As estratégias espaciais para integração de políticas - FICH-UNL

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As estratégias espaciais para integração de políticas - FICH-UNL
As estratégias espaciais para integração de políticas ambientais brasileiras
CARVALHO, Alexandre Fernandes; MONTAÑO, Marcelo
Núcleo de Estudos de Política Ambiental – Escola de Engenharia de São Carlos,
Universidade de São Paulo
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O excesso de ações incoerentes sobre o meio ambiente demonstra claramente a
dificuldade na implementação das políticas ambientais pelo sistema de planejamento
de uso do solo brasileiro. Uma das condições cruciais para o efetivo processo de
planejamento e de implementação de políticas públicas é a integração de políticas
setoriais pelo planejamento de uso do solo. Neste sentido, o presente trabalho
contribui para a discussão sobre integração política pelo planejamento de uso do
solo identificando lacunas no contexto brasileiro. Visando o alcance do objetivo, em
um primeiro momento são detalhados os aspectos institucionais dos seguintes
instrumentos de planejamento de uso do solo: Zoneamento Ecológico Econômico,
Estudo de Impacto Ambiental, Plano de Bacia e Plano Diretor. No segundo momento
são identificadas as lacunas deste sistema por meio da análise dos objetivos e da
estrutura institucional e organizacional das políticas de meio ambiente, de recursos
hídricos e urbana. Como resultado as políticas apresentaram certo grau de
similaridade em seus objetivos, visto que todas possuem princípios de
sustentabilidade ambiental incorporados. A estruturação procedimental e a
atribuição de competências do sistema de planejamento do uso do solo brasileiro
demonstram algumas lacunas que interferem diretamente sobre as decisões
tomadas sobre o território. Assim, conclui-se que a apresentação de similaridades
pelos objetivos não garantem sua expressão de forma integrada através do
planejamento do uso do solo, e que grande parte das lacunas apresentadas pelo
contexto brasileiro relaciona-se à falta de avaliações ambientais mais abrangentes,
que sejam flexíveis as dinâmicas locais de desenvolvimento, realizadas
anteriormente às tomadas de decisões e integradas aos instrumentos de
planejamento de uso do solo em diferentes escalas.
Palavras-chaves: Integração de políticas ambientais, planejamento do uso do solo,
instrumentos de política ambiental;
1. Introdução
Durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro, em 1992, 191 países se
comprometeram a preparar estratégias nacionais para alcançar o desenvolvimento
sustentável (UNCED, 1992). Após dez anos, a Cúpula Mundial sobre
Desenvolvimento Sustentável, em Johanesburgo, reafirmou o compromisso e o
tornou foco de prioridade internacional, de forma oficial, através dos documentos
resultantes (LITTLE, 2003).
Nesta última ocasião foi enfatizado o papel de processos efetivos de
planejamento e de formulação política, que integrem os objetivos das diferentes
dimensões políticas existentes, como condição crucial para o cumprimento do
acordo internacional de busca pelo alcance do desenvolvimento sustentável. Essa
constatação ficou evidente a partir da comprovação de que a atuação do setor
ambiental de forma desarticulada não conseguia garantir os níveis suficientes de
proteção ambiental, e ao invés disso, deixava o estado ambiental criticamente
afetado pelas políticas setoriais (ALAHUHTA et al., 2010).
Segundo Koresawa e Konvitz (2001), esse tipo de situação ocorre porque os
setores políticos frequentemente prestam pouca atenção ao contexto geográfico
mais amplo, dos impactos territoriais resultantes das atividades e políticas, e adotam
uma única e simples, perspectiva setorial.
De forma a tentar reverter esta situação e representar um dos principais
objetivos estratégicos contemporâneos, o planejamento de uso do solo considera as
interações entre os setores políticos de acordo com as diferentes unidades
territoriais, abordando diversos tipos de problemas entre uma grande variedade de
setores políticos através da preocupação com a coordenação das políticas
(KORESAWA e KONVITZ, 2001).
Sendo o planejamento de uso do solo uma forte ferramenta para a
implementação de sustentabilidade, diversas são as razões que o conferem
determinada capacidade, como o caráter antecipatório de forma proativa ao invés de
reativo, a coordenação de diferentes questões ao invés da competição, e a
capacidade de formular decisões baseadas nos objetivos compartilhados pela
comunidade (KEYSAR, 2005).
A partir dessas constatações, as agendas política de vários países se
voltaram para a reformulação dos sistemas de planejamento como mecanismo para
melhorar a integração, tanto horizontalmente entre os setores e domínios políticos,
quanto verticalmente entre os atores políticos e as diferentes escalas de governança
(COUNSELL et al., 2006; STEAD e MEIJERS, 2009).
É importante ressaltar que essas iniciativas frequentemente envolvem uma
rede de agentes e recursos entre as diferentes escalas espaciais e arranjos
institucionais na busca pela melhoria de qualidade de vida (MOULAERT et al.,
2007).
