GESTãO ESTRATéGICA NO JUDICIáRIO: ASPECTOS

Newton Meyer Fleury
Graduado em Administração e Mestre em Gestão Empresarial pela Escola Brasileira de
Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas, Doutorando pela
COPPE/UFRJ, Professor da Faculdade de Administração, Ciências Contábeis e Turismo,
e Coordenador do Programa de Pós-graduação em Gestão Empresarial e Sistemas de
Informações, na Universidade Federal Fluminense, Professor convidado dos Programas
de Pós-graduação em administração judiciária da Fundação Getulio Vargas (FGV in
Company) , Professor colaborador dos Programas de Pós-graduação da Universidade da
Força Aérea (UNIFA), Pesquisador e instrutor em programas de modernização da gestão
em instituições do Poder Judiciário
1. Introdução
Nos últimos dez anos a modernização da gestão tem sido enfatizada como
um dos meios fundamentais para o reordenamento do papel das instituições
públicas na sociedade, na busca da otimização das suas competências
essenciais1.
No âmbito da administração pública brasileira, não obstante os esforços
pontuais que resultaram na criação de “ilhas de excelência” no setor público
desde a década de 1970, a reflexão mais intensa sobre o processo de modernização
da gestão se deu a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988,
que consagrou os princípios que devem reger o desempenho na administração
pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência2.
1
Papéis que cabem exclusivamente ao Estado, tendo em vista a natureza de suas funções e as possibilidades
de outros atores nas esferas do mercado e terceiro setor poderem desenvolver outras funções a contento.
MARTINS, Humberto Falcão (2005)
2
Artigo 37 da Constituição Federal
Revista ENM
315
GESTÃO
Gestão Estratégica no
Judiciário: aspectos
conceituais e lições
aprendidas
Tendo como pano de fundo a recomendação da Carta Magna do País,
diversos movimentos se desenvolveram desde então, no sentido de promover
uma gestão eficiente e eficaz voltada à melhoria da qualidade dos serviços
prestados aos cidadãos. Nesta linha se insere o GESPÚBLICA3, programa ao
qual têm aderido diversas instâncias do Poder Público, incluindo o Judiciário,
cujas principais diretrizes estão voltadas para o aumento da capacidade de
formulação, implementação e avaliação das políticas públicas, melhor
aproveitamento dos recursos, e adequação entre meios, ações, impactos e
resultados alcançados, entre outros aspectos.
É neste contexto que a gestão estratégica se insere, como um dos elementos
fundamentais para a promoção de um processo de aperfeiçoamento da
governança pública. Este artigo tece considerações sobre a aplicação dos
conceitos e métodos relacionados à formulação e implementação de estratégias
no setor público, com ênfase nas instituições do Poder Judiciário. Destaca
também o papel que deve ser exercido pelos magistrados, especialmente
quando investidos de funções gerenciais na condução dos órgãos julgadores4.
O texto está dividido em três seções: a primeira apresenta conceitos básicos
e busca desenvolver a compreensão sobre os processos de gestão estratégica
e de planejamento estratégico; a segunda discorre sobre os objetivos e os
resultados que devem ser perseguidos com a formulação e a implementação da
gestão estratégica e do planejamento estratégico no Poder Judiciário; a terceira
busca identificar a contribuição do magistrado como agente de formulação
e implementação das estratégias de gestão, e os requisitos de formação e
comportamentais necessários ao desempenho deste papel.
2. Gestão Estratégica e Planejamento Estratégico
Para entendermos a aplicação nas organizações da gestão estratégica e do
planejamento estratégico, há que se distinguir inicialmente o que significam
estes dois conceitos e qual é a relação entre os mesmos.
O que é Gestão Estratégica? Estratégia é a direção e o escopo de atuação
de uma organização, em um horizonte de tempo, constituindo instrumento
gerencial imprescindível tanto no setor privado como na administração
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, instituído pelo Decreto no
5.378, de 23/2/2005
4
Os órgãos julgadores são as unidades diretamente relacionadas à entrega da prestação jurisdicional, tais
como as varas de 1a Instância e as câmaras de 2a Instância nas cortes.
3
316
Revista ENM
pública. As estratégias, dessa forma, representam as principais linhas de ação a
serem seguidas pela organização para atingir seus objetivos, consubstanciadas
em políticas, planos de ação, projetos e alocação de recursos.
Assim, a gestão estratégica “é um processo contínuo e iterativo, que visa manter uma organização como um conjunto apropriadamente integrado ao seu ambiente” (Certo & Peter, 1993). Tal definição nos permite então afirmar que ele
reveste-se de três características fundamentais: continuidade, iteratividade e integração com o ambiente externo no qual a empresa desempenha suas atividades.
Quando vista sob a perspectiva da continuidade, a gestão estratégica deve
ser entendida como um processo que tem data de início mas não de conclusão,
isto é, após desencadeado deve manter-se como uma ação permanente
envolvendo toda a organização.
A iteratividade significa que a gestão estratégica se dá por meio de um conjunto
de etapas que se repetem ciclicamente, e cada ciclo tenderá a tornar os resultados
do processo mais precisos. É o que afirmam Certo & Peter ((1993 : 8):
O termo “iterativo” usado na definição de administração estratégica
indica que o processo de administração estratégica começa pela
primeira etapa, vai até a última e, então, começa novamente com a
primeira etapa. A administração estratégica, então, consiste de uma
série de etapas que são repetidas ciclicamente.
