen diskriminiert, die Produktivität vermindert, die internationale Wettbewerbsfähigkeit verschlechtert, dadurch
Wachstum und Wohlstand bremst und somit die Finanzierungsbasis aushöhlt.133 Als
weitere zentrale Kritikpunkte an einem derartigen Konzept werden des Weiteren geäußert:134
•
Erhöhung der Lasten der Arbeitgeber, da die Krankenkassen vor allem an
niedrigen Beiträgen für ihre Mitglieder interessiert sind.
•
Da sich Arbeitslosigkeit und technologische Entwicklung auch theoretisch nur
unzureichend durch das Verhältnis von Kapital- und Arbeitskosten erklären
lässt, läuft das Konzept weitgehend ins Leere.
•
Schätzungen haben ergeben, dass die Be- und Entlastungen einer derartigen
Regelung bezogen auf den Umsatz lediglich +/- 0,8 % betragen, so dass die
Erwartung hoher Beschäftigungswirkungen fraglich erscheint.
Generell abgelehnt wird ein Wertschöpfungsbeitrag aus Gründen des internationalen
Standortwettbewerbs und der wachsenden Kapitalmobilität auch vom VdAK/AEV
(2002). Die Ersatzkassenverbände sehen in diesem Ansatz zwar eine mögliche Entlastung des Faktors Arbeit gerade im Dienstleistungssektor, trotzdem „…wäre eine
Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung über einen Wertschöpfungsbeitrag mit größten (wirtschafts-)politischen und praktischen Schwierigkeiten verbunden.“135 Ebenfalls abgelehnt wird eine Wertschöpfungsabgabe vom SVRKAIG (1998)
aufgrund der dadurch induzierten weiteren Abnahme der gruppenmäßigen Äquivalenz der Gesetzlichen Krankenversicherung und damit ihres Versicherungscharakters.
Insgesamt betrachtet geht es bei der Einführung einer Wertschöpfungsabgabe vor
allem um die Frage, ob der technische Fortschritt und damit die steigende Produktivität im Wirtschaftsleben zu Lasten der Erwerbstätigen erfolgt und somit die Arbeitslosigkeit erhöht. Ist dies der Fall könnte zumindest theoretisch ohne Berücksichtigung
von Ausweichreaktionen eine Verteuerung des Faktors Kapital und damit eine einhergehende relative Verbilligung des Faktors Arbeit gerade in Zukunftsbranchen wie
dem Dienstleistungssektor zu positiven Beschäftigungswirkungen führen. Zudem
könnte aufgrund der zunehmenden Kapitalintensität auch die Finanzbasis der Gesetzlichen Krankenversicherung gestärkt und damit die Beitragsbelastung der Mitglieder gesenkt werden. Dies würde aber vermutlich mit einem Rückgang der Be-
133
Vgl. BDA (1985), S. 2.
134
Vgl. Flörke (2000); Bäcker (2001).
135
VdAK/AEV (2002), S. 38.
76
schäftigung in kapitalintensiven Branchen erkauft werden. Als höchst problematisch
sind zudem gerade in einer immer stärker globalisierten Welt die Möglichkeiten der
Unternehmen zu Ausweichreaktionen anzusehen, da Kapital eine immer stärkere
Mobilität aufweist. Derartige Verhaltensreaktionen könnten daher bei Einführung einer derartigen Reformoption gegenüber dem status quo sogar zu einer verminderten
Finanzierungsbasis für die GKV führen.
3.2.6
Veränderung der Beitragstragung
Insbesondere von Seiten der Arbeitgeber und deren Verbände136 wird seit langem
die Ansicht vertreten, die paritätische Finanzierung der Beiträge zur sozialen Sicherung im Allgemeinen und der Krankenversicherung im Speziellen würde eine Erhöhung der Lohnnebenkosten aufgrund steigender Sozialversicherungsausgaben zur
Folge haben. Nicht zuletzt aufgrund dessen wird aktuell wieder eine Reform bzw.
gänzliche Abschaffung der paritätischen Finanzierung, auch unter Beibehaltung der
prozentual am Einkommen bemessenen Beitragserhebung diskutiert.137 Der
VdAK/AEV (2002), der DGB (2003), Ver.di (2001) sowie Glaeske et al. (2001) lehnen
eine Änderung der paritätischen Finanzierung hingegen ab, da die Unternehmen
weiterhin an der Mitgestaltung einer möglichst effektiven und effizienten
Krankenversicherung beteiligt werden sollen. Zudem soll durch die Beteiligung der
Arbeitgeber auch deren Interesse an Gesundheitsförderungsmaßnahmen am
Arbeitsplatz sichergestellt werden. In diesem Zusammenhang gilt es auch zu
beachten, dass ein Wegfall der Arbeitgeberbeteiligung auch das Ende der
Beteiligung der Arbeitgeber an der GKV-Selbstverwaltung bedeuten würde.138
Bei der Diskussion über eine Neuaufteilung von Arbeitgeber- und
Arbeitnehmeranteilen an der Beitragspflicht geht es primär um den Versuch die
Lohnkostenentwicklung vom Ausgabenwachstum des Gesundheitssektors im
Allgemeinen und der Gesetzlichen Krankenversicherung im Speziellen abzukoppeln,
weniger um eine Reformoption zur Weiterentwicklung der GKV-Einnahmebasis.
Dabei setzen sich die Lohnnebenkosten aus vielen Faktoren zusammen. Hierzu
zählen neben den Beiträgen zu weiteren sozialen Sicherungssystemen auch das 13.
oder 14. Monatsgehalt, das Urlaubsgeld oder vermögenswirksame Leistungen. Der
136
Vgl. BDA (2001).
137
Vgl. CDU (2003b); FDP (2003); Storm et al. (2003).
138
Vgl. Klose et al. (2001), S. 68.
77
Anteil der Beiträge zur GKV an den Lohnnebenkosten beträgt aber lediglich 8,2 %,139
daher können von diesen Kostenbelastungen nicht die ihnen häufig zugeschriebenen
Bedeutungen bezüglich der internationalen Wettbewerbsfähigkeit ausgehen.
Vielmehr müssten die Arbeitgeber aus kostenstrategischen Gesichtspunkten die
Forderung nach Reduzierung bzw. Abschaffung anderer weitaus bedeutenderer
Lohnnebenkosten wie eben des 13. oder 14. Monatsgehalts erheben. Forderungen
nach Senkungen betrieblicher Zusatzleistungen werden von Beschäftigten aber
häufig direkt dem Unternehmen zugeschrieben, daher fürchten Arbeitgeber
vermutlich, dass sich derartige Maßnahmen auch negativ auf die Arbeiteinstellung
auswirken könnten. Bei den Sozialversicherungsbeiträgen dürfte eine Neuaufteilung
der Beitragslasten zu ungunsten der Arbeitnehmer hingegen weniger negativ auf die
Beschäftigten wirken, da diese Mehrbelastungen der Beschäftigten in
psychologischer Hinsicht eher dem System GKV als den Unternehmen angelastet
werden.
Eine Entlastung der Arbeitgeber durch Veränderungen der Beitragstragung bedeutet
in
verteilungspolitischer
Hinsicht
insbesondere
bei
steigenden
Gesundheitsausgaben, dass die Versicherten vermehrt selbst für die Finanzierung
ihrer Gesundheitskosten aufkommen müssen und daher weniger Kaufkraft für anderweitige Konsumausgaben verbleibt. Ob Arbeitnehmer diese höheren Belastungen
in Tarifverhandlungen wieder auf die Arbeitgeber überwälzen können, bleibt sehr
fraglich und hängt letztlich von den Markt- und Machtkonstellationen auf dem Arbeitsmarkt ab. Da der Arbeitsmarkt momentan einen starken Angebotsüberhang
aufweist, dürfte diese Überwälzung zumindest in naher Zukunft kaum oder nur sehr
eingeschränkt möglich sein.
Die jeweiligen Forderungen nach einer Reform bzw. Abschaffung sind in der Regel
nur sehr unspezifiziert ausformuliert. So wird zwar meist das Einfrieren des Arbeitgeberanteils diskutiert, allerdings wird in der Regel nicht auf die genaue Ausgestaltung
eingegangen. Insbesondere die Frage, wie das Einfrieren des Arbeitgeberanteils erfolgen soll, bedarf der Klärung. Verschiedene Möglichkeiten mit unterschiedlichen
Auswirkungen sind hierbei denkbar:
•
139
Festschreibung des Arbeitgeberanteils als festen Betrag. Diese Variante
würde die Arbeitgeber im Rahmen der GKV-Finanzierung sowohl von zukünftigen Beitragssatzsteigerungen als auch von zukünftigen Lohnsteigerungen
abkoppeln. Dabei stellt sich aber die Frage, auf Basis welchen Beitragssatzes
der feste Arbeitgeberbeitrag bestimmt werden soll. Werden bsw. die zum Zeitpunkt der Festschreibung kassenindividuellen Beitragssätze verwendet, wür-
Vgl. Beske (2003), S. A-818.
78
den die Arbeitgeber je nach Kassenwahlentscheidung der Versicherten zum
Zeitpunkt der Festschreibung mit unterschiedlich festen Arbeitgeberbeträgen
belastet, deren unterschiedliches Niveau auch für die Zukunft fixiert wäre.
Eine andere Möglichkeit stellt die Orientierung der Festschreibung eines festen Betrags am durchschnittlichen GKV-Beitragssatz dar. Dies impliziert für
die Zukunft dann zwar einheitliche Belastungen aller Arbeitgeber, allerdings
führt diese Variante bei bestimmten Arbeitgebern, deren Mitarbeiter bei Kassen mit unterdurchschnittlichem Beitragssatz versichert sind, zu Mehrbelastungen, während Arbeitgeber, deren Mitarbeiter überdurchschnittlich teure
Kassen gewählt haben, entlastet würden. Freilich wäre eine generelle Fortschreibung des festen Arbeitgeberbeitrags in der Zukunft nach verschiedenen
Größen wie z.B. Bruttolohnentwicklung oder Wirtschaftswachstum möglich,
dies würde sich aber nicht auf die unterschiedlichen individuellen Belastungen
der Arbeitgeber auswirken, sondern lediglich das Gesamtniveau des Arbeitgeberbeitrags anheben. In diesem Modellvorschlag würde die „doppelte“ Abkopplung der Arbeitgeber sowohl von steigenden Arbeitskosten als auch zunehmenden Gesundheitsausgaben zu einer zukünftig deutlichen Mehrbelastung der Arbeitnehmer führen, umso mehr, je geringer die Niveauanpassung
des festen Arbeitgeberanteils in der Zukunft ausfällt.
•
Festschreibung des Arbeitgeberanteils als Prozentsatz (beispielsweise
des Einkommens). Diese Variante einer veränderten Beitragstragung würde
die Arbeitgeber lediglich von zukünftigen Beitragssatzsteigerungen abkoppeln.
Steigenden Arbeitskosten bzw. höhere Löhne und somit eine erhöhte Beitragsbemessungsgrundlage (steigende beitragspflichtige Einkommen) würden
aber auch zukünftig die nominellen Beitragsbelastungen der Arbeitgeber erhöhen, wenngleich in deutlich geringerem Umfang als unter Beibehaltung der
aktuellen Finanzierungsform. Umgekehrt wären die Arbeitnehmer bei einer
Festschreibung des Prozentsatzes gegenüber einer Festschreibung als festem Betrag weniger stark belastet. Auch bei dieser Reformvariante ist eine
Fortschreibung des festen Prozentsatzes nach bestimmten volkswirtschaftlichen Größen (siehe oben) möglich, wenngleich dies die nominellen Beitragsentlastungen der Arbeitgeber wieder vermindern würde. Die Festschreibung
der Prozentsätze könnte sich analog zum heutigen System an kassenindividuellen Beitragssätzen orientieren, andererseits wäre ebenfalls aber auch
eine Verbeitragung auf Basis eines durchschnittlichen Beitragssatzes denkbar
(siehe oben).
•
Auszahlung des Arbeitgeberanteils. Die Auszahlung des Arbeitgeberanteils
an die Versicherten erhöht zunächst deren Bruttoeinkommen, wobei zu klären
wäre, ob das Zusatzeinkommen als „add-on“ der Besteuerung unterliegt oder
79
davon ausgenommen wird. Eine Auszahlung des Arbeitgeberanteils hätte zudem aufgrund der erhöhten Beitragsbemessungsgrundlage eine Senkung der
Beitragssätze zur Folge, und dies nicht nur in der GKV, sondern auch in den
anderen sozialen Sicherungssystemen. Bezüglich der Entlastungswirkungen
für die Arbeitgeber hätte ein derartiger Reformvorschlag – unabhängig von einer möglichen Fortschreibung – die gleichen Wirkungen wie die Festschreibung des Arbeitgeberanteils als festen Betrag, da sich in beiden Fällen die
nominellen Belastungen der Arbeitgeber zukünftig nicht mehr erhöhen würden. Ein entscheidender Unterschied besteht aber zwischen diesen Reformalternativen in der organisatorischen Umsetzung des Beitragseinzugs. Während bei einer wie auch immer konkret umgesetzten Festschreibung des Arbeitgeberanteils vermutlich nach wie vor die Arbeitgeber den Beitragseinzug
organisieren würden, wäre durch die Auszahlung und damit den Wegfall der
Arbeitgeberbeteiligung der Beitragseinzug neu zu organisieren. Zudem würde
sich dann auch die Frage nach den Konsequenzen für die Arbeitgeberbeteiligung in den anderen sozialen Sicherungssystemen stellen.
•
Neujustierung der Beitragstragung.
Den bisher vorgestellten Reformvarianten gemeinsam ist die Tatsache, dass
zum Zeitpunkt der Umstellung noch keine Entlastung der Arbeitgeber eintritt,
diese wird vielmehr bei steigenden Gesundheitsausgaben bzw. höheren Löhnen erst in der Zukunft wirksam. Eine kurzfristige Entlastung für die Arbeitgeber herbeizuführen bestünde deshalb in einer Neujustierung der Beitragstragung. Ähnlich wie bei der Erhebung des zusätzlichen Beitrags in der Gesetzlichen Krankenversicherung – der eine Mehrbelastung der Arbeitnehmer und
eine Entlastung der Arbeitgeber nach sich zieht – könnte der von Arbeitgebern
und Arbeitnehmern solidarisch finanzierte Beitragssatz um weitere Beitragssatzpunkte reduziert werden, der zur Gegenfinanzierung im gleichem Umfang
zu erhebende Beitragszuschlag wäre allein von den Arbeitnehmern zu tragen.
Eine andere Möglichkeit der kurzfristigen Entlastung für die Arbeitgeber würde
in der Neuaufteilung des Finanzierungsverhältnisses des bislang solidarisch
finanzierten Beitragssatzes liegen, d.h. die Finanzierungslast der Arbeitgeber
würde zwischen 0 und 50 Prozent liegen, die Arbeitnehmer hätten dementsprechend das Residuum zu finanzieren.
3.2.7
80
Risikoäquivalente Beiträge
Von Seiten der Politik als auch der Wissenschaft wurde in der Vergangenheit die
Forderung nach der Abschaffung der einkommensbezogenen Beitragserhebung in
der Gesetzlichen Krankenversicherung sowie des Risikostrukturausgleichs und die
Implementierung eines risikoäquivalenten Prämiensystems erhoben.140 Die risikogerechte Prämienkalkulation soll durch eine individuelle Risikoprüfung der Versicherten
ermöglicht werden. Als Bemessungsgrundlage dient die versicherungstechnische
Äquivalenz, d.h. die erwarteten Kosten für den Versicherungsschutz im Krankheitsfall
spiegeln sich in der Höhe der Versicherungsprämie wider. Zudem ist mit einem derartigen System die Abschaffung der beitragsfreien Familienmitversicherung verbunden.141 Generell werden einem System risikoäquivalenter Prämien gegenüber der
momentanen GKV-Finanzierung folgende Vorteile unterstellt:142
•
Keine „Jagd“ nach guten Risiken, da aufgrund der risikogerechten
Prämienerhebung die durch das System einkommensabhängiger Beiträge in
Verbindung mit einem nur unvollkommenen Risikostrukturausgleich verursachte Risikoselektion weitgehend verschwinden würde.
•
Effiziente Vertragsausgestaltung mit den Versicherten durch Implementierung
von Maßnahmen zur Reduktion von moral hazard, wie z.B. höhere Selbstbehalte, da risikogerechte Prämien vielfältige Vertragsformen ermöglichen.
•
Bessere Möglichkeiten zur Schaffung von Vertragswettbewerb durch Vertragsausgestaltungsoptionen zwischen Krankenversicherungen und Leistungserbringern im Interesse der Versicherten.
•
Aufhebung der Trennung der Versicherungsmärkte in GKV und PKV und
Intensivierung des Wettbewerbs durch die Möglichkeit zum Markteintritt ausländischer Anbieter.
•
Neue Wege kombinierter Sicherung, da die vertraglichen Ausgestaltungsmöglichkeiten auch zur Zusammenführung von bisher getrennt abgesicherten
Sparten (z.B. Rente und Gesundheit) in einem Versicherungsvertrag führen
können, wodurch eine Reduktion der Gesamtprämie ermöglicht werden kann.
Demgegenüber wird von anderer Seite gegen die Erhebung risikoäquivalenter Prämien argumentiert, dass „Solidarität heißt, auch weiterhin die finanzielle Leistungsfähigkeit bei der Beitragsbemessung zur GKV zu berücksichtigen, Familien sowie so140
Vgl. z.B. Zweifel et al. (2002); FDP (2004); Kronberger Kreis (2002).
141
Vgl. Grabka (2004), S. 120.
142
Vgl. Zweifel et al. (2002), S. 34ff; Grabka (2004), S. 120f.
81
zial Schwache zu entlasten und einen gleichen Zugang zu medizinisch notwendigen
Leistungen zu gewährleisten.“143 Schließlich ist zu beachten, dass aus sozialpolitischen Gründen bestimmten Personengruppen, wie von Geburt an Behinderten, die
Bezahlung risikoäquivalenter Beiträge nicht zuzumuten ist, so dass auch diese Beträge über die Sozialhilfe oder andere allgemeine Steuermittel zu finanzieren wären.
Generell sieht die Erhebung risikoäquivalenter Prämien vor, die Umverteilungselemente vollständig aus der Gesetzlichen Krankenversicherung herauszunehmen und
stattdessen über das Steuer-Transfer-System zu finanzieren. Der soziale Ausgleich
soll dabei in einer Belastbarkeitsgrenze bestehen, die z.B. 15% des Bruttoeinkommens betragen kann.144 Grundsätzlich stellen sich dabei ähnliche Probleme wie bei
der Erhebung fixer pro-Kopf-Beiträge. Der Bruttosubventionsbedarf ist aufgrund der
Erhebung risikoäquivalenter Prämien ohne jegliche Umverteilungselemente noch
deutlich höher. Schätzungen gehen von ca. 35,5 Mrd. Euro aus, die allerdings durch
die Auszahlung und Versteuerung des ausgezahlten Arbeitgeberanteils, wodurch ein
geschätztes Steueraufkommen von 16,7 Mrd. Euro generiert wird, auf 18,8 Mrd. Euro
reduziert wird. Des Weiteren wird mit Einsparungen durch den Abbau der Quersubventionierung der Gesetzlichen Krankenversicherung durch andere Sozialversicherungsträger in einer Größenordnung von ca. 20,5 Mrd. Euro gerechnet, so dass im
Endeffekt eine derartige Reform keine zusätzlichen öffentlichen Finanzmittel benötigen würde. Es wird vorgeschlagen, die Beitragszahlungen der Arbeitslosenfinanzierung (ALV) an die GKV für deren Leistungsempfänger sowie die Bezuschussung der
Krankenkassenbeiträge der Rentenbezieher durch die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) einzustellen und stattdessen auch diese Personenkreise in das SteuerTransfersystem zu integrieren.145 Allerdings bedeuten diese Vorschläge für die angesprochenen Personenkreise Verluste ihrer Realeinkommen, da die auch unter Berücksichtigung der Subventionierung verbleibende Prämienlast durch den Wegfall
der Zahlungen der GRV bzw. der ALV nun vollständig von den Versicherten zu tragen sind. Insofern sind diese Einkommensverluste als Belastungen bei der Implementierung risikoäquivalenter Prämien zu verbuchen.
Des Weiteren wird bezüglich der Erhebung risikoäquivalenter Prämien kritisch entgegengebracht, dass Prämiendifferenzierungen nur dann effizienzsteigernde Effekte
aufweisen, „wenn die betreffende Risikoaktivität hinreichend elastisch auf Prämienabstufungen reagiert“.146 Prämiendifferenzierungen im Rahmen einer KFZ-Versiche-
143
Glaeske et al. (2001), S. 15.
144
Vgl. Zweifel et al. (2002), S. 67.
145
Vgl. Zweifel et al. (2002), S. 63ff.
146
Rürup (2004), S. 160.
82
rung sind daher sinnvoll, da die Auswahl der PS-Stärke des Fahrzeugs oder das
Fahrverhalten von den Versicherungsnehmern beeinflusst werden kann. Ob dies allerdings auf das Gesundheitsverhalten in gleichem Maße zutrifft, zudem wenn auch
noch der Gesundheitszustand als Risikomerkmal herangezogen wird, erscheint mehr
als zweifelhaft. Es ist eben nicht trennscharf zu beurteilen, welcher Anteil des festgestellten Gesundheitszustands auf genetische Einflüsse und welcher Anteil auf selbst
steuerbares Verhalten zurückgeführt werden kann. In ersterem Fall führen Prämiendifferenzierungen zu Ineffizienzen, da sie stets mit Kosten einhergehen.147 Letztlich
gilt für den Vergleich der Kraftfahrt- und der Krankenversicherung: Ein Auto oder das
Fahrverhalten kann meist leichter gewechselt bzw. verändert werden wie der eigene
Gesundheitszustand.148
Wie weiter angemerkt wird, ist die Krankenversicherung im Gegensatz zur Autoversicherung ein auf die gesamte Lebensdauer angelegtes Versicherungsverhältnis.
Durch den Abschluss einer Versicherung soll die Beitragsbelastung über die Laufzeit
daher weitestgehend geglättet werden. Durch risikoäquivalente Prämien wird dies
verhindert, wodurch der Versicherte, z.B. beim Auftreten einer chronischen Erkrankung, mit plötzlichen Sprüngen in der Beitragsbelastung konfrontiert wird.149
3.2.8
Einführung einer Kapitaldeckung
Eine weitere Reformoption besteht in der Möglichkeit Elemente der Kapitaldeckung
in die Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung einzuführen oder mittelfristig die GKV auf ein vollständig kapitalgedecktes System umzustellen. Dabei kann
die Implementierung der Kapitaldeckung prinzipiell unabhängig von den Arten der
Beitragserhebung erfolgen, d.h. sowohl pauschale, einkommensbezogene wie auch
risikoäquivalente Prämien können mit kapitalgedeckten Elementen kombiniert werden. Die Einführung der Kapitaldeckung wird häufig mit den Problemen eines umlagefinanzierten Gesundheitssystems begründet, das aufgrund des demografischen
Wandels und den daraus resultierenden Beitragssatzsteigerungen eine wachsende
Belastung zukünftiger Generationen bzw. zunehmende intergenerative Transfers
nach sich zieht.150
147
Vgl. SVR (2004), S. 551.
148
Vgl. Rürup (2004), S. 160.
149
Vgl. Rürup (2004), S. 160.
150
Vgl. SVR (2004), S. 521.
83
3.2.8.1 Unterschiede zwischen GKV und GRV
Wie vom SVRKAIG angemerkt, ähnelt die Diskussion über die Einführung einer Kapitaldeckung in die GKV und die Unterschiede zwischen Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren sehr der Reformdebatte in der Gesetzlichen Rentenversicherung
(GRV).151 Im in der GRV praktizierten Umlageverfahren leisten die erwerbstätigen
Mitglieder Beiträge, um die Renten der nicht mehr erwerbstätigen Personen zu finanzieren. Die erwerbstätige Generation leistet somit intertemporale Vorleistungen, als
dass ihre Beiträge für ihre eigene Alterssicherung nicht mehr zur Verfügung stehen.
Allerdings erwirbt diese Generation einen eigentumsähnlichen Anspruch auf die Finanzierung ihrer Renten durch die nachfolgenden Generationen, so dass die GRV
den Charakter einer impliziten öffentlichen Schuld besitzt.152 Hinsichtlich der Auswirkungen des demografischen Wandels auf die Sozialversicherungssysteme ist die
GRV von diesen in weitaus größerem Umfang als die GKV betroffen. Dies liegt vor
allem darin begründet, dass der Gesetzlichen Krankenversicherung im Gegensatz
zur GRV ab dem Zeitraum der Verrentung noch Einnahmen – wenngleich auf niedrigerem Niveau zufließen – und auch die Ausgaben ab dem Verrentungszeitpunkt
nicht schlagartig zunehmen. Deshalb kommt dem Konzept der Kapitaldeckung in der
Gesetzlichen Krankenversicherung eine weitaus geringere Bedeutung als in der GRV
zu. Dies zeigt sich auch im Vergleich der beiden Systeme hinsichtlich des Umfangs
an intergenerativen Transfers. In der Gesetzlichen Krankenversicherung fallen diese
Transferleistungen gegenüber der GRV deutlich geringer aus, da in der GRV die erwerbstätige Generation fast ausschließlich Beiträge zur Finanzierung der Rentner
leistet, während sie in der Gesetzlichen Krankenversicherung auch ihr eigenes
Krankheitsrisiko finanziert, so dass der intergenerative Transfer in der Gesetzlichen
Krankenversicherung lediglich in der Differenz aus ihren tatsächlichen und ihren altersgruppenspezifisch äquivalenten Beiträgen besteht. Da Rentner in der Gesetzlichen Krankenversicherung auch Beiträge zahlen, erhalten sie lediglich intergenerative Transfers in Höhe der Differenz zwischen ihren tatsächlichen und ihren altersgruppenspezifisch äquivalenten Beiträgen. Eine Kapitaldeckung in der Krankenversicherung und eine private, kapitalgedeckte Altersvorsorge weisen auch bezüglich zukünftiger Ausgabendeterminanten enorme Unterschiede auf. Die kapitalgedeckte
Alterssicherung unterliegt neben Kursverlusten bei der Geldanlage auch einem Inflationsrisiko, das allerdings in der Regel durch einen dann höheren Kapitalmarktzins
kompensiert wird. Demgegenüber stellt vor allem der medizinisch-technische Fortschritt in der Krankenversicherung ein wesentlich größeres Ausgabenrisiko dar, das
151
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 106.
152
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 107.
84
aufgrund seiner Unkalkulierbarkeit auch in einem kapitalgedeckten Krankenversicherungssystem im Zeitablauf zu steigenden Prämien führen würde.153 So ist dem
SVRKAIG zuzustimmen, der feststellt, dass die evt. Vorzüge einer Kapitaldeckung
gegenüber einem umlagefinanzierten System in der Gesetzlichen Krankenversicherung „bei weitem nicht die qualitative und quantitative Relevanz wie die entsprechenden Unterschiede zwischen GRV und kapitalgedeckter Altersvorsorge“154 erreichen.
Deshalb sind die evt. vorhandenen geringen Vorteile der Einführung einer Kapitaldeckung in der Gesetzlichen Krankenversicherung mit deren Nachteilen genau abzuwägen.
3.2.8.2 Ausgestaltungsarten der Kapitaldeckung in der GKV
Die Systematik der Kapitaldeckung sieht in der Regel vor, dass jeder Versicherungsnehmer seine zukünftig zu erwartenden Krankheitskosten über einen risikoadäquaten, über die Zeit konstanten Beitrag, anspart. Dabei setzt sich der aktuell zu entrichtende Beitrag in der PKV, in der die Kapitaldeckung schon praktiziert wird, aus
den drei Komponenten Nettobeitrag, Kostenbeitrag und dem Sicherheitszuschlag
zusammen.155 Der Nettobeitrag, welcher idealtypisch über die gesamte Beitragsdauer konstant sein sollte, enthält dabei sowohl den Beitrag für die aktuelle Inanspruchnahme, als auch einen Sparbeitrag, der einen Kapitalstock (Altersrückstellungen) für erhöhte Inanspruchnahme in der Zukunft aufbauen soll. Dabei spalten sich
die Altersrückstellungen in zwei Komponenten auf:156
•
Rückstellungen für den Ausgabeneffekt in höherem Alter, der besagt, dass die
Gesundheitsausgaben mit steigendem Alter zunehmen, und
•
eine weitere Rücklage zur Absicherung des Risikos, das besagt, dass der
Versicherte während seines Lebens die Risikoklasse wechselt und somit höhere Ausgaben verursacht, als bei seiner Beitragsberechnung berücksichtigt
wurden.
Dieser Kapitalstock wird in der zweiten Vertragsphase, also in der Regel im Alter,
wieder abgebaut. Somit erfolgt eine Gleichverteilung der finanziellen Belastung über
153
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 109.
154
SVRKAIG (2003), S. 109.
155
Vgl. Oberdieck (1998), S. 164.
156
Vgl. Breyer et al. (2005), S. 534.
85
die Beitragszeit. Der Sicherheitszuschlag dient der Absicherung unerwartet hoher
Ausgaben.157
Hinsichtlich der intergenerativen Verteilungswirkung existiert eine große Zahl an Organisationsformen der Zurechnung der gebildeten Rücklagen auf den einzelnen Versicherten. Im Wesentlichen kann man drei Gruppen der Kapitaldeckung unterscheiden:158
•
Die kohortenspezifische Kapitaldeckung, wie sie vom Grundsatz her derzeitig
in der PKV praktiziert wird. Die kohortenspezifischen Prämien ergeben sich
dabei aus den durchschnittlich zu erwarteten zukünftigen Gesundheitsausgaben eines Versicherten dieser Kohorte. Gedanklich wird dabei der Beitrag, wie
weiter oben schon ausgeführt, in einen Umlage- und einen Sparanteil aufgespalten.
•
Kapitaldeckung durch Schaffung eines kohortenübergreifenden kollektiven Kapitalstocks. Hauptunterschied dieser Ausgestaltungsform gegenüber der erstgenannten Alternative ist die zeitliche Beschränkung des aufgebauten Kapitalstocks. Dieser soll bis zu einem späteren, zu Beginn schon bekannten Zeitpunkt, aufgebaut werden und anschließend, um die Beitragssätze auch weiterhin stabil zu halten, über eine längere Zeitspanne wieder abgebaut werden.
•
Kapitaldeckung auf der individuellen Ebene. Der Kapitalstock kann dabei sowohl innerhalb als auch privat außerhalb des KV-Systems aufgebaut und verwaltet werden. Es erfolgt eine Ausgabenglättung über den Lebenszyklus nur
auf individueller Ebene.
3.2.8.3 Bewertung der Ausgestaltungsvarianten hinsichtlich
intergenerativer Verteilungseffekte
Das momentan in der Gesetzlichen Krankenversicherung vorherrschende Umlageverfahren impliziert aufgrund des demografischen Wandels und des damit zunehmenden Finanzierungsbedarfs für die Älteren bzw. der steigenden Beiträge für die
Jüngeren im Zeitablauf zunehmende intergenerative Transfers, die eine Ungleichbehandlung der Generationen zur Folge haben.159 Demgegenüber werden bei
157
Vgl. PKV (1997), S. 88ff.
158
Vgl. SVR (2004), S. 522ff.
159
Dieser Umverteilungsprozess wird auch als Generationenvertrag bezeichnet, wobei in der GKV,
wie von Fetzer und Raffelhüschen angemerkt, ein dreifacher Generationenvertrag vorliegt, da
86
kohortenspezifischen Altersrückstellungen keine intergenerativen Transfers geleistet,
da jede Kohorte für sich selbst spart und letztlich nur für die eigenen Gesundheitskosten aufkommt.
Die kollektive, kohortenübergreifende Kapitalrücklage hingegen hat Auswirkungen
auf die intergenerative Umverteilung, da aufgrund der Kapitalbildung in das bestehende Umlageverfahren eingegriffen wird. Die Beitragsbelastung des Krankenversicherungssystems für später Geborene fällt zumindest bis zum festgelegten Auflösungszeitpunkt des Kapitalstocks geringer als im reinen Umlageverfahren aus. Dieser Effekt wird dadurch möglich, dass die heute Jüngeren einen Teil ihrer späteren
Gesundheitskosten durch die Einzahlung in den kollektiven Kapitalstock antizipieren,
wodurch die intergenerativen Transfers sinken. Allerdings kommt es auch bei Bildung
eines kollektiven Kapitalstocks zur Ungleichbehandlung der Generationen, da bestimmte Altersgruppen zur Finanzierung des Kapitalstocks beitragen, von der daraus
resultierenden späteren Beitragsglättung aber nicht mehr profitieren, da sie bereits
verstorben sind.
Die externe individuelle Kapitaldeckung verringert nicht die intergenerativen Transfers, da sich der Beitragspfad des Krankenversicherungssystems gegenüber dem
reinen Umlagesystem nicht verändert. Die individuelle Kapitaldeckung erfolgt parallel
zum Umlageverfahren, wodurch der einzelne eine Glättung seiner aus dem Umlageverfahren resultierenden und im Zeitablauf steigenden Beitragsbelastungen erreichen kann. Von der individuellen Kapitalbildung profitieren nur die Personen, die Kapital angespart haben, eine Belastungsumverteilung zwischen den Generationen
existiert nicht. Auch im System der individuellen Kapitalbildung kommt es zu einer
Ungleichbehandlung der Generationen, da die sich aus dem Umlageverfahren ergebende intergenerative Ungleichbehandlung erhalten bleibt.160
Ein Gesichtspunkt der intergenerativen Verteilung wird aber oft außer Acht gelassen.
Die aktuelle jüngere Generation hat schon von den älteren Generationen Transferzahlungen erhalten. Diese können z.B. in Form von Schul- und Berufsausbildung
oder eines bis dato ständig steigenden Lebensstandards, erwirtschaftet von der älteren Generation, erfolgt sein.
Abschließend ist noch festzustellen, dass die Kapitaldeckung in der Gesetzlichen
Krankenversicherung – anders als in der GRV – keine notwendige Bedingung zur
Reduktion intergenerativer Transfers darstellt. Da Rentner in der Gesetzlichen Krankenversicherung im Gegensatz zur GRV auch Beiträge zahlen, würden die interge-
erwerbstätige Nettozahler die Gesundheitskosten für Kinder und teilweise auch für Rentner
tragen (vgl. Fetzer et al. (2002), S. 6).
160
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 526ff.
87
nerativen Transfers sinken, wenn die Beitragsbelastung der Rentner steigen
würde.161 Im Extremfall bei Zahlung altersgruppenspezifisch äquivalenter Beiträge
von Rentnern würden die intergenerativen Transfers auf null reduziert.
3.2.8.4 Allgemeine Vorteile
Ein kapitalgedecktes Finanzierungssystem kann durch eine höhere reale Sparquote
positive Auswirkungen auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) haben.162 Durch das Sparen vergrößert sich der gesamtwirtschaftliche Kapitalstock, der das Wachstum anregt, da über die normalen Ersparnisse hinaus Kapital angelegt wird. Dadurch werden zusätzliche Einnahmen aus der Sparkomponente in Form von Zinsen generiert.163 Allerdings tritt dieser Effekt nur dann auf, wenn das Altersvorsorgesparen
nicht substitutiv erfolgt.164
Um die Auswirkungen von Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren auf die Rendite
sinnvoll diskutieren und beurteilen zu können, sollte der Aspekt der Renditeentstehung in beiden Systemen nicht vernachlässigt werden. Die Rendite im Umlageverfahren setzt sich dabei aus der Wachstumsrate der Bevölkerung und der Lohnsteigerungsrate zusammen.165 Unter die Wachstumsrate der Bevölkerung lässt sich sowohl
die Geburtenzahl, als auch der Zuzug aus dem Ausland subsumieren. Die Lohnsteigerungsrate (l) findet ihren Ausdruck in der Entwicklung der Arbeitsproduktivität. Angeregt durch den engen Zusammenhang zwischen der Bevölkerungszunahme (w)
und der Rendite im Umlageverfahren führt hier Samuelson den Begriff des biologischen Zinses166 ein. Dieser kann bei einer sich verkleinernden Bevölkerung, so wie
es in Deutschland voraussichtlich der Fall sein wird, stark zurückgehen, wenn diese
Schrumpfung nicht durch eine Produktivitätssteigerung bzw. höhere Löhne aufgefangen werden kann. Die Rendite der Kapitaldeckung findet ihren Ausdruck im Kapitalmarktzinssatz (r). Dieser Sachverhalt spiegelt sich auch in der Rentabilitätsbedingung nach Aaron167 wieder, die vereinfacht besagt, dass das Umlageverfahren dann
161
Im Jahre 2003 konnten die Rentner nur 44% ihrer Gesundheitsausgaben durch ihre eigenen
Beiträge decken, die restliche Summe musste durch intergenerative Ausgleiche aufgebracht
werden (vgl. Bork et al. (2003), S. 773).
162
Vgl. Feldstein (1974).
163
Vgl. Borchardt et al. (2003), S. 11.
164
Vgl. SVR (2004), S. 521.
165
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 106f.
166
Vgl. Samuelson (1958), S. 467ff.
167
Vgl. Aaron (1966).
88
einen Vorteil für die Gesellschaft liefert, wenn der biologische Zins größer als der
Kapitalmarktzins ist.
w + l > r : Umlageverfahren vorteilhafter
w + l < r : Kapitaldeckung vorteilhafter
Liegt die Wachstumsrate der beitragspflichtigen Lohn- und Renteneinkommen hingegen unter dem Kapitalmarktzins, was in den letzten Jahren nicht zuletzt aufgrund
niedriger Tarifabschlüsse und stagnierender Rentenzuwächse der Fall war, so weist
ein kapitalgedecktes System ein größeres Finanzvolumen zur Deckung der Ausgaben als das Umlageverfahren auf. Dies wird auch von Breyer gesehen, der feststellt,
dass die langfristigen Renditen am Kapitalmarkt selbst bei Berücksichtigung von
Kursschwankungen mit hoher Wahrscheinlichkeit über den Renditen des Umlageverfahrens liegen.168 Somit stehen auch mehr Finanzmittel zur Finanzierung zukünftiger Ausgabensteigerungen zur Verfügung.169
Ebenso liefert die Bedingung von Aaron eine Antwort auf die Frage, ob durch Zuwanderung aus dem Ausland die Auswirkungen einer schrumpfenden Bevölkerung
auf die GKV behoben werden können. Dies gilt folglich also nur dann, wenn die zuwandernden Erwerbsfähigen eine zumindest nicht niedrigere durchschnittliche Produktivität aufweisen als die inländischen Beschäftigten. Ansonsten würde sich der
Effekt einstellen, dass zwar das Produktivitätsniveau der Inländer z.B. durch technischen Fortschritt steigen würde, dieser Effekt aber durch die zugewanderten, minderqualifizierten ausländischen Arbeitnehmer wieder kompensiert, wenn nicht sogar
überkompensiert wird. Weiter würde dieses Problem noch verschärft werden, wenn
man annimmt, dass die Migranten überwiegend in die Arbeitslosigkeit zuwandern.
Eine weitere positive Eigenschaft der Kapitaldeckung ist die Tatsache, dass die anfallenden Kosten der Gesundheitsfürsorge gleichmäßiger über die Zeit, aber auch
gleichmäßiger über die Generationen, verteilt werden.170 Somit ist ein höheres Maß
an Generationengerechtigkeit gewährleistet.171 Als weitere Vorteile einer Kapitaldeckung werden zudem eine geringere Abhängigkeit der Finanzierung des Kranken-
168
Vgl. Breyer (2000), S. 391ff.
169
Vgl. Börsch-Supan (2000), S. 7.
170
Vgl. Bork et al. (2003), S. 774; Börsch-Supan (2000), S. 2.
171
Vgl. Siebert (1997), S. 5; SVR (2004), S. 521.
89
versicherungssystems von der Arbeitsmarktsituation sowie eine bessere Berücksichtigung der individuellen Präferenzen der Versicherten gesehen.172
3.2.8.5 Allgemeine Nachteile
Die zukünftigen Beitragssatzsteigerungen in der Gesetzlichen Krankenversicherung
werden vermutlich weniger durch den demografischen Wandel als vielmehr durch
den medizinisch-technischen Fortschritt determiniert.173 Da dieser allerdings nur
schwer kalkulierbar ist, kann auch die Kapitaldeckung nicht so justiert werden, dass
Prämiensteigerungen im Zeitablauf ausgeschlossen sind. Vielmehr ist auch in einem
kapitalgedeckten System – sei es durch unvorhersehbare Kostensteigerungen174
(Änderungsrisiken) oder aber auch aufgrund zu gering dimensionierter Altersrückstellungen als Instrument zur Neukundengewinnung175 – mit im Zeitablauf steigenden
Beiträgen zu rechnen. Bei der kohortenspezifischen Kapitaldeckung können sich beispielsweise kollektive Änderungsrisiken durch eine Erhöhung der durchschnittlichen
Lebenserwartung oder den technischen Fortschritt ergeben. Dies kann sowohl zu
einer absoluten Erhöhung der Ausgaben führen, als auch zu einer Verschiebung des
Zeitpunktes, in dem die Gesundheitskosten anfallen. Individuelle Änderungsrisiken
innerhalb einer Kohorte ergeben sich, wenn ein Mitglied dieser Kohorte dauerhaft
von den durchschnittlichen Ausgaben abweicht, z.B. aufgrund einer schweren oder
chronischen Erkrankung.176
Darüber hinaus wird als weiterer Nachteil der Kapitaldeckung auf das Anlage- und
Zinsrisiko verwiesen, da zukünftige Kapitalmarktrenditen mit Unsicherheit behaftet
sind und nicht aus der Entwicklung der Vergangenheit auf die Zukunft geschlossen
werden kann.177 Die Anlage von Kapital im Ausland kann bei unterschiedlichen Währungen zudem ein Wahrungsrisiko beinhalten.178 So haben bei der Asienkrise die
Vermögenswerte bis zu 90 Prozent ihres Wertes eingebüßt.179 Die Inflationsgefahr180
172
Vgl. Fasshauer (2001), S. 636.
173
Vgl. SVR (2004), S. 521.
174
Vgl. SVR (2004), S. 521.
175
Vgl. SVR (2004), S. 523.
176
Vgl. SVR (2004), S. 522f.
177
Vgl. Grabka (2004), S. 141.
178
Vgl. Grabka (2004), S. 141.
179
Vgl. Burtless (2000); Henke et al. (2003).
180
Vgl. Grabka et al. (2002), S. 5.
90
als negativer Einflussfaktor auf die Kapitalbildung dürfte hingegen eine weniger gewichtige Rolle spielen, da die Inflationsrate zum einen auch in den nominalen Kapitalmarktzins eingeht181 und zudem durch eine preisstabilitätsorientierte Geldpolitik
der Europäischen Zentralbank sich weiterhin auf niedrigem Niveau bewegen
dürfte.182 Negative Einflüsse auf die Kapitalmarktrendite gehen aber von den Kosten
bzw. dem Gewinnstreben der Kapitalanlagegesellschaften sowie der Besteuerung
von Kapitalerträgen aus.183
Ein weiteres schwerwiegendes Problem bei der Implementierung eines kapitalgedeckten Krankenversicherungssystems stellen die Kosten des Übergangs vom Umlage- auf das Kapitaldeckungsverfahren dar.
Die älteren Versicherungsnehmer, insbesondere die Rentner, haben einerseits aufgrund ihres schon fortgeschrittenen Alters keine Möglichkeit mehr - zumindest nicht
ohne enormen finanziellen Aufwand - Rückstellungen für den Krankheitsfall zu bilden. Andererseits haben diese Personen in den jüngeren Jahren ihres Arbeitslebens
eigentumsähnliche Ansprüche auf umlagefinanzierte Leistungen erworben. Daraus
resultiert für einen sehr langen Übergangszeitraum, geschätzt werden mindestens 30
Jahre,184 eine nicht unerhebliche Doppelbelastung der Versicherten.185 Zum einen
sollen diese für ihre eigene Krankenversorgung im Alter sparen, zum anderen muss
aber das bestehende Umlagesystem „abgewickelt“ werden. Der sich dadurch ergebend - vermutlich durch die öffentliche Hand zu tragende - Subventionsbedarf beläuft
sich Schätzungen zufolge auf jährlich ca. 40 Mrd. €.186 Unter Berücksichtigung der
aktuellen Situation der öffentlichen Haushalte dürfte dies ein nicht oder nur sehr
schwer zu bewältigendes Problem darstellen.
Ein weiteres Argument, das eine Finanzierung der zukünftig steigenden Ausgaben
durch eine Kapitaldeckung negativ tangieren könnte, findet in dem Begriff des AssetMeltdown187 seinen Ausdruck. Dahinter steckt die Annahme einer durch den
181
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 109.
182
183
Vgl. Grabka (2002), S. 6.
184
Vgl. Henke et al. (2002), S. 204.
185
186
Denkbar wäre auch, dass der Transferbedarf von den Personen zu tragen wäre, die von der
Einführung eines Kapitaldeckungsmodells profitieren würden (vgl. Henke et al. (2002), S. 204).
Allerdings bleibt die Frage offen, wie genau dieser Personenkreis dann zur Gegenfinanzierung
herangezogen würde.
187
Vgl. Börsch-Supan et al. (2003), S. 19ff.
91
demografischen Wandel abnehmenden Rendite auf dem Kapitalmarkt.188 Einerseits
ist der bestehende Kapitalstock für die schrumpfende Bevölkerung zu groß dimensioniert, weshalb er abgeschmolzen werden muss, was wiederum fallende Renditen
nach sich zieht. Andererseits weist eine alternde Gesellschaft aufgrund der schwächeren Nachfrageentwicklung allgemein geringere Investitionschancen auf. Jüngere
Jahrgänge müssen zwar aufgrund der erhöhten privaten Vorsorge mehr sparen und
steigern dementsprechend die Nachfrage nach Kapital, allerdings überwiegen die
älteren, entsparenden Jahrgänge, so dass schlussendlich im Gesamteffekt entspart
wird, was wiederum eine niedrigere Rendite nach sich zieht. Schließlich ergibt sich
noch als Sekundäreffekt ein steigender Realzins aufgrund der verminderten Kapitalnachfrage, der allerdings den altersbedingten Renditerückgang und damit die geringere Kapitalakkumulation nicht wettmachen kann.189 Diese Nachteile werden relativiert, wenn man davon ausgeht, dass der Kapitalmarkt weltweit flexibel ist, und nicht
an nationale Gegebenheiten gebunden ist. Insbesondere können aufstrebende
Volkswirtschaften mit hohem Kapitalbedarf und jüngeren Bevölkerungsstrukturen zu
einer vermehrten Kapitalnachfrage beitragen. Zudem wird darauf hingewiesen, dass
die älteren Jahrgänge nur Teile, aber nicht ihre gesamten Ersparnisse auf einmal
auflösen.190 Zudem gilt es zu bedenken, dass eine vermehrte Kapitalbildung
Veränderungen der Konsumnachfrage nach sich zieht. So wird in jungen Jahren weniger konsumiert, damit im Alter mehr Geld für Konsum zur Verfügung steht.191 Dies
bedeutet auch eine Verschiebung der Konsumstruktur hin zu Produkten (Gesundheitsleistungen, Tourismus), die vermehrt von älteren Menschen genutzt werden.192
Ein weiteres Problem kapitalgedeckter Systeme sind die gegenüber umlagefinanzierten Systemen höheren administrativen Kosten.193 Des Weiteren wird auf die Gefahr verwiesen, dass große Versicherungsunternehmen eine zu dominante Rolle am
Kapitalmarkt spielen könnten, da sie über Möglichkeiten zur Investition enormer
Summen verfügen würden. Dieses Problem kann allerdings durch staatliche Regulierung bewältigt werden.194
188
Vgl. Börsch-Supan et al. (2003), S. 20.
189
Vgl. Siebert (2001), S. 3; Henke et al. (2003), S. 6f.
190
Vgl. Henke et al. (2003), S. 7; Kern et al. (2001).
191
Vgl. Rürup (2004), S. 159.
192
Vgl. Siebert (2001), S. 3.
193
Vgl. Henke et al. (2003), S. 7.
194
Vgl. Henke et al. (2003), S. 7.
92
Für die effiziente Ausgestaltung eines Krankenversicherungssystems bedarf es auch
eines Wettbewerbs der Anbieter um die Nachfrager. Dieser würde aber bei fehlender
Portabilität der Altersrückstellungen - wie momentan in der PKV – nur jeweils vor Abschluss eines Versicherungsvertrages stattfinden und danach im Wesentlichen zum
Erliegen kommen, da die Mitglieder einer Versicherung nach Abschluss keine oder
nicht ausreichend Anreize haben ihre aktuelle Versicherung zu wechseln. Ein Wechsel der Versicherung wäre für den Einzelnen mit einem Verlust seiner bis dahin, bei
der entsprechenden Krankenversicherung, erworbenen Altersrückstellung verbunden. Aufgrund des nun höheren Eintrittsalters in das neue Versicherungsverhältnis
sowie evt. eingetretener Vorerkrankungen hat der Versicherte mit deutlich höheren
Prämien zu rechnen.195 Zudem würde sich bei einer Portabilität der Altersrückstellungen die Gefahr einer adversen Selektion ergeben. Diese entsteht aufgrund einer
Differenz zwischen den tatsächlichen bzw. durchschnittlich gebildeten Altersrückstellungen des Versicherten und den zur Deckung der zukünftigen Gesundheitsausgaben notwendigen Rückstellungen. Wechselt nun ein Versicherter mit gutem Risiko
die Krankenkasse und kann dabei die durchschnittlichen Rückstellungen seiner Alterskohorte mitnehmen, so bringt er eine höhere Rückstellung zu seiner neuen Versicherung mit, als zur Deckung seines Versicherungsrisikos in der Zukunft nötig
wäre. Diese Krankenversicherung könnte aufgrund ihrer besseren Risiken in ihrem
Portfolio die Prämien senken und nun weitere gute Risiken adtrahieren. Abgebende
Versicherungen müssten aufgrund des Verlusts an gute Risiken ihre Prämien erhöhen und wären über kurz oder lang nicht mehr konkurrenz- bzw. überlebensfähig.196
Kapitalgedeckte Systeme weisen daher, solange das Problem der Portabilität der
Altersrückstellungen nicht gelöst ist,197 gegenüber einer umlagefinanzierten Krankenversicherung sogar eine geringere Wettbewerbsintensität auf, wodurch weniger Anreize zur Verbesserung von Qualität und Effizienz der Versorgung entstehen.198 Das
Problem der Nichtportabilität der Altersrückstellungen tritt nur bei kohortenspezifischen Rückstellungen auf, da bei individuellem Altersvorsorgesparen das angesparte
Kapital persönlich zurechenbar ist und außerhalb des Krankenversicherungssystems
verwaltet wird. Auch bei einem kollektiven Kapitalstock hat ein Wechsel der Kran-
195
Vgl. SVR (2002), S. 288.
196
Vgl. SVR (2004), S. 523.
197
Lösungsalternativen würden zum einen in einer Individualisierung der Altersrückstellungen
liegen, andererseits könnten die durchschnittlichen Altersrückstellungen flankiert durch einen
morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleich mitgegeben werden (vgl. SVR (2004), S. 523f.).
198
Vgl. Wasem et al. (2003), S. 51.
93
kenversicherung keinen Einfluss auf den Kapitalstock, da dieser zentral und unabhängig von den einzelnen Versicherern, verwaltet wird.199
Ein Hauptproblem einer kapitalgedeckten GKV wäre neben dem Problem der Nichtportabilität der Altersrückstellungen, dass sich die Krankenkassen mit einem neuen,
ihnen bis jetzt fremden Aufgabenfeld, der Kapitalanlage auf dem Kapitalmarkt, beschäftigen müssten. Somit besteht durchaus die Gefahr von Ineffizienzen aufgrund
mangelnder Erfahrungswerte bei den Versicherern, da Krankenkassen die Kapitalanlage erst „erlernen“ müssten.200 Als mögliche Lösung dieses Problems wird vorgeschlagen, die Rückstellungen in das System des Risikostrukturausgleichs zu integrieren. Somit wären die Krankenkassen davon befreit, sich um eine möglichst sichere
und effiziente Anlage der Gelder zu kümmern. Zugleich würde diese Alternative dem
Problem der Portabilität entgegenwirken, da eine Mitnahme der individuellen Rückstellungen bei einem Wechsel der Krankenkasse nicht mehr nötig wäre. Die Kapitalakkumulation im RSA würde durch die Transferzahlungen der Krankenkassen erfolgen, wobei Kassenwechsler Änderungen in den RSA-Transferzahlungen auslösen
würden, deren Höhe sich an der bisherigen Funktionsweise des RSA orientieren
würde. Auch würde damit das Problem des mangelnden Wettbewerbes bei Kapitaldeckung behoben, da dieser nicht mehr durch die fehlende Portabilität von Altersrückstellungen behindert wäre. Würde das angesparte Vermögen hingegen bei jeder
Kasse einzeln angelegt und verwaltet, müssten diese Reserven bei der Berechnung
des Risikostrukturausgleichs, sofern dieser beibehalten werden soll, mit berücksichtigt werden. Als nachteilig ist bei diesem Vorschlag aber zu werten, dass die Verwaltung des Vermögens zentral erfolgen und damit der Wettbewerb bei der Vermögensanlage zu kurz kommen würde.201
Gegen die temporäre Bildung eines kollektiven Kapitalstockes im Rahmen der Gesetzlichen Krankenversicherung gibt es einige Einwände.202 Zum einen könnte ein so
großer Betrag bei der Politik Begehrlichkeiten wecken und die Entscheidungsträger
veranlassen, in wirtschaftlich schlechten Zeiten diesen Kapitalstock zu zweckentfremden. Es besteht auch die Gefahr, dass dieser als Möglichkeit gesehen wird, die
Verschuldungsspielräume anderer Fiski zu erweitern oder die Beiträge zur Krankenversicherung aus wahltaktischen Gründen niedriger als notwendig zu halten. Zudem
199
Vgl. SVR (2004), S. 526.
200
Vgl. Felder (2003), S. 61.
201
Vgl. Felder (2003), S. 61ff.
202
Vgl. SVR (2004), S. 524ff. Diese betreffen aber nur den kollektiv angesparten Kapitalstock, da
nur dieser eine einheitliche und vom Umfang relevante Manövriermasse einnimmt.
94
könnte das angesparte Kapital in einer wirtschaftlichen Krisensituation dazu verwendet werden, um die aktuellen Beiträge zu senken.203
Sobald es sich um einen zentral verwalteten Kapitalstock handelt, ist der Einfluss der
über diesen Kapitalstock bestimmenden Institution auf den Kapitalmarkt erheblich.
Dabei ist es unerheblich, ob es sich bei dem verwaltenden Organ um die öffentliche
Hand oder ein privates Unternehmen handelt. Die dadurch ausgelösten Marktverzerrungen wären nur schwer zu bereinigen. Zuletzt muss bedacht werden, dass der
festgesetzte Endzeitpunkt immer in irgendeiner Art und Weise willkürlich gewählt
sein wird. Nach diesem Zeitpunkt würde der Beitragssatz sprunghaft auf das Niveau
ohne Kapitaldeckung ansteigen.204 Von diesem Problem ausgenommen wäre hingegen wieder die individuelle und die kohortenspezifische Rücklagenbildung, da hier
der Kapitalstock nicht auf einen willkürlich in der Zukunft festgelegten Zeitpunkt ausgerichtet ist, sondern sich an der individuellen Lebenserwartung und dem individuellen Krankheitsrisiko des einzelnen Versicherten bzw. der Gruppe bemisst. Um dennoch zu verhindern, dass der kollektive Kapitalstock in ferner Zukunft verbraucht ist,
wäre ein denkbarer Ausweg, nur die Zinsen dieses Kapitalstocks zur intertemporalen
Glättung zu verwenden. Allerdings würde dann der ab einem bestimmten Zeitpunkt
einsetzende Beitragssatzentlastungseffekt deutlich geringer ausfallen.205 Der Aufbau
eines kollektiven Kapitalstocks setzt für einen bestimmten Zeitraum höhere als ausgaben- bzw. budgetdeckende Beitragssätze voraus, die vermutlich aus konjunkturellen bzw. beschäftigungspolitischen Gründen politisch nur schwer durchzusetzen
wären. Der Aufbau und das Abschmelzen eines kollektiven Kapitalstocks kann helfen
einen demografisch bedingten und zeitlich begrenzten Beitragssatzanstieg zu glätten, wozu allerdings eine zukünftig wieder ansteigende Geburtenrate notwendig
ist.206 Ein möglicher Vorteil eines kollektiven Kapitalstocks gegenüber einer
individuellen Kapitalbildung kann in den niedrigeren Verwaltungs- bzw. Transaktionskosten liegen. Allerdings können durch ein „pooling“ des Kapitals beim individuellen
Altersvorsorgesparen die Verwaltungs- bzw. Transaktionskosten ebenfalls niedrig
gehalten werden.207
Dem Aufbau einer freiwilligen ergänzenden individuellen Kapitalbildung in der Gesetzlichen Krankenversicherung analog zur Alterssicherung steht das Leistungsrecht
der Gesetzlichen Krankenversicherung entgegen, da die GKV-Leistungen unabhän-
203
Breyer et al. (2005) S. 539.
204
Vgl. SVR (2004), S. 524ff.
205
Vgl. SVR (2004), S. 525.
206
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 111.
207
Vgl. SVR (2004), S. 526.
95
gig von der Höhe der eingezahlten Beiträge für alle Versicherten in gleicher Höhe
gewährt werden. Somit fehlt zur Bildung freiwilliger individueller Altersrückstellungen
zur Reduzierung der aus dem Umlageverfahren resultierenden demografischen Belastungen der entsprechende Anreiz. Wollte man das bestehende Umlageverfahren
von zukünftigen demografiebedingten Beitragssatzsteigerungen mit Hilfe der individuellen Kapitalbildung entlasten, so müsste dieses für alle GKV-Versicherten verpflichtend sein. Dadurch wäre es auch möglich auf Leistungsausgrenzungen bzw.
erhöhte Selbstbeteiligungen als weitere Möglichkeit zur Beitragssatzstabilisierung zu
verzichten. Beide Optionen – sowohl auf der Leistungs- als auch auf der Finanzierungsseite – belasten indessen Geringverdiener und Kranke überproportional. Zum
einen können sie kein Kapital bzw. nicht so viel Kapital, wie zu einer deutlichen Reduzierung des zukünftigen Beitragssatzes evt. nötig wäre, bilden, wodurch sie im
Vergleich zu anderen Versichertengruppen (mit Kapitalbildung) mit deutlich höheren
realen Beitragssätzen konfrontiert wären. Andererseits wirken sich die wie auch immer umgesetzten Leistungsreduzierungen gerade auf diese Personengruppen finanziell nachteilig aus.208 Möglichkeiten, die aus vermehrten Leistungsausgrenzungen
resultierenden steigenden Gesundheitsrisiken privat abzusichern, existieren bereits
(z.B. Zahnersatz). Allerdings weisen sie die für Geringverdiener bzw. Kranke analogen negativen Verteilungswirkungen wie bei einem individuellen Altersvorsorgesparen für zukünftige Gesundheitsrisiken auf.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Kapitaldeckung gegenüber
dem Umlageverfahren den Vorteil der Beitragsglättung aufweist, was zu mehr Generationengerechtigkeit beiträgt. Dieser partielle Vorteil muss aber bestimmten
Nachteilen gegenübergestellt werden, von denen vor allem die Unsicherheit des Einflusses der demografischen Entwicklung auf die Kapitalmarktrendite sowie die Umstellungskosten besonders gravierend erscheinen. Zudem kann eine Kapitalbildung
nach dem Vorbild der PKV für die GKV nicht Ziel führend sein, da aufgrund der mangelnden Portabilität der Altersrückstellungen dies den – wenngleich noch recht geringen Wettbewerb innerhalb der Gesetzlichen Krankenversicherung – weitestgehend
zunichte machen würde. Der temporäre Aufbau eines kohortenspezifischen Kapitalstocks weist - bei unverändertem GKV-Leistungsumfang - den Hauptnachteil eines
sofortigen, sprunghaften Beitragssatzanstieges auf, der aus konjunktur- und arbeitsmarktpolitischen Gründen wohl kaum politisch durchzusetzen wäre. Anders wäre
dies in fiskalischer Hinsicht zu beurteilen, wenn es durch Leistungsreduzierungen
gelingen würde, den momentanen GKV-Beitragssatz deutlich zu reduzieren und dadurch Spielraum für den Aufbau eines kollektiven Kapitalstocks zu schaffen. Aller-
208
Vgl. Pfaff (2003), S. 139; Pfaff et al. (1994), S. 285; Schulenburg (2000), S. 87ff.
96
dings müsste dies aufgrund der Leistungsreduzierungen mit unerwünschten verteilungspolitischen Konsequenzen - Geringverdiener und Kranke werden überproportional belastet - erkauft werden. Schlussendlich benötigt das Konzept eines temporären kollektiven Kapitalstocks nach dem endgültigen Abschmelzen zur Vermeidung
einer sprunghaften und massiven Beitragssatzerhöhung einen Wiederanstieg der
Geburtenrate, der momentan überhaupt nicht absehbar ist. Das individuelle Altersvorsorgesparen für Gesundheit ist vor allem für Geringverdiener – die zudem noch
ein erhöhtes Erkrankungsrisiko aufweisen209 - nachteilig, die keine oder nur geringe
Beträge ansparen können. Zudem stellt sich die Frage, wie das angesparte Kapital
ab dem Auszahlungszeitpunkt an die Versicherten zurückfließt. Empfehlenswert
wäre in theoretischer Hinsicht eine verpflichtende, individuelle Verrechnung des
Rückflusses mit dem zukünftig geltenden GKV-Beitragssatz, ansonsten läuft dieses
Modell Gefahr, dass die angesparten Mittel gar nicht bzw. für andere Zwecke als für
Gesundheitsleistungen ausgegeben werden. Letztendlich stellt sich aber bei der Realisierung eines derartigen Modells die Frage, inwieweit die individuellen Präferenzen
der Versicherten berücksichtigt werden (freiwilliges Ansparen bzw. beliebige Verwendung) bzw. dadurch evt. hervorgerufene unerwünschte Wirkungen wie eine
zweckungebundene Verwendung der angesparten Mittel durch staatliche Vorgaben
(verpflichtendes Ansparen bzw. verpflichtende Verwendung) korrigiert werden sollen.
3.2.9
(Teilweise) Verlagerungen der GKVBeitragsfinanzierung auf Steuerfinanzierung
3.2.9.1 Finanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben aus
Steuern (z.B. Mutterschaftsleistungen oder
Gesundheitsleistungen für Kinder)
Eine Möglichkeit zur Reduktion der Finanzierungsprobleme der Gesetzlichen Krankenversicherung besteht in der Herausnahme bestimmter Leistungen aus der Beitragsfinanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung und in der Finanzierung
dieser Leistungen durch Steuermittel. Dabei sind insbesondere die „versicherungsfremden“ Leistungen auf der Ausgaben- und Einnahmenseite für derartige Maßnah-
209
Vgl. Mielck (2000).
97
men geeignet, da sie keinen Bezug zur Morbidität der Versicherten aufweisen. Dabei
handelt es sich auf der Ausgabenseite im Einzelnen um folgende Leistungen:210
•
Sterbegeld,
•
Schwangerschafts- und Mutterschaftsleistungen gemäß §§ 195 ff. RVO,
•
Empfängnisverhütung,
•
Sterilisation,
•
Schwangerschaftsabbruch,
•
Haushaltshilfe nach § 38 SGB V,
•
Krankengeld bei Erkrankung des Kindes sowie
•
Finanzierung der allgemeinmedizinischen Weiterbildung nach Art. 8 des
GKV-Solidaritätsstärkungsgesetzes (GKV-SolG).
Nach Angaben des SVRKAIG belaufen sich die dadurch für die GKV zu realisierenden Einsparungen auf knapp 2,5 Mrd. € oder ca. 0,25 Beitragsatzspunkte. Nach
Beske (2001) betreffen die aus familien- bzw. sozialpolitischen Gründen gewährten
versicherungsfremden Leistungen auf der Einnahmenseite
•
Personen während des Erziehungsurlaubs,
•
Studierenden und Praktikanten,
•
Personen in Einrichtungen der Jugendhilfe und im Strafvollzug,
•
Teilnehmern an berufsfördernden Maßnahmen,
•
Leistungsbeziehern nach dem Arbeitsförderungsgesetz,
•
Härtefällen sowie
•
beitragsfrei mitversicherten Familienmitgliedern.
Der SVRKAIG sieht in den versicherungsfremden Leistungen auf der Einnahmeseite
allerdings bestimmte Abgrenzungsprobleme, die eine eindeutige Definition der
‚Fremdleistungen’ zumindest erschweren. Hingegen wird eine Steuerfinanzierung
versicherungsfremder Leistungen auf der Ausgabenseite empfohlen, wenngleich die
Mittelknappheit aufgrund einer Konsolidierungspolitik der öffentlichen Haushalte dem
entgegensteht.211
210
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 115. Ähnlich äußert sich auch der SVR (2002), S. 275.
211
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 121.
98
3.2.9.2 Einführung von Gesundheitsabgaben
Gesundheitsabgaben als Risikozuschläge bzw. Verhaltensprämien mit gleichzeitig
fiskalischen und verhaltenssteuernden Funktionen können entweder direkt beim Beitragszahler oder aber beim Kauf eines bestimmten Gutes erhoben werden. Beim
Kauf bestimmter gesundheitsschädlicher Güter (z.B. Tabak und Alkohol) werden
diese Abgaben über die Staatshaushalte an die GKV weitergeleitet, während Risikozuschläge für gesundheitsschädliches Verhalten (Fehlernährung oder risikoträchtige
Sportarten) direkt in das jeweilige Versicherungssystem integriert werden können.212
Letztgenannte Vorschläge bedürfen allerdings einer klaren Abgrenzung bzw. Definition gesundheitsgefährdender Lebensstile, zudem sollten entsprechende Tatbestände auch exakt beobacht- und kontrollierbar sein, da nur dann „faire“ Risikozuschläge erhoben werden können. Da diese Vorraussetzungen in der Praxis in der
Regel nicht erfüllt sind und zudem aus Kontrollgründen auch sehr stark in die Lebenssphäre des Einzelnen eingegriffen werden müsste,213 kommt eine derartige Reformoption praktikables Finanzierungsinstrument für die GKV nicht in Frage,214 zumal
damit auch gegen das in der Gesetzlichen Krankenversicherung grundsätzlich geltende Diskriminierungsverbot verstoßen würde.215
Demgegenüber beim Kauf von Gütern anfallende Gesundheitsabgaben weisen derartige Abgrenzungs- und Kontrollprobleme nicht auf, da nur der Kauf und damit die
individuelle Präferenz eines Individuums für ein Produkt, das die Gesellschaft als gesundheitsschädlich oder –gefährdend einstuft, für die Steuererhebung relevant ist.216
Personen, die die GKV durch ihr gesundheitsschädliches Verhalten übermäßig belasten, sollen durch die Anwendung des Verursacherprinzips finanziell stärker an den
entstehenden Kosten beteiligt werden (fiskalische Funktion) und dadurch auch ihren
gesundheitsschädlichen Konsum reduzieren (verhaltenssteuernde Funktion). Rechtlich würden derartige Abgaben nicht als Steuern, sondern als Sonderabgaben zu betrachten sein, die auf bestimmte Produkte oder Tätigkeiten erhoben werden. Sonderabgaben sind dadurch gekennzeichnet, dass ihr Aufkommen nicht zur Finanzierung
des allgemeinen Staatshaushalts, sondern zu speziellen, in dem jeweiligen Gesetz,
definierten Zwecken verwendet wird. Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion
212
Vgl. Klose et al. (2001), S. 87f.; SVR (1998), S. 330; Müller et al. (2003), S. 12.
213
Vgl. SVRKAIG (1994), S. 434.
214
Auch bei der Ausgrenzung von GKV-Leistungen aus dem Leistungskatalog aufgrund eines
gesundheitsgefährdenden Lebensstils stellen sich die gleichen Probleme (vgl. Kern et al.
(2004), S. 123ff.).
215
216
99
müssen nach der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts folgende Kriterien erfüllen, die eine zusätzliche Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung durch Gesundheitsabgaben erschweren:217
•
Homogenität der Gruppe, die von der Sonderabgabe betroffen ist
•
Die belastete Gruppe muss dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck näher stehen als die Allgemeinheit oder eine andere Gruppe
•
Gewährleistung einer gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens,
d.h. die belastete Gruppe erfährt durch das Abgabenaufkommen auch eine gewisse Entlastung
Gesundheitsabgaben entfalten auf jeden Fall eine Finanzierungsfunktion, da durch
die Abgabenerhebung der Gesetzlichen Krankenversicherung zusätzliche Mittel zufließen, die entweder zu einer Beitragssatzsenkung oder aber zur Vermeidung anstehender Beitragssatzerhöhungen genutzt werden können. Ob zusätzlich eine Verhaltenssteuerung erfolgt, hängt u.a. von der Preiselastizität der Nachfrage ab. Ganz
entscheidend für die Höhe der Preiselastizität ist dabei der Gutscharakter der jeweils
mit einer Abgabe belegten Güter. Je höher die Elastizität ausfällt, desto stärker tritt
der gewünschte Lenkungseffekt in Form einer Konsumreduktion auf. Allerdings treten Finanzierungseffekte dann umso verminderter auf. Somit entsteht durch die
Einführung von Gesundheitsausgaben ein Konflikt zwischen allokativen und fiskalischen Zielen. Einerseits soll durch die Steuererhöhung der Konsum gesundheitsschädlicher Produkte eingedämmt werden, andererseits würde dadurch der beabsichtigte GKV-Finanzierungsbeitrag derartiger Abgaben reduziert, da die Mehreinnahmen durch die reduzierte Nachfrage wieder verringert würden.218 Daher gilt es
diese Verhaltensreaktionen bei der Untersuchung von Auswirkungen einer derartigen Reformmaßnahme mitzuberücksichtigen.
Die vom Umwelt- und Prognoseinstitut (UPI) verwendeten und auf internationalen
Studien basierenden Nachfrageelastizitäten hätten bsw. bei einer Gesundheitsabgabe auf jede Zigarette von 25 Pfennig im Jahr 1998 zu einem Aufkommen von 22,5
Mrd. DM geführt.219
Ein Vorteil der Erhebung von Gesundheitsabgaben liegt in der Stärkung der Prävention aufgrund des verhaltenslenkenden Effektes. Diejenigen Mitglieder der Solidargemeinschaft, die durch ihr bisheriges Verhalten und die daraus entstehenden Folgen diese Solidarität übermäßig beansprucht haben, werden nun überproportional
217
Vgl. BVerfGE (1981), S. 274ff.
218
Vgl. SVRKAIG (2003), S. 126f.
219
Vgl. UPI (2001), S. 38.
100
zur Finanzierung herangezogen, was wiederum die Solidaritätsbereitschaft der restlichen Versicherten erhöht. Die Erhebung von Gesundheitsabgaben würde zudem
nicht zu einem Kaufkraftverlust führen, wenn die zusätzlichen Finanzmittel zur Senkung der Beitragssätze verwendet werden. Der dabei auftretende Umverteilungseffekt von Versicherten mit ungesundem bzw. riskantem Lebensstil zu den restlichen
Versicherten ist dabei sogar gewünscht. In diesem Zusammenhang kann auch von
einer Internalisierung externer Kosten gesprochen werden, was wiederum die Einführung einer Abgabe rechtfertigt.220
Als Argument gegen Gesundheitsabgaben wird oft auf das Kausalitätsproblem verwiesen, wonach bestimmte Risikofaktoren (z.B. Rauchen, Trinken) zwar eine Erkrankung begünstigen, aber dennoch nicht die einzige Ursache für deren Auftreten darstellen.221 Zudem sind bereits viele Produkte, auf die Gesundheitsabgaben erhoben
werden sollen, mit hohen Steuern belastet. Ein weiteres Problem stellen gerade in
grenznahen Gebieten Steuerumgehungsstrategien dar, wodurch der Fiskus evt. weniger als geplant einnimmt.222 Der SVRKAIG verweist zudem auf die Gefahr, dass
durch Gesundheitsabgaben der Versicherungscharakter der GKV weiter abnimmt.