No Brasil, além das inúmeras tentativas de correção dos desvios de uma
agenda de políticas públicas historicamente desvinculadas dos aspectos ambientais,
tem sido encontrada grande dificuldade na inserção da variável ambiental de forma
efetiva nas tomadas de decisões sobre o uso do solo brasileiro (OLIVEIRA et. al.,
2009).
Esta insuficiência no alcance de ações mais sustentáveis ambientalmente
sobre o território pode ser explicada pelo tratamento profundamente desarticulado
que vem sendo dado as políticas ambientais brasileiras há algumas décadas, que
são aplicadas por órgãos independentes, vinculados a ministérios diferentes e, não
raras vezes, com objetivos contraditórios (SÁNCHEZ, 2006).
Condizentes com esta necessidade, Ross e Dover (2008) afirmam que a
conexão entre os objetivos, funções e processos do governo se tornou uma forte
pretensão prática e teórica devido à necessidade de melhoria na coordenação e
efetividade da administração pública sobre a implementação de políticas. Segundo
os autores, a integração de políticas é um caminho para a implementação das
políticas públicas ambientais, mas que, porém, apresenta dificuldades em ser
alcançada por três razões: 1) vai contra os princípios da especializada e hierárquica
administração pública; 2) a quantidade de outros setores relevantes políticos,
sociais, econômicos e de infra-estrutura, que afetam esses problemas é muito
grande; 3) o meio ambiente como área de atuação do governo, é relativamente fraco
na maioria dos municípios e a área mais ampla do desenvolvimento sustentável está
apenas emergindo como área de atuação do governo.
Considerando que uma questão essencial para o processo de implementação
de políticas ambientais no Brasil seja o papel das estratégias de planejamento de
uso do solo brasileiras na integração de políticas ambientais ao processo de
desenvolvimento territorial, este trabalho discute sobre a integração de políticas pelo
planejamento de uso solo brasileiro a partir do detalhamento das estratégias
brasileiras de planejamento de uso do solo e da identificação de lacunas nesse
contexto.
2. Aspectos metodológicos
O conceito de integração entre políticas inclui entre outras questões a
prevenção de conflitos políticos e a tentativa de criar sinergias entre as políticas por
meio do uso dos mesmos objetivos ou de convergência entre estes para a
formulação das políticas (GEERLINGS e STEAD, 2003). A coordenação entre
políticas setoriais representa um dos principais objetivos estratégicos do
planejamento espacial contemporâneo (COUNSELL et al., 2006).
De acordo com Stead e Meijers (2009), entre os principais facilitadores e
inibidores de integração política estão os fatores políticos e institucionais e
organizacionais. Para o fator político, as similaridades entre as diferentes agências
envolvidas na formulação de políticas são as principais responsáveis pelo grau de
integração entre estas políticas (STEAD e MEIJERS, 2009). Os autores afirmam
como similaridades o entendimento compartilhado sobre os objetivos e assuntos
políticos, o consenso sobre a forma correta de abordá-los, e os destacam como
aspectos essenciais para facilitar o início de integração de políticas.
Para os fatores institucionais e organizacionais, a burocratização e
fragmentação do governo não auxiliam na condução de integração política na
medida em que, mesmo que necessárias, dificultam a comunicação, inovação e
resultam em regras e ações contraditórias (STEAD e MEIJERS, 2009). Neste
sentido, as similaridades em termos de objetivos e estrutura organizacional são
importantes e condicionantes facilitadores para a integração de políticas.
Assim, considerando a importância da convergência e sinergia entre os
objetivos e a estrutura institucional e organizacional para a integração de políticas e
sua relação com o planejamento do uso do solo, este trabalho detalha, em sua
primeira parte, o contexto institucional de implementação da Política Nacional do
Meio Ambiente, da Política Nacional de Recursos Hídricos, do Estatuto da Cidade e
de seus instrumentos de planejamento do uso do solo, e na sua segunda parte,
apresenta uma discussão inicial sobre as lacunas de integração destas políticas pelo
planejamento de uso do solo brasileiro a partir da análise das similaridades entre os
objetivos e da estruturação institucional do processo de planejamento do uso do
solo.
3. O contexto de implementação das estratégias espaciais brasileiras
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 23, a
competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios pela
proteção do meio ambiente e, em seu artigo 225, o direito público pelo meio
ambiente e a obrigação do poder público e da coletividade em defendê-lo e
preservá-lo intra-geracionalmente.
Embora exista um esclarecimento prévio em relação às competências e
obrigações do poder público em torno da proteção dos recursos naturais brasileiros,
a recorrência de diferentes problemas ambientais tem evidenciado uma grande
dificuldade na implementação prática e articulada das políticas públicas ambientais
pelo governo.
Visando a resolução deste desafio, o Brasil apresenta algumas estratégias
espaciais e atribui a responsabilidade de integração política, por meio do sistema de
planejamento de uso do solo, de forma compartilhada entre a Política Nacional do
Meio Ambiente (PNMA), a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e o
Estatuto da Cidade.
Assim, buscando a expressão prática destas políticas pelo planejamento de
uso do solo foram implementados, em diferentes épocas, quatro instrumentos, o
Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE), o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), o
Plano de Bacia (PB) e o Plano Diretor (PD), os quais são apresentados em maiores
detalhes nos itens seguintes.