Finalmente, a integração com o ambiente externo consiste na implementação
de estratégias em sintonia com as necessidades e expectativas dos atores que
fazem parte do relacionamento permanente e contínuo com a instituição,
sejam estes fornecedores, parceiros ou clientes dos produtos e serviços que
fazem parte do ambiente do negócio. A integração também deve se dar por
meio de adaptações a novas condições ambientais que surgem, tais como a
legislação que afeta a instituição, novas condições políticas e econômicas, ou
tecnologias emergentes, entre outros aspectos.
O processo de pensar estrategicamente com o foco na flexibilidade e
agilidade organizacional, associado à adaptação às condições ambientais
externas, é assim estabelecido por Motta (1999 : 76):
Devido à sua complexidade, as organizações tendem à inflexibilidade
e lentidão, incompatibilizando-se com a velocidade das demandas e
tornando-se insensíveis a valores sociais externos. Assim, recomendase como um elemento indispensável à mudança a análise profunda
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e sistemática da ambiência na qual a empresa opera. No mundo
moderno, o êxito de qualquer instituição depende de sua capacidade
de perceber alterações em valores ambientais e incorporá-los aos
objetivos organizacionais. Em outras palavras, é preciso aprender
a pensar estrategicamente considerando variações ambientais e seus
efeitos sobre a missão da empresa.
Levados em conta os pressupostos anteriores, deve-se complementarmente
entender que o processo de gestão estratégica, antes de um conjunto de ações
concretos, é um “modelo mental”5 que deve ser disseminado e internalizado
entre todos os membros da organização. Nesta linha de raciocínio, embora
embasada no pensamento sistematizado e na racionalidade, a gestão estratégica
é também decorrente da experiência vivida, das emoções e dos valores pessoais
de cada uma das pessoas que fazem parte da organização.
Pensar e agir estrategicamente, então, consiste em atuar no presente de forma
proativa, tendo consciência dos fatores críticos que devem ser enfrentados e
superados para possibilitar o alcance do cenário futuro aonde se pretende chegar.
Adicionalmente, em conformidade com o modelo originalmente proposto
por Kaplan e Norton (2009), o pensamento estratégico deve contemplar
quatro perspectivas complementares entre si6: (1) financeira/resultado global,
(2) cliente/usuário/sociedade, (3) processos; e (4) aprendizagem/crescimento.
A perspectiva financeira/resultado global tem como foco a geração de
impactos relacionados à satisfação e aos ganhos financeiros para os acionistas
nas empresas privadas, e voltados à geração de valor público, no caso específico
das empresas e demais instituições na esfera do Poder Público. Assim, as
organizações públicas devem prioritariamente buscar geração de valor para
a sociedade, por meio da contribuição de suas ações para a efetividade das
políticas públicas.
A perspectiva do cliente/usuário/sociedade tem como foco o alcance de
resultados que atendam às expectativas quanto a atributos associados aos
produtos e serviços fornecidos, tais como preço, qualidade, disponibilidade,
Modelos mentais são representações conceituais e operacionais, na mente das pessoas, de situações e
eventos reais, ou de pensamentos e situações imaginárias (WIIG, 2004)
6
A formulação original dos autores trabalha com as perspectivas financeira, de clientes, processos e
aprendizagem e crescimento. Em relação às duas primeiras perspectivas estamos acrescentando os termos
resultado global (perspectiva 1) e usuário/sociedade (perspectiva 2), de modo a contemplar de forma mais
precisa as organizações do setor público.
5
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seleção e funcionalidade, ou relacionados ao relacionamento entre a empresa
e o cliente, e quanto à imagem da instituição.
No caso específico do setor público, além dos atributos anteriores devem
ser incorporados aspectos associados à garantia do acesso igualitário de todos
os cidadãos aos serviços e informações disponibilizados, transparência da
gestão e accountability7.
A perspectiva dos processos contempla os impactos relacionados a
otimizações nos procedimentos internos, ou relacionados ao ambiente externo,
que resultem na melhoria dos serviços para clientes internos ou externos, nas
relações com o ambiente externo, ou no controle da gestão interna.
A perspectiva de aprendizagem/crescimento tem como foco os impactos
relacionados à evolução da instituição, em termos de melhorias na sua
infraestrutura de operações, especialmente quanto a tecnologias de informação
e comunicação; desenvolvimento de ambientes de informação e conhecimento
para apoio ao processo decisório; e capacitação e desenvolvimento dos seus
quadros técnicos, administrativos e gerenciais.
Sintetizando os conceitos anteriormente apresentados, a gestão estratégica
é então uma ação contínua que deve se institucionalizar no seio da organização
e ser internalizada pelos seus quadros funcionais em todos os níveis. Ela
diferencia-se do planejamento estratégico que, como veremos adiante, constitui
um processo sistematizado e suportado por métodos e técnicas específicos.