Darüber hinaus kritisiert er die mögliche Verletzung des Non-Affektionsprinzips öffentlicher Einnahmen sowie die niedrige Aufkommenselastizität der angedachten
Verbrauchssteuern, die die Steuereinnahmen gegenüber dem Bruttosozialprodukt
nur unterdurchschnittlich anwachsen lassen.
Insgesamt erscheinen Gesundheitsabgaben aufgrund der dargestellten fiskalischen
Unwägbarkeiten als Finanzierungsinstrument weniger geeignet, wohingegen sie als
Instrument zur Förderung gesundheitsbewußten Verhaltens nicht zuletzt auch aufgrund des geringen Verwaltungsaufwands bzw. der neutralen Beschäftigungswirkungen als vorteilhaft einzustufen sind.223
3.2.9.3 Subventionierung von Sozialversicherungsbeiträgen
Die Diskussion über die Subventionierung von Sozialversicherungsbeiträgen hat ihren Ursprung in der Debatte über die Schaffung von Arbeitsplätzen im Niedriglohnbereich. Durch die Verringerung der Sozialbeiträge auf Seiten der Arbeitnehmer bzw.
Arbeitgeber sollen die Lohnnebenkosten verringert werden, wodurch die Anreize für
220
Vgl. dazu auch Bartling et al. (2004), S. 126ff.
221
Vgl. Grabka (2004), S. 130f.
222
223
Vgl. Grabka (2004), S. 131.
101
gering verdienende Arbeitnehmer zur Arbeitsaufnahme bzw. für Arbeitgeber zur
Schaffung neuer Arbeitsplätze erhöht werden sollen. Hinsichtlich der genauen Umsetzung eines derartigen Konzepts existieren mehrere Modellvorschläge, die sich im
Hinblick auf bestimmte Kriterien (Angebots- oder Nachfrageseitige Förderung, Zielgruppe, Förderart, Anspruchberechtigung, Förderdauer, etc.) unterscheiden.224 Der
grundsätzlichen Unterscheidung in angebots- bzw. nachfrageseitige Förderungsmaßnahmen liegen unterschiedliche Annahmen über die hauptsächliche Ursache
von Arbeitslosigkeit zugrunde. Während eine angebotsseitige Subventionierung davon ausgeht, dass vorhandene Arbeitsplätze schlecht besetzt werden können und
daher die Arbeitsanreize erhöhen möchte, sieht die nachfrageseitige Subventionierung das Hauptproblem in einer geringen Produktivität und damit einer zu geringen
Nachfrage nach Arbeitskräften im Niedriglohnbereich.225
Entscheidend bei diesen Vorschlägen ist, wie weiter oben bereits angemerkt, dass
sie auf die Beschäftigungspolitik zurückgehen und nicht etwa ein neues Finanzierungskonzept darstellen. Die Subventionierung der Sozialversicherung, insbesondere
der GKV, über Steuermittel ist schon deshalb heute durchaus üblich, da die Träger
der Sozialversicherungen keine Schulden aufnehmen dürfen. Eine Erweiterung stellt
lediglich die mit Subventionen mögliche Steuerungswirkung für den Arbeitsmarkt dar.
Die Vorschläge zur Subventionierung von Sozialversicherungsbeiträgen orientieren
sich am Beispiel anderer europäischer Länder, die entsprechende Reformmaßnahmen bereits umgesetzt haben.226 Beispielhaft sind hier die Niederlande zu nennen,
wo im Jahre 1990 die Beiträge zur allgemeinen Sozialversicherung in die Einkommenssteuer integriert wurden. Ein weiteres Beispiel für eine derartige Umgestaltung
ist in Frankreich zu finden, wo 1993 die Arbeitgeberbeiträge für Arbeitnehmer, die bis
zu 20 % über dem gesetzlichen Mindestlohn verdienen, in „degressiver Ausgestaltung“227 so gesenkt wurden, dass sich in einer ersten Stufe eine Reduktion der
Arbeitskosten von 4 % ergab. In weiteren Schritten wurde diese Maßnahme ausgeweitet, so dass heute etwa 20 % der Erwerbspersonen erfasst sind und diejenigen
Arbeitgeber entlastet werden, deren Beschäftigte bis zu einem Drittel über dem Mindestlohn liegen. Dieses französische Modell wird aus zwei Quellen finanziert: der
Sozialversicherung und allgemeinen Steuermitteln, wobei im Jahr 1999 jährliche
Kosten von etwa 40 Mrd. Francs (ca. 6,2 Mrd. €) entstanden. Auch in anderen EUMitgliedsstaaten hat die Umsetzung solcher Modelle für den Niedriglohnsektor be-
224
Für eine Übersicht vgl. Kaltenborn (1999); Weinkopf (2002); Bender et al. (1999).
225
Vgl. Weinkopf (2002), S. 24f.
226
Vgl. Fels et al. (1999).
227
Fels et al. (1999), S. 32.
102
reits begonnen.228 Wie von Fels et al. (1999) festgestellt, lassen sich die Auswirkungen dieser Reformmaßnahmen aber noch nicht isoliert betrachten, da sie in einer
Phase des allgemeinen Beschäftigungsaufbaus implementiert wurden.
Wie aus Tabelle 3-5 hervorgeht, hängen die Bruttosubventionsbedarfe sehr stark von
den konkreten Modellausgestaltungen ab und schwanken zwischen 0,6 und knapp
20 Mrd. DM. Werden die Mehreinnahmen und Minderausgaben insbesondere bei
Steuern und staatlichen Sozialleistungen, die sich durch die Förderung bereits bestehender sowie zusätzlicher Beschäftigung und der Lohnanpassung ergeben, mitberücksichtigt, ist mit einem Nettofinanzbedarf zwischen 0,8 und 10,2 Mrd. DM zu
rechnen. Des Weiteren kommen die einzelnen Studien zu unterschiedlichen Beschäftigungseffekten, die zwischen 0 und 291000 zusätzlichen Arbeitsplätze
schwanken.229 Beschäftigungseffekte in einer Größenordnung von knapp 300000
zusätzlichen Arbeitsplätzen kommen allerdings nur durch die Annahme keinerlei
Engpässe auf Seiten des Arbeitsangebotes zustande,230 wohingegen andere Studien
zu deutlich niedrigeren und damit, wie von Weinkopf (2002) vor dem Hintergrund der
Erfahrungen aus Modellprojekten betont wird, realistischeren Annahmen über mögliche Beschäftigungseffekte kommen.
Wenn die soziale Absicherung der Arbeitnehmer erhalten bleiben soll, wird vorgeschlagen, die durch die (teilweise) Befreiung von den Sozialversicherungsbeiträgen
entstehenden Einnahmeausfälle der Sozialversicherungen durch Steuermittel der
öffentlichen Haushalte gegenzufinanzieren.231 Je nach Ausgestaltung der
Beitragsentlastung bzw. der steuerlichen Kompensation sind aber unterschiedliche
Verteilungseffekte zu erwarten.232 Zudem hat die Art der steuerlichen Gegenfinanzierung auch Auswirkungen auf die erzielten Beschäftigungseffekte.233 So würde sich
eine Mehrwertsteuererhöhung beschäftigungspolitisch eher nachteilig auswirken,
wohingegen eine Einkommensteuerfinanzierung zu geringfügigen und eine Mineralölsteuererhöhung zu deutlichen Beschäftigungszuwächsen führen würde.234
228
In Belgien wurden die Sozialversicherungsbeiträge für Geringverdiener dauerhaft gesenkt und
von der Arbeitslosenversicherung mit 10 bis 20 % bezuschusst. In Irland wurden die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung ebenfalls nur für gering verdienende Arbeitnehmer durch die
Erhöhung der Freibetragsgrenze gesenkt.
229
Vgl. Kaltenborn (1999), S. 8ff.
230
Vgl. Weinkopf (2002), S. 28.
231
Vgl. Fels et al. (1999), S. 28.
232
Vgl. Fels et al. (1999), S. 28.
233
Vgl. Kaltenborn (1999), S. 14.
234
Vgl. Schnur et al. (1999).
Tabelle 3-5:
Einführungskosten, Arbeitsmarktwirkungen und effektive
Finanzbedarfe unterschiedlicher Reformkonzepte
Quelle: Kaltenborn (1999), S. 11.
103
4
104
Die Verflechtungen des sozialen
Sicherungssystems in Deutschland
Wie insbesondere im zweiten und teils auch im vorangegangenen Kapitel dieses Berichts bereits tiefergehender dargestellt, ist das soziale Sicherungssystem in
Deutschland nicht in den allgemeinen Staatshaushalt integriert oder als zwar parafiskalischer aber monolithischer Sozialleistungshaushalt in den Händen eines einzigen, bundesweit agierenden Exekutivorgans organisiert. Es setzt sich vielmehr –
unter anderem vor allem auch historisch bedingt – aus einer Vielzahl separater, organisatorisch und in der Regel auch institutionell voneinander getrennter und in sich
meist noch weiter ausdifferenzierter Teilsysteme zusammen, welche darüber hinaus
neben dem öffentlichen auch den privatwirtschaftlichen Sektoren zugehörig sein
können. Ein derart gegliederter Aufbau bringt jedoch Problematiken wie beispielsweise die Herausbildung funktioneller Parallelstrukturen, organisatorischer Überscheidungen der Zuständigkeiten oder institutioneller Zersplitterung und infolge dieser wiederum Klärungs- und Reglementierungsbedarf bezüglich der Zuordnung, Finanzierung und Erbringung der unterschiedlichen Sozialleistungen auf bzw. durch
die einzelnen Teilsysteme und deren Institutionen mit sich. Um angesichts des Vorliegens einer solchen Differenziertheit die umfassende Effektivität des Gesamtsystems sozialer Sicherung dennoch sicherstellen zu können, haben weite Teile des
sozialrechtlichen Reglementierungsgeflechts die Beziehungen der einzelnen Teilsysteme und ihrer Institutionen, insbesondere in Bezug auf Fragen gegenseitiger Finanzierung und auf solche der Leistungserbringung wie auch auf Fragen bezüglich
unterschiedlicher Formen von Einnahmen- und Ausgabenausgleichen, sowie die
Relationen der von den unterschiedlichen Bereichen bzw. Trägern zu erbringenden
Leistungen, sowohl unter- wie auch zwischen einander, zum Inhalt. Die Darstellung
der aus diesen Regelungen hervorgehenden Verflechtungen zwischen den einzelnen
Teilsystemen sozialer Sicherung und den in ihnen jeweils agierenden Institutionen
wie auch deren normative Hinterfragung bilden die Untersuchungsgegenstände dieses Kapitels. Zusammen mit dem vorangegangnen Kapitel bauen auf diesem die im
Weiteren noch folgenden theoretischen und empirischen Analysen in den Kapiteln
fünf und sechs dieses Berichts auf.
105
4.1 Klassifizierung und rechtstechnische Ausgestaltung
der Verflechtungen
Damit in Hinblick auf die Vielzahl verschiedenartiger Verflechtungseffekte, welche
infolge der aktuellen sozialrechtlichen Normen zwischen den Teilsystemen der sozialen Sicherung und deren Institutionen auftreten, der Eindruck eines nur unzureichend konzipierten und willkürlich strukturierten Gesamtsystems vermieden wird,
seien vor der deskriptiven Aufarbeitung der einzelnen Verflechtungen und der ihnen
jeweils zugrunde liegenden Vorschriften zwei Ansätze zu ihrer Klassifizierung vorgestellt. Mit deren Hilfe können einerseits die Mehrschichtigkeit des untersuchten
Problemfelds generell, andererseits auch die mit Blick auf deren Gleichartigkeit ausschlaggebenden Aspekte der Finanzverflechtungen speziell, anhand derer im Weiteren eine Strukturierung ihrer Art nach zu entwickeln sein wird, veranschaulicht werden.
4.1.1
Ansätze zur Klassifizierung auftretender
Verflechtungen
Finanzbeziehungen zwischen den untersuchten Teilbereichen – welche im Fokus
des vorliegenden Teils der Untersuchung stehen – sind ihrerseits die Folge von Verflechtungen zwischen den Teilsystemen z.B. bezüglich der jeweils einbezogenen
Personenkreise, der Interdependenz der sozialen Risiken sowie auf der innerhalb der
Teilsysteme etablierten institutionellen und organisatorischen Gegebenheiten235.
Diese üben ihrerseits selbst wiederum direkten Einfluss auf die Existenz und die Art
der Ausgestaltung der finanzierungs- und/oder leistungsseitigen Verflechtungen, d.h.
eben der Finanzverflechtungen des Systems aus. Diese Aufspaltung des Gesamtphänomens „Verflechtungen in der sozialen Sicherung“ in eine personelle, eine institutionell-organisatorische sowie, bezüglich der auftretenden Finanzverflechtungen,
in eine rein finanzierungsseitige, eine rein leistungsseitige sowie eine gemischt finanzierungs- und leistungsseitige Ebene stellt dabei den ersten Ansatz zu einer Strukturierung des untersuchten Problemfelds dar. Für die drei letztgenannten Ebenen kann
darüber hinaus anhand des Kriteriums der Entstehungsursachen bzw. Entstehungs-
235
Zu der im Folgenden verwendeten Klassifizierung der Verflechtungen in eine personelle, eine
institutionell-organisatorische, eine finanzierungsseitige und eine leistungsseitige Ebene vgl.
auch die entsprechende Dimensionierung von Gesundheitssystemen bei Pfaff et al. (2004), S.
4ff. Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Strukturierung relevanter Gestaltungsparameter
von Systemen sozialer Sicherung in Abschnitt 2.1.
106
gründe, im Sinne der einer Einrichtung von Finanzverflechtungen zugrunde liegenden „Absichten“, eine weitere Unterscheidung getroffen werden, die eine Strukturierung der Verflechtungen ihrer Art nach (bspw. in substitutive Beitragszahlungen bei
Bezügen von Sozialleistungen, in öffentliche Zuschüsse, in Erstattungen oder auch in
Finanz-, Risikostruktur-, Leistungskosten- oder Verwaltungskostenausgleichsmechanismen236) erlaubt. Anhand dieses zweiten Ansatzes können zudem die
verschiedenartigen Abhängigkeiten der einzelnen Arten von Finanzverflechtungen
von den personellen und institutionell-organisatorischen Rahmenbedingungen demonstriert werden.
4.1.1.1 Ebenen der Verflechtungen
Bei einer Übertragung der Systematik der vier Dimensionen, anhand derer Analysen
von Gesundheitssystemen strukturiert werden können237, auf die Ebenen, denen die
unterschiedlichen Verflechtungen sozialer Sicherungssysteme zuordenbar sind, sind
– analog dazu – wiederum jeweils eine Ebene zu den
(a)
personellen, zu den
(b)
institutionell-organisatorischen, zu den
(c)
finanzierungsseitigen und zu den
(d)
leistungsseitigen
Verflechtungen, sowie – die hier zugrunde liegende Systematik erweiternd – eine
weitere Ebene zu den Verflechtungen
(e)
zwischen den Finanzierungsseiten und den Leistungsseiten unterschiedlicher
Teilsysteme
voneinander abgrenzbar. Dabei kommt bei einer Analyse der zwischen einzelnen
Teilsystemen eines sozialen Sicherungssystems auftretenden Verflechtungen gerade
den letztgenannten die vorrangigste Bedeutung zu: Sie stellen die im Weiteren untersuchten Finanzverflechtungen im eigentlichen Sinne, d.h. die zwischen den verschiedenen Teilsystemen auftretenden Finanzbeziehungen dar. Von den rein finanzierungsseitigen bzw. den rein leistungsseitigen Verflechtungen sind diese dahingehend abzugrenzen, dass sie aus der Perspektive des einen bestimmten Finanztransfer jeweils erbringenden Teilsystems zwar eine Ausgabenposition und demzufolge eine Leistungskomponente, aus der Perspektive des diese Leistung jeweils
236
Vgl. zu den einzelnen Arten von Finanzverflechtungen auch Gliederungspunkt 4.1.1.2.
237
Vgl. Pfaff et al. (2004), S. 4ff.
107
empfangenden Teilsystems demgegenüber aber eine Einnahmenposition und demzufolge eine Finanzierungskomponente darstellen. D.h. dass diese Art der Verflechtungen – entgegen den rein finanzierungs- und den rein leistungsseitigen – grundsätzlich beide Seiten, die Einnahmen- und die Ausgabenseite – wenngleich unterschiedlicher (!) Teilsysteme – tangiert.
Unter den fünf in (a) bis (e) genannten Ebenen sind dabei konkret die folgenden
Sachverhalte zu verstehen:
Personelle Verflechtungen zwischen den Teilsystemen der sozialen Sicherung
treten aller Regel nach immer dann auf, wenn Versicherungspflichtverhältnisse bzw.
Leistungsansprüche und/oder -bezüge in einzelnen Teilbereichen des Systems der
sozialen Sicherung Versicherungspflichten bzw. Leistungsansprüche in anderen
Teilbereichen begründen, fortbestehen lassen oder ausschließen. Ihre größte Bedeutung weist diese Art der Verflechtungen dabei hinsichtlich des Verhältnisses der
einzelnen Zweige der Sozialversicherung zueinander auf. Insbesondere wirken sich
diese aus, wenn das Erwerbseinkommen entfällt und in der Konsequenz Leistungen
der Sozialversicherung – insbesondere von Einkommensersatzleistungen – erfolgen
und der Versicherungsschutz auch in den anderen als dem jeweils leistenden Zweig
– trotz (!) des Ausfalls des Erwebseinkommens bzw. des Wegfalls des Erwerbsverhältnisses, welche die Versicherung auch in den anderen Zweigen in der Regel begründet haben – aufrecht erhalten werden soll. Solche personellen Verflechtungen –
hier, im Fall der Sozialversicherung, der Versicherten- bzw. der Mitgliederkreise –
stellen dabei regelmäßig die sozialrechtliche Grundlage für Zahlungen substitutiver
Beiträge der Sozialversicherungszweige untereinander dar. (Beispiel: Krankenversicherungsbeiträge der Rentner).
Ähnlich personelle Verflechtungen können auch die Grundlage von Finanzbeziehungen einzelner Teilsysteme sozialer Sicherung zu den öffentlichen Haushalten darstellen, sofern auch Bezüge von Versorgungs- bzw. solche von Fürsorgeleistungen
Versicherungspflichten bzw. Leistungsansprüche in einzelnen anderen Teilsystemen
– vor allem in einzelnen Zweigen der Sozialversicherung – begründen, fortbestehen
lassen oder ausschließen. Begründet und erhalten werden solche Verflechtungen
insbesondere im Zusammenhang mit Bezügen von den der Sozialversicherung
nachgelagerten Einkommensersatzleistungen (d.h. vor allem von Arbeitslosengeld II
oder von Hilfe zum Lebensunterhalt im Rahmen der Sozialhilfe). Ausgeschlossen
werden die Verflechtungen von Sozialversicherungen für die soziale Absicherung der
Beamten, Richter und Soldaten. Auftretende personelle Verflechtungen bilden dann
in der Regel ebenfalls die Grundlagen substitutiver Beitragszahlungen (sowie darüber hinaus gegebenenfalls auch die Grundlagen von Erstattungen) an einzelne
108
Zweige der Sozialversicherung, in diesen Fällen dann allerdings von den öffentlichen
Haushalten an die Sozialversicherungen.
Neben den personellen determinieren auch institutionelle und organisatorische
Verflechtungen die Finanzbeziehungen der Teilsysteme sozialer Sicherung. Diese
zweite Art von Verflechtungen kann dabei ebenfalls zwischen den einzelnen Teilbereichen, darüber hinaus aber auch innerhalb derselben auftreten, sofern diese einen
gegliederten Aufbau aufweisen, d.h. über keine einheitliche, monolithische administrative Struktur verfügen. Die folgenden drei, diese Ebene von Verflechtungen begründenden Konstellationen können dabei unterschieden werden:
(1)
Verflechtungen zwischen einzelnen Institutionen innerhalb eines Teilsystems.
(2)
Verflechtungen zwischen einzelnen Institutionen verschiedener Teilsysteme.
(3)
Verflechtungen verschiedener Teilsysteme innerhalb einzelner Institutionen.
Verflechtungen zwischen einzelnen Institutionen innerhalb eines Teilsystems treten
insbesondere dann auf, wenn einzelne oder auch sämtliche der über ein Teilsystem
abgesicherten Risiken oder Ausgabenpositionen für bestimmte oder alle Leistungen
oder Beziehergruppen nicht von der jeweils primär zuständigen Institution der sozialen Sicherung allein, sondern ganz oder teilweise von der Gemeinschaft bestimmter
oder aller der innerhalb eines betrachteten Teilsystems agierenden Institutionen getragen werden. Diese Verflechtungsart begründet dabei insbesondere Finanz-, Leistungskosten- sowie Risikostrukturausgleichsmechanismen, welche allesamt sowohl
als direkte Finanzbeziehungen zwischen den einzelnen involvierten Institutionen als
auch als verschiedengeartete Ausgleichsfonds- oder Poollösungen konzipiert sein
können.
Verflechtungen zwischen einzelnen Institutionen verschiedener Teilsysteme treten
dann auf, wenn Institutionen der sozialen Sicherung die Erfüllung von Aufgaben für
mehrere Teilsysteme obliegt. So können Institutionen unterschiedlicher Teilsysteme
organisatorisch „beieinander errichtet“ werden (z.B. Pflegeversicherung folgt, auch
organisatorisch, der Krankenversicherung). Solche Aufgabenerfüllung zieht dabei
regelmäßig Finanzbeziehungen nach sich, wenn die Institutionen des einen Sozialversicherungszweigs den Institutionen eines anderen Zweigs einen Ausgleich der
durch die Aufgabenübernahme anfallenden Verwaltungskosten erstatten. Die Frage
nach Verwaltungskostenausgleichen tritt darüber hinaus auch in denjenigen Fällen
auf, in denen sich die öffentlichen Haushalte, insbesondere der Bund, der administrativen Infrastrukturen bereits eingerichteter Institutionen sozialer Sicherung bedienen und ihnen Aufgabendurchführungen übertragen für die zusätzliche Verwaltungskosten entstehen. Dabei sind eventuell zu verteilende Lasten in solchen Fällen in der
109
Regel Gegenstand von Erstattungen (z.B. Auszahlung von Kindergeld oder Arbeitslosengeld II).
Verflechtungen verschiedener Teilsysteme innerhalb einzelner Institutionen treten
schließlich immer dann auf, wenn einzelnen Institutionen der sozialen Sicherung – in
der Regel für einen spezifisch abgegrenzten Pesonenkreis – Aufgaben im Rahmen
mehrerer Teilsysteme obliegen. Diese Konstellation ist insbesondere von Interesse,
da in diesen Fällen etwa auftretende intra-institutionelle Finanzströme gleichzeitig
auch Finanzbeziehungen zwischen einzelnen Teilsystemen der sozialen Sicherung
darstellen können.238
Diese personellen und institutionell-organisatorischen Verflechtungen sind dabei vor
allem vor dem Hintergrund ihrer Einwirkungen auf die Existenz und die Ausgestaltung der Finanzverflechtungen des Systems sozialer Sicherung von Bedeutung.239
Rein finanzierungsseitige Verflechtungen können sowohl innerhalb einzelner als
auch über mehrere Teilsysteme hinweg auftreten. Ersteres vor allem in Form sämtlicher denkbaren Finanz- und Risikostrukturausgleichsmechanismen, mithilfe derer
eventuelle Unterschiede in der Finanzkraft bzw. in der Struktur der in sie jeweils einbezogenen Personenkreise hinsichtlich relevanter Merkmale zwischen den agierenden Institutionen, ausgeglichen bzw. abgeschwächt werden sollen. Solche Ausgleichszahlungen sollen die Leistungsfähigkeit jeder einzelnen dieser Institutionen
gewährleisten und/oder Wettbewerbskomponenten in den jeweiligen Teilsystemen
implementieren. Rein finanzierungsseitige Verflechtungen über die verschiedenen
Teilsysteme hinweg resultieren demgegenüber insbesondere aus der Festlegung
und sozialrechtlichen Verankerung unterschiedlicher Bezugs- und Bemessungsgrößen, welche Einfluss auf die Einnahmenbemessung mehrerer Teilsysteme ausüben.
Auch rein leistungsseitige Verflechtungen treten sowohl teilsystemübergreifend
wie auch teilsystemintern auf: Für teilsystemübergreifende sind dabei in der Regel
ebenfalls Bezugs- und Bemessungsgrößen ausschlaggebend, die – insbesondere
bezüglich der Erbringung von Geldleistungen sowie hinsichtlich der Bemessung substitutiver Beitragszahlungen an Zweige der Sozialversicherung – auf mehrere Teilbereiche der sozialen Sicherung Einfluss ausüben. Dies sind zudem in der Regel die
selben, die auch für die korrespondierenden finanzierungsseitigen Verflechtungen
von Relevanz sind (!). Diese Größen stellen somit i.w.S. die „Brücke“ zwischen den
238
Bekanntestes und gleichzeitig einziges Beispiel im sozialen Sicherungssystem Deutschlands für
diese Art der institutionellen Verflechtung stellt dabei die Bundesknappschaft – bzw., seit dem
01.10.2005, die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See – dar.
239
Zu den im Weiteren bereits genannten Arten der Finanzverflechtungen vgl. auch nachfolgenden
110
rein finanzierungs- und den rein leistungsseitigen Verflechtungen zwischen den verschiedenen Teilsystemen des Systems der sozialen Sicherung dar.240 Innerhalb von
Teilsystemen der sozialen Sicherung treten solche Verflechtungen demgegenüber
schwerpunktmäßig in Gestalt von Leistungskostenausgleichssystemen zwischen deren einzelnen Institutionen auf.
Gemischt finanzierungs- und leistungsseitige Verflechtungen im Sinne der Finanzbeziehungen zwischen den Teilsystemen im eigentlichen Sinne treten – ihrer
Abgrenzung entsprechend – demgegenüber ausschließlich zwischen den einzelnen
Teilsystemen und -bereichen des Systems sozialer Sicherung auf. Mit Blick auf die
Finanzbeziehungen der Sozialversicherungszweige untereinander sind – neben
Verwaltungskostenausgleichen – hierbei vor allem substitutive Beitragszahlungen
beim Bezug von Lohnersatzleistungen zu nennen. Diese Arten von Finanzbeziehungen treten dabei insbesondere auch im Verhältnis der öffentlichen Haushalte zu den
Zweigen der Sozialversicherung auf. Zwischen den letztgenannten spielen darüber
hinaus noch Erstattungen sowie insbesondere Zuschüsse eine Rolle, die faktisch
ausnahmslos von den öffentlichen Haushalten an die Sozialversicherungszweige
geleistet werden. Neben diesen existiert gerade unter den Finanzbeziehungen zwischen einzelnen Teilsystemen allerdings noch eine Anzahl weiterer, außerhalb der
an dieser Stelle bereits verwendeten Systematik eingerichteter Verflechtungen.241
4.1.1.2 Arten der Finanzverflechtungen
Die Finanzverflechtungen der sozialen Sicherung können ihrer Art nach zudem noch
weiter untergliedert werden. Ihrer quantitativen Bedeutung entsprechend sind dabei
zunächst Zuschüsse öffentlicher Haushalte an die Zweige der Sozialversicherung zu
nennen: Diese stellen von den Gebietskörperschaften – vor allem vom Bund – geleistete Zahlungen an die Sozialparafisci dar, die ohne unmittelbare Gegenleistung
mit dem vorrangigen Ziel, die Funktions- und Leistungsfähigkeit der empfangenden
Teilsysteme aufrecht zu erhalten, erbracht werden. Von den Zuschüssen unterscheiden sich die Erstattungen dahingehend, dass letztere als Gegenleistungen für die
240
Die dabei wohl relevantesten direkten Größen dieser Art stellen die „Bezugsgröße“ nach § 18
SGB IV, sowie die im Rahmen einer Vielzahl von Regelungen im Sozialgesetzbuch wie auch in
anderen Sozialrechtsquellen herangezogene Größe des „Regelentgelts“ (vgl. zu diesen auch
Unterabschnitt 4.1.2) dar. Indirekt wirken sich insbesondere Beitragsbemessungsgrenzen, die
in der Regel ebenfalls für mehrere Zweige der Sozialversicherung Gültigkeit besitzen und auf
die teilweise auch in anderen Teilsystemen sozialer Sicherung Bezug genommen wird,
vergleichbar aus.
241
Zu anderen Klassifizierungsansätzen vgl. bspw. Kilian (1992), S. 92ff. und S. 107ff.
111
Erfüllung von, von den Gebietskörperschaften zwecks Nutzung bereits bestehender
administrativer Infrastruktur, auf die diese Erstattungen empfangenden Teilsysteme
der sozialen Sicherung übertragenen Aufgaben zu verstehen sind, welche originär
eigentlich die diese jeweils leistenden Gebietskörperschaften zu erbringen hätten242.
Substitutive Beiträge an Sozialversicherungszweige bei Sozialversicherungspflichten von Leistungsbeziehern stellen – als Folge der Aufrechterhaltung der sozialen
Sicherung auch beim Wegfall von Erwerbseinkommen – eine weitere Art von Finanzverflechtungen dar. Zuschüsse, Erstattungen und substitutive Beiträge treten dabei
schwerpunktmäßig zwischen den Teilsystemen der sozialen Sicherung bzw. zwischen den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung auf und sind somit vorwiegend
den Finanzbeziehungen des Systems der sozialen Sicherung im eigentlichen Sinne
zuzuordnen.
Innerhalb der Teilsysteme der sozialen Sicherung sind demgegenüber insbesondere
Finanz-, Risikostruktur-, und Leistungskostenausgleiche von Bedeutung, die jedoch
teils ebenfalls unter der Bezeichnung der „Erstattung“ im Sozialrecht vorzufinden
sind243. Unter einem Finanzausgleich soll dabei im Weiteren ein fiskalischer Ausgleichsmechanismus – im System sozialer Sicherung vorwiegend zwischen den Institutionen eines Teilsystems sozialer Sicherung – zu verstehen sein, welcher anhand der Bestimmung und des Abgleichs von Finanzkraft- und Finanzbedarfskennwerten für jede Institution gemäß deren jeweiliger Finanzsituation – zu verstehen als
das Verhältnis von Finanzbedarf und Finanzkraft – nivellierende Transferzahlungen
vorsieht, welche von den Institutionen untereinander zu leisten sind. Die Finanzkraftund Finanzbedarfskennwerte können dabei sowohl anhand tatsächlich aufgetretener
Einnahmen- und Ausgabengrößen als auch mittels standardisierter, fiktiver Einnahmen- und Bedarfswerte ermittelt werden. Finanzausgleiche kommen in nahezu allen
gegliederten Zweigen der Sozialversicherung und in den unterschiedlichsten Ausgestaltungsformen vor. So definiert stellt ein Risikostrukturausgleich eine besondere Form des Finanzausgleichs dergestalt dar, dass zur Bemessung des Finanzbedarfs spezifische Merkmale der Individuen desjenigen Personenkreises, für den die
betrachtete Institution zuständig ist, herangezogen werden. Diese Merkmale können
hierbei bzw. müssen sogar gegebenenfalls auch in die Bemessung der Finanzkraft
der Institutionen eingehen. Risikostrukturausgleiche erscheinen dabei vor allem in
242
Der Begriff der Erstattung wird im Weiteren nur in dieser Abgrenzung verwendet. Die ebenfalls
als Erstattungen bezeichneten Leistungspflichten der Sozialversicherungszweige untereinander
oder gegenüber ihren Versicherten, beispielsweise bei ohne Leistungspflicht erbrachten oder
unrechtmäßig bezogenen Leistungen, sollen aus dieser Abgrenzung ausgegrenzt werden. Sie
werden auch weiter unten, in Gliederungspunkt 4.1.2.1, nicht behandelt.
243
Vgl. so bspw. in den Regelungen zum Wanderversicherungsausgleich in der GRV in § 223 insb.
(1) bis (3) SGB VI, der gemäß dieser Systematik einen Leistungskostenausgleich darstellt.
112
solchen Teilsystemen sinnvoll, in denen die einzelnen Individuen der involvierten
Personenkreise hinsichtlich ihrer für die Aufrechterhaltung der Leistungsfähigkeit der
einzelnen Institutionen relevanten Merkmale deutliche Unterschiede aufweisen.
Diese beiden Arten von Ausgleichsmechanismen dienen vorwiegend der Erhaltung
der Leistungsfähigkeit der einzelnen Institutionen eines Teilsystems sozialer Sicherung und – sofern letzteres konkurrierend konstruiert ist – der Schaffung homogener
Wettbewerbsbedingungen. Vor allem mit Blick auf die Art der Bemessung der Finanzbedarfskenngrößen ist die Grenze zwischen Finanz- und Risikostrukturausgleichsmechanismen jedoch wohl als fließend anzusehen244.
Demgegenüber ist von einem Leistungskostenausgleich zu sprechen, wenn sich
die von den Institutionen untereinander geleisteten Transferzahlungen ausschließlich
anhand von Leistungskosten- oder Ausgabengrößen bemessen, ohne anhand von
Finanzkraftkenngrößen relativiert zu werden. Die berücksichtigten Ausgabengrößen
ermitteln sich hierbei anhand tatsächlich angefallener und nicht – wie gegebenenfalls
die Finanzbedarfskennwerte bei Finanzausgleichen – mittels standardisierter, fiktiver
Werte. Leistungskostenausgleiche sind im Besonderen in solchen Teilsystemen eingerichtet, in denen einzelne Individuen den für sie zuständigen Institutionen der sozialen Sicherung zufällige, allerdings gegebenenfalls unabschätzbar umfangreiche
Leistungsverpflichtungen verursachen können, welche dann in der Regel – in voller
oder teilweiser Höhe – Gegenstand eines Leistungskostenausgleichsmechanismus´
sind. Aber auch zum Ausgleich finanzieller Folgewirkungen von Institutionswechseln
durch die einbezogenen Individuen können – gerade in Teilsystemen, in denen der
Art der Absicherung nach bedingt Beitrags- und Leistungszeiten weitestgehend auseinander fallen – Leistungskostenausgleiche eingerichtet sein.
Verwaltungskostenausgleiche treten dagegen sowohl innerhalb der, als auch zwischen den Teilsystemen sozialer Sicherung auf. Zwischen den Teilsystemen resultiert die Frage nach Verwaltungskostenausgleichen immer dort, wo infolge von Übertragungen von Aufgaben oder deren Durchführung oder infolge institutioneller Integration Institutionen der sozialen Sicherung wegen der Erfüllung solcher nicht-originärer Aufgaben zusätzliche Verwaltungskosten entstehen. Die Frage nach deren Ausgleich ist somit vor allem in Konstellationen, in denen bereits Erstattungen geleistet
werden oder aber in denen Institutionen sozialer Sicherung „beieinander errichtet“
sind, relevant. Finden innerhalb einzelner Teilsysteme Verwaltungskostenausgleiche
zwischen den Institutionen statt, so sind diese in der Regel in bereits eingerichtete
Finanzausgleichssysteme integriert.
244
Vgl. so bspw. die Regelungen zum Wanderungsausgleich in der GRV in § 223 (6) SGB VI, der
sowohl als Finanzausgleich als auch als Risikostrukturausgleich aufgefasst, am treffendsten
aber wohl noch als „Versichertenstrukturausgleich“ bezeichnet werden kann.
113
Abschließend bleibt jedoch festzuhalten, dass nicht sämtliche Finanzverflechtungen
widerspruchsfrei in diese Systematik eingeordnet werden können, womit diese auch
keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebt.
4.1.2
Rechtliche Grundlagen der Finanzbeziehungen zwischen den Teilsystemen
Das Ziel der in Unterabschnitt 4.1.1 vorgestellten Klassifikationsansätze bestand in
der Erleichterung des Zugangs zu Struktur und Systematik der in den folgenden
Gliederungspunkten dargestellten sozialrechtlichen Regelungen, aus denen die im
fünften Kapitel zu untersuchenden Verflechtungen des Systems sozialer Sicherung
entstehen. Die Darstellung wird sich dabei auf die Finanzbeziehungen zwischen den
Teilsystemen, d.h. auf die unter (e) genannten Verflechtungen245, fokussieren. Auf
die anderen Verflechtungsebenen und -arten soll nur insoweit eingegangen werden,
sofern dies für die weiteren Ausführungen relevant erscheint. Diese erfolgen darüber
hinaus getrennt nach
(a)
Finanzbeziehungen innerhalb der Sozialversicherung (4.1.2.1) und
(b)
Finanzbeziehungen der Sozialversicherung zu den öffentlichen Haushalten
(4.1.2.2).
Erstere umfassen hierbei insbesondere substitutive Beiträge, unter zweitere sind vor
allem Zuschüsse und Erstattungen zu subsumieren. Von nicht in dieser Systematisierung erfassbaren Finanzbeziehungen, vor allem von solchen zwischen der Sozialversicherung bzw. den öffentlichen Haushalten und Institutionen privater Sektoren,
soll hingegen abstrahiert werden. Zudem wird im Weiteren ausschließlich auf die
rechtstechnische Fundierung und Ausgestaltung der Finanzbeziehungen rekurriert;
deren quantitative Bedeutung im einzelnen sowie die aus ihnen resultierenden Sekundäreffekte sollen hingegen erst in den Folgekapiteln thematisiert werden.
4.1.2.1 Finanzbeziehungen innerhalb der Sozialversicherung
Finanzbeziehungen innerhalb der Sozialversicherung treten hauptsächlich in Gestalt
von Zahlungen substitutiver Beiträge zwischen den Sozialversicherungszweigen auf:
Nicht nur, aber insbesondere infolge des Bezugs von Einkommensersatzleistungen
245
Vgl. hierzu den Beginn von Gliederungspunkt 4.1.1.1.
114
durch Sozialversicherte setzen zur Aufrechterhaltung deren Absicherung in den anderen als dem die Lohnersatzleistung tragenden Zweig der Sozialversicherung Zahlungen von Beiträgen der Zweige untereinander ein. Das diesen Transfers zugrunde
liegende rechtstechnische Konstrukt weist dabei aller Regel nach folgende – zu derjenigen der Verbeitragung beitragspflichtiger Entgelte und Einkommen korrespondierende – Grundstruktur auf:246
(1)
Zunächst ist die Pflicht zur Versicherung von Beziehen von Sozialleistungen in
den jeweiligen anderen Zweigen der Sozialversicherung an den Bezug der für
die zu zahlenden substitutiven Beiträge ausschlaggebenden (Lohnersatz-)
Leistungen des diese Beiträge zahlenden Zweigs zu knüpfen: Der in einem
Sozialversicherungszweig abgesicherte Personenkreis ist im deutschen Sozialversicherungsrecht positiv, mittels expliziter Einschlusskriterien abgegrenzt247: Personen, die nicht explizit in den Zweigen der Sozialversicherung
versicherungspflichtig oder -berechtigt und infolge dessen versichert sind, sind
keine Mitglieder bzw. Versicherte. Mit dem beim Bezug relevanter Sozialleistungen in der Regel verbundenen Wegfall von Erwerbseinkommen fällt aber
auch die Hauptgrundlage für eine Versicherung in den Zweigen der Sozialversicherung weg. Soll die Versicherung in solchen Situationen weiterhin aufrecht
erhalten werden, so ist die Versicherungspflicht bzw. -berechtigung und infolge dessen auch die Versicherung auf Bezüge von Sozialleistungen auszuweiten und explizit an diese zu binden, d.h. Bezieher dieser Sozialleistungen
sind explizit in den Kreis der Versicherungspflichtigen bzw. -berechtigten der
jeweils anderen Zweige aufzunehmen. Die Erfordernis zur Erweiterung des
Personenkreises stellt hier die Basis auf der personellen Verflechtungsebene
dar, auf welcher die resultierenden Finanzverflechtungen fußen.
(2)
Infolge des mit den relevanten Sozialleistungsbezügen in der Regel einhergehenden Wegfalls von Erwerbseinkommen entfällt nicht nur die Voraussetzung
für den Erhalt des Versicherungsverhältnisses sondern auch die bislang verbeitragte Einkommensgröße: Aufgrund der in den meisten Sozialversicherungszweigen praktizierten Art der Bemessung ihrer Beiträge nach einem
Anteil einer als beitragspflichtige Einnahmen definierten Einkommensgröße –
normalerweise das Erwerbseinkommen – ist bei Ausfällen des Erwerbseinkommens zunächst diese Beitragsbemessung nicht mehr möglich. Die Bemessung von substitutiven Beiträgen zwischen den Zweigen der Sozialversi-
246
Vgl. zum Folgenden bspw. auch Bieback (1997), S. 119f.
247
D.h. das hier zugrunde liegende Paradigma ist dasjenige des expliziten Einschlusses und nicht
das des expliziten Ausschlusses (vgl. hierzu auch Gliederungspunkt 2.2.1.1).
115
cherung für die fortdauernde Versicherung der Bezieher von Sozialleistungen
erfordert daher als Weiteres eine Festlegung vordefinierter Größen, welche in
diesen Fällen ersatzweise als beitragspflichtige Einnahmen zur Bemessung
von Beträgen herangezogen werden.
(3)
Die Verbeitragung dieser ersatzweise definierten Einnahmengrößen erfordert
darüber hinaus die Bestimmung des hierfür heranzuziehenden Beitragssatzes.
Aus diesem und aus den als beitragspflichtig definierten Einnahmen ermitteln
sich dann die zu leistenden Beiträge.
(4)
Da Bezüge der für substitutive Beiträge ausschlaggebenden Leistungen in der
Regel den Wegfall von Erwerbseinkommen und infolge dessen auch denjenigen eines etwaigen Arbeitsverhältnisses voraussetzen, können Arbeitgeber
auch nicht mehr zur Tragung etwaiger Beitragsanteile herangezogen werden.
Die Festlegung der Beitragstragung – im Sinne der tatsächlichen Übernahme
von Beiträgen aus eigenen Ressourcen – muss daher für diese Fälle abweichend geregelt werden. In der Regel erfolgt sie – in teils unterschiedlichen
Verhältnissen – durch die Träger und die Bezieher der ausschlaggebenden
Sozialleistungen.
(5)
Getrennt von der Frage der Beitragstragung ist diejenige der Zahlung der Beiträge – im Sinne ihrer tatsächlichen Abführung, d.h. der Überweisung – an die
sie empfangenden Träger der Sozialversicherung zu behandeln: Infolge des
Wegfalls des Arbeitsverhältnisses kann die administrative Infrastruktur der Arbeitgeber auch nicht mehr zur gemeinsamen Abführung der Arbeitgeber- und
Arbeitnehmeranteile an den Beiträgen (sog. „Quellenabzugsverfahren“) herangezogen werden. Wie bereits die Beitragstragung ist in diesen Fällen auch
die Beitragszahlung abweichend zu regeln.
Die meisten, vor allem die ihren Transfervolumina nach gewichtigsten Finanzbeziehungen zwischen den Sozialversicherungszweigen stellen substitutive Beiträge
dar248, die sich durch Darstellungen ihrer jeweils konkreten Ausprägungen hinsichtlich der fünf Punkte dieser Grundstruktur umfassend charakterisieren lassen. Einige,
vor allem ihrem Aufkommen nach untergeordnete Transfers zwischen Sozialversicherungszweigen erfolgen hiervon abweichend – wie noch zu sehen sein wird – pauschaliert; eine Vorgehensweise, die allerdings nur bei einem Verzicht auf die Aufrechterhaltung einer auch weiterhin i.w.S. „paritätischen“ Tragung der Beiträge möglich ist. Daneben existieren noch verschiedene weitere, anders geartete Finanzbeziehungen, auf die am Ende dieses Gliederungspunkts näher eingegangen wird.
248
Vgl. so auch Schmähl (2001), S. 24.
116
Mit den Finanzbeziehungen der Gesetzlichen Krankenversicherung zu anderen Teilsystemen sozialer Sicherung beginnend ist festzustellen, dass eine Vielzahl von Sozialleistungen – insbesondere von Geldleistungen – anderer Teilsysteme existiert,
die eine Versicherungspflicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung begründen
oder fortbestehen lassen und infolge derer demzufolge Zahlungen substitutiver Beiträge an diese eingerichtet sein können. Die bedeutendsten Personengruppen, die
als Folge eines Sozialleistungsbezugs in der Gesetzlichen Krankenversicherung versicherungspflichtig werden können bzw. bleiben249, sind dabei
(1)
Bezieher von Renten aus der Gesetzlichen Rentenversicherung und gegebenenfalls von Versorgungsbezügen,
(2)
Bezieher von Arbeitslosengeld oder von Arbeitslosengeld II250,
(3)
Bezieher von Leistungen zur medizinischen Rehabilitation bzw. Teilnehmer an
Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben und damit – in einer Vielzahl der
Fälle – einhergehend, Bezieher von Übergangsgeld, von Verletztengeld oder
von Versorgungskrankengeld,
(4)
Bezieher von Kurzarbeitergeld oder Winterausfallgeld sowie
(5)
Bezieher von Erziehungsgeld,
wobei die unter (3) bis (5) genannten Personengruppen hinsichtlich ihrer Größe und
der von ihnen bezogenen Leistungsvolumina nur einen Bruchteil der unter (1) und (2)
genannten ausmachen. Aufgrund dessen werden sie in den weiteren Ausführungen
auch weitestgehend ausgeklammert.
Renten aus der Gesetzlichen Rentenversicherung gelten in ihrer vollen Höhe als in
der Gesetzlichen Krankenversicherung beitragspflichtige Einnahmen und werden –
ebenso wie Versorgungsbezüge – in dieser mit dem allgemeinen Beitragssatz der
Krankenkasse, bei der der Rentenbezieher versichert ist, sowie mit dem zusätzlichen
Beitragssatz verbeitragt. Die sich aus dem allgemeinen Beitragssatz ergebenden
249
Die weiteren Ausführungen – auch diejenigen zu den Finanzbeziehungen anderer Zweige der
Sozialversicherung bzw. anderer Teilsysteme sozialer Sicherung – beschränken sich dabei auf
die für die weiteren Analysen wichtigsten Zusammenhänge. Die Folgen von Bezügen von ihrem
Gesamtaufkommen nach nur untergeordneten oder von auslaufenden Leistungen, spezielle
Ausnahmeregelungen, Befreiungsmöglichkeiten von infolge von Leistungsbezügen eintretenden
Versicherungspflichten o.ä. werden hingegen nur dort erwähnt, wo sie ausschlaggebend sind.
250
Bezieher von Arbeitslosengeld II sind in der Gesetzlichen Krankenversicherung – ebenso wie
auch in der Sozialen Pflegeversicherung – insbesondere aber nur dann versicherungspflichtig,
wenn sie vor Beginn des Arbeitslosengeld-II-Bezugs nicht familienversichert in der Gesetzlichen
Krankenversicherung waren. Familienversicherte Personen, die nur infolge ihrer Zugehörigkeit
zu einer Bedarfsgemeinschaft zu Arbeitslosengeld-II-Empfängern werden, werden somit selbst
nicht versicherungspflichtig. Für sie werden daher auch keine substitutiven Beiträge geleistet.
117
Beiträge werden von den Rentenbeziehern und deren Rentenversicherungsträgern
jeweils hälftig, die sich aus dem zusätzlichen Beitragssatz ergebenden Beiträge von
den Rentenbeziehern allein getragen. Die von den Rentenbeziehern zu tragenden
Beiträge werden, im Quellenabzugsverfahren, bei Auszahlung der Renten von den
Rentenversicherungsträgern von den auszuzahlenden Renten jedoch abgezogen,
einbehalten und zusammen mit den von letzteren selbst zu tragenden Beiträgen an
die Krankenkassen abgeführt; die Zahlung der Beiträge erfolgt demnach – anders als
ihre Tragung – ausschließlich durch die Rentenversicherungsträger. Selbes gilt in der
Regel auch für Beiträge aus Versorgungsbezügen, mit der Abweichung, dass diese
von den Versorgungsbeziehern allein zu tragen sind.
Die Bemessung der Beiträge zur GKV für Bezieher von Arbeitslosengeld oder Arbeitslosengeld II erfolgt – entgegen der der Beiträge bei Rentenbezügen – nicht anhand der Höhe der Sozialleistung selbst: Für Bezieher von Arbeitslosengeld gelten
80% des der Berechnung des letzteren zugrunde liegenden Bemessungsentgelts –
welches im Wesentlichen dem vormaligen Bruttoeinkommen entspricht – bis zur
Höhe der in der Gesetzlichen Krankenversicherung geltenden Beitragsbemessungsgrenze als beitragspflichtige Einnahmen. Für Bezieher von Arbeitslosengeld II werden demgegenüber 36,2% der monatlichen Bezugsgröße, ein Wert, der für das Jahr
2005 ca. 874 €251 beträgt, als beitragspflichtige Einnahmen definiert. Die
beitragspflichtigen Einnahmen der Arbeitslosengeldbezieher werden mit dem allgemeinen Beitragsatz der Krankenkassen, bei denen sie versichert sind, und mit dem
zusätzlichen Beitragssatz, die beitragspflichtigen Einnahmen der Bezieher von Arbeitslosengeld II demgegenüber mit dem durchschnittlichen ermäßigten, nicht um
den zusätzlichen verminderten aber zudem um diesen erhöhten Beitragssatz in der
Gesetzlichen Krankenversicherung verbeitragt. Für die Arbeitslosengeldbezieher
werden die Beiträge von der Bundesagentur für Arbeit getragen und gezahlt. Die
Beiträge für die Bezieher von Arbeitslosengeld II werden demgegenüber vom Bund
getragen, davon abweichend jedoch – zumindest im Regelfall – ebenfalls von der
Bundesagentur für Arbeit gezahlt252.253
251
Eigene Berechnung auf Basis VdAK/AEV (2006).
252
Diese Verfahrensweise ist dann allerdings wiederum Gegenstand einer von Bund geleisteten
Erstattung an die Bundesagentur; selbes gilt auch für die Beiträge für diese Versichertengruppe
zur Sozialen Pflegeversicherung sowie für diejenigen zur Gesetzlichen Rentenversicherung
(vgl. zu diesen Erstattungen weiter unten Gliederungspunkt 4.1.2.2).
253
Die Zahlung von Beiträgen infolge der Versicherung von Beziehern von Arbeitslosengeld II wird,
wenngleich auch durch den Bundeshaushalt – d.h. einem öffentlichen Haushalt – getragen, aus
Gründen der Systematik dennoch an dieser Stelle und nicht in erst Gliederungspunkt 4.1.2.2
behandelt.
118
Die Bemessung der beitragspflichtigen Einnahmen und die Tragung und Zahlung von
Beiträgen an die GKV bei Bezügen von Übergangsgeld, Verletztengeld, Versorgungskrankengeld254, Kurzarbeitergeld und Winterausfallgeld erfolgt vergleichbar zu
denjenigen bei Bezügen von Arbeitslosengeld – in den Fällen des Kurzarbeitergelds
und des Winterausfallgelds tragen und zahlen allerdings die Arbeitgeber und nicht –
wie im Fall der drei anderen Leistungen – die jeweiligen Leistungsträger die Beiträge255. Bei Bezügen von Erziehungsgeld schließlich erfolgt keine Verbeitragung in
der GKV.
Eine Reihe von Sozialleistungsbezügen begründen Versicherungspflichten auch in
der Sozialen Pflegeversicherung bzw. lassen solche in dieser fortbestehen. Dem
Grundsatz „Die Pflegeversicherung folgt der Krankenversicherung“256 nach sind dies
zum Großteil dieselben wie in der GKV. Zu diesen, eben unter (1) bis (5) genannten,
Personengruppen kommen aber vor allem noch
(6)
Bezieher von Krankengeld sowie
(7)
Bezieher verschiedener entschädigungsrechtlicher Versorgungsleistungen
hinzu. Auch diese beiden Gruppen machen jedoch ihrer Größe und dem Volumen
der von ihnen bezogenen Leistungen nach nur einen kleinen Anteil zu den unter (1)
und (2) aufgeführten aus, weshalb auch sie in den folgenden Ausführungen weitestgehend ausgeklammert werden.
Renten aus der Gesetzlichen Rentenversicherung – wie auch Versorgungsbezüge –
gelten in voller Höhe auch in der Sozialen Pflegeversicherung als beitragspflichtige
Einnahmen, die in dieser mit dem Beitragssatz und gegebenenfalls auch dem Beitragszuschlag für Kinderlose verbeitragt werden. Beiträge wie auch Beitragszuschläge werden – anders als in der Gesetzlichen Krankenversicherung – von den
Rentenbeziehern jedoch gänzlich allein getragen, wiederum aber analog zu oben bei
Auszahlung durch die Rentenversicherungsträger von den Renten abgezogen, einbehalten und hier speziell an den Ausgleichsfonds der Sozialen Pflegeversicherung
gezahlt. Wieder fallen Tragung und Zahlung der Beträge – diesmal vollständig –
auseinander. Analoges gilt für Beiträge aus Versorgungsbezügen.
254
Wie auch beim Arbeitslosengeld II werden Beiträge infolge von Versorgungskrankengeld – wie
auch die Leistung selbst – aus öffentlichen Haushalten geleistet und stellen somit eigentlich
eine Finanzbeziehung zu letzteren dar. Aus Systematikgründen werden auch sie aber hier und
nicht erst in Gliederungspunkt 4.1.2.2 angesprochen.
255
Daher handelt es sich hierbei – wie auch bei den Beiträgen für diese Leistungsbezieher zu den
noch zu besprechenden Zweigen der Sozialversicherung – auch nicht um eine Verflechtung
innerhalb der Sozialversicherung im eigentlichen Sinne.
256
Bäcker et al. (2000), S. 96.
119
Auch die Bemessung der Beiträge zur Sozialen Pflegeversicherung für Bezieher von
Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II erfolgt vergleichbar zu der der Beiträge zur
Gesetzlichen Krankenversicherung: So werden für Bezieher von Arbeitslosengeld
wieder 80% des Bemessungsentgelts, für Bezieher von Arbeitslosengeld II 36,2%
der monatlichen Bezugsgröße als beitragspflichtige Einnahmen herangezogen. Für
Bezieher von Arbeitslosengeld werden diese dann mit dem Beitragssatz zur Sozialen
Pflegeversicherung, nicht aber mit dem Beitragszuschlag für Kinderlose verbeitragt.
Die so ermittelten Beiträge trägt die Bundesagentur für Arbeit und zahlt diese auch
an die jeweiligen Pflegekassen. Die Abgeltung gegebenenfalls anfallender Beitragszuschläge für kinderlose Arbeitslosengeldbezieher erfolgt, gemeinsam mit derjenigen
für Bezieher von Unterhalts-, Kurzarbeiter- und Winterausfallgeld, hingegen pauschaliert, mittels eines Transfers in Höhe von 20 Mio. € pro Jahr von der Bundesagentur für Arbeit an den Ausgleichsfonds der Sozialen Pflegeversicherung. Die Verbeitragung für die Bezieher von Arbeitslosengeld II erfolgt ebenfalls nur mit dem Beitragssatz zur Sozialen Pflegeversicherung und nicht mit dem Beitragszuschlag. Die
so ermittelten Beiträge werden – analog zum Fall in der Gesetzlichen Krankenversicherung – vom Bund getragen, von der Bundesagentur für Arbeit – zumindest im
Regelfall wiederum – jedoch gezahlt257.
Die Bemessung der beitragspflichtigen Einnahmen sowie die Tragung und Zahlung
der Beiträge an die Soziale Pflegeversicherung bei Übergangs-, Verletzten- oder
Versorgungskrankengeldbezügen erfolgt analog zu denjenigen an die GKV, wobei
gegebenenfalls anfallende Beitragszuschläge generell von den Beziehern der genannten Leistungen zu tragen sind – gleiches bei Bezügen von Krankengeld, allerdings mit der Abweichung, dass hier die Beiträge je zur Hälfte von den Leistungsträgern und den Krankengeldbeziehern zu tragen sind, gleiches auch bei Bezügen von
Kurzarbeiter- und Winterausfallgeld, hier mit den Abweichungen, dass die Arbeitgeber die Beiträge tragen und eventuelle Beitragszuschläge bereits im Rahmen des
eben genannten Pauschaltransfers in Höhe von 20 Mio. € jährlich, von der Bundesagentur an den Ausgleichsfonds, abgegolten werden. Die Zahlungen erfolgen wiederum – sofern erforderlich im Quellenabzugsverfahren – durch die jeweiligen Leistungsträger bzw. die Arbeitgeber. Beiträge aufgrund von Bezügen genannter entschädigungsrechtlicher Versorgungsleistungen werden ebenfalls von den Trägern
der jeweiligen Leistungen getragen und von diesen auch gezahlt. Erziehungsgeld
schließlich wird auch in der Sozialen Pflegeversicherung nicht verbeitragt.
257
Analog zu oben ist auch diese Verfahrensweise ist dann allerdings wiederum Gegenstand einer
von Bund geleisteten Erstattung an die Bundesagentur.
120
In der Gesetzlichen Rentenversicherung versicherungspflichtig sind insbesondere
die unter (2) bis (4) sowie die unter (6) genannten Personengruppen. Bezieher von
Arbeitslosengeld und von Arbeitslosengeld II stellen dabei, in Bezug auf ihre Anzahl
sowie hinsichtlich des von Ihnen bezogenen Leistungsvolumens, die größte Gruppe
rentenversicherungspflichtiger Leistungsempfänger dar. Neben diesen ist insbesondere noch die Gruppe der nicht-erwerbsmäßig tätigen Pflegepersonen zu nennen, für
die ebenfalls – in diesen Fällen zwar nicht aufgrund einer Lohnersatzleistung –, sofern sie in der Gesetzlichen Rentenversicherung versichert sind, substitutive Beiträge
gezahlt werden; angesichts des zu erwartenden, auch in der Zukunft noch weiter ansteigenden, Pflegebedarfs sowie auch angesichts der stagnierenden Höhe der Leistungen aus der Sozialen Pflegeversicherung eine künftig wohl an Größe und Bedeutung gewinnende Versichertengruppe und somit auch ein an Volumen und Relevanz gewinnender Transfer. Vor allem auf diese beiden Gruppen – Bezieher von
Einkommensersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit und nicht-erwerbsmäßig tätige
Pflegepersonen – soll daher im Weiteren schwerpunktmäßig rekurriert werden.
Die Beiträge zur Gesetzlichen Rentenversicherung für Bezieher von Arbeitslosengeld
bemessen sich – vergleichbar zu denen zur Gesetzlichen Kranken- und zur Sozialen
Pflegeversicherung – auf Grundlage von 80% des Bemessungsentgelts, das der Berechnung des Arbeitslosengelds zugrunde liegt, als beitragspflichtige Einnahmen.
Für Bezieher von Arbeitslosengeld II wird hingegen – anders als bei Kranken- und
Pflegeversicherung – ein Pauschalbetrag von 400 € als beitragspflichtige Einnahmen
festgesetzt. Deren Verbeitragung erfolgt in beiden Fällen mit dem Beitragssatz zur
Gesetzlichen Rentenversicherung, die sich so bemessenden Beiträge für Bezieher
von Arbeitslosengeld werden von der Bundesagentur für Arbeit, die für Bezieher von
Arbeitslosengeld II hingegen wieder von Bund getragen. In beiden Fällen werden die
Beiträge allerdings wiederum durch die Bundesagentur für Arbeit an die jeweiligen
Rentenversicherungsträger gezahlt258.
Bei der Bemessung der Rentenversicherungsbeiträge für nicht-erwerbsmäßig tätige
Pflegepersonen werden hingegen bestimmte Anteile der monatlichen Bezugsgröße
als beitragspflichtige Einnahmen herangezogen. Diese bemessen sich anhand der
Pflegestufe des gepflegten Pflegebedürftigen sowie teils nach der wöchentlich an
ihm erbrachten Pflegedauer. Sie reichen dabei von 26,6667% der Bezugsgröße, bei
der Pflege eines erheblich Pflegebedürftigen (Pflegestufe I), bis hin zu 80% dieser
Größe, bei der Pflege eines Schwerstpflegebedüftigen (Pflegestufe III) mit einem
Pflegebedarf von 28 oder mehr Stunden wöchentlich. Zur Bemessung der Beiträge
258
Für die für Arbeitslosengeld-II-Empfänger geleisteten Beiträge ist auch diese Verfahrensweise
wiederum Gegenstand einer von Bund geleisteten Erstattung an die Bundesagentur.
121
werden diese Anteile an der Bezugsgröße wiederum mit dem Beitragssatz zur Gesetzlichen Rentenversicherung verbeitragt und von denjenigen Pflegekassen, bei
denen die jeweiligen Pflegebedürftigen versichert sind, getragen und gezahlt.
Auch bei der Beitragsbemessung zur Gesetzlichen Rentenversicherung erfolgen die
Festlegung der beitragspflichtigen Einnahmen sowie die Tragung und Zahlung der
Beiträge bei Bezug von Kranken-, Verletzten-, Übergangs-, Versorgungskranken-,
Kurzarbeiter- und Winterausfallgeld wie beim Arbeitslosengeld. Relevante Abweichungen hiervon sind bei der Verbeitragung bei Kurzarbeiter- und Winterausfallgeldbezügen, dass die Beiträge wieder von den Arbeitgebern und nicht von dem Leistungsträger – hier der Bundesanstalt für Arbeit – getragen und gezahlt werden, bei
der Verbeitragung bei Bezügen von Kranken- und Verletztengeld, dass hier – entgegen denjenigen zur Gesetzlichen Kranken- und zur Sozialen Pflegeversicherung –
Bezieher und Träger der Leistung die Beiträge hälftig tragen (deren Zahlung erfolgt
aber auch hier wieder gemäß Quellenabzugsverfahren allein durch die Leistungsträger).
Substitutive Beiträge an die Arbeitslosenversicherung werden insbesondere für die
Versicherung der unter (3) und unter (6) genannten Leistungsbezieher sowie darüber
hinaus für
(8) Bezieherinnen von Mutterschaftsgeld
geleistet. Der Anteil der in der Arbeitslosenversicherung versicherten Bezieher von
Sozialleistungen an deren Gesamtversichertenkreis sowie der Anteil der Beiträge für
diese an deren Gesamtbeitragseinnahmen ist demzufolge deutlich geringer als in
den drei eben dargestellten Sozialversicherungszweigen. Als beitragspflichtig gelten
auch hier – analog zu oben – in der Regel 80% des der Berechnung der jeweiligen
Leistung zugrunde liegenden Regelentgelts. Nur beim Mutterschaftsgeldbezug wird
das Mutterschaftsgeld in voller Höhe als beitragspflichtige Einnahme herangezogen.
Die Verbeitragung erfolgt mit dem Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung, die
Beiträge werden bei Bezug von Kranken- und Verletztengeld jeweils zur Hälfte von
den Beziehern und den Trägern der Leistung, bei Bezug von Übergangsgeld, von
Versorgungskrankengeld und von Mutterschaftsgeld von den Leistungsträgern allein
getragen und – gegebenenfalls im Quellenabzugsverfahren – von den Leistungsträgern allein an die Bundesagentur für Arbeit gezahlt. Die quantitative Bedeutung dieser substitutiven Beitragszahlungen sowie des Versichertenkreises, für die sie geleistet werden, für die Arbeitslosenversicherung ist jedoch, gegenüber denjenigen der
Bezieher von Renten aus der Gesetzlichen Rentenversicherung oder denjenigen der
Bezieher von Einkommensersatzleistungen aus der Arbeitslosenversicherung für die
drei bereits besprochenen Sozialversicherungszweige, nur von untergeordneter Bedeutung.
122
Die Gesetzliche Unfallversicherung schließlich empfängt keine Beitragszahlungen
aus anderen Zweigen der Sozialversicherung.
Neben diesen Finanzbeziehungen des Systems sozialer Sicherung – vorwiegend der
Sozialversicherungszweige untereinander, aber auch zur entschädigungsrechtlichen
Versorgung und zum Bundeshaushalt – infolge von Beitragszahlungen für Bezieher
von Sozialleistungen, existieren zwischen den Zweigen der Sozialversicherung noch
verschiedene außerhalb der Beitragssystematik eingerichtete Ausgleichstransfers,
welche jedoch ihrer Höhe nach an die bedeutendsten substitutiven Beitragstransfers
nicht heranreichen259. Deren quantitativ bedeutendster stellt dabei wohl der von der
Bundesagentur für Arbeit geleistete Ausgleichsbetrag an die Rentenversicherung für
unter anderem auch durch die Arbeitsmarktlage bedingte Erwerbsminderungsrenten
dar260: „Zum Ausgleich der Aufwendungen, die der Rentenversicherung für Renten
wegen voller Erwerbsminderung entstehen, bei denen der Anspruch auch von der
jeweiligen Arbeitsmarktlage abhängig ist, zahlt die Bundesagentur für Arbeit den
Trägern der Rentenversicherung einen Ausgleichsbetrag. Dieser bemisst sich pauschal nach der Hälfte der Aufwendungen für die Renten wegen voller Erwerbsminderung einschließlich der darauf entfallenden Beteiligung der Rentenversicherung an
den Beiträgen zur Kranken- und Pflegeversicherung und der durchschnittlichen
Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld, der anstelle der Rente wegen voller Erwerbsminderung bestanden hätte.“261
Verwaltungskostenausgleiche bedeutender Größenordnung zwischen Zweigen der
Sozialversicherung finden sich darüber hinaus zwischen der Gesetzlichen Krankenversicherung und der Sozialen Pflegeversicherung für die Abgeltung allgemeiner
Verwaltungskosten einerseits, den Aufwendungen für den Medizinischen Dienst der
Krankenversicherung andererseits, die den Krankenkassen infolge der Errichtung der
Pflegekassen bei ihnen zusätzlich entstehen262.
Neben diesen – wie dargestellt schwerpunktmäßig als substitutive Beitragszahlungen
ausgestalteten und schwerpunktmäßig zwischen den Sozialversicherungszweigen
eingerichteten – Finanzbeziehungen existieren noch weitere – ihrem quantitativen
Umfang nach teils die bedeutendsten des Systems sozialer Sicherung überhaupt –
zwischen den Sozialversicherungszweigen und den öffentlichen Haushalten, vor al-
259
Vgl. hierzu auch Abschnitt 5.1.
260
Vgl. hierzu auch Pfaff et al. (2005b), S. 33 und S. 35.
261
§ 224 (1) SGB VI. Diesem Ausgleich steht im Übrigen ein pauschalierter substitutiver
Beitragstransfer von der Gesetzlichen Rentenversicherung an die Bundesagentur für Arbeit
diametral entgegen (vgl. § 345a (1) SGB III sowie Unterabschnitt 4.2.5)!
262
Vgl. hierzu § 46 (3) SGB XI.
123
lem zu demjenigen des Bunds. Diese Finanzbeziehungen sind Gegenstand des folgenden Gliederungspunkts.
4.1.2.2 Finanzbeziehungen der Sozialversicherung zu den
öffentlichen Haushalten
Die Finanzbeziehungen zwischen den Zweigen der Sozialversicherung und den öffentlichen Haushalten lassen sich – wie bereits erläutert – vor allem in Erstattungen –
als Gegenleistungen für die Erbringung der von diesen Haushalten auf die Institutionen der Sozialversicherung übertragenen Aufgaben – und in Zuschüsse – die nicht
als Gegenleistung sondern mit dem Hauptziel der Sicherung der Leistungsfähigkeit
der empfangenden Teilsysteme sozialer Sicherung erbracht werden – untergliedern.
Mit den Zuschüssen des Bunds an die Zweige der Sozialversicherung beginnend,
sind zunächst die verschiedenen Finanzströme an die Gesetzliche Rentenversicherung zu nennen. Den seinem Umfang nach bedeutendsten stellt dabei der Bundeszuschuss an die allgemeine Rentenversicherung dar, wie er in den §§ 213 f. SGB
VI verankert ist. Er setzt sich aus insgesamt vier263 Komponenten zusammen:
(a)
Der allgemeine Bundeszuschuss stellt die Hauptkomponente des Zuschusses
zur allgemeinen Rentenversicherung dar. Seiner Bemessung nach fungiert er
jedoch nicht als Instrument der Defizitdeckung, vielmehr ist er in seiner Höhe
an die Entwicklung der Bruttolohn- und -gehaltssumme und der Beitragssätze
zur Rentenversicherung gebunden. Er orientiert sich somit nicht unmittelbar
am Finanzbedarf der Gesetzlichen Rentenversicherung, sondern an anderen
– wenngleich ebenfalls für diese einnahmenrelevanten – Variablen. Seine Begründung liegt vielmehr in der Abgeltung versicherungsfremder Leistungen.
(b)
Der zusätzliche Bundeszuschuss stellt die erste Ergänzungskomponente zum
Zuschuss zur allgemeinen Rentenversicherung dar. Auch dieser Zuschuss ist
an die Entwicklung anderer Größen gebunden – hier an die Veränderung des
Umsatzsteueraufkommens, abzüglich verschiedener Kürzungsbeträge – und
somit ebenfalls nicht als flexibles Instrument zur Defizitdeckung konzipiert.
(c)
Der Erhöhungsbetrag stellt die zweite Ergänzungskomponente zum Zuschuss
zur allgemeinen Rentenversicherung dar. Er finanziert sich vornehmlich aus
den Einnahmen aus der Ökosteuer, wird seiner Höhe nach aber – wie auch
der allgemeine Bundeszuschuss – mit der Entwicklung der Bruttolohn- und -
263
Der Abgrenzung in § 213 SGB VI nach nur aus drei; die Wirkungsweise der Liquiditätshilfe nach
§ 214 SGB VI muss u.E. jedoch im Kontext der Zuschüsse nach § 213 SGB VI gesehen werden
(vgl. die folgenden Absätze).
124
gehaltssumme fortgeschrieben. Auch er ist somit nicht als Mechanismus zur
Defizitdeckung ausgelegt.
(d)
Die so genannte Bundesgarantie schließlich stellt i.w.S. das „Scharnier“ am
Bundeszuschuss zur allgemeinen Rentenversicherung dar, mit dessen Hilfe
deren Einnahmen flexibel an deren Finanzbedarf angeglichen werden können:
Reichen nach Zuschüssen die Mittel der Gesetzlichen Rentenversicherung
nicht zur Sicherstellung ihrer Leistungsfähigkeit aus, so gewährt der Bund ein
nicht zu verzinsendes Darlehen in Höhe des Fehlbetrags. Dieses ist jedoch
bis spätestens Jahresende zurückzuzahlen; infolge dessen handelt es sich bei
dieser „Liquiditätshilfe“ somit auch nicht um einen Zuschuss i.e.S. Dennoch
ergänzt sie die – in ihrer Höhe ja nicht direkt am Finanzbedarf bemessenen –
Bundeszuschüsse als flexible Komponente, mit der auf den tatsächlichen,
nach Leistung der gebundenen Zuschüsse noch verbleibenden Finanzbedarf
der Rentenversicherung reagiert werden kann, d.h. sie stellt das Instrument
zur Defizitdeckung i.e.S. in der allgemeinen Rentenversicherung dar.
Darüber hinaus leistet der Bund jedoch noch eine Anzahl weiterer – quantitativ teils
ebenfalls bedeutender – Zuschüsse, die auf mehr oder weniger indirekten Wegen in
die Gesetzlichen Rentenversicherungssysteme eingehen, insbesondere
(e)
den Defizitausgleich an die knappschaftliche Rentenversicherung in Höhe des
Fehlbetrags zwischen Einnahmen und Ausgaben,
(f)
den Defizitausgleich an die Alterssicherung der Landwirte, ebenfalls in Höhe
des Fehlbetrags zwischen Einnahmen und Ausgaben, sowie
(g)
den Anteil des Bundeszuschusses an die Künstlersozialkasse, der rechnerisch auf die Gesetzliche Rentenversicherung entfällt.
