Bilaterale Verträge: Gegenseitige Anerkennung der Diplome

Bilaterale Verträge:
Gegenseitige Anerkennung der Diplome
Rudolf Natsch
Die Vereinbarung über die gegenseitige Anerkennung der Diplome ist Teil der bilateralen Verträge zwischen
der Schweiz und der Europäischen Union. Sie ist zentral für die Umsetzung des Prinzips des freien Personenverkehrs. Bezüglich der gegenseitigen Anerkennung der Diplome und anderer beruflicher Titel räumen die
bilateralen Verträge der Schweiz den Status eines Mitgliedlandes ein. Die von ihr attestierten Qualifikationen
erlangen damit Gültigkeit im grössten zusammenhängenden Arbeitsmarkt. Dies bedingt aber, dass auch die
Schweiz sich öffnet und in gewissen bisher geschützten Gärten ausländische Konkurrenten akzeptiert.
Grundsätzliches
Grundsätzlich herrscht in der EU
Gewerbefreiheit. Die Ausübung einer
Erwerbstätigkeit ist somit nicht an
formelle Qualifikationen gebunden.
Insofern gilt die gleiche Philosophie
wie in der Schweiz: Die überwiegende
Zahl von Berufen setzt keinen Fähigkeitsausweis voraus. Eidgenössische
Fähigkeitszeugnisse, Meisterdiplome,
akademische Grade usw. bescheinigen
Qualifikationen, sind aber nicht Voraussetzung für eine entsprechende
Berufsausübung. Wer ein Gewerbe
ohne einschlägige Ausbildung betreiben will, kann dies tun.
In einigen gesetzlich bezeichneten
Berufen oder Berufsfeldern wird
jedoch eine formelle Qualifikation vorausgesetzt. Dies gilt zum Beispiel für
die Medizinalberufe, Kaminfeger, Skilehrerinnen, Anwälte, Bergführerinnen und Elektro- und Sanitärinstallateure. Es handelt sich dabei um
Tätigkeiten, deren unsachgemässe
Ausübung mit einer erhöhten potenziellen Gefährdung für die Ausübenden, die Kunden und Dritte verbunden
ist. In der Schweiz bezeichnen wir
diese gemeinhin als konzessionierte
Berufe. Die Konzession kann nicht verweigert werden, wenn die einschlägige Ausbildung nachgewiesen wird. Art
und Umfang konzessionierter Berufe
variieren teils von Kanton zu Kanton.
Bundesrechtlich vorgegeben sind nur
die akademischen Medizinalberufe.
«Reglementierte Berufe»
im Sinne des EU-Rechts
In der EU-Terminologie werden konzessionierte Berufe als «reglementierte
Berufe» bezeichnet. Rechtslage und
Normendichte sind auch zwischen
den EU-Staaten sehr unterschiedlich.
Grundsätzlich behält jeder Staat seine
Regelungskompetenz. Das EU-Recht
auferlegt ihm im Wesentlichen nur die
Gleichbehandlung aller EU-Bürger
und -Bügerinnen. Ist ein Beruf in einem
EU-Land reglementiert und in einem
andern nicht, so sind Personen aus diesem andern Land trotzdem zur Berufsausübung zuzulassen, wenn sie eine
einschlägige Ausbildung vorweisen.
Auch wenn in jedem Einzelfall
objektive Gründe für die Reglementierung eines Berufes sprechen, so hat
diese doch auch in einem gewissen
Ausmass protektionistischen Charakter. Das Qualifikationserfordernis kann
zum Ausschluss unerwünschter Konkurrenz missbraucht werden. Wenn
der Vorbehalt der Nationalität EUrechtlich wegbedungen wird, kann die
Versuchung bestehen, Zuzüger und
Zuzügerinnen wenigstens unter dem
Vorwand ungenügender fachlicher
Qualifikation vom Markt fernzuhalten.
Die Analogie zu den sogenannten
nicht tarifarischen Handelshemmnissen im Warenverkehr ist augenfällig.