O que é Planejamento Estratégico? Segundo Bryson e Alston, “o
planejamento estratégico é um esforço disciplinado para produzir decisões e
ações fundamentais, que moldam e guiam o que é uma organização, o que ela
faz, e porque faz” (1996 : 3). Então, por meio do planejamento estratégico as
organizações devem: (1) examinar o ambiente externo, onde existem e operam;
(2) observar os aspectos organizacionais e gerenciais internos; (3) avaliar os
desafios que devem enfrentar e superar para cumprir a sua missão; e (4)
formular e implementar objetivos e metas para curto, médio e longo prazos.
A execução do planejamento estratégico deve ser apoiada em uma
metodologia para definir a direção que a empresa deve seguir, concretizada
por meio da identificação e formulação de objetivos e metas não subjetivos.
Deve constituir-se em um processo participativo, não exclusivo da alta
O termo accountability é aqui usado no sentido dos meios que a empresa disponibiliza para o exercício
da fiscalização da sua gestão pelos cidadãos e pela sociedade, procurando estabelecer formas de controle de
baixo para cima sobre os governantes e burocratas (conforme propõe CENEVIVA : 2006)
7
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319
administração, tendo como resultado um documento escrito denominado de
Plano Estratégico.
Para que o planejamento estratégico seja efetivo, ele deve ser orientado para
ações e resultados concretos e mensuráveis, abrangendo um horizonte de médio
e longo prazos8, e deve estar relacionado aos planos de ação nos níveis tático e
operacional. Deve ser executado como um projeto específico, dividido em etapas
e dentro de um prazo determinado, usualmente entre três a quatro meses. Após
sua implementação, deve ser revisto sistematicamente de forma a incorporar
ajustes decorrentes de modificações nos ambientes interno e externo.
Assim, diferentemente da gestão estratégica, o planejamento estratégico
tem datas de início e de conclusão, e cada uma das suas etapas deve estar
relacionada a produtos e resultados específicos, conforme demonstrado na
figura que se segue.
Processo de Planejamento Estratégico
Análise de Contexto ( externo e interno)
Construção (ou revisão) da Identidade Institucional
Formulação da Estratégia
Elaboração dos Planos de Ação
Implementação e Acompanhamento dos Planos de Ação
A Análise de Contexto tem por finalidade, de um lado, identificar no ambiente
externo as ameaças e oportunidades que se apresentam face à organização e,
de outro lado, determinar as suas vulnerabilidades e potencialidades internas.
As ameaças externas são fatores ou situações identificadas no ambiente
8
Não existe um horizonte padrão para o plano estratégico, que é condicionado pelas características de
cada setor de negócio específico. No Judiciário brasileiro, as diretrizes do Conselho Nacional de Justiça
recomendam o desenvolvimento de planejamento estratégico plurianual abrangendo, no mínimo, cinco
anos (anexo II da Resolução CNJ no 70, de 18/3/2009).
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externo que, se ignoradas ou não enfrentadas, poderão dificultar a instituição
no desempenho efetivo de sua missão. Já as oportunidades externas são fatores
ou situações identificados no ambiente externo que, se adequadamente
aproveitados, poderão contribuir favoravelmente para os seus resultados.
As vulnerabilidades internas constituem deficiências associadas a recursos
ou capacitações que, se ignoradas ou não enfrentadas, poderão dificultar
o desempenho da instituição, ao passo que as potencialidades internas
constituem aspectos a serem valorizados e enfatizados como meios efetivos
para a consecução das estratégias corporativas.
A Análise de Contexto é um método bastante explorado na literatura sobre
planejamento estratégico, e constitui instrumento consagrado e eficaz para
subsidiar a formulação das estratégias corporativas. Em complementação à
análise de contexto, deve ser salientada a importância de se identificar e clarificar
os mandatos relacionados à organização, que são constituídos por prescrições
externas sobre o que deverá ser feito no âmbito da instituição, usualmente
associados a leis, normas e instruções provenientes de órgãos reguladores de
determinadas atividades e políticas públicas, entre outros aspectos.
Nesta linha, Bryson e Alston postulam que, no estabelecimento do curso
futuro para a organização, os mandatos devem ser levados em conta como
restrições que condicionarão a formulação das estratégias: “é vital que a
organização tenha claro entendimento dos seus mandatos e das implicações
relacionadas a suas ações e utilização de recursos” (1996 : 37).
A Construção (ou revisão) da Identidade Institucional é a etapa seguinte
no processo de planejamento estratégico, e deve resultar na formulação da
missão, da visão de futuro e dos valores da organização.
A missão deve deixar claro o propósito da instituição (sua razão de ser e
de existir), por meio de uma formulação objetiva e precisa, possível de ser
entendida e assimilada por todos que dela fazem parte, ou pelos que com ela
mantêm relações significativas. Já a visão de futuro, estabelece um cenário
sobre como se deseja estar e ser visto em um determinado horizonte de tempo,
constituindo um balizador essencial para o direcionamento dos esforços
internos e junto aos atores externos com os quais se interage.
Embora a formulação da missão e da visão de futuro seja uma prática
consagrada, e bastante usual, no processo de planejamento estratégico, segundo
Kaplan e Norton (2009) tais direcionadores não raro são descritos em termos
que não favorecem a execução. Ainda em conformidade com os mesmos
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autores, a missão deve ser breve, geralmente em uma ou duas sentenças,
enquanto a visão de futuro deve buscar incorporar três componentes vitais:
objetivo ousado, definição de nicho e horizonte temporal.