Die ihrer Höhe nach bedeutendste Erstattung, die der Bund an die Gesetzliche Rentenversicherung leistet, ist (a) die Zahlung der Beiträge für rentenrechtliche Kindererziehungszeiten. Diese wird auf Basis des Werts des Jahres 2000 in Höhe von 22,4
Mrd. DM mittels den Verhältnissen der Veränderungen (1) der Bruttolohn- und -gehaltssumme, (2) des Beitragssatzes zur Gesetzlichen Rentenversicherung und (3)
der Anzahl der unter-dreijährigen Kinder pauschaliert fortgeschrieben.264 Als eine Erstattung ist sie u.E. nach genau deshalb zu klassifizieren, weil sie eine Abgeltung für
die vom Bund bei rentenrechtlichen Kindererziehungszeiten zugesprochenen Ansprüche der Rentenversicherten – die ja gegen die Rentenversicherung und nicht (!)
gegen den Bund selbst gerichtet sind –, d.h. demnach: die Gegenleistung für eine
von Bund auf die Rentenversicherung übertragene Belastung, darstellt. Darüber hin-
264
Vgl. § 177 insb. (1) und (2) SGB VI.
125
aus leistet der Bund noch verschiedene weitere Erstattungen für die folgenden von
der Gesetzlichen Rentenversicherung erbrachten Leistungen bzw. getragenen Belastungen, im Gegensatz zu ersterer jedoch jeweils in voller anfallender Höhe:
(b)
Aufwendungen für Kinderzuschüsse zu Renten.
(c)
Aufwendungen für Rententeile aus der Anrechnung von Pflichtbeitragszeiten
bei Erwerbsunfähigkeit im Gebiet der ehemaligen DDR für den Zeitraum vom
01.07.1975 bis zum 31.12.1991.
(d)
Aufwendungen für die Zahlung von Invalidenrenten.
(e)
Aufwendungen der allgemeinen Rentenversicherung für Leistungen nach dem
Fremdrentenrecht (nicht beitragsgedeckte Leistungen).
(f)
Aufwendungen der allgemeinen Rentenversicherung für verschiedene infolge
der deutschen Wiedervereinigung zu erbringende Leistungen.
Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt an die Bundesagentur für Arbeit als Träger der
Arbeitslosenversicherung werden – vergleichbar zur Bundesgarantie in der Gesetzlichen Rentenversicherung – zur Sicherstellung derer Leistungsfähigkeit in hierfür erforderlichem Umfang zunächst als wiederum nicht zu verzinsende Darlehen
vorgeschossen. Sofern diese zum Ende des Haushaltsjahres der Bundesagentur für
Arbeit nicht zurückgezahlt werden können, werden sie jedoch in einen – dann nicht
mehr rückzahlungspflichtigen – Bundeszuschuss umgewandelt265.
Erstattungen an die Arbeitslosenversicherung leistet der Bund für die Durchführung
von durch ihn auf die Bundesagentur übertragene Aufgaben. Im Zusammenhang mit
den im vorangegangenen Gliederungspunkt dargestellten Finanzbeziehungen der
Sozialversicherungszweige untereinander sind hierfür insbesondere die Erstattungen
für die vom Bund zu tragenden, von der Bundesagentur aber zu zahlenden Beiträge
an die Gesetzliche Kranken- und Renten- sowie an die Soziale Pflegeversicherung –
wie im Übrigen auch die diesen zugrunde liegenden Leistungen selbst – bei Zahlungen von Arbeitslosengeld II zu nennen266. Der Bundesagentur durch die Übertragung
der Durchführung von Aufgaben entstehende Verwaltungskosten werden demgegenüber nur dann erstattet, wenn die Aufgabenübertragung nicht nach dem SGB III
(!) erfolgt oder explizit ausgeschlossen ist.
Eigentlich als pauschalierte Beiträge ausgewiesene, ihrer Wirkung nach – und ihrer
Bemessung nach zumindest vermutlich – treffender als „verdeckte Zuschüsse“ zu
bezeichnende Transfers des Bunds an die Arbeitslosenversicherung stellen darüber
265
Vgl. §§ 364 f. SGB VI.
266
Vgl. hierzu Gliederungspunkt 4.1.2.1.
126
hinaus die vom Bund getragenen und gezahlten Beiträge für Erziehende dar: Dieser
Pauschalbetrag ist für die Jahre 2003 bis 2007 mit festen Werten zwischen 60 Mio. €
und 290 Mio. € pro Jahr veranschlagt, d.h. bereits im Sozialgesetzbuch mit einer –
nur schwer nachvollziehbaren – Steigerung von 383% in fünf Jahren (!) versehen.267
Wenngleich Zuschüsse des Bundes an die Gesetzliche Krankenversicherung dem
Prinzip nach nicht vorgesehen sind, existieren doch verschiedene Finanzströme vom
Bund an die GKV, die ihrer Art und Wirkungsweise nach als solche zu interpretieren
sind: Als auch als solche ausgewiesene sind dabei vor allem
(a)
der Bundeszuschuss zur landwirtschaftlichen Krankenversicherung sowie
(b)
der Anteil des Bundeszuschusses an die Künstlersozialkasse, der rechnerisch
auf die GKV entfällt
zu nennen. Der weit größte Anteil von nicht mittels Beiträgen erhobenen Einnahmen
stellt jedoch die „Beteiligung des Bundes an Aufwendungen“268 der Krankenkassen
für so genannte versicherungsfremde Leistungen dar: Als diese Beteiligung leistet
der Bund für das Jahr 2004 1 Mrd. €, für das Jahr 2005 2,5 Mrd. € und ab dem Jahr
2006 4,2 Mrd. € jährlich an die GKV 269. Angesichts noch immer bestehenden Unklarheit hinsichtlich des Begriffs der „versicherungsfremden Leistung“ einerseits, der
Bemessungshöhe dieses Transferstroms über die Jahre hinweg, der – trotz besagter
Unklarheit über den zugrunde liegenden Begriff – zum einen sowohl in bestimmter
Höhe benannt wird, zum anderen innerhalb von zwei Jahren um 320% gesteigert
wird, andererseits, erscheint auch hier zumindest der Verdacht eines „verdeckten
Zuschusses“ angezeigt. Allerdings wurde von der Großen Koalition bereits wieder die
Abschaffung dieses finanziellen Transfers diskutiert.
Erstattungen an die GKV treten insbesondere infolge der Übernahme der Krankenbehandlung für nicht versicherungspflichtige Personen, vor allem für Sozialhilfeempfänger, auf: Die hierfür anfallenden Aufwendungen werden den Krankenkassen in
voller Höhe aus den Haushalten der jeweils zuständigen Träger – vor allem aus
denjenigen der Kreise und der kreisfreien Städte – erstattet.270
Unter den Zuschüssen an die Soziale Pflegeversicherung ist – analog zu oben –
vor allem wiederum der der Anteil des Bundeszuschusses an die Künstlersozialkasse, der rechnerisch auf die Soziale Pflegeversicherung entfällt, zu nennen. Er-
267
Vgl. hierzu § 345a (2) SGB VI. Selbes ist auch für den Beitragstransfer des § 345a (1) SGB VI
aus der Rentenversicherung festzustellen (vgl. zu diesem auch Gliederungspunkt 4.1.2.1).
268
§ 221 SGB V.
269
Vgl. § 221 (1) Satz 1 SGB V.
270
Vgl. § 264 insb. (1) SGB V.
127
stattung an die Soziale Pflegeversicherung finden nicht statt. Ebenso werden an die
Gesetzliche Unfallversicherung keine Zuschüsse und Erstattungen aus öffentlichen Haushalten geleistet271.
4.2 Normative Aspekte zu den Finanzbeziehungen
Angesichts ihrer Vielzahl wie auch angesichts der mannigfaltigen und spezifischen
Ausgestaltungsformen der Finanzbeziehungen der Sozialparafisci untereinander wie
auch zu den Fisci, insbesondere zum Bundeshaushalt, erscheint die Frage nach deren Legitimität und deren Sinnhaftigkeit durchaus berechtigt. Finanzielle Verbindungen zwischen Sozialversicherungszweigen scheinen dabei auf eine Notverordnung
der Regierung Franz v. Papens aus dem Jahr 1932 zurück zu gehen272. Seitdem waren sie – in der öffentlichen tagespolitischen Diskussion weitgehend unbeachtet –
immer wieder Gegenstand sozialpolitischer Eingriffe, was sich in den häufigen Änderungen der Art ihrer Ausgestaltung, insbesondere aber in ihrer wachsenden Anzahl
und zunehmenden Ausdifferenzierung äußert. Die heute – neben den Zuschüssen
und Erstattungen aus dem Bundeshaushalt – dominierenden Zahlungen substitutiver
Beiträge für Bezieher von Sozialleistungen der Zweige der Sozialversicherung untereinander, haben dabei in der Vergangenheit einen immer deutlicheren Wandel von
mehr oder minder pauschalen Transfers hin zu anhand individueller Kriterien der
Leistungsbezieher bemessenen Beitragsleistungen, die denjenigen aktiv Versicherter
ihrer Art nach mittlerweile sehr deutlich entsprechen, erfahren. Vor dem Hintergrund
zentral beitragsfinanzierter Teilsysteme der sozialen Sicherung – wie denjenigen
Deutschlands – mit dem vorrangigen Ziel der Absicherung von Individuen gegen individuelle Lebensrisiken, erscheint deren derzeitige – individuelle Gegebenheiten
berücksichtigende – Ausgestaltung somit durchaus als Fortschritt. Deren konkrete
Art und Weise in der Umsetzung wiederum lässt jedoch dennoch eine Reihe von Kritikpunkten feststellen.
Bevor in den weiteren Kapiteln die Auswirkungen der vorgestellten Verflechtungen
zwischen den Teilsystemen der sozialen Sicherung i.e.S. näher untersucht werden,
sollen in den nachfolgenden Unterabschnitten vorab noch fünf ausgewählte, u.E. in
ihrer Ausgestaltung kritische Aspekte zu diesen Verflechtungen normativ hinterfragt
271
Vgl. hierbei aber auch §§ 185ff. SGB VII zu den Besonderheiten der Unfallversicherungsträger
der öffentlichen Hand. Die Finanzierung der Gesetzlichen Unfallversicherung erfolgt, wenn auch
nicht über Zuschüsse oder Erstattungen i.e.S., so dennoch zu einem bedeutenden Teil aus den
öffentlichen Haushalten. Dies ist jedoch nicht als Finanzbeziehungen im hier zugrunde gelegten
Sinne aufzufassen.
272
Vgl. Schmähl (2001), S. 24 Fn. 41.
128
werden. Dem Prozess der Verbeitragung folgend wird zunächst zu der besonderen
Bemessung zu verbeitragender Einnahmen bei Sozialleistungsbezügen, namentlich
der an dieser Stelle so genannten „80-Prozent-Regel“ sowie weiteren, besonders
definierten Bemessungsgrundlagen, Stellung bezogen. Auf die angewendeten – u.E.
nach teils ebenfalls kritischen – Beitragssätze wird ebenfalls eingegangen. Existenz
und Ausgestaltung einiger Bundeszuschüsse und Erstattungen bzw. außerhalb der
Beitragssystematik eingerichteter Ausgleichsmechanismen zwischen Zweigen der
Sozialversicherung werden abschließend diskutiert.
4.2.1
Die „80-Prozent-Regel“ bei der Bemessung
beitragspflichtiger Einnahmen
Das erste kritische Faktum stellt die sog. „80-Prozent-Regel“ dar. Mit Ausnahme der
Beiträge an Zweige der Sozialversicherung infolge von Bezügen von Renten aus der
Gesetzlichen Rentenversicherung oder von Versorgungsbezügen sowie infolge von
Bezügen von Mutterschaftsgeld aus der Gesetzlichen Krankenversicherung fallen –
wie weiter oben bereits erörtert – bei Sozialleistungsbezügen die Höhe der Leistung
selbst und die jeweilige Bezugsgröße, anhand derer sich die substitutiven Beiträge
zu anderen Zweigen bemessen, auseinander. Hierbei resultiert nun die Frage, ob die
Festlegung dieser Bezugsgröße auf gerade 80% des Bemessungs- bzw. des Regelentgelts – welche ihrerseits ja im Wesentlichen das vormalige Arbeitentgelt oder einkommen widerspiegeln – dem Prinzip nach als angemessen einzustufen sei. Wird
hinsichtlich der Intention der Einrichtung eines Systems der sozialen Sicherung die
Auffassung vertreten, dass dessen Leistungen eine rein sichernde Funktion273 zu
erfüllen haben, so wäre bei der Bemessung der Beiträge an andere Zweige der Sozialversicherung ausschließlich die Zugrundelegung der sie jeweils begründenden
Sozialleistung als Beitragsbemessungsgrundlage als angemessen anzusehen. Wird
hingegen die Auffassung vertreten, Leistungen der sozialen Sicherung hätten eine
substitutive Funktion zu erfüllen, so erschiene einzig die Bemessung der Beiträge
anhand der vormaligen Einkommenshöhe – d.h. letztlich anhand von 100% und nicht
von 80% des Bemessungs- bzw. des Regelentgelts – gerechtfertigt.
Die in einem Großteil der Fälle substitutiver Beitragsleistungen herangezogenen 80%
an der jeweils ausschlaggebenden Bruttoeinkommensgröße erscheinen angesichts
273
Zu der hier verwendeten Differenzierung von sichernden und substitutiven Funktionen von
Leistungen der sozialen Sicherung vgl. Pfaff et al. (2005b), S. 19 sowie bereits
129
dessen als eine – ohne explizite Begründung eingerichtete – Durchmischung dieser
beiden grundlegenden Prinzipien: Die Reduktion auf 80% gegenüber 100% der jeweils herangezogenen Größen bedarf keiner Erläuterung. Aber auch angesichts der
Bemessungen einer Vielzahl der Geldleistungen der sozialen Sicherung – die eben
bei einer sichernden Auffassung bezüglich den Intentionen von Leistungen der sozialen Sicherung auch zur Beitragsbemessung heranzuziehen wären – erscheint eine
Bemessung nach 80% der zugrunde liegenden Bruttoeinkommensgröße in einer
Reihe von Fällen zumindest als fraglich: Zwar bemessen sich in den Fällen des Versorgungskranken-, des Verletzten- und des Übergangsgelds auch die Leistungen
selbst – bzw. deren Bruttoäquivalente – vorrangig nach 80% des ihrer Berechnung
zugrunde liegenden Regelentgelts, in den Fällen der – den genannten gegenüber
deutlich häufiger erbrachten – Leistungen Krankengeld und vor allem Arbeitslosengeld ist dies hingegen nicht der Fall: Das Krankengeld bemisst sich nach 70% des
seiner Berechnung zugrunde liegenden Regelentgelts, das dem Arbeitslosengeld
zugrunde liegende Leistungsentgelt – welches hier als Vergleichsgröße heranzuziehen ist – bemisst sich demgegenüber nach dem um einen pauschalierten Arbeitnehmeranteil an den Sozialversicherungsbeiträgen von 21%, um einen gemäß
Lohnsteuertabelle bemessenen Lohnsteuerbetrag sowie um einen Solidaritätszuschlag verminderten Bemessungsentgelt (Leistungsentgelt dabei als Substitut für
eine Nettoentgeltgröße). Sowohl das Krankengeld als auch das Leistungsentgelt, das
der Berechnung des Arbeitslosengelds zugrunde liegt, fallen somit geringer als 80%
an der ihnen jeweils zugrunde liegenden Bruttoeinkommensgröße und somit geringer
als die Beitragsbemessungsgrundlage aus, auf Basis derer bei ihrem Bezug Beiträge
an andere Sozialversicherungszweige bemessen werden. Eine Bemessung dieser
substitutiven Beiträge auf Grundlage des Krankengelds bzw. auf Grundlage des
Leistungsentgelts (alternativ auch auf Grundlage von Anteilen in Höhe von 60% bzw.
67% des Bemessungsentgelts, als zur Höhe des Arbeitslosengelds – als Nettogröße
– korrespondierende, zumindest näherungsweise Bruttogrößen) erschiene hierbei
angemessener. Historisch gesehen ist die Festlegung auf 80% eher einem „Verschiebebahnhof“ – hier einer Entlastung der Arbeitslosenversicherung zulasten der
die Beiträge empfangenden Sozialversicherungszweige - zuzuschreiben.274
274
Zum Begriff des Verschiebebahnhofs vgl. aber auch Pfaff et al. (2005b), S. 20.
4.2.2
130
Andere Bezugsgrößen zur Bemessung
beitragspflichtiger Einnahmen
Ähnliche Kritikpunkte an der Bestimmung der zur Bemessung substitutiver Beiträge
ersatzweise herangezogenen Einkommensgrößen resultieren aus den Vorschriften
über die Beitragsbemessung bei Bezügen von Arbeitslosengeld II sowie bei nichterwerbsmäßig tätigen Pflegepersonen. Mit der Verbeitragung bei Arbeitslosengeld IIBezügen beginnend, wären bei diesen sowohl die konkreten Ausgestaltungen als
auch die Uneinheitlichkeit der herangezogenen Beitragsbemessungsgrundlagen bei
der Bestimmung von Beiträgen zur Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung
einerseits gegenüber denjenigen zur Gesetzlichen Rentenversicherung andererseits
zu kritisieren: So bemessen sich – wie weiter oben bereits vorgestellt – die Beiträge
zur Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung auf Grundlage eines Anteils in
Höhe von 36,2% der monatlichen Bezugsgröße, d.h. anhand eines eher willkürlich
festgelegten Werts. Eine Verbeitragung auf Basis aller tatsächlich bezogenen Leistungen gemäß SGB II bzw. eines diesen entsprechenden Bruttoäquivalents (bei einer sichernden Auffassung bezüglich der Intentionen von Sozialleistungen) einerseits, auf Basis der Bemessungsgrundlage, auf der auch die Beitragsbemessung in
Fällen von Bezügen von Arbeitslosengeld erfolgt, (bei einer substitutiven Auffassung
über die Intentionen von Sozialleistungen) andererseits erschiene u.E. in diesen
Fällen angemessener. Abweichend hiervon ist die Bemessungsgrundlage für die
Beiträge zur Gesetzlichen Rentenversicherung bei Arbeitslosengeld II-Bezügen pauschal auf 400 € festgelegt. Dies ist in dreierlei Hinsicht angreifbar: Zum einen wären
die selben Kritikpunkte anzuführen, die eben auch schon bezüglich der Bemessungsgrundlage der Beiträge zur Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung
vorgestellt wurden. Zum zweiten verhindert eine dergeartete Pauschalierung – im
Gegensatz zu einer Bemessung als Anteil an der Bezugsgröße – eine autonome Akkommodation der Beitragshöhe an die allgemeine Lohn- und Preissteigerung. Die
Konsequenz ist eine immer weiter rückläufige Entstehung von Entgeltpunkten und
somit von späteren Ansprüchen gegen die Gesetzliche Rentenversicherung – und
dies trotz Verbeitragung auf Basis einer konstanten (!) nominalen Bemessungsgröße.
Drittens schließlich erscheint eine abweichende Definition der Bemessungsgröße
von der der Beitragsbemessung zur Gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung
als systematisch inkonsistent. Eine Angleichung an letztere und eine Modifikation
nach genanntem Muster erscheint in diesen Fällen somit angezeigt.
Willkür hinsichtlich der Definition der Bemessungsgrundlage lässt sich auch bei der
Verbeitragung zur Gesetzlichen Rentenversicherung bei nicht-erwerbsmäßig tätigen
Pflegepersonen als Kritikpunkt anführen: Die Festsetzung dieser Beitragsgrundlagen
nach den Kriterien der Pflegestufe des Pflegebedürftigen und der an ihm erbrachten
131
Pflegedauer als Anteile an der Bezugsgröße erlaubt zwar eine Berücksichtigung von
Zeitaufwand und Belastung der Pflegeperson durch die Pflegetätigkeit. Eine kausale
Kompensation der hieraus gegebenenfalls entstehenden Einkommensausfälle und
somit auch der Ausfälle von Beitragsleistungen und somit wiederum auch derjenigen
von Anspruchszuwächsen gegen die Gesetzliche Rentenversicherung erlaubt eine
derartige Bemessung hingegen nicht. Zumindest in denjenigen Fällen, in denen die
genannten Pflegepersonen neben ihrer nicht-erwerbsmäßigen Pflegetätigkeit auch
noch einer Erwerbstätigkeit nachgehen, erschiene eine Bemessung der substitutiven
Beiträge zur Rentenversicherung auf Grundlage der Differenz aus beitragspflichtigen
Einnahmen zur dieser aus der Erwerbstätigkeit und den sich rechnerisch aus einer
vergleichbaren Vollerwerbstätigkeit ergebenden angemessener; hierdurch würden
nicht nur die relativen Belastungsunterschiede zwischen den Pflegepersonen durch
ihre Pflegetätigkeiten sondern auch der tatsächliche Erwerbsausfall und folglich auch
die tatsächliche Verminderung der Entstehung von Rentenversicherungsansprüchen
berücksichtigt werden.
4.2.3
Rechtliche und faktische Gesichtspunkte anzuwendender Beitragssätze
Auch die zur Beitragbemessung angewandten Beitragssätze erscheinen in einigen
Fällen kritisierbar. Insbesondere die Verbeitragung von Renten aus der Gesetzlichen
Rentenversicherung bzw. von Versorgungsbezügen sowie diejenige bei Bezügen
von Arbeitslosengeld II in der Gesetzlichen Krankenversicherung sind u.E. dabei als
unsystematisch und verbesserungsbedürftig anzusehen. So werden Renten aus der
Gesetzlichen Rentenversicherung wie auch Versorgungsbezüge in der Gesetzlichen
Krankenversicherung mit dem allgemeinen sowie mit dem zusätzlichen Beitragssatz
verbeitragt. Eine Beitragsbemessung mittels des allgemeinen Beitragssatzes gemäß
§ 241 SGB V ist allerdings explizit nur „[…] für Mitglieder, die bei Arbeitsunfähigkeit
für mindestens sechs Wochen Anspruch auf Fortzahlung ihres Arbeitsentgelts oder
auf Zahlung einer die Versicherungspflicht begründenden Sozialleistung haben
[…]“275 vorgesehen. Hintergrund dieser Bedingung ist die nach diesen sechs Wochen
in der Regel einsetzende Leistung von Krankengeld, welches ja einen Ausgabenfaktor für die GKV darstellt. Folgerichtig ist bei einer kürzeren Zugangsfrist zum
Krankengeld der erhöhte Beitragssatz gemäß § 242 SGB V, bei einem verminderten
oder keinem Anspruch auf Krankengeld hingegen der ermäßigte Beitragssatz gemäß
275
§ 241 Satz 3 SGB V.
132
§ 243 SGB V bei der Bemessung der Beiträge heranzuziehen. Zumindest bei Beziehern von Altersrenten aus der Gesetzlichen Rentenversicherung muss diese Argumentation über eine eventuelle Arbeitsunfähigkeit und einen hieraus drohenden
Krankengeldbezug zu Lasten der Gesetzlichen Krankenversicherung – mit dem die
Verbeitragung mit dem allgemeinen Beitragssatz zu rechtfertigen wäre –allerdings
kritisch hinterfragt werden: So wird ja beim Rentenbezug gerade eine generelle Arbeitsunfähigkeit – eben aus Altersgründen – als Begründung des Bezugs der Rente
unterstellt, was folglich generell mit einem verischerungsverpflichtenden Sozialleistungsbezug – eben dem Rentenbezug – auch über sechs Wochen hinaus einher
geht. Die eigentliche Intention dieser Bedingung konterkariert sich bei einer Anwendung auf Altersrenten somit selbst. Zudem haben zwar auch Bezieher von Altersrenten aus der Gesetzlichen Rentenversicherung de jure einen Anspruch auf Krankengeld, de facto ist dieser jedoch aufgrund eines generellen Ausschlusses seines
Bezugs276 ausgehebelt. Zumindest mit Blick auf den faktischen Anspruch erschiene
bei der Verbeitragung von Altersrenten eine Anwendung des ermäßigten Beitragssatzes anstelle des allgemeinen angemessener.277 Die praktische Diskussion geht
allerdings eher in die Richtung die Renten angesichts der hohen Unterdeckung der
KVdR eher höher zu belasten.
Der zur Verbeitragung der 36,2% der Bezugsgröße herangezogene Beitragssatz bei
Bezügen von Arbeitslosengeld II erscheint ebenfalls überarbeitungsbedürftig: Dieser
bestimmt sich seit dem 01.10.2005 als der durchschnittliche ermäßigte, nicht um den
zusätzlichen verminderte aber um letzteren erhöhte Beitragssatz zur GKV, eine Regelung, die aus dem Zusammenwirken einer Mehrzahl an beitragsrechtlichen Vorschriften resultiert278, im Endeffekt jedoch eine Größe hervorbringt, die in ihrer Höhe
ca. dem durchschnittlichen allgemeinen Beitragssatz entspricht. Eine entsprechende
Vereinfachung erschiene hier angezeigt.
276
Vgl. § 50 (1) Satz 1 Nr. 1 SGB V.
277
Vergleichbar könnte auch bei der Verbeitragung bei Bezügen von Arbeitslosengeld – bei denen
dem Bezug von Krankengeld de facto ebenfalls keine tragende Rolle zukommt – argumentiert
werden.
278
Vgl. § 246 Satz 1 insb. zweiter Halbsatz SGB V i.V.m. § 241a (2) (!) und § 243 SGB V.
4.2.4
133
Aspekte der Ausgestaltung und Offenlegung von
Zuschüssen und Erstattungen
Hinsichtlich der zwischen den Zweigen der Sozialversicherung und den öffentlichen
Haushalten, vor allem demjenigen des Bunds, eingerichteten Zuschüsse und Erstattungen ist bereits seit längerem gerade die komplexe und unübersichtliche Ausgestaltung der Bundeszuschüsse zur Gesetzlichen Rentenversicherung und hier vor allem desjenigen zur allgemeinen Rentenversicherung, in die Kritik geraten: Wie in
Gliederungspunkt 4.1.2.2 bereits näher dargestellt, ist letztgenannter eine Konstruktion aus insgesamt vier Komponenten, von denen drei nach den Veränderungsquoten unterschiedlicher ökonomischer, fiskalischer und sozialrechtlicher Kenngrößen,
ausgehend von ihren jeweiligen Vorjahreswerten, fortgeschrieben werden; eine Verfahrensweise, infolge derer eine Defizitdeckung nicht kausal gewährleistet werden
kann, zumal sich der Zusammenhang zwischen der Finanzlage der Gesetzlichen
Rentenversicherung und den zur Fortschreibung herangezogenen Kenngrößen in
einigen Fällen als nur bedingt nachvollziehbar darstellt. Infolge dessen ist eine flexible Komponente, die Bundesgarantie, ergänzend eingerichtet, um auch etwaig
verbleibende Defizite abdecken zu können. Neben dem Zuschuss an die allgemeine
Rentenversicherung existieren darüber hinaus noch zwei separate Defizitausgleiche
an die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See – als Träger der
knappschaftlichen Rentenversicherung – sowie an die Alterssicherung der Landwirte.
Schlussendlich bewirkt diese Verfahrensweise jedoch einen zu einem einzigen Bundeszuschuss an die Gesetzliche Rentenversicherung, der als Defizitausgleich auszugestalten wäre, analogen Transfer. Das komplexe – und gerade mit Blick auf die
Bemessung des zusätzlichen Bundeszuschusses und seines Erhöhungsbetrags den
Verdacht reiner Willkür nahe legende279 – Vorgehen zur Bestimmung dieses
Zuschusses könnte somit durch einen einfachen, transparenten Einnahmen-Ausgaben-Abgleich ersetzt werden. Die Kritik an den zur Fortschreibung herangezogenen
Kenngrößen kann im Übrigen auch auf die ihrem Umfang nach bedeutendste Erstattung des Bunds an die Gesetzliche Rentenversicherung, die Beitragszahlung für
Kindererziehungszeiten, übertragen werden.
In ähnlicher Weise kann Kritik an der „Beteilung des Bundes an den Aufwendungen“
der Gesetzlichen Krankenversicherung für versicherungsfremde Leistungen geübt
werden: Trotz nach wie vor bestehender Unklarheit bezüglich der Abgrenzung des
Begriffs der versicherungsfremden Leistungen sind Beträge zwischen 1,0 Mrd. € (für
das Jahr 2004) und 4,2 Mrd. € (ab dem Jahr 2006) festgelegt, die der Bund, als u.E.
279
Vgl. § 213 (3) bis (5) SGB VI.
134
verdeckte Zuschüsse, an die GKV zahlt. Dies bedeutet, dass mit dem Jahr 2006 ca.
3% der Ausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung aus öffentlichen Mitteln
bestritten werden, was u.E. bereits eine beginnende Abkehr vom Grundsatz der Beitragsfinanzierung280 darstellt. Hinzu kommen noch Zuschüsse an die
Krankenversicherung der Landwirte in Höhe von gut über 1,0 Mrd. € p.a. Gerade mit
Blick auf die „Beteilung des Bundes“ wäre dabei ein transparenteres Vorgehen wünschenswert: Soll am Grundsatz der Beitragsfinanzierung festgehalten werden, so
wären auch die so genannten versicherungsfremden Leistungen aus Einnahmen aus
Beiträgen zu finanzieren, d.h. ein Transfer aus den öffentlichen Haushalten, wie die
Bundesbeteiligung einen darstellt, abzulehnen.281 Soll hingegen von dem derzeitigen
Finanzierungsparadigma abgewichen, und eine Entwicklung in Richtung der Art der
Finanzierung, wie sie in der Gesetzlichen Rentenversicherung vorliegt – in der der
Bundeszuschuss als eine elementare und anerkannte Finanzierungsposition auftritt –
forciert werden, so wäre eine explizite Ausweisung den genannten Beteiligung als
Zuschüsse angemessen. Eine Ausweisung vorgegebener Beträge, die zudem binnen
drei Jahren um 320% ansteigen, unter Heranziehung einer unzureichend definierten
Ausgabenposition als Rechtfertigung stellt hingegen lediglich eine Verschleierung
finanzierungsseitiger Tatsachen dar. Eine vergleichbare Kritik kann, angesichts ihrer
Höhe und Bemessung, auch an den vom Bund getragenen und gezahlten Beiträgen
an die Arbeitslosenversicherung für Erziehende geübt werden: Die p.a. festgelegten
Beträge zwischen 60 Mio. € (im Jahr 2003) und 290 Mio. € (im Jahr 2007, ab 2008
gilt dieser Wert bis zu einer Neufestsetzung als Abschlagszahlung), d.h. mit einer
bereits vorweg genommenen Steigerung um 383% binnen fünf Jahren, legen auch
an dieser Stelle wiederum den eher Eindruck einer verdeckten Bezuschussung der
Arbeitslosenversicherung denn einer kausal bemessenen Einnahmenposition nahe.
In allen der genannten Fälle stünde eine Vereinfachung der Bemessungsmodi sowie
eine eindeutige Ausweisung der vom Bund geleisteten Transfers als Zuschüsse an:
In allen der genannten Fälle könnte eine reine Defizitdeckung – zur Eindämmung
unerwünschter Anreizeffekte gegebenenfalls auf absolute oder relative Maximalwerte
beschränkt – die teils unnötig komplexen und intransparenten Verfahren ersetzen.
Umgekehrt wären auch feste Vorgaben der Zuschusshöhen denkbar, sofern, im Gegensatz zu vorgenannter Option, die Einnahmen der Sozialversicherungszweige
280
Vgl. § 220 (1) insb. Satz 1 SGB V.
281
Dies wäre über die Tatsache zu begründen, dass diese versicherungsfremden Leistungen aller
Regel nach ja dem Kreis der Versicherten der Gesetzlichen Krankenversicherung und nicht der
gesamten Steuerbevölkerung zukommt, d.h. eine auch nur teilweise Steuerfinanzierung, wie sie
die Aufwendungen des Bundes darstellen, aus distributiver Perspektive als illegitim anzusehen
wäre.
135
über deren Beitragssätze flexibel angepasst würden. Eine vorherige Definition und
strikte Einhaltung jeweiliger Finanzierungsparadigmen – reine Beitragsfinanzierung
oder zumindest teilweise Steuerfinanzierung – für jeden Zweig wäre hierfür allerdings
erforderlich. Ein solches Vorgehen stellt die Angemessenheit von Erstattungen für
übertragene Aufgaben dabei nicht generell infrage. Diese wären aber gemäß ihrer
tatsächlichen Höhen zu bemessen oder zumindest mittels Kennwerten, die mit ihrem
Umfang in kausalem Zusammenhang stehen, zu operationalisieren.
4.2.5
Besondere Ausgleichsmechanismen zwischen
Sozialversicherungszweigen
In diesem Unterabschnitt sollen abschließend zwei Fiskalverflechtungen zwischen
der Gesetzlichen Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung vorgestellt
und auf ihre Erfordernis hinterfragt werden: So ist von der Arbeitslosenversicherung
an die Gesetzliche Rentenversicherung bereits o.g. „Ausgleichsbetrag“ eingerichtet:
„Zum Ausgleich der Aufwendungen, die der Rentenversicherung für Renten wegen
voller Erwerbsminderung entstehen, bei denen der Anspruch auch von der jeweiligen
Arbeitsmarktlage abhängig ist, zahlt die Bundesagentur für Arbeit den Trägern der
Rentenversicherung einen Ausgleichsbetrag. Dieser bemisst sich pauschal nach der
Hälfte der Aufwendungen für die Renten wegen voller Erwerbsminderung einschließlich der darauf entfallenden Beteiligung der Rentenversicherung an den Beiträgen
zur Kranken- und Pflegeversicherung und der durchschnittlichen Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld, der anstelle der Rente wegen voller Erwerbsminderung bestanden hätte.“282 Hintergrund dieser Regelung war die zunehmende Belastung der Gesetzlichen Rentenversicherung durch eine gesteigerte Frühverrentungspraxis bei Erwerbsminderung, die als Instrument zu Entspannung der – nach wie vor
angespannten – Arbeitsmarktsituation herangezogen wurde, d.h.: eine Verschiebung
von Belastungen, die originär von der Arbeitslosenversicherung zu tragen gewesen
wären, auf die Gesetzliche Rentenversicherung. Ob eine solche Ausgleichsregelung
angesichts klar definierter Aufgabenzuordnungen auf die beiden Sozialversicherungszweige gerechtfertigt erscheint, kann zumindest als diskutierbar angesehen
werden. Die Einrichtung eines – selbst pauschalierten – Transferstroms substitutiver
Beiträge im umgekehrter Richtung – von der Rentenversicherung an die Arbeitslosenversicherung – die den selben Versichertenkreis – Bezieher von Renten wegen
282
§ 224 (1) SGB VI.
136
voller Erwerbsminderung – behandelt283, muss vor diesem Hintergrund hingegen
fragwürdig erscheinen, zumal letztere ihrem Umfang nach nur marginale Bedeutung
aufweisen. Sofern derartige Ausgleichsbeträge dennoch als erforderlich angesehen
werden, erschiene eine Vereinfachung in Form einer Verrechnung oder ein gänzlicher Verzicht auf Transfers von derart relativ geringfügigem Umfang als effizienter.
Die oben in Abschnitt 4.1 vorgestellten Ausgestaltungen der Finanzbeziehungen der
Zweige der Soziaversicherung untereinander und zu den öffentlichen Haushalten
dokumentieren angesichts ihrer uneinheitlichen und teils inkonsistenten Regelungen
und der oftmals scheinbar willkürlichen Koppelung an bestimmte Bemessungs- bzw.
Fortschreibungsgrößen insbesondere die Determiniertheit ihrer Bestimmung von
historischen Entwicklungen. Unter systematischen und rationalen Aspekten würden
bei einer hypothetischen Neukonzeption andere Ausgestaltungsmerkmale eher als
plausibel erscheinen und umgesetzt werden.
283
Vgl. § 345a (1) SGB III. Gegen diese pauschal bemessenen Beiträge kann darüber hinaus auch
die bereits weiter oben an den Beiträgen für Erziehende an die Arbeitslosenversicherung sowie
an der Beteiligung des Bundes an den Aufwendungen an die Gesetzliche Krankenversicherung
vorgestellte Kritik hervorgebracht werden.
5
137
Bedeutung der Verflechtungen des Systems und ihrer Dynamik für die GKV
Welche Effekte infolge der Einrichtung der im vorangegangenen Kapitel vorgestellten
rechtlichen Verflechtungen und der aus ihnen resultierenden Finanzbeziehungen in
der Sozialversicherung und zu den öffentlichen Haushalten – vor allem zu dem des
Bunds – auftreten, ist der Gegenstand dieses Kapitels. Dabei werden aus der Vielzahl der in Unterabschnitt 4.1.2 vorgestellten Finanzbeziehungen nur diejenigen in
der weiteren Betrachtung berücksichtigt, welche einerseits ihrem Umfang nach von
bestimmender Bedeutung, andererseits auch selbst wiederum von vorausberechenbaren Variablen determiniert sind. Auf Grundlage der nach Durchführung des Ausschlussverfahrens auch im Weiteren berücksichtigten Verflechtungen werden dann
im Rahmen einer einfachen Modellierung bereits erste theoretische Abschätzungen
der Auswirkungen sich verändernder Rahmenbedingungen sowie reformpolitischer
Eingriffe sowohl auf die von diesen direkt betroffenen als auch auf diejenigen über
die berücksichtigten Finanzbeziehungen tangierten Teilsysteme der sozialen Sicherung möglich. Deren empirische Überprüfung stellt dann weiter unten den Gegenstand des Abschnitts 6.2 dar.
5.1 Berücksichtigte Komponenten
Um aus der Vielzahl der vorgestellten Finanzbeziehungen diejenigen auszuwählen,
welche Gegenstand der weiteren Untersuchungen sein sollen, erscheint es zunächst
sinnvoll, diese anhand ihrer quantitativen Bedeutung einander gegenüber zu stellen,
um darauf aufbauend ihrem quantitativen Umfang nach weniger bedeutende für den
weiteren Verlauf dieses Berichts auszuschließen. Diese Gegenüberstellung gibt die
nachfolgende Tabelle wieder:
Tabelle 5-1:
Lfd.
Nr.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
138
Gegenüberstellung ausgewählter Finanzbeziehungen des
Systems sozialer Sicherung
Beschreibung
Von
An
Beiträge für Bezieher gesetzlicher Renten
Beiträge für Bezieher von Arbeitslosengeld
Beiträge für Bezieher von Arbeitslosengeld II
Beiträge für Bezieher von Übergangsgeld
Beiträge für Bezieher von Verletztengeld
Beiträge für Bezieher von Versorgungskrankengeld
Beiträge für Bezieher gesetzlicher Renten
Beiträge für Bezieher von Krankengeld
Beiträge für Bezieher entschädigungsrechtl. Versorgungsleist.
Beiträge für nicht-erwerbsmäßig tätige Pflegepersonen
Beiträge für Bezieher von Mutterschaftsgeld
Ausgleichsbetrag für Renten wegen voller Erwerbsminderung
Verwaltungskostenausgleich
Kostenausgleich für MDK-Aufwendungen
Allgemeiner Bundeszuschuss
Zusätzlicher Bundeszuschuss
Erhöhungsbetrag
Liquiditätshilfe/Bundesgarantie
Defizitausgleich an die knappschaftliche Rentenversicherung
Defizitausgleich an die Alterssicherung der Landwirte
Anteil am Bundeszuschuss zur Künstlersozialversicherung
Beitragszahlung für Kindererziehungszeiten (Erstattung)
Erstattung für Kinderzuschüsse
Erstattung für Rententeile aus Anrechnung v. Pflichtbeitragsz.
Erstattung für Invalidenrenten
Erstattung für Leistungen nach dem Fremdrentenrecht
Erstattung für einigungsbedingte Leistungen
Liquiditätshilfe/Bundeszuschuss
Erstattungen (auch für SV-Beiträge d. Alg. II Bezieher)
Beiträge für Erziehende
Bundeszuschuss zur landwirtschaftlichen Krankenversicherung
Beteiligung des Bundes für versicherungsfremde Leistungen
Erstattung für Übernahme der Krankheitsbehandlung
GRV
AlV
Bund / AlV
GRV, AlV, GUV
GUV
öff. HH
GRV
AlV
Bund / AlV
GRV, AlV, GUV
GUV
öff. HH
GKV
öff. HH
AlV
Bund / AlV
AlV, GUV
GUV
öff. HH
GKV
SPV
GRV, GUV
GUV
öff. HH
GKV
GKV
AlV
SPV
SPV
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
Bund
öff. HH
Bund
GKV
GKV
GKV
GKV
GKV
GKV
SPV
SPV
SPV
SPV
SPV
SPV
SPV
SPV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
AlV
AlV
AlV
AlV
AlV
GRV
GKV
GKV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
GRV
AlV / BA
AlV / BA
AlV
GKV
GKV
GKV
GKV
SPV
Wert
(in Mio. €)
29.068,0001)
5.171,9922)
4.181,1793)
136,1294)
56,4025)
k.A.
3.408,0001)
613,0962)
497,0633)
16,1314)
6,7055)
k.A.
101,1446)
k.A.
7.226,7032)
2.556,7753)
81,0377)
76,9125)
k.A.
1.168,1816)
1.015,0008)
37,9709)
25,6375)
k.A.
394.8276)
k.A.
870,28710)
586,25011)
k.A.
36.598,00012)
8.179,00013)
9.101,00013)
k.A.
7.304,60014)
2.232,30015)
50,28816)
11.875,0008)
zusammen
874,0008)
6.215,18117)
k.A.18)
60,00019)
1.230,00020)
36,87816)
021)
k.A.
4,38416)
139
Erläuterungen:
GRV:
Gesetzliche Rentenversicherung
GKV:
Gesetzliche Krankenversicherung
SPV:
Soziale Pflegeversicherung
AlV:
Arbeitslosenversicherung
BA:
Bundesagentur für Arbeit
GUV:
Gesetzliche Unfallversicherung
Bund: Bundeshaushalt
öff. HH: öffentliche Haushalte (auch andere als Bund)
MDK: Medizinischer Dienst der Krankenversicherung
k.A.:
keine Angaben
SV:
Sozialversicherung
Alg. II: Arbeitslosengeld II
Anmerkungen:
Alle Angaben beziehen sich auf die Zahlung und nicht die Tragung der Beträge.
Sofern nicht anderweitig vermerkt beziehen sich alle Angaben auf das Jahr 2003.
1)
Eigene Berechnung auf Basis sozialpolitik-aktuell (2005a).
2)
Eigene Berechnung auf Basis BA (2005a). Wert für 2004. Beinhaltet die Zahlungen für Unterhaltsgeldempfänger.
3)
Eigene Berechnung auf Basis einer angenommenen Anzahl an Leistungsbeziehern von 2.731.597 in 2005
(entspricht dem Ausgangswert in den Modellrechnungen im sechsten Kapitel).
4)
Eigene Berechnung auf Basis BA (2005a), VdR (2003): S. 10 und HVBG (2003): S. 111.
5)
Eigene Berechnung auf Basis HVBG (2003): S. 110.
6)
Eigene Berechnung auf Basis BMGuSS (2004c): S. 127.
7)
Eigene Berechnung auf Basis BA (2005a) und HVBG (2003): S. 111.
8)
Vgl. sozialpolitik-aktuell (2005a).
9)
Eigene Berechnung auf Basis VdR (2003): S. 10 und HVBG (2003): S. 111.
10)
Eigene Berechnung gemäß § 1 (1) und (2) der Verordnung über die Pauschalierung und Zahlung des
Ausgleichsbetrags der Bundesagentur für Arbeit an die Träger der Gesetzlichen Rentenversicherung für
arbeitsmarktbedingte Renten wegen voller Erwerbsminderung auf Basis Bundesregierung (2003). Wert
berechnet auf Basis der Angaben für 2002.
11)
Eigene Berechnung auf Basis sozialpolitik-aktuell (2005b, 2005c).
12)
Vgl. BfA (2005a).
13)
Vgl. BfA (2005b).
14)
Eigene Berechnung auf Basis Bundesknappschaft (2003): S. 105.
15)
Vgl. Gesamtverband der landwirtschaftlichen Alterskassen (2003): S. 2.
16)
Eigene Berechnung auf Basis KSK (2005). Die Aufteilung des gesamten Bundeszuschusses erfolgte im
Verhältnis der Beitragssätze zu den betroffenen Sozialversicherungszweigen.
17)
Vgl. BA (2005a).
18)
Erst zum Jahresende 2005 bestimmbar. Erstattungen von SV-Beiträgen bei unterstellten 2.731.597 Alg. II
-Beziehern: 7.235,017 Mio. € in 2005.
19)
Vgl. BA (2005b). Wert für 2004. Vgl. hierzu auch Gliederungspunkt 4.1.2.2.
20)
Vgl. Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen (2005).
21)
Im Jahr 2003 noch nicht geleistet (vgl. hierzu auch Gliederungspunkt 4.1.2.2).
Vorstehende Tabelle fasst dabei die Volumina der in Unterabschnitt 4.1.2 erläuterten
Finanzbeziehungen des Systems sozialer Sicherung in der Reihenfolge, wie sie dort
auftreten, zusammen. Dabei wird erkennbar, dass sich das Haupttransfervolumen
auf nur einige wenige der zahlreichen Finanzverflechtungen verteilt, wohingegen die
Mehrzahl der Beziehungen nur verhältnismäßig geringe quantitative Bedeutungen
aufweisen. Im Sinne der in den weiteren Abschnitten folgenden Darstellung soll im
Weiteren daher zunächst einerseits nur auf solche Finanzbeziehungen rekurriert
werden, die ihrem Umfang nach eine merkliche Bedeutung für das Gesamtsystem
der sozialen Sicherung aufweisen. Um aber auch die Veränderungen in der Struktur
des Systems sozialer Sicherung im Zeitablauf darstellen zu können, ist es zudem
140
erforderlich, dass die berücksichtigten Verflechtungen zwischen den Teilsystemen
ihrerseits anhand des Kriteriums ihrer Determiniertheit durch vorausberechenbare
Variablen ausgewählt werden. Aufgrund dieser beiden Einschränkungen werden im
Weiteren ausschließlich
(a)
substitutive Beitragszahlungen zwischen den Zweigen der Sozialversicherung
bei Leistungen von Renten aus der Rentenversicherung, von Arbeitslosengeld
oder von Arbeitslosengeld II sowie zur Gesetzlichen Rentenversicherung für
nicht-erwerbsmäßig tätige Pflegepersonen sowie
(b)
Zuschüsse und Erstattungen des Bunds an die Gesetzliche Kranken- und
Rentenversicherung sowie an die Arbeitslosenversicherung
berücksichtigt.284 Die Finanzbeziehungen eines jeden Sozialversicherungszweigs
zum Bundeshaushalt werden dabei als jeweils eine einzige aggregierte Größe „Bundesanteil“ dargestellt, die sämtliche Zuschüsse und Erstattungen zu diesem Zweig,
im Sinne eines „offenen Endes“ bei der Modellierung, umfasst. Abbildung 5-1 gibt die
sich aus diesen Abgrenzungen und Modifikationen ergebende Finanzstruktur des
Systems sozialer Sicherung wieder, wie sie in den weiteren Analysen zugrunde
gelegt werden wird.
Die aus dieser Verflechtungsstruktur resultierende Sensitivität und Reagibilität der
Teilsysteme aufeinander bei sozialpolitischen Reformeingriffen in einzelne oder mehrere Zweige der Sozialversicherung wie auch infolge äußerer Einflüsse auf die Rahmenbedingungen, denen sich das System gegenüber sieht, ist Gegenstand der beiden nachfolgenden Abschnitte.
284
Vgl. die grau unterlegten Zeilen in der obigen Tabelle. Die Abgrenzung nach dem Kriterium der
quantitativen Bedeutung erfolgte dabei im Wesentlichen anhand der „1 Mrd. € p.a.“-Grenze,
wobei Beitragszahlungen bei Krankengeldbezügen, vor allem zur Gesetzlichen
Rentenversicherung, aufgrund ihrer nur schwer möglichen Vorausberechenbarkeit an dieser
Stelle eine Ausnahme darstellen.
Abbildung 5-1:
141
Untersuchte Verflechtungsstruktur des Systems sozialer
Sicherung
GRV
SPV
GKV
AlV
5.2 Verflechtungen und Dynamik des Systems
Aus der in Abschnitt 5.1 abgegrenzten Struktur der Finanzbeziehungen des Systems
Sozialer Sicherung lassen sich die gegenseitigen Abhängigkeiten der Beitragssätze
der Sozialversicherungszweige untereinander und die resultierende Belastung des
Bundeshaushalts sowie darauf aufbauend die hieraus resultierende Dynamik des
Systems bei sich verändernden Rahmenbedingungen sowie bei sozialpolitischen
Eingriffen – vor allem in nur einzelne (!) Zweige – darstellen. Unter den oben getroffenen Abgrenzungen und unter der Annahme insgesamt ausgeglichener Haushalte
in den einzelnen Sozialversicherungszweigen ermitteln sich die Beitragssätze zu den
vier hier in die Betrachtung einbezogenen Zweigen als
bK =
bP =
(N
(N
142
K
Ew
S K − BK
K
K
+ aRt N Rt
+ d A1N AK1 E + d A2 N AK2 BG + N Ne
0
(1)
P
Ew
S P + b R d Pf N PfR BG
P
P
+ aRt NRt
+ d A1N AP1 E + d A2 N AP2 BG + N Ne
0
(2)
)
)
(
)
bR =
K
K
P
P
S R + N Rt + b K pRt
NRt
+ b P pRt
NRt
aRt E − B R
R
NEw
+ d A1N AR1 E + N AR2 PB R + d Pf NPfR BG
bA =
S A + aA1N A1 + d A1 b K p AK1N AK1 + b P p AP1N AP1 + b R pAR1N AR1 E − B A
A
NEw
E
(
(
)
(
(3)
))
(4)
die Gesamtbelastung des Bundeshaushalts demgegenüber als
(
)
BB = B K + B R + B A + d A 2 BG b K N AK2 + b P N AP2 + b R N AR2 PB R
(5)
mit:
i
als Zweige der Sozialversicherung, wobei i = {R,K,P,A} mit:
R
als Gesetzliche Rentenversicherung
K
als Gesetzliche Krankenversicherung
P
als Soziale Pflegeversicherung
A
als Arbeitslosenversicherung
j
als Einkommensquelle bzw. Tätigkeit, wobei j = {Ew,Rt,A1,A2,Pf,Ne} mit:
Ew
als Bezug von Einkommen aus Erwerbstätigkeit
Rt
als Bezug von Renten aus der Gesetzlichen Rentenversicherung
A1
als Bezug von Arbeitslosengeld
A2
als Bezug von Arbeitslosengeld II
Pf
als rentenversicherungspflichtige Tätigkeit als nicht-erwerbsmäßig
tätige Pflegeperson
Ne
als keine sozialversicherungspflichtige Tätigkeit und kein Bezug von
Einkommen oder Einkommensersatzleistungen
E
als durchschnittliches beitragspflichtiges oder der Berechnung einer Einkommensersatzleistung zugrunde liegendes monatliches Einkommen (Bruttoeinkommen oder -entgelt bzw. Regel-/Bemessungsentgelt)
aj
als Anteil der Einkommensersatzleistung j am ihrer Berechnung zugrunde liegenden E, d.h. mit:
aRt
als „Rentenniveau“ i.w.S.
aA1
als „Arbeitslosengeldniveau“
dj
als Anteil an E, der bei der Verbeitragung infolge des Bezugs der
Einkommensersatzleistung bzw. der Ausübung der Tätigkeit j der Bemessung
143
von Beiträgen zugrunde gelegt wird, sofern von aj abweichend, derzeit mit:
dA1 = 0,8
dA2 = 0,362
dPf = 0,266667 bis 0,8285
Nji
als Anzahl der in Sozialversicherungszweig i versicherten Bezieher der
Einkommensart bzw. Ausübende der Tätigkeit j
Bi
als „Bundesanteil“, d.h. als Gesamtvolumen aller Zuschüsse und Erstattungen
des Bunds an den Sozialversicherungszweig i, pro Monat; BA dabei ohne die
Erstattungen für substitutive Beitragszahlungen für Bezieher von Arbeitslosengeld II
Si
als Sachleistungsvolumen des Sozialversicherungszweigs i pro Monat; umfasst auch die an dieser Stelle nicht explizit aufgeführten Geldleistungen aus
dem jeweiligen Sozialversicherungszweig
bi
als (durchschnittlicher) Beitragssatz zum Sozialversicherungszweig i
pji
als „Paritätikfaktor“, d.h. vom die Einkommensersatzleistung j leistenden
Sozialversicherungszweig getragener Anteil an den an Sozialversicherungszweig i geleisteten substitutiven Beiträgen, derzeit mit:
pRtK = 0,5
pRtP = 0,0
pA1K = 1,0
pA1P = 1,0
pA1R = 1,0
BG
als monatliche Bezugsgröße, 2.415 € im Jahr 2005286
PBR
als beitragspflichtige Einnahmen bei der Bemessung der substitutiven Beiträge
zur Gesetzlichen Rentenversicherung bei Bezügen von Arbeitslosengeld II
zugrunde gelegter monatlicher Pauschalbetrag, derzeit 400 €
BB
als „Bundesbelastung“, d.h. als Gesamtbelastung des Bundeshaushalts aufgrund seiner Finanzbeziehungen zur Sozialversicherung, pro Monat.
Die Dynamik des Gesamtsystems äußert sich nun darin, dass, wie die Gleichungen
(1) bis (4) veranschaulichen, Variationen bzw. Veränderungen von Determinanten,
die einen Sozialversicherungszweig direkt betreffen, auch in die Beitragsbemessung
anderer Zweige einfließen können, d.h. diese mitbeeinflussen können. So wird aus
den obigen Gleichungen deutlich, dass vor allem die Beitragssätze der Gesetzlichen
285
Vgl. hierzu ausführlich Gliederungspunkt 4.1.2.1.
286
Vgl. VdAK/AEV (2006).
144
Kranken- und Renten- sowie der Sozialen Pflegeversicherung neben der Anzahl ihrer
Leistungsbezieher insbesondere von der Verteilung der in ihnen Versicherten auf die
verschiedenen Statusgruppen, d.h. auf sozialversicherte Erwerbstätige, auf Bezieher
der verschiedenen Einkommensersatzleistungen, auf nicht-erwerbsmäßig Pflegende
und auf Nichterwerbspersonen, determiniert sind. Verschiebungen der Versicherten
zwischen diesen Statusgruppen wirken sich – infolge der unterschiedlichen bei deren
Beitragsbemessung relevanten beitragspflichtigen Einnahmen – demnach direkt auf
die Finanzsituation aller Sozialversicherungszweige aus, in denen Angehörige dieser
Statusgruppen versichert sind. Aber auch direkt können sich die Beitragssätze verschiedener Sozialversicherungszweige gegenseitig determinieren: So sind die Beitragssätze derjenigen Sozialversicherungszweige, die substitutive Beiträge an andere leisten, – hier der Sozialen Pflegeversicherung, vor allem aber der Gesetzlichen
Renten- und der Arbeitslosenversicherung – direkt auch von den Beitragssätzen zu
diesen anderen Zweigen abhängig. Variationen der Beitragssätze letzterer üben infolge dessen direkt – über Variationen der entsprechenden Ausgabenpositionen in
ersteren – gleichgerichtete Effekte auf diejenigen ersterer aus. Welche Relevanz diesen Finanzbeziehungen vor dem Hintergrund zu erwartender demographischer und
arbeitsmarktrelevanter Veränderungsprozesse sowie auch von dem Hintergrund aktuell diskutierter Reformeingriffe in das System sozialer Sicherung zukommt, soll –
angesichts des Fokus´ dieses Berichts insbesondere mit Blick auf die GKV – im
letzten Abschnitt dieses Kapitels erörtert werden.
5.3 Interpretation, Implikationen und Relevanz
Anhand folgender potentieller Veränderungen äußerer Rahmenbedingungen, denen
sich das System sozialer Sicherung gegenüber sieht, bzw. aktuell diskutierter oder
bereits in der Umsetzung befindlicher reformpolitischer Eingriffe sollen die aus den
Finanzbeziehungen zwischen den Teilsystemen sozialer Sicherung resultierenden
Sekundäreffekte demonstriert werden:
(a)
demographischer Wandel, im Sinne einer relativen Zunahme der Anzahl der
Bezieher von Altersrenten aus der Gesetzlichen Rentenversicherung einerseits, im Sinne einer relativen Abnahme der Anzahl der erwerbstätigen Beitragszahler sowie der Bezieher anderer Sozialleistungen (Arbeitslosengeld
und Arbeitslosengeld II) andererseits, jeweils an der gesamten sozialversicherten Bevölkerung
(b)
sich derzeit bereits in ihrer Umsetzung befindliche Reformmaßnahmen in der
Gesetzlichen Rentenversicherung, im Sinne der Anhebung des Rentenzu-
145
gangsalters einerseits, im Sinne der Absenkung des Rentenniveaus andererseits
(c)
Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt im Sinne einer Zunahme der
Arbeitslosenzahlen sowie der Anzahl an Beziehern von Arbeitslosengeld und
Arbeitslosengeld II – jeweils infolge ausgewählter arbeitsmarkt- bzw. beschäftigungspolitischer sowie gesellschaftlicher und sozialer Wandlungsprozesse
(d)
mittels des „Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“
umgesetzte Reformen im Sinne der Reduktion der Bezugsdauer für Arbeitslosengeld und der spezifischen Beitragsbemessung beim Bezug von Arbeitslosengeld II
(e)
Anstieg des Pflegebedarfs im Sinne der Zunahme der Anzahl der nichterwerbsmäßig tätigen Pflegepersonen sowie der Zunahme des Pflegebedarfs
der von diesen gepflegten Pflegebedürftigen
(f)
Einführung der Bürgerversicherung in der Gesetzlichen Krankenversicherung
im Sinne der Ausweitung des Versichertenkreis, der Verbreiterung der Beitragsbasis und der Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze auf das Niveau
derjenigen der Gesetzlichen Rentenversicherung, mit einer Reduktion des
Beitragssatzes zur Krankenversicherung als – angestrebter und zu erzielender
– Endeffekt.
Dabei werden in Unterabschnitt 5.3.1 einerseits die theoretischen Auswirkungen der
in (a) bis (d) genannten Veränderungen bzw. Reformmaßnahmen auf die von diesen
direkt tangierten Sozialversicherungszweige sowie die der infolge dieser eintretenden
Rückwirkungen auf die GKV, andererseits aber auch die Auswirkungen der unter (f)
genannten reformpolitischen Eingriffe in die GKV auf diese untersucht. Unterabschnitt 5.3.2 befasst sich dann umgekehrt mit den Rückwirkungen der Effekte der
unter (f) genannten Eingriffe in die GKV auf die drei anderen Sozialversicherungszweige, sowie mit der Interdependenz zwischen der Gesetzlichen Renten- und der
Sozialen Pflegeversicherung, die durch die in (e) geschilderten Variationen tangiert
wird. Die Wirkungstendenzen der Variationen der verschiedenen Rahmenbedingungen und Reformeingriffe werden dabei als isolierte Betrachtungen angestellt, d.h. es
werden stets nur separate Effekte von Variationen einzelner Rahmenbedingungen
bzw. einzelner reformpolitischer Eingriffe unter der Annahme der Konstanz aller anderen Zusammenhänge untersucht. Dies ermöglicht die eindeutige Zuordnung der
Wirkungsfolgen und Effekte zu jeder Variation jeder einzelnen Komponente, ohne
Vermischungen der ausschlaggebenden Zusammenhänge hervorzurufen. Das mit
Blick auf die tatsächlich zu erwartenden Entwicklungen realistischere, unter dem Gesichtspunkt der Erklärung der wirkenden Kausalzusammenhänge insgesamt aber
eingeschränkt aussagekräftige, simultane Zusammenspiel von Variationen mehrerer
146
der genannten Komponenten wird demgegenüber weiter unten den Gegenstand der
empirischen Analysen in Abschnitt 6.2 bilden.
5.3.1
Determiniertheit der GKV
5.3.1.1 Auswirkungen des demographischen Wandels
Unter dem Phänomen des demographischen Wandels wird im Weiteren ein Anstieg
des Anteils Älterer und – teils infolge dessen – ein Rückgang des Anteils Jüngerer an
der sozialversicherten Bevölkerung verstanden. Ceteris paribus haben diese einen
Anstieg der Anzahl der Rentenbezieher aus der Gesetzlichen Rentenversicherung
sowie einen Rückgang der Anzahl der infolge von Einkommenserwerb oder anderen
Sozialleistungsbezügen Beitragsleistenden zur Folge. Die Effekte auf die Gesetzliche
Rentenversicherung und die Arbeitslosenversicherung sind dabei augenscheinlich:
Steigende Leistungsausgaben sowie eine erodierende Beitragsbasis erfordern in der
Gesetzlichen Rentenversicherung eine Anhebung des Beitragssatzes oder alternativ
eine Erhöhung der Bundeszuschüsse. Die infolge rückläufiger Reproduktionsraten –
zumindest mittel- bis langfristig – zu vermutenden rückläufigen Arbeitslosenzahlen
und infolge dessen auch rückläufigen Anzahlen von Leistungsempfängern lassen in
der Arbeitslosenversicherung demgegenüber einen in fernerer Zukunft sinkenden
Finanzbedarf und folglich auch sinkende Beitragssätze erwarten. Die resultierenden
Auswirkungen auf die GKV sind hingegen von einander teilweise gegenläufiger Natur. Dies soll an obiger Beitragssatzgleichung demonstriert werden:
b =
K
(N
K
Ew
SK − BK
K
K
+ aRt NRt
+ d A1N AK1 E + d A 2 N AK2 BG + NNe
0
)
(6)
Ein Anstieg der Anzahl der Bezieher von Altersrenten aus der Rentenversicherung
NRK und ein gegebenenfalls gleichzeitig stattfindendes Absinken der Anzahl der Erwerbstätigen NEw bzw. der Bezieher von Arbeitslosengeld NA1K bzw. Arbeitslosengeld
II NA2K hätte vor allem eine relative Verschiebung von Versicherten aus den Mengen
der Erwerbstätigen NEwK bzw. der Sozialleistungsbezieher NA1K und NA2K in die
Menge der Rentenbezieher NRtK zur Folge. Da nun aRt<dA1<1 gilt, hätte dies bereits
für sich genommen eine Erosion der Beitragsbasis und somit die Erfordernis von Anhebungen des Beitragssatzes bK zur Konsequenz; gegenläufige Tendenzen aus den
Fällen, in denen eine Verbeitragung als Rentenbezieher höhere Beitragseinnahmen
als eine Verbeitragung als Bezieher von Arbeitslosengeld II zu Folge hätte, konterkarieren diesen Effekt aller Voraussicht nur sehr geringfügig. Der in diesem Zusam-
147
menhang vermutlich eintretende Anstieg der Sachleistungsausgaben SK würde diese
Entwicklung zudem unterstützen. Dem entgegenstehende Wirkungen bestünden in
einer durch die relative Schmälerung jüngerer Kohorten zu erwartende Verschiebung
von Beziehern von Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II, d.h. aus den Mengen
der Versicherten NA1K und NA2K, in die Erwerbstätigkeit, d.h. in die Menge der Versicherten NEwK: Aufgrund von dA1<1 sowie von dA2BG<E würde dies die Beitragsbasis
der Gesetzlichen Krankenversicherung umgekehrt wiederum stärken. Insgesamt erscheint aber eine Dominanz der ersten, beitragssatztreibenden Wirkungsfolge über
die zweite, beitragssatzdämpfende, als wahrscheinlich.
5.3.1.2 Auswirkungen von reformpolitischen Eingriffen in die Gesetzliche Rentenversicherung
Auch die derzeit in der Umsetzung befindlichen Reformeingriffe in die Gesetzliche
Rentenversicherung bergen – wenngleich auch infolge dieser teilweise gegenläufige
Einzelwirkungen auftreten – die Wahrscheinlichkeit beitragssatzsteigernder Effekte
auf die GKV in sich. Eine Reduktion des Rentenniveaus – als erster zu untersuchender Reformeingriff in die Gesetzliche Rentenversicherung – hätte – infolge der Bemessung der Beiträge zur Krankenversicherung der Rentner auf Grundlage der
Renten selbst – ein verhältnisgleiches Absinken auch eben dieser Beitragsbasis zu
Folge287, ohne dass dem entsprechende Reduktionen der Ausgaben für diesen
Versichertenkreis gegenüberstünden. Eine solche isolierte Reduktion von aRt würde
die Rentenversicherung zwar entlasten und es erlauben, deren Beitragssatz oder
den Bundeszuschuss abzusenken; die GKV hätte jedoch die sich hieraus ergebenden Beitragsausfälle in der KVdR über Anhebungen ihrer Beitragssätze zu kompensieren.
Die Auswirkung einer Anhebung des Rentenzugangsalters auf den Beitragssatz zur
GKV ist demgegenüber durch verschiedene – teilweise einander gegenläufige – Einzelwirkungen charakterisiert, deren Auftreten und relative Bedeutung von ihrer Flankierung durch bestimmte Sekundärmaßnahmen sowie von bestimmten mittelbaren
Folgewirkungen determiniert sind. Entscheidend dabei ist der konkrete Statuswechsel der nach aktuellen Rentenzugangsregelungen hypothetisch als Rentner in der
Gesetzlichen Krankenversicherung Versicherten. Drei prinzipielle, idealtypische Folgewirkungen sind hierbei denkbar:
287
Bei Variationen der Niveaus des Arbeitslosengelds und Arbeitslosengelds II wäre dies hingegen
nicht der Fall, da hier die Bemessung der Höhe der Leistung und die der Bemessungsgrundlage
der substitutiven Beiträge infolge des Leistungsbezugs voneinander entkoppelt sind (vgl. hierzu
Gliederungspunkt 4.1.2.1).
148
(1)
Die erste – optimistischste, u.E. nach aber auch unwahrscheinlichste – Folge
bestünde in einer Absorption der ansonsten verrententen Krankenversicherten
durch den Arbeitsmarkt. Aus der Perspektive der Krankenversicherung würde
dies eine Verschiebung von Versicherten aus der Menge NRtK in die Menge
NEwK und infolge dessen – wegs aRt<1 – eine Stärkung ihrer Einnahmenbasis
bedeuten. Da aufgrund dessen zudem keine kausal bedingte Schwankung auf
der Ausgabenseite zu erwarten ist, würde diese erste denkbare Wirkungsfolge
eine Verringerung des Beitragssatzes zur GKV erlauben.
(2)
Die zweite – u.E. wahrscheinlichere – Folge bestünde in einer Adsorption der
hypothetisch vormaligen Rentner durch den Arbeitsmarkt und infolge dessen
einem häufigeren Bezug von Arbeitslosengeld und gegebenenfalls von Arbeitslosengeld II. Aus der Perspektive der Gesetzlichen Krankenversicherung
würde dies eine Verschiebung ihrer Versicherten aus der Menge NRtK in die
Mengen NA1K bzw. – in den meisten Fällen zeitlich versetzt – NA2K darstellen.
Aufgrund von aRt<dA1 würden Verschiebungen von Versicherten von NRtK nach
NA1K dabei eine Stärkung der Beitragsbasis in der Krankenversicherung bedeuten; ein Effekt, der ebenso durch Verschiebungen von Versicherten in die
Menge der Bezieher von Arbeitslosengeld II, d.h. in die Menge NA2K, einträte,
sofern die hypothetischen Ansprüche der Versicherten gegen die Rentenversicherung hinreichend gering ausfielen. Bei Rentenversicherungsansprüchen
von mehr als 36,2% der Bezugsgröße würden solche Statuswechsel der Versicherten hingegen erodierende Effekte auf die Beitragsbasis der Krankenversicherung ausüben. Insbesondere angesichts der bei den hier hypothetisch
betroffenen Versichertengruppen zu erwartenden langen Vorversicherungszeiten in der Arbeitslosenversicherung und dem damit verbundenen längeren
Anspruch auf Arbeitslosengeld – derzeit bis hin zu achtzehn Monaten – ist der
erste Effekt allerdings als dominierend einzuschätzen und für die Krankenversicherung auch im Fall gesteigerter Arbeitslosigkeit eine – wenngleich im Vergleich zum unter (1) vorgestellten Szenario geringere – Stärkung ihrer Beitragsbasis und somit auch Reduktion ihrer Beitragssätze zu erwarten.
(3)
Die dritte denkbare Folge bestünde in einem faktisch unverändertem Zugang
zur Altersrente, der jedoch aufgrund des gestiegenen Regelzugangsalters mit
gesteigerten Rentenabschlägen verbunden sein würde: Aus der Perspektive
der Gesetzlichen Krankenversicherung hätte dies zwar keine Verschiebungen
des Status ihrer Versicherten zur Folge; die sich aus den Rentenabschlägen
ergebende Reduktion des faktischen Rentenniveaus übt jedoch einen zu einer
direkten Rentenniveauabsenkung wirkungsgleichen – beitragssatztreibenden
– Effekt auf die GKV aus. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass etwaige
Anhebungen des Rentenzugangsalters nicht auch an entsprechende oder ge-
149
gebenenfalls sogar überproportionale Anhebungen der Altersgrenzen zum
vorzeitigen Rentenzugang geknüpft sind: Nur wenn entsprechend deutliche
vorzeitige Rentenzugänge gestattet werden, treten die für diese Wirkungsfolge
erforderlichen Rentenabschläge auf. Ist dies nicht der Fall – wird ein entsprechend ausgeweiteter Zeitraum zum vorzeitigen Zugang also nicht eingeräumt
– wird die Anhebung des Regelzugangsalters hingegen die unter (1) und (2)
skizzierten Wirkungsmechanismen hervorrufen.
Mit Blick auf die konkrete Ausgestaltung der aktuell in der Umsetzung befindlichen
Reformen der Gesetzlichen Rentenversicherung erscheint aber gerade der unter (3)
erläuterte Wirkungszusammenhang unwahrscheinlich: Die derzeitigen Anhebungen
der Regelalterszugangsgrenzen für diejenigen Versichertengruppen, für die diese
noch nicht ohnehin bereits 65 Jahre beträgt, wird aller Regel nach von Anhebungen
auch der Zugangsgrenzen zum vorzeitigen Rentenbezug flankiert. Die für die unter
(3) dargestellte Wirkungsfolge erforderlichen hohen Abschläge beim Rentenzugang
können unter diesen Bedingungen nicht in hinreichendem Umfang auftreten. Da eine
Aufnahme der hypothetischen Rentner durch den Arbeitsmarkt u.E. darüber hinaus
unwahrscheinlich erscheint, ist von einer verstärkten Arbeitslosigkeit und somit von
einem verstärkten Bezug insbesondere von Arbeitslosengeld – zeitlich versetzt und
in eingeschränktem Umfang gegebenenfalls auch von Arbeitslosengeld II –, mit der
Konsequenz einer moderaten Stärkung der Beitragsbasis der Gesetzlichen Krankenversicherung – dies freilich zu Lasten der Arbeitslosenversicherung – auszugehen.288
An dieser Stelle ist zudem zu bemerken, dass die bereits in Kraft getretene Rentenreform, die die Zugangsfaktoren in der Rentenformel wirksam werden lassen, ab
dem Jahr 2004 sukzessive zu einem Absinken der Neurenten wie auch zu einer Verzögerung des vorzeitigen Rentenzugangs führen werden.