Abwägung zwischen
Freiheit und Ordnung
Um solche unerwünschten dem Grundsatz des freien Personenverkehrs zuwiderlaufenden Praktiken zu verhindern,
formuliert die EU relativ summarische
Rahmenbedingungen, innerhalb derer
die in einem Mitgliedstaat erworbene
Qualifikation in einem andern nicht in
Frage gestellt werden darf. Sie bedient
sich dazu des Instruments der Allgemeinen und der Speziellen Richtlinien.
Danach wird im Wesentlichen die
minimale Dauer einer Ausbildung
reglementiert, nicht aber deren Inhalte
im Einzelnen. So sind grundsätzlich die
Diplome aller Hochschulstudien von
mindestens dreijähriger Dauer EUweit als gleichwertig anzuerkennen.
Damit sind unsere schweizerischen
Universitäts- und Fachhochschulstudien abgedeckt (Allgemeine Richtlinie
Nr.1). Die Allgemeine Richtlinie Nr. 2
trägt der Tatsache Rechnung, dass einzelne höhere Ausbildungen von kürzerer Dauer sind. Sie gewährleistet
auch den Absolventen solcher Ausbildungen Freizügigkeit (z. B.Techniker/
Technikerinnen TS, Absolventen/Absolventinnen gewisser Berufs- und
Meisterprüfungen). Bestehen objektive Gründe dafür, dass der Aufnahmestaat spezifische Qualifikationen
voraussetzt, um eine Berufsausübung
zu bewilligen (z. B. Kenntnis des Landesrechts für Anwälte
und Anwältinnen oder
der nationalen Hausinstallations-Vorschriften
für Elektriker und Elektrikerinnen), so kann er
den Zuziehenden eine
entsprechende Prüfung
oder einen Ergänzungslehrgang (in der Regel
in Form eines Praktikums während angemessener Dauer) aufer- Rudolf Natsch
legen. Diese Auflagen
dürfen aber nur mit grosser Zurückhaltung formuliert werden und unter keinen Umständen als Instrument der
Marktlenkung dienen.
Idee und Wirklichkeit
Die Realität holt allerdings die hehren
Grundsätze in jenen Kategorien ein, die
– fast überall – einen besonderen reglementarischen Schutz geniessen, wie
Medizinalpersonen, Anwälte und Anwältinnen, Architekten und Architektinnen. Hier bestehen sogenannte
Besondere Richtlinien mit spezifischen
Anforderungen bezüglich Ausbil-
Der Autor ist Vizedirektor des Bundesamtes für
Berufsbildung und Technologie (BBT) und
zuständig für internationale Angelegenheiten im
Berufsbildungsbereich. Adresse: Effingerstrasse
27, 3003 Bern, E-Mail: Rudolf. Natsch@bbt.
admin.ch.
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PANORAMA
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dungsdauer und -inhalt. Während bei
den Anwälten und Anwältinnen wenigstens der Trend in Richtung Liberalisierung geht, besteht noch ausgesprochenes Standes- oder Heimatschutzdenken bei Ärzten und Ärztinnen
sowie bei Architektinnen und Architekten. Dies hat sogar dazu geführt, dass
die EU auf Drängen einiger nationaler Standesorganisationen «akademischer» Architekten und Architektinnen
kurz vor Unterzeichnung der bilateralen Verträge von der Anerkennung
schweizerischer Fachhochschularchitekten und -architektinnen abrückte.
Die Schweiz ist nicht bereit, diese Diskriminierung zu akzeptieren. Im Zuge
der Vertragsanwendung ist sie zu beseitigen.