Nesta linha, exemplificam o que postulam com os casos do GOOGLE,
para ilustrar uma missão de forma objetiva, e da Universidade de Leeds, no
Reino Unido, para caracterizar uma visão de futuro dotada dos requisitos por
eles propostos (Kaplan e Norton, 2009 : 39 – 41):
Organizar as informações disponíveis no mundo e torná-las
acessíveis e úteis para todos – missão do GOOGLE.
Classificar-se entre as 50 universidades mais importantes (objetivo
ousado), integrando pesquisa, bolsas de estudos e educação de classe
mundial (nicho) até 2015 (horizonte temporal) – visão de futuro da
Universidade de Leeds.
Os valores organizacionais estabelecem as regras de conduta essenciais
que devem nortear as ações da instituição e das pessoas que dela fazem parte,
tanto nas práticas de trabalho internas como nas relações com o ambiente
externo. A identificação de valores não é uma tarefa fácil, dada a tendência
de se buscar formulações genéricas e sem uma vinculação com objetivos e
ações de caráter prático.
Exemplificando, se uma organização considera a transparência como um
valor que deve fazer parte de sua estratégia, deve-se tornar explícito o seu
significado em termos de ações concretas: utilização dos meios de comunicação
para informação e divulgação dos seus atos e procedimentos.
A Formulação da Estratégia é o passo seguinte do processo de planejamento
estratégico, iniciada com a explicitação dos desafios estratégicos institucionais,
que são os focos de ação e de mudança essenciais que devem ser contemplados
pela organização, de forma a cumprir sua missão e caminhar no sentido de
alcançar a visão de futuro estabelecida.
Conforme postulado por Bryson, “a identificação dos desafios estratégicos
é o coração do processo de planejamento estratégico” (1995 : 104). É
uma questão política fundamental, afetando mandatos, missão e valores
organizacionais, produtos ou serviços ofertados, estrutura organizacional,
paradigmas quanto à gestão e outras questões essenciais.
Ainda em conformidade com Bryson, “a identificação dos desafios
estratégicos é tipicamente um dos mais excitantes passos do planejamento
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estratégico, para os que dele participam. Virtualmente, cada desafio estratégico
envolve conflitos: o que será feito, por que será feito, como será feito, quando
será feito, onde será feito, quem fará o quê e quem será favorecido ou
prejudicado pela sua concretização” (1995 : 104 – 105).
A escolha dos desafios estratégicos, portanto, é o momento da escolha dos
caminhos fundamentais a serem trilhados na direção do futuro, quando vai se
definir o que é prioritário para a organização. Eles devem ter caráter seletivo,
abrangendo as questões chave a serem enfrentadas, e a percepção dos mesmos
decorre de uma análise acurada e integrada dos resultados apurados nas etapas
precedentes do planejamento estratégico: análise de contexto e construção da
identidade institucional.
Alguns exemplos de desafios estratégicos são a seguir apresentados, a partir
de situações vivenciadas ou constatadas pelo autor:
Eficiência na gestão do salário educação e na gestão dos programas
finalísticos (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
– FNDE)9; elevar a produção de julgados (Superior Tribunal de
Justiça)10; garantir a agilidade nos trâmites judiciais e administrativos
(Conselho Nacional de Justiça).11
A partir de sua explicitação e formalização, os desafios estratégicos passam
a constituir, então, os balizadores que direcionam o estabelecimento dos
objetivos estratégicos e das metas a eles associados que correspondem às
diretrizes de ação fundamentais para o cumprimento da missão e o alcance da
visão de futuro estabelecida.
Os objetivos estratégicos representam resultados a serem alcançados
ou mantidos pela instituição, podendo extrapolar o horizonte do plano
estratégico, e as metas devem fluir naturalmente dos mesmos, constituindo
pontos de referência para avaliação do progresso das estratégias de ação.
As estratégias representam as principais linhas de ação a serem seguidas,
devendo responder a seguinte questão básica: como vamos chegar aos
objetivos e metas pré-estabelecidos? Segundo Bryson & Alston (1996), elas
se materializam por meio de políticas, decisões, planos de ação, projetos e
alocação de recursos.
Plano Estratégico do FNDE, 2004 - 2006
Plano de Gestão do STJ, 2006 - 2008
11
A Estratégia do Poder Judiciário, CNJ, Anexo I da Resolução no 70, de 18/3/2009
9
10
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323
Deve ser entendido também que as estratégias podem constituir-se por
meio de decisões e ações imediatas, ou através de planos de ação e mobilização
de recursos de médio e longo prazo. Outrossim, podem estar relacionadas a
um objetivo estratégico como um todo, ou à determinada meta específica.
Ainda cabe salientar que o alcance de cada meta deve ser sistematicamente
acompanhado e avaliado, para o que são estabelecidos instrumentos para
a sua mensuração, os indicadores de desempenho que, conforme Cérutti
& Gattino, “constituem um dado objetivo que descreve uma situação
do ponto de vista estritamente quantitativo, que constata um resultado”
(1992 : 6).