Auf die Gesetzliche Rentenversicherung haben die beschriebenen Eingriffe in jedem
Fall den Beitragssatz- bzw. den Bundeszuschuss senkende Wirkung, was auch hier
an deren Beitragssatzgleichung demonstriert werden kann:
bR =
(
)
K
K
P
P
NRt
+ b P pRt
NRt
aRt E − B R
R
NEw
(
)
(7)
Die intendierte Hauptwirkung, eine Reduktion der Leistungsausgaben, tritt über die –
direkte wie indirekte – Verminderung der Größen aRt und NRtK ein. Da die hierdurch
288
Im Fall einer weiteren Anhebung des regulären Rentenzugangsalters – beispielsweise auf 67
Jahre – bei einer Beibehaltung der dann bereits geltenden Regelungen zum vorzeitigen Zugang
könnte die unter (3) beschriebene Wirkungsfolge, d.h. eine Erosion der Beitragsbasis in der
Gesetzlichen Krankenversicherung infolge eines verringerten de-facto-Rentenniveaus aufgrund
von Abschlägen beim vorzeitigen Rentenzugang, hingegen wieder an Bedeutung gewinnen.
150
„freiwerdenden“ hypothetischen Rentenbezieher jedoch einen Statuswechsel hin zur
Erwerbstätigkeit oder – wie oben begründet u.E. wahrscheinlicher – zum Bezug von
Einkommensersatzleistungen seitens der Arbeitslosenversicherung erfahren, d.h. als
Sekundäreffekt die Mengen an Versicherten NEwK, NA2K, insbesondere aber NA1K –
die ja auch in der Gesetzlichen Rentenversicherung versicherungspflichtig sind – an
Umfang hinzu gewinnen, erfährt die Rentenversicherung – größtenteils auch hier
wiederum zu Lasten der Arbeitslosenversicherung – neben der Entlastung auf der
Leistungsseite auch eine Stärkung ihrer Beitragsbasis, was die aus der Senkung der
Leistungsausgaben resultierende Tendenz sinkender Beitragssätze bzw. verringerter
Bundeszuschüsse noch weiter unterstützt.
5.3.1.3 Auswirkungen von exogenen Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt
Auch spezifische Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt sowie reformierende Eingriffe
in diesen und in die Arbeitslosenversicherung können über sekundäre Folgeeffekte
die Einnahmen- und Ausgabensituation der GKV, und demzufolge auch deren Beitragssatz, beeinflussen. Mit den Sekundäreffekten infolge exogen hervorgerufener
Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt beginnend, ist hierzu zunächst vor allem festzuhalten, dass weniger die konkreten Ausmaße der Anzahl von Erwerbstätigen bzw.
von Arbeitslosen – d.h. vor allem von Beziehern der verschiedenen Einkommensersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit – bzw. die Schwankungen dieser Größen selbst,
sondern schwerpunktmäßig die spezifischen Wechsel im Status der zu- bzw. abgehenden Arbeitslosen, im Sinne deren „Herkunft“ bzw. deren „Fortgang“, die Finanzsituation der Gesetzlichen Krankenversicherung wesentlich determinieren. Auch dies
kann an der bereits weiter oben herangezogenen Beitragssatzgleichung demonstriert
werden:
bK =
(N
K
Ew
SK − BK
K
K
+ aRt NRt
0
)
(8)
Angesichts der in näherer Zukunft – d.h. bis hin zu der dann dominierenden Wirkung
des demographischen Wandels289 – zu erwartenden Verschärfung der Situation auf
dem Arbeitsmarkt, soll im Weiteren exemplarisch auf die Effekte von Zunahmen der
Arbeitslosenzahlen, im Sinne der Anzahl der Bezieher von Arbeitslosengeld bzw. von
Arbeitslosengeld II, rekurriert werden. Abnahmen dieser Größen üben hingegen zwar
entgegengesetzte, ansonsten jedoch wirkungsgleiche Folgeeffekte aus.
289
Vgl. Gliederungspunkt 5.3.1.1.
151
In Abhängigkeit der „Herkunft“ der jeweiligen Zugänge in die Arbeitslosigkeit und in
den Bezug der mit dieser verbundenen Leistungen sind angesichts der dargestellten
Beitragssatzfunktion somit – auch bei gegebenenfalls identischen Zugangszahlen zur
Arbeitslosigkeit und zu den verschiedenen Leistungen – variierende Rückwirkungen
auf den Beitragssatz zur GKV zu erwarten. Dies sei an nachfolgenden Beispielen
verdeutlicht (die Betrachtungen beschränken sich dabei ceteris paribus jeweils ausschließlich auf die Auswirkungen auf die Beitragsbasis der Krankenversicherung;
gegebenenfalls auftretende Auswirkungen von Wechseln der Versicherungsstatus
auf deren Leistungsausgaben – welche ja nicht rein mittels der Ausgestaltung sozialrechtlicher Normen erklärt werden können – werden hingegen aus der Betrachtung
ausgeschlossen):
(1)
Als erstes Beispiel sollen die Einflüsse auf den Beitragssatz der Gesetzlichen
Krankenversicherung infolge „klassischer“ Kurzzeitarbeitslosigkeit untersucht
werden. Unter „klassischer Kurzzeitarbeitslosigkeit“ sollen dabei im Weiteren
Zugänge an Arbeitslosen aus sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungen
in Bezüge von Arbeitslosengeld verstanden werden, die selbst wiederum vor
Bezügen von Arbeitslosengeld II mit Aufnahmen sozialversicherungspflichtiger
Beschäftigungsverhältnisse enden. Aus der Perspektive der Gesetzlichen
Krankenversicherung würde dies eine Verschiebung ihrer Versicherten aus
der Menge NEwK in die Menge NA1K bedeuten. Die sich aus den infolge der Arbeitslosigkeit wegfallenden Erwerbseinkommen ergebenden Ausfälle von Beitragseinnahmen werden der Gesetzlichen Krankenversicherung von der Arbeitslosenversicherung in Höhe des Anteils dA1 kompensiert; infolge von dA1<1
verbleibt der Gesetzlichen Krankenversicherung jedoch ein Ausfall an Beitragseinnahmen in Höhe eines Anteils von (1-dA1) am Bemessungsentgelt,
d.h. im Wesentlichen an den vormaligen beitragspflichtigen Einnahmen aus
Erwerbseinkommen. Insgesamt ist als Folge dieser Erscheinungsform der Arbeitslosigkeit somit eine Schwächung der Beitragsbasis der Gesetzlichen
Krankenversicherung und demnach ein Anstieg ihres Beitragssatzes bK zu
erwarten.
(2)
„Klassische“ Langzeitarbeitslosigkeit – im Sinne von Zugängen in die
Arbeitslosigkeit aus sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen heraus, die nicht vor Bezügen von Arbeitslosengeld II in erneuter versicherungspflichtiger Beschäftigung enden – verschärft den in (1) dargestellten
Beitragssatzeffekt der Tendenz nach: Durch die weiteren Verschiebungen von
Versicherten aus den Mengen NA1K – gegebenenfalls auch direkt aus NEwK –
in NA2K resultiert angesichts von dA2BG<dA1E – bzw. gegebenenfalls auch von
dA2BG<E – eine weitere Schwächung der Beitragsgrundlage in der Gesetzlichen Krankenversicherung und somit der Bedarf eines weiteren Anstiegs de-
152
ren Beitragssatzes. Langzeitarbeitslosigkeit – d.h. ihrer Ursache nach insbesondere strukturell bedingte Arbeitslosigkeit – übt angesichts dessen noch
weit negativere Effekte auf die Finanzlage und somit auch auf die Beitragssätze zur GKV aus als entsprechende „klassische“ Kurzzeitarbeitslosigkeit.
Beide der geschilderten Formen der Arbeitslosigkeit haben somit eine Erosion der
Beitragsbasis und demzufolge einen Anstieg des Beitragssatzes in der Gesetzlichen
Krankenversicherung zur Folge. Primär verantwortlich hierfür war dabei weniger die
Tatsache gestiegener Arbeitslosenzahlen im Sinne einer gestiegenen Zahlen von
Beziehern von Arbeitslosengeld bzw. von Arbeitslosengeld II, selbst, als vielmehr das
Faktum, dass die Zugänge in die Arbeitslosigkeit in beiden untersuchten Konstellationen aus sozialversicherungspflichtigen Erwerbstätigkeiten heraus erfolgten. Erfolgen letztere demgegenüber nicht aus sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen heraus oder treten die unter (1) bzw. (2) geschilderten Wirkungsmechanismen als Konsequenzen von Verdrängungseffekten eben solcher auf, so können Zuwächse der Arbeitslosenzahlen – wiederum im Sinne der Bezieher von Einkommensersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit – in der Gesetzlichen Krankenversicherung sogar eine Stärkung der Beitragsgrundlage und somit Potenzial zu einer
Reduktion ihres Beitragssatzes mit sich bringen. Nachfolgende Beispiele verdeutlichen dies:
(3)
Drängen Versicherte, die bislang nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigt
waren oder Einkommensersatzleistungen bezogen, auf den Arbeitsmarkt, so
resultiert hieraus in der Gesetzlichen Krankenversicherung eine Verbreiterung
deren Beitragsbasis: Das besagte Hereindrängen in den Arbeitsmarkt stellt
aus deren Perspektive eine Verschiebung der Mengen Versicherter aus NNeK
in NEwK dar. Angesichts der Tatsache, dass diese Personen in der Regel den
Status von beitragsfrei Familienmitversicherten aufwiesen und maximal einer
nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung versicherungsverpflichtenden
Tätigkeit nachgingen, stellten sie für die GKV bislang auch keine Beitragsquelle sondern lediglich einen Ausgabenfaktor dar. Durch die Wechsel dieser
Personen in krankenversicherungspflichtige Beschäftigungen verbreitert sich
die Beitragsbasis der Krankenversicherung in voller Höhe der von diesen Versicherten nun bezogenen beitragspflichtigen Einnahmen, d.h. vor allem deren
Erwerbseinkommen, was – ceteris paribus ansonsten – Senkungen der Beitragssätze zur Gesetzlichen Krankenversicherung erlaubt. Fraglich an dem
hier beschriebenen Wirkungsmechanismus erscheint allerdings die hier implizit unterstellte vollständige Aufnahme der zusätzlich in den Arbeitsmarkt drängenden Versicherten durch eben diesen: Substitutionseffekte vormaliger sozialversicherungspflichtig Beschäftigter durch die neu in den Arbeitsmarkt hereindringenden ebenso wie auch Ausweichreaktionen letzterer direkt in die
153
Arbeitslosigkeit scheinen u.E. hierbei plausibel. Das auch diese Effekte mit –
dem geschilderten Beispiel gegenüber zwar geringeren – Entlastungen in der
Gesetzlichen Krankenversicherung einher gehen, verdeutlichen die folgenden
Beispiele (4) und (5):
(4)
Eine erste denkbare Sekundärfolge auf dem Arbeitsmarkt durch zusätzlich in
krankenversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse hereindrängende
Versicherte würde eine Verdrängung der bereits sozialversicherungspflichtig
Beschäftigten in die Arbeitslosigkeit und somit insbesondere in den Bezug von
Arbeitslosengeld – zeitlich versetzt gegebenenfalls auch in den von Arbeitslosengeld II – darstellen. Hinsichtlich der Beitragsbasis der Krankenversicherung würde dies, wie bereits in Beispiel (3) erläutert, einerseits eine Verschiebung von Versicherten aus der Menge NNeK in die Menge NEwK bedeuten, die
in diesem Fall jedoch von einer umfangsgleichen Verschiebung anderer Versicherter aus NEwK heraus in NA1K hinein flankiert wird, bedeuten. Der Nettoeffekt bestünde somit in einer Substitution von Versicherten der Menge NNeK
durch solche der Menge NA1K. Die Auswirkungen dieses Nettoeffekts auf die
Beitragsbasis der Gesetzlichen Krankenversicherung ist wiederum augenscheinlich: Wie in (3) verbreitert diese sich, allerdings nicht um die zusätzlich
hinzugekommenen beitragspflichtigen Einnahmen, sondern um den ausschlaggebenden Anteil am Bemessungsentgelt, das den weggefallenen Einnahmen zugrunde liegt, d.h. – unter der Nebenbedingung identischer Einkommensstrukturen der ihre Versichertenstatus durch diese Wirkungsfolge
wechselnden Versicherten – gegenüber dem unter (3) geschilderten Endeffekt
nur gemäß dem Anteil dA1 entsprechend.
(5)
Eine zweite denkbare Sekundärfolge bestünde im direkten Zugang der neu
auf den Arbeitsmarkt drängenden Versicherten in die Arbeitslosigkeit. Sofern
diese Versicherten nicht gemäß SGB III (Arbeitslosengeld) aber gemäß SGB
II (Arbeitslosengeld II) bezugsberechtigt würden, würde auch hieraus eine –
zumindest moderate – Verbreiterung der Beitragsbasis der Gesetzlichen
Krankenversicherung resultieren: Die Leistung von Beiträgen für Bezieher von
Arbeitslosengeld II in Höhe von bKdA2BG je derart Versichertem würde, entgegen der nicht krankenversicherungspflichtig Erwerbstätigen, positive Beitragseinnahmen für die Krankenversicherung und folglich eine – zumindest
geringfügige, gegenüber der unter (4) geschilderten aber wesentlich geringere
– Stärkung deren Beitragsgrundlage bewirken. Zu überprüfen bliebe in diesem
Zusammenhang allerdings noch, welcher Anteil der hiervon Betroffenen überhaupt Ansprüche auf Arbeitslosengeld II geltend machen könnte, da die Intensität des beschriebenen beitragssatzsenkenden Effekts – wie implizit bereits
erläutert – ja positiv von gerade diesem Anteil abhängt.
154
Wie somit insbesondere die Beispiele (3) bis (5) veranschaulichen, kann ein Anstieg
der Anzahl der Bezieher von Einkommensersatzleistungen wegen Arbeitslosigkeit
auf den Beitragssatz der Gesetzlichen Krankenversicherung auch dämpfende Effekte
ausüben. Hieraus erklärt sich auch die oben aufgeworfene These, dass weniger die
absoluten Höhen der, respektive die konkreten Veränderungen in der Anzahl der
Leistungsbezieher als vielmehr deren „Herkunft“, d.h. deren Versichertenstatus in der
Gesetzlichen Krankenversicherung vor Beginn der Arbeitslosigkeit bzw. – angesichts
wie beschrieben drohender Verdrängungseffekte – die Ursache der Arbeitslosigkeit
und die Frage des Ersatzes der betroffenen Versicherten auf dem Arbeitsmarkt, die
dargestellten arbeitsmarktinduzierten Effekte auf den Beitragssatz zur GKV schwerpunktmäßig determinieren. Hintergrundannahme der angestellten Betrachtungen war
dabei stets die Konstanz aller sonstigen Größen, insbesondere der Größe E – des
durchschnittlichen beitragspflichtigen – gegebenenfalls der Bemessung substitutiver
Beiträge zugrunde liegenden – Einkommens. Nimmt dieses, was unter dem Paradigma eines neoklassischen Arbeitsmarkts plausibel erscheint, infolge eines verstärkten Hineindrängens Erwerbswilliger in den Arbeitsmarkt ab, so konterkariert dies
die beschriebenen Wirkungen. Insbesondere aber die Verdrängung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse in die Arbeitslosigkeit und deren Substitution durch nicht sozialversicherungspflichtige, an dieser Stelle vor allem gerade die
Substitution krankenversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse durch nicht
krankenversicherungspflichtige, würde demgegenüber sogar noch einen den Beitragssatz der Gesetzlichen Krankenversicherung treibenden Effekt ausüben: Eine
Verdrängung vormalig Erwerbstätiger in Bezüge von Arbeitslosengeld hätte in der
Gesetzlichen Krankenversicherung einen – wie weiter oben beschriebenen und in
Fällen von Verdrängungen in Bezüge von Arbeitslosengeld II zudem noch deutlich
ausgeprägteren – Beitragsausfall – in Höhe des Anteils (1-dA1) an den vormaligen
Beitragseinnahmen aus Erwerbseinkommen – zur Folge, dem angesichts der aus
der Versichertenmenge NNeK neu hinzugekommenen, sozialversicherungs- und somit
auch krankenversicherungsfrei Beschäftigten keine zusätzlichen Beitragseinnahmen
gegenüberstünden. Eine Erosion der Beitragsbasis und demzufolge eine Tendenz zu
noch weiter steigenden Beitragssätzen wäre hier die Konsequenz. Insgesamt muss
jedoch – mit Verweis auf die Beispiele (4) und (5) – die These einer prinzipiellen Belastung der Gesetzlichen Krankenversicherung infolge der steigende Anzahl an Beziehern von Einkommensersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit verworfen werden: Gerade bei sozialversicherungspflichtigen Zugängen auf den Arbeitsmarkt oder in die
Arbeitslosigkeit von bislang beitragsfrei mitversicherten Nichterwerbspersonen bzw.
bei Verdrängungen bereits etablierter krankenversicherungspflichtiger Beschäftigter
durch letztere ist – auch hier jedoch wiederum zulasten der Arbeitslosenversicherung
155
– eine Verbreiterung der Beitragsbasis der Gesetzlichen Krankenversicherung und
infolge dessen eine Reduktion derer Beitragssätze möglich.
5.3.1.4 Auswirkungen von reformpolitischen Eingriffen in den Arbeitsmarkt – insbesondere von „Hartz IV“
Neben den im vorangegangenen Gliederungspunkt dargestellten Sekundäreffekten
auf die Beitragssätze zur GKV infolge von exogenen Einflüssen auf den Arbeitsmarkt
sind insbesondere die Rückwirkungen der jüngsten – vor allem mittels des „Vierten
Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ umgesetzten – Arbeitsmarktreformen auf die Finanzlage sowie auf den Beitragssatz der Gesetzlichen
Krankenversicherung von Interesse: Als Operationalisierung der Einzeleffekte dieses
Gesetzes und deren Folgewirkungen auf den Beitragssatz zur GKV dient (1) die Verkürzung der Bezugsdauern von Arbeitslosengeld sowie (2) die Änderung der Beitragsbemessung zur GKV bei Bezügen von Arbeitslosengeld II, verglichen zu derjenigen bei Bezügen von dessen Vorgängerleistung – der vormaligen Arbeitslosenhilfe.
Auch die Effekte dieser beiden Einzelmaßnahmen auf den Beitragssatz zur GKV lassen sich anhand oben hergeleiteter Beitragssatzgleichung zum Beitragssatz der Gesetzlichen Krankenversicherung veranschaulichen:
bK =
(N
K
Ew
SK − BK
K
K
+ aRt NRt
0
)
(9)
Der durch das „Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ seiner
Dauer nach zwar verringerte, seiner Höhe und der Bemessung substitutiver Beiträge
nach jedoch unangetastete Bezug von Arbeitslosengeld äußert sich hinsichtlich der
Finanzierungssituation der Gesetzlichen Krankenversicherung insbesondere in einer
verkürzten durchschnittlichen Bezugsdauer des Arbeitslosengelds und demzufolge in
– gegenüber denjenigen der vormaligen Arbeitslosenhilfe – vorgezogenen Bezügen
von Arbeitslosengeld II, was einer Verringerung der durchschnittlichen Anzahl der als
Arbeitslosengeldbezieher in der Gesetzlichen Krankenversicherung versicherten NA1K
zugunsten derjenigen der als Bezieher von Arbeitslosengeld II versicherten NA2K entspricht. Angesichts der bereits eingehend erläuterten Tatsache, dass die an die GKV
geleisteten Beiträge aus dem Bundeshaushalt für die Versicherung von Beziehern
von Arbeitslosengeld II geringer als diejenigen aus dem Etat der Bundesagentur für
die Versicherung der Bezieher von Arbeitslosengeld ausfallen, wird deutlich, dass die
– gegenüber vormals – verkürzte (durchschnittliche) Bezugsdauer des Arbeitslosengelds und somit auch die (durchschnittlich) verkürzte Leistungsdauer der hiermit korrespondierenden höheren Beiträge an die GKV in letzterer Wegbrüche beitrags-
156
pflichtiger Einnahmen bewirken und folglich tendenziell Anhebungen derer Beitragssätze erforderlich machen.
Konterkariert wird dieser beitragssatzfördernde Effekt durch Modifikationen bei der
Beitragsbemessung zur GKV bei Arbeitslosengeld-II-Bezügen gegenüber den vormals bei Bezügen von Arbeitslosenhilfe geltenden: Wie bereits weiter oben erläutert290 gelten bei Bezügen von Arbeitslosengeld II 36,2% an der monatlichen Bezugsgröße als beitragspflichtige Einnahmen – ein Wert, der sich für das Jahr 2005 – dem
ersten Jahr, in dem die Vorschriften zum Arbeitslosengeld II zur Anwendung kamen
– auf ca. 874 € beläuft. Bei Bezügen von Arbeitslosenhilfe galt bis Ende 2004 hingegen die Einkommensersatzleistung selbst in ihrer vollen Höhe als in der Gesetzlichen
Krankenversicherung beitragspflichtige Einnahme291 – ein Wert, der sich für das Jahr
2004 – dem letzten Jahr, in dem die Vorschriften zur vormaligen Arbeitslosenhilfe zur
Anwendung kamen – auf durchschnittlich rund 552,93 €292 beläuft. Angesichts dieser
Werte ist demnach festzustellen, dass in der Realität dA2BG>aAlhiE gilt.293 Konsequenz dieser Modifikation für die GKV ist infolge dessen eine zumindest moderate
Stärkung ihrer Beitragsbasis. Als Nettoeffekt dieser beiden Einzelwirkungszusammenhänge bleibt u.E. allerdings eine Dominanz des erstgenannten – beitragssatztreibenden – über diesen zweiten – beitragssatzreduzierenden – Einzeleffekt zu vermuten.294
Auf die Arbeitslosenversicherung üben die beschriebenen Eingriffe grundsätzlich den
Beitragssatz- bzw. den Bundeszuschuss verringernde Wirkungen aus, was auch hier
wiederum an deren Beitragssatzgleichung demonstriert werden kann:
290
291
Vgl. § 232a (1) S. 1 Nr. 2 SGB V in der bis zum 31.12.2004 geltenden Fassung.
292
Vgl. BA (2005c), S. 102.
293
aAlhi symbolisiert dabei – zu der in Abschnitt 5.2 definierten Systematik korrespondierend – das
„Arbeitslosenhilfeniveau“.
294
Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen kann darüber hinaus eindeutig die These aufgestellt
werden, dass sich die Finanzierungssituation im Jahr 2004 – welches als „Übergangszeitraum“,
in dem die Bezugsdauern beim Arbeitslosengeld bereits gekürzt, die Regelungen hinsichtlich
der Arbeitslosenhilfe jedoch noch in Kraft waren, betrachtet werden kann – eindeutig zu Lasten
der Gesetzlichen Krankenversicherung auswirkte (vgl. hierzu die Regelungen zur Bezugsdauer
bei Arbeitslosengeld in den bis zum 31.12.2003 und ab dem 01.01.2004 geltenden Fassungen
sowie die Regelungen zum Bezug von Arbeitslosenhilfe in der bis zum 31.12.2004 geltenden
Fassung im Gegensatz zu den Regelungen zum Bezug von Arbeitslosengeld II in der seit dem
01.01.2005 geltenden Fassung, jeweils i.V.m. mit den mit diesen einhergehenden Regelungen
zur Bemessung der substitutiven Beiträge zur Gesetzlichen Krankenversicherung in den jeweils
geltenden Fassungen).
bA =
(
(
))
A
NEw
E
157
(10)
Wie Gleichung (10) veranschaulicht, wirkt sich an dieser Stelle zentral die Verkürzung der durchschnittlichen Bezugsdauern für Arbeitslosengeld – die sich in Reduktionen der durchschnittlichen Menge der Bezieher dieser Leistung äußert – aus: Aus
der Perspektive der Arbeitslosenversicherung hat dies Verringerungen der Größe NA1
und damit einhergehend auch der Größen NA1K, NA1P und NA1R zur Folge, woraus
insgesamt auch Verringerungen ihrer Ausgaben – sowohl für direkte Geldleistungen
an ihre Leistungsbezieher als auch für substitutive Beiträge zur Kranken-, Pflegeund Rentenversicherung – resultieren. Dies erlaubt seinerseits wiederum – analog
zur Rentenversicherung – Reduktionen des Beitragssatzes und/bzw. Verringerungen
des Bundeszuschusses zu ihr.
5.3.1.5 Auswirkungen einer Bürgerversicherung in der GKV
Neben den in den vorangegangenen Gliederungspunkten vorgestellten – indirekt, als
Sekundärfolgen exogener Entwicklungen bzw. der intendierten reformpolitischer Eingriffe in andere Sozialversicherungszweige auftretenden – Einflüssen auf die GKV
werden insbesondere in der aktuellen gesundheitspolitischen Diskussion auch direkte Eingriffe in letztere diskutiert. Aus der Bandbreite möglicher finanzierungsseitiger Reformen soll dabei – vor dem Hintergrund des Schwerpunkts dieses Berichts –
vor allem auf die Auswirkungen des Konzepts der Bürgerversicherung rekurriert werden. Dabei sollen im Folgenden die zu erwartenden Effekte auf die Finanzierungsbasis und den Beitragssatz der Gesetzlichen Krankenversicherung ausschließlich in
qualitativer Art, d.h. ihren prinzipiellen Einzelwirkungsmechanismen nach, anhand
einiger theoretischer Überlegungen abgeschätzt werden. Konkrete quantitative Berechnungen und Fortschreibungen zu den Aus- und Folgewirkungen einer Bürgerversicherung bilden demgegenüber weiter unten den Gegenstand von Abschnitt 6.1.
Diese qualitativen Darstellungen erfolgen dabei vor allem unter dem Fokus der in
Gliederungspunkt 5.3.2.1 zu erläuternden Rückwirkungen der Einführung der Bürgerversicherung in der Gesetzlichen Krankenversicherung auf andere Zweige der Sozialversicherung – Überlegungen, die ihrerseits wiederum in Abschnitt 6.2 weiter
quantitativ ausgeführt werden.
Unter dem Begriff der Bürgerversicherung subsumieren sich eine Mehrzahl einzelner
Teileingriffe in die Finanzierungsbasis und den einbezogenen Versichertenkreis der
GKV. Die beiden grundsätzlichen Teilmaßnahmen, die in verschiedenen Ausprägungen und Kombinationen insbesondere in Unterabschnitt 6.1.1 empirisch näher auf
158
ihre Auswirkungen hin analysiert und an dieser Stelle zunächst auf ihre prinzipiellen
Wirkungsweisen hin untersucht werden, stellen dabei
(1)
die Ausweitung des Versichertenkreises auf bislang nicht in der Gesetzlichen
Krankenversicherung versicherungspflichtige Personengruppen (sowohl durch
die explizite Neudefinition von Versicherungspflichten für bislang nicht in der
Gesetzlichen Krankenversicherung versicherungspflichtige Personen als auch
durch die An- bzw. Aufhebung der Versicherungspflichtgrenzen hinsichtlich
ausschließlich infolge dieser derzeit versicherungsfreier, ansonsten eigentlich
versicherungspflichtiger, Personen) und
(2)
die Ausweitung der Beitragsbemessungsgrundlage auf bislang nicht in der
Gesetzlichen Krankenversicherung beitragspflichtige Einnahmen (sowohl
durch die explizite Hinzunahme von bislang nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung zur Verbeitragung herangezogenen Einnahmearten als auch
durch die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze)
dar. Wie zu sehen sein wird, bewirken beide Teilmaßnahmen gleichermaßen eine
Reduktion des Beitragssatzes zur GKV, unterscheiden sich allerdings grundsätzlich
hinsichtlich der hierfür herangezogenen Ansatzpunkte. An der bereits bekannten
Beitragssatzgleichung kann dies wiederum demonstriert werden:
bK =
(N
K
Ew
SK − BK
K
K
+ aRt NRt
0
)
(11)
Ausweitungen des Versichertenkreises setzen dabei vor allem an zwei Einflussgrößen an: Eine höhere Anzahl an Versicherten impliziert – bei annahmegemäß weitestgehend unveränderten Inanspruchnahmequoten – zunächst auch eine höhere
Anzahl an Leistungsbeziehern und demzufolge auch höhere Leistungsausgaben.
Zunächst ist infolge einer solchen Ausweitung des Versichertenkreises demnach ein
Anstieg der absoluten Gesamtausgaben der GKV, d.h. von SK, zu erwarten, was
tendenziell Erhöhungen deren Beitragssatzes bK erforderlich werden ließe. Dieser
erste – beitragssatztreibende – Teileffekt wird allerdings durch einen zweiten – tendenziell beitragssatzsenkenden – konterkariert: Sofern die Ausweitung des Versichertenkreises auf Personen mit positiven beitragspflichtigen Einnahmen erfolgt, erlaubt dies der Tendenz nach wiederum eine Reduktion des Beitragssatzes. Werden
– wie in der derzeitigen gesundheitspolitischen Debatte diskutiert – auch Angestellte
mit Einkommen über der geltenden Versicherungspflichtgrenze, die in eine private
Krankenvollversicherung gewechselt wären, Beamte und Pensionäre sowie bislang
privat versicherte selbstständig Erwerbstätige in den Kreis der Pflichtversicherten
einbezogen, so hat dies zunächst eine Ausweitung auf diejenigen Personengruppen
zur Folge, für deren Versicherung positive Beiträge geleistet werden. Insbesondere
159
die Menge der erwerbstätigen Versicherten NEwK erfährt hierdurch eine Ausweitung
(infolge der neu hinzukommenden versicherungspflichtigen Angestellten, der aktiven
Beamten sowie der Selbständigen), die Pensionäre würden eine neue Menge an
Versicherten NPeK bilden, für die – vermutlich auf Basis ihrer Versorgungsbezüge,
d.h. auf Basis des Anteils aPe an ihren vormaligen Bezügen – Beitrage bemessen
und geleistet würden (in der Klammer des Nenners von Gleichung (11) hätte dies
aPeNPeK als einen zusätzlichen Summanden zur Konsequenz). Darüber hinaus würde
durch eine wie geschilderte Ausweitung des Versichertenkreises aller Voraussicht
nach auch eine Veränderung der Größe E, d.h. des durchschnittlichen beitragspflichtigen bzw. der Bemessung substitutiver Beiträge bei Sozialleistungsbezügen
zugrunde liegenden Einkommens, auftreten. Ein Anstieg dieser Größe hätte dabei
wiederum tendenziell beitragssatzsenkende, eine Reduktion umgekehrt tendenziell
beitragssatztreibende Auswirkungen.
Ausweitungen des Versichertenkreises rufen bezüglich des Beitragssatzes bK somit
im Wesentlichen zwei einander prinzipiell gegenläufige Effekte hervor. Beabsichtigte
Reduktionen sind folglich nur bei denjenigen Konstellationen zu erwarten, in denen
der zweitgenannte Effekt – die Verbreiterung der Beitragsbasis, sowohl infolge einer
erhöhten Anzahl an beitragsleistenden Versicherten wie auch gegebenenfalls über
ein höheres durchschnittlich zu verbeitragendes Einkommen – den erstgenannten –
den Anstieg der Leistungsausgaben infolge einer erhöhten Anzahl an Leistungsberechtigten – dominiert. Dies ist eben genau dann der Fall, wenn die neu in den Versichertenkreis aufgenommenen Personen im Durchschnitt ein aus der Perspektive der
Gesetzlichen Krankenversicherten „besseres“ Beitragseinnahmen-Leistungsausgaben-Verhältnis aufweisen, d.h. durchschnittlich versicherungstechnisch „bessere Risiken“ darstellen, als der aktuelle Versichertenbestand295.
Der prinzipielle Beitragssatzeffekt wie auch immer ausgestalteter Ausweitungen der
Beitragsgrundlage auf bislang noch nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung
295
Mit Ausnahme der Empfänger von Sozialhilfe und der Wehr- und Ersatzdienstleistenden ist dies
bei den möglicherweise zusätzlich in den Versichertenkreis aufzunehmenden Personengruppen
auch tatsächlich der Fall (vgl. hierzu vor allem auch Unterabschnitt 6.1.1. Dies erfordert
allerdings – bei entsprechend geringeren Leistungsausgaben der Gesetzlichen
Krankenversicherung für die zusätzlich in deren Versichertenkreis einbezogenen
Personengruppen – nicht zwingend auch einen Anstieg der der Verbeitragung durchschnittlich
zugrunde liegenden Einkommensgröße E: Ausschlaggebend in diesem Zusammenhang ist
einzig die Relation der Beitragseinnahmen-Leistungsausgaben-Verhältnisse zwischen
bisherigem Versichertenbestand und zusätzlich in die Versicherungspflicht einbezogenen
Personengruppen, die bei überproportional geringeren Leistungsausgaben der neu
hinzugenommenen Personengruppen auch bei einem insgesamt geringeren durchschnittlich
zur Verbeitragung herangezogenen Einkommen schlussendlich eine den Beitragssatz bK
senkende Gesamtwirkung entfalten kann.
160
beitragspflichtige Einkunftsarten stellt sich demgegenüber eindeutig dar: Sei es über
eine Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze oder über die Hinzunahme weiterer
Einkunftsarten, dem Prinzip nach bedeutet dies eine eindeutige Erhöhung der Größe
E in obiger Beitragssatzgleichung. Angesichts eines Ausbleibens zumindest kausaler
konterkarierender Ausgabeneffekte hat dies dann auch eine eindeutig reduzierende
Wirkung auf den Beitragssatz bK zur Folge.
Sowohl infolge einer Ausweitung des Kreises der Versicherten wie auch infolge einer
Ausweitung der Basis beitragspflichtiger Einnahmen ist – auch angesichts der realen
Beitragseinnahmen-Leistungsausgaben-Verhältnisse der derzeit in der Gesetzlichen
Krankenversicherung bereits versicherten und der potentiell in den Versichertenkreis
aufzunehmenden Personengruppen – infolge dessen insgesamt eine Senkung des
Beitragssatzes zur GKV bK prinzipiell zu erwarten. Die Einführung der Bürgerversicherung mit allen der oben unter (1) und (2) aufgeführten Teilmaßnahmen hätte somit über insgesamt vier – einander teilweise gegenläufige – Wirkungszusammenhänge letztlich ein Sinken des Beitragssatzes zur GKV als Konsequenz.
5.3.2
Rückwirkungen auf andere Teilsysteme sozialer
Sicherung
5.3.2.1 Rückwirkungen einer Bürgerversicherung auf andere
Zweige der Sozialversicherung
Senkungen des Beitragssatzes zur GKV, wie sie durch die Einführung der Bürgerversicherung in dieser auftreten, üben ihrerseits wiederum Rückwirkungen auf die
Beitragssätze derjenigen Zweige der Sozialversicherung aus, die als Konsequenz
der Erbringung eigener Leistungen Beiträge zur GKV zu zahlen haben. Ausschlaggebend hierfür sind dieselben Fiskalverflechtungen, die, wie in den Gliederungspunkten 5.3.1.2 und 5.3.1.4 bereits dargestellt, auch die Folgeeffekte renten- und
arbeitsmarktpolitischer Reformeingriffe auf die Gesetzliche Krankenversicherung begründen. Allerdings ist die Wirkungsfolge nun entgegengesetzt, von der – durch die
Einführung der Bürgerversicherung primär determinierten – GKV ausgehend in
Richtung der anderen hiervon betroffenen Zweige – der Gesetzlichen Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung – verlaufend. Eine vergleichbare Rückwirkung resultiert – wie darüber hinaus zu zeigen sein wird – in diesem Fall zudem auch
in Richtung des Bundeshaushalts.
161
Die Rückwirkungen der infolge der Einführung der Bürgerversicherung eintretenden
Senkung der Beitragssätze zur GKV auf diejenigen der Gesetzlichen Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung sowie auf die Ausgabensituation des
Bundeshaushalts lassen sich anhand der bereits bekannten Beitragssatz- bzw. Bundesbelastungsgleichungen abschätzen. Mit den Folgeeffekten auf den Beitragssatz
zur Gesetzlichen Rentenversicherung beginnend, ist für diesen beispielsweise
ebenfalls eine Reduktion zu erwarten:
bR =
(
)
K
K
P
P
NRt
+ b P pRt
NRt
aRt E − B R
R
NEw
(
)
(12)
Wie Gleichung (12) veranschaulicht, bedeutet eine Reduktion des Beitragssatzes bK
für die Gesetzliche Rentenversicherung eine Reduktion ihrer Ausgaben für Beiträge
zur Krankenversicherung der Rentner: Eine Reduktion von bK hat – ceteris paribus
für alle positiven pRtK – eine Reduktion des sich nach aRtbKpRtKNRtKE bemessenden
Gesamtvolumens der von der Gesetzlichen Rentenversicherung getragenen und an
die Gesetzliche Krankenversicherung geleisteten Beiträge zur Krankenversicherung
der Rentner zur Folge. Dieser Reduktion einer Ausgabengröße stehen keine kausalen gegenläufigen Veränderungen anderer Ausgabengrößen oder aber Veränderungen von Einnahmengrößen gegenüber. Als Gesamteffekt ermöglicht eine Absenkung
des Beitragssatzes zur GKV – wie beispielsweise durch die Bürgerversicherung –
infolge verringerter Beitragsverpflichtungen der Gesetzlichen Rentenversicherung zur
Krankenversicherung der Rentner auch eine Reduktion ihres eigenen Beitragssatzes
bR und/oder des aus dem Bundeshaushalt an sie geleisteten Zuschusses BR.
Vergleichbare Folgewirkungen einer Bürgerversicherung in der Krankenversicherung
sind – wie aus Gleichung (13) ersichtlich wird – auch hinsichtlich des Beitragssatzes
zur Arbeitslosenversicherung zu erwarten:
bA =
(
(
))
A
NEw
E
(13)
Hier reduzieren sich – ceteris paribus für alle positiven pA1K – bei sinkendem bK auch
die sich mittels dA1bKpA1KNA1KE bemessenden, von der Arbeitslosenversicherung zu
tragenden und zu zahlenden, Beiträge an die GKV für die Versicherung von Beziehern von Arbeitslosengeld. Konsequenz dieser isolierten Reduktion dieser Ausgabengröße ist, analog zum Fall der Rentenversicherung, auch hier wiederum die Möglichkeit zu einer Reduktion des Beitragssatzes bA oder aber zu einer Verminderung
des Bundeszuschusses BA.
Auch der Folgeeffekt der Bürgerversicherung auf den Bundeshaushalt ist zu denen
auf Gesetzliche Renten- und Arbeitslosenversicherung analog: Auch die vom Bund
162
getragenen und gezahlten Beiträge an die Gesetzliche Krankenversicherung für die
Versicherung von Beziehern von Arbeitslosengeld II in Höhe von dA2bKNA2KBG sinken durch eine Reduktion von bK und bringen somit – wie Gleichung (14) veranschaulicht – eine Reduktion der Bundesbelastung BB, d.h. eine Entlastung des Bundeshaushalts mit sich:
(
)
BB = B K + B R + B A + d A 2 BG b K N AK2 + b P N AP2 + b R N AR2 PB R
(14)
Neben ihrer – primär intendierten – Reduktion des Beitragssatzes zur GKV ermöglicht die Einführung der Bürgerversicherung somit zudem auch Reduktionen der Beitragssätze bzw. der Bundeszuschüsse zur Gesetzlichen Rentenversicherung und zur
Arbeitslosenversicherung und entlastet darüber hinaus auch den Haushalt des
Bunds. Die Gegenfinanzierung dieser insgesamt verringerten Beitragsleistungen aus
anderen Teilbereichen sozialer Sicherung erfolgt dabei über eine damit implizit einhergehende Verschiebung der Beitragsbasis der Gesetzlichen Krankenversicherung
in den Primäreinkommensbereich, d.h. mittels einer Steigerung des Anteils der Beitragsbasis aus Primäreinkommen gegenüber demjenigen infolge von Sozialleistungsbezügen. Dies ist einerseits auf die Tatsache zurückzuführen, dass es sich bei
den im Falle einer Einführung einer Bürgerversicherung zusätzlich in den Versichertenkreis der Krankenversicherung einzubeziehenden Personengruppen schwerpunktmäßig um Bezieher von Erwerbseinkommen – und nicht um Bezieher von Sozialleistungen – handelt, andererseits auch darauf zurückzuführen, dass es sich auch
bei den zusätzlich in die Beitragsbemessung einbezogenen Einkunftsarten bzw. -bestandteilen nicht um Bemessungsgrößen bei Bezügen von Sozialleistungen sondern
um primäre, „reale“ Einkünfte handelt. Die Konsequenz bestünde in einer weiteren
teilweisen Verschiebung der Gesamtfinanzierungslast für die GKV, weg von anderen
Teilsystemen sozialer Sicherung in Richtung zusätzlicher bzw. erweiterter Primäreinkommensquellen296.
5.3.2.2 Auswirkungen eines veränderten Pflegebedarfs
Ergänzend soll an dieser Stelle noch auf die Verflechtung zwischen der Gesetzlichen
Renten- und der Sozialen Pflegeversicherung eingegangen werden. Diese beiden
Zweige sind297 vor allem über substitutive Beitragszahlungen miteinander verbunden,
die von der Sozialen Pflege- an die Gesetzliche Rentenversicherung für die Absiche296
Dies allerdings nur vordergründig: Letztlich handelt es sich hierbei lediglich um einen Effekt der
Lastenverteilung zwischen den Teilsystemen sozialer Sicherung. Die originäre Finanzierung hat
demgegenüber in letzter Konsequenz stets aus primären Einkommensquellen zu erfolgen.
297
163
rung von nicht-erwerbsmäßig tätigen Pflegepersonen geleistet werden. Die Höhe
dieses Transferstroms bemisst sich, wie aus den Gleichungen (15) und (16) hervorgeht, gemäß bRdPfNPfRBG. Mit einem Betrag von rund 1,015 Mrd. € im Jahr 2003
stellt diese Ausgabenposition bereits heute ca. 6,10% der Gesamtausgaben der Sozialen Pflegeversicherung und immerhin noch ca. 0,44% der Gesamteinnahmen
(entspricht ca. 0,60% der Beitragseinnahmen) der Gesetzlichen Rentenversicherung
dar298.
bP =
bR =
(N
P
Ew
S P + b R d Pf N PfR BG
P
P
+ aRt NRt
+ d A1N AP1 E + d A2 N AP2 BG + N Ne
0
)
(
)
K
K
P
P
NRt
+ b P pRt
NRt
aRt E − B R
R
NEw
(
)
(15)
(16)
Künftig zu erwartende Veränderungen im Pflegebedarf lassen dabei vermuten, dass
insbesondere dieser Fiskaltransfer zwischen Sozialversicherungszweigen in naher
Zukunft an Bedeutung gewinnen wird: Zum einen infolge einer generell ansteigenden
Anzahl Pflegebedürftiger, die – mit Blick auf das stagnierende Leistungsniveau der
Sozialen Pflegeversicherung – darüber hinaus in zunehmendem Maße nicht mehr
über professionelle Pflegeeinrichtungen und -dienste versorgt und infolge dessen in
verstärktem Umfang im privaten, nicht-erwerbsmäßigen Rahmen gepflegt werden,
zum anderen infolge einer im Schnitt zunehmenden Schwere der Pflegebedürftigkeit,
die sich in durchschnittlich höheren zuerkannten Pflegestufen äußern wird. In Bezug
auf den genannten Beitragstransfer von der Pflege- an die Rentenversicherung hat
dies zum einen eine Erhöhung der Menge NPfR, zum anderen auch einen Anstieg des
durchschnittlichen Anteils dPf zur Konsequenz, womit erster zumindest zwei Effekten
ausgesetzt ist, die sein Anwachsen begünstigen299. In zumindest kurzfristiger Sicht
würde sich hieraus eine geringfügige Belastungsverschiebung von der Gesetzlichen
Rentenversicherung auf die Soziale Pflegeversicherung ergeben, die sich jedoch als
Folge der hieraus zusätzlich entstehenden Ansprüche gegen die Rentenversicherung
in langfristiger Perspektive wieder abschwächen würde.
298
Eigene Berechnung auf Basis sozialpolitik-aktuell (2005a) und sozialpolitik-aktuell (2005c).
299
Ob ein dritter derartiger, ein Anwachsen dieses Transferstroms begünstigender Effekt aufgrund
von Anstiegen des Beitragssatzes zur Gesetzlichen Rentenversicherung bR zu erwarten ist, sei
an dieser Stelle aus der Betrachtung ausgeklammert. Letztlich würde ein derartiger Anstieg des
Rentenversicherungsbeitrags die vorgestellten Auswirkungen jedoch noch zusätzlich stützen.
5.3.3
164
Zwischenbetrachtung
Äußere Einflüsse ebenso wie insbesondere Einflüsse der Sozialversicherungszweige
untereinander üben – wie gezeigt – Effekte auf Beitragssätze bzw. Bundeszuschüsse
sowie auf Belastungen der öffentlichen Haushalte, vor allem dem des Bunds, aus.
Diese Sekundäreffekte können dabei – wie in den Fällen der Reformen in der Gesetzlichen Renten- und Arbeitslosenversicherung – negative Folgewirkungen hervorrufen, d.h. in anderen als den direkt betroffenen Teilsystemen zusätzliche Belastungen mit sich bringen, aber auch – wie im Fall der Einführung der Bürgerversicherung
– positive Folgewirkungen im Sinne von Entlastungseffekten generieren. Generalisierend kann dabei festgehalten werden, dass Reformeingriffe auf der Leistungsseite
von Zweigen der Sozialversicherung – die angesichts der derzeitigen Lage des Systems sozialer Sicherung in der Regel als Leistungskürzungen auftreten – in anderen
Zweigen zusätzliche Belastungen nach sich ziehen und demzufolge erhöhte Beitragssätze und Zuschüsse erforderlich machen (sofern sich diese Leistungskürzungen auch auf die Bemessung substitutiver Beitragsgrundlagen in anderen Zweigen
auswirken, was in der Regel bei Geldleistungen der Fall ist), wohingegen Reformeingriffe auf der Finanzierungsseite einzelner Zweige der Sozialversicherung ihre Entlastungseffekte schwerpunktmäßig aus Verbreitungen der Beitragsbasis auf weitere
Primäreinkommensbereiche und eben nicht aus solchen auf andere Sozialleistungsbereiche beziehen und somit über reduzierte Leistungsverpflichtungen anderer Sozialversicherungszweige diese über eigene Entlastungseffekte „mitentlasten“ können.
Welche Sekundärfolgen auf andere Sozialleistungsbereiche durch reformpolitische
Eingriffe zu erwarten sind, ist somit von der Richtung der Belastungsverschiebung
von dem direkt determinierten Zweig bestimmt, der durch die Reformeingriffe in ihn –
in der Regel in primär beabsichtigter Weise – tangiert wird: Erfolgt die Belastungsverschiebung in andere Teilbereiche sozialer Sicherung, so wird die Entlastung in
einem Teilsystem mit zusätzlichen Belastungen in anderen erkauft. Erfolgt die Belastungsverschiebung hingegen auf Finanzquellen außerhalb des Sozialleistungssystems, so erlaubt dies nicht nur eine Entlastung des direkt determinierten Teilsystems, sondern auch derjenigen, die mit diesem fiskalisch verbunden sind. Konsequenzen aus letzterem sind allerdings verstärkte Belastungen anderer staatlicher
und/bzw. volkswirtschaftlicher Subsysteme, z.B. der öffentlichen Haushalte oder des
Arbeitsmarkts.
Ziel von Abschnitt 5.3 bestand in der Darstellung der Bedeutung der im deutschen
Sozialversicherungsrecht verankerten Interdependenzen auf die das Gesamtsystem
sozialer Sicherung sowie dessen Teilsysteme tangierenden Wirkungsmechanismen
infolge exogener bzw. reformpolitischer Einflüsse auf einzelne dieser Teilsysteme.
Dabei sollten sowohl die vielfältigen infolge direkter Reformmaßnahmen auftretenden
165
Einzeleffekte auf die Finanzsituation der direkt betroffenen Teilsysteme wie auch die
verschiedenartigen Folgeeffekte auf, die mit diesen fiskalisch verbundenen anderen
Teilsysteme vorab ihren prinzipiellen Einzelwirkungssträngen nach aufgeschlüsselt
um im Anschluss daran in ihrem Zusammenwirken differenziert erörtert zu werden.
Zusammen mit den in Unterabschnitt 4.1.2 geschaffenen institutionellen Grundlagen
soll dies als theoretischer Hintergrund der im sechsten Kapitel folgenden empirischen
Darstellungen dienen, die hauptsächlich nicht mehr nach den an dieser Stelle vorgestellten Einzelwirkungen differenziert erfolgen, sondern sich auf die – aus der Perspektive praktischer Einscheidungsfindung ausschlaggebenderen – Gesamtwirkungsfolgen beschränken, stattdessen allerdings die zu erwartenden Ausmaße der
Auswirkungen exogener Einflüsse bzw. reformpolitischer Maßnahmen konkretisieren.
Die in diesem Zusammenhang weiterhin berücksichtigten Fiskalverflechtungen beschränken sich dabei auf die auch im zurückliegendemnAbschnitt behandelten, was
weiterhin mit der bereits in Abschnitt 5.1 erörterten Tatsache, dass diese ihrem Gesamtvolumen nach die bedeutendsten darstellen, gerechtfertigt wird. Damit soll jedoch die Bedeutung der Vielzahl weiterer Verflechtungen innerhalb der Sozialversicherung sowie dieser zu anderen Sozialleistungsbereichen und volkswirtschaftlichen
Subsystemen nicht verkannt werden; die Struktur des Gesamtsystems sozialer Sicherung ist mit obiger Darstellung in ihrer Komplexität und Vielschichtigkeit zwar
nicht in sämtlichen Details wiedergegeben. Dennoch rekurriert sie auf die ihrem fiskalischen Volumen nach bei weitem bedeutendsten Finanzbeziehungen und spiegelt
somit die wesentlichen Zusammenhänge in hinreichendem Maße wieder. U.E. nach
erlaubt folglich auch eine solche Analyse, die sich auf die an dieser Stelle eingehender dargestellten Interdependenzen beschränkt, zufrieden stellende Abschätzungen
der primären und sekundären Effekte auf untersuchte Beitragssätze, Bundeszuschüsse und die Lage der öffentlichen Haushalte, welche sich infolge der untersuchten Veränderungen der Rahmenbedingungen sowie der näher behandelten
Reformmaßnahmen ergeben.
6
166
Empirische Ergebnisse
6.1 Finanzierungsreformoptionen für die Gesetzliche
Krankenversicherung
6.1.1
Beibehaltung der einkommensbezogenen Beiträge
Die Auswirkungen einer Ausweitung des Versichertenkreises, der Beitragsbasis sowie der Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze auf den Beitragssatz werden anhand von Modellrechnungen abgeschätzt. Diese untersuchen einerseits die Auswirkungen einer sofortigen Umsetzung, wobei als Rechnungsjahr die Daten und Strukturen des Jahres 2003 zugrunde gelegt werden. Da jedoch relativ hoher Konsens
besteht, dass die Ausweitung des Personenkreises aus rechtlichen Gründen nicht
von heute auf morgen umgesetzt werden kann, wird in einem weiteren Schritt berechnet, wie sich die allmähliche Ausweitung des Personenkreises durch Aufnahme
nur Neuversicherter (Berufsanfänger und Neugeborene) sowie die Anhebung der
Beitragsbemessungsgrenze schrittweise auf die Beitragssatzentwicklung auswirken
würde. Diese Berechnungen werden vor dem Hintergrund der erwarteten demografischen Entwicklung bis 2050 gerechnet.
6.1.1.1 Hintergrund, Datengrundlage und Methodik
6.1.1.1.1 Sofortige Umsetzung
Für die Modellrechnungen einer sofortigen Umsetzung der Bürgerversicherung wurden folgende Annahmen für deren Ausgestaltung zugrunde gelegt:
Es wird unterstellt, dass die gesamte Bevölkerung mit sofortiger Wirkung im Jahr
2003 in die Bürgerversicherung (BüV) übergeführt würde. Eine Ausnahme bildet die
vermutlich sehr heterogene Gruppe300 der nicht krankenversicherten Personen, die
zwar ebenfalls in einer Bürgerversicherung versicherungspflichtig werden sollten. Da
300
Dies können bsw. Privatiers mit sehr hohem Einkommen bzw. Vermögen aber auch
Obdachlose ohne regelmäßiges Einkommen sein.
167
aber für diesen Personenkreis keine verlässlichen Daten über Einkommens- und
Ausgabenstrukturen existieren, wird er in den weiteren Betrachtungen nicht gesondert berücksichtigt. Zudem dürfte diese Gruppe aufgrund ihrer geringen Größe nur
geringe Beitragssatzwirkungen aufweisen.
Für die Verbreiterung der Beitragsbasis werden als weitere Einkunftsarten einerseits
die Kapitaleinkommen (auf Basis der EVS 1998, fortgeschrieben auf 2003), andererseits die Kapital- und Mieteinkommen (Mieteinkommen ohne Berücksichtigung des
fiktiven Mietwerts bei Eigennutzung) gemäß dem Sozioökonomischen Panel (SOEP)
2002 berücksichtigt. Weitere Einkunftsarten bleiben außer Betracht. Es wird von einem „Zwei-Säulen-Modell“ ausgegangen, d.h. für die Kapital- und Mieteinkommen
wird eine gesonderte Beitragsbemessungsgrenze unterstellt.
Ferner werden die Modellvarianten mit zwei verschiedenen Beitragsbemessungsgrenzen modelliert – für die tatsächliche Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Krankenversicherung für das Jahr 2003 (monatlich € 3450) und für die Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Rentenversicherung (monatlich € 5100).
Das Hauptanliegen bei der Datenauswahl bestand darin, soweit wie möglich, die hinsichtlich Versichertenzahl, Einnahmen und Ausgaben sehr exakten Prozessdaten der
Sozialversicherungsträger (GKV 2003 und GRV 2003) sowie der öffentlichen Haushalte und erst in zweiter Linie die Daten auf der Basis von Selbsteinstufung (Mikrozensus 2003 und Sozioökonomisches Panel 2002) zu verwenden. Die Angaben der
Einkommens- und Verbrauchstichprobe 1998 beruhen zwar ebenfalls auf Selbstauskunft; aufgrund der „Feinanschreibung“ und exakteren Buchführung über Einnahmen
und Ausgaben weisen sie aber ebenfalls eine hohe Validität hinsichtlich der Einkommen und der Ausgaben auf. Die Stichprobe ist zudem sehr groß.
Die Durchführung der Modellrechnungen auf Basis der geschilderten Datengrundlage erfolgte gemäß folgender Vorgehensweise:
a)
Zunächst wurde als Referenzbeitragssatz ein kostendeckender Beitragssatz
für die GKV im Jahr 2003 ermittelt, der die Ausgaben für alle Leistungen mit
Ausnahme der Ausgaben für Krankengeldleistungen abdeckt. Vom tatsächlichen durchschnittlichen Beitragssatz der Gesetzlichen Krankenversicherung
weicht dieser insofern ab, als die Finanzierung der Verwaltungskosten sowie
das im Jahr 2003 tatsächlich auftretende Defizit der Gesetzlichen Krankenversicherung nicht berücksichtigt wird. Er belief sich auf 13,18%. Demgegenüber
betrug der tatsächliche durchschnittliche Beitragssatz 14,31%.
b)
Die nach Alterklassen und Geschlecht gegliederten GKV-Versicherten wurden
auf Basis der Angaben der GKV-Statistik KM 6 für das Jahr 2003 erfasst.
c)
168
Für die GKV-Versicherten wurden Jahresgesundheitsausgabenprofile anhand
der Risikostrukturausgleichsdaten 2003 ermittelt. Wird der empirisch gut bestätigten These von Mielck gefolgt,301 dass Einkommen bzw. soziale Schicht
ein wichtiger Bestimmungsfaktor für Morbidität ist, so dürfte sich die Morbidität
von Beamten und Pensionären nicht wesentlich von GKV-Versicherten unterscheiden. Deshalb wurde den Beamten und Pensionären bei der Abschätzung
der Ausweitung des Versichertenkreises ein analoges alters- und geschlechtsspezifisches Kostenprofil wie den GKV-Versicherten zugewiesen.
Die gleiche Argumentation gilt auch für die bisher PKV-versicherten Arbeiter/innen und Angestellten. Allerdings weist diese Subgruppe wegen ihres
überdurchschnittlich hohen Einkommens und der Tatsache, dass aufgrund der
Versicherungspflichtgrenze alle Einkommen über dieser Grenze liegen, vermutlich eine deutlich bessere Morbidität als die bisher GKV-Versicherten
auf.302 Deshalb wurde dieser Subgruppe im Sinne einer konservativen Schätzung ein alters- und geschlechtsabhängiges Kostenprofil zugewiesen, das
90% der alters- und geschlechtsspezifischen Kosten eines GKV-Versicherten
aufweist.303
In der Subgruppe der Selbständigen existieren zwar Personen mit sehr hohen
Einkommen. Allerdings weisen gerade die vielen Klein- und Kleinstbetriebe
häufig nur ein geringes Einkommen auf.304 Da somit die Einkommen über die
gesamte Einkommensskala verteilt sind, wurde für die Selbständigen keine
geringere Morbidität als für die GKV-Versicherten unterstellt. Folglich wurde
den Selbständigen dasselbe alters- und geschlechtsspezifische Kostenprofil
wie den GKV-Versicherten zugewiesen.
Für die Gruppe der bisher nicht GKV-versicherten Sozialhilfeempfänger wurde
aufgrund ihres sehr geringen Einkommens und deren erhöhter Morbidität ein
doppelt so hohes alters- und geschlechtsspezifisches Kostenprofil wie für die
GKV-Versicherten unterstellt. Diese Vorgehensweise ist empirisch gut begründbar, da Sozialhilfeempfänger in der Regel eine ähnliche sozioökonomische Struktur wie die als Härtefälle nach § 61 SGB V anerkannten GKV-Mit-
301
Vgl. Mielck (2000).
302
Vgl. Mielck (2000).
303
Privat Versicherte weisen rund ein Drittel niedrigere Leistungsausgaben als gesetzlich
Versicherte auf (vgl. Lüngen (2005), S. 29f.).
304
Vgl. Merz (2001).
169
glieder aufweisen.305 Wie empirische Untersuchungen gezeigt haben, verursacht diese Versichertengruppe etwa doppelt so hohe Ausgaben wie der
Durchschnitt aller GKV- Versicherten.306 Es wurden ihnen deshalb auch doppelt so hohen Ausgabenprofile zugewiesen. Der Gruppe der Wehr- und Zivildienstleistenden wurden die alters- und geschlechtsspezifischen Kostenprofile
der GKV-Versicherten zugeordnet. Da diese Subgruppe über alle Versicherten
hinweg sehr jung ist, fallen deutlich niedrigere durchschnittliche Ausgaben als
für den Durchschnitt der GKV-Versicherten insgesamt an. Auf der Einnahmeseite ergeben sich für diese Subgruppe allerdings aufgrund des geringen
Wehr- und Zivildienstsoldes auch deutlich unterdurchschnittliche beitragspflichtige Einnahmen.
d)
Die alters- und geschlechtsspezifischen Beitragsprofile wurden – aufgrund des
überwiegenden Anteils der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und der
Rentner unter den Mitgliedern der Gesetzlichen Krankenversicherung – anhand der alters- und geschlechtsspezifischen Einkommensgliederung der
GRV für sozialversicherungspflichtig Beschäftigte und für Rentner erfasst.
e)
Die Auswirkung der Ausweitung des Personenkreises auf den Beitragssatz
wurde in mehreren Schritten untersucht. Dies führte schrittweise zu einer Reduzierung des „kostendeckenden Beitragssatzes“. Der Personenkreis wurde
(1) um die bislang PKV-versicherten Angestellten und Arbeiter inklusive der
privat versicherten Rentner sowie der mitversicherten Angehörigen dieser beiden Gruppen, (2) um die Beamten und Pensionäre (inkl. Empfänger von Heilfürsorge ohne Wehr- und Ersatzdienstleistende) und der mitversicherten
Angehörigen dieser beiden Gruppen sowie (3) um die Selbständigen und deren mitversicherten Angehörigen erweitert. Separat berücksichtigt wurden die
Wehr- und Ersatzdienstleistenden sowie die Sozialhilfeempfänger. Die Berücksichtigung der ersteren verändert aufgrund ihrer geringen Zahl den Beitragssatz nicht, die Berücksichtigung der letzteren führen, aufgrund der als erhöht angenommenen Ausgabenprofile und der niedrigen Einkommen, zu einer
Steigerung des erforderlichen kostendeckenden Beitragssatzes. Es geht bei
dieser Gruppe mit um die Sozialhilfeempfänger die als solche ihre Risikoabdeckung erhalten.
f)
Für die Beitragsprofile wurden unterschiedliche Profile für die neu
hinzukommenden Mitgliedergruppen der BüV errechnet: (1) Für die bisher pri-
305
Durch das GMG wurde zum 01.01.2004 die Härtefallregelung nach § 61 SGB V allerdings
abgeschafft.
306
170
vat versicherten Angestellten wurde ein beitragspflichtiges Einkommen in
Höhe der Beitragsbemessungsgrenze angesetzt. (2) Für die Beamten und
Pensionäre wurden die Beitragsprofile auf Basis der Besoldungsstrukturen
und der altersspezifischen Verteilungen berechnet. (3) Die Beitragsprofile der
Selbständigen basieren auf fortgeschriebenen Profilen der Einkommens- und
Verbrauchsstichprobe (EVS) 1998. (4) Für die Wehr- und Zivildienstleistenden
wurden die Beitragsprofile auf Basis des Wehr- und Zivildienstsolds zugrunde
gelegt. (5) Für die Beitragsprofile der nicht GKV-versicherten Sozialhilfeempfänger wurde ein Einkommen in Höhe von 400 € zugrunde gelegt307.
g)
Größe sowie Alters- und Geschlechtsverteilung der neu hinzukommenden
Mitgliedergruppen wurden soweit möglich aus amtlichen Daten (Prozessdaten
und dem Mikrozensus 2003) gewonnen.
6.1.1.1.2 Schrittweise Umsetzung
Da – wie schon erwähnt - eine sofortige und vollständige Ausweitung der Versicherungspflicht auf die bislang in der PKV Vollversicherten (Stichtagslösung) insbesondere aus rechtlichen Gründen nicht umsetzbar sein dürfte,308 ist davon auszugehen,
dass die Ausweitung des Versichertenkreises auf eine Bürgerversicherung schrittweise erfolgen wird. Deshalb wird unterstellt, dass zusätzlich nur „Neueinsteiger“,
d.h. Berufseinsteiger sowie Neugeborene in die Bürgerversicherung aufgenommen
werden, der Bestand an momentan nicht GKV-versicherten Personen jedoch nicht
der Gesetzlichen Krankenversicherung beitritt. Als eine Möglichkeit zur schnelleren
Umsetzung der Ausweitung des Versichertenkreises wird auch diskutiert, den bislang
nicht GKV-Versicherten eine Option einzuräumen, in die GKV (Bürgerversicherung)
zu wechseln.309 Zu bedenken gilt es jedoch in diesem Zusammenhang, ob damit
nicht eine negative Selektion zu Lasten der Gesetzlichen Krankenversicherung verbunden ist.
In den durchgeführten Modellrechnungen zur allmählichen, schrittweisen Umsetzung
der Bürgerversicherung wird von folgenden, restriktiven Annahmen ausgegangen:
•
Alle Berufsanfänger und deren mitversicherte Angehörige sowie alle
neugeborenen Kinder werden ab 2006 in der Gesetzlichen Krankenversi-
307
Dies entspricht der verwendeten Beitragsbasis für Empfänger von Arbeitslosengeld II für die
Gesetzliche Rentenversicherung.
308
Vgl. Bieback (2005).
309
Vgl. Pfaff et al. (2004b).
171
cherung (Bürgerversicherung) versicherungspflichtig, wobei Kinder beitragsfrei versichert sind, auch dann, wenn ihre Eltern noch nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung (Bürgerversicherung) versichert sind.
•
Es wird in diesem Übergangsszenario die Auswirkung der Ausweitung des
Personenkreises sowie die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze
untersucht.
•
Diese restriktiven Annahmen haben zur Folge, dass die errechneten Beitragssatzeffekte die untere Grenze der Beitragssatzentlastung darstellen.
Für die Darstellung der schrittweisen Ausweitung der Versicherungspflicht ist es notwendig, eine zeitliche Komponente in die Berechnungen mit einfließen zu lassen. Zur
Simulation sowohl des zeitlichen als auch des demografischen Bezugs wurde daher
in den Modellrechnungen als Bezugspopulation auf die Entwicklung der Wohnbevölkerung gemäß der 10. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes differenziert nach Alter und Geschlecht abgestellt. Von den verschiedenen Varianten der Bevölkerungsvorausberechnung wurde Variante 5 verwendet, die sowohl von einer mittleren Steigerung der Lebenserwartung als auch
einer mittleren Höhe der Nettozuwanderung ausgeht.310
Die verschiedenen Gruppenbestände von versicherten Personen werden zur Simulation der Beitragssatzwirkungen bis ins Jahr 2050 fortgeschrieben. Dies sind als Populationen die nach bisherigem Recht GKV-Versicherten sowie die jeweils Neueintretenden unter den Gruppen (1) der bisher privat versicherten Angestellten und Arbeiter inklusive der privat versicherten Rentner, (2) der Beamten und Pensionäre und
(3) der privat versicherten Selbständigen und jeweils deren mitversicherte Familienangehörige sowie (4) als „sonstige“ Versicherte die bisher nicht GKV-versicherten
Sozialhilfeempfänger sowie die Wehr- und Ersatzdienstleistenden.
Allgemein wird davon ausgegangen, dass der alters- und geschlechtsspezifisch differenzierte Anteil der jeweiligen Gruppen an der Bevölkerung konstant bleibt. Um die
Gesetzeslage zu berücksichtigen, die Vorversicherungszeiten in der Gesetzlichen
Krankenversicherung für eine Mitgliedschaft in der KVdR vorschreibt, wird abweichend davon jedoch für die KVdR-Neuzugänge (operationalisiert durch die Gruppe
der 60-65-Jährigen) in der Zukunft unterstellt, dass ihr Anteil an der Bevölkerung zurückgeht, d.h. sich so entwickelt, wie der Anteil der jeweiligen Kohorte an der Bevölkerung im Jahr 2005 (z.B. die Rentenzugangsjahrgänge der 60-65-Jährigen im Jahr
2015 sind 2005 50-55-jährig).
310
Statistisches Bundesamt (2003).
172
Schrittweise wird berücksichtigt, dass in jedem Jahr alle Berufsanfänger (operationalisiert als die Kohorte der 20-25-Jährigen) neu in der Bürgerversicherung versicherungspflichtig werden – und in den späteren Jahren bleiben. Gleichermaßen wird für
alle neugeborenen Kinder die beitragsfreie Versicherungspflicht in der Bürgerversicherung unterstellt. Innerhalb von 20 Jahren führt dies dazu, dass alle 0-40-Jährigen
zusätzlich zu den nach jetzigem Recht GKV-Versicherten über dieser Altersgrenze in
der Bürgerversicherung versichert sind. Von Jahr zu Jahr wachsen deshalb mehr
Personen in die Bürgerversicherung hinein. Eine weitere Übergangsregelung, die die
Übergangszeit abkürzt, wird nicht unterstellt.
Die Beitragssatzwirkungen werden ausgehend von einem kostendeckenden Referenzbeitragssatz von 13,18% (ohne Verwaltungsausgaben und Leistungsausgaben
für Krankengeld) dargestellt. Für die Jahre 2005 bis 2050 wird dieser kostendeckende Beitragssatz für die jeweilige Population der Gesetzlichen Krankenversicherung (Bürgerversicherung) unter der Annahme ermittelt, dass die alters- und geschlechtsspezifischen Ausgaben- und Beitragsprofile der jeweiligen Versichertengruppen konstant bleiben. Diese Annahme impliziert in etwa eine parallele Entwicklung der Gesundheitskosten und der Einkommen, angesichts des hohen Personalkostenanteils bei den Gesundheitskosten sind somit bedeutende Teile der zu erwartenden Ausgabensteigerungen in dieser Rechnung erfasst (Variante 1). Andererseits
wurden die Beitragssatzwirkungen unter Berücksichtigung des medizinisch-technischen Fortschritts, der zu erheblichen Kosten- und somit auch Beitragssatzanstiegen
führen kann, in den Modellrechnungen berücksichtigt (Variante 2). Eine exakte Bestimmung der zukünftigen Entwicklung des medizinisch-technischen Fortschritts ist –
wie vom SVR angemerkt – nicht möglich.311 In den präsentierten Simulationen wird
daher analog zu anderen durchgeführten Untersuchungen312 und unter Rückgriff auf
Ergebnisse einer ökonometrischen Schätzung313 der durch den medizinisch-technischen Fortschritt hervorgerufene zukünftige autonome Anstieg der Pro-Kopf-Ausgaben auf 1% jährlich gesetzt. Die konkrete Umsetzung dieser Vorgehensweise erfolgte in den Simulationen ausgehend vom Basisjahr 2003 durch Multiplikation der
jeweiligen Altersausgabenprofile mit dem Faktor (1,01)t-2003, wobei t das jeweilige
Prognosejahr darstellt. Da das Vergütungsniveau für die Leistungserbringer sich in
der Bürgerversicherung nicht zwingend an der Gesetzlichen Krankenversicherung
orientieren muss, werden die Leistungserbringer bei Einführung einer Bürgerversicherung eventuell eine finanzielle Kompensation für die derzeit im Durchschnitt hö-
311
Vgl. SVR (2004).
312
Vgl. Breyer et al. (2001).
313
Vgl. Breyer et al. (2000).
173
heren und im Zeitablauf langsam entfallenden Vergütungen der PKV fordern. Letztendlich bleibt dieser Preiseffekt aber Spekulation bzw. hängt sehr stark von der politischen Durchsetzbarkeit ab, daher wird er in den Modellrechnungen nicht weiter berücksichtigt.
Die gewählte Datengrundlage unterscheidet sich durch die Verwendung von Prozessdaten für die Simulation der Ausweitung des Versichertenkreises bzw. der Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze von anderen, vergleichbaren Untersuchungen,
die auf der Grundlage von Befragungsdaten durchgeführt wurden314. Befragungsdaten basieren meist auf Stichproben und werden im Rahmen der Selbstauskunft generiert, daher weisen sie gegenüber Prozessdaten tendenziell eine größere Ungenauigkeit auf. Bestimmte Effekte, wie die Ausweitung der Beitragsbemessung auf andere
Einkunftsarten oder die Berücksichtigung von soziodemografischen Charakteristika
wie auch die Auswirkung des Familienbezugs, lassen sich momentan allerdings nur
auf Basis von Befragungsdaten ermitteln.
6.1.1.2 Ausweitung des Versichertenkreises
Zur Abschätzung der Effekte einer Ausweitung des Versichertenkreises erscheint es
sinnvoll zunächst die aktuelle Versichertenstruktur in Deutschland zu betrachten.
Dies hilft bei der Quantifizierung derjenigen Personengruppen, die derzeit nicht in der
Gesetzlichen Krankenversicherung versichert sind, die jedoch vollständig in dieser
versicherungspflichtig würden. Nachfolgende Abbildung zeigt die in der Gesetzlichen
Krankenversicherung Versicherten in Abhängigkeit von ihrem Versichertenstatus, die
in der privaten Krankenversicherung (PKV) Vollversicherten nach Stellung im Beruf
sowie die sonstigen Bevölkerungsgruppen als Anteile an der Wohnbevölkerung.
Mit etwa 85,3% ist der weitaus größte Teil der Bevölkerung in der Gesetzlichen
Krankenversicherung versichert, wobei die freiwillig GKV-Versicherten mit nur rund
6,1% einen eher geringen Anteil bilden. Die Gruppe der nicht in der Gesetzlichen
Krankenversicherung versicherten Personen macht in Deutschland rund 14,7% der
Bevölkerung aus. Es fällt auf, dass die größte Gruppe der derzeit nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung Versicherten, nämlich die Beamten und Pensionäre
314
Vgl. Sehlen et al. (2004); Lauterbach et al. (2004).
174
sowie deren mitversicherte Familienangehörige, rund 36,7%315 aller nicht GKV-Versicherten darstellt. Die zweitwichtigste Berufsgruppe in der PKV besteht aus den Angestellten und Arbeitern mit Erwerbseinkommen über der Versicherungspflichtgrenze
sowie deren Angehörigen, die rund 28,6% aller nicht GKV-Versicherten ausmachen.