5.1.
A Política Nacional do Meio Ambiente
A regulamentação do uso dos recursos naturais firmou seus primeiros passos
no Brasil com a instituição da Política Nacional do Meio Ambiente em 1981 (PNMA –
Lei Federal 6.938), apresentando importantes premissas e princípios do
desenvolvimento sustentável em seus objetivos, mesmo sendo anterior à definição
do Relatório Brundtland.
A PNMA estabelece as principais diretrizes para a formulação e
implementação do Planejamento e Gestão ambiental brasileiro, objetivando o
controle e a regulamentação dos interesses difusos sobre o uso de recursos naturais
e a orientação das ações do Poder Público nos assuntos relacionados à
preservação e manutenção da qualidade ambiental.
A responsabilidade pela sua execução prática é atribuída ao Sistema
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA – constituído por órgãos e entidades da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, com
especial destaque ao CONAMA, IBAMA e Secretaria do Meio Ambiente) por meio da
instituição de 13 instrumentos.
A partir do arranjo instrumental proposto pela PNMA pode-se compreender
uma lógica procedimental de planejamento ambiental, na conexão, complementação
e atuação de cada um destes instrumentos (OLIVEIRA et al., 2009), e pode-se
também notar que as tomadas de decisões de forma espacializada são orientadas
por apenas dois dos seus instrumentos, o Zoneamento Ecológico Econômico e o
Estudo de Impacto Ambiental.
5.1.1. Zoneamento Ecológico Econômico
O Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) foi regulamentado somente 20
anos após a instituição da PNMA (decreto nº 4.297 de 2002) e apresenta como
objetivo geral a organização, de forma vinculada, das decisões dos agentes públicos
e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou
indiretamente, utilizem recursos naturais, de forma a assegurar a plena manutenção
do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas.
Entre as suas funções incluem-se o estabelecimento de vedações, restrições
e alternativas de exploração do território e a determinação, inclusive, da
relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais, levando em
conta a importância ecológica, as limitações e as fragilidades, na distribuição
espacial das atividades econômicas.
O seu produto deverá apresentar a divisão do território em zonas de acordo
com as necessidades de proteção, conservação e recuperação dos recursos
naturais e do desenvolvimento sustentável. A definição de cada zona observará o
diagnóstico dos recursos naturais, da sócio-economia e do marco jurídicoinstitucional; cenários tendenciais e alternativos; e diretrizes gerais e específicas.
Destaca-se a importância dada ao ZEE principalmente pelo seu caráter de
antecedência em relação às outras ações. Afinal, todo sistema de planejamento
ambiental que visa o alcance de objetivos de sustentabilidade prescinde do
conhecimento preliminar das características e das vocações ambientais das áreas
de interesse para o desenvolvimento.
No entanto, apesar sua importante função de orientação locacional e
distribuição das atividades econômicas, sociais e uso dos recursos naturais, o ZEE
não tem se completado dentro de um quadro mais abrangente de planejamento do
território pela falta de interconexão com as ações de planejamento, administração e
ordenamento do território (DEL PRETTE, 2006).
Dentre os desafios impostos para a sua aplicação destacam-se: a
necessidade de melhoria nos processos de participação; a melhoria da qualidade da
informação e seu acesso público; a continuidade do processo e geração de
produtos; e a interlocução com as políticas públicas de maneira articulada e sem
subordinação (DEL PRETTE, 2006).
Entre as justificativas para a subutilização do instrumento e para os
problemas associados à sua implementação pode ser argumentada a sua realização
com ênfase demasiadamente técnica, sem incorporação de estratégias voltadas às
políticas públicas e de articulação com agentes econômicos e sociais. Situação que
somente poderá ser solucionada quando o instrumento estiver ancorado nas ações
dos agentes sociais e econômicos em um sistema mais amplo de planejamento,
com estratégias bem definidas para articular políticas públicas e orientar a ocupação
do território (DEL PRETE, 2006).
Outra crítica apontada diz respeito a sua desatualização diante da velocidade
de ocorrência de transformações ambientais e sociais nas dinâmicas locais de
desenvolvimento. Essa falta de sucesso serve para constatar o caráter de
direcionamento “de cima para baixo”, com pouca participação popular e baixa
consideração das necessidades e realidades vividas no município e nas
comunidades (GUTBERLET, 2002).
A forma de aplicação do instrumento, como uma peça jurídica que normatiza,
do ponto de vista legal, a realidade já em processo de transformação, acaba
correndo o risco de se transformar em um meio para reforçar objetivos previamente
decididos e perdendo todas as oportunidades para a promoção de flexibilidade ao
longo do tempo no planejamento espacial, princípio essencial ao desenvolvimento
sustentável (GUTBERLET, 2002; RANIERI et al., 2005; DEL PRETE, 2006).
Esta falta de flexibilidade sugere, inclusive, a existência de uma lacuna na
estruturação estratégica e procedimental dos sistemas de planejamento que se
apoiam nos processos e produtos gerados por este instrumento, refletindo-se em
todas decisões e ações apoiadas por suas diretrizes.