A utilização de indicadores de desempenho como instrumento de apoio à
gestão parte do princípio que a avaliação de qualquer empreendimento, seja
no plano da organização como um todo ou na dimensão de ações e projetos
específicos, deve estar apoiada em critérios objetivos de medição. Entretanto,
para implementar um sistema de medição em uma organização, as seguintes
providências básicas se fazem necessárias:
a) definir os objetos (ou campos) de medição (o que medir);
b) estabelecer critérios objetivos de medição (fórmula e variáveis associadas
à medição);
c) definir o significado de cada variável, e as fontes de sua obtenção;
d) definir o resultado esperado (meta);
e) estabelecer os processos de obtenção dos dados associados às variáveis
de medição.
Exemplificando os conceitos anteriores, vamos utilizar como exemplo
direcionadores relacionados ao plano estratégico do Tribunal de Justiça de
Goiás, para o período 2009 – 201112:
Objetivo Estratégico: ser efetivo nos trâmites judiciais, trabalhando
com foco no atendimento ao cidadão e buscando a melhoria contínua do
desempenho.
Meta 1: Reduzir para 78% a taxa de congestionamento de 1o grau.
Meta 2: Reduzir para 30% a taxa de congestionamento de 2o grau.
Estratégias (linhas de ação): promoção do programa Justiça Ativa nas
comarcas, incentivo ao sistema não adversarial de resolução de conflitos,
alocação de equipes de apoio itinerante.
12
Manual do Plano Estratégico 2009 / 2011, disponível em http://www.tjgo.jus.br, acesso em 16/8/2009.
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Revista ENM
Indicadores de desempenho (relacionados à meta 1): o indicador mede
o índice que reflete a divisão dos casos não sentenciados pela soma dos casos
novos mais os casos pendentes de julgamento, e indica se a Justiça consegue
decidir com presteza as demandas da sociedade, ou seja, se as novas demandas
e os casos pendentes do período anterior são finalizados ao longo do ano.
A Elaboração dos Planos de Ação, e sua subsequente Implementação e
Acompanhamento, constituem as etapas finais do planejamento estratégico.
Para que sejam criadas condições efetivas para o alcance dos objetivos e metas
estabelecidos, este momento deve abranger o detalhamento das ações de
implementação necessárias à consecução de cada estratégia específica. Nesta
ocasião, são também especificadas as datas de início e término de cada uma das
ações, assim como os valores orçados para a alocação dos recursos humanos,
técnicos e materiais necessários à sua execução.
Cabe salientar que esta é uma etapa extremamente delicada do processo
de planejamento estratégico, pois é aqui que se estabelece a ponte entre o
nível estratégico e os níveis tático e operacional da instituição, onde estarão
as instâncias que responderão pela concretização de todas as ações planejadas.
Conforme postulam Bryson & Alston, “a mera criação de um plano
estratégico não é suficiente. O desenvolvimento de planos de ação efetivos,
e sua posterior implementação, dará vida à estratégia e agregará valor real e
concreto à organização” (1996 : 97).
Finalmente, cabe aqui enfatizar a necessidade imperiosa da existência
de uma unidade dentro da organização que articule, de forma integrada e
sistemática, a elaboração e implementação das ações, seja mobilizando
os recursos necessários ou, posteriormente, coordenando a avaliação dos
resultados alcançados e promovendo a revisão, quando necessário, dos
objetivos e metas estabelecidos e do próprio plano estratégico como um todo.
É por meio desta ação catalisadora que o processo de planejamento se
tornará iterativo, conforme proposto por Certo & Peter (1993), com um
conjunto de etapas se repetindo ciclicamente.
3. A Gestão Estratégica no Poder Judiciário
No âmbito do Poder Judiciário, as preocupações quanto à modernização
da sua gestão remontam à primeira metade da presente década de 2010.
Naquela ocasião, o Ministro Nelson Jobim, então Presidente do Supremo
Tribunal Federal, argumentava que a legitimidade do Judiciário deveria estar
Revista ENM
325
alicerçada na prestação do serviço jurisdicional com qualidade e eficiência,
o que dependeria de uma gestão orientada por objetivos e metas voltados
à eliminação dos gargalos apresentados pelo sistema judiciário para ofertar
decisões, identificação, qualificação e quantificação das demandas, e redução
dos custos da prestação jurisdicional, entre outros aspectos.13
Desde então, diversos tribunais em todas as instâncias do Poder Judiciário
vêm desenvolvendo ações no sentido de, mediante uma visão estratégica,
consolidar as bases para responder, com efetividade, as demandas básicas
da sociedade por justiça: maior acesso da população ao Judiciário, prestação
de serviços em tempo razoável, efetividade e celeridade no julgamento e na
aplicação das decisões.
Neste contexto, há que salientar o papel indutor à gestão e ao planejamento
estratégico que vem sendo desempenhado pelo Conselho Nacional de Justiça
(CNJ), especialmente a partir dos mandatos14 que institucionalizaram o
processo no âmbito do Poder Judiciário e, complementarmente, com a
promoção de encontros de âmbito regional e nacional, congregando os
presidentes e principais gestores de todas as cortes para a discussão conjunta
de problemas e soluções no âmbito do planejamento e da gestão.