Im Rahmen der Verhandlungen
konnte es nicht darum gehen, die Normen der EU zu diskutieren oder gar
anzupassen. Die Schweiz hat realistischerweise den «Acquis communautaire» bezüglich Diplomanerkennung
F
Accord bilatéral:
reconnaissance réciproque des diplômes
L’accord sur la reconnaissance réciproque des diplômes est une partie des
accords bilatérales entre la Suisse et
l’Union européenne. Elle est centrale
pour la concrétisation du principe de la
libre circulation des personnes. Alors
que la plupart des professions doivent
pouvoir être exercées sans formalités,
une qualification particulière est exigée pour d’autres. Ces professions
«concessionnées» (CH) ou «réglementées» (UE) se signalent par le fait
qu’elles peuvent menacer dans une
grave mesure les hommes ou les biens
en cas d’exercice inapproprié (par ex.
médecins, ramoneurs, etc.). Les exigences de ces professions en termes de
qualifications peuvent toutefois être
détournées pour s’assurer un état insatisfaisant de concurrence. Pour l’éviter,
il existe dans l’UE un instrument de
Directives générales et spéciales. Les
Directives générales réglementent
dans les faits la durée minimale de la
formation, mais pas ses contenus
détaillés. C’est ainsi par ex. que les
diplômes de toutes les formations universitaires d’une durée de trois ans au
moins sont reconnus comme équiva20
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akzeptiert und damit ausgehandelt,
dass unser Land bezüglich seiner Titel
und Diplome künftig gleich behandelt
wird wie alle EU-Mitgliedstaaten.
Damit sind entscheidende Hürden für
Auslandeinsätze unserer Berufsleute
beseitigt. Anderseits öffnen wir unsern
Arbeitsmarkt zu gleichen Bedingungen
qualifizierten Interessenten aus der EU.
Es steht zu erwarten, dass die Umsetzung der Vereinbarung aus verschiedenen Gründen nicht reibungslos verlaufen wird. Die Entscheide des
Europäischen Gerichtshofs stützen
zwar die ungehinderte Freizügigkeit
klipp und klar. Benachteiligte scheuen
aber oft den langwierigen Rechtsweg
und versuchen stattdessen, sich auf
eigene Faust anderweitig auf dem
Arbeitsmarkt zu positionieren. Die mit
der Umsetzung betrauten regionalen
und lokalen Behörden sind möglicherweise mangelhaft informiert, was den
vielerorts starken protektionistischen
Tendenzen entgegenkommt.
lents au niveau de l’UE. Les Directives
spéciales réglementent les catégories
de formations qui jouissent d’une protection particulière (personnel médical, avocats, architectes, etc.). En plus
de la durée de formation, ces directives
fixent également les exigences en termes de contenus. Avec la signature des
accords bilatéraux, ces règles s’appliqueront également en Suisse, ainsi
qu’aux Suissesses et Suisses. On peut
s’attendre à ce que la concrétisation
des bilatérales ne se passent pas sans
difficultés, parce que les autorités responsables n’ont pour une part qu’une
information lacunaire et qu’il existe
partout des tendances protectionnistes
fortes. Pour la Suisse, les bilatérales
exigent des adaptations du droit national dans le domaine des professions
médicales et des activités d’avocat.
Aux niveaux cantonal et communal,
certaines modifications devront également être entreprises. Les négociations
sur la reconnaissance des diplômes
concernent la libre circulation des personnes sur le marché du travail. La
reconnaissance réciproque des diplômes n’est pas encore réglée en ce qui
concerne l’accès aux études ou aux
cycles ultérieurs de formation. Des discussions sur cet aspect devront être
entreprises après la conclusion des
négociations bilatérales.
RN/RA
Konsequenzen
für das nationale Recht
Die Verhandlungen mit der EU sind
Anlass zu Anpassungen unseres Landesrechts in folgenden Bereichen:
• Medizinalberufe: Das Freizügigkeitsgesetz von 1877(!) wird ergänzt durch
Bestimmungen über die ärztliche Spezialausbildung. Diese lag bisher in den
Händen der Berufsorganisation (Verbindung der Schweizer Ärztinnen und
Ärzte FMH). Sie soll neu unter Oberaufsicht des Bundes erfolgen, da gemäss
EU-Recht die Spezialisten-Diplome von
einer staatlichen Stelle abgegeben werden müssen. Inhaltlich ändert sich
nichts. Ohne diese Anpassung könnten
zwar ausländische Spezialärzte aufgrund des Abkommens in der Schweiz
praktizieren, Schweizer und Schweizerinnen würden aber die analogen
Bedingungen im Ausland nicht erfüllen.