Weniger bedeutsam, aber dennoch die drittgrößte Gruppe stellen mit einem Anteil
von etwa 21,8% die Selbständigen mit ihren Angehörigen dar. Sozialhilfeempfänger/
innen316 weisen einen Anteil an den nicht GKV-Versicherten von 9,5%, Wehr- bzw.
Zivildienstleistende von nur etwa 1,4% bzw. nicht krankenversicherte Personen von
ebenfalls lediglich 1,4% auf.
Abbildung 6-1:
Wohnbevölkerung nach Versichertenstatus in 2003
KVdR-Mitglieder 20,2%
Freiwillig vers. GKVMitglieder 6,1%
Angestellte und
Arbeiter* 4,2%
GKV-Mitversicherte
24,0%
Beamte und
Pensionäre** 5,4%
Selbständige*** 3,2%
Sozialhilfe 1,4%
GKV-Pflichtversicherte
35,0%
*
PKV-Versicherte und
"sonstige"; 14,7%
Wehr- und
Zivildienstleistende
0,2%
Nicht
krankenversicherte
Personen 0,2%
inklusive privat versicherte Rentner und Familienangehörige
**
inklusive Empfänger von Heilfürsorge (ohne Wehr- und Zivildienstleistende)
und mitversicherte Familienangehörige
***
inklusive mitversicherte Familienangehörige
Bei einer Ausweitung des Versichertenkreises insbesondere auf die drei größten
Gruppen sind somit die spürbarsten Beitragssatzeffekte zu erwarten. Die Frage, ob
sich diese Beitragssatzeffekte tendenziell in Beitragssatzsteigerungen oder in Bei-
315
Werte im Folgenden bezogen auf 14,7%.
316
Bei den hier erfassten Sozialhilfeempfängern handelt es sich nur um jene, die nicht aufgrund
anderer angerechneter Einkommen Versicherungsschutz genießen, wie etwa Rentner/innen
und arbeitslose Leistungsempfänger/innen.
175
tragssatzreduktionen äußern, thematisiert Abbildung 6-2. Dabei wird für den Vergleich unterstellt die Ausgaben- und Beitragsprofile der bisher nicht GKV-Versicherten wären wie oben beschrieben.
Abbildung 6-2 :
Anteile einzelner Bevölkerungsgruppen an Versicherten,
Ausgaben und Beiträgen
100%
90%
80%
70%
Selbständig
Beamte
PKV-Angest.
GKV
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Versicherte
*
Ausgaben
Beiträge*
ohne Kapitaleinkommen und sonstige Einkunftsarten.
Wie zu erkennen ist, übersteigt bei den bisher PKV-versicherten Angestellten und Arbeitern die Summe der Beitragseinnahmen die Summe der Leistungsausgaben.
Deutlich abgeschwächt tritt dieser Effekt auch bei den Beamten auf, wenngleich auch
für diese Personengruppe die Beitragseinnahmen höher als die Leistungsausgaben
liegen. Für die Selbständigen übersteigen die Beitragseinnahmen ebenfalls die Leistungsausgaben, allerdings liegt der Effekt bei dieser Personengruppe wieder relativ
ausgeprägt vor. Aufgrund der Tatsache, dass für alle zusätzlich in die GKV (Bürgerversicherung) einzubeziehenden Personenkreise die Beitragseinnahmen die Leistungsausgaben übersteigen, handelt es sich um „überdurchschnittlich gute Risiken“.
Dabei weisen die Beamten die höchste Zahl an Versicherten auf, gefolgt von bislang
PKV-versicherten Angestellten und Arbeitern sowie den Selbständigen. Somit sind
aufgrund einer Ausweitung der Versicherungspflicht auf diese drei Gruppen in einer
Bürgerversicherung Beitragssatzentlastungen zu erwarten. Wie stark die Beitragssatzsenkungen bei Einführung einer Bürgerversicherung allerdings konkret ausfallen,
hängt aber darüber hinaus noch von den Anteilen der jeweiligen zusätzlich in die
176
Bürgerversicherung einzubeziehenden Personengruppen an der Wohnbevölkerung
ab.
Abbildung 6-3 zeigt die Auswirkungen einer sofortigen und vollständigen Einführung
einer Bürgerversicherung für die Ausweitung des Versichertenkreises. Dabei werden
die auftretenden Effekte ausgehend von der jetzigen GKV für jede neu aufzunehmende Subgruppe – Arbeiter und Angestellte über der Versicherungspflichtgrenze,
Beamte und Pensionäre, Selbständige, Wehr- und Ersatzdienstleistende und Sozialhilfeempfänger – getrennt dargestellt. Die Effekte auf den Beitragssatz werden hierbei unter der Annahme der Beibehaltung der Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Krankenversicherung ausgewiesen.
Abbildung 6-3:
Sofortige Ausweitung des GKV-Versichertenkreises (Einführung der Bürgerversicherung) (2003) Beibehaltung BBG der
GKV
0.9%
(5) + Sozialhilfeempfänger
(4) + Wehr- und
Ersatzdienstleistende = (5)
1.1%
(3) + Selbständige mit
Familienangehörigen = (4)
1.1%
(2) + Beamte mit
0.9%
(1) + Angest. mit
Bisherige GKV = (1)
0.6%
0.0%
0.0%
0.2%
0.4%
0.6%
0.8%
1.0%
1.2%
Wären im Jahr 2003 lediglich die bisher privat versicherten Arbeiter und Angestellten
sowie die privat versicherten Rentner zusätzlich in der Bürgerversicherung versicherungspflichtig geworden, so hätte dies unter Beibehaltung der aktuellen Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Krankenversicherung eine Absenkung des allgemeinen Beitragssatzes um immerhin 0,6 Beitragssatzpunkte zur Folge gehabt. Die
Versichertenzahl wäre um 3,6 Mio. angestiegen (vgl. dazu Abbildung 6-1 oben). Wären 2003 zusätzlich auch die Beamten in die Bürgerversicherung aufgenommen worden, so hätte dies weitere Beitragssatzsenkungen um 0,3 Beitragssatzpunkte ermög-
177
licht. Die Versichertenzahl wäre um 4,5 Mio. angestiegen. Dass die Beitragssatzreduktion bei Einbezug der Beamten geringer ausfällt als bei den bislang privat versicherten Arbeitern, Angestellten und Rentnern lässt sich vor allem daraus erklären,
dass die bisher PKV-versicherten Arbeiter und Angestellten in ihrer gesamten Population per Definition ein Einkommen über der GKV-Versicherungspflichtgrenze aufweisen, wohingegen bei den Beamten sämtliche Einkommensgruppen bislang außerhalb der Gesetzlichen Krankenversicherung krankenversichert sind. Dass die
Beiträge überhaupt abgesenkt werden könnten, obwohl diese Gruppe überdurchschnittlich viele mitversicherte Angehörige aufweist, ist nicht zuletzt auf die höheren
Einkommen der Pensionäre zurückzuführen. Durch die Einbeziehung der Selbständigen in die Bürgerversicherung könnte der Beitragssatz schätzungsweise um weitere 0,2 Beitragssatzpunkte abgesenkt werden. Diese Beitragssatzsenkung fällt geringer aus, weil ein erheblicher Teil der Selbständigen bereits jetzt freiwillig in der
Gesetzlichen Krankenversicherung versichert ist. Nur schätzungsweise 2,7 Mio.
weitere Versicherte würden hinzukommen. Ein Einbezug der bisher nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Wehr- und Zivildienstleistenden hätte
keine nennenswerten Auswirkungen auf den Beitragssatz, ein Einbezug von bislang
nicht GKV-versicherten Sozialhilfeempfängern würde aufgrund der überdurchschnittlichen Morbidität bzw. des geringen beitragsrelevanten Einkommens dieser Personengruppe den Beitragssatz sogar wieder leicht, um 0,2 Beitragssatzpunkte, ansteigen lassen. Angesichts der relativ geringen Zahl der Versicherten von etwa 1 Mio.
zeigt dies deutlich, dass es sich hier um eine Gruppe mit sehr ungünstiger Risikostruktur handelt.
Die sich aus den Berechnungen des vorherigen Abschnitts ergebenden Beitragssatzentlastungseffekte stellen allerdings eher eine theoretische Obergrenze möglicher Beitragssatzreduktionen dar, da eine vollständige und sofortige Ausweitung des
Versichertenkreises auf alle PKV-Versicherten aus Vertrauensschutzgründen kaum
durchsetzbar erscheint. Daher soll im Folgenden eine Simulation der auftretenden
Effekte bei einer schrittweisen Ausweitung der Gesetzlichen Krankenversicherung in
eine Bürgerversicherung präsentiert werden.
Wie sich in Abbildung 6-4 zeigt, reduziert sich die Wohnbevölkerung in Deutschland
gemäß Variante 5 der 10. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung von 82,83
Mio. Personen im Jahr 2005 auf nur noch 75,31 Mio. im Jahr 2050. Diese demografisch bedingte Reduktion würde sich auch in den zukünftigen Versichertenzahlen der
heutigen GKV niederschlagen, da derzeit rund 85% der Wohnbevölkerung GKV-ver-
178
sichert sind. Konkret würde sich die GKV-Population von 70,81 Mio. Versicherten im
Jahr 2005 auf 63,88 Mio. im Jahr 2050 vermindern. Unter der Berücksichtigung des
angenommenen „Hineinwachsens“ der neuen Kohorten in die GKV (Bürgerversicherung) ist es auch verständlich, dass der Bestand an nicht in der Gesetzlichen Krankenversicherung (Bürgerversicherung) abgesicherten Personengruppen (PKV-Altbestände sowie „sonstige“ Personengruppen) im Zeitablauf nur allmählich abnehmen
würde. Bis zum Jahr 2050 würde er sich auf 3,87 Mio. reduzieren. Dies bedeutet,
dass auch 45 Jahre nach Einführung einer Bürgerversicherung noch etwa ein Viertel
der heutigen PKV-Versicherten und „sonstigen“ Personen außerhalb der Gesetzlichen Krankenversicherung (Bürgerversicherung) versichert sind.
Abbildung 6-4:
Entwicklung der Bevölkerung, der Versicherten der
Bürgerversicherung, der Versicherten der Status-Quo-GKV
und der außerhalb der Bürgerversicherung abgesicherten
Personen bei schrittweiser Ausweitung des GKV-Versichertenkreises, Angaben in 1000
80000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
2005
2010
2015
2020
Nicht-Bürge rve rs iche rung
2025
2030
2035
Bürge rve rs iche rung
2040
GKV
2045
2050
Be völk e rung
Eine nahezu vollständige Systemumstellung ist erst ab dem Jahr 2080 zu erwarten,
wenn die letzten PKV-Versicherten verstorben sind. Die Population der
Bürgerversicherung würde sich ausgehend von einem Versichertenbestand von
70,81 Mio. Personen im Jahr 2005 (dies ist die GKV-Population) zunächst auf bis zu
73,86 Mio. Versicherte im Jahr 2025 erhöhen. Dieser Zuwachs der
Versichertenpopulation ergibt sich aus der Versicherungspflicht von Neugeborenen
und Berufsanfängern. Ab dem Jahr 2025 wird dieser „Auffülleffekt“ durch den
demografischen Effekt überkompensiert, so dass die Gesamtpopulation der
179
Gesetzlichen Krankenversicherung (Bürgerversicherung) ab diesem Zeitpunkt wieder
fällt.
Abbildung 6-5 zeigt für die aktuelle Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen
Krankenversicherung die Beitragssatzentwicklung für die schrittweise Ausweitung
der Gesetzlichen Krankenversicherung in eine Bürgerversicherung bei Einbeziehung
einzelner bisher außerhalb der GKV-versicherten Personengruppen. Ausgehend von
einem kostendeckenden Beitragssatz ohne Verwaltungsausgaben und Krankengeld
von 13,0% für die heutige GKV-Population würde es rein demografiebedingt im Jahr
2050 zu einem Beitragssatzanstieg auf 16,8% kommen. Durch die schrittweise Integration von bislang nicht GKV-Versicherten in die Bürgerversicherung würde der
Beitragssatz im Jahr 2050 lediglich auf 15,1% ansteigen.
Abbildung 6-5:
des GKV-Versichertenkreises für die Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Krankenversicherung ohne Berücksichtigung des medizinisch-technischen Fortschritts
17,00%
16,00%
15,00%
14,00%
13,00%
12,00%
2005
2010
2015
2020
2025
Bisher GKV-Versicherte
2030
2035
2040
2045
2050
Bürgerversicherung
Wie sich zeigt, würde für die jetzige GKV-Population (ohne Bürgerversicherung)
unter Beibehaltung der derzeitigen Beitragsbemessungsgrenze und ausgehend vom
Jahr 2005 der rein demografisch bedingte Beitragssatzanstieg bis zum Jahr 2050
3,8%-Punkte betragen. Durch die schrittweise Einführung einer Bürgerversicherung
kann der Beitragssatzanstieg zwar bis zum Jahr 2050 auf 2,1%-Punkte begrenzt
werden, aufgrund des angenommenen „Hineinwachsens“ der neuen Kohorten in die
Bürgerversicherung treten spürbare Entlastungseffekte jedoch erst ab dem Jahr
2015 auf. Im Jahr 2050 würde dieser durch die Bürgerversicherung hervorgerufene
180
Entlastungseffekt allerdings bis auf 1,7%-Punkte anwachsen. Die Anwendung
verschiedener Demografievarianten für die Simulation der Auswirkungen einer
Bürgerversicherung auf den Beitragssatz hat zudem gezeigt, dass die durch die
Bürgerversicherung hervorgerufenen Beitragssatzeffekte relativ unabhängig von der
tatsächlichen Entwicklung der Demografie realisiert werden können.317
Wie die Simulationen gezeigt haben, würde sich für die heutige GKV unter Beibehaltung der momentanen Beitragsbemessungsgrenze und unter zusätzlicher Berücksichtigung des medizinisch-technischen Fortschritts mittels einer autonomen jährlichen Steigerung der Ausgabenprofile der Versicherten um 1% p.a. im Jahr 2050 ein
Beitragssatzanstieg bis auf 26,7% ergeben (vgl. Abbildung 6-6). Demgegenüber
würde sich durch die schrittweise Einführung einer Bürgerversicherung der Beitragssatzanstieg verlangsamen, so dass im Jahr 2050 ein Beitragssatz von 23,8% resultieren würde.
Der technische Fortschritt wird nach unseren Annahmen alle Gruppen mit dem gleichen Anstieg der Kosten betreffen – auch die von hinzukommenden Versicherten.
Deshalb tritt durch die unterschiedliche Altersstruktur zwar auch in diesem Fall eine –
absolut gesehen zwar höhere Entlastung der Gesetzlichen Krankenversicherung ein.
Anteilig wird der Beitragssatzanstieg jedoch weniger reduziert.
Abbildung 6-6:
des GKV-Versichertenkreises für die Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Krankenversicherung unter Berücksichtigung des medizinisch-technischen Fortschritts
28,00%
26,00%
24,00%
22,00%
20,00%
18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
2005
2010
2015
2020
2025
Bisherige GKV BBG GKV
317
Vgl. Pfaff et al. (2004).
2030
2035
2040
2045
Bürgerversicherung BBG GKV
2050
181
6.1.1.3 Variationen der Beitragsbemessungsgrundlage durch
Anheben der Beitragsbemessungsgrenze
Im Folgenden werden die Beitragssatzeffekte der Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze auf das Niveau der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) sowohl für
die Gesetzliche Krankenversicherung als auch für die sofortige bzw. schrittweise
Umsetzung der Bürgerversicherung dargestellt.
Wie aus Abbildung 6-7 hervorgeht ergäben sich bei einer zusätzlich zur Erweiterung
des Versichertenkreises durchgeführten Ausweitung der Beitragsbemessungsgrenze
auf das Niveau der GRV deutlichere Beitragssatzentlastungseffekte. Dabei zeigt
sich, dass allein aufgrund einer Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze bereits für
die jetzige GKV-Population eine Beitragssatzreduktion um 0,4 Beitragssatzpunkte
möglich wäre. Ein Einbezug der bisher PKV-versicherten Arbeiter und Angestellten
würde gegenüber dem Status Quo bei einer erhöhten Beitragsbemessungsgrenze
dann zu einer Beitragssatzsenkung um 1,2 Beitragssatzpunkte führen.
Abbildung 6-7:
Reduzierbare Beitragssatzsenkung bei sofortiger Ausweitung
des Versichertenkreises; BBG GRV (2003)
1,6%
(5) + Sozialhilfeempfänger
(4) + Wehr- und
Ersatzdienstleistende = (5)
1,8%
(3) + Selbständige mit
1,8%
(2) + Beamte mit
1,4%
(1) + Angest. mit
1,2%
Bisherige GKV = (1)
0,0%
0,4%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
1,2%
1,4%
1,6%
1,8%
2,0%
182
Eine Ausweitung des GKV-Versichertenkreises auf Beamte ergäbe bei der
Beitragsbemessungsgrenze der GRV eine weitere Reduktion des Beitragssatzes um
0,2 Beitragssatzpunkte. Eine Aufnahme der Selbständigen in die Bürgerversicherung
würde für die erhöhte Beitragsbemessungsgrenze den Beitragssatz um weitere 0,4
Beitragssatzpunkte absenken. Auch bei einer erhöhten Beitragsbemessungsgrenze
hätte die Subgruppe der Wehr- und Zivildienstleistenden – aus denselben Gründen
wie oben erläutert – keinen Einfluss auf die Höhe der Beitragssätze. Die bisher nicht
GKV-versicherten Sozialhilfeempfänger würden bei ihrer Einbeziehung in die
Bürgerversicherung und einer erhöhten Beitragsbemessungsgrenze den
Beitragssatz wieder unverändert um 0,2 Beitragssatzpunkte ansteigen lassen.
Abbildung 6-8 zeigt für die bereits ab 2005 auf das Niveau der Gesetzlichen Rentenversicherung erhöhte Beitragsbemessungsgrenze die Beitragssatzentwicklung für die
schrittweise Ausweitung des Versichertenkreises bei Einbeziehung einzelner bisher
außerhalb der Gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Personengruppen in
die Bürgerversicherung.
Abbildung 6-8:
des GKV-Versichertenkreises für die Beitragsbemessungsgrenze der GRV ohne Berücksichtigung des medizinischtechnischen Fortschritts
17,00%
16,00%
15,00%
14,00%
13,00%
12,00%
2005
2010
2015
2020
2025
Bisher GKV-Versicherte
2030
2035
2040
2045
Bürgerversicherung
2050
183
Die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze auf das Niveau der GRV würde für
die bisherige GKV-Population im Jahr 2005 gegenüber einer unveränderten
Beitragbemessungsgrenze zu einem niedrigeren Beitragssatz in Höhe von 12,6%
führen. Im Zeitablauf würde dieser Beitragssatz rein demografiebedingt bis auf
16,3% im Jahr 2050 anwachsen. Die schrittweise Einbeziehung weiterer, bislang
außerhalb der Gesetzlichen Krankenversicherung abgesicherter Personengruppen in
die Bürgerversicherung würde den Beitragssatz im Jahr 2050 hingegen lediglich auf
14,3% ansteigen lassen.
Abbildung 6-9:
des GKV-Versichertenkreises für die Beitragsbemessungsgrenze der GRV unter Berücksichtigung des medizinischtechnischen Fortschritts
28,00%
26,00%
24,00%
22,00%
20,00%
18,00%
16,00%
14,00%
12,00%
2005
2010
2015
2020
2025
Bisherige GKV BBG GRV
2030
2035
2040
2045
2050
Bürgerversicherung BBG GRV
Eine Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze auf das Niveau der GRV unter Berücksichtigung des medizinisch-technischen Fortschritts würde für die heutige GKV
im Jahr 2050 zu einem Beitragssatz von 26,0% führen. Durch die schrittweise Einführung einer Bürgerversicherung könnte dieser Wert im Jahr 2050 auf 22,6%
reduziert werden (vgl. Abbildung 6-9).
6.1.1.4 Variationen der Beitragsbemessungsgrundlage durch Beitragserhebung auf Kapital- und Mieteinkünfte
Im Weiteren wird untersucht, wie sich die Beitragssätze für unterschiedliche Varianten der Krankenversicherung entwickelt hätten, wenn auch auf andere Einkünfte ne-
184
ben dem Erwerbseinkommen Beiträge erhoben würden. Abbildung 6-10 gibt die Berechnungsergebnisse für das Jahr 2003 sowie für unterschiedliche Beitragsbemessungsgrenzen wieder:
Abbildung 6-10: Realisierbare Beitragssatzsenkung bei Verbeitragung von
Kapital- und Mieteinkünften für die derzeitige GKV sowie bei
Ausweitung des Versichertenkreises und unterschiedliche
Beitragsbemessungsgrenzen (2003)
Bürgerversicherung, BBG der GRV
1,6%
Bürgerversicherung, Beibehaltung
BBG
0,9%
bisherige GKV, BBG der GRV
0,4%
bisherige GKV, Beibehaltung BBG
0,0%
0,0%
1,9%
1,8%
1,2%
1,2%
0,6%
0,6%
0,3%
0,2%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
1,2%
1,4%
1,6%
1,8%
2,0%
■ Beitragspflichtige Einnahmen aus Kapital- und Mieteinkünften (ohne hypothetische
Mieten auf eigengenutztes Wohneigentum
□ Beitragspflichtige Einnahmen aus Kapitaleinkünften unter Berücksichtigung des
Freibetrags gemäß EVS
■ Ohne Verbeitragung der Kapitaleinkommen
Zu beachten ist hierbei, dass derartige Effekte gegenüber den Auswirkungen einer
Ausweitung des Versichertenkreises einer höheren Prognoseunsicherheit unterliegen. Der Grad der Genauigkeit in der Erfassung von Vermögenseinkommen ist praktisch in allen herangezogenen Datenquellen kritisierbar; dies gilt für die EVS ebenso
wie für das SOEP und schließlich auch für die Einkommensteuerdaten, die an dieser
Stelle jedoch nur für eine allgemeine Validierung herangezogen wurden: Steuerlich
erfasste Einkommen werden maßgeblich von der Steuerehrlichkeit bzw. der Steuervermeidung und ggf. -hinterziehung beeinflusst. Zudem ist – aufgrund der gegenüber
dem Faktor Arbeit generell höheren Mobilität des Faktors Kapital – ungewiss in welchem Maße eine Verbeitragung von Kapitaleinkommen zu einer weiteren Steuer-
185
flucht ins Ausland beitragen könnten. Diese Frage ist nicht zuletzt von einer internationalen Harmonisierung der Steuersysteme abhängig.
Eine Miteinbeziehung weiterer Einkunftsarten hätte folgende Effekte zur Konsequenz: Für die jetzige GKV-Population würde eine Einbeziehung von Kapitaleinkommen gemäß Schätzungen auf Basis der EVS in die Beitragsbemessung den
Beitragssatz um 0,2% reduzieren. Eine Berücksichtigung von Kapital- und Mieteinkommen gemäß SOEP würde zu einer Beitragssatzreduktion bis 0,3% führen, da die
Mieteinkommen nach Abzug der nicht zu verbeitragenden fiktiven Eigenmieten kaum
eine beitragssatzrelevante Größe darstellen. Eine Einbeziehung dieser Einkunftsarten bei gleichzeitiger Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze auf das Niveau der
GRV würde für die jetzige GKV-Population das Beitragssatzniveau um 0,6 Beitragssatzpunkte reduzieren. Die Ausweitung des Versichertenkreises auf die gesamte
Wohnbevölkerung in Kombination mit der Einbeziehung anderer Einkunftsarten
würde für die jetzige Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Krankenversicherung eine Reduktion des Beitragssatzes um 1,2 Beitragssatzpunkte ergeben. Bei
Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze auf das Niveau der GRV und bei Ausweitung des Versichertenkreises auf die gesamte Wohnbevölkerung sowie bei der
Einbeziehung anderer Einkunftsarten würden Beitragssatzsenkungen zwischen 1,9
(mit Zins- und Mieteinkommen) und 1,8 (nur Zinseinkommen) Beitragssatzpunkten
möglich werden.
Die errechneten Auswirkungen der Verbeitragung der Kapital- und Mieteinkommen
können – vor dem Hintergrund der genannten Ungenauigkeiten – eher als unterer
Grenzwert gesehen werden. Unberücksichtigt in den vorgestellten Rechnungen
bleibt auch die Ausdehnung der Beitragspflicht auf weitere Einkunftsarten wie etwa
jene, die schon heute bei freiwillig versicherten GKV-Mitgliedern beitragspflichtig
sind. Dies wären z.B. Nebeneinkünfte oder auch private Renten.
6.1.2
Erhebung fixer pro-Kopf-Beiträge mit
steuerfinanziertem sozialen Ausgleich
Als Einzelreformmaßnahme ist die Umstellung auf pauschale Beiträge – Kopfpauschalen, Kopfprämien oder Gesundheitsprämien – zu überlegen. Da jedoch in keinem Vorschlag eine reine Kopfpauschalenlösung gefordert wird, sondern vielmehr
immer eine Kombination mit irgendeinem sozialen Ausgleich ins Auge gefasst ist,
sollen auch in den folgenden Modellrechnungen nur solche Kombinationsformen von
Pauschalbeiträgen und Steuerfinanzierung dargestellt werden.
186
Für die Weiterentwicklung der Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung
wird von manchen Wissenschaftlern eine Umstellung von einkommensabhängigen
Beiträgen auf die Erhebung fixer pro-Kopf-Prämien gefordert. Diese Reformoption
wurde auch von der CDU vertreten. Kritik an einer solchen Maßnahme kam aber
unter anderem von der Schwesterpartei CSU.
In Modellrechnungen soll die geschätzte Auswirkung einer Umsetzung (a) des Leipziger Parteitagsbeschlusses der CDU, (b) des Vorschlags von Rürup und Wille (mit
GKV-interner Teilfinanzierung eines Kopfpauschalenmodells) sowie (c) des Kompromisses von CDU und CSU aufgezeigt werden. Insbesondere das CDU-Modell
des Leipziger Parteitagsbeschlusses kann zwar als überholt angesehen werden, da
es mittlerweile durch den auch von der CDU mitgetragenen Unionskompromiss abgelöst wurde. Dennoch wird das CDU-Modell in den Modellrechnungen berücksichtigt, da es sich zum einen von den anderen dargestellten Modellen deutlich unterscheidet und zum anderen stärker an weitere, existierende Kopfprämienmodellvorschläge318 angelehnt ist, vor allem was die Gegenfinanzierung des sozialen Ausgleichs durch die Auszahlung und Versteuerung des Arbeitgeberanteils betrifft.
6.1.2.1 Annahmenstruktur, Datenbasis und Vorgehensweise
Die im Folgenden dargestellten Rechnungen werden, sofern nicht ausdrücklich anders dargestellt, für Versicherten- bzw. Einnahmen- und Ausgabenstrukturen des
Jahres 2003 durchgeführt, da dies die aktuellsten verfügbaren Zahlen sind. Für die
Berechung der Höhe der kostendeckenden Beiträge wurde auf die Prozessdaten der
GKV319 sowie für die Einkommensstruktur der Mitglieder auf die Daten der gesetzlichen Rentenversicherung320 zurückgegriffen.
In einem ersten Schritt wurden für die jeweiligen Modelle die erforderlichen Kopfprämienhöhen berechnet.
In einem zweiten Schritt wurde für gewisse Modelle (unter Berücksichtigung von Geringfügigkeitsgrenze, Gleitzone und Beitragsbemessungsgrenze) die Versteuerung
des ausgeschütteten Arbeitgeberanteils vorgenommen.
In einem dritten Schritt wurde der Subventionsbedarf für die „unteren“ Einkommensgruppen sowie für die aus Steuermitteln zu finanzierenden Krankheitskosten der Kinder errechnet.
318
Vgl. z.B. Knappe et al. (2002); Henke et al. (2002).
319
Vgl. BMGuSS (2004); BMGuSS (2003).
320
Vgl. VDR (2004a); VDR (2004b).
187
In einem letzten Schritt wurde der notwendige Bedarf an zusätzlichen Steuern bzw.
der notwendige Steuersoli zur alternativen Finanzierung über einen Solidarzuschlag
auf die Einkommensteuer (Gesundheitssoli) sowie durch eine proportionale Anhebung der Mehrwertsteuer ermittelt.
Die Modelle von CDU sowie CDU und CSU wurden bisher relativ allgemein dargestellt, so dass spezifische Ausgestaltungen denkbar sind. Das Modell von Rürup und
Wille ist dagegen konkreter ausgeführt, allerdings auch komplizierter als das CDUModell gestaltet. Einigkeit besteht wohl in allen Modellen, dass das Krankengeld
künftig nicht im Rahmen der Kopfpauschale abgedeckt werden soll. Dies ist insofern
folgerichtig, da seit 1.7.2005 das Krankengeld zwar im Leistungskatalog belassen
wurde, aber gemeinsam mit dem Zahnersatz aus der normalen paritätischen Finanzierung ausgegliedert und getrennt ohne Arbeitgeberanteil abgesichert wird. Bei Rürup und Wille wird die Finanzierung des Krankengelds allerdings, gemeinsam mit
dem in diesem Modell vorgesehenen GKV-internen Beitrag zur Gegenfinanzierung
der Prämiensubventionen für Geringverdiener zur Festlegung der maximal zulässigen Prämienbelastung berücksichtigt.
Angesichts der vergangenen Entscheidungsprozesse zur Ausgliederung des Zahnersatzes, der im GKV-Modernisierungsgesetz zunächst auch mit Wirkung von 2005
aus der paritätischen einkommensbezogenen Finanzierung ausgenommen werden
sollte, ab Juli 2005 jedoch weiterhin einkommensbezogen aber ohne Arbeitgeberanteil im Leistungskatalog der Gesetzlichen Krankenversicherung bleibt321, ist nicht vollkommen klar, ob er denn im Rahmen der Kopfpauschalen eingeschlossen oder ausgenommen werden sollte.
Um dieser nicht gänzlich eindeutigen Vorgabe gerecht zu werden und zudem auch
zeigen zu können, wie sich Veränderungen in den Annahmen auf die Zahl der Subventionsberechtigten wie auch auf die Höhe des Subventionsbedarfs auswirken,
werden im Rahmen dieser Berechnungen zwei Alternativen berücksichtigt:
In der Alternative 1 wird zum einen von der Einnahmen- nicht der Ausgabensituation
im Jahr 2003 ausgegangen. Da ein erhebliches Defizit in Höhe von 4,3 Mrd. Euro in
diesem Jahr auftrat,322 müsste zum Zweck der Vergleichbarkeit auch die Kopfpauschale mit dieser Unterdeckung kalkuliert werden. Zum anderen wird jedoch auch
vom Ausschluss des Zahnersatzes aus der Finanzierung ausgegangen. In Alternative 2 werden hingegen das Defizit sowie der Zahnersatz abgedeckt. Beide Alternati-
321
Vgl. Deutscher Bundestag (2004).
322
Vgl. BMGuSS (o.J.). S. 121ff.
188
ven gehen von einer Ausgliederung des Krankengeldes aus. Wichtige Ausprägungen
und Annahmen für die beiden Alternativen sind in Tabelle 6-1 zusammengefasst.
Tabelle 6-1:
Zusammenfassung wichtiger Annahmen und Ausprägungen der
berechneten Modelle von Kopfpauschalen für das Jahr 2003
Modelle
Ausprägungen/ Annahmen
CDU-Modell
(Leipziger Parteitag
2003)
Rürup und Wille
(mit GKV-interner
Gegenfinanzierung)
Unionskompromiss
(Nov. 2004 zwischen
CDU und CSU)
Gesundheitsprämie Erwachsener
170 € zuzgl.
20 € für Kapitalbildung
170 €
109 € (Arbeitnehmer)
zuzgl. 61 € zur Kostendeckung
Leistungsumfang
Wie GKV 2003 jedoch ohne Krankengeld und Zahnersatz; tatsächliches Defizit 2003 auch durch die Kopfpauschale nicht gedeckt
Kostendeckender GKVBeitragssatz
13,22 Beitragssatzpunkte
Alternative 1:
Alternative 2
Gesundheitsprämie Erwachsener
181,50 €
zuzgl. 20 € für Kapitalbildung
Leistungsumfang
Wie GKV 2003 jedoch ohne Krankengeld; tatsächliches Defizit 2003
durch die Kopfpauschale abgedeckt
Kostendeckender GKVBeitragssatz
14,04 Beitragssatzpunkte
181,50 €
109 € (Arbeitnehmer)
zuzgl. 72,50 € zur
Kostendeckung
Alternativen 1 und 2
Gesundheitskosten für
Kinder unter 18 Jahren
ab 18 Jahre
82 € (kostendeckend)
normale Kopfprämie
normale Kopfprämie
normale Kopfprämie
Ehegatten-Mitversicherung
nein
nein
nein
Maximale Belastung, in%
des Bruttoeinkommens
15% (Eink. inkl. ausbezahltem Arbeitgeberbeitrag)
12,5% (Eink. inkl.
ausbezahltem Arbeitgeberbeitrag)
7% (nur durch Arbeitnehmerprämie)
GKV-Arbeitgeberbeiträge
auf 6,5% gedeckelt,
ausgezahlt und versteuert
halber GKV-Satz
ausgezahlt und versteuert
auf 6,5% gedeckelter
Satz komplett als
Arbeitgeberprämie
bezahlt
GKV-interne Beitragserhebung
nein
2,9% des Bruttoeinkommens zur Subventionsgegenfinanzierung
nein
Entsprechend der unterschiedlichen Abdeckung der Leistungen in den Kopfprämien
ergeben sich auch unterschiedliche kostendeckende Beitragssätze. Während der
tatsächliche durchschnittliche Beitragssatz im Jahr 2003 14,31% betrug, wären zur
Abdeckung aller tatsächlich entstanden Ausgaben 14,75 Beitragssatzpunkte erforderlich gewesen. Schließt man das Krankengeld aus, so hätte ein Beitragssatz von
189
14,04% ausgereicht, um die verbleibenden Ausgaben inkl. Verwaltungskosten abzudecken (Alternative 2). Eine Verminderung der Ausgaben um das Defizit und den
Zahnersatz hätte eine weitere Reduzierung auf 13,22% ermöglicht. Auch die Gesundheitsprämien sind nicht in allen Modellen gleich hoch, da das CDU-Modell eine
Komponente zum Aufbau eines Teilkapitalstocks vorsieht und der Unionskompromiss eine getrennte Arbeitnehmer- und Arbeitgeberprämie umfasst. Die Annahmen
der Modelle wurden auf jeden Fall so modifiziert, dass unter Maßgabe dieser Unterschiede die jeweiligen Ausgaben im Jahr 2003 abgedeckt wurden.
Die unterschiedlich vorgesehene Maximalbelastung sowie die Höhe des Leistungsumfangs weisen - wie zu zeigen sein wird - ganz erhebliche Auswirkungen auf die
Höhe des Subventionsbedarfs sowie die Zahl der auf Subventionen angewiesenen
GKV-Mitglieder auf.
6.1.2.2 Belastungsveränderung durch unterschiedliche
Beitragsgestaltung
Der Vergleich der Beitragsbelastung im aktuellen Finanzierungssystem der Gesetzlichen Krankenversicherung und nach einer Umstellung auf Kopfprämien gemäß den
Vorstellungen der CDU gestaltet sich nicht ganz einfach. Dies liegt insbesondere
auch darin begründet, dass nach dem Willen der Union bisher beitragsfrei mitversicherte Gruppen einer eigenständigen Beitragspflicht unterliegen sollen. Dies trifft
insbesondere auf die geplante Beitragspflicht von nicht erwerbstätigen Ehegatten zu.
Die Beitragsfreiheit für Kinder wird als Umverteilungselement aus der Gesetzlichen
Krankenversicherung herausgenommen und fortan über das Steuersystem finanziert,
so dass sich daraus keine direkten Beitragsbelastungen für die GKV-Mitglieder ergeben. Vielmehr wären sie eventuell als Steuerzahler an der Finanzierung dieser Leistungen beteiligt. Die Finanzierung der Gesundheitsausgaben für Kinder aus allgemeinen Steuermitteln ist aus systematischer Sicht aufgrund der Bedeutung der Förderung von Familien als gesamtgesellschaftliche Aufgabe zu begründen. Sie hat zur
Folge, dass zum einen diese Ausgaben bei einer Steuerfinanzierung auch durch
nicht GKV-Mitglieder mitfinanziert werden. Andererseits ist daraus aber auch die
Forderung ableitbar, dass auch die Eltern derzeit nicht GKV-versicherter Kinder eine
solche Förderung erhalten sollten. Diese Ausweitung bleibt allerdings in den dargestellten Berechnungen unberücksichtigt. Etwas erstaunlich ist beim Unionsvorschlag,
dass gerade die Unionsparteien, für die in der Vergangenheit die Einverdienerehe
das Leitbild der Familie darstellte, nunmehr die unentgeltliche Mitversicherung abschaffen wollen.
190
6.1.2.2.1 Modell der CDU
Abbildung 6-11 zeigt für 2003, wie sich der Beitragsverlauf in Abhängigkeit vom
Bruttoeinkommen für Alleinstehende bzw. auch für einzelne Ehepartner, die beide
sozialversicherungspflichtig beschäftigt sind, tatsächlich darstellte (gestrichelte graue
Linie Alternative 1 und durchgehende schwarze Alternative 2), und wie er sich dargestellt hätte, wäre das Modell der CDU in Alternative 1 (mit einer Gesundheitsprämie
von 170 Euro pro Monat zuzüglich 20 Euro Vorsorgepauschale zum Aufbau eines
Kapitalstocks) bereits umgesetzt worden (gestrichelte schwarze Linie).
Abbildung 6-11: Beitragsverlauf nach geltendem Recht (2003) und bei Umstellung auf das Modell der CDU für Alleinstehende
KP
-
Kopfprämie
Die leicht unterschiedliche marginale und maximale Belastung nach geltendem
Recht von 2003 in den Alternativen 1 und 2 ergibt sich aus den etwas unterschiedlichen kostendeckenden Beitragssätzen von 13,22% bzw. 14,04%. Es zeigt sich,
dass für Bezieher niedriger Einkommen eine geringe Mehrbelastung festzustellen ist.
Diese Mehrbelastung gilt im Falle der Leistungsabgrenzung nach Alternative 1 (ohne
Krankengeld, Zahnersatz und Defizitfinanzierung) für Alleinstehende bzw. einzelne
Ehepartner von Zweiverdienerehepaaren bis zu einem Haushaltsbruttoeinkommen
von 1267 Euro (inkl. ausgezahltem Arbeitgeberbeitrag von 6,5% des Einkommen,
also einem heutigen Bruttoentgelt von 1190 Euro). Über dieser Einkommenshöhe
findet mit steigendem Einkommen eine – verglichen mit dem System einkommens-
191
abhängiger Beiträge – zunehmende Besserstellung der Alleinstehenden statt. Die
Beitragsunterschiede steigen dabei bis auf maximal 266 Euro bei einem Einkommen
ab der Beitragsbemessungsgrenze von 3450 Euro (d.h. einer Beitragsbemessungsgrenze von 3674 Euro inkl. ausgeschüttetem und auf 6,5% gedeckelten Arbeitgeberbeitrag) im Jahr 2003 (vgl. zu den Grenzwerten Tabelle 6-2 unten). Alleinstehende
Mitglieder mit einem sozialversicherungspflichtigen Einkommen bis zu heute 1190
Euro monatlich werden zu Subventionsberechtigten.
Um zu verdeutlichen, dass grundsätzlich jedoch auch von diesen Gruppen der Geringverdienender die volle Kopfpauschale zu bezahlen ist und nur durch Subventionen „abgefangen“ wird, stellen wir in Abbildung 6-11 wie auch in den folgenden Grafiken die Kopfpauschale in voller Höhe (ohne Subventionsbetrag) als gepunktete Linie auch im Bereich niedriger Einkommen für beide Alternativen dar. Wir wollen damit verdeutlichen, dass z.B. ein Absenken der Kopfpauschale, etwa wegen eines
Leistungsausschlusses, sowie ein Anheben der maximalen Belastungsgrenze die
Zahl der Subventionsempfänger absenken würde und umgekehrt. Außerdem würden
dieser Prämien (mindestens teilweise) von den Versicherten zu tragen sein, sobald
die Subventionen zurückgefahren werden.
Bei einzelnen Ehepartnern mit Einkommen unter der Grenze der Subventionsberechtigung kann es vorkommen, dass keine Subventionierung erfolgen muss, nämlich dann, wenn der Ehepartner über höheres Einkommen verfügt. Denn es ist vorgesehen, dass der eventuelle Subventionsbedarf auf das Haushaltseinkommen,
nicht auf das Einzeleinkommen bezogen wird. Liegt das Einkommen des Ehepartners maximal bei der Subventionsgrenze entsteht jedoch auch bei Ehepartnern mit
Einkommen unter dieser Einkommensgrenze ein Subventionsanspruch.
Wäre ein Kopfprämienmodell nach den Annahmen von Alternative 2 (mit einer Prämie in Höhe von 181,50 Euro zuzüglich 20 Euro Vorsorgepauschale zur Schaffung
eines Kapitalstocks) eingeführt worden, so hätte sich ein etwas anderes Muster ergeben. Die Begünstigung der Bezieher höherer Einkommen fiele mit maximal 282,50
Euro etwas höher aus als bei Alternative 1, wie die Differenz zwischen dem derzeitigen Maximalbeitrag von Beziehern von Einkommen ab der Bemessungsgrenze in
Höhe von 484 Euro zur vollen Höhe der Belastung durch die Gesundheitsprämie von
201,50 Euro zeigt. Das Einkommen, bis zu dem eine Subventionierung aufgrund der
relativ zu hohen Prämienbelastung erforderlich wird, läge bei Alternative 2 etwas höher als bei Alternative 1 mit nunmehr 1343 Euro, d.h. mehr alleinstehende Mitglieder
wären auf Subventionen angewiesen als unter Alternative 1. Im unteren Bereich
verlaufen die tatsächlichen Kopfpauschalenbelastungen aufgrund der identischen
Maximalbegrenzung auf 15% in beiden Alternativen gleich.
192
Für Alleinstehende lässt sich auch konstatieren, dass das vom Leipziger CDU-Parteitag beschlossene Modell leichte Beitragserhöhungen für Geringverdiener zur
Folge hätte. Entscheidend ist aber, dass die zusätzliche Belastung der unteren Einkommensgruppen nicht auf die Einführung von Kopfprämien an sich zurückzuführen
ist, sondern vielmehr auf der von der Union festgelegten Belastungsgrenze beruht,
die mit 15% leicht über dem durchschnittlichen Beitragssatz des Jahres 2003 liegt.
Anders ausgedrückt, mit entsprechender Angleichung des Höchstbelastungssatzes
könnte die Belastung für die Bezieher niedriger Einkommen auf dem gleichen Niveau
wie bisher gehalten, ja sogar – wie teils im Modell von Rürup und Wille – abgesenkt
werden solange die Prämiensubventionen auch wirklich geleistet werden.
Die folgende Abbildung zeigt nun die Wirkungen, die eine solche Reform auf die
Haushalte von Eheleuten hätte, von denen nur ein Partner über sozialversicherungspflichtiges Einkommen verfügt, der andere bislang beitragsfrei familienversichert ist.
Abbildung 6-12: Beitragsverlauf nach geltendem Recht (2003) und bei Umstellung auf das Modell der CDU für Alleinverdienerehepaare
KP - Kopfprämie
Es lässt sich festhalten, dass wie bei Alleinstehenden im Bereich der unteren und
mittleren Einkommen aufgrund der vorgesehenen Belastungsobergrenze wiederum
nur eine geringe Höherbelastung als z.Z. festzustellen ist – vorausgesetzt die beabsichtigte Prämiensubventionierung greift, wie von den Befürwortern vorgesehen. Da
die CDU-Kopfprämie keine Beitragsfreiheit für Ehegatten ohne eigenes Einkommen
193
vorsieht, müssen diese Haushalte entsprechende Prämien für zwei Personen in
Höhe von 380 Euro im Fall der Alternative 1 und 403 Euro im Fall der Alternative 2
leisten. Damit verschiebt sich die Einkommensgrenze, für die Bezieher von Einkommen, die aufgrund einer zu hohen Kopfpauschalenbelastung Subventionen benötigen, nach oben. Bis zu einem Haushaltsbruttoeinkommen von 2533 bzw. 2687 Euro
pro Monat lässt sich eine leichte Schlechterstellung dieses Haushaltstyps konstatieren.
Auch für die oberen Einkommensgruppen von Alleinverdienerehepaaren fällt die
Entlastung verglichen mit den Alleinstehenden geringer aus; sie liegt bei maximal 76
Euro (in Alternative 1) bzw. 81 Euro (in Alternative 2). Für die Gruppe der Ehepaare,
bei denen nur ein Partner Einkommen erzielt, liegt also das Einkommen, bis zu dem
aufgrund der erwünschten Belastungsbegrenzung Subventionen erforderlich sind
wegen der beiden zu zahlenden Prämien, deutlich höher als bei Alleinstehenden.
Abbildung 6-13 stellt schließlich auf einen dritten untersuchten Haushaltstyp, Ehepaare bei denen beide Partner gleich hohes sozialversicherungspflichtiges Einkommen erzielen, ab.
Da das bestehende System Eheleute mit zwei gleich hohen Einkommen an der Beitragsbemessungsgrenze am stärksten durch GKV-Beiträge belastet, wurden Ehepaare mit gleich hohem Einkommen für die folgende Darstellung ausgewählt. Für
Haushalte, in denen beide Ehepartner einer Erwerbstätigkeit nachgehen, aber die
Höhe der Einkommen unterschiedlich ist, liegen die Be- und Entlastungswirkungen
im Bereich zwischen den in Abbildung 6-12 und den in Abbildung 6-13 dargestellten
Werten.
Die Belastung von Zweiverdienerhaushalten mit identischen Monatseinkommen im
Bereich bis zur geltenden einfachen Beitragsbemessungsgrenze entspricht jener von
Alleinverdienerehepaaren, bei den Zweiverdienerehepaaren steigt sie jedoch mit
darüber hinaus steigendem Einkommen weiter an – bis maximal zur doppelten Beitragsbemessungsgrenze. Da beim bisherigen Modus der Beitragserhebung jedes
Einkommen bis zur Beitragsbemessungsgrenze mit dem vollen Beitragssatz belastet
wird, würden nach der Einführung von Kopfprämien vor allem Ehepaare entlastet
werden, deren gemeinsames Einkommen über der einfachen Beitragsbemessungsgrenze liegt. Die Beitragseinsparung für solche Haushalte läge im Falle der Alternative 1 bei maximal 532 Euro bzw. bei Alternative 2 bei 566 Euro pro Monat, nämlich
wenn beide Partner mindestens Einkommen in Höhe der Bemessungsgrenze beziehen.
194
Abbildung 6-13: Beitragsverlauf nach geltendem Recht (2003) und bei Umstellung auf das Modell der CDU für Zweiverdienerehepaare mit
gleich hohem Einkommen
KP – Kopfprämie
Betrachtet man also allein die Finanzierung der GKV-Beiträge, so lässt sich auch bei
einer Finanzierung über Kopfpauschalen eine Mehrbelastung niedriger Einkommen
im Vergleich zum geltenden Recht bei entsprechender Wahl der Maximalbelastung
völlig vermeiden, soweit der politische Wille vorhanden ist, dauerhaft erhebliche
Steuermittel zu diesem Zweck bereitzustellen. Entscheidend ist allerdings gerade die
Berücksichtigung der Finanzierung des sozialen Ausgleichs. Wie weiter unten gezeigt wird, ist der entstehende Finanzbedarf einer Umverteilung immens. Je nachdem, aus welchen (Steuer-) Quellen dieser Ausgleich finanziert wird, ergeben sich
unterschiedliche Belastungswirkungen für verschiedene Personengruppen.
Tabelle 6-2 fasst einige wichtige Ergebnisse für die drei Gruppen Sozialversicherungspflichtiger, nach denen differenziert wurde, für beide Alternativen zusammen:
Alleinstehende (inklusive Alleinerziehende), Alleinverdienerehepaare sowie Zweiverdienerehepaare mit beiderseits gleich hohem Einkommen.
Tabelle 6-2:
Gruppen
Indikatoren
195
Zusammenfassung wichtiger Auswirkungen des CDU
Gesundheitsprämienmodells, Rechnungsbasis 2003
Alleinstehende und einzelne
sozialversicherungs-pflichtige
Ehepartner
Alleinverdiener-ehepaare
Zweiverdiener-ehepaare mit gleich hohem
Einkommen der Partner
Alternative
1
Alternative
1
Alternative
2
Alternative
1
Alternative
2
Alternative
2
Beitragsbemessungsgrenze*
3674
3674
3674
3674
7349
7349
Subventionsgrenze*
1267
1343
2533
2687
2533
2687
Maximaler
Beitrag 2003
456
484
456
484
912
969
Kopfprämie
190
201,50
380
403
380
403
Maximale
Entlastung**
266
282,50
76
81
532
566
*
Einkommen inkl. ausgezahltem Arbeitgeberbeitrag
** Beitrag 2003 abzüglich Gesundheitsprämie, ab Einkommen in Höhe der
Beitragbemessungsgrenze
Quelle: eigene Berechnung.
6.1.2.2.2 Modell von Rürup und Wille
Im Modell von Rürup und Wille zeigt sich, dass der Beitragsverlauf der Kopfpauschalenbelastung (gestrichelte schwarze und graue Linien) für beide alternative
Leistungsumfänge jenem im CDU-Modell ähnlich ist. Zwar ist, wie angemerkt, durch
die Wahl der Belastungsgrenze dafür Sorge getragen, dass auch Bezieher geringer
Einkommen nicht schlechter gestellt werden, allerdings fällt die dargestellte Entlastung der alleinstehenden Bezieher höherer Einkommen deutlich geringer aus als im
CDU-Modell, da die Gegenfinanzierung der Subvention innerhalb der Gesetzlichen
Krankenversicherung durch einen Beitrag in Höhe von 2,9% erfolgen soll, der hier
berücksichtigt wird (vgl. Abbildung 6-14). Durch diesen ergibt sich auch ein zweiter
Knick im Beitragsverlauf: Bis zu einem Einkommen von 1876 Euro (Alternative 1)
und bis 1996 Euro (Alternative 2) wirkt sich die Begrenzung der Belastung auf 12,5%
aus. Bei einem Einkommen über dieser Höhe bis zur Beitragsbemessungsgrenze
von 4105 Euro bezahlen die Versicherten die Kopfpauschale in Höhe von 170 Euro
zuzüglich 2,9% ihres Einkommens. Ab dieser Einkommenshöhe steigt die Belastung
nicht weiter an. Insgesamt nähert sich der Belastungsverlauf damit mehr dem des
geltenden Rechts an. Nach den Vorstellungen von Rürup und Wille soll der Beitrag
196
zur Finanzierung des Krankengelds ebenfalls in der Maximalbelastung berücksichtigt
werden. In den Darstellungen in den Abbildungen 6-14 bis 6-16 bleibt das Krankengeld allerdings außerhalb der Betrachtung.
Die beiden gepunkteten Linien links der Kurve der Kopfpauschalenbelastung unter
Berücksichtigung der Subventionierung der Bezieher niedriger Einkommen zeigt die
Prämien- und Beitragsbelastung ohne Subventionierung. Sie steigt gemäß des Satzes von 2,9% des Einkommens an. Die Darstellung dieses Verlaufs ist allerdings insofern etwas irreführend, als ohne Subventionierung keine Gegenfinanzierung für sie
(sondern nur für die Krankheitskosten der Kinder) erforderlich wäre.
Abbildung 6-14: Beitragsverlauf nach geltendem Recht (2003) und bei Umstellung auf das Modell von Rürup und Wille mit GKV-interner
Gegenfinanzierung des Subventionsbedarfs für Alleinstehende
KP – Kopfprämie
Abbildung 6-15 zeigt nun den Verlauf der GKV-Beiträge für Ehepaare, bei denen nur
ein Partner über Einkommen verfügt. Hier zeigt sich, dass für diese Gruppe nach
beiden alternativen Leistungsumfängen der einkommensbezogene Verlauf der Belastung durch die Kopfpauschale fast identisch mit der derzeitig geltenden Belastung
nach Alternative 1 ausfällt. Die Ähnlichkeit der Verläufe deutet darauf hin, dass dies
wohl auch intendiert ist. Schwer verständlich bleibt, warum es eines so komplizierten
197
und sicher nicht billigen Mechanismus bedarf, wie eine Subventionierung der Kopfprämien ihn erfordert, um dieses Ergebnis zu erzielen. Eine einfache Weiterentwicklung der gesetzlichen Krankenversicherung in ihrer jetzigen Form würde dieses Ergebnis sehr viel einfacher – und wohl auch kostengünstiger – erreichen.
Gegenfinanzierung für Alleinverdienerehepaare
KP – Kopfprämie
Am deutlichsten fällt auch bei diesem Modell die Entlastung durch Kopfprämien bei
der Gruppe der etwa gleich viel verdienenden Ehepaare mit hohem Einkommen aus,
wie Abbildung 6-16 verdeutlicht. Aus Tabelle 6-3 wird ersichtlich, dass die maximale
Entlastung ab einem Einkommen beider Partner ab oder über der Bemessungsgrenze von 4105 Euro auftritt. Angesichts der GKV-internen Gegenfinanzierung der
Prämiensubventionen fällt sie jedoch mit 234 Euro (Alternative 1) bzw. 268 Euro (Alternative 2) wesentlich geringer als im CDU-Modell aus.
198
Gegenfinanzierung für Zweiverdienerehepaare mit gleich hohem Einkommen
KP – Kopfprämie
Tabelle 6-3 verdeutlicht einige Aspekte der beiden Modellalternativen für die drei gesondert untersuchten Gruppen. Bei der Festlegung der maximalen Beitragsbelastung, die in dieser Darstellung anders als in den Abbildungen 6-14 bis 6-16 neben
den Kopfpauschalen auch die pauschale Finanzierung der Absicherung des Krankengeldes sowie die zu bezahlende Gegenfinanzierung der Prämiensubvention
durch einen einkommensbezogenen Beitrag in Höhe von 2,9% berücksichtigt, kommt
es, wie bereits ausgeführt, zur Subventionierung der Prämien der alleinstehenden
Einkommensbezieher bis zu Einkommen in Höhe von 1876 Euro (bei Alternative 1)
bzw. 1996 Euro (bei Alternative 2) monatlich. Danach steigt die Belastung im Kopfpauschalenmodell nur allmählich bis zu einem Höchstwert von 170 Euro (Alternative
1) bzw. 181,50 (Alternative 2) zuzüglich maximal 119 Euro einkommensbezogener
Beitrag ab einem Einkommen in Höhe der Beitragsbemessungsgrenze von 4105
Euro an. Die maximale Einsparung gegenüber geltendem Recht beläuft sich ab dieser Einkommensgrenze auf 167 (Alternative1) bzw. 183,50 Euro (Alternative 2). Hingegen ergeben sich für Alleinverdienerehepaare gegenüber dem Status quo unabhängig vom Einkommen praktisch keine Veränderungen in der Beitragsbelastung.
199
Für Zweiverdienerehepaare fällt die maximale Entlastung zwar höher als für die anderen beiden Gruppen aus, allerdings deutlich geringer als im CDU-Modell.
Tabelle 6-3:
Gruppen
Indikatoren
Gesundheitsprämienmodells von Rürup und Wille mit GKV-interner Gegenfinanzierung des Subventionsbedarfs, Rechnungsbasis 2003
Alleinstehende und einzelne
sozialversicherungs-pflichtige Ehepartner
Alleinverdiener-ehepaare
Zweiverdiener-ehepaare mit gleich hohem
Einkommen der Partner
Alternative
1
Alternative
1
Alternative
2
Alternative
1
Alternative
2
Alternative
2
2003*
3678
3692
3678
3692
7356
7384
Beitragsbemessungsgrenze Rürup/Wille*
4105
4105
4105
4105
8210+
8210+
Subventionsgrenze*
1876
1996
3647
3886
3752
3992
Maximaler
Beitrag 2003
456
484
456
484
912
969
Kopfprämie
zuzügl. 2,9%
Einkommen
170
zuzüglich
max. 119
181,50
zuzüglich
max. 119
340
zuzüglich
max. 119
363
zuzüglich
max. 119
340
zuzüglich
max. 238
363
zuzüglich
max. 238
Maximale
Entlastung**
167
183,50
-3
2
234
268
* Einkommen inkl. ausgezahltem Arbeitgeberbeitrag
+ Individuell gilt 4105 Euro als Bemessungsgrenze
6.1.2.2.3 Kompromissmodell der Unionsparteien (Gesundheitsprämie)
Wie zuvor für die Modelle von CDU und Rürup und Wille dargestellt, verändert auch
eine Umsetzung des Unionskompromisses die Beitragsbelastung der unterschiedlichen Versichertengruppen.
Abbildung 6-17 stellt die Veränderung der Beitragsbelastung für Alleinstehende sowie für Alleinverdienerehepaare nach dem jeweiligen Haushaltsbruttoeinkommen
200
dar. Der Unionskompromiss weist eine deutlich andere Ausgestaltung als die anderen hier dargestellten Kopfprämienmodelle auf,323 da die Finanzierungsstruktur sich
klar unterscheidet. Die bisherige individuelle Beitragsfinanzierung durch die Arbeitgeber entfällt; die Arbeitgeberbeiträge werden in einen gemeinsamen Fonds geleitet,
um die sehr niedrig angesetzten Kopfpauschalen (Arbeitnehmerprämien) in Höhe
von 109 Euro zu ergänzen, da diese die tatsächlichen Ausgaben in Höhe von durchschnittlich 170 (Alternative 1) bzw. 181,50 (Alternative 2) Euro bei Weitem nicht decken können. Ein direkter Vergleich von heutigen Beiträgen (Arbeitnehmer und Arbeitgeberbeiträgen gemeinsam) zu den Arbeitnehmerprämien zeigt deshalb eine
deutliche Entlastung für die Alleinstehenden in beiden Alternativen auf. Dies gilt auch
für Alleinverdienerehepaare, die für zwei Personen Gesundheitsprämien zahlen
müssen. Ihr Belastungsverlauf ist in der gleichen Grafik dargestellt, da sich in diesem
Modell mit fixer Arbeitnehmerprämie keine Unterschiede zwischen Alternativen 1 und
2 aus Sicht der Versicherten ergeben.
Abbildung 6-17: Veränderung der Beitragsbelastung für Arbeitnehmer bei Umsetzung des Unionskompromisses im Vergleich zur derzeitigen Regelung für Alleinstehende und Alleinverdienerehepaare
KP – Kopfprämie
323
Vgl. z.B. CDU (2003a); Rürup et al. (2004).
201
In diesem Modell muss jedoch zwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberprämie unterschieden werden. Die der Maximalbelastungsgrenze unterliegende Kopfpauschale
von 109 Euro entspricht eher dem Arbeitnehmerbeitrag, der deshalb in der Abbildung
ebenfalls ausgewiesen wird. Hier zeigt sich in der Abbildung eine leichte Mehrbelastung durch die Kopfprämien, was aber lediglich daran liegt, dass für den geltenden
Arbeitnehmerbeitrag der kostendeckende der Alternative 1 von 6,61%, nicht der der
Alternative 2 von 7,02% gewählt wurde. De facto führt die Belastungsbegrenzung
von 7% im Kompromissmodell zu einer etwa gleichen Belastung wie im geltenden
Recht.
Da in diesem Modell kein Arbeitgeberbeitrag ausgeschüttet wird, bleiben die Verläufe
der Bruttoeinkommen gleich. Nach geltendem Recht würden lediglich die ungleich
hohen Beitragssätze in den beiden alternativen Leistungsabgrenzungen zu einem
ganz leicht unterschiedlichen Beitragsverlauf mit etwas differierenden Maximalbeiträgen führen. Die identische Maximalbelastung von 7% im Unionskompromiss führt zu
einem identischen Verlauf der Belastung Alleinstehender und von Alleinverdienerehepaaren in beiden berechneten Alternativen. Der Belastungsverlauf unterscheidet
sich allerdings zwischen Alleinstehenden und Ehepaaren, weil Ehepaare zwei Gesundheitsprämien zu entrichten haben.
Für Zweiverdienerehepaare mit gleich hohem Einkommen wird der Belastungsverlauf
in Abbildung 6-18 dargestellt. Die im Vergleich zu den tatsächlich erforderlichen Pauschalen von 170 bzw. 181,50 Euro sehr niedrige Prämie in Höhe von 109 Euro pro
Person zeigt, verglichen mit der derzeitigen Arbeitnehmerbelastung, eine massive
Entlastung der bislang besser verdienenden Ehepaare. Im Maximalfall, wenn beide
Partner Einkommen in Höhe oder über der Beitragbemessungsgrenze beziehen,
beläuft sich diese Entlastung auf etwa 700 Euro pro Monat, wie in Tabelle 6-4 dargestellt wird.
202
Abbildung 6-18: Veränderung der Beitragsbelastung für Arbeitnehmer bei Umsetzung des Unionskompromisses im Vergleich zur derzeitigen Regelung für Zweiverdienerehepaare mit jeweils gleich
hohem Einkommen der Partner
KP – Kopfprämie
Tabelle 6-4 fasst einige wichtige Indikatoren für das Modell des Unionskompromisses
zusammen. Es zeigt sich demnach vordergründig eine enorme Entlastung aller
Gruppen im Vergleich zu der gesamten Belastung durch Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge. Dies ist jedoch darauf zurückzuführen, dass in den bisherigen Darstellungen die Arbeitgeberprämien für dieses Modell unberücksichtigt bleiben, weil
sie als Gesamtbetrag der Gegenfinanzierung der durch die niedrigen Gesundheitsprämien auftretenden Deckungslücke erfasst werden. Vergleicht man die Belastung
nach dem Unionskompromiss nur mit den Arbeitnehmerbeiträgen nach geltendem
Recht 2003, so ergeben sich im unteren Einkommensbereich keine Veränderungen,
während die alleinstehenden Bezieher höherer Einkommen entlastet werden. Wenig
verändert sich für Alleinverdienerehepaare, Zweiverdienerehepaare mit gleichem
Einkommen erfahren hingegen eine sehr hohe Entlastung, sofern sie über hohe Einkommen verfügen.
Aus den vorangegangenen Betrachtungen zeigt sich, dass die unterschiedlichen
Haushaltstypen in den drei vorgestellten Modellen ganz unterschiedlich be- und entlastet werden. Zudem werden in unterschiedlichem Maße die Auswirkungen einer
alternativen Abgrenzung des Leistungskatalogs und damit der erforderlichen Gesundheitsprämien deutlich. Die zunächst erstaunlich hohen Entlastungen ohne entsprechende Mehrbelastung anderer Gruppen ist allerdings auf den erheblichen zu-
203
sätzlichen Subventionsbedarf und den resultierenden Finanzierungsbedarf aus Steuermitteln zurückzuführen, die erst im nächsten Abschnitt angesprochen werden.
Tabelle 6-4:
Gruppen
Indikatoren
Kopfprämienmodells der Union, Rechnungsbasis 2003
Alleinstehende und einzelne sozialversicherungspflichtige Ehepartner
Zweiverdienerehepaare mit gleich hohem Einkommen der
Partner
Alternative
1
Alternative
1
Alternative
1
Alter-native
2
Alternative
2
Alternative
2
Beitragsbemessungsgrenze*
3450
3450
3450
3450
6900+
6900+
Subventionsgrenze*
1557
1557
1557
1557
1557
1557
456
484
456
484
912
969
109,
(zusätzlich
erforderlich
61)
109
(zusätzlich
erforderlich
72,50)
218,
(zusätzlich
erforderlich
122)
218 (zusätzlich
erforderlich
145)
218,
(zusätzlich
erforderlich
122)
218 (zusätzlich
erforderlich
145)
347
347
238
266
694
751
Maximaler
Beitrag 2003
Kopfprämie
Maximale
Entlastung**
*
Einkommen ohne ausgezahltem Arbeitgeberbeitrag
+
Individuell gilt 3450 Euro als Bemessungsgrenze
Während im CDU-Modell aufgrund der mit 15% recht hohen Belastungsgrenze die
Bezieher niedrigerer Einkommen etwas höhere Beiträge als jetzt zu zahlen hätten,
werden die Bezieher höherer Einkommen deutlich besser gestellt. Bis zu einer
Grenze von etwa 3700 Euro bei Alleinverdienern (gleichgültig ob verheiratet oder
nicht) gilt: je höher das Einkommen, desto höher die Entlastung. Für Ehepaare, bei
denen beide Partner ein etwa gleich hohes Einkommen erzielen, liegt die Grenze
entsprechend bei etwa 7400 Euro.
Auch im Modell von Rürup und Wille trifft die mit steigendem Einkommen steigende
Entlastung zu – allerdings nur für manche Gruppen. Die Alleinverdienerehepaare
erfahren kaum Belastungsveränderungen. Die Bezieher niedrigerer Einkommen werden in Alternative 1 geringfügig besser gestellt und bleiben in Alternative 2 etwa
gleich belastet, was sich aus der Wahl der Belastungsgrenze von 12,5% ergibt.
204
Das Kompromissmodell der Unionsparteien zeigt vordergründig eine enorme Entlastung aller Gruppen im Vergleich zu der gesamten Belastung durch Arbeitgeberund Arbeitnehmerbeiträge. Dies ist jedoch neben der Unterfinanzierung darauf zurückzuführen, dass in den bisherigen Darstellungen die Arbeitgeberprämien für dieses Modell unberücksichtigt blieben, weil sie als Gesamtbetrag der Gegenfinanzierung der durch die niedrigen Gesundheitsprämien auftretenden Deckungslücke erfasst werden. Vergleicht man die Belastung nach dem Unionskompromiss nur mit
den Arbeitnehmerbeiträgen nach geltendem Recht 2003, so ergeben sich im unteren
Einkommensbereich keine Veränderungen, während die alleinstehenden Bezieher
höherer Einkommen entlastet werden. Wenig verändert sich für Alleinverdienerehepaare, Zweiverdienerehepaare mit gleichem Einkommen erfahren hingegen eine
sehr hohe Entlastung.
Als erstaunlich erweisen sich die Unterschiede zwischen den drei untersuchten Modellen hinsichtlich der Reagibilität auf Veränderungen. So zeigt sich ein sehr unterschiedliches Zusammenwirken der Modellparameter. Dies wird umso deutlicher,
wenn man die aggregierten Auswirkungen auf den Subventionsbedarf und die Zahl
der Subventionsempfänger betrachtet.
Gleich welches Modell der Kopfprämien aber umgesetzt würde, es entstünde ein
enormer Finanzbedarf zur Gegenfinanzierung des sozialen Ausgleichs, der derzeit
innerhalb der Gesetzlichen Krankenversicherung stattfindet. Dies hätte – soweit allgemeine Steuermittel hierfür herangezogen werden sollten – u.a. die Konsequenz,
dass zum Teil auch die heute nicht GKV-Versicherten zur Finanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben, wie etwa der Abdeckung der Krankheitskosten der Kinder
herangezogen würden. Je nachdem, aus welchen Steuerquellen dieser Ausgleich
finanziert würde, ergäbe sich unter verteilungspolitischen Aspekten ein vollkommen
neues Bild, wenn nicht nur die Gesundheitsprämienbelastungen mit ihrer vorgesehenen Maximalbelastung dargestellt werden, sondern die Gegenfinanzierung der erforderlichen Subventionen mit einbezogen werden.
Aber auch schon in diesem Schritt muss bedacht werden, dass die Trennung von
Abdeckung der Krankheitsrisiken im Rahmen der Kopfpauschalenfinanzierung von
der Finanzierung des Sozialen Ausgleichs über Steuermittel einen sehr unterschiedlichen Grad der Sicherheit und Verlässlichkeit aufweisen. Die teilweise nicht ungünstig
aussehenden Verteilungseffekte für Bezieher geringer Einkommen weisen ein hohes
Maß an Unsicherheit auf, während die Entlastungen der Bezieher höherer Einkommen insbesondere in den Modellen von CDU und im Unionskompromiss weit verlässlicher finanziert sind.
205
In den folgenden Abschnitten wird deshalb untersucht, wie hoch der Transferbedarf
für die dargestellten Modelle sein wird, und welche Be- und Entlastungswirkungen
sich für einzelne Finanzierungsarten ergeben.
6.1.2.3 Berechung des Subventionsbedarfs
Da die dargestellten Kopfprämienmodelle zur Vermeidung sozialer Härten Ausgleichszahlungen an einkommensschwächere Versicherte vorsehen, sind gerade in
Anbetracht der Finanzlage der öffentlichen Haushalte die Höhe und die Art ihrer Gegenfinanzierung von großer Bedeutung. Dies gilt, wie bereits angesprochen, ebenso,
wenn die mit der Umstellung der Kopfprämien einhergehenden Verteilungswirkungen
umfassend berücksichtigt werden sollen. Die drei Modelle, das der CDU, der Unionskompromiss und die Modell-Variante von Rürup und Wille unterscheiden sich durchaus, was die Höhe der erforderlichen Zuschüsse aus Steuern angeht. Zum einen
liegt dies an der unterschiedlichen Kopfprämienhöhe, die sich aus der Kapitaldeckungskomponente im Modell der CDU ergibt. Zum anderen wirken sich aber auch
die unterschiedlichen Belastungsgrenzen aus, die in den jeweiligen Modellen vorgesehen sind. Schließlich zeigt die Berücksichtigung zweier Modellalternativen 1 und 2
mit unterschiedlichem Ausgaben- und in der Folge unterschiedlichen erforderlicher
Finanzierungsvolumina, wie empfindlich die Modellparameter auf Veränderung des
Leistungsvolumens reagieren.
Darüber hinaus muss bei allen drei Modellen berücksichtigt werden, dass die Ausgliederung der Finanzierung von Gesundheitsleistungen für Kinder ebenfalls zu einem erheblichen Subventionsbedarf führt, der allerdings für alle drei Modelle identisch ist, da ein kostendeckender Zuschuss vorgesehen ist. Ein geringer Unterschied
ergibt sich in den beiden Alternativausgestaltungen der drei Modelle nach der spezifischen Abgrenzung der Kosten für großjährige mitversicherte Kinder: Es wurde davon ausgegangen, dass für diese Gruppe die Prämie in gleicher Höhe wie für Erwachsene anfällt und aus Steuermitteln finanziert wird, im CDU-Modell jedoch ohne
Vorsorgepauschale.
Im Unionskompromiss wirkt sich die niedrige Kopfpauschale verbunden mit der kompletten Nutzung der gedeckelten Arbeitsgeberbeiträge anders aus als in den beiden
anderen Modellen, die lediglich die Versteuerung der ausgezahlten Arbeitgeberbeiträge rechnerisch zur Gegenfinanzierung des Subventionsbedarfs heranziehen.
In den Berechnungen wurde ferner durch die differenzierte Leistungsabgrenzung in
Alternative 1 und 2 simuliert, wie ein unterschiedliches Niveau der Höhe der Gesamtausgaben je nach Kopfprämienmodell unterschiedliche Auswirkungen auf die Höhe
der Prämiensubventionen bzw. die entstehende Deckungslücke hat. Die Alternative 2
206
sieht – wie oben angesprochen – vor, dass zusätzlich zu den Ausgaben nach Alternative 1 die Ausgaben für den Zahnersatz in Höhe von etwa 3,7 Mrd. Euro sowie die
Finanzierung des 2003 tatsächlich entstandenen Defizits in Höhe von 4,3 Mrd. Euro
in die Leistungen eingeschlossen werden, wodurch die Kopfprämienhöhe ansteigen
muss, und somit auch der Subventionsbedarf zunimmt.