A ação de coordenação do CNJ, através da Resolução no 70, recentemente
baixada pelo órgão, buscou pautar os principais desafios que devem ser enfrentados
e superados pelas cortes no âmbito da eficiência operacional, do acesso ao sistema
de justiça, da responsabilidade social, do alinhamento e integração, da atuação
institucional, da gestão de pessoas, da infraestrutura e tecnologia, e da garantia de
recursos orçamentários necessários à execução das estratégias15.
Ainda na mesma Resolução foram estabelecidas dez metas de nivelamento
para o ano de 2009, visando o início de um processo de equalização de ações e
resultados entre todas as instituições e instâncias do Poder Judiciário16.
A partir das diretrizes emanadas do CNJ, torna-se oportuna uma digressão
sobre a situação atualmente existente em algumas cortes, quanto à gestão e
ao planejamento estratégico, baseada na experiência vivida e na observação
participante do autor em algumas instituições do Judiciário.
JOBIM, Nelson (2004).
Resolução CNJ no 49, de 18/12/2007, que dispôs sobre a organização de núcleos de Gestão Estratégica
nos órgãos do Poder Judiciário, e Resolução CNJ no 70, de 18 de março de 2009, que dispôs sobre o
planejamento e a gestão estratégica do Poder Judiciário.
15
Anexo I da Resolução CNJ no 70: A Estratégia do Poder Judiciário.
16
Anexo II da Resolução CNJ no 70: Metas Nacionais de Nivelamento – Ano de 2009.
13
14
326
Revista ENM
Inicialmente, não nos parece que existam problemas para a mobilização
dos quadros gestores internos, especialmente em nível da administração dos
tribunais, para apoiar e participar da formulação das estratégias, já que o
funcionamento de comissões de modernização da gestão e grupos similares
tem sido bastante participativo e proveitoso nos projetos observados.
A análise dos contextos interno e externo e a construção da identidade
institucional (missão, visão de futuro e valores organizacionais), são etapas
que não constituem problema significativo nos processos de planejamento
observados, visto que os temas envolvidos já estão bastante difundidos
e assimilados nos tribunais, principalmente a partir da ação do CNJ e dos
tribunais superiores, que têm incentivado e orientado tais formulações.
Por outro lado, a maioria das cortes tem sistematicamente envolvido seus
principais quadros em programas de capacitação em administração judiciária,
nos quais esta temática já é abordada de forma corriqueira. Os encontros
regionais e nacionais do Poder Judiciário, promovidos pelo CNJ para a
discussão da gestão estratégica, já salientados anteriormente, também têm
auxiliado na sensibilização e no envolvimento das pessoas com o tema.
A etapa de formulação das estratégias, especialmente quanto aos objetivos
estratégicos, metas e indicadores de desempenho, a despeito do material que
tem sido amplamente disseminado na literatura sobre o tema, constitui ainda
um desafio a ser superado, em face de a cultura de gestão baseada em critérios
objetivos de medição não estar ainda arraigada no setor judiciário de forma
sistemática.
Uma das principais razões para tal dificuldade deve-se ao fato que,
especialmente no nível dos órgãos julgadores, os dados primários sobre
a atividade de prestação jurisdicional carecem ainda de maior precisão e
padronização, dificultando a sua obtenção e tratamento com qualidade.
A despeito de as instâncias superiores do Poder Judiciário virem insistindo
formalmente no sentido de que os tribunais gerem resultados padronizados
para possibilitar uma comparação mais objetiva e precisa entre as cortes17, o
fato concreto é que o acompanhamento dos resultados através de indicadores
carece ainda de uma adequada infraestrutura de dados primários, conforme
salientado acima, de forma a possibilitar um acompanhamento coerente e
eficaz das ações desenvolvidas.
17
As Resoluções CNJ no 4, de 24/8/2005, e no 15, de 20/4/2006, dispõem sobre a criação e regulamentação
do Sistema de Estatística do Poder Judiciário.
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Nesta linha, cabe enfatizar a necessidade, que ainda se faz sentir, de uma
abordagem mais sistemática e objetiva para a geração de indicadores de
desempenho com a qualidade almejada, a partir da estruturação de um processo
centrado em um roteiro conforme preconizado anteriormente: definição dos
objetos (ou campos) de medição (o que medir); estabelecimento de critérios
objetivos de medição (fórmula e variáveis associadas à medição); definição
do significado de cada variável e das fontes de sua obtenção; definição do
resultado esperado (meta); e estabelecimento dos processos de obtenção dos
dados associados às variáveis de medição.
No âmbito das unidades prestacionais, especialmente em nível da primeira
instância, o envolvimento dos magistrados e servidores no processo de
planejamento ainda deixa a desejar, provavelmente porque não tem havido
mobilização efetiva destas unidades no sentido de integrá-las de forma mais
direta no processo de gestão. Esta situação se fez notar em praticamente todas
as instâncias do Judiciário observadas pelo autor, especialmente quando se
trata das comarcas do interior dos estados.
Ainda existe dificuldade na formulação das metas e resultados para prazos
maiores do que dois anos, de um lado pela necessidade de sanar problemas
emergenciais que afligem cotidianamente a vida das unidades judiciais e
administrativas, de outro lado pela dificuldade em se visualizar horizonte maior
do que aquele associado à Administração que está à frente da gestão do Tribunal.