5.1.2. Estudo de Impacto Ambiental
Foi com aprovação da PNMA em 1981 que o EIA foi efetivamente incorporada
à legislação brasileira e somente a partir da Resolução CONAMA 01 no ano de 1986
que o instrumento foi regulamentado e passou a ser aplicado (SÁNCHEZ, 2006).
Nesta resolução estão estabelecidas quais atividades modificadoras do meio
ambiente dependerão de elaboração do EIA e seu respectivo relatório de impacto
ambiental – RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente,
e do IBAMA em caráter supletivo. O EIA deve ser realizado por equipe
multidisciplinar habilitada e correrá por conta do proponente do projeto.
O EIA deve atender à legislação, em especial os princípios e objetivos
expressos pela PNMA e obedecer às seguintes diretrizes gerais:
I. Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto,
confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;
II. Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas
fases de implantação e operação da atividade;
III. Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada
pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em
todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;
IV. Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em
implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.
Apesar da obrigatoriedade no seguimento destas diretrizes, Souza et al.
(2007) alertam para o fato de que o estudo para identificação de alternativas
locacionais ainda não se encontra explicitamente detalhado em nenhuma etapa do
roteiro de elaboração do EIA, nem mesmo nas metodologias de análise dos
impactos ambientais. Os autores destacam neste fato o estabelecimento de uma
contradição e uma lacuna, já que o EIA é o instrumento a partir do qual o
empreendedor responde à sociedade sobre a viabilidade ambiental de seu
empreendimento.
A situação problemática toma proporções maiores através da constatação da
importância do desenvolvimento de alternativas como “um dos pilares da AIA”
(SANCHÉZ, 2006) ou como “o coração da AIA” (NEPA, 1969), pois apresenta como
uma de suas principais funções a realização de uma comparação de alternativas de
desenvolvimento, essencial á concepção de projetos menos agressivos
ambientalmente.
Além disso, a qualidade das decisões embasadas pela AIA está diretamente
relacionada às alternativas apresentadas e, portanto, à realização adequada de
alternativas. Assim, se a AIA começa a ser determinada por decisões prévias que
frequentemente não consideram os efeitos ambientais e não incorporam valores
públicos, o instrumento deixará de cumprir seu objetivo principal, de promover
esforços para que sejam reduzidos ou eliminados os danos ao meio ambiente
(STEINEMANN, 2001).
Avaliando os pontos fortes e fracos em termos de planejamento de uso do
solo sustentável, Benson (2003) destacou algumas fraquezas apresentadas pelo EIA
durante a sua aplicação, sendo uma delas direcionada ao caráter de avaliação única
e exclusivamente do projeto e a outra ao fato do instrumento ser controlado pelo
proponente, de maneira que possibilite no momento da elaboração do EIA que as
alternativas locacionais tenham sido excluídas ou rejeitadas previamente.
O desenvolvimento de alternativas pode apresentar problemas em três
categorias diferentes, das quais:
I. O desenvolvimento de alternativas pode estar sujeito a caminhos
independentes e vieses analíticos, e podem ser criadas alternativas como
opções menos atrativas para favorecer a opção desejada pelo proponente;
II. As avaliações subjetivas e casuais determinando frequentemente as
alternativas antes da análise rigorosa do EIA, deixando de lado ou sendo
eliminadas previamente as alternativas aceitáveis publicamente e mais
embasadas ambientalmente; e
III. A entrada tardia de considerações ambientais, estratégicas e da participação
pública, no processo de AIA, para moldar o desenvolvimento das
alternativas.
Analisando o processo de elaboração do EIA e seus procedimentos práticos
no Brasil, Glasson e Salvador (2000) revelaram diversas fragilidades que reduzem a
efetividade do processo de AIA brasileiro em virtude, principalmente, da restrição de
recursos financeiros, da pressão política e econômica enfrentada pelo país e das
limitações inerentes dos procedimentos e da legislação. Entre os problemas
observados foram destacados:
I.
Uma grande lacuna entre os requerimentos apontados pela legislação e a
implementação prática do EIA;
II.
A alta centralização da estrutura institucional brasileira para AIA, com pouca
oportunidade para o desenvolvimento de competências em nível local;
III.
A necessidade de melhora no papel das agencias locais de planejamento no
processo de AIA;
IV.
A fragilidade do processo de participação pública no processo de AIA
brasileiro, demonstrando deixar a desejar.
Os autores argumentam que o fato do processo de AIA estar centralizado
somente na secretaria de meio ambiente e não estar integrado, articulado ou
envolvido as outras secretarias que tem relações com questões ambientais (Ex:
transporte e energia) produz conflitos entre as instituições ambientais e as setoriais
que acreditam que a AIA pode atrapalhar o desenvolvimento dos seus projetos.