Die Ergebnisse der Berechnungen sind in Tabelle 6-5 zusammengefasst. Bei einer
Betrachtung der Ergebnisse zeigt sich, dass jedes der Modelle zunächst einen erheblichen Bedarf an Mitteln zur Gegenfinanzierung der Gesundheitskosten der Kinder sowie der Kopfpauschalensubventionen für Bezieher niedriger Einkommen bzw.
der nicht ausgabendeckenden Kopfpauschalen erfordert. Zunächst ist allen Modellalternativen gemein, dass die Gesundheitskosten für die Kinder nicht mehr aus den
Kopfpauschalen der Gesetzlichen Krankenversicherung zu zahlen wären324. Dies
schlägt in allen Modellen gleichermaßen zu Buche – mit 17,7 Mrd. Euro in Alternative
1 und 18,0 Mrd. Euro in Alternative 2. Die Kopfpauschalensubventionen fallen aufgrund der unterschiedlich hohen Kopfpauschalen sowie der unterschiedlich hoch angesetzten Maximalbelastungen in beiden Alternativen und in den drei Modelltypen
ungleich hoch aus.
Allen Modellen ist gemeinsam, dass der Fehlbetrag in Alternative 2 höher ist. Der
gesamte Gegenfinanzierungsbedarf liegt zwischen 33,6 Mrd. Euro in Alternative 1
des CDU-Modells und 81,0 Mrd. Euro in Alternative 2 des Unionskompromisses. Zu
einem gewissen Teil ist allerdings eine „systemimmanente“ Gegenfinanzierung in
allen drei Modellen vorgesehen: Im CDU-Modell und im Modell von Rürup und Wille
soll der Arbeitgeberbeitrag an die Arbeitnehmer ausbezahlt werden und sodann der
Einkommenssteuer unterliegen, was nach geltendem Steuerrecht zwischen 17,8
Mrd. Euro im CDU-Modell und 19,1 Mrd. Euro in Alternative 2 des Rürup-Wille-Modells einbringen sollte. Im Unionskompromiss soll der gesamte, auf 6,5% gedeckelte
Arbeitgeberbeitrag in Höhe von 58,5 Mrd. Euro als „Arbeitgeberprämie“ zur Finanzierung herangezogen werden. Im Modell von Rürup und Wille sollen durch einen einkommensproportionalen GKV-Beitrag in Höhe von 19,9 bzw. 18,2 Mrd. Euro Mittel in
die Finanzierung der Gesundheitskosten fließen.
Dennoch verbleibt in allen Modellen eine Deckungslücke. In den beiden Alternativen
der drei Modelle reichen die Einnahmen aus den Kopfprämien zuzüglich der „systemimmanenten“ Gegenfinanzierung nicht aus, um die GKV-Ausgaben zu decken.
324
Müssten die Gesundheitskosten der Kinder aus den Kopfpauschalen der erwachsenen
Mitglieder finanziert werden, würde dies eine um etwa 10 Euro höhere Kopfpauschale
erfordern.
Tabelle 6-5:
207
Subventionsbedarf der unterschiedlichen Modelle,
Rechnungsbasis 2003, in Mrd. Euro
Modelle
CDU
(Leipziger Parteitag
2003)
Rürup und Wille
(GKV-interne Lösung)
Kompromiss von
CDU und CSU
Alternative
Alternative
Alternative
1
2
1
2
1
2
Finanzierung der Gesundheitsleistungen für Kinder
bis unter 18 Jahren
-12,8
-12,8
-12,8
-12,8
-12,8
-12,8
Finanzierung der Gesundheitsleistungen für „Kinder“
ab 18 Jahren
-4,9
-5,2
-4,9
-5,2
-4,9
-5,2
Zuschüsse an die gering
verdienenden Versicherten
der AKV und der KVdR
-15,9
-18,5
-26,6
-30,7
-17,3
-17,5
Einnahmenausfall aufgrund
nicht kostendeckender
Kopfpauschale
nicht
zureffend
nicht
zureffend
nicht
zureffend
nicht
zureffend
-38,3
-45,5
-33,6
-36,5
-44,3
-48,7
-73,3
-81,0
17,8
17,8
18,1
19,1
nicht
zureffend
nicht
zureffend
Direkt an Krankenversicherung gezahlte gedeckelte
GKV-Arbeitgeberbeiträge
nicht
zureffend
nicht
zureffend
nicht
zureffend
nicht
zureffend
58,5
58,5
2,9%ige
einkommensabhängige
Beitragskomponente
nicht
zureffend
nicht
zureffend
19,9
18,2
nicht
zureffend
nicht
zureffend
-15,7
-18,7
-6,3
-11,4
-14,8
-22,5
15,8
16,7
24,3
26,9
25,1
25,1
Gesamtzuschussbedarf
Zusätzliches
Steueraufkommen wegen
ausgeschüttetem GKV325
Arbeitgeberbeitrag
Verbleibende
Deckungslücke
Subventionsempfänger bei
GKV-Mitgliedern, in Mio.
Quelle: eigene Darstellung und Berechnung.
Für Alternative 2 fällt der Zuschussbedarf bei Umsetzung des Kompromissmodells
besonders hoch aus, während für Alternative 1 das CDU-Modell, wie es in Leipzig
beschlossen wurde, den höchsten Zuschussbetrag benötigt. Auffällig erscheint auf
den ersten Blick der recht geringe (Rest-)Subventionsbedarf, der sich aus dem Modell von Rürup und Wille ergibt. Allerdings muss bei diesem Modell bedacht werden,
dass es bereits zwei systemimmanente Gegenfinanzierungen enthält. Die GKV-in-
325
Zusätzliches Steueraufkommen nach derzeitigem EStG. Bei Zugrundelegung des
Steuermodells der CDU, wie auf dem Leipziger Parteitag beschlossen (Merz-Modell) verringert
sich dieser Betrag auf nur noch 14 Mrd. Euro.
208
ternen einkommensbezogene Beitragsfinanzierung wie auch die Versteuerung der
ausbezahlten Arbeitgeberbeiträge. Die trotzdem vergleichsweise hohe Gesamtfinanzierungslücke (inkl. dieser GKV-internen Finanzierung) folgt aus der gering angesetzten Höchstbelastung im Vergleich zum CDU-Modell sowie der Berücksichtigung
der Belastungen durch den GKV-Umverteilungsbeitrag in diesem Modell.
Für das CDU-Modell liegt der hohe Subventionsbedarf zum einen in der ausschließlichen Finanzierung des sozialen Ausgleichs über Steuermittel begründet. Zum anderen fällt der Zuschussbedarf bei dem Modell der CDU recht hoch aus, weil dieses
eine Kapitaldeckungskomponente enthält, die die Kopfpauschalen, die Zahl der Zuschussberechtigten und den erforderlichen Zuschussbedarf selbst ansteigen lässt.
Im Modell von Rürup und Wille zeigt sich, dass der genannte 2,9%-ige Aufschlag auf
die kostendeckende Kopfprämie nicht ausreicht, um den sozialen Ausgleich gänzlich
zu finanzieren. Dazu müsste der GKV-Umverteilungsbeitrag mindestens um weitere
0,7 bis 0,8 Beitragssatzpunkte angehoben werden. Angemerkt sei an dieser Stelle,
dass durch die GKV-interne Finanzierung des sozialen Ausgleichs PKV-Versicherte
diesen – anders als bei der Steuerfinanzierung – nicht mitfinanzieren müssen, sondern die Last der 2,9%-igen einkommensabhängigen Komponente ausschließlich
von den GKV-Versicherten getragen werden muss. Neben den Steuersubventionen
für die Finanzierung der Krankenversicherung der Kinder ist weiterhin eine Finanzierung des sozialen Ausgleichs, zumindest partiell, über Steuern erforderlich.
Dass der Zuschussbedarf im Unions-Kompromissmodell am höchsten ist, mag auf
den ersten Blick überraschen, da grundsätzlich eine niedrigere Kopfpauschale auch
einen geringeren Subventionsbedarf nach sich ziehen würde und der volle gedeckelte Arbeitgeberbeitrag zur Verfügung steht. Allerdings ist die Begrenzung der
Höchstbelastung auf 7% deutlich geringer als in den beiden anderen Modellen. Vor
allem aber ist die Kopfpauschale selbst nicht ausgabendeckend kalkuliert und muss
deshalb für alle Mitglieder ergänzt werden.
Durch die zusätzliche Berücksichtigung weiterer Leistungsausgaben in Alternative 2
erhöht sich der Subventionsbedarf, allerdings ergeben sich auch für die einzelnen
Modellvarianten doch deutliche Belastungsverschiebungen. Im CDU-Modell beträgt
der zusätzliche Subventionsbedarf 3 Mrd. Euro, da aufgrund der nun berücksichtigten weiteren Leistungen die Kopfprämienhöhe ansteigt und dadurch auch mehr Versicherte Anspruch auf Prämiensubvention erhalten.
Im Modell von Rürup und Wille hätte eine Berücksichtigung der weiteren Ausgaben
hingegen einen prozentual deutlich höheren Anstieg des Subventionsbedarfs von 6,3
Mrd. Euro auf 11,4 Mrd. Euro zur Folge. Auch in diesem Modell würden zusätzliche
Ausgaben die Prämienhöhe und damit die Zuschüsse an die Versicherten der AKV
bzw. KVdR erhöhen, jedoch erreichen mehr Versicherte bei erhöhten Kopfprämien
209
und einer Berücksichtung der 2,9%-igen einkommensabhängigen Beitragskomponente die Belastungsgrenze, wodurch weniger Geld von weniger Mitgliedern aus der
GKV-internen Beitragskomponente zur Gegenfinanzierung zur Verfügung steht.
Im Unionskompromiss-Modell erhöht sich durch die zusätzliche Berücksichtigung
weiterer Leistungsausgaben in Alternative 2 zwangsläufig auch der Subventionsbedarf. Dabei steigen bei einer Berücksichtigung des Zahnersatzes und des 2003 tatsächlich vorhandenen Defizits die Zuschüsse an die AKV- bzw. KVdR-Versicherten
lediglich leicht an, da eine erhöhte Gesamtkopfprämie aufgrund der Modellausgestaltung (mit Ausnahme der freiwillig GKV-Versicherten ohne Arbeitgeberprämie)
keine Veränderung der von den Versicherten zu zahlenden Prämie in Höhe von 109
Euro nach sich zieht. Hingegen führt eine erhöhte Gesamtkopfprämie im UnionsKompromissmodell durch einen erhöhten Einnahmenausfall aufgrund der nicht kostendeckenden Arbeitnehmerkopfprämien zu einem deutlichen Anstieg des Einnahmenausfalls und somit zu einem Anstieg des gesamten Subventionsbedarfs von 14,8
Mrd. Euro auf 22,5 Mrd. Euro. Die hier vorgestellten Berechnungen erforderten Annahmen hinsichtlich einiger Ausgestaltungsaspekte, da die bisherigen Angaben zu
dem vorgesehenen Kopfprämienmodell sich auf vergleichsweise wenige Parameter
beschränken. Unklar ist z.B., wie speziell die Arbeitslosen oder die Studenten hinsichtlich ihres Subventionsbedarfs behandelt werden sollen oder in welcher Höhe
und von wem die Gesundheitsprämie für erwachsene, bislang familienversicherte
Kinder bezahlt werden soll. So haben andere von uns berechnete Varianten des
Unions-Kompromissmodells326 Subventionsbedarfe zwischen 18 und 26 Mrd. Euro
bei einer Subventionsempfängerzahl von 20 Mio. GKV-Mitgliedern ergeben. Niedrigere Subventionsbedarfe und eine geringere Zahl an Subventionsempfängern können sich freilich ergeben, wenn zur Bestimmung der maximalen Belastungsgrenzen
neben den Lohn- und Lohnersatzleistungen wietere Einkunftsarten herangezogen
würden. Bekanntermaßen ist diese Einkommenserfassung allerdings – wie übrigens
auch bei der Verbeitragung zusätzlicher Einkommen in der Bürgerversicherung - mit
nicht unerheblichen Problemen sowie Zeitverzögerungen verbunden.
Die Zahl der Subventionsempfänger wird auf Größen zwischen 15,8 Mio. in Alternative 1 des CDU-Modells und 26,9 Mio. in Alternative 2 des Modells von Rürup und
Wille geschätzt. Betrachtet man die Reaktion dieser Zahl der Subventionsempfänger
auf eine Ausweitung der Leistungen in den beiden Alternativen so reagieren sie in
den drei Modellen gänzlich unterschiedlich auf ein steigendes Leistungsvolumen. Der
hohe Anstieg des Subventionsvolumens im Unionskompromiss wird lediglich von
einem Anstieg der Zahl der Subventionsempfänger von 25,12 Mio. auf 25,14 Mio.
326
Vgl. Pfaff et al. (2005a), S. 158ff.
.
210
begleitet, da eine erhöhte Gesamtkopfprämie in Alternative 2 aufgrund der Modellausgestaltung keine Veränderung der von den meisten Versicherten (mit Ausnahme der freiwillig GKV-Versicherten ohne Arbeitgeberprämie) zu zahlenden Prämie in Höhe von 109 Euro nach sich zieht. Hingegen nimmt die Zahl der Subventionsempfänger in den beiden anderen Modellen deutlich zu – besonders stark im Rürup und Wille-Modell. In diesem Modell würde in Alternative 2 mehr als die Hälfte aller GKV-Mitglieder zu Subventionsempfängern. Der Verwaltungsaufwand und die
damit verbundenen Kosten einer solchen Umverteilungsbürokratie wären erheblich,
sie konnten hier allerdings nicht berechnet werden.
6.1.2.4 Gegenfinanzierung des Subventionsbedarfs
Wie weiter oben bereits angemerkt, gibt es verschiedene Modelle zur Finanzierung
des sozialen Ausgleichs, die jeweils ganz unterschiedliche verteilungspolitische Implikationen beinhalten. Auch bei einer Umsetzung des Rürup und Wille-Modells, das
wie oben dargestellt eine GKV-interne Finanzierung des sozialen Ausgleichs vorsieht, entsteht zusätzlich eine erhebliche Belastung für den Steuerhaushalt.
Wie bei der Betrachtung der Beitragssätze dargestellt wurde, sollen die unterschiedlichen Modelle nur geringe Veränderungen der Belastungen vor allem für die Bezieher niedrigerer Einkommen bringen. Im unteren Einkommensbereich findet teils eine
geringe Besserstellung (Rürup und Wille) bzw. eine geringe Schlechterstellung
(CDU) statt. Entscheidend bzgl. der Verteilungswirkungen wird die Frage sein, aus
welchen Quellen die zusätzlich erforderlichen Mittel kommen sollen, da unterschiedliche Steuern zumindest idealtypisch sehr unterschiedliche Verteilungsmuster aufweisen. Sieht man von der Einführung einer radikal neuen „Umverteilungssteuer“ ab
und versucht zusätzliche öffentliche Einnahmen als Teil einer bestehenden Steuer
oder in Anlehnung an eine bestehende Steuer zu generieren, so bieten sich als die
beiden aufkommensstärksten Steuern die Einkommensteuer und die Mehrwertsteuer
an. Befürworter der ersteren stellen die (formal) progressive Wirkung der Einkommensteuer heraus. Der Mehrwertsteuer werden eher regressive Wirkungen zugeschrieben, wenngleich sie den Vorteil aufweist im internationalen Wettbewerb nicht
nachteilig zu wirken, da sie nicht auf die Exportpreise überwälzt wird.
6.1.2.4.1 Finanzierung des sozialen Ausgleichs über einen Aufschlag auf die
Einkommensteuer (Gesundheitssoli)
Eine Möglichkeit, die in den Kopfprämienmodellen entstehenden Fehlbeträge auszugleichen, besteht in der Einführung eines Aufschlags auf die Einkommensteuer,
211
eines sog. „Gesundheitssolis“. Wie aus Tabelle 6-6 hervorgeht ergeben sich je nach
Fehlbetrag des entsprechenden Kopfprämienmodells unterschiedlich hohe Aufschläge auf diese Steuer um die Fehlbeträge zu decken. So müsste im Modell der
CDU zur Deckung des Subventionsbedarfs in Höhe von 15,7 Mrd. Euro ein Gesundheitssoli in Höhe von 11,4% eingeführt werden. Bei Berücksichtigung der Leistungsabgrenzung der Alternative 2 würde der dadurch auf 18,7 Mrd. Euro ansteigende
Subventionsbedarf einen Gesundheitssoli von 13,6% nach sich ziehen. Die Finanzierung des Subventionsbedarfs im Modell von Rürup und Wille würde einen Gesundheitssoli von 4,6% erfordern, für die zusätzliche Berücksichtigung der Leistungen in
Alternative 2 wäre ein Aufschlag auf die Einkommenssteuer in Höhe von 8,3% erforderlich. Im Unions-Kompromissmodell müsste schließlich zur Finanzierung des Subventionsbedarfs ein Aufschlag auf die Einkommenssteuer von 9,2% erhoben werden,
bei Alternative 2 würde dieser Satz auf 14,1% ansteigen.
Tabelle 6-6:
Notwendige Aufschläge auf die Einkommenssteuer zur
Finanzierung des sozialen Ausgleichs der unterschiedlichen
Modelle
Modelle
CDU (Leipziger Parteitag)
Rürup/Wille (GKVinterne Lösung)
Kompromiss von
CDU und CSU
Alternative
Alternative
Alternative
1
Subventionsbedarf
in Mrd. €
Gesundheitssoli, in % der
Einkommensteuer
2
1
2
1
2
-15,7
-18,7
-6,3
-11,4
-14,8
-22,5
11,4
13,6
4,6
8,3
9,2
14,1
6.1.2.4.2 Finanzierung des sozialen Ausgleichs über eine Mehrwertsteuererhöhung
Sollte eine Gegenfinanzierung über eine Mehrwertsteuererhöhung bewerkstelligt
werden, so müsste der reguläre Steuersatz nach dem Modell von Rürup und Wille
um 0,7%-Punkte, im CDU-Modell um 1,8%-Punkte und im Unionskompromiss um
1,7%-Punkte angehoben werden. Der ermäßigte Satz müsste um 0,3 Punkte im Modell von Rürup und Wille, um 0,8 Punkte im CDU-Modell und ebenfalls um 0,8
Punkte im Unionskompromiss hinaufgesetzt werden (vgl. Tabelle 6-7).
Die zusätzlichen Leistungen in Alternative 2 würden zur Finanzierung des sozialen
Ausgleichs im Modell von Rürup und Wille eine Anhebung des regulären Mehrwertsteuersatzes um 1,3%-Punkte, im Modell der CDU um 2,2%-Punkte und im
212
Kompromissmodell der Union gar um 2,6%-Punkte erfordern. Zur Finanzierung des
Subventionsbedarfs müsste der ermäßigte Mehrwertsteuersatz um 0,6%-Punkte im
Modell von Rürup und Wille, um 1,0%-Punkte im CDU-Modell und um 1,2%-Punkte
im Unions-Kompromissmodell angehoben werden.
Tabelle 6-7:
Notwendige Mehrwertsteuererhöhung zur Finanzierung des
sozialen Ausgleichs der unterschiedlichen Modelle
Modelle
CDU (Leipziger Parteitag)
Rürup/Wille (GKVinterne Lösung)
Kompromiss von
CDU und CSU
Alternative
Alternative
Alternative
1
2
1
2
1
2
Subventionsbedarf in Mrd.
€
-15,7
-18,7
-6,3
-11,4
-14,8
-22,5
Notwendige Erhöhung des
regulären Steuersatzes in
%-Punkten
1,8%-Pkt.
2,2%-Pkt.
0,7%-Pkt.
1,3%-Pkt.
1,7%Pkt.
2,6%-Pkt.
Notwendige Erhöhung des
ermäßigten Steuersatzes in
%-Punkten
0,8%-Pkt.
1,0%-Pkt.
0,3%-Pkt.
0,6%-Pkt.
0,8%-Pkt.
1,2%-Pkt.
6.1.2.4.3 Verteilungswirkungen unterschiedlicher Steuerarten zur
Gegenfinanzierung des sozialen Ausgleichs
Grundsätzlich hängt die Belastung durch die Gegenfinanzierung der Subventionen
von der Art der Steuer ab, die als zusätzliche Steuer erhoben bzw. nicht gesenkt
wird, um die für die Subventionen erforderlichen Steuermitteln aufzubringen.
Eine progressiv wirkende Steuer, wie (nominal) die Einkommensteuer, würde Bezieher höherer Einkommen – selbst dann wenn sie selbst nicht in der Gesetzlichen
Krankenversicherung bzw. in der Bürgerprämien-GKV versichert sind – bei der Aufbringung der Mittel für die Subventionen progressiv mehr belasten. Andererseits wären Personen, deren Einkommen so niedrig ist, dass sie keine Steuer zu bezahlen
haben, tatsächlich von der Belastung frei. Dies bedeutet, dass an einer Finanzierung
der staatlichen Aufgaben, wie in unserem Fall der Umverteilung, über eine Erhöhung
der Einkommensteuersätze oder eine Erhebung eines Solidarzuschlags auf diese
Steuer Bezieher niedriger Einkommen nicht beteiligt werden. So würden sich tatsächlich die meisten Rentner/innen oder die Bezieher niedriger Erwerbseinkommen
an einer solchen Finanzierung nicht beteiligen müssen. Es stellt sich jedoch die
Frage, ob die Bezieher höherer Einkommen ihre Einkommen „schönrechnen“ und
sich einer Einkommensteuerbelastung weitgehend entziehen können. Das geltende
Einkommensteuerrecht bietet hierzu nach Meinung vieler Experten ausreichend
213
Möglichkeiten. Ob die von allen Parteien bekundete Absicht, das Steuerrecht einfacher machen, Vergünstigungstatbestände zu streichen und nominal den Steuertarif
reduzieren zu wollen, tatsächlich realisiert wird, scheint angesichts vergangener Erfahrungen mit dem Gesetzgebungsprozess eher fraglich. Aktuelle Zahlen zur Steuerbelastung gibt es nicht, da die Einkommensteuerstatistik, die im Dreijahres-Rhythmus aus einer Stichprobe von Einkommensteuererklärungen erstellt wird, immer mit
Verzögerung zur Verfügung steht.
Die zuletzt verfügbare Lohn- und Einkommensteuerstatistik bezieht sich auf das Veranlagungsjahr 1998 und ist deshalb nur bedingt aussagefähig für unser Analysejahr
2003 bzw. das Jahr 2005, da sich zum einen die Einkommensverteilung, die Einkommenshöhe und zum anderen das Steuerrecht (z.B. die Freibeträge, der Steuertarif und Ausnahmetatbestände bzw. Absetzmöglichkeiten) seither in mehreren Schritten verändert haben. So ist der Grundfreibetrag von 5616 DM im Jahr 1998 auf 7664
Euro im Jahr 2005 deutlich gestiegen. Der Eingangssteuersatz wurde auf 15% abgesenkt, der Spitzensteuersatz von 53% auf 42%. Trotz dieser und verschiedener anderer Änderungen blieb die Grundstruktur des Steuerrechts bestehen. Tabelle 6-8
soll deshalb für dieses Veranlagungsjahr der Frage nachgehen, ob das Steuerrecht
damals insgesamt progressiv wirkte oder nicht. Der hierfür verwendete Indikator ist
der Anteil der festgesetzten Einkommensteuer am Gesamtbetrag der Einkünfte differenziert nach dem Einkommen. Der Gesamtbetrag der Einkünfte ähnelt einem Bruttoeinkommen, wenngleich es dem nicht ganz entspricht. So sind beispielsweise die
Einkünfte aus nicht selbständiger Tätigkeit nicht mit dem Bruttolohn und –gehalt
identisch, sondern umfassen weniger als letztere.
Dabei zeigt sich, dass der Anteil der Steuern am Gesamtbetrag der Einkünfte 1998
mit steigendem Gesamtbetrag tendenziell zunahm. Ab 175000 Euro für Steuerpflichtige nach der Grundtabelle und ab 250000 Euro für Steuerpflichtige nach der Splittingtabelle verläuft die Belastung etwa proportional. Allerdings sank der Anteil der
Steuern im obersten Einkommensbereich wieder leicht ab, was darauf hindeutet,
dass gerade in diesem Einkommensbereich einige Steuerpflichtige ihr zu versteuerndes Einkommen erheblich unter den Gesamtbetrag der Einkünfte drücken können. Ein ähnliches Muster wird für den Anteil der Personen, die Steuer zahlen, deutlich. So steigt mit steigenden Einkünften der Anteil der Steuerpflichtigen, die tatsächlich Steuern bezahlen müssen bei Steuerpflichtigen nach der Grundtabelle bis zu
einem Einkommen von 37500 Euro und bei steuerpflichtigen Ehepaaren bis zu einem Gesamtbetrag der Einkünfte von 1 Mio. Euro mit dem Gesamtbetrag der Einkünfte an, um danach leicht abzusinken. Der Umstand, dass der Anteil der Steuerzahler jedoch in allen Gruppen unter 100% liegt, belegt aber, dass auch unter den
Beziehern hoher Gesamtbeträge der Einkünfte einige überhaupt keine Steuern zu
entrichten haben.
Tabelle 6-8:
Einkommensteuerfälle, Anteil der Einkommensteuer am Gesamtbetrag der Einkünfte und Anteil der Steuerzahler an den
Steuerfällen nach dem Gesamtbetrag der Einkünfte (GBE),
1998
Nach Grundtabelle besteuerte Personen
Gesamtbetrag der
Einkünfte
0-2500
214
Anzahl der
Steuerfälle
Anteil der
Steuer an
GBE
Anteil der
Steuerzahler
Nach Splittingtabelle besteuerte
Ehepaare*
Anzahl der
Steuerfälle
Anteil der
Steuer an
GBE
Anteil der
Steuerzahler
1.572.760
0,25%
2,86%
636.105
0,22%
1,74%
2500-5000
930.754
0,33%
8,43%
321.756
0,16%
5,35%
5000-7500
976.295
0,53%
13,86%
370.903
0,21%
7,13%
7500-10000
906.575
1,73%
51,22%
362.558
0,33%
10,76%
10000-12500
822.487
4,75%
82,95%
366.435
0,54%
16,20%
12500-15000
829.116
8,03%
94,39%
401.228
0,78%
23,25%
15000-20000
1.726.855
12,53%
97,97%
1.003.640
1,74%
52,65%
20000-25000
1.856.677
16,22%
99,27%
1.335.536
4,55%
85,62%
25000-30000
1.440.537
18,56%
99,61%
1.588.104
7,78%
93,37%
30000-37500
1.196.011
20,79%
99,69%
2.050.235
11,40%
97,62%
37500-50000
784.853
23,63%
99,67%
2.636.824
15,30%
99,44%
50000-75000
357.417
27,98%
99,44%
2.403.143
19,30%
99,72%
75000-100000
74.487
33,02%
99,00%
680.955
23,21%
99,65%
100000-125000
30.313
35,44%
98,66%
247.220
26,31%
99,51%
125000-175000
25.450
37,47%
98,28%
161.010
30,64%
99,27%
175000-250000
14.203
39,02%
98,03%
78.164
34,70%
99,06%
250000-375000
8.808
39,72%
97,77%
41.511
37,30%
98,69%
375000-500000
3.666
39,99%
97,71%
15.331
38,49%
98,38%
500000-1000000
4.875
39,54%
97,35%
16.900
39,05%
98,05%
1000000-2500000
2.371
38,24%
97,09%
6.982
38,17%
97,55%
2500000-5000000
732
35,00%
97,13%
1.762
36,36%
98,24%
5000000 u.m.
660
38,86%
98,79%
1.183
38,00%
97,80%
13.565.902
19,62%
71,14%
14.727.485
18,47%
79,21%
insgesamt
* jedes Ehepaar ist ein Steuerfall
Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis Statistisches Bundesamt (2005a).
Das deutet also darauf hin, dass das Steuersystem im mittleren Bereich tatsächlich
progressiv ausgestaltet ist, die Progressivität aber nicht unbedingt für die obersten
Einkommensgruppen zutrifft. Auf jeden Fall führte der Anstieg des Grundfreibetrags
zu einer Steigerung der Personen im unteren Einkommensbereich, die keine Einkommensteuer zu entrichten haben. Ob das Steuersystem aber insgesamt progressiver wurde, lässt sich erst nach einer Simulation des neuen Steuerrechts sagen, da
215
die Absenkung des Steuertarifs dem Abbau von Steuervergünstigungen entgegen
wirkt.
Würde dagegen die Gegenfinanzierung über eine Umsatzsteuererhöhung erfolgen,
so ist in der Tendenz ein eher mild regressives Resultat zu erwarten. Auch zur Verteilungswirkung der Umsatzsteuer gibt es keine detaillierten aktuellen Angaben. Immerhin gab es bei der Mehrwertsteuererhebung allerdings in den letzten Jahren
keine gesetzlichen Änderungen. Durchaus wahrscheinlich haben sich jedoch die
Konsummuster und Konsumpreisstrukturen aus verschiedenen Gründen geändert.
Fritzsche et al. zeigen dabei, dass zwar auf der Basis der Daten der Einkommenund Verbrauchstichprobe 1998 bezogen auf das Haushaltsnettoeinkommen eine regressive Wirkung der Mehrwertsteuer auftritt, diese jedoch eher milde ausfällt. Die allerdings recht aggregierten Ergebnisse der Untersuchungen zeigen jedoch, dass bei
einer Finanzierung über die Mehrwertsteuer dennoch die Bezieher niedriger Einkommen und die abhängig Beschäftigten deutlich stärker belastet werden (vgl.
Tabelle 6-9).
Tabelle 6-9:
Belastung durch Mehrwertsteuer in Abhängigkeit von sozialer
Stellung und Nettoeinkommensschicht, in % des Haushaltsnettoeinkommens (HNE) mit Lohn- bzw. Lohnersatzeinkommen im Anteil von 70:30, 1998
Quintile
Soziale Stellung
1
2
3
4
Alle
Quintile
5
Nachrichtlich:
HNE in
DM/Monat
Arbeitnehmer
10,1
9,5
9,0
8,3
7,2
8,1
8510
Selbständige
/a
9,4
8,3
7,6
6,2
6,8
8540
Arbeitslose und
Sozialhilfeempfänger
9,6
9,4
9,7
9,1
/a
9,3
2710
Rentner und
Pensionäre
9,4
9,1
9,1
8,5
7,4
8,7
3680
11,9
10,0
10,0
8,9
6,6
8,2
5010
9,9
9,3
9,3
8,4
7,0
8,1
5110
Sonstige
Alle EVS-Haushalte
1
nur Haushalte der EVS 1998;
Stichprobe
a
weniger als 100 Haushalte in der
Quelle: Fritzsche et al. (2003), S. 90.
Aus der Tabelle wird deutlich, dass bezogen auf alle Quintile Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger die höchste prozentuale Belastung durch die Mehrwertsteuer zu tragen haben. Entsprechend würden sie wohl auch am härtesten von einer Mehrwertsteuererhöhung betroffen. Sieht man von der heterogenen Gruppe der „Sonstigen“ ab, so sind es vor allem die unteren beiden Quintile der Arbeitnehmer, die
216
ebenfalls überdurchschnittlich belastet werden. Auch bei Rentnern und Pensionären
der unteren Einkommensgruppen sind vergleichsweise höhere Belastungen zu verzeichnen. Die mit steigendem Einkommen abnehmende Belastung der Haushalte
resultiert aus der sinkenden Konsumquote. Allerdings ist zu bemerken, dass die Befreiung der Mieten von der Mehrwertsteuer sowie der ermäßigte Mehrwertsteuersatz
(insbesondere wirkt sich hier die Ermäßigung für Nahrungsmittel aus) die Regressivität deutlich abmildert.
Verglichen mit einer Finanzierung über die Einkommensteuer wird deutlich, dass
diese wegen des auf jeden Fall wirksamen Grundfreibetrags (nebst Kinderfreibeträgen) nicht nur die ungerechtfertigten Steuervermeider sondern auch die intendierte
Zielgruppe eines progressiven Steuersystems mit steuerfreiem Existenzminimum vor
der Eigenfinanzierung der Kopfpauschalen-Subventionen schont.327 Bei einer Mehrwertsteuerfinanzierung können sich hingegen diese Gruppen einer Mehrbelastung
zur Finanzierung ihrer eigenen Subventionen nicht entziehen. Des Weiteren zeigt
auch die gleiche Studie für die EVS-Haushalte – bezieht man die Nichterwerbspersonen in die Analyse mit ein – eine mit jedem Einkommensquintil steigende Belastung durch die Einkommensteuer.
6.1.3
Reform der Familienhilfe: Zwischen
Steuerfinanzierung und zusätzlichen Beiträgen
Die unentgeltliche Mitversicherung der Krankheitskosten von Familienangehörigen
ohne mehr als geringfügiges Einkommen wurde in verschiedenen Formen diskutiert.
Für die Mitversicherung der beiden wichtigsten Gruppen, der mitversicherten Kinder
und der mitversicherten Ehegatten, können dabei unterschiedliche Normen zugrunde
gelegt werden (vgl. Kapitel 3.2.3 oben).
Sieht man Kinder in ihrer gesamtgesellschaftlichen Bedeutung mindestens teilweise
als „öffentliches Gut“ an, so ist daraus die Begründung für die Finanzierung eines
Teils der Kinderkosten, etwa der GKV-Gesundheitsausgaben von Kindern, aus Steuermitteln abzuleiten. Diese Kosten müssten dann nicht mehr von den Mitgliedern der
Gesetzlichen Krankenversicherung getragen werden und die Gesamtausgaben und
327
Aus der gleichen Untersuchung wird deutlich, dass die unteren beiden Dezile der
Bruttoeinkommen im Durchschnitt nur etwas über 600 DM Einkommensteuer im Jahr bezahlt
hatten. Seither erfolgte Einkommensteuerreformen haben die Belastung der unteren
Einkommen durch die Anhebung des Grundfreibetrags wie auch die Absenkung des
Eingangssteuersatzes auf 15% in der Tendenz eher abgesenkt.
217
der erforderliche Beitragssatz könnte somit abgesenkt werden. Die quantitative Bedeutung dieser Umfinanzierung wird allerdings aufgrund der sinkenden Kinderzahl im
demografischen Wandel abnehmen. Deshalb soll im Weiteren dargestellt werden,
wie der Beitragssatz der Gesetzlichen Krankenversicherung im Zuge des demografischen Wandels durch eine Steuerfinanzierung der Gesundheitskosten der Kinder
abgesenkt werden könnte.
Zu diesem Zweck wird auf der Basis der Variante 5 der 10. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung der Beitragssatzeffekt im Zuge des demografischen Wandels ermittelt. Wie sich die Gesamtausgaben, die Gesamtbeiträge unter der Annahme eines konstanten Beitragssatzes von 14,3% in den Jahren 2005 bis 2050
entwickeln würden, wird im oberen Teil der Abbildung 6-19 dargestellt. Die dicke
schwarze, durchgehende Linie zeigt den hypothetischen Verlauf der Leistungsausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung unter der Annahme alters- und geschlechtsspezifisch konstanter Pro-Kopf-Ausgaben. Von einem Ausgangswert von
etwa 129 Mrd. Euro würde rein demografisch bedingt bis zum Jahr 2040 eine Steigerung um etwa 18 Mrd. Euro erfolgen, wenngleich die Bevölkerung in diesem Zeitraum zunächst etwa konstant bleibt und ab 2015 allmählich schrumpft. Ab 2040
würde die weiter rückläufige Bevölkerungszahl trotz Alterung zu einer Abnahme der
Gesamtausgaben führen. Das Gesamtbeitragsaufkommen – als durchgehende
graue Linie gezeichnet – würde unter der Annahme alters- und geschlechtsspezifisch
gleich bleibender Pro-Kopf-Beiträge bei unverändertem Beitragssatz zunächst etwa
konstant bleiben und ab 2015 sinken. Ursache ist der Bevölkerungsrückgang sowie
die Veränderung des Altersaufbaus. Würde man die Gesundheitskosten für Kinder –
operationalisiert als die Kosten der bis 20-Jährigen zuzüglich des Teils der 20-25Jährigen, die nicht den mitversicherten Ehefrauen zugerechnet werden – anderweitig, d.h. nicht mehr durch die GKV-Beiträge finanzieren, so würden die verbleibenden
Gesamtausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung gemäß der gestrichelten
schwarzen Linie verlaufen. Aufgrund der rückläufigen Kinderzahlen nähern sich die
beiden Ausgaben-Kurven allmählich näher an.
Natürlich müssen die Beitragssätze tatsächlich so angepasst werden, dass die Beiträge ausreichen, um die Ausgaben zu finanzieren, was in der Periode von 2005 bis
2050 alleine demografisch bedingt zu einer Beitragssatzsteigerung um mehr als 3
Beitragssatzpunkte führen würde328. Die Ausgliederung der Gesundheitskosten für
die Kinder würde demgegenüber allerdings eine Beitragssatzminderung gestatten
(dünne schwarze Linie).
328
Vgl. dazu die Entwicklung der GKV-Beitragssätze im Zusammenhang mit der allmählichen
Ausweitung des Versichertenkreises in Richtung einer Bürgerversicherung.
218
160
0,0%
140
-0,2%
120
-0,4%
100
-0,6%
80
-0,8%
60
-1,0%
40
-1,2%
20
-1,4%
0
Beitragssatzdifferenz
Ausgaben/Beiträge in Mrd. €
Abbildung 6-19: Entwicklung der Ausgaben, Beiträge und der
Ausgliederung der Krankheitskosten der Kinder, 2005-2050
-1,6%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Ausgaben Status-quo
Ausgaben ohne Kinder
Beiträge
Quelle: Eigene Darstellung und Berechnungen.
Die Ausgliederung der Gesundheitskosten für Kinder bis zum Alter von 20 Jahren
würde eine Absenkung der Gesamtausgaben und folglich des Beitragssatzes um
etwa 1,5 Beitragssatzpunkte im Jahr 2005 gestatten. Aufgrund der sich verändernden Kinderzahl würde diese Entlastung allerdings zunächst rasch, dann langsamer
abnehmen und bis 2050 auf 1,15 Beitragssatzpunkte zurückgehen.
Für die unentgeltliche Mitversicherung der Ehegatten kann man, wie oben in Punkt
3.2.3 angeführt wurde, unterschiedliche Begründungen heranziehen. Sieht man sie
als Teil einer Familienförderung im Rahmen eines Familienlastenausgleichs, so ließe
sich daraus, wie bei den Kindern, für eine Steuerfinanzierung dieser Kosten plädieren. Für derzeit, eventuell auch ehemals, Kindererziehende ließe sich andererseits
auch aufgrund der gesamtgesellschaftlichen Bedeutung dieser Leistung ebenfalls
eine Steuerfinanzierung vertreten. Dies gilt allerdings sicher nicht für Kinderlose,
möglicherweise nicht einmal für ehemals Kindererziehende. Da diese Gruppe in der
Vergangenheit klein war, bei den Kohorten am Ende der Gebärphase aber auf etwa
ein Drittel angewachsen ist, ließ sich zwar in der Vergangenheit eine Förderung der
Ehe als Ansatzpunkt für eine Förderung der Kinder vertreten. Heute scheint sie jedoch ungerechtfertigt – nicht zuletzt, weil auch der Anteil der Kinder von Alleinerziehenden zunimmt und gerade diese oft wirtschaftlich besondere Probleme haben. Als
Extremlösung bzw. zur Abschätzung der Obergrenze der Beitragssatzwirkung könnte
219
man jedoch die gesamten Familienkosten aus der Gesetzlichen Krankenversicherung ausgliedern. Dies würde eine Beschränkung auf die Gesundheitsausgaben der
Mitglieder der Gesetzlichen Krankenversicherung bedeuten. Die im Vergleich zu den
Kindern höheren Gesundheitskosten der Ehepartner würden eine ganz erhebliche
Entlastung der Beiträge der Gesetzlichen Krankenversicherung bewirken, wie Abbildung 6-20 zeigt. Die stärkere Reduzierung der Leistungsausgaben der Gesetzlichen
Krankenversicherung würde eingangs eine Reduzierung der Beitragssätze um 2,5
Punkte gestatten. Aufgrund des demografisch bedingten Rückgangs der Anzahl und
des Anteil der mitversicherten Angehörigen würde diese Beitragssatzminderung bis
2050 auf 2,2 Beitragssatzpunkte absinken.
160
-1,0%
140
-1,2%
120
-1,4%
100
-1,6%
80
-1,8%
60
-2,0%
40
-2,2%
20
-2,4%
0
Beitragssatzdiferenz
Abbildung 6-20: Entwicklung der Ausgaben, Beiträge und der
Beitragssatzdifferenz unter Status-quo-Bedingungen und
bei Ausgliederung der Familienhilfekosten, 2005-2050
-2,6%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Ausgaben Status-quo
Ausgaben-Mitglieder
Beiträge
Allerdings lässt sich die begründete Forderung aufstellen, eigene Beiträge für die
Absicherung des Krankheitsrisikos der nicht erwerbstätigen Ehegatten zu erheben.
Die Verfechter einer Umstellung der Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung auf Kopfpauschalen fordern dies sogar für alle mitversicherten Ehegatten –
unabhängig davon ob sie Kinder erziehen bzw. erzogen haben oder nicht. Allerdings
muss bei der Beibehaltung einkommensbezogener Beiträge für diese Gruppe eine
220
maßgebliche Beitragsbasis definiert werden, da für sie kein Einkommen vorliegt329.
Für diesen Zweck ließen sich verschiedene Normen heranziehen. So könnten entweder die Mindestbeiträge der freiwillig Versicherten gefordert werden. Alternativ
könnte als fiktive Beitragsbasis ein bestimmter Prozentsatz des Einkommens der
Ehegatten zugrund gelegt werden. Oder es könnte – wie etwa bei den Beziehern von
Arbeitslosengeld II mit 884 Euro monatlich – auf einen bestimmten Prozentsatz der
allgemeinen Bezugsgröße rekurriert werden. Diese letztere Annahme wurde für die
Berechnungen über die Auswirkung einer eigenen Beitragspflicht für mitversicherte
Ehegatten gemacht (vgl. Abbildung 6-21).
Abbildung 6-21: Entwicklung der Ausgaben, Beiträge und Beitragssatzdifferenz unter Status-quo-Bedingungen und bei Beitragspflicht
für nicht erwerbstätige Ehegatten*, 2005-2050
160
0,0%
-0,1%
140
-0,2%
-0,3%
100
-0,4%
80
-0,5%
-0,6%
60
Beitragssatz
120
-0,7%
40
-0,8%
20
-0,9%
0
-1,0%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Ausgaben
Beiträge Status-quo
Beiträge/Ehegatten
* Beitragsleistung für Ehegatten auf Basis eines zu verbeitragenden Einkommens von 874 Euro monatlich
Die Auswirkungen auf die Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung ergeben sich in diesem Fall auf dem Wege der Steigerung des Beitragsaufkommens um
etwa 8 Mrd. Euro im Jahr 2005 bei gleich bleibenden Ausgaben. Im Laufe der Jahrzehnte geht bei unterstellt konstanten Beitragszahlungen pro Kopf dieses Beitragsaufkommen zwar absolut und als Anteil am Gesamtbeitragsvolumen zurück. Da
329
Vgl. dazu auch Busch et al (1996).
221
demografisch bedingt die GKV-Beiträge jedoch ansteigen würden, führt dies dennoch im Hinblick auf Beitragssatzpunkte zu einer leicht zunehmenden Beitragsreduzierung von fast einem Beitragssatzpunkt. Eine ähnliche Wirkung auf die Gesetzliche
Krankenversicherung würde natürlich auch von der Steigerung der Erwerbstätigkeit
oder der Zunahme der Erwerbseinkommen von Frauen ausgehen (vgl. dazu Gliederungspunkt 6.2.5 weiter unten).
6.1.4
Realtypischer Vergleich: Bürgerversicherung vs.
Gesundheitsprämie (Unionskompromiss) im Vergleich zur Gesetzliche Krankenversicherung
Die eher systematischen Differenzierungen der einzelnen Reformansätze spiegeln
nur zum Teil die „Reformpakete“ wider. Denn in der politischen Diskussion sind weitestgehend Mischmodelle auf der Agenda. So verbinden die von SPD, Bündnis
90/Die Grünen, der PDS und dem DGB vertretenen Bürgerversicherungsmodelle
sowohl den Aspekt der Verbreiterung der Beitragsbasis mit der Ausweitung des Versichertenkreises. Die Gesundheitsprämie der Union auf der anderen Seite verbinden
pauschale Beiträge oder Prämien mit steuerfinanzierten Subventionen. Diese Verbindung beider an sich getrennter Elemente wurde allerdings auch in der obigen
Darstellung der fixen Pro-Kopf-Beiträge gewählt, da praktisch niemand eine reine
Kopfpauschalen-Lösung als sinnvoll vertritt. Im Weiteren soll ein Vergleich der Realtypen Bürgerversicherung (nach der Spezifikation von SPD und DGB, die weitgehend deckungsgleich sind) und dem Gesundheitsprämienmodell der Unionsparteien
mit der bestehenden Regelung der Gesetzliche Krankenversicherung vorgenommen.
6.1.4.1 Vergleich der Modellvorschläge
Die folgende Synopse soll helfen, das Kopfprämienmodell des Unionskompromisses
sowie das Modell einer Bürgerversicherung hinsichtlich bestimmter Ausgestaltungsdimensionen mit dem Status quo der Gesetzlichen Krankenversicherung zu vergleichen (vgl. Tabelle 6-10). Ein erster großer Unterschied zwischen den verschiedenen
Modellvorschlägen ergibt sich in der Abgrenzung des Versichertenkreises. Während
die Bürgerversicherung perspektivisch das Ziel einer Versicherung der gesamten
Bevölkerung verfolgt, beschränkt sich der Unionsvorschlag auf den Versichertenkreis
der heutigen GKV. Hinsichtlich der Mitversicherung von Ehegatten sieht die Bürgerversicherung analog zur heutigen GKV eine beitragsfreie Mitversicherung vor, der
Unionsvorschlag hingegen möchte die Ehegatten zukünftig einer Beitragspflicht un-
222
terwerfen. Bezüglich der Finanzierung der Gesundheitskosten der Kinder strebt die
Bürgerversicherung wie die Status-quo-GKV eine beitragsfreie Mitversicherung dieser Personengruppe an, wohingegen der Unionsvorschlag vorsieht, die Kindergesundheitskosten gänzlich aus der Beitragsfinanzierung herauszunehmen und zukünftig über den Steuerhaushalt zu finanzieren. In Bezug auf die Versicherungsberechtigung möchte die Bürgerversicherung alle Bürger einer Versicherungspflicht
unterwerfen, das Unionsmodell sieht hingegen (wie bisher die GKV) eine Versicherungspflicht für bestimmte Gruppen (z.B. für Arbeiter und Angestellte mit einem
Einkommen unterhalb einer bestimmten Grenze) und für andere Gruppen (z.B. für
Selbständige) eine Versicherungsberechtigung vor.
Tabelle 6-10:
Ausgestaltungsdimensionen der Bürgerversicherung und des
Gesundheitsprämienmodells der Union im Vergleich zur GKV:
Versichertenkreis
Versicherte
Bürgerversicherung
GKV
Unionskompromiss
Versichertenkreis/
Mitglieder
Ziel: gesamte Bevölkerung; Ausweitung auf
Angestellte und Arbeiter
mit Einkommen über
Versicherungspflichtgrenze, Beamte, Selbständige und Versicherter von Sondersystemen, Sozialhilfeempfänger
Pflichtversicherte (gemäß
§ 5 SGB V),
Versicherungsberechtigte
(gemäß § 9 SGB V) und
Familienversicherung
(gemäß § 10 SGB V)
Wie GKV
Deckung der Gesundheitskosten/
Versicherung von
Ehegatten
Beitragsfreie Mitversicherung von Ehegatten
(ohne mehr als
geringfügiges
Einkommen) der
bisherigen GKV-Mitglieder, weiterer Erwerbstätiger und Empfänger
von Lohnersatzleistungen
Beitragsfreie Mitversicherung von Ehegatten ohne
mehr als geringfügiges
Einkommen
Keine beitragsfreie
Mitversicherung
Deckung der Gesundheitskosten/
Versicherung von
Kindern
Beitragsfreie
Mitversicherung wie
Ehegatten
Beitragsfreie
Mitversicherung wie
Ehegatten
Keine beitragsfreie
Mitversicherung;
Finanzierung der
Gesundheitskosten aus
Steuermitteln
Versicherungsberechtigung
Nein,
Versicherungspflicht für
alle
Versicherungspflicht,
Versicherungsberechtigung, teils Wahlrecht,
teils keine Möglichkeit/
kein Anreiz zur
Versicherung (Beamte)
Wie GKV
Hinsichtlich der Art der Beitragsbemessung finanziert sich die Bürgerversicherung
wie die heutige GKV über einkommensproportionale Beiträge bis zu einer Beitrags-
223
bemessungsgrenze (vgl. Tabelle 6-11). Der Unterschied zwischen beiden Systemen
liegt in einer Verbeitragung weiterer Einkunftsarten in der Bürgerversicherung (z.B.
Kapitaleinkommen), wohingegen die GKV (für Versicherungspflichtige) lediglich Beiträge auf Löhne oder Lohnersatzleistungen erhebt. Der Unionskompromiss sieht dagegen vor, dass künftig alle GKV-Versicherten mit Arbeitgeberanteil so wie deren
Ehegatten ohne eigenes Einkommen eine einheitliche Gesundheitsprämie von 109
Euro, GKV-Versicherte ohne Arbeitgeberanteil eine kostendeckende Pauschalprämie
(nach den von uns für 2003 oben vorgestellten Modellen von 170 Euro bzw. 181,50
Euro, nach dem Vorschlag der Unionsparteien von 169 Euro) bezahlen. In der Bürgerversicherung bzw. der heutigen GKV ist die maximale Beitragslast durch die Beitragsbemessungsgrenze und den Beitragssatz determiniert, im Unionsvorschlag liegt
die maximale Prämienlast hingegen bei 7% des Haushaltsbruttoeinkommens; für
freiwillig Versicherte ohne Arbeitgeberanteil soll diese Grenze 14% betragen. Allen
drei Systemen ist gemeinsam, dass die Finanzierung der Ausgaben im Umlageverfahren erfolgt und keine risikodifferenzierende Beitragsgestaltung erlaubt wird (Diskriminierungsverbot).
Tabelle 6-11:
Ausgestaltungsdimensionen der Finanzierung der
Bürgerversicherung und des Gesundheitsprämienmodells der
Union im Vergleich zur GKV: Finanzierungsbasis
Finanzierungsbasis
Bürgerversicherung
GKV
Unionskompromiss
Finanzierung/
Beitragsbasis
Einkommensproportionale Beiträge bis zur
Beitragsbemessungsgrenze;
möglichst auf alle
Einkunftsarten (evtl.
außer Vermietung und
Verpachtung);
kostendeckender
Beitragssatz: 12,64%
Einkommensproportionale Beiträge bis
zur
Beitragsbemessungsgrenze auf Lohn und
Lohnersatzleistungen;
für freiwillig Versicherte auf alle Einkunftsarten;
kostendeckender
Beitragssatz: 14,04%
(Alternative 1: 13,22%)
Ohne Einkommensbezug; identisch für
alle Personen mit
Arbeitgeberanteil:
109,00 €;
für Versicherte ohne
Arbeitgeberanteil:
kostendeckend Kopfpauschale; Union 169
€, Modellrechnungen
170 €/ 181,50 €
Maximale Beitrags-/
Prämienlast
Proportionalität zum
Einkommen;
Maximalprämie durch
Beitragsbemessungsgrenze und Beitragssatz bestimmt
Proportionalität zum
Einkommen;
Maximalprämie durch
Beitragsbemessungsgrenze und Beitragssatz bestimmt
7% des Einkommens;
freiwillig Versicherte
ohne Arbeitgeberanteil: 14% des
Einkommens
Risikodifferenzierung
nein
nein
nein
Finanzierungsform
Umlage
Umlage
Umlage
Bei einer Beurteilung der in den einzelnen Modellen vorgesehenen Umverteilungselemente zeigt sich, dass sowohl die Bürgerversicherung, die GKV als auch der
Unionskompromiss eine Umverteilung von Gesunden zu Kranken implizieren (Be-
224
darfsprinzip), wohingegen der Unionsvorschlag im Gegensatz zu den anderen Modellen keine Umverteilung von Alleinstehenden und Zweiverdienerehepaaren an Alleinverdienerehepaare oder von Familien ohne Kinder an Familien mit Kindern mehr
vorsieht (vgl. Tabelle 6-12). Hinsichtlich des Alters wird sowohl in der Bürgerversicherung als auch in der Gesetzlichen Krankenversicherung sehr ausgeprägt umverteilt, da Personen mit höheren Einkommen und recht niedrigen Ausgaben (Berufstätige) sehr stark die Gesundheitsausgaben von Personen mit niedrigen Einkommen
und hohen Ausgaben (Rentner) mitfinanzieren. Im Unionsvorschlag findet dieser
Umverteilungsvorgang nur abgeschwächt statt, da eine einheitliche Pauschale den
mit dem Alter tendenziell steigenden Ausgaben gegenübersteht.
Tabelle 6-12:
Ausgestaltungsdimensionen der Bürgerversicherung und des
Umverteilungselemente
Umverteilungs-elemente
Bürgerversicherung
GKV
Gesundheitsprämie
Gesund-krank
ja
ja
ja
Familie: Ehegatten
ja
ja
nein
Familie: Kinder
BV-intern
GKV-intern
extern über Steuern
Alter
ausgeprägt: durch
niedrige einkommensabhängige Beiträge im
Alter, höhere Ausgaben im Alter
ausgeprägt: durch
niedrige einkommensabhängige Beiträge im
Alter, höhere
Ausgaben im Alter
abgeschwächt:
identische Pauschale
altersunabhängig;
höhere Ausgaben im
Alter
Geschlecht
ja:
altersstrukturbedingt
höhere Ausgaben für
Frauen/niedrigere
Beiträge
ja:
altersstrukturbedingt
Frauen/niedrigere
Beiträge
abgeschwächt: identische Pauschale geschlechtsunabhängig;
Frauen
Einkommen
BV-intern bezogen auf
breite Einkommensbasis;
aber Beschränkung
durch Beitragsbemessungsgrenze/n
GKV-intern bezogen
auf eingeschränkte
Einkommensbasis;
aber Beschränkung
durch Beitragsbemessungsgrenze
Systemintern
beschränkt durch
Pauschale;
bedarfsorientierte
Subvention für
Bezieher niedriger
Einkommen
6.1.4.2 Kriterienkatalog zur Beurteilung der Modellvorschläge
Sowohl für die Bürgerversicherung, die heutige GKV als auch für den Unionskompromiss sollen im Folgenden bestimmte Kriterien herangezogen werden, die
eine Beurteilung bzw. Bewertung der verschiedenen Systeme ermöglichen. Die Bewertungskriterien können in die fünf großen Blöcke Arbeitsmarkteffekte, Nachhaltig-
225
keit, Verteilungsgerechtigkeit, Wettbewerbsanreize und sonstige Effekte unterteilt
werden.
Ein erster Aspekt bei den zu erwartenden Arbeitsmarkteffekten ist ein sich aus sinkenden Lohnnebenkosten ergebender Beschäftigungseffekt (vgl. Tabelle 6-13). Sowohl die Bürgerversicherung aufgrund der Verbreiterung der Beitragsbasis als auch
der Unionskompromiss aufgrund der Deckelung des Arbeitgeberanteils auf 6,5% intendiert eine Lohnnebenkostensenkung. Demgegenüber weist die heutige GKV das
Problem der Arbeitskostenzentrierung bei erodierender Beitragsbasis auf. Während
gerade in der Bürgerversicherung Geringverdiener, die über keine oder nur geringe
Einkünfte aus anderen Einkunftsarten verfügen, durch die Senkung der Beitragssätze profitieren und dadurch der Forderung nach einer deutlichen Reduzierung der
Sozialabgabenlast für diesen Personenkreis Rechnung getragen wird, werden durch
den Unionskompromiss die Verteilungsprobleme aufgrund der Unsicherheit einer
dauerhaften Subventionierung unterer Einkommensbezieher eher verschärft. Auch
für die Arbeitgeber, die Rentenversicherung und die Arbeitslosenversicherung tritt in
der Bürgerversicherung eine Reduzierung der Beitragsbelastung auf – nach unseren
Modellrechnungen bei sofortiger Umsetzung um 0,9 Beitragssatzpunkte allein in der
Krankenversicherung. Zusätzlich können in der Folge auch die Rentenversicherungsbeiträge nach unseren Berechnungen um fast 0,5 Beitragssatzpunkte gesenkt
werden. Die Auswirkung auf die Arbeitslosenversicherung ist ungewiss, da es auf die
spezielle Ausgestaltung der Tragung der Prämienbelastung ankommt. Denkbar ist
auch, dass die Belastung der Arbeitslosenversicherung bzw. des Bundeshaushalts
für die Empfänger von Arbeitslosengeld II ansteigt. Im Gesundheitsprämienmodell
wird durch die Festschreibung des Arbeitgeberbeitrags auf 6,5 Beitragssatzpunkte
eine ähnliche hohe Entlastung in der Gesetzliche Krankenversicherung erzielt.
Zudem besteht in einem Gesundheitsprämienmodell gegenüber der Bürgerversicherung oder der Gesetzlichen Krankenversicherung ein höherer Anreiz zur Reduzierung des Leistungskatalogs, da für alle Einkommensgruppen die durchschnittlichen
Kosten, die aus der Summe von Kopfpauschale und Eigenleistung resultieren, gleich
blieben. Außerdem reagiert der Subventionsbedarf sehr stark auf eine Reduzierung
der Leistungen.
Tabelle 6-13:
226
Arbeitsmarkteffekte
Bürgerversicherung
Gesetzliche
Krankenversicherung
Gesundheitsprämie
Beschäftigungseffekt/
Lohnnebenkosten
Verbreiterung der
Beitragsbasis –
Senkung der
Lohnnebenkosten
Problem der Arbeitskostenzentrierung bei
erodierender
Beitragsbasis
Loslösung vom
Lohnbezug –
Senkung der
Lohnnebenkosten
Arbeitgeberanteil
Sinkt durch Ausweitung der Beitragsbasis auf andere
Einkunftsarten und
Absenkung der
Beitragssätze
Steigt mit Beitragssatz anteilig
Gedeckelt auf 6,5%
und mindestens
kurzfristig eingefroren
Arbeitsmarkt/
Einkommensverteilung
Stärker als GKV
Flankiert Maßnahmen
zur Kostenentlastung
von Geringverdienern
Verschärft
Verteilungsprobleme
bei Unsicherheit der
Subventionierung;
konterkariert
Bemühungen zur
Entlastung der
Lohnkosten von
Geringverdienern
Anreiz zur
Reduzierung der
Leistungskatalogs
geringer
geringer
hoch
Beurteilungskriterien
Arbeitsmarkteffekte
Neben den Arbeitsmarkteffekten der drei Systeme ist die Nachhaltigkeit der Finanzierung im Hinblick auf den demografischen Wandel ein weiteres wichtiges Beurteilungskriterium (vgl. Tabelle 6-14). Die GKV weist aufgrund der rein lohnzentrierten
Finanzierung und der zu erwartenden Alterung der Gesellschaft die größte Anfälligkeit von den drei untersuchten Systemen auf. In der Bürgerversicherung ist die Anfälligkeit – falls andere Einkunftsarten verbeitragt werden – weniger stark ausgeprägt,
da insbesondere der Beitragsfluss aus Kapitaleinkünften weitgehend unabhängig von
der Alterung der Gesellschaft ist. Das Gesundheitsprämienmodell erscheint gegenüber den anderen Systemen aufgrund der pauschalen Finanzierung weniger demografieanfällig, allerdings ergibt sich ein indirekter Demografieeffekt durch den Anstieg
des Subventionsbedarfs und damit der Belastungen der öffentlichen Haushalte aufgrund der Alterung der Gesellschaft. Sollen die Belastungen für die öffentlichen
Haushalte aber konstant gehalten werden, so müsste bei Alterung der Gesellschaft
die Belastungsgrenze kontinuierlich ansteigen oder der Leistungskatalog eingeschränkt werden. Vor Kostensteigerungen im Zuge des demografischen Wandels ist
keine Finanzierungsform gefeit.
Tabelle 6-14:
227
demografische Nachhaltigkeit
Nachhaltigkeit
Bürgerversicherung
Gesetzliche
Krankenversicherung
Gesundheitsprämie
Demografie
Ähnlich wie GKV,
jedoch
abgeschwächt
Anfälligkeit wegen
Reduzierung der
Beitragsbasis durch
Alterung
Direkt weniger
anfällig, aber indirekter Demografieeffekt
durch Anstieg des
notwendigen
Subventionsbetrags
bei Alterung
Ausgaben
anfällig
anfällig
anfällig
Die Bürgerversicherung weist aufgrund der Einbeziehung anderer Einkunftsarten in
die Verbeitragung eine stärkere allgemeine Verteilungsgerechtigkeit als die heutige
GKV auf (vgl. Tabelle 6-15). Idealtypisch wäre die allgemeine Verteilungsgerechtigkeit des Unionskompromisses am größten, falls die Subventionierung über eine
Erhöhung der – theoretisch progressiv wirkenden – Einkommensteuer330 und nicht
über eine Anhebung der eher regressiv wirkenden Mehrwertsteuer erfolgen würde.
Allerdings ergibt sich gerade bei der Trennung der Umverteilung von der Versicherung und einer Finanzierung des sozialen Ausgleichs über Steuermittel ein hohes
Maß an Unsicherheit über die Verlässlichkeit eines derartigen Finanzierungssystems.
Aufgrund der kostenlosen Mitversicherung von Ehegatten und Kindern weisen sowohl die Bürgerversicherung als auch die heutige GKV Umverteilungskomponenten
auf, die gerade Alleinverdienerehepaare mit Kindern begünstigen. Demgegenüber ist
das Gesundheitsprämienmodell aufgrund der eigenen Beitragspflicht des Partners
eher ehe- bzw. partnerschaftsunfreundlich ausgestaltet. Die Gesundheitskosten der
Kinder sollen im Unionskompromiss zukünftig nicht mehr über Beiträge, sondern
über Steuermittel finanziert werden, mit der Konsequenz, dass auch die Gesundheitskosten der Kinder von nicht GKV-Versicherten aus Steuermitteln zu bezahlen
wären.
330
Vgl. Pfaff et al. (2005), S. 182.
Tabelle 6-15:
Verteilungsgerechtigkeit
228
Verteilungsgerechtigkeit
Bürgerversicherung
Gesetzliche
Krankenversicherung
Gesundheitsprämie
allgemein
Stärker als GKV
wegen Verbeitragung
weiterer Einkunftsarten
Eingeschränkt wegen
- Beschränkung der
Einkommensarten
- Beitragsbemessungsgrenze
Theoretisch besser
als GKV, falls Subventionsfinanzierung
über Einkommensteuer;
nicht bei Finanzierung
über Umsatzsteuer;
praktisch Ungewissheit der Finanzierung
wegen Trennung von
Umverteilung von
Versicherung
Familie
Großzügig wegen
gratis Mitversicherung von Kindern und
Ehegatten
Großzügig wegen gratis
Mitversicherung von
Kindern und Ehegatten
Ehe-/partnerschaftsunfreundlich wegen
eigener Beitragspflicht;
Kinder als „versicherungsfremde“ Leistung über Steuer –
Konsequenz:
Übertragung der
Regel auf privat
Versicherte
Einkommen
Weniger problematisch wegen
Verbreiterung der
Beitragsbasis;
problematischer als
GKV wenn Einsäulenmodell mit unveränderter Beitragsbemessungsgrenze
Beitragsbemessungsgrenze verteilungspolitisch problematisch –
wirkt wie Kopfpauschale
für Einkommen ab der
Theoretisch mehr
Umverteilung bei
Einkommensteuerfinanzierung der Prämiensubventionen;
praktisch Einschränkung der Subventionen und/oder Leistungen zu befürchten,
Verlässlichkeit
Relativ hoch
Relativ hoch
Längerfristig eher
gering
Außerdem ist hinsichtlich der Einkommensumverteilung die Beitragsbemessungsgrenze der heutigen GKV problematisch, da sie für Einkommen ab dieser
Grenze wie eine Kopfpauschale wirkt. Zudem werden aufgrund der lohnzentrierten
Verbeitragung Personen mit hohen Lohneinkommen und geringen weiteren
Einkünften übermäßig, Personen mit geringen Lohn-, aber hohen weiteren Einkünften hingegen kaum an der Finanzierung des Systems beteiligt. Die Bürgerversicherung vermeidet aufgrund der Verbreiterung der Beitragsbemessung diese Probleme,
229
allerdings ist unter Verteilungsaspekten die Beibehaltung des Ein-Säulen-Modells331
und der heutigen Beitragsbemessungsgrenze problematisch, da Personen mit Lohneinkünften an oder über der Beitragsbemessungsgrenze bei der Einbeziehung anderer Einkunftsarten in die Beitragsbemessung diese nicht zu verbeitragen hätten, wohingegen Gering- oder Durchschnittsverdiener auf zusätzliche Einkünfte Beiträge
zahlen müssten – womit sie zugleich aufgrund von Beitragssatzsenkungen die Bezieher von Einkommen über der Beitragsbemessungsgrenze entlasten würden.
Allerdings darf nicht übersehen werden, dass auch ein Zwei-Säulen-Modell332 das
Problem involviert, dass die Beitragsbelastung nicht streng am Leistungsfähigkeitsprinzip orientiert ist, weil bei gleich hohem Einkommen unterschiedliche Einkommenskonstellationen zu unterschiedlicher Beitragsbelastung führen können.
Auch beim Kopfprämienmodell könnten Probleme der Gleichbehandlung auftreten:
Es sieht eine Beitragssubventionierung von Geringverdienern aus Steuermitteln vor.
Wenn die Begründung hierfür in der systematischen Trennung von Umverteilung und
Krankheitsrisikoabsicherung liegt, so ist allerdings zu befürchten, dass auch privat
Versicherte, die die Subventionen mitfinanzieren müssen, zu Recht eine solche Subventionierung ihrer (im Alter) sehr hohen Prämien fordern können.
Bezüglich der Schaffung von Wettbewerbsanreizen sorgt die Bürgerversicherung für
die Eröffnung von GKV/PKV-Wettbewerb im Geschäftssegment Bürgerversicherung
der PKV, eventuell lässt sich dieser Wettbewerb auch auf das Geschäftssegment
Zusatzversicherung ausdehnen (vgl. Tabelle 6-16). Hingegen findet in der heutigen
Ausgestaltung des Verhältnisses GKV-PKV als auch im Gesundheitsprämienmodell
kaum Wettbewerb zwischen GKV und PKV statt, dass eingeräumte Wahlrecht für
bestimmte Versicherungsgruppen wirkt tendenziell sogar nachteilig für die GKV. Bezogen auf die PKV sorgt die Bürgerversicherung aufgrund der Umlagefinanzierung
für Wettbewerb unter PKV-Anbietern im Geschäftssegment Bürgerversicherung, wohingegen in der heutigen PKV als auch bei Einführung eines Gesundheitsprämienmodells lediglich ein Wettbewerb um Neukunden unter PKV-Anbietern stattfindet, der
vor allem aufgrund der fehlenden Portabilität der Altersrückstellungen in der Folge
zum Erliegen kommt. Hinsichtlich der Auswirkungen auf die Leistungserbringer entfällt in der Bürgerversicherung der in der heutigen GKV und auch in einem Gesundheitsprämienmodell gesetzte Anreiz, vor allem aufgrund der höheren Vergütung
hauptsächlich an der Behandlung von Privatpatienten interessiert zu sein. Allerdings
331
Alle Einkünfte aus verschiedenen Einkunftsarten werden aufaddiert und bis zur Höhe der
geltenden Beitragsbemessungsgrenze verbeitragt.
332
Einkünfte aus verschiedenen Einkunftsarten werden den beiden Säulen zugeordnet und dann
bis zur jeweils geltenden Beitragsbemessungsgrenze verbeitragt.
230
könnte in der Bürgerversicherung gegenüber der heutigen GKV aufgrund von Kompensationsforderungen der Leistungserbringer das Vergütungsniveau ansteigen.
Unter regionalen Steuerungsaspekten setzen die heutige GKV wie auch der Unionskompromiss – anders als die Bürgerversicherung - einen Anreiz für die Leistungserbringer Gebiete mit wenigen Privatpatienten zu verlassen bzw. dort keine Zulassung
zu beantragen.
Tabelle 6-16:
Wettbwerbsanreiz
Wettbewerbsanreize
Bürgerversicherung
Gesetzliche
Krankenversicherung
Gesundheitsprämie
PKV/GKV
Eröffnung von Wettbewerb im
Geschäftssegment
Bürgerversicherung
für PKV; eventuell
auch bei
Zusatzversicherung;
Kaum; Wahlrecht
tendenziell nachteilig
für GKV;
teils keine Wahlmöglichkeiten zwischen
GKV und PKV
Wie GKV
In der PKV
Ja wegen Umlagefinanzierung im
Geschäftssegment
Bürgerversicherung
Nur bei jungen
Neukunden; sonst
nicht
Wie GKV
Unter den
Leistungsanbietern
Anreiz zur Begünstigung von Privatpatienten entfällt;
eventuell aber
höhere Vergütungen
als GKV zur
Kompensation der
Leistungserbringer
notwendig
Anreiz zur
Behandlung von
Privatpatienten
wegen höherer
Bezahlung durch
PKV
Wie GKV
Regionale
Steuerungseffekte
Kein solcher Anreiz;
eventuelle regionale
Differenzierung bei
Honorierung durch
regional tätige
Kassen möglich
Anreiz zur Abwanderung von Leistungsanbietern aus
Regionen ohne/mit
wenig Privatpatienten;
Wie GKV
RSA
Etwas höher als GKV
bei Einkommensberücksichtigung
Aufwand nicht
unerheblich aber
inzwischen
routinisiert
Etwas geringer als
GKV weil einkommensbezogener
Ausgleich entfällt
Aufgrund des Wegfalls des Einkommensausgleichs im heutigen RSA würde ein Gesundheitsprämienmodell eine Vereinfachung und somit einen sinkenden RSA-Verwaltungsaufwand nach sich ziehen. Demgegenüber würde die Bürgerversicherung
aufgrund der Berücksichtigung weiterer Einkunftsarten hingegen einen zusätzlichen
Verwaltungsaufwand zur Administrierung des RSA verursachen.
231
Generell ist der Verwaltungsaufwand in der heutigen GKV u.a. aufgrund des Sachleistungsprinzips deutlich geringer als in der PKV (vgl. Tabelle 6-17).333 In der
Bürgerversicherung würde dieser Aufwand vor allem wegen der Verbeitragung zusätzlicher Einkommen steigen. In einem Gesundheitsprämienmodell dürfte der Verwaltungsaufwand wegen der Feststellung und Auszahlung des Subventionsbedarfs
allerdings mindestens ebenso hoch wie in der Bürgerversicherung liegen.
Tabelle 6-17:
Sonstige Effekte
Sonstige Effekte
Bürgerversicherung
Gesetzliche
Krankenversicherung
Gesundheitsprämie
Verwaltungsaufwand
Höher als GKV
wegen Verbeitragung
zusätzlicher Einkommen; Probleme
bei einem ineffizienten und ungerechten
Steuersystem
Niedriger als PKV
Mindestens wie Bürgerversicherung wegen Feststellung d.
Subventionsbedarf;
Probleme bei einem
ineffizienten und ungerechten Steuersystems
Konsequenzen für
geringfügige Beschäftigung
Beitragsfreiheit und
dennoch Leistungsbezug für geringfügig
Beschäftigte möglich
wegen Familienversicherung
Beitragsfreiheit und
dennoch Leistungsbezug für geringfügig
Beschäftigte möglich
wegen Familienversicherung
Keine Familienversicherung; erwachsene
geringfügig Beschäftigte zahlen Kopfpauschale
Einsparanreiz
Keine speziellen
Keine speziellen
Keine speziellen
Die drei verglichenen Systeme unterscheiden sich deutlich hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf geringfügig Beschäftige. Während die Bürgerversicherung analog zur
heutigen GKV durch die Familienversicherung geringfügig beschäftigten Ehegatten
trotz Beitragsfreiheit einen Leistungsbezug ermöglicht, müssen in einem Gesundheitsprämienmodell geringfügig beschäftigte Ehepartner eine eigene Kopfprämie bezahlen. Dies dürfte auch einen Anreiz bieten, möglichst das Ausmaß des Arbeitseinsatzes zu erhöhen und mehr Einkommen zu erzielen. Allerdings muss die Kopfprämie - je nach Verdienst des Partners - bei Überschreiten der Belastungsgrenze des
Haushalts nur teilweise selbst getragen werden.