Tal situação ainda é vista mesmo naqueles casos onde existe um “pacto
informal” de continuidade administrativa entre os gestores atuais e futuros,
pois tal compromisso geralmente não é diretamente percebido por aqueles que
exercem as funções de comando nas instâncias de nível tático e operacional.
A elaboração e a posterior implementação dos planos de ação (como chegar
lá, isto é, como definir e estruturar as ações e responsabilidades para chegar aos
objetivos e metas pré-estabelecidos) constitui um grande problema na maior
parte das situações, devido à dificuldade de mobilizar efetivamente as pessoas
para pensarem em planos de ação concretos e focados em ações encadeadas, e em
indicadores efetivos para medir o progresso das ações e dos resultados alcançados.
Este fato deve-se a nosso ver, em primeiro lugar, ao envolvimento ainda
insuficiente da maioria dos quadros da instituição no processo inicial de
formulação das estratégias, ou à inexistência de mecanismos que tornem
efetiva a motivação e o comprometimento de todos com a mudança e com o
alcance das metas estabelecidas.
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Por outro lado, a divulgação e assimilação dos direcionadores estratégicos
e das estratégias provenientes da cúpula dos tribunais junto à maior parte da
população que compõem os quadros dos órgãos julgadores ainda não é um
processo consolidado. Isto porque nos parece ainda faltar, na cultura de boa
parte das organizações do Judiciário, uma ação arraigada voltada para a criação
de mecanismos e atitudes que tornem fluida a comunicação entre os diversos
níveis organizacionais.
Não queremos dizer, com a afirmação anterior, que não existam esforços e
intenções neste sentido. Todos os tribunais, via de regra, possuem ambientes
de comunicação eletrônica através da internet e das redes internas, são criados
folhetos ilustrativos das diretrizes e intenções da Administração quanto à
estratégia, e “banners” são espalhados pelas instalações, com a divulgação da
missão, dos valores organizacionais e do cenário futuro a que se pretende chegar.
Entretanto, os efeitos pretendidos pela administração, em termos do
envolvimento coletivo e de respostas sob forma de ações concretas, têm sido
bastante tímidos e abaixo das expectativas, em nosso entendimento. Nesta
linha, já observamos experiências de divulgação dos direcionadores estratégicos
da instituição – a missão, a visão de futuro e os valores organizacionais – na
rede corporativa interna, a intranet, seguida da formulação de uma pergunta
para todos os funcionários, “como você pode contribuir para o alcance da
missão e da visão de futuro do Tribunal?”, mas os resultados constatados, em
termos de retorno de contribuições e sugestões, foram pouco significativos.
Dessa forma, pode-se concluir que o modelo mental proposto na literatura de
um “pensar estrategicamente” envolvendo toda a instituição, a nosso ver ainda é
mais uma aspiração do que um fato real nos tribunais observados pelo autor.
Finalmente, o que se percebe é um enorme esforço para dotar as instituições
de métodos e tecnologias para apoio à formulação e à implementação
das estratégias, sem que haja ainda uma institucionalização de políticas
consistentes de recursos humanos para criar contrapartidas de incentivo real
para recompensar o alcance das metas estabelecidas, seja em termos financeiros
ou por meio de outras formas de premiação aos funcionários individualmente
ou a grupos (times) envolvidos com a concretização dos planos.
4. O magistrado como agente de mudança na gestão estratégica
Conforme enfatizado no início deste trabalho, a gestão estratégica é
uma ação contínua que deve se institucionalizar no seio da organização e
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internalizar-se nos seus quadros funcionais em todos os níveis. O planejamento
estratégico, visto como um esforço disciplinado para produzir decisões e ações
fundamentais, é o instrumento conceitual e metodológico para concretizar a
formulação e a implementação das estratégias.
Entretanto, por melhor que sejam as formulações derivadas do processo
de planejamento, elas não são um substituto para a liderança como o meio
fundamental para motivar as pessoas, desencadear as ações e fazer acontecer os
resultados em qualquer instância da organização.
Nas instituições do Judiciário o principal foco de concentração das ações
estratégicas, tendo como propósito final a prestação do serviço jurisdicional
com qualidade e eficiência, deve estar voltado para os órgãos julgadores, no
âmbito da primeira e da segunda instâncias. É neste contexto que deve se
ressaltar o papel chave dos magistrados como os agentes fundamentais nas
ações de formulação e de implementação das estratégias.
Tendo como referência a compreensão da natureza dos processos inerentes
ao Poder Judiciário, conforme proposto por Dakolias (1996), além do seu
exclusivo espaço do livre convencimento para a resolução dos conflitos, razão de
ser da instituição judiciária, o magistrado ainda atua na esfera da administração
da justiça em outra instância, a da gestão das funções administrativas dos
órgãos julgadores e da tramitação do processamento das ações relacionadas à
resolução dos conflitos de interesse entre as partes envolvidas.