Como possível solução para este problema é recomendada a implementação
de regulamentações secundárias que redistribuam as competências de
responsabilidade de AIA de alguns projetos para outras secretarias. Além disso,
para que o EIA deixe ser o “adicional marginal e residual” nas decisões de
planejamento tomadas previamente são imprescindíveis algumas mudanças
procedimentais e a introdução da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) para os
níveis mais elevados de ações de desenvolvimento, em Políticas, Planos e
Programas (GLASSON e SALVADOR, 2000; OLIVEIRA et al., 2009).
5.2. Política Nacional de Recursos Hídricos
A Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH ou Lei das Águas), instituída
pela Lei 9.433 no ano de 1997, apresenta em seus objetivos importantes princípios
de sustentabilidade visando à utilização racional dos recursos hídricos e a
manutenção da sua qualidade para as gerações futuras.
Segundo Setti et al. (2000), a PNRH trata-se de uma lei atual, avançada e
importante para o planejamento de uso do solo, em seu sentido mais amplo,
caracterizada por uma descentralização de ações, contra uma concentração de
poder que proclama os princípios básicos praticados hoje em todos os países que
avançaram na gestão de seus recursos hídricos.
Em relação ao arranjo institucional, o autor destaca os seguintes organismos
como componentes do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos:
I. O Conselho Nacional de Recursos Hídricos, órgão mais elevado da hierarquia
do Sistema Nacional de Recursos Hídricos em termos administrativos, a
quem cabe decidir sobre as grandes questões do setor;
II. Os comitês de bacias hidrográficas, tipo de organização para a administração
dos bens públicos no Brasil, contando com a participação dos usuários,
prefeituras, sociedade civil organizada, demais níveis de governo (estaduais
e federal), e destinados a agir como fórum de decisão no âmbito de cada
bacia hidrográfica;
III. As agências de águas, organismos destinados a gerir os recursos oriundos da
cobrança pelo uso de água;
IV. As organizações civis de recursos hídricos, que são entidades atuantes no
setor de planejamento e gestão do uso dos recursos hídricos e que podem
ter destacada participação no processo decisório e de monitoramento das
ações.
A conformação institucional da PNRH proporciona uma abertura de espaço
de atuação para a sociedade civil, associada à tentativa de superar uma visão
compartimentalizada do meio ambiente, com a adoção de uma gestão integrada, por
meio da articulação de ações dos agentes sociais envolvidos (Poder Público,
Federal, Estadual e Municipal, usuários e sociedade civil). Essa abertura de espaço
reduz os riscos de corrupção do ator que toma uma decisão individual a partir de
interesses privados e de não atendimento às finalidades públicas e coletivas,
limitando assim, o grau de liberdade de condutas abusivas e arbítrio e de exercício
discricionário do poder por parte do executivo (MACHADO, 2003).
Outro ponto da PNRH diz respeito aos objetivos e diretrizes apresentadas
para a implementação da PNRH, que chamam atenção em três pontos abordados:
I. O primeiro é o direcionamento das ações para a gestão dos recursos hídricos
sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade, demonstrando a
importância dada ao recurso;
II. O segundo é o direcionamento das ações à adequação dessa gestão às
diversidades (físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais)
das diferentes regiões do país, demonstrando o seu compromisso em
assegurar água em padrão adequado aos usos necessários;
III. O terceiro ponto é o direcionamento das ações à integração e articulação
entre gestão de recursos hídricos e a gestão ambiental e de uso do solo
através de planejamento articulado com os setores usuários e com os
planejamentos regionais, estaduais e nacional, demonstrando desta forma, a
importância dada pela política a ações articuladas e coerentes e integradas
em todos os níveis de atuação.
Santilli (2000) destaca a existência de uma grande sintonia dos objetivos e
diretrizes da PNRH com outros instrumentos legais que pretendem assegurar a
integridade e a sustentabilidade em longo prazo dos recursos naturais, servindo para
o estabelecimento de melhores propostas em relação à proteção e ao uso dos
recursos.
O princípio da integração da gestão ambiental com a gestão de recursos
hídricos é tido como fundamental pela maioria dos especialistas em recursos
hídricos devido a sua relação intrínseca aos componentes ambientais, como por
exemplo, o solo. O uso inadequado destes compartimentos ambientais esclarece a
necessidade de articulação sistêmica e permanente entre os diversos setores
institucionais afetos à gestão ambiental, sem o que se tornam desarticuladas e
caóticas as políticas públicas disciplinadoras do uso e da gestão dos recursos
hídricos (SANTILLI, 2000).
Como forma de organizar o uso dos recursos naturais responsáveis por
assegurar a quantidade e a qualidade dos recursos hídricos, a implementação
prática da PNRH se expressa através do instrumento Plano de Bacia (PB) como
estratégia de planejamento espacial.
5.2.1. Plano de Bacia
A Lei nº 9.433/97 apresenta os Planos de Bacia (PB) como instrumento de
planejamento espacial responsável pela fundamentação e orientação da
implementação da própria PNRH e do gerenciamento dos recursos hídricos. Estes
planos de recursos hídricos de bacias hidrográficas são elaborados pelas agências
de água e aprovados pelo respectivo comitê da respectiva bacia.
A adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento dos recursos
hídricos pela PNRH demonstra a incorporação de fundamentos que encontram
amplo respaldo na doutrina especializada e em princípios internacionais, embora
sua aplicação prática dependa de uma efetiva articulação entre representantes da
União, Estados, DF, Municípios e usuários das águas e organizações civis
(SANTILLI, 2000).
Para fornecer diretrizes, os PB devem conter no mínimo os seguintes
elementos:
I. Diagnóstico da situação em que os recursos hídricos se encontram;
II. Análise de alternativas previstas para crescimento demográfico, evolução de
atividades produtivas e modificação dos padrões de ocupação do solo;
III. Identificação de conflitos potenciais pela disponibilidade e demanda, de
prioridades para outorga de direitos de uso, de diretrizes e critérios para a
cobrança pelo uso e de propostas para a criação de áreas de proteção dos
recursos hídricos.
Jacobi (2004) afirma que o comitê de bacias tem se tornado uma das poucas
instâncias de discussão no nível metropolitano brasileiro por envolver pessoas de
diferentes instituições e localidades que possuem os mesmos grupos de problemas,
estendendo a partir daí possibilidades para articulação. Além disso, o autor ainda
comenta que esta instância de discussão tem contribuído para aumentar cada vez
mais a consciência entre os diferentes setores da sociedade em relação à
necessidade da participação consistente e qualificada de seus membros e tem se
tornado um importante período de aprendizagem para os atores envolvidos.
Em relação ao Estado de São Paulo torna-se importante destacar que o artigo
17 da política de recursos hídricos do estado de São Paulo (Lei nº 7.663 de 1991)
determina que os planos de bacias hidrográficas do estado de São Paulo conterão,
dentre outras, diretrizes gerais, a nível regional, capazes de orientar os planos
diretores municipais.
5.3.
Estatuto da Cidade
A Lei nº 10.257 de 2001 (também conhecida como Estatuto da Cidade), que
regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal para a execução da
política urbana, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam
o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo e equilíbrio ambiental. O
Estatuto da Cidade tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e da propriedade urbana e para isso aborda em suas diretrizes de
ações questões relacionadas.
O Estatuto da Cidade apresenta o Plano Diretor (PD) como sua principal
estratégia de planejamento espacial da política de desenvolvimento e expansão
urbana e como instrumento de planejamento municipal. Estabelece que deve ser
utilizando o recorte territorial do município como um todo na sua realização. Além
disso, estabelece que os outros instrumentos previstos por esta lei deverão
incorporar as diretrizes e prioridades contidas neste instrumento de planejamento
espacial.
Visando auxiliar no alcance dos seus objetivos, o Estatuto da Cidade
estabelece que o PD deva ser utilizado de forma coordenada aos planos nacionais,
regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e
social; ao planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões; aos institutos tributários e financeiros; institutos jurídicos e políticos;
ao Zoneamento Ambiental; a instituição de Unidades de Conservação e ao Estudo
de Impacto Ambiental.
5.3.1. Plano Diretor
O Estatuto da Cidade rompeu com a longa tradição do direito civil e
estabeleceu a base para o novo paradigma legal-político para o uso do solo
municipal e controle do desenvolvimento. Realizou isto através do reforço do
dispositivo constitucional que reconhece o poder e a obrigação dos governos
municipais para controlar o processo de desenvolvimento urbano pela formulação de
políticas territoriais e de uso do solo, em que os interesses individuais dos
proprietários necessariamente coexistem com outros interesses sociais, culturais e
ambientais de outros grupos e da cidade como um todo (FERNANDES, 2007).
Ao detalhar os instrumentos utilizados como apoio ao PD, Braga (2001)
aponta o Zoneamento como instrumento de solução de conflitos de uso do solo, na
disputa por espaço entre diferentes interesses, que podem ser coletivos ou privados.
No entanto, o autor ressalta que no meio deste jogo de interesses está um dos
principais problemas e causas dos problemas enfrentados pelos centros urbanos
brasileiros: a especulação imobiliária.
Ainda assim, o Zoneamento referido por Braga (2001) é o Zoneamento do
PD, que muitas vezes refere-se somente á área urbana do município, dificilmente
incorpora aspectos ecológicos em sua realização e não tem relação nenhuma com o
Zoneamento Ambiental da PNMA, que foi regulamentado como ZEE. Desta forma,
fica estabelecida uma lacuna na consideração de aspectos ambientais pelo sistema
de planejamento de uso do solo brasileiro, de forma que as tomadas de decisões
sobre o uso do solo municipal, que fogem do escopo do EIA, são orientadas apenas
pelo PD e consideram as questões ambientais da forma exigida pela PNMA apenas
em situações onde também existam ZEE em escala local.
Esta situação serve para embasar a afirmação de que o PD, além de instrumento de
gestão urbana, é o único instrumento de gestão ambiental municipal devido,
principalmente, ao fato de não haver tradição de política ambiental em nível
municipal no Brasil (BRAGA, 2001). Segundo o autor, grande parte dos conflitos
ambientais provenientes de um PD é originária da confluência de interesses políticos
da zona de expansão urbana, que normalmente é rural e faz parte da área do
município.