Anreize zu einer kostengünstigeren Inanspruchnahme von Gesundheitsleistungen
gehen von keinem der drei Finanzierungssysteme aus. Diese sind vielmehr durch
Steuerungsinstrumente auf der Angebotsseite wie einer integrierten Versorgung zu
erreichen.
333
Vgl. Kern et al. (2001).
232
6.1.4.3 Aggregierte Auswirkungen der Reformmodelle
Die beiden realtypischen Reformansätze der GKV-Finanzierung orientieren sich an
der Korrektur von Schwächen des bestehenden Systems – vor allem der zu großen
Abhängigkeit und damit verbunden einer einseitigen Belastung von Lohn- und Lohnersatzeinkommen. Hier würde die Bürgerversicherung durch die mögliche Beitragssatzsenkung Vorteile aufweisen. Auch die Kopfprämien beinhalten eine Begrenzung
der Arbeitgeberanteile auf 6,5%. Darüber hinaus sind beide Ansätze auch damit befasst, als Antwort auf Schwächen der Verteilungswirkungen der GKV alternative Ansätze zu finden.
Allerdings gehen die beiden Modelle sehr unterschiedliche Wege, sowohl hinsichtlich
der Solidarität in einem unterschiedlich großen, versicherten Personenkreis wie auch
bzgl. der Modifikation des in der bestehenden GKV praktisch bestehenden, jedoch
nicht als wirklich gerecht empfundenen Umverteilungsprozesses. In der unterschiedlichen Auseinandersetzung mit dem wahrgenommenen Defizit der bestehenden GKV
setzt die Bürgerversicherung auf die Ausweitung des Versichertenkreises mit umfassender Versicherungspflicht bzw. Pflicht zur Versicherung sowie die Verbreiterung
der Beitragsbasis auf weitere Einkunftsarten. Auf diese Weise soll über eine verbesserte, zielgenauere Ausgestaltung der Wettbewerb gestärkt und die Effizienz erhöht
werden – nicht zuletzt durch eine Stärkung des Solidaritätsgedankens.
Abbildung 6-22: Ansatzpunkte der Korrektur der Verteilungsfunktion der
Gesetzlichen Krankenversicherung in Bürgerversicherung
und im Gesundheitsprämienmodell
Bürgerversicherung
Erweiterung der Solidarität
innerhalb des Systems
Gesundheitsprämie
Ausweitung der Solidarität
außerhalb des Systems
Ausweitung des Personenkreises auf
„bessere Risiken“
Beibehaltung des Personenkreises
Ausweitung der Beitragsbasis auf
weitere Einkunftsarten
Verwendung gedeckelter
Arbeitgeberbeiträge
Keine zusätzlichen Mittel von
außerhalb der Versicherung
Ausweitung der Finanzierungsquellen auf Steuermittel
Reform der
GKV-Finanzierung
233
Die Verfechter der Gesundheitsprämien betonen zwar ebenfalls, dass die Finanzierung vom Arbeitseinkommen losgelöst werden sollten. Sie verändern den versicherten Personenkreis jedoch nicht, wollen aber die Umverteilung von der Versicherung
trennen – durch eine weitgehende Verlagerung der Finanzierung außerhalb der
GKV. Gerade der Unionskompromiss stellt dabei insofern gleichsam ein Mischmodell
dar, da anders als in anderen Kopfpauschalenmodellen die kompletten gedeckelten
Arbeitgeberbeiträge nebst erheblichen zusätzlichen aus Steuern zu zahlenden Subventionen dazu benützt werden sollen, den verbleibenden sozialen Ausgleich zu finanzieren (vgl. Abbildung 6-22).
Wegen der Modellunterschiede führt ein simpler Vergleich der Verteilungswirkungen
bzw. der Be- oder Entlastung von Haushalten durch die Arbeitnehmerzahlungen in
der einen oder der anderen Reform leicht zu irrigen Schlussfolgerungen. Man muss
sich nämlich jeweils in Erinnerung rufen, dass in beiden Modellen der Personenkreis
und die Finanzierungsvolumina ganz anders zusammengesetzt sind. Um die
betroffenen Größenordnungen zu erfassen wird, in Abbildung 6-23 das Gesamtvolumen der Ausgaben und der dafür erforderlichen Einnahmen differenziert nach Versichertengruppen gegenübergestellt. Maßgeblich sind dabei die Relationen des Jahres
2003. Diese weisen hinsichtlich der GKV-Zahlen die Besonderheit auf, dass ein nicht
unerhebliches ungeplantes Defizit von mehr als 4 Mrd. Euro anfiel. Um eine Vergleichbarkeit in der Bürgerversicherung und der Gesundheitsprämienfinanzierung
herzustellen muss diese gleiche Unterdeckung auch für diese beiden Reformmodelle
unterstellt werden. Tatsächlich ist für die Bürgerversicherung eine solche ebenso
wenig intendiert wie in der bestehenden GKV. Anders hingegen ist für die Gesundheitsprämie ein gleichsam strukturelles Defizit eingeplant, da sowohl die Kosten für
die Kinder wie auch für die Subventionen der Bezieher niedriger Einkommen zusätzlich aufgebracht werden müssen. Auch die Kopfpauschalen selbst sind nicht ausreichend kalkuliert um die Gesundheitskosten zu decken, entsprechen sie doch eigentlich nur den Arbeitnehmeranteilen der GKV-Beiträge. Die gedeckelten, an eine Clearingstelle ausbezahlten Arbeitgeberanteile reichen zur Finanzierung der gesamten
Unterdeckung nicht voll aus. In Abbildung 6-23 wird deshalb für die
Gesundheitsprämie dieses strukturelle Defizit mit dem (ungeplanten) der
Gesetzlichen Krankenversicherung verbunden dargestellt.
Die gleiche Balkenhöhe der Ausgaben für die derzeitige GKV und das Gesundheitsprämienmodell spiegelt den identischen Personenkreis und das identische Leistungsvolumen wieder, wobei das Krankengeld ausgeschlossen wurde. Des Weiteren
wurde für die beiden Systeme von identischen Verwaltungskosten ausgegangen.
Während die Leistungsausgabenbalken bezogen auf den GKV-Versichertenkreis für
alle drei Varianten gleich sind, unterscheiden sich die Einnahmen sehr deutlich. In
der herkömmlichen GKV-Finanzierung wird zwischen Leistungsausgaben für AKV
234
und KVdR unterschieden, wobei keine Trennung zwischen Arbeitnehmer- bzw. Versicherten- und Arbeitgeberanteilen erfolgt. Im Gesundheitsprämienmodell wird eine
Aufgliederung der Versichertenanteile auf Pflichtversicherte, freiwillig versicherte Angestellte und Arbeiter, Selbständige und sonstige freiwillig Versicherte (d.h. Mitglieder ohne Arbeitgeberanteil) und KVdR-Mitglieder vorgenommen. Die gedeckelten
Arbeitgeberanteile (Arbeitgeberprämie) werden gesondert ausgewiesen. Fasst man
diese Versichertenpauschalen und die Arbeitgeberprämie zusammen, so sieht man
in der Abbildung, dass sie einen weit geringeren Anteil der Ausgaben abdeckt als die
Beiträge der GKV. Der oberste schwarze Balkenabschnitt zeigt das verbleibende,
aus Steuern zu finanzierende Defizit.
Abbildung 6-23:
Ausgaben und Finanzierungsstruktur von Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie in Vergleich zur derzeitigen
GKV, Berechnungsbasis 2003
180
in Millionen
160
Bürgerversicherung
140
Zusätzliche
Ausgaben
120
Zusätzliche
Einnahmen
GKV
Gesundheitsprämie
Steuersubvention
100
Arbeitgeberprämie
80
60
Versichertenprämien
40
20
0
Ausgaben
Einnahmen
Pflichtversicherte
AKV
weitere Versicherte
Ausgaben
Arbeitnehmer>BBG
KVdR
Arbeitgeberprämie
Einnahmen
Ausgaben
Einnahmen
freiwillig Versicherte ohne Arbeitnehmer
Verwaltung
Defizit
Die Bürgerversicherung weist eine größere Balkenhöhe auf, da ihr Versichertenkreis
ebenfalls wesentlich höher ist. Die Abbildung unterstellt eine sofortige totale Umsetzung der Bürgerversicherung. Für die Verwaltungskosten wurde eine pro rata Steigerung unterstellt. Der oberste Balkenabschnitt weist für die Bürgerversicherung die
Ausgaben, der zweit-oberste die Einnahmen von den zusätzlich hinzukommenden
Versicherten aus. Die Einnahmen der bisherigen GKV-Mitglieder gehen aufgrund der
Beitragssatzsenkung in der Bürgerversicherung zurück. Es wird deutlich, dass die
235
neu hinzukommenden Mitglieder einen relativ zu ihren Ausgabenanteilen höheren
Finanzierungsanteil leisten würden.
Obgleich also aus der Betrachtung der Aggregate deutlich wird, dass die Gesamtvolumina der Versichertenbelastungen sich unterscheiden, soll in der Folge eine Gegenüberstellung der direkten Versicherten-Belastungen in verschiedenen Haushaltstypen vorgenommen werden. Es sei darauf hingewiesen, dass man streng genommen auch die Arbeitgeberbeiträge bzw. Arbeitgeberprämie und die Belastung
durch die Gegenfinanzierung der Steuersubventionen mit berücksichtigen müsste,
um einen Vergleich von Gleichem durchzuführen zu können. So fallen pro GKV-Mitglied im Gesundheitsprämienmodell alleine fast 450 Euro pro Jahr an Subventionen
aus Steuermitteln an und – unterstellt man, dass diese Subventionen längerfristig
auch bezahlt werden – so zahlen die Versicherten in diesem Modell im Durchschnitt
deutlich geringere Beiträge als in der jetzigen GKV. Wie verschiedene Gruppen aber
durch die dann erforderlichen Steuererhöhungen zusätzlich belastet werden, ist äußerst schwierig festzustellen, da die tatsächliche Belastung der Einkommensgruppen
durch Steuern – seien es Einkommensteuerlasten, Solidarzuschläge oder die Umsatzsteuer – aufgrund der vielen unterschiedlichen Ausnahmetatbestände in der Einkommensbesteuerung sowie der einkommensdifferenzierten Konsumanteile für die
Umsatzsteuerbelastung praktisch nicht einfach zu ermitteln ist.
6.1.4.4 Vergleich der Belastungswirkungen von
Versichertenbeiträgen
Trotz der angesprochenen Probleme der Vergleichbarkeit, sollen in der Folge gezeigt
werden wie sich die Belastungen durch Arbeitnehmeranteile bzw. Versichertenprämien auf verschiedene Haushaltstypen auswirken würden. Die geneigten Leser mögen aber im Hinterkopf behalten, dass je nach Art der Steuerfinanzierung zusätzlich
zu den Gesundheitsprämien weitere Belastungen auf die Versicherten als Steuerzahler hinzukämen.
Die Gesetzliche Krankenversicherung bewirkt, wie weiter oben bereits ausgeführt
wurde, neben der Absicherung der finanziellen Folgen von Krankheit auch eine Umverteilung von Beziehern höherer zu Beziehern niedrigerer Lohn- und Lohnersatzeinkommen. Damit ist auch eine Umverteilung von der Allgemeinen Krankenversicherung zur KVdR verbunden. Über die unentgeltliche Familienversicherung erfolgt zudem eine nicht unwesentliche Begünstigung von Alleinverdienerehepaaren und generell Familien mit Kindern.
Die beiden Reformmodelle Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie haben insbesondere auch differenzierte Auswirkungen auf die Einkommensbelastung von un-
236
terschiedlichen Haushaltstypen. Unterschiede ergeben sich vor allem hinsichtlich des
Einkommens, der Zahl der Einkommensbezieher und der internen Aufteilung der
Einkommen zwischen Ehepartnern. Außerdem ergeben sich beim Gesundheitsprämienmodell auch Unterschiede zwischen Pflichtversicherten und freiwillig Versicherten, die keinen Arbeitgeberanteil zu ihrer Versicherung erhalten.
Die im Folgenden dargestellten Abbildungen zeigen die Beitragszahlungen (Gesundheitsprämie, Versicherten-Beitrag zur GKV und zur Bürgerversicherung) in Abhängigkeit des Haushaltsbruttoeinkommens für so differenzierte Haushaltstypen. Unterschieden wird hierbei einerseits zwischen Alleinstehenden, Alleinverdienerehepaaren
sowie Zweiverdienerehepaaren, bei denen ein Ehepartner ein in etwa doppelt so hohes Einkommen bezieht wie der andere (Verteilung 70:30), andererseits zwischen
Pflichtversicherten und freiwillig versicherten Selbständigen. Aufgrund der Vielfalt der
Beziehungen können dabei nicht alle Differenzierungen in diesen Darstellungen berücksichtigt werden. So wird zunächst davon ausgegangen, dass die angesprochenen Haushaltstypen jeweils über kein Kapitaleinkommen verfügen, da sich in der
Bürgerversicherung dabei jeweils unterschiedliche Belastungskonstellationen durch
Beiträge ergeben würden, je nachdem wie hoch diese Einkommen sind und ob man
von einem Ein-Säulen- oder Zwei-Säulenmodell ausgeht. Im Gesundheitsprämienmodell würden die weiteren Einkommen zu einer Minderung des Subventionsbedarfs
führen.
6.1.4.4.1 Belastungswirkungen verschiedener Haushaltstypen nach dem
Bruttoeinkommen
Abbildung 6-24 zeigt für das Jahr 2003, wie sich der Beitragsverlauf des Arbeitnehmeranteils der GKV-Beiträge in Abhängigkeit vom Bruttoeinkommen für sozialpflichtig beschäftigte Alleinstehende oder Rentner tatsächlich darstellte (dunkelgrau gestrichelte Linie) und wie er sich dargestellt hätte – einerseits für den Fall, dass das
oben beschriebene Modell des Unionskompromisses mit einer Kopfprämie von 109
Euro unter Berücksichtigung einer Belastungsgrenze von 7% des Haushaltsbruttoeinkommens bereits umgesetzt worden wäre (durchgehende schwarze Linie) und
andererseits nach Einführung des Modells der Bürgerversicherung (durchgehende
graue Linie). Die gestrichelte Linie in Verlängerung der Horizontalen, die den Kopfprämienverlauf oberhalb der Subventionsgrenze wiedergibt, soll daran erinnern, dass
eigentlich auch für Bezieher niedriger Einkommen die volle Kopfpauschale zu zahlen
wäre, diese aber einen bedarfsgeprüften Zuschuss erhalten, der ihre Belastung begrenzt.
237
Abbildung 6-24: Veränderung der Beitragsbelastung: Bürgerversicherung
zur derzeitigen Regelung für alleinstehende Pflichtversicherte
300
Beiträge/Gesundheitsprämie in €
250
200
150
100
50
0
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Sozialversicherungspflichtiges Einkommen
Kopfprämie nur AN-Anteil
Kopfprämie unter Berücksichtigung der Belastungsgrenze
GKV-Beitrag
Beitrag zur Bürgerversicherung unter Beibehaltung der BBG
Wenngleich hier von Alleinstehenden gesprochen wird, so gilt dieser Belastungsverlauf auch für Alleinerziehende. Die Zahl von Kindern hat auf die Belastungen keinen
Einfluss, da alle Modelle von einer beitragsfreien Versicherung der Kinderkosten
ausgehen. Allerdings sind diese in den Darstellungen für die GKV und die Bürgerversicherung in den folgenden Beitragsbelastungen enthalten, nicht jedoch für das Gesundheitsprämienmodell, da von der Inzidenz der Finanzierung der Steuersubvention
– wie auch von der Arbeitgeberprämie – zunächst abstrahiert wird.
In den Abbildungen und Modellrechnungen wird unterstellt, dass das Mitglied bzw.
sein Haushalt über keine weiteren für den Subventionsbedarf berücksichtigungsfähigen Einkommen verfügt, wie bereits angesprochen wurde. Da dies sicher nicht generell gilt, wird der Subventionseffekt – bezogen auf die sozialversicherungspflichtigen
Einkommen – sicher etwas überschätzt. Die große Zahl der Bezieher niedriger sozialversicherungspflichtiger Einkommen dürfte jedoch nur über allenfalls geringe Kapitaleinkommen verfügen. So weist das Sozioökonomische Panel (SOEP) für die
überwiegende Zahl der Personen z.B. nur ein Kapitaleinkommen von jährlich bis zu
500 Euro aus. Denkbar ist hingegen, dass eine größere Zahl von Rentnern bei niedrigen Renteneinkommen dennoch über gewisse Kapitaleinkommen verfügen (wird).
Für die Zukunft stellt sich dabei in stärkerem Maße die Frage, ob z.B. private Rentenzahlungen oder Kapitaleinkommen zur Alterssicherung verbeitragt werden müssen. In Analogie zur Behandlung von Betriebsrenten ist davon auszugehen, dass
diese dann auch dem vollen Beitragssatz unterliegen werden.
Es zeigt sich, dass für Bezieher niedriger Einkommen beim Kopfprämienmodell eine
praktisch identische Belastung wie in der Gesetzlichen Krankenversicherung festzu-
238
stellen ist. Diese Gleichbelastung folgt daraus, dass der GKV-durchschnittliche kostendeckende Beitragssatz unter Ausschluss der Krankengelds 14,04% betragen
hätte. Der Arbeitnehmeranteil von 7,02% ist somit faktisch gleich hoch wie die im
Gesundheitsprämienmodell vorgesehene Maximalbelastung. Dies gilt bis zu einem
Haushaltsbruttoeinkommen von 1557 Euro pro Monat. Über dieser Einkommenshöhe
findet mit steigendem Einkommen eine zunehmende Besserstellung der Alleinstehenden im Gesundheitsprämienmodell statt, die bei einem Einkommen ab der Beitragsbemessungsgrenze von 3450 Euro monatlich im Jahr 2003 maximal wird.
Durch die Ausweitung des Versichertenkreises und der Beitragsbasis ist der Beitragssatz im Modell der Bürgerversicherung geringer als der in der GKV, was zu einer geringeren Belastung für sozialversicherungspflichtig Beschäftigte bei jeder Einkommenshöhe führt. Dieser Effekt ist nicht nur für Alleinstehende, sondern auch für
alle weiteren Haushaltstypen zu verzeichnen.
Die folgende Abbildung 6-25 zeigt nun die Wirkungen, die die beiden Reformen auf
die Haushalte von Ehepaaren hätten, von denen nur ein Partner über sozialversicherungspflichtiges Einkommen verfügt. Da die Kopfprämie im Kompromissmodell der
Union keine Beitragsfreiheit für Ehegatten ohne eigenes Einkommen vorsieht, müssen diese Haushalte entsprechende Prämien für zwei Personen in Höhe von 218
Euro leisten. Damit verschiebt sich auch die Einkommensgrenze für die Bezieher von
Einkommen, die aufgrund einer zu hohen Kopfpauschalenbelastung Subventionen
benötigen, nach oben bis zu einer Subventionsgrenze von 3114 Euro Haushaltsbruttoeinkommen monatlich. Für die Gruppe der Ehepaare, bei denen nur jeweils ein
Partner Einkommen erzielt, liegt also das Einkommen, bis zu dem aufgrund der erwünschten Belastungsbegrenzung Subventionen erforderlich sind, deutlich höher als
bei Alleinstehenden. Unklar bleibt letztlich, wie nach dem Gesundheitsprämienmodell
Ehepartner von (steuerlichen) Alleinverdienern mit geringfügiger Beschäftigung behandelt werden sollen. Sicher müssen sie ebenfalls eine Gesundheitsprämie entrichten, aber es wäre auch denkbar, dass dieses Einkommen für die Festlegung der
Belastungsgrenze außer Acht bleibt.
Im Gegensatz zu den Alleinstehenden zeigt sich, dass die maximale Belastung durch
die beiden Gesundheitsprämien nahe an den maximalen Beitrag in der Gesetzlichen
Krankenversicherung herankommt; der Unterschied beträgt maximal 24 Euro.
239
300
250
200
150
100
50
0
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Kopfprämie 2x 109 €
Arbeitnehmer-Anteil an der GKV derzeit Beitragssatz nicht korrigiert, da nur AN-Anteil berücksichtigt (Beitragssatz 14,04%)!
Beitrag zur Bürgerversicherung unter Beibehaltung der BBG
Auffällig ist, dass die Beitragssätze bei Einführung einer Bürgerversicherung nicht
nur – wie oben bereits erwähnt – unterhalb der der Gesetzlichen Krankenversicherung liegen, sondern die Alleinverdienerehepaare im Vergleich zum Kopfprämienmodell bis zu einem Haushaltseinkommen in Höhe der Beitragsbemessungsgrenze weniger Beiträge zu zahlen hätten. Der Maximalbeitrag der Bürgerversicherung ist
praktisch identisch mit der Höhe von zwei Kopfprämien. Berücksichtigt man, dass bei
diesem Haushaltstyp in höheren Anteilen auch Familien mit oft kleineren Kindern
vertreten sind, erstaunt die im Vergleich zur Behandlung von Alleinstehenden
scheinbar doch wenig familienfreundliche Ausgestaltung.
Schließlich wird in Abbildung 6-26 ein Haushaltstyp dargestellt, in dem beide Ehepartner einer Erwerbstätigkeit nachgehen, die Höhe ihrer Einkommen aber unterschiedlich ist. Im vorliegenden Fall haben wir das Verhältnis 70:30 gewählt, d.h. ein
Ehepartner verdient in etwa mehr als doppelt soviel wie der andere.
Der Beitragsverlauf der Kopfprämie für diesen Haushaltstyp unterscheidet sich nicht
von dem des vorherigen Haushaltstyps. Somit werden Haushalte mit einem Haushaltsbruttoeinkommen von 3114 Euro pro Monat subventioniert. Ebenso beginnt die
Beitragsentlastung im Kopfprämienmodell im Vergleich zur GKV bei dieser Einkommenshöhe, bei der Bürgerversicherung bei einem etwas höheren Einkommen von
etwa 3400 Euro monatlich. Bei diesen Zweiverdienerehepaaren wird die Entlastung
aber erst ab einem monatlichen Haushaltsbruttoeinkommen von 11.500 Euro maxi-
240
mal. Hier beträgt sie 266 Euro pro Monat.334 Die Beitragseinsparung im Vergleich zur
Bürgerversicherung läge für solche Haushalte bei maximal 218 Euro.
zur derzeitigen Regelung für Zweiverdienerehepaare mit unterschiedlich hohem Einkommen, Anteile 70:30 (Pflichtversicherte)
600
500
400
300
200
100
0
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
Kopfprämie mit Belastungsgrenze A+B
GKV-Beitrag A+B
Kopfprämie A+B
BV, Beibehaltung der BBG
Zu beachten ist bei diesem Haushaltstyp, dass der Belastungsverlauf für die GKV
und die Bürgerversicherung einen weiteren Knick aufweist – nämlich bei einem
Haushaltseinkommen von 4929 Euro, bei dem das Einkommen des Hauptverdieners
die Beitragbemessungsgrenze erreicht.
In Analogie zu den bisher dargestellten pflichtversicherten Haushaltstypen werden im
Folgenden die unterschiedlichen Beitragsverläufe für freiwillig versicherte Selbständige335 erläutert. Im Unterschied zu Pflichtversicherten müssen freiwillig Versicherte
nämlich eine kostendeckende Kopfpauschale – in unserem Modell aufgrund der verwendeten Leistungsabgrenzung von 181,50 Euro – statt 109 Euro im Monat entrich-
334
Die unterschiedlichen Steigungen im Beitragsverlauf der GKV und der Bürgerversicherung
kommen dadurch zustande, dass erst bei einem Haushaltsbruttoeinkommen von 11500 Euro
monatlich beide Ehepartner ein Einkommen von mindestens 3450 Euro erzielen.
335
Da die freiwillig Versicherten keine homogene Gruppe bilden, der Anteil der Selbständigen
unter den freiwillig Versicherten aber am größten ist, wird in den folgenden Abbildungen
lediglich auf die Selbständigen abgestellt. Die zweite große Gruppe der freiwillig Versicherten,
die Angestellten und Arbeiter mit Einkommen über der Versicherungspflichtgrenze, zahlen wie
andere Angestellte und Arbeiter nur die niedrigere Kopfprämie, da von ihrem Arbeitgeber für sie
der gedeckelte Arbeitgeberbeitrag bezahlt wird.
241
ten. Außerdem gilt für sie eine Belastungsgrenze von 14% ihres Einkommens.
Grundsätzlich ist bei den freiwillig Versicherten für jeden Haushaltstyp eine größere
Entlastung im Kopfprämienmodell als bei den Pflichtversicherten festzustellen, die
dadurch bedingt ist, dass in der Gesetzlichen Krankenversicherung und der Bürgerversicherung der volle Beitragssatz – unterstellt werden 14,04% bzw. in der Bürgerversicherung 12,64% – vom selbständig Versicherten entrichtet werden muss.
Abbildung 6-27 zeigt, wie sich der Beitragsverlauf bei Einführung des Kopfpauschalenmodells des Unionskompromisses und einer Bürgerversicherung für freiwillig versicherte Alleinstehende verändern würde.
zur derzeitigen Regelung für alleinstehende freiwillig versicherte Selbständige
600
500
400
300
200
100
0
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
Beitragspflichtiges Einkommen
Kopfprämie
GKV-Beitrag
Bürgerversicherung, Beibehaltung der BBG
Aufgrund der höheren Belastungsgrenze liegt die Subventionsgrenze hier schon bei
1296 Euro im Monat. Auch hier zeigt sich, dass für Bezieher niedriger Einkommen
eine gleiche Belastung im Kopfprämienmodell und in der Gesetzlichen Krankenversicherung anfällt. Eine Mehrbelastung im Vergleich zur Bürgerversicherung tritt bis zu
einem Einkommen von 1486 Euro monatlich auf. Ab dieser Einkommenshöhe ist mit
steigendem Einkommen analog zu den Pflichtversicherten eine zunehmende Besserstellung bei der Gesundheitsprämie festzustellen. Die maximale Entlastung im
Vergleich zur GKV beträgt für freiwillig versicherte Alleinstehende 302 Euro monatlich bzw. 254 Euro, wenn man die Kopfprämie mit der Bürgerversicherung vergleicht.
242
Abbildung 6-28 zeigt nun den Verlauf der GKV-Beiträge und Beiträge zur Bürgerversicherung im Vergleich zur Kopfpauschale für Ehepaare, bei denen lediglich ein
Ehepartner ein Einkommen aus selbständiger Tätigkeit erzielt, der andere kein eigenes Einkommen erwirbt.
zur derzeitigen Regelung für Alleinverdienerehepaare (freiwillig versicherte Selbständige)
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
Kopfprämie 2x181,50€
GKV-Beitrag
Auch für freiwillig versicherte Selbständige dieses Haushaltstyps ist die Besserstellung durch die Kopfprämie für Bezieher höherer Einkommen im Vergleich zu den anderen untersuchten Haushaltstypen am geringsten. Im Vergleich zu den freiwillig
versicherten Alleinstehenden fällt die Beitragsentlastung bei Alleinverdienerehepaaren ebenfalls deutlich geringer aus, da im Kopfprämienmodell 363 Euro monatlich zu
entrichten sind. Ab einem Haushaltseinkommen von 2585 Euro monatlich in der Gesetzlichen Krankenversicherung und 2872 Euro in der Bürgerversicherung steigt die
finanzielle Entlastung durch das Kopfprämienmodell auf bis zu maximal 121 Euro pro
Monat im Vergleich zur GKV bzw. 73 Euro im Vergleich zur Bürgerversicherung.
Für unterschiedlich hoch verdienende, freiwillig versicherte Zweiverdienerehepaare
wird der Belastungsverlauf schließlich in Abbildung 6-29 dargestellt. Es zeigt sich,
dass Kopfprämien, Subventionsgrenze und Mehrbelastung geringerer Einkommen
ebenfalls mit dem anderen Ehepaarhaushaltstypen selbständig Versicherter identisch sind. Analog zu den pflichtversicherten Zweiverdienerhaushalten mit unterschiedlichem Einkommen wird die Entlastung jedoch erst ab einem monatlichen
243
Haushaltsbruttoeinkommen von 11500 Euro maximal. Allerdings beträgt sie hier –
bedingt durch den höheren Beitragssatz für Selbständige wie bei den gleich viel verdienenden Ehepartnern – 606 Euro bzw. 509 Euro.
unterschiedlich hohem Einkommen, Einkommensanteile
70:30 (freiwillig versicherte Selbständige)
1200
1000
800
600
400
200
0
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
Kopfprämie 2x181,50€
GKV-Beitrag
6.1.4.4.2 Belastung der Versichertenhaushalte durch verschiedene
Reformalternativen der GKV-Finanzierung bei Vorliegen von Kapitaleinkommen
Die bisherigen Vergleiche von Versichertenbelastungen haben unterstellt, dass die
Haushalte über keine Kapitaleinkommen verfügen. Gerade in den beiden Reformalternativen Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie spielen diese jedoch eine
Rolle – in der Bürgerversicherung, weil sie der Beitragsbelastung unterworfen werden, in der Gesundheitsprämie, weil sie bei der Feststellung der Maximalbelastung
durch die Prämien einbezogen werden. Die derzeitige Finanzierung der Gesetzlichen
Krankenversicherung wird hinsichtlich mangelnder Verteilungsgerechtigkeit kritisiert,
dass eine Einschränkung der Beitragsbasis der Pflichtmitglieder auf Lohn- und Lohn-
244
ersatzleistungen vorgenommen wird. Nur für die freiwillig versicherten Mitglieder
werden die Beiträge auf Basis ihres gesamten Einkommens erhoben.336
Wie sich die Berücksichtigung der Kapitaleinkommen auf die Belastung verschiedener Haushaltstypen auswirken würde, soll in der Folge aufgezeigt werden. Dabei wird
auf die drei Haushaltstypen Alleinstehende bzw. Alleinerziehende, Alleinverdienerehepaare und Zweiverdienerehepaare mit unterschiedlich hohem Erwerbs-/Lohnersatzeinkommen abgestellt. Eine Differenzierung nach Familien mit und ohne Kinder
hier ebenfalls wird nicht vorgenommen, da in keinem der drei Finanzierungsmodelle
eine eigene Beitrags- bzw. Prämienzahlung für Kinder durch ihre Familien vorgesehen ist.
Weitere Einkommensarten sind für die derzeitige GKV ohne Bedeutung, da sie keiner Beitragsbelastung unterliegen. Die Bürgerversicherung sieht dagegen eine Verbeitragung von Kapitaleinkommen und weiteren Einkunftsarten vor. Allerdings
herrscht weitgehend Einigkeit, dass aufgrund der hohen Zahl von Fällen mit negativen Einkünften aus Vermietung und Verpachtung eine Verbeitragung dieser Einkunftsart im Moment wenig sinnvoll erscheint.
In der Bürgerversicherung wurden zwei unterschiedliche Arten der Berücksichtigung
weiterer Einkommen diskutiert – die so genannten Ein-Säulen- und Zweisäulenmodelle. Um die unterschiedlichen Auswirkungen an Beispielen zu verdeutlichen, werden in den folgenden Modellrechnungen die Auswirkungen in beiden Alternativen
gegenübergestellt. Im Ein-Säulen-Modell sollen alle Einkunftsarten einer gemeinsamen Beitragsbemessungsgrenze unterworfen werden, während im Zweisäulenmodell, das von SPD und DGB favorisiert wird, für die neu zu verbeitragenden Einkunftsarten – eventuell unter Berücksichtigung von Freibeträgen – eine gesonderte
Beitragsbemessung mit eigener Beitragsbemessungsgrenze erfolgen soll.
Auch im Gesundheitsprämienmodell spielen die weiteren Einkunftsarten eine Rolle,
wenngleich die Prämienhöhe selbst einkommensunabhängig ist: Die Subventionierung der Gesundheitsprämien für Bezieher niedriger Einkommen soll jedoch grund-
336
Bei diesen Gruppen wird die Beitragspflicht durch die Satzung der jeweiligen Krankenkasse
geregelt, wobei diese satzungsmäßige Regelung lt. § 240 Abs.1 und 2 SGB V die Beiträge
derart festsetzen soll, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der freiwilligen Mitglieder sich
möglichst umfassend in der Beitragsschuld widerspiegelt und zumindest jene Einkommen des
freiwilligen Mitglieds erfasst werden, die auch bei den Pflichtversicherten für die
Beitragsbemessung herangezogen würden. Für die Praxis der Beitragsbemessung bedeutet
dies, dass bei der Gruppe der freiwillig Versicherten nicht allein die Einkommen aus
Erwerbstätigkeit verbeitragt werden sollen, sondern bis zur Beitragsbemessungsgrenze auch
andere Einnahmen wie etwa Kapitaleinkünfte (Mieten, Zinsen, Pachten, usw.) berücksichtigt
werden.
245
sätzlich auf das gesamte Haushaltseinkommen – auch das Kapitaleinkommen – Bezug nehmen.
In der folgenden Tabelle wird für Alleinstehende bzw. Alleinerziehende mit unterschiedlichen Einkommenskonstellationen die Arbeitnehmerbeitrags- bzw. Prämienbelastung in der GKV, der Bürgerversicherung und der Gesundheitsprämie dargestellt.
Tabelle 6-18:
Monatliches
Lohn- und
Lohnersatzeinkommen
GKV, der Bürgerversicherung und im Gesundheitsprämienmodell: Alleinstehende oder Alleinerziehende
Bürgerversicherung
Jährliches
Kapitaleinkommen
GKV
Ein-Säulen
Zwei-Säulen
Gesundheitsprämie
1000
0
70,20
63,20
63,20
70,00
1000
1000
70,20
63,20
63,20
75,83
1000
3000
70,20
79,83
79,83
87,50
1000
5000
70,20
100,90
100,90
99,17
1500
0
105,30
94,80
94,80
105,00
1500
1000
105,30
94,80
94,80
105,00
1500
4000
105,30
121,97
121,97
109,00
1500
6000
105,30
143,03
143,03
109,00
3300
0
231,66
208,56
208,56
109,00
3300
1000
231,66
208,56
208,56
109,00
3300
4000
231,66
227,52
235,73
109,00
3300
6000
231,66
227,52
256,79
109,00
5000
0
242,19
218,04
218,04
109,00
5000
1000
242,19
218,04
218,04
109,00
5000
4000
242,19
218,04
245,21
109,00
5000
6000
242,19
218,04
266,27
109,00
8000
0
242,19
218,04
218,04
109,00
8000
1000
242,19
218,04
218,04
109,00
8000
4000
242,19
218,04
245,21
109,00
8000
6000
242,19
218,04
266,27
109,00
Quelle: eigene Berechnungen.
Die Modellrechnungen gehen wie die obigen Analysen der Belastungswirkungen von
einem Beitragssatz von 14,04% für die GKV und gemäß unserer Berechnungen zur
Beitragssatzwirkung der Bürgerversicherung für diese von einem Satz von 12,64%
aus. Streng genommen bezieht sich dieser Beitragssatz auf das Zwei-Säulenmodell,
246
während die Beitragsentlastung im Ein-Säulenmodell etwas geringer ausfiele, d.h.
ein etwas höherer Beitragssatz gelten müsste. In diesen Berechnungen wird jedoch
einheitlich vom gleichen Beitragssatz der Bürgerversicherung für beide Säulen ausgegangen.
Für die untersuchte Gruppe der Alleinstehenden werden die monatlichen Lohn- bzw.
Lohnersatzeinkommen für ausgesuchte Werte zwischen 1000 Euro und 8000 Euro
monatlich dargestellt. Für jede dieser Lohn-/Lohnersatzeinkommensgruppen wird
außerdem das jährliche Kapitaleinkommen von 0, 1000, 4000 und 6000 Euro zugeordnet337. Es zeigt sich in der dritten Spalte, dass in der Gesetzlichen
Krankenversicherung nur das Lohn-/Lohnersatzeinkommen die Beitragshöhe beeinflusst, während unterschiedlich hohe Kapitaleinkommen auf die geltende Beitragshöhe für Pflichtversicherte keinen Einfluss nehmen.
Anders gestaltet sich dies für die Bürgerversicherung. Grundsätzlich sollen in der
Bürgerversicherung für Pflichtversicherte auch Beiträge auf Kapitaleinkommen und
weitere bisher nicht beitragsbelastete Einkommen erhoben werden. Diese Einkommen werden, da es diesbezüglich ja keinen Arbeitgeber gibt, zudem mit dem vollen
Beitragssatz der Bürgerversicherung von 12,64% belastet. Bei einem jährlichen Freibetrag von 1421 Euro338 (Freibetrag auf Kapitaleinkünfte von 1370 Euro sowie Werbungskosten auf Kapitaleinkünfte von 51 Euro) hätten auch die Personen mit Kapitaleinkommen von 1000 Euro auf diese keine Beiträge entrichten müssen. Dennoch
ist ihre Beitragslast geringer als in der GKV, da gerade die Personen ohne Kapitaleinkommen vom geringeren Beitragssatz der Bürgerversicherung profitieren. Bei Kapitaleinkommen, die die Freigrenze übersteigen, wäre der übersteigende Betrag mit
dem vollen Beitragssatz der Bürgerversicherung (Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeitrag) zu belasten. Bis zu einem Erwerbseinkommen von 1500 Euro monatlich zeigen
sich in unseren Beispielhaushalten keine Unterschiede in der Beitragslast bei der
Bürgerversicherung mit Ein-Säulen- und Zwei-Säulenmodell, da in beiden Fällen die
Kapitaleinkommen voll belastet werden. Übersteigt jedoch das zu verbeitragende
Einkommen die (einfache) Beitragsbemessungsgrenze, wie dies bei unserem Beispiel mit 3300, 5000 und 8000 Euro Lohn-/Lohnersatzeinkommen der Fall ist, so
werden Unterschiede deutlich.
Zum einen ist zu beobachten, dass durchwegs im Zwei-Säulenmodell bei diesen
Einkommenshöhen die Beitragslast höher wird, wenn die Kapitaleinkommen über
4000 Euro jährlich (in unseren Beispielen) liegen. Dies ist darauf zurückzuführen,
337
Nach Auswertungen des SOEP verfügt die Großzahl der Befragten nur über jährliche
Kapitaleinkommen bis zu 500 Euro.
338
Dieser Freibetrag gilt für das Jahr 2004.
247
dass die Kapitaleinkommen in diesem Modell einer eigenen Beitragsbemessungsgrenze unterliegen, bis zu der sie zum vollen Beitragssatz belastet werden, auch
wenn die Lohn-/Lohnersatzeinkommen ihre eigene Beitragsbemessungsgrenze bereits übersteigen. Im Beispiel der Personen mit einem Lohneinkommen von 3300
monatlich ergibt sich zudem (anders als bei Lohneinkommen über der Beitragsbemessungsgrenze) die Besonderheit, dass die Kapitaleinkommen bis zur Beitragsbemessungsgrenze von 3450 Euro, d.h. begrenzt auf 150 Euro monatlich oder 1800
Euro jährlich auch im Ein-Säulen-Modell verbeitragt werden, der überschießende
Betrag jedoch nicht. Insgesamt ergibt sich in diesem Modell bei Lohneinkommen
über der Beitragsbemessungsgrenze im Vergleich zu den Haushalten mit einem Einkommen knapp unter der Beitragsbemessungsgrenze (Beispiel 3300 Euro) eine geringere Beitragslast bei Vorliegen von Kapitaleinkommen über der Freigrenze, weil
die Lohneinkommen für die Versicherten nur mit dem Arbeitnehmerbeitrag belastet
werden, die Kapitaleinkommen jedoch mit dem doppelten Beitragssatz.339
Im Zwei-Säulenmodell der Bürgerversicherung steigen die Beitragslasten mit dem
Kapitaleinkommen an. Es wurde unterstellt, dass die zweite Beitragsbemessungsgrenze ebenso hoch ist wie die der ersten Säule.
Bei der Finanzierung durch Kopfpauschalen in Höhe von 109 Euro monatlich werden
in den beiden untersten dargestellten Lohneinkommenssegmenten die Maximalbegrenzungen auf 7% des Einkommens wirksam. Hier zeigt sich, dass vorhandene Kapitaleinkommen die tatsächliche Belastung ebenso ansteigen lassen wie höhere
Lohneinkommen. Der Maximalwert von 109 Euro wird jedoch bereits bei einem monatlichen Lohn-/Lohnersatzeinkommen von 1500 Euro zuzüglich 1000 Euro an jährlichen Kapitaleinkommen erreicht.
Für Alleinverdienerehepaare (mit oder ohne Kinder) ergeben sich hinsichtlich der
Kapitaleinkommen etwas andere Belastungswirkungen als für Alleinstehende (vgl.
Tabelle 6-19).
Für diesen Haushaltstyp werden zusätzlich andere Einkommenskonstellationen gewählt, da in der Tendenz Ehepaare wohl (auch) häufiger etwas höhere Einkommen
erzielen.
339
Dieses Ergebnis resultiert aus der Annahme, dass zunächst die Lohneinkommen voll „normal“
verbeitragt werden und nur über diesen Betrag hinaus bis zur Beitragsbemessungsgrenze auf
Kapitaleinkommen der (höhere) Beitragssatz bezahlt wird. Alternativ wäre denkbar, die beiden
Einkommensarten bis zur Beitragsbemessungsgrenze pro rata mit ihren jeweiligen
Beitragssätzen zu belasten.
Tabelle 6-19:
Monatliches
Lohn- und
Lohnersatzeinkommen
248
GKV, der Bürgerversicherung und im Gesundheitsprämienmodell: Alleinverdienerehepaare mit oder ohne Kinder
Bürgerversicherung
Jährliches
Kapitaleinkommen
GKV
Ein-Säulen
Zwei-Säulen
Gesundheitsprämie
1000
0
70,20
63,20
63,20
70,00
1000
1000
70,20
63,20
63,20
75,83
1000
4000
70,20
69,30
75,40
93,33
1000
6000
70,20
79,83
96,46
105,00
1500
0
105,30
94,80
94,80
105,00
1500
1000
105,30
94,80
94,80
110,83
1500
4000
105,30
100,90
100,90
128,33
1500
6000
105,30
111,43
111,43
140,00
3300
0
231,66
208,56
208,56
218,00
3300
1000
231,66
208,56
208,56
218,00
3300
4000
231,66
214,66
214,66
218,00
3300
6000
231,66
225,19
225,19
218,00
5000
0
242,19
218,04
218,04
218,00
5000
1000
242,19
218,04
218,04
218,00
5000
4000
242,19
218,04
224,14
218,00
5000
6000
242,19
218,04
234,67
218,00
8000
0
242,19
218,04
218,04
218,00
8000
1000
242,19
218,04
218,04
218,00
8000
4000
242,19
218,04
224,14
218,00
8000
6000
242,19
218,04
234,67
218,00
12000
0
242,19
218,04
218,04
218,00
12000
1000
242,19
218,04
218,04
218,00
12000
4000
242,19
218,04
224,14
218,00
12000
6000
242,19
218,04
234,67
218,00
12000
30000
242,19
361,07
504,10
218,00
Während in der Gesetzlichen Krankenversicherung die Belastung bei gleich hohem
Einkommen gleich ist wie bei Alleinstehenden, zeigen sich bei den Kopfpauschalen
und bei der Bürgerversicherung andere Muster. Da jeder Ehepartner eine eigene
Kopfpauschale zu entrichten hat, steigt die maximale Arbeitnehmerbelastung bis auf
218 Euro. Eine Subventionierung der Kopfprämien wird bei den ausgewählten Haushaltstypen bis zu einem Einkommen von 1500 zuzüglich Kapitaleinkommen erforder-
249
lich. Wie weiter oben ausgeführt wurde, liegt die Subventionsgrenze bei einem maßgeblichen Einkommen von 3114 Euro monatlich.
In der Bürgerversicherung ist der Ehepartner ohne eigenes mehr als geringfügiges
Einkommen wie in der Gesetzlichen Krankenversicherung beitragsfrei familienversichert. Für die Modellrechnungen unterstellen wir, dass die ausgewählten Kapitaleinkommen jeweils hälftig den Ehepartnern gehören. Beim Alleinverdienerehepartner
würde demgemäß nur das halbe in Tabelle 6-19 ausgewiesene Kapitaleinkommen,
soweit es den maßgeblichen steuerlichen Freibetrag von 1421 Euro für das Jahr
2003 übersteigt, bis zur Beitragsbemessungsgrenze zu verbeitragen sein. Der Partner ohne Lohn-/Lohnersatzeinkommen müsste nur Beiträge entrichten, wenn seine
Hälfte des Kapitaleinkommens monatlich bzw. im Monatsdurchschnitt die Geringfügigkeitsgrenze übersteigt – was nur ab einem hälftigen Kapitaleinkommen von 6221
Euro jährlich der Fall wäre340.
Wie bei den Alleinstehenden ergeben sich auch für Ehepaare beim Vorliegen von
Kapitaleinkommen und Einkommen über der Beitragsbemessungsgrenze höhere
Belastungen im Zwei-Säulen-Modell. In einigen Einkommenskonstellationen liegt die
Gesamtbelastung des Ehepaars allerdings unter der der Alleinstehenden mit gleichem Einkommen, da niedrige Kapitaleinkommen des Partners ohne eigenes Lohn/Lohnersatzeinkommen beitragsfrei bleiben.
Als dritten Haushaltstyp betrachten wir Ehepaare mit beidseitigem Lohn- bzw. Lohnersatzeinkommen, das im Verhältnis von 70:30 steht, sowie unterschiedlichen Kapitaleinkommen, von dem wiederum unterstellt wird, dass es den Ehepartnern je zur
Hälfte gehört. Im Vergleich zu den Alleinverdienerehepaaren beschränken wir uns
dabei auf etwas höhere Einkommen (vgl. Tabelle 6-20).
Anders als bei Alleinverdienerehepaaren ergibt sich bei diesem Haushaltstyp auch in
der Gesetzlichen Krankenversicherung eine höhere Beitragsbelastung, da das Lohn/Lohnersatzeinkommen jedes Ehepartners bis zur Beitragsbemessungsgrenze verbeitragt wird. Erst beim Haushaltstyp mit einem Einkommen von monatlich 12000
Euro überschreiten beide Lohn-/Lohnersatzeinkommen die Beitragsbemessungsgrenze und die Beitragslast erreicht ihr Maximum von 484,38 Euro, während das entsprechende Maximum für Alleinverdiener bei einem Einkommen von 3450 Euro und
einem Beitrag von 242,19 Euro erreicht ist. Für die Bürgerversicherung gilt bei einem
niedrigeren Beitragssatz grundsätzlich Ähnliches – nur dass die Verbeitragung
eventueller Kapitaleinkommen dazukommt. Auch bei den Zweiverdienerehepaaren
kann es mit einem niedrigeren Einkommen, wenn darin Kapitaleinkommen enthalten
340
Natürlich wäre auch denkbar, dass Ehepartner unterschiedlich hohe Kapitaleinkommen
beziehen.
250
sind, zu einer höheren Beitragslast kommen als bei höheren nur Lohn- bzw. Lohnersatzeinkommen. Und generell zeigt sich auch bei diesem Haushaltstyp eine höhere
Beitragslast im Zwei-Säulen-Modell der Bürgerversicherung als im Ein-Säulenmodell,
wenn höhere Kapitaleinkommen vorhanden sind.
Tabelle 6-20:
Monatliches
Lohn- und
Lohnersatzeinkommen*
GKV, der Bürgerversicherung und im Gesundheitsprämienmodell: Zweiverdienerehepaare* mit oder ohne Kinder
Jährliches
Kapitaleinkommen
Bürgerversicherung
GKV
Ein-Säulen
Zwei-Säulen
Gesundheitsprämie
2500
0
175,50
158,00
158,00
175,00
2500
1000
175,50
158,00
158,00
180,83
2500
4000
175,50
170,20
170,20
198,33
2500
6000
175,50
191,26
191,26
210,00
5000
0
347,49
312,84
312,84
218,00
5000
1000
347,49
312,84
312,84
218,00
5000
4000
347,49
318,94
325,04
218,00
5000
6000
347,49
329,47
346,10
218,00
8000
0
410,67
369,72
369,72
218,00
8000
1000
410,67
369,72
369,72
218,00
8000
4000
410,67
375,82
381,92
218,00
8000
6000
410,67
386,35
402,98
218,00
8000
30000
410,67
502,44
655,78
218,00
8000
50000
410,67
502,44
866,45
218,00
12000
0
484,38
436,08
436,08
218,00
12000
1000
484,38
436,08
436,08
218,00
12000
4000
484,38
436,08
448,28
218,00
12000
6000
484,38
436,08
469,34
218,00
12000
10000
484,38
436,08
511,48
218,00
12000
30000
484,38
436,08
722,14
218,00
12000
50000
484,38
436,08
932,81
218,00
* Ein Ehepartner bezieht 70%, der andere 30% des Familienlohn-/Renteneinkommens
Für die Kopfpauschalenfinanzierung ergeben sich für Ein- und Zweiverdienerehepaare keine Unterschiede, da die Pauschalen selbst vom Einkommen
unabhängig sind und die Subventionierung vom Haushaltseinkommen abhängig ist.
251
Aus den Beispielrechnungen wurden einige Muster deutlich, die für die Beurteilung
einer Finanzierungsform von Bedeutung sind. Zu beachten ist jedoch, dass auch in
diesen Modellen, in denen die Belastung aus Sicht der Versicherten verglichen wird,
die unterschiedlichen Modelle nicht gleichermaßen vollfinanziert sind: Die GKV- und
die Bürgerversicherung gehen jeweils von Größen aus, die sich auf eine
Gesamtfinanzierung ohne beachtliche Steuersubventionen beziehen, während in den
Kopfprämien systemimmanent erhebliche Steuersubventionen enthalten sind.
Der Haupterkenntnisgewinn dieser Darstellungen bezieht sich auf die Berücksichtigung der Kapitaleinkommen, die insbesondere in der Bürgerversicherung und zum
Teil im Gesundheitsprämienmodell eine Rolle spielen.
6.1.4.4.3 Vergleich der Belastung durch GKV und Gesundheitsprämie unter
gleichem Finanzrahmen
Die bisherigen Vergleiche der Beitragsbelastung bezogen sich für den Unionskompromiss auf die subventionierten Kopfprämien in Höhe von maximal 109 Euro (218
Euro für Ehepaare) bei Pflichtversicherten und für die derzeitige GKV und die Bürgerversicherung dementsprechend lediglich auf den Arbeitnehmeranteil. Außen vor
blieben bei diesen Betrachtungen erstens die nach den jeweiligen Modellen zu zahlenden, unterschiedlich hohen Arbeitgeberbeiträge bzw. Arbeitgeberprämien. Des
Weiteren wurden bei der gewählten Darstellungsweise die Kopfprämien insofern
„unterfinanziert“ erfasst, als bei Berücksichtigung von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberprämie anders als in der Gesetzlichen Krankenversicherung systemimmanent
eine erhebliche Deckungslücke mit entsprechendem Subventionsbedarf von durchschnittlich 450 Euro pro Jahr bzw. monatlich 37,50 Euro verbleibt. Die aus diesen
Rechnungen gewonnenen Erkenntnisse sind insofern irreführend, als die geringe
ausgewiesene Belastung durch Kopfpauschalen – wie auch anhand der Aggregate
weiter oben dargestellt wurde – zum Teil auf niedrigere berücksichtigte Finanzierungsvolumina bei den Kopfprämien fußt. Um einen passenden Vergleich zu machen, müsste man also entweder die Summe aus Steuerbelastung und Beitragsbelastung der Haushalte in den verschiedenen Finanzierungsformen gegenüberstellen.
Da die empirische Erfassung der Steuerbelastung mit unvertretbarem Aufwand verbunden wäre, wurde stattdessen eine Vergleichbarkeit herbeigeführt, indem die Subventionierung fiktiv auch auf die Gesetzliche Krankenversicherung ausgedehnt wird.
Deshalb wird im Folgenden exemplarisch zunächst für Alleinverdienerehepaare (mit
oder ohne Kinder), von denen ein Partner sozialversicherungspflichtig beschäftigt
oder Rentner ist und der andere Partner über kein eigenes Einkommen verfügt, aufgezeigt, wie sich der Vergleich der Belastungen darstellen würden, wenn – wie im
252
Gesundheitsprämienmodell impliziert – der Gesetzlichen Krankenversicherung im
Sinne von „Waffengleichheit“ gleich hohe Subventionszahlungen aus Steuermitteln
zugewendet werden, wie sie das Gesundheitsprämienmodell der Union erfordert.
Dies hätte 2003 eine GKV-Beitragssatzsenkung in Höhe von etwa 2,28 Beitragssatzpunkten ermöglicht. Somit hätte die Summe von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberanteilen des kostendeckenden GKV-Beitragssatzes (ohne Krankengeldabdeckung) im
Jahr 2003 bei 11,76% statt bei 14,04% gelegen.
Den Verlauf der gesamten Beiträge (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberanteil) unter diesen Rahmenbedingungen zeigt folgende Abbildung 6-30.
Es wird deutlich, dass bei einer entsprechenden Berücksichtigung der Arbeitgeberanteile in der Gesetzlichen Krankenversicherung und der 6,5%igen Arbeitgeberprämie im Gesundheitsprämienmodell und gleich hoher Steuersubventionierung in beiden Modellen die Beiträge der Gesetzlichen Krankenversicherung (graue Linie) für
Alleinverdienerehepaare über alle Einkommen hinweg unterhalb der Belastung durch
das Gesundheitsprämienmodell (schwarze Linie) liegen. Würden also der derzeitigen
GKV Steuermittel in der Höhe zur Verfügung gestellt, wie sie der Unionskompromiss
erfordert, so könnten die Beiträge deutlich sinken. Die gestrichelte Linie stellt die
Differenz zwischen GKV- und Gesundheitsprämienbelastung dar.
Diese Unterschiede sind plausibel, da die kombinierte prozentuale Belastung durch
die Maximalbegrenzung im Gesundheitsprämienmodell auf 7% des Bruttoeinkommens zuzüglich der auf 6,5% (gedeckelten) Arbeitgeberprämie höher ausfallen als
die entsprechende rechnerische Belastung in der gleichermaßen subventionierten
GKV von 11,76%. Die maximale Belastung im Gesundheitsprämienmodell liegt bei
442,25 Euro für zwei Gesundheitsprämien von 218 Euro zuzüglich 224,25 Euro, das
sind 6,5% der Beitragsbemessungsgrenze von 3450 Euro. Bei der Gesetzlichen
Krankenversicherung liegt die Maximalbelastung bei 405,72 Euro – 11,76% der Beitragsbemessungsgrenze.
253
Abbildung 6-30: Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge von
Alleinverdienerehepaaren in der derzeitigen GKV und bei Gesundheitsprämien und ihre Differenz (beide Finanzierungsformen unter Berücksichtigung von Steuersubventionen in
Höhe von 22 Mrd. Euro)
500
400
300
200
100
0
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
-100
GKV AN+AG-Anteil abzgl. Defizit der KP
KP mit AG-Anteil
Differenz GKV - KP
Zunächst mag es erstaunen, dass in allen Einkommensgruppen die Gesundheitsprämie zu einer Mehrbelastung führt, wenn man von gleichen Rahmenbedingungen,
d.h. gleichen Finanzierungsvolumina ausgeht. Dies wird aber erklärlich, wenn man
den Vergleich für andere Gruppen darstellt, nämlich die Alleinstehenden bzw. Alleinerziehenden und die Zweiverdienerehepaare, bei denen dies nicht der Fall ist. Bei
diesen Gruppen werden, wie zu zeigen ist, die Bezieher höherer Einkommen durch
die Gesundheitsprämie begünstigt, während Bezieher niedriger Einkommen auch
dann benachteiligt werden, wenn man davon ausgeht, dass die Begrenzung der maximalen Belastung auf 7% des Einkommens tatsächlich erfolgen wird.
Für Alleinstehende bzw. Alleinerziehende kann unter den besagten Annahmen der
„Waffengleichheit“ im Hinblick auf die Steuersubventionen gezeigt werden (vgl. Abbildung 6-31) dass sich höhere Belastungen durch das Kopfprämienmodell für die
Bezieher von Einkommen bis 2072 Euro monatliches Bruttoeinkommen ergeben. Ab
diesem Bruttoeinkommen findet dagegen eine mit dem Einkommen zunehmende
Entlastung der Alleinstehenden (und Alleinerziehenden) in diesem Modell statt. Am
höchsten ist die Entlastung mit 72,50 Euro für die Alleinstehenden ab einem Einkommen in Höhe der Beitragsbemessungsgrenze.
254
Abbildung 6-31: Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge von Alleinstehenden
und Alleinerziehenden in der Gesetzlichen Krankenversicherung und bei Gesundheitsprämien und ihre Differenz (beide
Finanzierungsformen unter Berücksichtigung von Steuersubventionen in Höhe von 22 Mrd. Euro)
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
-50
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
GKV AN+AG-Anteil abzgl. Defizit der KP = 14,04%-2,28%
KP mit AG-Anteil
Differenz GKV - KP
Die hier gewählte Darstellung verdeutlicht mit vergleichbaren Finanzierungsvolumina
die Unterschiede der Finanzierungsformen. Dabei tritt im Vergleich zu den Alleinverdienerehepaaren für Alleinstehende mit höheren Einkommen im Kopfprämienmodell
eine Begünstigung ein, weil sie nur eine Kopfpauschale zu entrichten haben.
Für Zweiverdienerehepaare, von denen beide Partner sozialversicherungspflichtig
Beschäftigte (bzw. Rentner oder Arbeitslosengeldempfänger) sind, hängt die genaue
Konstellation der Belastung und die Obergrenzen der einkommensabhängigen Beiträge von den Anteilen der Partner am Familieneinkommen ab. In der Folge wird
wiederum - wie weiter oben - auf eine Konstellation eingegangen, in der ein Partner
70% des gemeinsamen Einkommens, der andere 30% bezieht (vgl. Abbildung 6-32).
Bei einer solchen Einkommenskombination stellen sich Ehepaare bis zu einem gemeinsamen Einkommen von 4144 Euro in der Gesetzlichen Krankenversicherung
günstiger, mit Einkommen über diesem Niveau fallen die Belastungen im Gesundheitsprämienmodell niedriger aus. Mit steigendem Einkommen nimmt die Differenz
bis zu einem gemeinsamen Einkommen von 11500 Euro auf maximal 145 Euro zu,
um bei weiter steigenden Einkommen konstant auf diesem Niveau zu verharren.
255
Abbildung 6-32: Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge von
Zweiverdienerehepaaren (Einkommensanteile 70:30) in der
derzeitigen GKV und bei Gesundheitsprämien und ihre Differenz (beide Finanzierungsformen unter Berücksichtigung von
Steuersubventionen in Höhe von 22 Mrd. Euro)
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
-100
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
-200
Sozialversicherungspflichtige Einkommen
GKV AN+AG-Anteil abzgl. Defizit der KP
KP mit AG-Anteil
Differenz GKV - KP
Auf den Vergleich der Absicherung von freiwillig versicherten Selbständigen wird
hierbei nicht im Detail eingegangen. Grundsätzlich stellt er sich jedoch ähnlich dar.
Allerdings verläuft die Gesamtbelastung im Gesundheitsprämienmodell insofern etwas anders, als im unteren Einkommensbereich die Gesamtbelastung auf 14% des
Einkommens begrenzt wird, was deutlich über dem GKV-Referenzbeitragssatz von
11,76% liegt. Im oberen Einkommensbereich beläuft sich die maximale Prämienbelastung auf 363 Euro für Ehepaare und 181,50 Euro für Alleinstehende, weil für die
Personen ohne Arbeitgeberanteil sinnvoller Weise die von ihnen zu bezahlende
kostendeckende Prämie anstelle der Summe von Arbeitnehmerprämie und gedeckeltem Arbeitgeberanteil zugrunde zu legen ist. In der Gesetzlichen Krankenversicherung fällt die Maximalbelastung mit 11,76% der Bemessungsgrundlage, das sind
405,72 Euro, höher aus.
Insgesamt zeigt diese Art des Vergleichs jedoch, dass GKV und Gesundheitsprämienmodell Bezieher unterschiedlich hoher Einkommen und unterschiedliche soziale
Gruppen durchaus unterschiedlich begünstigen. In der Tendenz bevorzugt auch das
Gesundheitsprämienmodell des Unionskompromisses ähnlich wie andere Kopfpauschalenmodelle die Bezieher höherer Einkommen, Zweiverdienerehepaare und Alleinstehende und benachteiligt, auch wenn der Einkommenssolidarausgleich zustande kommt, die Bezieher niedriger Einkommen leicht. Die Alleinverdienerehe-
256
paare werden allerdings durchgängig aufgrund des Wegfalls der Familienhilfe für
Ehegatten ohne eigenes Einkommen benachteiligt.
6.2 Sekundäre Beitragseffekte zwischen Teilsystemen
sozialer Sicherung im demografischen Wandel
In den Kapiteln 4 und 5 wurde auf die gegenseitige Abhängigkeit zwischen den Einnahmen und den Ausgaben der verschiedenen Sozialversicherungszweige näher
eingegangen. Dabei wurde deutlich, dass die gegebene Verflechtung und die gegenseitige Abhängigkeit der sozialen Risiken Auswirkungen auf die Höhe der Finanzierungsströme zwischen den Institutionen, die primär für die soziale Risikoabsicherung
zuständig sind, ausüben kann. Dies folgt aus der Abhängigkeit der Finanzierung von
der Höhe der die Beitragsbasis bestimmenden Lohn- und Lohnersatzleistungen. Da
sich die Größe der Gruppe der Versicherten im demographischen Wandel in Relation
zueinander verändern, beeinflusst dieser das Ausmaß dieser sekundären Effekte.
6.2.1
Verflechtungsaspekte der Finanzierung der sozialen
Sicherung
Historisch war die Absicherung der sozialen Risiken im Rahmen der Sozialversicherung als Arbeiter- bzw. Arbeitnehmerversicherung, deren Finanzierung sich am Lohn
bemisst, entstanden. Sieht man von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten ab, die im
Rahmen der Gesetzlichen Unfallversicherung allein vom Arbeitgeber finanziert werden, so geht es heute um die Beziehung der vier sozialen Risiken:
•
Alter und Invalidität sowie Tod bzw. Hinterbliebene (gesetzliche Rentenversicherung),
•
Krankheit (gesetzliche Krankenversicherung),
•
Arbeitslosigkeit (Arbeitslosenversicherung) und
•
(anerkannte) Pflegebedürftigkeit (soziale Pflegeversicherung).
Vom Kernadressatenkreis geht es dabei um einen großen Teil der Arbeitnehmer und
deren unterhaltsberechtigter Familienangehörigen ohne mehr als geringfügiges Einkommen. Für diese Gruppe soll aber eine Absicherung der weiteren sozialen Risiken
auch dann bestehen, wenn sie vorübergehend oder dauerhaft aufgrund des Eintritts
eines der angesprochenen sozialen Risiken keinen Lohn beziehen. Das führt dazu,
dass als eine Alternative die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeiter und Ange-
257
stellten zugleich auch die sozialen Risiken der Empfänger von Lohnersatzleistungen
abdecken müssten. Dies würde z.B. bedeuten, dass die Rentner der Gesetzlichen
Rentenversicherung bzw. die Gesetzliche Rentenversicherung ihrerseits keine Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung zu bezahlen hätten sondern die Rentenversicherungsbeiträge der Lohnbezieher diese Kosten bereits mit abdecken würden.
Das formal andere – inzwischen tatsächlich weitgehend realisierte – Extrem besteht
darin, die Bezieher von Lohnersatzleistungen wie der Renten der gesetzliche Rentenversicherung, des Arbeitslosengelds der Arbeitslosenversicherung (und des Bundeshaushalts)341 oder des Krankengelds selbst beitragspflichtig in den Institutionen
zu machen, die für die Risikoabsicherung zuständig sind. Per Saldo haben beide Alternativen eine ähnliche Konsequenz für die Belastungen der Löhne: Entweder müssen die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge die Lohnersatzeinkommen und zusätzlich die soziale Absicherung der Lohnersatzeinkommensbezieher finanzieren
oder sie müssen (höhere) Lohnersatzeinkommen finanzieren, aus denen deren Bezieher selbst Beiträge für ihre soziale Sicherung zu leisten haben342. Die Argumente,
man möge die Rentner aufgrund ihres höheren Krankheitsrisikos durch höhere Beiträge belasten sind deshalb letztlich Scheinargumente und verschleiern das eigentlich Anliegen. Es geht dabei vielmehr um die Frage, ob man die Nettorenteneinkommen relativ zu den Nettolöhnen – nämlich das tatsächliche Nettorentenniveau – zu
Lasten der Rentner verschieben will. Genau diese Wirkung hätte nämlich eine Steigerung der KVdR-Beiträge ohne entsprechende Rentenanhebung, verbunden mit
einer Absenkung der Beiträge zur Allgemeinen Krankenversicherung. In diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen, dass verschiedene erfolgte Rentenreformmaß-
341
Hinsichtlich der arbeitslosen Leistungsbezieher ist zwischen den Beziehern von Arbeitslosengeld und den Leistungsbeziehern zu unterschieden, deren Lohnersatzleistungen sowie die
damit verbundene weitere soziale Sicherung aus Mitteln des Bundeshaushalts (z.B. vormals
Arbeitslosenhilfe bzw. derzeit Arbeitslosengeld II) erfolgt. Für die erstere bezahlt die
Arbeitslosenversicherung
aus
Arbeitslosenversicherungsbeiträgen
zusätzlich
zum
Arbeitslosengeld I Sozialversicherungsbeiträge an die Kranken- und Pflegebersicherungen, für
letztere geschieht dies aus Mitteln des Bundeshaushalts via Bundesagentur für Arbeit (vgl.
hierzu bereits Gliederungspunkt 4.1.2.1).
342
In gewisser Weise kann man die Beteiligung der Rentner an ihren Krankenversicherungsbeiträgen ab 1984 als Übergang von einem zum anderen Konzept betrachten. Bis dahin hatten die
Rentenversicherungsbeiträge die Renten sowie die von der Rentenversicherung insgesamt bezahlten Krankenversicherungsbeiträge finanziert. Danach wurden Rentner verpflichtet die halben Beiträge aus ihren Renten zu bezahlen. De facto ging es bei diesem formalen Wechsel um
eine Absenkung des Nettorentenniveaus und einen teilweisen Übergang von der bruttolohnbezogenen zur nettolohnbezogene Anpassung der Renten, die mit dem Rentenreformgesetz 1992
formal vollzogen wurde. Andererseits erfolgt auch heute noch die Verbeitragung bei bruttobemessenen Lohnersatzleistungen – wie dem Krankengeld, dem Verletztengeld oder dem Übergangsgeld – nach dem einen und bei nettobemessenen Leistungen – wie dem Arbeitslosengeld
– nach dem anderen Konzept.
258
nahmen343 der letzten Jahre bereits eine erhebliche Verschiebung dieser Art bewirkt
haben.
Als die vom Volumen her wichtigsten interinstitutionellen Finanzierungsströme wurden aus einer großen Zahl von Finanzverflechtungen344 neben anderen insbesondere
•
die Beiträge zur KVdR (von der Gesetzlichen Rentenversicherung an die gesetzliche Krankenversicherung),
•
die
GKV-Beiträge
für
arbeitslose
Leistungsempfänger
(von
der
Arbeitslosenversicherung bzw. dem Bund an die gesetzliche Krankenversicherung) und
•
die GRV-Beiträge für arbeitslose Leistungsempfänger (von der Arbeitslosenversicherung bzw. dem Bund an die gesetzliche Rentenversicherung)
identifiziert. Das bedeutet zum einen, dass die Abhängigkeit der sozialen Sicherung
vom Arbeitsmarkt, zum anderen die Interdependenz bzw. Korrelation der sozialen
Risiken und schließlich die normative Festlegung der Lohnersatzleistungen bzw. der
Beitragsbasis Einfluss auf die Finanzbedarfe und die Verflechtung der Finanzierungsströme nehmen.
Hinsichtlich der Auswirkung auf die Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung bzw. auf den Beitragssatz der Gesetzlichen Krankenversicherung interessieren
uns deshalb Reformmaßnahmen, die im Arbeitsmarkt und in der Renten- und Arbeitslosenversicherung vorgenommen werden, die die Beitragsbasis verändern. Dabei gehen wir davon aus, dass die Leistungsausgaben und damit die erforderliche
Beitragssumme von diesen Maßnahmen nicht beeinflusst werden. Wie die vorherigen empirischen Befunde beschränken wir uns auch in den folgenden Analysen auf
das Leistungsvolumen unter Ausschluss des Krankengelds.
Neben den direkten Auswirkungen der Reformmaßnahmen, wirken sich jedoch auch
Veränderungen des Erwerbsverhaltens, die „autonom“ auftreten – wie die Zunahme
der Frauenerwerbstätigkeit – oder aber als Reaktion auf Reformmaßnahmen – wie
z.B. auf die Einführung eines Zugangsfaktors in der Rentenversicherung – auf die
Beitragsbasis und die in der Folge erforderlichen Beitragssatzvariationen aus.
343
Zu nennen sind in diesem Zusammenhang alle Maßnahmen, die die Zugangsrenten und die
Rentenanpassung gegenüber dem Status quo ante absenken, wie z.B. die Einführung des Zugangsfaktors sowie des Nachhaltigkeitsfaktors (vgl. hierzu ausführlich auch Mamberer et al.
(2005), S. 10 ff.).
344
Vgl. hierzu Abschnitt 4.1.2.
259
Wie verschiedene Veränderungen die Höhe der erforderlichen Beitragssätze im Zeitverlauf verbunden mit der Veränderung der Bevölkerungsgröße und -struktur beeinflussen werden, soll in der Folge dargestellt werden. Dabei gehen wir von den folgenden Eingriffen oder Szenarien aus:
1. Status-quo-Szenario: Als Referenzszenario wird ausgehend von Versicherten-,
Ausgaben- und Beitragsstruktur im Jahre 2003 die gemäß Variante 5 der 10. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung demografisch bedingte Entwicklung
bis zum Jahr 2050 fortgeschrieben. Diese Darstellung drückt aus, wie sich Versicherten-, Ausgaben- und Beitragsstruktur sowie Beitragssatzvariationen in der
Gesetzlichen Krankenversicherung alleine aufgrund demografischer Entwicklungen verändern würden. Dabei wird von nach Alter und Geschlecht differenzierten
konstanten Ausgaben ausgegangen. Des Weiteren wird – mit einer Ausnahme –
unterstellt, dass die alters- und geschlechtsspezifisch unterschiedlichen Anteile
der verschiedenen Versichertengruppen im Laufe der Zeit konstant bleiben. Die
Ausnahme bilden die KVdR-Zugänge der Männer: Bei ihnen wird unterstellt, dass
sie sich gemäß der mit dem Gesundheitsreformgesetz 1989 und dem Gesundheits-Strukturgesetz 1993 beschlossenen notwendigen Vorversicherungszeiten in
der Gesetzlichen Krankenversicherung längerfristig gegenüber reinen Status-quoAnnahmen verändern werden. Da ein erheblicher Teil der männlichen Angestellten mit Einkommen über der Versicherungspflichtgrenze die Versicherung in der
PKV wählt, erfüllen künftig im Einklang mit den veränderten Anteilen von PKVVersicherten im Erwerbsalter nicht mehr die gleichen Anteile wie bisher die Voraussetzungen zur Mitgliedschaft in der KVdR. Kurzfristig wird der KVdR-Neuzugang infolge der in mittleren Kohorten bereits hohen Anteile an PKV-Versicherten
unter den Männern deshalb allmählich zurückgehen, längerfristig aufgrund der
sinkenden Anteile jüngerer PKV-Versicherter – die die GKV nicht mehr in dem
vormaligen Umfang verlassen können bzw. wollen – steigen. Diese Änderungen
werden im Status-quo-Szenario berücksichtigt. Angesichts der vergleichsweise
geringen Zahl von weiblichen Angestellten und Arbeiterinnen mit Einkommen
über die Versicherungspflichtgrenze wird ein ähnlicher Effekt bei den Frauen nicht
berücksichtigt.