É nesta dimensão administrativa do órgão julgador que ressalta o papel
do magistrado como agente da transformação estratégica da gestão. Nesta
situação, para uma atuação eficaz, ele deve desvincular-se do modelo mental
utilizado no processo de formação do seu convencimento para a resolução
das lides, orientado por uma atuação bastante individualizada e condicionada
pelos fatos inerentes ao processo que está sendo analisado, pelas normas e
doutrinas do direito e pelos seus valores pessoais.
Na figura de gestor administrativo, alinhado com a estratégia da instituição,
o magistrado deve desenvolver e internalizar outros papéis e habilidades, especial­
mente no sentido de conduzir os processos que requerem, essencialmente, o
desempenho de tarefas de natureza interpessoal, conforme proposto a seguir.
Em primeiro lugar deve entender o contexto estratégico em que está
atuando, sendo capaz de perceber como as proposições relacionadas à missão,
visão de futuro e valores organizacionais podem transformar-se em ações
concretas no âmbito de sua esfera de atuação, o órgão julgador.
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Para tanto, de forma a atuar efetivamente como o principal agente
facilitador do processo de mudança, o magistrado deve, antes de tudo,
internalizar o sentido do que significa pensar e agir estrategicamente na
sua esfera de atuação, para o que é imperativo o desenvolvimento de uma
visão clara, objetiva e sucinta dos fatores críticos a serem enfrentados e
superados para o sucesso da implementação das ações propostas no órgão
onde atua.
Em seguida, deve envolver o pessoal sob sua jurisdição (os funcionários
do gabinete e do cartório) na execução das ações propostas, para o que faz-se
necessária uma prévia discussão com os mesmos a respeito dos direcionadores
estratégicos formulados e da forma como eles podem impactar o funciona­
mento e os resultados da unidade prestacional.
A partir da compreensão das pessoas sobre o significado das diretrizes
estratégicas no seu cotidiano, o passo seguinte do magistrado é investir-se
da missão de ser o patrocinador político das mudanças no seu contexto de
jurisdição. Neste papel, ele não estará necessariamente envolvido nos detalhes
do dia a dia das ações, mas deverá acompanhar acuradamente o progresso das
ações e a reação das pessoas às mudanças que estarão acontecendo.
Como principal articulador local da implementação das estratégias, deve
também dispor de um canal efetivo de comunicação com a administração da
instituição, notadamente com a unidade responsável pela gestão estratégica,
de forma a garantir os recursos necessários para a concretização das ações,
especialmente quanto à provisão dos meios materiais, e à capacitação,
reconhecimento e recompensa das pessoas envolvidas.
Finalmente, no seu papel de líder do processo de mudanças, deve utilizar o
diálogo e as discussões em grupo como os meios essenciais para construir um
ambiente de transformação dotado de significado para as pessoas.
5. Conclusões
A aplicação da gestão estratégica nas organizações públicas é plenamente
factível, desde que a cultura predominante favoreça a adoção de procedimentos
centrados na racionalidade do processo de gestão.
O primeiro e principal benefício potencial da gestão estratégica é a
oportunidade de se criar um ambiente coletivo orientado para o pensamento e
a ação estratégica no âmbito da organização como um todo. Este é o principal
resultado a ser alcançado.
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Neste sentido, o planejamento estratégico tem utilidade somente se dele
resultarem elementos que facilitem e fortaleçam o pensamento e a ação
estratégica.
Como decorrência do primeiro, o segundo benefício potencial consiste na
possibilidade de se alcançar melhores resultados na gestão do negócio, a partir
do foco nos desafios cruciais que se apresentam à organização, tanto no plano
interno como no relacionamento com o ambiente externo.
O terceiro benefício potencial, melhor resposta aos desafios provenientes
do ambiente externo e maior transparência da gestão, é uma decorrência direta
e natural dos dois primeiros.
A implementação da gestão estratégica no setor público tem o mesmo
grau de complexidade que nas empresas privadas, entretanto apresenta
uma conotação bastante diferente quando observada a perspectiva dos seus
resultados, dado que estes devem contemplar a contribuição da instituição
para a efetividade das políticas públicas estabelecidas.
No caso do Poder Judiciário, a formulação das estratégias deve buscar o
fortalecimento de suas instituições no sentido de prover uma efetiva prestação
jurisdicional para a sociedade, política pública estabelecida pelas suas instâncias
de nível superior.
A experiência recente nas organizações do Judiciário, conforme percebido
pelo autor, revela um contínuo progresso na utilização de processos de
planejamento estratégico como um meio sistemático de fortalecer a
compreensão de sua missão e a visão do cenário futuro onde se pretende
chegar.
Entretanto ainda permanece, como um grande desafio, a concretização
efetiva do “pensar estrategicamente” envolvendo toda a instituição, que ainda
constitui mais uma aspiração do que um fato real nas situações observadas
pelo autor.
Para se chegar efetivamente ao cenário desejado, ressalta a missão
que deve ser assumida pelos magistrados como agentes da transformação
estratégica da gestão. Na figura de gestor administrativo alinhado com a
estratégia corporativa, o magistrado deve desenvolver e internalizar novos
papéis e habilidades, notadamente no sentido de conduzir os processos que
requerem, essencialmente, o desempenho de tarefas de natureza interpessoal,
especialmente quanto à comunicação, negociação e condução de grupos.
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