4. A prática de integração das estratégias espaciais brasileiras
A Constituição Federal brasileira considera o meio ambiente como bem
comum da sociedade e, para tanto, declara a função social da propriedade, institui a
política urbana e destaca o meio ambiente em diversos capítulos.
Como pode ser visto na tabela 1, as três políticas de planejamento do uso do
solo fazem referências ao meio ambiente, à qualidade ou ao equilíbrio ambiental e a
sua compatibilização com os processos de desenvolvimento que se desdobram
sobre o território. No entanto, Stead e Meijers (2009) afirmam que quando os
assuntos transversais fazem parte também dos objetivos setoriais, em alguns casos,
frequentemente não ocorre o encaixe perfeito das questões transversais abordadas
nos departamentos setoriais e seus objetivos.
Tabela 1. Objetivos das políticas brasileiras que se expressam pelo planejamento do uso do solo
Política Nacional do Meio
Ambiente
Preservar, melhorar e recuperar a
qualidade ambiental propícia à vida,
visando assegurar, no País,
condições ao desenvolvimento
sócioeconômico, aos interesses da
segurança nacional e à proteção da
dignidade da vida humana
Política Nacional de Recursos
Hídricos
Assegurar à atual e às futuras
gerações a necessária
disponibilidade de água, em
padrões de qualidade adequados
aos respectivos usos
Estatuto da Cidade
Regular o uso da
propriedade urbana
em prol do bem
coletivo, da segurança
e do bem-estar dos
cidadãos, bem como
do equilíbrio ambiental
A utilização racional e integrada
dos recursos hídricos, incluindo o
transporte aquaviário, com vistas
ao desenvolvimento sustentável
A prevenção e a defesa contra
eventos hidrológicos críticos de
origem natural ou decorrentes do
uso inadequado dos recursos
naturais
A partir da distribuição de competências e funções da PNMA observa-se a
definição de um esquema a partir do qual os diferentes níveis de governo
teoricamente trabalham de forma integrada na proteção e melhoria da qualidade
ambiental. Araújo (2008) ressalta que não se pode exatamente afirmar que essa lei
seja o quadro normativo ideal para a prática das ações públicas e privadas que
interferem no meio ambiente, e ressalta que apesar do SISNAMA (que é composto
de todos os órgãos federais, estaduais e municipais que atuam no setor ambiental)
ter sido instituído há mais de duas décadas, ainda não se encontra estruturado e
articulado como um verdadeiro sistema nacional.
Avaliando os objetivos da PNMA e da PNRH (tabela 1) pode ser observada
uma grande similaridade entre as duas políticas na medida em que ambas
apresentam como foco principal a garantia de acesso a um bem ambiental de
qualidade pelas gerações futuras e interpretam a questão ambiental da mesma
forma. A convergência entre os objetivos destas duas políticas é estabelecida a
partir da relação lógica entre a conservação do meio ambiente e,
consequentemente, dos recursos hídricos, que são essenciais ao adequado
funcionamento dos serviços ecossistêmicos (RICKLEFS, 2003).
No entanto, apesar de apresentarem similaridades quanto aos objetivos, Ioris
(2010) afirma que o processo de implementação da PNRH tem falhado gravemente
na prevenção dos impactos ambientais generalizados e no crescimento de conflitos
espaciais e setoriais. Os conflitos das partes interessadas têm sido igualmente
agravados ao mesmo tempo em que legitimam os impactos negativos do uso
intensivo dos recursos hídricos, mesmo em bacias com mobilização pública
representativa e sólidas estruturas de representação pública.
Da mesma forma que a PNRH, o Estatuto da Cidade também tem apresentado
dificuldades na integração dos objetivos ambientais aos seus objetivos (CARVALHO,
2001; SILVA e PORTO, 2003). Ao observar as similaridades entre os objetivos da
tabela 1 ressalta-se a participação secundária dos aspectos ambientais nos
objetivos do Estatuto da Cidade, ao contrário dos objetivos da PNMA e da PNRH.
Outro ponto importante diz respeito à interpretação das questões ambientais pelo
Ministério das Cidades (responsável pela aplicação do Estatuto da Cidade). Essa
constatação apenas confirma o caráter prioritário dos aspectos econômicos e sociais
presentes no objetivo de regulação do uso do solo municipal.
Corroborando a superveniência dos aspectos socioeconômicos sobre os
aspectos ambientais pelo planejamento municipal, Silva e Porto (2003) destacam
que a gestão de uma bacia hidrográfica em áreas urbanizadas acaba sendo mais
um problema de gestão do uso do solo urbano do que dos usos da água
propriamente dita. Os autores afirmam que tanto o entendimento do problema como
as possíveis medidas de intervenção integrada têm uma complexidade bastante
grande e não prescindem de uma articulação institucional estável com os sistemas
de gestão municipal.
Buscando aprofundar a análise da integração das estratégias espaciais
brasileiras observou-se que existem grandes diferenças na organização das
estruturas institucionais e organizacionais das políticas, como demonstrado pela
tabela 2.