• Rechtsanwälte: Es wird (erstmals) ein
Bundesgesetz über die Anwaltstätigkeit
erlassen, das vor allem die interne Freizügigkeit (zwischen den Kantonen)
regelt. Ohne dieses Gesetz würden ausländische Anwälte und Anwältinnen
auf dem schweizerischen Markt weniger Einschränkungen unterliegen als
ausserkantonale.
• Es ist nicht auszuschliessen, dass
einzelne kantonale und kommunale
Erlasse (z.B. Nationalitätsvorbehalte in
Submissionsreglementen) oder Konkordate (z.B. über die Wählbarkeit von
Lehrkräften) angepasst werden müssen,
doch soll dadurch das Inkrafttreten
der Abkommen nicht verzögert werden.
Die Anpassung kann auch erst erfolgen,
wenn Inkompatibilitäten mit dem Abkommen in der Praxis auftauchen.
Geltungsbereich
und Auswirkungen
Das Normengefüge über die Diplomanerkennung regelt wie erwähnt nur
die Zulassung zu den reglementierten
Berufen. Für all die ungezählten Erwerbstätigkeiten, die keiner Konzession bedürfen, ist es an sich nicht von
Belang. Immerhin existiert auch dort
ein weit verbreitetes Interesse seitens
der Zuziehenden, ihre ausländischen
Titel offiziell als gleichwertig mit
den entsprechenden des Gastlandes
erklären zu lassen. Dies gilt in der
Schweiz beispielsweise für Kandidaten
einer Meisterprüfung, die als Zulas-
sungserfordernis eine abgeschlossene
Lehre nachweisen müssen, oder wenn
Bewerbungen um Stellen auf gelernte
Berufsleute beschränkt werden. In solchen Fällen werden die EU-Richtlinien
mit Sicherheit angerufen zur Feststellung der Gleichwertigkeit. Dies ist für
die Schweiz insofern etwas problematisch, als nach EU-Recht geregelte
Berufslehren und mehrjährige Berufspraxis grundsätzlich gleichgestellt
werden.
Es ist aber daran zu erinnern, dass
die Anerkennung eines Diploms keinen Anspruch auf einen Arbeitsplatz
im Gastland beinhaltet. Die Arbeitgeber sind frei, nach eigenen Kriterien
anzustellen, z.B. nur eigene Landsleute. Es kann aber davon ausgegangen
werden, dass die Öffnung des Arbeitsmarktes den Wettbewerb belebt, indem ausländische und inländische
Fachkräfte in Konkurrenz treten. Für
Schweizer und Schweizerinnen fallen
Hindernisse weg, wenn sie berufliche
Auslanderfahrung sammeln oder sich
auch längerfristig zu Erwerbszwecken
ins europäische Ausland begeben
wollen.
Weitere Schritte auf dem
Wege der Integration
Die Verhandlungen zur Diplomanerkennung haben sich strikte im Umfeld des freien Personenverkehrs auf
dem Arbeitsmarkt bewegt. Noch nicht
geregelt ist die gegenseitige Anerkennung von Zeugnissen (Matura,
Berufsmatura, FH-Diplom, akademische Grade) im Hinblick auf die
Zulassung zu Studien oder Nachdiplomstudien. Während für EUAngehörige auch dieser Aspekt der
Freizügigkeit geregelt ist, verfolgen
die einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber Nicht-EU-Bürgerinnen und -Bürgern ihre eigene, mehr und mehr
restriktive Politik. Schweizerinnen und
Schweizer leiden darunter, dass sie zu
bestimmten Studien nicht oder nur
zu horrenden Gebühren zugelassen
werden. Die Vertragsparteien sind
übereingekommen, recht bald nach
Abschluss der bilateralen Verhandlungen auch über diesen Aspekt – im Rahmen der Bildungs- und Forschungszusammenarbeit und der Projekte
ERASMUS, LEONARDO, JUGEND FÜR
EUROPA u.a.m. – Gespräche aufzu-
nehmen.
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