2. Veränderungen des Rentenniveaus: Im ersten Alternativszenario werden
Auswirkungen auf das tatsächliche Rentenniveau untersucht, die von bereits erfolgten Rentenreformen ausgehen.345 Hinsichtlich der Rentenanpassung wurde
345
Rechtsgrundlagen hierzu stellen die Rentenreformgesetze von 1992, 1999 und 2001 i.V.m. dem
Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetz von 1996 und dem Gesetz zur Förderung
eines gleitenden Übergangs in den Ruhestand, ebenfalls von 1996, dar (vgl. hierzu BMGuSS
(2004b), S. 237ff.) Vgl. hierzu ausführlich auch Mamberer et al. (2005).
260
berücksichtigt, wie sich die Veränderung der Anpassungsformel und die Einführung der bereits erfolgten Anhebung der „normalen“ Altersgrenze wie auch der
vorzeitigen Altersgrenze wegen Arbeitslosigkeit und für Frauen auf das Beitragsprofil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und der Rentner auswirken
wird.
3. Anhebung der Altersgrenze beim Rentenzugang: Geht man davon aus, dass
die Anhebung der Altersgrenze zum Bezug einer Altersrente aus der Gesetzlichen Rentenversicherung zu einem längeren Verbleib der Personen unterhalb der
normalen Altersgrenze im Arbeitsmarkt führt, vermindert sich die Zahl der Rentner
und Rentnerinnen vor allem in den Altersgruppen zwischen 55 und 65 Jahren. Die
Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und/oder die Zahl der Arbeitslosen nimmt infolge dessen zu.
4. Zunahme der Frauenerwerbsbeteiligung: Eine Zunahme der Frauenerwerbsbeteiligung in Form sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung führt – soweit es
sich um bislang mitversicherte Ehefrauen handelt – zu keiner Zunahme der betrachteten Leistungsausgaben. Jedoch kommt es zu einer Ausweitung der Beitragsbasis und somit zu zusätzlichen Beiträgen sowie zu reduzierten Beitragssätzen. Dies gilt angesichts der derzeitigen Ausgestaltung der Verbeitragung bei Arbeitslosigkeit346 tendenziell selbst dann, wenn auf dem Arbeitsmarkt
Verdrängungseffekte von Männern durch die Frauen auftreten oder die neu auf
den Arbeitsmarkt drängenden Frauen nicht erwerbstätig sondern selbst arbeitslos
werden.
Neben den angesprochenen Szenarien haben natürlich auch Veränderungen im Niveau der Arbeitslosigkeit andere sozialrechtliche Maßnahmen sowie die Ausweitungen des Versichertenkreises – etwa im Rahmen der Bürgerversicherung – ähnliche
Effekte wie die hier unter dem Aspekt der Verflechtung angesprochenen Szenarien.347
346
Vgl. Gliederungspunkt 4.1.2.
347
Vgl. hierzu, sowie zu einigen der anderen genannten Veränderungen, bereits Abschnitt 5.3.
6.2.2
261
Entwicklungen der GKV-Finanzierung unter
Berücksichtigung der Absenkung des
Rentenniveaus
In mehreren Reformschritten sind bereits gesetzgeberische Maßnahmen ergriffen
worden, die das Rentenniveau348 in den kommenden Jahrzehnten deutlich absenken
werden.
Zum einen werden die Rentenanpassungen über die Neugestaltung der Rentenanpassungsformel dafür sorgen, dass die gesetzlich vorgesehene Dynamisierung der
Renten in Zukunft deutlich schwächer ausfallen wird als nach bisheriger Rechtslage,
zum anderen werden Maßnahmen wie die Einführung versicherungsmathematischer
Abschläge in Form des Zugangsfaktors die Höhe der Neurenten absenken.
Dies setzt verstärkt eine Politik fort, die seit Mitte der 1980er Jahre bereits eingeleitet
wurde. Beginnend mit der de facto Überleitung von der bruttolohnbezogenen Rentenanpassung durch die Einführung der KVdR-Beiträge der Rentner, die 1992 mit
dem Inkrafttreten der Maßnahmen der Rentenreform 1992 formal als nettolohnbezogene Anpassung festgelegt wurden, wurden klare Weichen für eine reduzierte Rentenanpassung gesetzt. So erfolgten die Rentenanpassungen in den Folgejahren nur
gemäß der Entwicklung der Nettoerwerbseinkommen, um die steigenden Divergenz
zwischen Brutto- und Nettolöhnen zu berücksichtigen. Mit diesen Maßnahmen wurde
das Nettorentenniveau, das bezogen auf 45 anrechnungsfähige Versicherungsjahre
zu Beginn der 1970er Jahre bei etwa 64% lag und in der Folge in manchen Jahren
auf Werte über 70% angestiegen war, auf etwa 67% abgesenkt, um allerdings bald
danach wieder auf Werte um 70% anzusteigen.
Die weitere Entwicklung der demografischen Strukturen wie auch des Arbeitsmarkts
und der Löhne waren in diesen Reformen jedoch falsch eingeschätzt worden: Tatsächlich fand eine raschere Zunahme der ferneren Lebenserwartung statt. Nicht zuletzt als Folge der deutschen Einheit entwickelte sich der Arbeitsmarkt schlechter
und die Löhne stiegen weniger stark als erwartet an. Aufgrund dieser Entwicklungen
wurde in verschiedenen Gesetzesschritten durch das Beschäftigungs- und
Wachstumsförderungs-Gesetz 1996, die (nicht umgesetzte) Rentenreform 1999, die
348
Unter Rentenniveau wird das auf 45 anrechnungsfähige Versicherungsjahre bezogene Niveau
verstanden. Es setzt die Standardrente – nicht die Durchschnittsrente – ins Verhältnis zu den
durchschnittlichen sozialversicherungspflichtigen Entgelten; dies kann bezogen auf Nettobeträge oder Bruttobeträge erfolgen. Wenn wir auf das Verhältnis der durchschnittlichen Renteneinkommen (d.h. in unseren Rechnungen eventuell auch die Summe von mehreren Renten) zu
den durchschnittlichen Entgelten Bezug nehmen sprechen wir vom tatsächlichen Rentenniveau,
oder vom Rentenniveau i.w.S. (vgl. hierzu Abschnitt 5.2; zur ausführlicheren Darstellung auch
Mamberer et al. (2005)).
262
Rentenreform 2000/2001, das Altersvermögensgesetz 2001 und das Nachhaltigkeitsgesetz 2004 weitere Maßnahmen zur Reduzierung des Rentenniveaus ergriffen,
die im Wesentlichen ab dem Jahr 2005, teils auch erst später ihre Wirkung entfalten
werden. Dazu gehört die Neugestaltung der Rentenanpassungsformel mit der Berücksichtigung der bis 2010 ansteigenden Altersvorsorgeaufwendungen, der modifizierten Bruttolohnanpassung sowie der Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors.
Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass sich bei unverändertem Verrentungsverhalten nach Anhebung des Rentenalters für die Renten bei Arbeitslosigkeit, für
Frauen, für Schwerbehinderte und für langjährig Versicherte in Kombination mit der
Einführung des Zugangsfaktors in der Rentenformel mindestens in den nächsten
Jahren die durchschnittliche Höhe der Neurenten deutlich mindern wird. Die Diskussion um die Festlegung einer Untergrenze für das seit dem Inkrafttreten der Rentenreform 2000/2001 relevante modifizierte Bruttorentenniveau reflektiert das Bewusstsein für dieses in der näheren Zukunft noch deutlicher werdende Problem nur zum
Teil.
In der Folge wird untersucht, wie sich diese bereits beschlossenen Maßnahmen –
namentlich die neue Rentenanpassungsformel
sowie die Absenkung der Neurenten durch die Einführung eines Zugangsfaktors voraussichtlich aufgrund der Abhängigkeit der Gesetzlichen Krankenversicherung von
den anderen Institutionen der sozialen Sicherung auf die Entwicklung der Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung und ihren Beitragssatz auswirken werden. Dabei wird allerdings partialanalytisch vorgegangen, indem die Steigerungen im
Beitragssatz der Gesetzlichen Rentenversicherung, der die Rentenanpassung beeinflusst, exogen – und zwar sehr gering – vorgegeben wurde. So wurde gemäß der
politischen Intention unterstellt, dass ab dem Jahr 2006 bis zum Jahr 2030 eine
schrittweise Steigerung auf 22% erfolgen würde. Es scheint aber eher wahrscheinlich, dass eine höhere Beitragssatzsteigerung nötig werden wird, was allerdings eine
hierdurch verringerte Rentenanpassung, ein hierdurch wiederum verringertes durchschnittliches tatsächliches Rentenniveau und folglich den Effekt tendenziell stärker
steigender GKV-Beitragssätze zur Folge hätte.349
349
Vgl. zu diesem Zusammenhang auch die in den Abschnitten 5.2 und 5.3 dargestellten
Interdependenzen. Eine Ausweitung des Bundesanteils an der Finanzierung der Gesetzlichen
263
Zwar wurde gemäß der Annahmen der Modellrechnung keine Steigerung der sozialversicherungspflichtigen Entgelte unterstellt, was einer Festschreibung des Faktors
(BEt-1/BEt-2) der Rentenanpassungsformel auf den Wert 1 entspricht. Dennoch ergibt
sich diese Annahme aus der Tatsache, dass auch die Ausgaben der GKV, die zu
einem großen Teil Personalkosten umfassen, einen Teil ihrer Steigerungen im
Gleichschritt mit den Einkommenssteigerungen erfahren. So ist davon auszugehen,
dass tatsächlich Ausgaben wie auch Einkommen nominell steigen werden. Dies ist
insofern relevant, weil – zumindest bislang – eine negative Rentenanpassung ausgeschlossen ist. Würden die nominellen Einkommen nicht steigen, wäre die Anpassung
eigentlich immer negativ und würde deshalb nie wirken. Wir gehen jedoch in den
Rechnungen davon aus, dass dies nicht der Fall ist und lassen auch negative Anpassungen des aktuellen Rentenwerts voll wirksam werden.
Abbildung 6-33: Entwicklung der durchschnittlichen Beiträge nach Statusquo, nach künftiger Rentenanpassung sowie künftiger Rentenanpassung und Absenkung der Neurenten nach Zugangsfaktor, 2005-2050
1800,00
1600,00
Durchschnittsbeitrag in €
1400,00
1200,00
1000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Status quo
Rentenanpassung
Anpassung und Zugangsfaktor
Quelle: eigene Berechnung und Darstellung.
Für die Jahre bis 2010 wirkt sich zudem die schrittweise Steigerung der Altersvorsorgeanteile in der Rentenanpassungsformel dämpfend aus. Die allmähliche
Auswirkung des Zugangsfaktors in der Rentenformel dämpft schrittweise die
Rentenversicherung – v.a. über die Bundeszuschüsse – würde dem allerdings entgegenwirken
können.
264
beitragspflichtigen Einkommen der Rentner, wobei wir unterstellen, dass dies für
Erwerbsunfähigkeitsrentner ab dem 50. Lebensjahr und für Altersrentner im Alter
zwischen 60 und 65 Jahren ausschlaggebend werden wird. Diese Auswirkungen auf
die künftigen Rentenzugänger „wachsen“ gleichsam Jahresweise in den
Rentenbestand hinein. Abbildung 6-33 zeigt, wie sich durch diese Maßnahmen allmählich die durchschnittlichen KVdR-Beiträge der Rentner im Vergleich zum Statusquo verringern.
Die Abbildung macht deutlich, dass sich nach Status-quo Annahmen die durchschnittlichen Beiträge nur geringfügig verändern würden. Die leichte Steigerung ist
darauf zurückzuführen, dass aufgrund der demografischen Entwicklung der Anteil
der Männer unter den Rentner/innen steigen wird. Sehr deutlich wird allerdings der
durchschnittliche Beitrag aufgrund der reduzierten Rentenanpassung absinken. Die
Absenkung der Neurenten wirkt sich hingegen nur untergeordnet aus; auch sie führt
jedoch zu einer weiteren Reduzierung der KVdR-Beiträge an die gesetzlichen Krankenkassen.
Die sinkenden Beiträge der Rentner sind auf eine sinkende Beitragsbasis zurückzuführen und bewirken, wie die positiven Beitragssatzdifferenzen in Abbildung 6-34 illustrieren, eine Erhöhung der Beitragssätze im Vergleich zum Status-quo.
Abbildung 6-34: Entwicklung von Ausgaben, Beiträgen und
Beitragssatzvariationen bei sinkendem Rentenniveau, 20052050
2,5%
160
140
Beiträge/Ausgaben in Mrd.€
100
1,5%
80
1,0%
60
40
0,5%
20
0
0,0%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Ausgaben
Beiträge reduziertes Rentenniveau
Beitragssatzdifferenz in %-Punkten
2,0%
120
265
Demnach lägen sie im Jahr 2030 um 0,8 Beitragssatzpunkte und im Jahr 2050 sogar
um 1,3 Punkte höher als im status-quo-Szenario. Hieraus wird deutlich, wie stark die
Verflechtung zwischen der Gesetzlichen Renten- und der Krankenversicherung sich
auswirkt. Dies bedeutet auch, dass die „Sanierung“ der Gesetzlichen Rentenversicherung auch erhebliche Folgebelastungen in der Gesetzlichen Krankenversicherung
nach sich zieht. Ähnliches gilt übrigens für die Finanzierbarkeit der sozialen Pflegeversicherung, obgleich bei ihr z. Z. der Beitragssatz festgeschrieben ist.350
6.2.3
Entwicklungen der GKV-Finanzierung unter Berücksichtigung der Anhebung des Rentenzugangsalters
Wie sehr die Veränderungen in der Gesetzlichen Rentenversicherung auch die Finanzlage der Gesetzlichen Krankenversicherung beeinflusst, wurde am Beispiel der
Absenkung des Rentenniveaus deutlich. Dabei war es vor allem die Rentenanpassung, nicht so sehr die Anhebung des Rentenzugangsalters in Kombination mit der
Einführung versicherungsmathematischer Abschläge, die wirksam die Beitragssituation der Gesetzlichen Krankenversicherung beeinflussten.
Die angesprochene Anhebung der vorzeitigen Rentenzugangsalter könnte jedoch
auch zu einer anderen als der bereits untersuchten Reaktion auf die Reform führen.
So könnte, wie sich auch bereits abzeichnet, der versicherungsmathematische Abschlag in Form des Zugangsfaktors einen Anreiz bieten, auf den vorzeitigen Rentezugang zu verzichten oder ihn mindestens hinauszuschieben. Allerdings könnten hier
unterschiedliche Verlagerungseffekte bzw. verschiedene Kombinationen der Verlagerungseffekte auftreten. Als ein Extrem könnte man annehmen (und hoffen), dass der
Arbeitsmarkt in der Lage und bereit ist, diesen längeren Verbleib in der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung ohne Verdrängungseffekte für andere Arbeitnehmer zu verkraften. Dies würde zu einer allmählich im Vergleich zum Status-quo höheren Zahl an sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und einer geringeren Zahl
an Rentnern führen. Eine weitere Extremvariante an Reaktionen kann man darin sehen zu unterstellen, dass zwar auf den vorzeitigen Rentenzugang verzichtet wird,
diese Arbeitnehmer jedoch ihren Arbeitsplatz verlieren und zu Beziehern von Arbeitslosengeld I (und nach 18 Monaten ggf. von Arbeitslosengeld II) werden. Eine
ganze Menge anderer Mischreaktionen und Verdrängungsreaktionen könnten natürlich ebenfalls auftreten. In der Folge werden jedoch nur die Auswirkungen der beiden
„reinen“ Reaktionsmuster untersucht.
350
Vgl. hierzu auch Abschnitt 5.2.
266
Wie bereits angesprochen würde ein längerer Verbleib im Arbeitsmarkt oder ein Abgang in die Arbeitslosigkeit die Zahl der Rentner/innen ab dem Jahr 2005 allmählich
im Vergleich zum Status quo reduzieren, und entweder die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten oder die Zahl der Arbeitslosen erhöhen. Wir gehen dabei
davon aus, dass sich die Verlagerungseffekte nicht auch auf die Arbeitnehmer mit
Einkommen über der Versicherungspflichtgrenze auswirken oder zeitverzögert zu
einer Zunahme der Empfänger von Arbeitslosengeld II führen.
Die Auswirkungen auf die Mitgliederzahlen werden in Abbildung 6-35 verdeutlicht.
Daraus ist ersichtlich, dass aufgrund der Anhebung der Altersgrenze die Zahl der
Rentner/innen weniger stark zunehmen würde als im Staus-quo. Die Differenz
wächst bis zum Jahr 2025 auf einen Wert von etwa 3,4 Mio. an, um dann bis zum
Jahr 2050 allmählich bis auf etwa 2,6 Mio. zurückzugehen.
Abbildung 6-35: Entwicklung von Rentner-, Beschäftigten- und Arbeitslosenzahlen bei ansteigendem Rentenzugangsalter gemäß geltendem Recht
30.000
25.000
Mitglieder in 1000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Rentner/Status-quo
Beschäftigte/Zugangsalter*
Anmerkung:
Rentner/Zugangsalter*
Arbeitslose/Status-quo**
Beschäftigte/Status-quo
Arbeitslose/Zugangsalter**
Zugangsalter bedeutet eine allmähliche, partielle Anpassung auf die Anhebung der
des vorzeitigen Rentenzugangsalters in Richtung „normalem“ Rentenzugang.
Die schwarze durchgehende Linie zeigt den Verlauf der Zahl der Rentner/innen und
Status-quo-Bedingungen; die graue durchgehende Line stellt die entsprechende Zahl
der Rentnerinnen bei Abhebung des Rentenzugangsalters dar. Dem gegenüber
verringert sich die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Vergleich
267
zum Status-quo weniger. Die gestrichelte graue Linie (höheres Rentenzugangsalter)
verläuft auf höherem Niveau als die den Status-quo anzeigende schwarz-gestrichelte
Linie (Status-quo). Alternativ könnte eine entsprechende Entwicklung in der Zahl der
Empfänger von Arbeitslosengeld I auftreten, wie die entsprechenden unterbrochen
gestrichelten Linien zeigen. Die Gesamtzahl der Mitglieder der Gesetzlichen
Krankenversicherung verändert sich dabei nicht, ausschließlich deren Struktur, d.h.
deren Verteilung auf die einzelnen Statusgruppen.
Da die verschiedenen Gruppen jedoch aufgrund ihrer unterschiedlich hohen beitragspflichtigen Einkommen unterschiedliche hohe Beiträge bezahlen ergibt sich
auch eine Veränderung in den erforderlichen Beitragssatzvariationen wie die Abbildungen 6-36 und 6-37 zeigen.
Beitragssatzvariationen bei ansteigendem Rentenzugangsalter gemäß geltendem Recht und Aufnahme durch den Arbeitsmarkt
1,0%
160
0,8%
140
Ausgaben/Beiträge in Mrd.€
0,4%
100
0,2%
80
0,0%
-0,2%
60
-0,4%
40
-0,6%
20
Beitrassatzdifferenzen in %-Punkten
0,6%
120
-0,8%
0
-1,0%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Ausgaben
Anmerkung:
Beiträge/Erwerbsätigkeit
„Erwerbstätigkeit“ bedeutet einen Verbleib der künftig länger Erwerbstätigen 55-65Jährigen in Erwerbstätigkeit anstelle von Frühverrentung.
Sowohl für sozialversicherungspflichtig Beschäftigte wie auch für Bezieher von
Arbeitslosengeld empfängt die GKV i.d.R. im Durchschnitt höhere Beiträge als für
Rentner. Deshalb führt der längere Verbleib als Erwerbstätige oder als Arbeitslose zu
einer Steigerung der GKV-Beitragseinnahmen. Allerdings zeigt sich, dass die
268
höheren Einkommen der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aufgrund der aus
diesen resultierenden, gegenüber den Empfängern von Arbeitslosengeld höheren
beitragspflichtigen Einnahmen auch eine größere Beitragssatzreduzierung in der
Gesetzlichen Krankenversicherung bewirken würden, als wenn die, gleichsam
verhinderten, vorzeitigen Rentner arbeitslos werden würden.
So zeigt sich in Abbildung 6-37, dass der Beitragssatzeffekt allmählich zunimmt, allerdings auch 2025 bis 2030 sowie am Ende der Betrachtungsperiode maximal 0,5
Beitragssatzpunkte betragen würde. Für den Fall, dass die verhinderten Rentner in
die Arbeitslosigkeit fallen, ist dieser Entlastungseffekt in der Gesetzlichen Krankenversicherung mit 0,3 bzw. am Ende der Betrachtungsperiode mit 0,2 Beitragssatzpunkten sogar noch geringer.
Beitragssatzvariationen bei ansteigendem Rentenzugangsalter gemäß geltendem Recht und Verdrängung in die Arbeitslosigkeit
160
1,0%
0,8%
140
0,6%
0,4%
100
0,2%
80
0,0%
-0,2%
60
-0,4%
40
120
-0,6%
20
-0,8%
0
-1,0%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Ausgaben
Beiträge/Arbeitslosengeld
Quelle. eigene Berechnung und Darstellung.
Da es sich hierbei jedoch nur um einen Sekundäreffekt handelt – der Primäreffekt
schlägt sich in niedrigeren Rentenversicherungsbeiträgen nieder – ist er als durchaus
nicht unwesentlich zu interpretieren. In diesem Zusammenhang sei noch einmal auf
die Ausführungen zu den Auswirkungen des Zugangsfaktors auf die Beitragssätze in
6.2.3 verwiesen. Auch hier hat sich gezeigt, dass sie zwar einen Entlastungseffekt in
der Gesetzlichen Krankenversicherung entfalten, dass dieser aber ebenfalls relativ
gering ist.
269
Aus den drei unterschiedlichen „reinen“ Reaktionen auf die Anhebung des Rentenzugangsalters lässt sich in allen Mustern eine – wenn auch nicht sehr hohe – Entlastung der Beitragssätze in der Gesetzlichen Krankenversicherung ableiten. In der
Praxis ist wohl zu erwarten, dass eine Kombination dieser Effekte auftreten wird, wobei durchaus auch weitere Varianten möglich wären. Dennoch lässt sich vermuten,
dass auch bei Kombinationen die GKV eine leichte Entlastung erfahren würde.
6.2.4
Entwicklungen der GKV-Finanzierung bei
zunehmender der Frauenerwerbsbeteiligung
Die Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung wird jedoch nicht nur von
Veränderungen in den sozialrechtlichen Regelungen der anderen Sozialversicherungszweige beeinflusst. Auch Verhaltensweisen, die die Zugehörigkeit zu Versichertengruppen bzw. Mitgliedergruppen verändern, können Auswirkungen auf den
Mitgliedsstatus in einem oder in mehreren Sozialversicherungszweigen haben und
damit das beitragspflichtige Einkommen verändern. Eine solche Auswirkung entsteht
z.B. dann, wenn Personen, die bislang keine GKV-Versicherten waren – seien es
Nichterwerbspersonen oder geringfügig Beschäftigte – aufgrund der Aufnahme einer
sozialversicherungspflichtigen Tätigkeit zu GKV-Mitgliedern werden. Besonders
deutlich beeinflusst ein solcher Statuswechsel die Finanzierung der GKV, wenn es
sich dabei um mitversicherte Angehörige von GKV-Mitgliedern handelt, die bislang
zwar Leistungsbezieher waren, jedoch keine Beiträge zahlten.
Eine Zunahme der Erwerbsbeteiligung von – zuvor familienversicherten – Frauen
spielt nicht zuletzt aufgrund von familienbedingten Erwerbsunterbrechungen eine
wichtige Rolle. So konnte in den letzten Jahrzehnten eine stetige Zunahme der Erwerbstätigkeit verzeichnet werden. Betrachtet man diese zahlenmäßige Veränderung
jedoch genauer, so zeigt sich, dass diese Zunahme ganz überwiegend im Bereich
der Teilzeittätigkeit erfolgte und dass als deutsches Spezifikum die geringfügige Beschäftigung eine besonders große Rolle spielt. Im Jahr 2003 wiesen mehr als 4 Mio.
Frauen (davon 1,3 Mio. ganzjährig) und 2 Mio. Männer eine solche Tätigkeit auf351.
Solche Erwerbstätige werden beispielsweise im Mikrozensus als Erwerbstätige erfasst. Ihr sozialrechtlicher Status ist jedoch bestenfalls eingeschränkt. Zwar werden
für sie von den Arbeitgebern an die GKV 11% ihres Einkommens als Beiträge entrichtet. Daraus begründet sich jedoch für sie kein Leistungsanspruch an die GKV.
Anders als in der Gesetzlichen Rentenversicherung können sie einen solchen auch
351
Vgl. VDR (2005b), 236 ff.
270
nicht durch Verzicht auf (weitere) Versicherungsfreiheit erwerben. Eine Zunahme der
Erwerbstätigkeit über das Maß der Geringfügigkeit hinaus, würde sie in unseren
Rechnungen – soweit es sich dabei um als Familienangehörige (mit)versicherte
Frauen handelt – aus der Gruppe der bislang unentgeltlich versicherten Ehefrauen in
die der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten wechseln lassen.
In der Folge wird unterstellt, dass sich beginnend mit dem Jahr 2006 bis zum Jahr
2030 die (sozialversicherungspflichtige) bzw. die beitragspflichtige Erwerbsbeteiligung der bislang als Ehepartnerinnen familienversicherten Frauen erhöht. Wir sind
dabei nur für bislang geringfügig Beschäftigte aufgrund ihres gestiegenen Einkommens von einer Einkommenserhöhung ausgegangen. Von einer generellen Anhebung der Erwerbseinkommen – sei es aufgrund längerer Wochen- oder Jahresarbeitszeiten oder durchschnittlich höherer Qualifikation – wurde jedoch abgesehen. Es
wurde davon ausgegangen, dass 85% der 25-35-jährigen sowie der 55-60-jährigen
mitversicherten Frauen bis zum Jahr 2030 einer sozialversicherungspflichtigen Erwerbstätigkeit nachgehen werden. Für die Gruppe der 35-55-jährigen ließen wir diesen Anteil auf 95% ansteigen, für die 60-65-jährigen auf 75%. Dies würde bis zum
Jahr 2030 zu einer Zunahme der sozialversicherungspflichtig beschäftigen Frauen
um 3,6 Mio. führen. Aufgrund der demografischen Struktur reduziert sich die Zunahme der Erwerbspersonen in absoluten Zahlen in den darauf folgenden Jahren
jedoch wieder leicht.
Der Zuwachs an Beitragszahlerinnen ohne zusätzliche Leistungsausgaben würde
trotz der im Vergleich zu den Männern geringen Einkommen eine erhebliche Beitragsentlastung von etwa 1,3 Beitragssatzpunkten ab dem Jahr 2030 bewirken (vgl.
Abbildung 6-38). Ab 2030 erfolgt keine weitere Beitragssatzminderung, da auch
keine weitere Zunahme der Erwerbstätigkeit unterstellt wird.
Die Abbildung zeigt den üblichen Status-quo-Verlauf der Beitragseinnahmen als Referenzszenario. Es wird deutlich, dass ausgehend von 2005 ein allmählicher Anstieg
der GKV-Beitragseinnahmen bis 2030 erfolgt. Entsprechend dieser Beitragszuwächse ergibt sich die Beitragssatzsenkung von etwa 1,3 Beitragssatzpunkten ab
dem Jahr 2030.
Unter sonst unveränderten Annahmen würde sich natürlich eine weitere Beitragssatzentlastung ergeben, wenn man zusätzlich zu den getroffenen Annahmen eine
Steigerung der durchschnittlichen beitragspflichtigen Einkommen der Frauen unterstellen könnte. Dies ist nicht unwahrscheinlich, da zunehmend besser qualifizierte
und kinderlose Frauen in den Arbeitsmarkt gelangen werden. Zudem ist auch eine
Verbesserung der Infrastruktur zur Kinderversorgung zu erwarten, die den Umfang
der Müttererwerbstätigkeit ebenfalls fördern wird.
271
Offen blieb die Frage, wie der Arbeitsmarkt auf das steigende Arbeitsangebot reagieren wird. So ist natürlich denkbar, dass eine Verdrängung anderer Arbeitskräfte in die
Arbeitslosigkeit, die Frühverrentung oder in die Stille Reserve stattfinden wird. Eine
solche Reaktion würde natürlich die Nettobeitragssteigerungen und die damit mögliche Beitragssatzsenkung abschwächen.
Beitragssatzvariationen bei steigender Frauenerwerbstätigkeit, 2005-2050
160.000
1,0%
140.000
100.000
0,0%
80.000
-0,5%
60.000
40.000
0,5%
120.000
-1,0%
20.000
0
-1,5%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Ausgaben
Beiträge/Status-quo
Beiträge steig. Frauenerwerbsbeteiligung
Quelle: eigene Berechnungen und Darstellung.
6.2.5
Vergleich der Beitragssatzwirkungen
Die oben dargestellten Modellrechnungsergebnisse zu den Auswirkungen der Verflechtung der sozialen Sicherung auf die GKV-Finanzierung im Zuge des demografischen Wandels – d.h. einer sich ändernden Bevölkerungsstruktur – haben unterschiedlich hohe Effekte gezeigt. Dabei wurde als Referenzszenario eine Fortschreibung der bestehenden Strukturen gewählt. Diese gehen davon aus, dass die Anteile
der einzelnen Versichertengruppen an der Bevölkerung alters- und geschlechtsspezifisch differenziert konstant und dass die Ausgaben und Beitragsprofile – letztere
differenziert nach den Beitragszahlergruppen – ebenfalls unverändert bleiben. Dies
beinhaltet zugleich auch Entwicklungen, die Ausgaben und Beiträge im Gleichklang
steigen lassen. Noch einmal sei wiederholt, dass die Vorausberechnungen keine
272
Prognosen darstellen, sondern dazu dienen, durch die Unterschiede der Beitragsentwicklung bei einzelnen Verflechtungsmustern im Vergleich zum Referenzszenario
das Zusammenspiel von demografischem Wandel und der Auswirkungen der Verflechtung der sozialen Sicherungssysteme zu illustrieren.
Da einige der untersuchten Veränderung, wie etwa der Anstieg der Altersgrenze in
der Gesetzlichen Rentenversicherung oder die Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit
zudem allmählich erfolgen werden, ist auch dieser Übergang modelliert.
Auf ein Problem sei allerdings verwiesen: Man hätte als Status-quo-Szenario durchaus auch die Umsetzung der schon bestehenden Rechtslage in der Gesetzlichen
Rentenversicherung unterstellen können. Wie unsere Modellrechnungen gezeigt haben, werden diese voraussichtlich zu erheblichen negativen Sekundärwirkungen in
der Gesetzlichen Krankenversicherung führen. Würden wir z.B. die Auswirkung der
Steigerung der Frauenerwerbstätigkeit bezogen auf ein solches Referenzszenario
errechnen, so würde dies zu deutlich höheren Beitragssätzen zur Gesetzlichen Krankenversicherung führen. Die Unterschiede zum jeweiligen Referenzszenario dürften
sich jedoch kaum verändern.
In Abbildung 6-39 werden die Differenzen der GKV-Beitragssätze zum Status-quoBeitragssatz im Zeitverlauf dargestellt. Hier wird noch einmal deutlich, wie sehr die
bereits beschlossenen Rentenreformmaßnahmen – dargestellt durch die schwarze
durchgehende Kurve – zu einem ungünstigen Sekundäreffekt in der Gesetzlichen
Krankenversicherung führen werden. Schätzungsweise kommt es allmählich zu einer
GKV-Beitragssatzsteigerung um bis zu 1,3 Beitragssatzpunkte. Den stärksten Entlastungseffekt von den hier untersuchten Szenarien bringt die Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit. Eventuell dadurch ausgelöste negative Verdrängungseffekte, die
durchaus nicht unwahrscheinlich sind, dürften jedoch eingeschränkt bleiben, da
spätestens in der Periode ab 2015 bis 2020 eine demografisch bedingte Entlastung
des Arbeitsmarkts zu erwarten ist. Die Zunahme des Rentenzugangsalters sollte
ebenfalls zu günstigen Sekundäreffekten in der Gesetzlichen Krankenversicherung
führen, insbesondere dann, wenn die zusätzlich verfügbaren Arbeitskräfte tatsächlich
auch Beschäftigung finden.
273
Abbildung 6-39: Auswirkungen der Verflechtung der sozialen Sicherung und
von Veränderungen des Erwerbsverhaltens auf die GKV-Beitragssätze, 2005-2050
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
-0,5%
-1,0%
-1,5%
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Jahr
Rentenreform
Rentenzugang/Beschäftigung
Quelle: eigene Berechnungen und Darstellung.
Rentenzugang /Arbeitslosigkeit
Steigende Frauenerwerbtätigkeit
7
274
Fazit und Schlussfolgerungen
7.1 Finanzierungsreform der Gesetzlichen
Krankenversicherung
Von der Vielzahl der möglichen Optionen zur Finanzreform der Gesetzlichen Krankenversicherung stehen mit der Bürgerversicherung auf der einen Seite, mit dem
Modell der Gesundheitsprämie auf der anderen, die Einzelmaßnahmen der Ausweitung des Versichertenkreises, der Verbreiterung der Beitragsbasis wie auch der
Loslösung der Beitragsgestaltung vom Lohn- und Lohnersatzeinkommen sowie die
teilweise Steuerfinanzierung im Fokus der aktuellen politischen Diskussion. Die einschlägigen Modellvorschläge wollen zur Beseitigung der Schwächen der Gesetzlichen Krankenversicherung bezüglich
•
der erforderlichen Finanzierungsbasis aufgrund eines schrumpfenden Anteils
beitragspflichtiger Lohn- und Lohnersatzeinkommen,
•
der Verteilungswirkungen aufgrund der einseitigen Lohnbelastung,
•
der Fehlsteuerung aufgrund der Anreizfunktionen in der Gesundheitsversorgung und der verzerrenden Wettbewerbseffekte,
•
der Arbeitsmarktbeeinträchtigungen aufgrund hoher Lohnnebenkosten für
Arbeitgeber sowie
•
der demografischen Nachhaltigkeit
alternative Reformansätze entwickeln.
Allerdings gehen die beiden realtypischen Modelle der Bürgerversicherung und der
Gesundheitsprämie unterschiedliche Wege, sowohl hinsichtlich der Schaffung von
Solidarität in einem unterschiedlich großen versicherten Personenkreis wie auch
bzgl. der Loslösung vom in der bestehenden GKV zwar praktisch integrierten, jedoch
nicht als wirklich gerecht empfundenen Solidarausgleich bzw. Umverteilungsprozess.
Damit verbunden sind auch verschiedene Arten der Auseinandersetzung mit fehlsteuernden Anreizwirkungen in der GKV.
Die Bürgerversicherung versucht eine erhöhte Solidarität und Stärkung des Wettbewerbs vor allem durch die Ausweitung des Versichertenkreises und die Einbeziehung
anderer Einkunftsarten innerhalb des Systems zu verwirklichen. Bei den Kopfprämienmodellen ist zwar auch eine Beteiligung der heute nicht GKV-Versicherten an
der Solidarfunktion gleichsam außerhalb des Systems vorgesehen, indem Teile der
275
Finanzierung der Leistungen für den bestehenden GKV-Versichertenkreis auf Steuereinnahmen verlagert werden sollen. Zum Teil bleibt dieser Personenkreis der meist
PKV-Versicherten jedoch gänzlich außerhalb des Systems – vor allem was die zunehmend stärker divergierenden Versorgungsniveaus von gesetzlich und privat
Krankenversicherten sowie den Wettbewerb betrifft. Die Berufung auf die Beseitigung von Mängeln bezüglich des Familienlastenausgleichs (oder Familienleistungsausgleichs) sowie der Schwächen der vertikalen Einkommensverteilung und Einkommensbedürftigkeit als gesamtgesellschaftliche Aufgaben, die folgerichtig aus
Steuern zu finanzieren sind, würde jedoch auch implizieren, dass die nicht GKV-Versicherten z.B. Anspruch auf bedarfsorientierte Subventionierung mindestens eines
Teils ihrer – vor allem bei älteren Menschen teuren – Versicherungsprämien sowie
der Gesundheitskosten ihrer Kinder geltend machen können, ohne sich jedoch sonst
dem Wettbewerb in den Versorgungsstrukturen aussetzen zu müssen. Aufgrund der
Auslagerung von Funktionen der bisherigen GKV hängt die Frage, ob realtypische
Kopfprämienmodelle eine größere Solidarität als die momentan existierende GKV
aufweisen, vor allem von der Art der Gegenfinanzierung und der langfristigen Sicherheit der erforderlichen Subventionen ab. Die reinen Kopfprämien ohne einen damit
verbundenen sozialen Ausgleich schaffen die Solidarität fast gänzlich ab. Sie lassen
– im Gegensatz zu echt risikoäquivalenten Beiträgen – lediglich eine Umverteilung
zwischen Gesunden und Kranken bzw. Personen mit unterschiedlichem Krankheitsrisiko bestehen.
Die beiden realtypischen Reformansätze der GKV-Finanzierung orientieren sich an
der Korrektur von Schwächen des aktuell bestehenden Systems. Hier würde die
Bürgerversicherung durch die mögliche Beitragssatzsenkung Vorteile aufweisen. Allerdings gilt es zu bedenken, dass diese Beitragssatzentlastungseffekte – was die
Ausweitung des Versichertenkreises angeht – vermutlich erst mittel- bis langfristig
zum Tragen kommen, da nach gängiger Meinung die PKV-Altbestandsversicherte
aus juristischen Gründen Bestandsschutz genießen würden. Eine Ausweitung der
Beitragsbasis durch die Verbeitragung weiterer Einkunftsarten – und übrigens auch
der Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze – könnte demgegenüber kurzfristig
umgesetzt werden.
Die meisten Kopfprämienmodelle beinhalten allerdings eine sofortige prozentuale
Festschreibung bzw. Absenkung der Arbeitgeberanteile (der Unionskompromiss
bspw. 6,5 %) und damit eine Entlastung der Lohnnebenkosten. Noch einen Schritt
weiter gehen wieder andere Kopfprämienmodelle, die nicht (nur) eine prozentuale
Festschreibung, sondern eine Auszahlung des Arbeitgeberanteils – oder des gedeckelten Arbeitgeberanteils – an die Versicherten vorsehen. Hierdurch werden die Arbeitgeber eventuell künftig noch weitergehender entlastet, da höhere Löhne bzw.
Lohnersatzleistungen bzw. dadurch hervorgerufene steigende Arbeitskosten in der-
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artigen Finanzierungsformen auch nicht zu steigenden nominellen Belastungen für
die Arbeitgeber führen würden. Im Umkehrschluss bedeutet dies insbesondere bei
steigenden Gesundheitsausgaben eine Verschiebung bzw. Aufhebung der paritätischen Finanzierung, so dass die Versicherten vermehrt selbst für die Finanzierung ihrer Gesundheitskosten aufkommen müssen und daher weniger Kaufkraft für
anderweitige Konsumausgaben verbleibt. Deshalb spielt bei der Diskussion über die
zukünftige Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung auch die Präferenz
für eine eher angebotsorientierte (Stärkung der Investitionsfähigkeit und -bereitschaft
der Wirtschaft durch Senkung der Lohnnebenkosten) oder eher nachfrageorientierte
(Stärkung der Binnennachfrage durch Erhöhung der Kaufkraft) Wirtschaftspolitik eine
Rolle. Durch die Festschreibung der Arbeitgeberbeiträge würde vor allem die Kaufkraft von Geringverdienern, die eine hohe Konsumquote aufweisen, tendenziell verringert. Nichtsdestotrotz kann eine wie auch immer ausgestaltete Festschreibung
bzw. Auszahlung des Arbeitgeberbeitrags auch in der bestehenden GKV oder einer
Bürgerversicherung – falls politisch gewollt – problemlos realisiert werden. Um diesen Effekt zu erreichen bedarf es nicht einer Umstellung auf einheitliche Kopfpauschalen. Das konstitutive Merkmal der Kopfpauschalenmodelle ist vielmehr die Trennung der Absicherung des Gesundheitsrisikos von der Solidarfunktion bzw. der sozialpolitisch motivierten Umverteilung zwischen Einkommensgruppen und Familientypen, nicht primär die Entlastung der Arbeitgeber.
Hinsichtlich der Steuerungsfunktion von Versorgungsstrukturen und des Wettbewerbs werden eigentlich nur von der Bürgerversicherung Eingriffe vorgenommen.
Das Gesundheitsprämienmodell sieht keine Eingriffe in den weitestgehend fehlenden
Wettbewerb innerhalb des PKV-Marktes vor. Der fehlende bzw. für die GKV nachteilige Wettbewerb zwischen PKV und GKV wird allenfalls zu Gunsten der Gesetzlichen
Krankenversicherung beeinflusst, indem massive Steuersubventionen an die GKV
erfolgen sollen, so dass vor allem in der Phase des Eintritts ins Berufsleben für Alleinstehende eine preisgünstige Gesundheitsprämie mit den Eingangsbeiträgen in
der PKV „konkurrenzfähig“ ist.
Wie die realtypischen Modelle konzipiert sind, bestehen jedoch in beiden gewisse
Mischungen der Gestaltungselemente: Die Bürgerversicherung verbindet die Ausweitung des Versichertenkreises mit der Verbreiterung der Beitragsbasis. Da an einer Beitragsbemessungsgrenze bzw. an Beitragsbemessungsgrenzen im Zwei-Säulen-Modell einer Bürgerversicherung festgehalten werden soll, weist sie für die Bezieher von Einkommen ab der Beitragbemessungsgrenze(n) den Charakter einer
Kopfpauschale auf.
Das realtypische Gesundheitsprämienmodell verbindet die einkommensunabhängige
Finanzierung mit Teilfinanzierung durch Steuern. Andererseits führt die Ausgestal-
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tung der Arbeitgeberprämie wie im Unionskompromiss zu einer teilweisen einkommensbemessenen versicherungsinternen Finanzierungsquelle für den sozialen Ausgleich, da die gesamten gedeckelten einkommensabhängigen Arbeitgeberbeiträge
zu einer Teilfinanzierung der Fehlbeträge der nicht kostendeckenden Gesundheitsprämie, der Finanzierung der Prämiensubventionen für Geringverdiener und/oder der
Gesundheitskosten für Kinder herangezogen werden.
Hinsichtlich der Reduzierung des Leistungskatalogs besteht in einem Kopfprämienmodell gegenüber der einkommensbezogenen Beitragsgestaltung ein stärkerer Anreiz zur Reduzierung des Leistungskatalogs, da die durchschnittlichen Kosten, die
aus der Summe von Kopfpauschale und dem Erwartungswert (=Durchschnitt) der
hinzukommenden Eigenleistung resultieren, für alle Einkommensgruppen gleich bleiben. Unterschiede ergeben sich natürlich auf diese Weise zwischen Gesunden und
Kranken sowie Jungen und Alten, weil der Erwartungswert der Eigenleistungen zwischen Gruppen unterschiedlicher Krankheitswahrscheinlichkeit differiert. Das Gesundheitsprämienmodell wird zudem – stärker noch als die meisten anderen Kopfprämienmodelle – eine Leistungsausgrenzung begünstigen, weil diese fast 1:1 auf
den Subventionsbedarf durchschlägt. Bei einer deutlichen Reduzierung des Leistungskatalogs bleibt aber – in allen Modellen – der Solidarausgleich zu Gunsten der
Bezieher niedriger Einkommen auf der Strecke, da die steigenden Eigenfinanzierungsanteile in die Bestimmung maximaler Belastungsgrenzen nicht einbezogen
werden.
Die GKV weist aufgrund der rein an den Arbeitslohn gebundenen Finanzierung und
der zu erwartenden Alterung der Gesellschaft in demographischer Hinsicht die
größte Anfälligkeit von den drei untersuchten Systemen auf. In der Bürgerversicherung ist die Anfälligkeit hingegen aufgrund der Verbeitragung anderer Einkunftsarten
weniger stark ausgeprägt, da insbesondere der Beitragsfluss aus Kapitaleinkünften
eine andere Beziehung zur Alterung der Gesellschaft aufweist als jener aus Lohneinkommen. In der Tendenz ist eher zu erwarten, dass eine alternde Gesellschaft aufgrund des höheren Anteils von älteren Menschen, die ein gewisses Kapital akkumulieren konnten, höhere Kapitaleinkommen aufweisen wird. Diese Vermutung wird
auch dadurch gestärkt, dass die Rentenpolitik der letzten Jahre mehr Gewicht auf die
(freiwillige) kapitalgedeckte Altersvorsorge gelegt hat. Diese angestrebte Verschiebung in der Finanzierung der Alterseinkommen spricht ebenfalls für eine Ausweitung
der Beitragspflicht, um über die heute vorhandene doppelte Verbeitragung über
Renten- und Arbeitslosenversicherungsbeiträge der Arbeitnehmer nicht einseitig die
Lohneinkommen weiter zu belasten.
Das Gesundheitsprämienmodell erscheint gegenüber den anderen Systemen aufgrund der pauschalen Finanzierung vordergründig weniger demographieanfällig, al-
278
lerdings ergibt sich ein indirekter Demografieeffekt durch den Anstieg des Subventionsbedarfs und damit der Belastungen der öffentlichen Haushalte aufgrund der Alterung der Gesellschaft. Sollen die Belastungen der öffentlichen Haushalte aber konstant gehalten werden, so müsste bei zunehmender Alterung der Gesellschaft die
maximale Belastungsgrenze angehoben werden.
Berücksichtigt man nur die reine Kopfprämienlast ohne die Gegenfinanzierung ergeben sich regressive Verteilungswirkungen, was zunächst weniger Solidarität gegenüber dem Status-quo bedeutet. Vor allem profitieren hierdurch in der Tendenz die
Bezieher höherer Einkommen, aber auch Zweiverdienerehepaare und Alleinstehende. Eine größere Solidarität kommt bei den Kopfprämienmodellen gegenüber der
GKV, wie bereits angesprochen, durch die Verlagerung der Finanzierung des sozialen Ausgleichs in das Steuer-Transfer-System zustande, da hierdurch auch nicht in
der Gesetzlichen Krankenversicherung versicherte Personenkreise zur Finanzierung
herangezogen werden.
Diese Form des Ausgleichs weist allerdings keine notwendige Verbindung zur pauschalen Finanzierung des Krankheitsrisikos auf. So könnte mindestens die horizontale Umverteilung zwischen Familientypen auch bei einkommensbezogenen Beiträgen Anwendung finden. Auch insofern weisen die Kopfprämienmodelle Züge einer
„Bürgerversicherung“ auf, nur wird dieses System des Solidarausgleichs eben außerhalb der Versicherungen über den Steuerhaushalt abgewickelt. Andererseits kann
diese bei den Kopfprämienmodellen vorgesehene Form der Solidarität durch die Art
der Gegenfinanzierung wieder vermindert werden. Dies wird insbesondere dann der
Fall sein, wenn für die Gegenfinanzierung Steuern mit eher regressiven Verteilungswirkungen, wie z.B. die Mehrwertsteuer, angehoben werden, wodurch von einer erheblichen Selbstfinanzierung der Kopfpauschalensubventionen durch Steuermehrlasten der Bezieher niedriger Einkommen auszugehen ist, denn hinsichtlich der
Mehrwertsteuer gibt es keinen „Grundfreibetrag“ für Bezieher niedriger Einkommen.
Aber auch bei einer Gegenfinanzierung über eine Erhöhung bzw. nicht erfolgte Senkung der Einkommenssteuer stellt sich die Frage, ob deren progressive Ausgestaltung in der Praxis ausreicht, die aus den Kopfprämienmodellen resultierenden Vorteile der Bezieher höherer Einkommen zu kompensieren. Ganz unabhängig von diesen Aspekten zu möglichen Verteilungswirkungen eines derartigen Systems stellt
sich vor allem die Frage nach der Verlässlichkeit eines – wie auch immer realisierten
– steuerfinanzierten sozialen Ausgleichs. Wie das Beispiel der Schweiz zeigt, konnte
die Subventionierung in der Vergangenheit ihrer Zielsetzung einer sozialen Abfederung der Belastungen aus der Kopfprämienfinanzierung nicht gerecht werden.352
352
279
Schlussendlich kann festgestellt werden, dass die Einführung eines Kopfprämienmodells vor allem mit der Hinwendung zu einem stärker steuerfinanzierten Gesundheitssystem verbunden ist. Wenn das Steuersystem künftig stärker in die Finanzierung der Gesundheitsabsicherung einbezogen werden soll, so stellt die Gesundheitsprämie nicht die einzige Möglichkeit dar. Vielmehr könnten die erforderlichen
Steuermittel – etwa für die Finanzierung der Gesundheitskosten der Kinder auch in
der Gesetzlichen Krankenversicherung oder in der Bürgerversicherung eine Beitragssatzsenkung von etwa 1,8 Beitragssatzpunkten ermöglichen.
Hinsichtlich der tatsächlichen Realisierung des Solidargedankens weist die Bürgerversicherung gegenüber Kopfprämienmodellen den deutlichen Vorteil auf, dass sie
die Umverteilung im System belässt und daher auf keine Steuermittel und damit
mögliche Unwägbarkeiten bei der Finanzierung des Solidarausgleichs angewiesen
ist. Eine Politik, die gerade den Solidarausgleich – nicht jedoch die Absicherung des
Krankheitsrisikos für gut verdienende Kinderlose – „nach Kassenlage“ etwa mit Blick
auf das Haushaltsdefizit gestaltet, wird deshalb unwahrscheinlicher.
Allerdings liegen die Probleme der Weiterentwicklung der Gesetzlichen Krankenversicherung in Richtung Bürgerversicherung oder Gesundheitsprämie nicht zuletzt
auch in der verwaltungstechnischen Umsetzung. Dies betrifft vor allem die Abstimmung mit einem durchaus nicht als gerecht oder einfach und transparent empfundenen Einkommensteuersystem hinsichtlich der Feststellung weiterer Einkünfte für die
Verbeitragung in der Bürgerversicherung und der Feststellung der Bedürftigkeit und
des Subventionsbedarfs im Gesundheitsprämienmodell.
Betrachtet man die Auswirkungen der beiden Reformmodelle von einem eher systembezogenen, allgemeineren Standpunkt aus, so treten zum einen unterschiedliche
„Philosophien“ hervor, zugleich wird aber auch eine gewisse politische Pragmatik
deutlich, ein bestehendes System weiterzuentwickeln.
Bei der Bürgerversicherung ist der system-konservative Aspekt der GKV-Weiterentwicklung mehr auf den Erhalt der Finanzierungsform und der Form des sozialen
Ausgleichs gerichtet, während durch die langfristige Ausweitung des Versichertenkreises auf die Bevölkerung oder alle Bürger/innen der Weg von der Bismarck’schen
partikulären, gruppenbezogenen in Richtung der universellen Absicherung gewiesen
wird, was eine Systemtransformation darstellt. Dieser Weg zur Volksversicherung
zeichnet mit einer Verzögerung die in der gesetzlichen Rentenversicherung erfolgte
Entwicklung und die in der gesetzlichen Pflegeversicherung manifestierte Orientierung nach. Bereits die Organisationsmaßnahmen des Gesundheits-Strukturgesetzes
1993 mit der Einführung der Kassenwahlfreiheit und dem Risikostrukturausgleich
markieren aber auch für die GKV Schritte in diese Richtung. Anders als in der gesetzlichen Rentenversicherung, die seit 1972 die freiwillige Versicherungsberechti-
280
gung aller ab 16-jährigen Bürger/innen vorsieht, besteht jedoch in der Gesetzlichen
Krankenversicherung heute nicht für alle Bürger/innen das Recht, schon gar nicht die
Pflicht, in der Gesetzlichen Krankenversicherung versichert zu sein. Die Bürgerversicherung würde die GKV zur Volksversicherung weiterentwickeln. Dies wäre angesichts der jetzigen gesellschaftlichen Verhältnisse logisch, da wohl auch in einem
sozialstrukturell etwas starren, unbeweglichen Gesellschaftssystem wie Deutschland
heute nicht davon ausgegangen werden kann, dass ein Mensch ein Leben lang einer
homogenen Gruppe angehört, für die ein auf diese homogene Gruppe passendes
Solidarsystem aufgebaut ist.
Dieser sich ändernden, dynamischen Gesellschaftsform widerspricht aber auch das
nebeneinander von unterschiedlich organisierten Absicherungssystemen, die de
facto einen Wechsel unterbinden – sei es, dass er unmöglich ist oder dass er zum
Nachteil eines Teilsystems geht. Insbesondere wenn es darum geht den Wettbewerb
im Interesse von Qualität und Effizienz zu stärken, trifft dies zu, da in jetziger Form
kein funktionsfähiger Wettbewerb innerhalb der PKV oder zwischen PKV und GKV
stattfindet.
Die Bürgerversicherung ist hinsichtlich der Integration der Familienversicherung und
der Umverteilung zugunsten von Geringverdienern system-konservativ. Wie viele
familienpolitische Maßnahmen stärkt sie die Einverdienerehe, d.h. die Nichterwerbstätigkeit der Frau. In der historischen Entwicklung, in der die ganz überwiegende Zahl
einer Generation Kinder hatte und vermehrt die Kinder in einer Ehe geboren wurden,
war damit auch die Förderung der Kindererziehung verbunden. In der heutigen Zeit
stellt sich die Frage, ob die Familienversicherung nicht klarer an die Kindererziehung
statt an die Ehe oder Partnerschaft angebunden werden sollte. Bezogen auf familienpolitische Leitbilder ist die propagierte Ausgestaltung der Gesundheitsprämie deshalb eher „modern“, als sie nicht einseitig die Nichterwerbsfähigkeit der Frau – gänzlich unabhängig von der Kindererziehung – fördert.
Hinsichtlich des Wunsches die Gesundheitskosten der Kinder zu sichern unterscheidet sich die Bürgerversicherung nicht vom Gesundheitsprämienmodell im Ziel, wohl
aber im Weg. Wenn der ganz überwiegende Teil der Bevölkerung tatsächlich in die
Bürgerversicherung einbezogen sein wird, wird diese Solidargemeinschaft auch
identisch mit dem Adressatenkreis für die gesamtgesellschaftliche Aufgabe Kindererziehung sein. Denn der Kreis der Steuerzahler entspricht dann dem Kreis der Beitragszahler. Allein aus dieser personellen Übereinstimmung folgt jedoch nicht, dass
es egal ist, ob bestimmte Aufgaben beitrags- oder steuerfinanziert werden sollen.
Geht man davon aus, dass manche Aspekte der Absicherung im Rahmen der Gesetzlichen Krankenversicherung bzw. der Bürgerversicherung, wie die Umverteilung
zugunsten von Familien, eventuell auch die zugunsten von Beziehern niedriger Ein-
281
kommen, eher öffentlichen Gutscharakter haben, andere wie die Versicherung des
Krankheitsrisikos eher Versicherungscharakter, ließe sich durchaus eine Steuerfinanzierung für erstere und die Beitragsfinanzierung für letztere begründen. Eine solche Trennung könnte vor allem mit der Existenz einer Beitragsbemessungsgrenze,
die für eine Versicherung gerechtfertigt erscheint, begründet werden. Die in die Bürgerversicherung weiterentwickelte GKV könnte jedoch ähnlich wie die gesetzliche
Rentenversicherung zur Wahrnehmung der versicherungsfremden bzw. gesamtgesellschaftlichen Aufgabe „Nachwuchs“ einen Bundeszuschuss erhalten. Je nach Art
der Steuerfinanzierung würde dieser unterschiedliche Verteilungswirkungen entfalten.
Die Gesundheitsprämie geht von einer anderen Philosophie aus. Zunächst hält sie
an der partikulären Absicherung unterschiedlicher Gruppen – mit allen Ungereimtheiten der jetzigen Trennung von PKV und GKV fest. Sie ist in diesem Sinne systemkonservativ, da sie es versäumt, die diesbezüglichen Allokationsschwächen zu beseitigen. Radikal anders geht sie in der Frage der Trennung von Versicherung und
sozialem Ausgleich vor, wobei wir uns hier auf die Diskussion der vertikalen Verteilungsaufgaben und die der nicht erwerbstätigen Ehegatten, nicht auf die Absicherung
der Kinder, beschränken.
Die Beitrags- oder Prämiensubventionierung innerhalb der Versichertengemeinschaft
oder außerhalb weist systematische und pragmatische Aspekte auf. Wenn sich eine
vielfältig sozialstrukturell beeinflusste Verteilung der Einkommen überhaupt sauber
herauslösen lässt, und im Rahmen eines transparenten und gerechten Steuersystems ohne unvertretbaren Verwaltungsaufwand gelöst werden kann, so wäre dies
eine „saubere Lösung“ – vorausgesetzt sie kann, wenn sie eine dauerhafte Aufgabe
bleibt, auch dauerhaft sichergestellt werden. Beachtet werden muss aber, dass praktisch primäre und sekundäre Einkommensverteilung integriert zu betrachten sind:
Niedrige Einkommen von gering Qualifizierten oder gesundheitlich Beeinträchtigten
sind gesellschaftlich akzeptabel, wenn die Versorgung mit manchen wichtigen Gütern unabhängig vom individuellen Einkommen gewährleistet bzw. finanziert wird –
freier Zugang zu Bildung und Gesundheitsleistungen und zur öffentlichen Sicherheit
sind wichtige Aspekte davon. So wäre z.B. die Schaffung eines steuerfinanzierten
Gesundheitsdienstes, der gratis oder unter bestimmten Selbstbeteiligungen Leistungen erbringt eine Realisierungsform. Auch bei einem solchen werden aber praktische
Schwächen einer Steuerfinanzierung deutlich, wenn man z.B. das Vereinigte Königreich betrachtet. Die Gesundheitsversorgung ist dort wesentlich kostengünstiger als
in Deutschland, aber die Ausgestaltung nach Kassenlage hat zu einer quantitativen,
teil auch qualitativen Unterversorgung geführt.
282
Verlagert man hingegen nur die Finanzierung der Umverteilung auf den Steuerhaushalt, so könnte man zunächst annehmen, dass diese losgelöst von anderen Aufgaben wie der Absicherung eines Risikos – als gesamtgesellschaftliche Aufgabe – zielgenau und dauerhaft an sich verändernde Bedarfslagen angepasst werden kann.
Betrachtet man jedoch die heute mehr und mehr um sich greifenden ideologischen
Vorurteile, dass Umverteilung generell ineffizient sei und mindestens versteckt von
Manchen eine Politik zugunsten der Bessergestellten als die angeblich einzigen
Leistungsträge befürwortet werden, so besteht auch die Gefahr, dass die Verteilungsfunktion nach Kassenlage gestaltet wird. Es mag der berechtigte Wunsch bestehen, die Arbeitgeber müssten für eine ausreichende Entlohnung der Beschäftigten
sorgen und die Alterssicherungssysteme und die Arbeitslosenversicherung für ausreichende Lohnersatzleistungen der Rentner/innen und Arbeitslosen. Derzeit entwickeln sich beide Systeme jedoch genau in die entgegen gesetzte Richtung: Die Reallöhne der Arbeitskräfte als auch die Einkommen der Rentner/innen und der Arbeitslosen stagnieren bzw. sind rückläufig. Namhafte Wissenschaftler vertreten zudem die Meinung, dass vielmehr eine höhere Lohnspreizung eher die Beschäftigung
fördern würde. Solange zugleich akzeptiert wird, dass mit einer solchen Entwicklung
eine Ausweitung der Umverteilung dauerhaft notwendig wird, wäre dagegen wenig
einzuwenden. Eine „Privatisierung“ der Finanzierung wichtiger Versorgungsstrukturen z.B. von Gesundheitsleistungen kann dann schnell zu finanzieller Überforderung
führen, da einerseits die staatliche Absicherung immer mehr reduziert wird und andererseits bei den angesprochenen Gruppen das Einkommen für die dann notwendige
private Absicherung nicht vorhanden ist.
Nicht vergessen werden darf im Zusammenhang mit der Steuerfinanzierung wichtiger gesamtgesellschaftlicher Aufgaben, dass die Eigenschaften und die Qualität des
Steuersystems sich ganz maßgeblich auf die Sinnhaftigkeit und Adäquanz des sozialen Ausgleichs auswirken. Die Forderung der Wissenschaft hier beispielsweise in
Form einer negativen Einkommensteuer ein konsistentes System zu schaffen ist weit
weg von jeglicher Realisierung.
Die Gesundheitsprämie – anders als die vom Sachverständigenrat Wirtschaft in seinem letzten Gutachten propagierte „Bürgerprämie“ – weist keinerlei Ansätze zur Beseitigung der oben angesprochenen Ungereimtheiten zwischen GKV- und PKV-Versorgung auf.
Die Ausführungen haben deutlich gemacht, dass angesichts der realtypischen Ausgestaltung beide diskutierten Modelle Gemeinsamkeiten und Unterschiede aufweisen. Die verfolgten Zielsetzungen sind mindestens vordergründig ähnlich. Ob die
Verfechter der unterschiedlichen Modelle daneben eine versteckte Agenda im Interesse bestimmter Gruppen verfolgen, wie etwa die Umsetzung bestimmter vertei-
283
lungspolitischer Vorstellungen, lässt sich allenfalls mutmaßen. Dennoch müssen die
wahrscheinlichen Auswirkungen diesbezüglich ebenso wie die vermutlich
ausgelösten Anreizwirkungen mit betrachtet werden.
7.2 Verflechtung der Systeme sozialer Sicherung
Ein historisch gewachsener Sozialstaat wie die Bundesrepublik Deutschland weist
eine große Zahl spezifischer Institutionen auf, die für die Absicherung sozialer Aufgaben zuständig sind. Das Spezifikum der Bundesrepublik besteht, auch in Bismarck’scher Tradition, darin, dass unterschiedliche Institutionen und öffentliche sowie parafiskalische Haushalte für unterschiedliche Aufgaben, vor allem aber auch für
unterschiedliche Personen- bzw. Versichertengruppen zuständig sind.
Als allgemeine Entwicklungslinie lässt sich allerdings feststellten, dass im Laufe der
Dekaden einerseits über Organisationsreformen Zusammenschlüsse von gruppenspezifisch zuständigen Institutionen stattgefunden haben, andererseits über die
Gestaltung verschiedenartigster Finanzausgleiche – bzw. in der Gesetzlichen Krankenversicherung dem Risikostrukturausgleich – eine verbesserte fiskalische Koordination und wo sinnvoll eine Verstärkung des Wettbewerbs eingeführt wurde.
Die unterschiedlichen sozialen Risiken werden jedoch traditionell und durchaus auch
organisatorisch begründbar in unterschiedlichen Institutionen abgesichert. Zwar
könnte man die bestehende Gliederung der Verantwortlichkeiten als die nicht einzig
mögliche ansehen. Dennoch ist sie als sachdienlich zu akzeptieren. Ebenso folgt
aber auch aus dieser speziellen Gliederung, dass es aufgrund der Interdependenz
von sozialen Risiken zu Abstimmungsnotwendigkeiten und zu Finanzierungsverflechtungen kommen kann. So könnte man sich zwar ebenfalls vorstellen, dass die
gesetzliche Rentenversicherung auch für die Absicherung des Krankheits- und Pflegerisikos der Rentner direkt zuständig gemacht wird. Allerdings spricht die Vereinheitlichung der Absicherung des Gesundheitsrisikos auch dafür, dass dieses für alle
Gruppen durch eine (Gruppe von) Institutionen abgedeckt wird und die gesetzliche
Rentenversicherung dafür an den Kosten der Finanzierung für die Rentner/innen
beteiligt wird. Analog könnte man für die Aufgabenaufteilung und -abstimmung zwischen Arbeitslosen- und Kranken- und Pflegeversicherungen sowie zwischen Arbeitslosen- und Rentenversicherung plädieren. Schließlich bietet es sich auch an,
dass die GKV nicht eine Rentenversicherung für Kranke betreibt, sondern Rentenversicherungsbeiträge für Krankengeldempfänger bezahlt. Kritisch ist dabei vielleicht
zu hinterfragen, warum die verschiedenen Institutionen unterschiedlich quasi- Nettound Bruttoprinzipien mischen. So unterliegt die gesetzliche Rentenversicherung mehr
und mehr einem Bruttoprinzip: Aus einem Bruttoeinkommen werden Sozialversiche-
284
rungsbeiträge bezahlt. Im Prinzip sind Renten steuerpflichtig. In der Arbeitslosenversicherung hingegen geht es eher um Nettoeinkommensleistungen, zu denen zusätzlich soziale Absicherungselemente erbracht werden – auf der Basis eines eher fiktiven Bruttoeinkommens.
Die Details der Gestaltung der finanziellen Verflechtung der sozialen Sicherungsinstitutionen haben sich im Laufe der Jahre mehrfach verändert. Diese Änderungen
waren sicher nicht immer von der Sachlogik der Interdependenz der Risiken geleitet.
Nicht selten waren vielmehr finanzielle Engpässe in einem oder dem anderen Sozialversicherungshaushalt dafür ausschlaggebend. Die unterschiedlich stringenten Verflechtungen der verschiedenen Sozialversicherungen mit dem Bundeshaushalt beeinflussten diese Notwendigkeiten ebenfalls. Trotz einer nicht durchgängigen Logik
der Verflechtung besteht sie z. Z. in bestimmter Form. Dies führt dazu, wie gezeigt
wurde, dass die Veränderungen in einem System sehr wohl finanzielle Folgewirkungen in anderen Systemen entfalten.
Das wichtigste Anliegen dieser Arbeit lag in der Analyse der Finanzierungssituation
und der Auswirkung von Finanzierungsreformen auf die GKV. So konnte festgestellt
werden, dass über die Zahlung von Beiträgen für Rentenbezieher und Arbeitslosengeldempfänger erhebliche Beitragsströme in die GKV fließen. In der Folge wird die
Einnahmensituation der Gesetzlichen Krankenversicherung von merklichen Veränderungen in der Zahl der Beitragszahler wie auch der tatsächlichen Änderung ihrer
Lohnersatzleistungen oder ihrer relevanten Beitragsbasis maßgeblich beeinflusst. So
wirkt sich der demografische Wandel auf die Zahl und den Anteil der Rentner aus.
Die Zahl und der Anteil der Arbeitslosengeldempfänger wird zwar nicht ganz unabhängig vom demografischen Wandel sein, jedoch stärker von anderen Faktoren beeinflusst. Neben diesen wenig beeinflussbaren Entwicklungen wirken sich jedoch
auch die Reformen der Renten- und Arbeitslosenversicherung auf die GKV aus, die
die Höhe der Einkommen bzw. der beitragspflichtigen Einkommen der Rentner
betreffen.
Als quantitativ wichtigste Beziehung kann der Einfluss von Zahl und Einkommenshöhe der Rentner angesehen werden. Führen Reformmaßnahmen zu einer Reduzierung der Zahl der Rentner wie etwa ein Ansteigen des tatsächlichen Rentenzugangsalters, so sinken damit die Rentenausgaben. Eine solche Wirkung geht aber
auch von einem sinkenden tatsächlichen Rentenniveau aus. Ähnlich wie die Lohnsumme bzw. das beitragspflichtige Einkommen der Arbeitnehmer die Beitragsbasis
der Gesetzlichen Krankenversicherung bestimmt, wirkt sich das Rentenvolumen auf
die Beitragshöhe aus. Es besteht der Eindruck, dass im Bemühen um die Konsolidierung der Finanzen eines Sozialversicherungshaushalts diese Interdependenzen oft
ignoriert werden.
285
Die quantitative Analyse dieser Verflechtungen im Zuge der Entwicklung der nächsten Dekaden hatte zum einen die Auswirkung der Maßnahmen auf die GKV verdeutlicht, die allmählich auftreten, zum anderen wurde deutlich, wie die Alterung der Bevölkerung nicht nur aufgrund der sich wandelnden Ausgabenentwicklung der Gesetzlichen Krankenversicherung selbst ihre Beitragsgestaltung beeinflusst. Vielmehr zeigt
sich ein ausgeprägt negativer Einfluss von der Verschiebung der Altersstruktur bzw.
des Rentnerquotienten und der Absenkung des Rentenniveaus. Letzteres alleine
wird bis zum Jahr 2030 eine zunehmend steigende Belastung verursachen.
Das Argument lässt sich jedoch auch umkehren: Gelingt es der Gesetzlichen Krankenversicherung ihre Ausgaben zu kontrollieren oder angesichts der Einkommensabhängigkeit der Finanzierung ihre Beitragssätze zu reduzieren – wie dies beispielsweise bei Umsetzung eines Bürgerversicherungsmodells der Fall wäre, so würden
damit auch Entlastungen in der gesetzlichen Rentenversicherung und der Arbeitslosenversicherung auftreten. Andererseits müssen auch steigende Krankenversicherungsbeiträge an diese Institutionen weitergegeben werden.
Formal gesehen folgen diese automatischen Wechselwirkungen aus der einkommensbezogenen Beitragsgestaltung in der Sozialversicherung, de facto sind sie mit
einkommensunabhängigen Beiträgen davon aber nur scheinbar unabhängig. Denn
die Pauschalbeiträge für die soziale Sicherung belasten die Versicherten ebenso.
Vor allem in der Arbeitslosenversicherung ergeben sich traditionell wechselnde Auswirkungen auf die anderen Versicherungszweige. So haben in der Vergangenheit die
Arbeitslosen in durchaus wechselnder Form und in wechselndem Umfang Rentenanwartschaften erworben. In der Gesetzlichen Krankenversicherung mit ihren weitgehend einkommensunabhängigen Leistungen und den zeitnahe zu realisierenden
Leistungsansprüchen wirkt sich eine Variation der Beitragsbasis eher einseitig auf
die Finanzierung aus. Mit der vom Arbeitslosengeld nicht direkt abhängigen Höhe der
GKV-Beiträge wirkt sich die Veränderung der Leistungshöhe nicht zwingend auf die
GKV aus. Auch die Berücksichtigung der Beiträge für das Arbeitslosengeld II auf der
Basis eines fixen Prozentsatzes der allgemeinen Bezugsgröße, d.h. eines etwa
durchschnittlichen sozialversicherungspflichtigen Einkommens koppelt die GKV-Beiträge von der eigentlichen Arbeitslosengeldhöhe ab.
Am Beispiel einer Variation der Erwerbsbeteiligung der Frauen konnte gezeigt werden, dass die Finanzsituation der Gesetzlichen Krankenversicherung aber ganz besonders von der Beschäftigungslage und generell der Entwicklung der Lohnsumme
beeinflusst wird. Die in den letzten Jahren geringen oder fehlenden Lohnsteigerungen haben sich diesbezüglich auch auf die Finanzierungssituation der Gesetzlichen
Krankenversicherung ausgewirkt, nicht zuletzt weil Kostensteigerungen in erhebli-
286
chem Maße auch vom technischen Fortschritt und damit Nicht-Lohnkosten bestimmt
waren.
Die Ergebnisse der Verflechtungsanalyse haben gezeigt, dass es durchaus sinnvoll
ist bei Kostendämpfungsmaßnahmen in den einzelnen Sozialversicherungszweigen
die Wechselwirkungen mit zu berücksichtigen. Sollten sie der gestaltenden Politik
oder der verantwortlichen Ministerialbürokratie ohnehin bekannt sein, so wäre ein
größeres Maß an Ehrlichkeit den Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit gegenüber angesagt, um unangenehme Überraschungen zu vermeiden.
287
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