Tabela 2. Arranjo dos instrumentos de planejamento do uso do solo no Brasil e respectivas
dimensões de integração
Integração horizontal
Integração
Política Nacional do
Política Nacional de
Estatuto da
vertical
Meio Ambiente
Recursos Hídricos
Cidade
Estadual
Zoneamento Ecológico
Econômico
Regional
(bacia)
Zoneamento Ecológico
Econômico
Municipal
Zoneamento Ecológico
Econômico / Estudo de
Impacto Ambiental
Local
Estudo de Impacto
Ambiental
Plano de Bacia
Plano Diretor
A partir da tabela 2 pode-se observar uma clara coordenação entre os
diferentes níveis de integração verticais da PNMA, ao contrário da PNRH e do
Estatuto da Cidade, já que a PNRH é expressa de forma espacializada apenas em
nível de bacia pelo Plano de Bacia (PB) e o Estatuto da Cidade apenas em nível
municipal pelo Plano Diretor (PD).
Em relação à integração horizontal pode-se observar lacunas quanto ao
fornecimento de diretrizes estaduais, regionais e municipais para os instrumentos da
PNRH e do Estatuto da Cidade, onde se expressam de forma prática apenas pela
esfera regional (bacia), no caso da PNRH, e apenas pela esfera municipal, no caso
do Estatuto da Cidade. Lafferty e Hovden (2003) afirmam que integração de políticas
horizontal inadequada frequentemente limita a integração de questões ambientais
pela administração pública.
Se for analisada a implementação destes instrumentos na prática o cenário
ainda tende a piorar. Ao tomarmos como exemplo de realidade o estado de São
Paulo verifica-se a implementação de PB em todo o estado, a implementação de PD
em todas as cidades com mais de 20 mil habitantes, no entanto, em relação ao
Zoneamento Ecológico Econômico, verifica-se apenas a implementação em nível
regional no litoral norte do estado.
Este exemplo de situação, recorrente em vários estados brasileiros, serve
apenas para evidenciar as importantes lacunas em relação à falta de efetividade na
integração de políticas pelo planejamento de uso do solo brasileiro. Neste caso,
também são apontadas falhas cruciais na integração da PNMA às políticas setoriais
e na inserção da variável ambiental às tomadas de decisões sobre o uso do solo,
desdobrando-se em grandes problemas sobre o EIA e o posterior Licenciamento
Ambiental, como destacado por Glasson e Salvador (2000), Sánchez (2006) e
Sánchez e Silva-Sánchez (2008).
A situação prática também serve para justificar o excesso de ações
incoerentes sobre o meio ambiente e os recursos hídricos em nível municipal, como
constatado por Silva e Porto (2003). Alahuhta et al. (2010) esclarece que muitas
vezes os problemas de integração vertical ocorrem devidos ao não entendimento
dos requerimentos do planejamento do nível superior, neste caso do PB (devido a
inexistência de ZEE), pelo de nível inferior, no caso o PD.
Outra lacuna pode ser observada através do problema levantado por Araujo
et al. (2006) que afirmam que a questão dos recursos hídricos nem sempre é
trabalhada a contento pelos PD municipais. Está situação demonstra uma clara
dificuldade de integração de políticas pelo planejamento do uso do solo, na medida
em que o EIA não é requerido para uma série de empreendimentos urbanos, como o
espalhamento urbano, a expansão do sistema viário municipal, da drenagem urbana
e entre outras.
De uma forma geral, a integração política requer mais interação,
acessibilidade e compatibilidade, leva para uma maior interdependência, necessita
da formalização de maiores arranjos institucionais, envolve mais recursos, requer
que os atores envolvidos se desapeguem de uma maior autonomia e é mais
abrangente em termos de tempo, espaço e atores (STEAD e MEIJERS, 2009).
5. Conclusões
A similaridade encontrada entre os objetivos da PNMA e da PNRH
apresentam-se como pontos facilitadores no processo de integração política pelo
planejamento do uso do solo para estas duas políticas, no entanto as diferenças nas
estruturas organizacionais e a falta de implementação prática dos instrumentos de
planejamento do uso do solo em diferentes níveis pelas duas políticas influenciam
negativamente na integração na medida em que não são fornecidas diretrizes mais
amplas no caso da PNMA (que muitas vezes é expressa apenas pelo EIA) e que são
fornecidas apenas diretrizes em nível regional (de bacia) pela PNRH. Esses dois
fatores servem tanto para sobrecarregar o EIA (pela falta de antecipação de conflitos
em níveis superiores) quanto para aumentar ainda mais os conflitos existentes do
PB (pela falta de sua expressão em nível mais prático, como em nível local).
A dificuldade pela integração horizontal prática entre PNMA, PNRH e Estatuto
da Cidade fica estabelecida através da falta de importantes instrumentos fornecendo
diretrizes em nível municipal pela PNRH e em diretrizes mais estratégicas pela
PNMA e pelo Estatuto da Cidade, de forma que pudesse ser facilitado o
estabelecimento de pontes de comunicação entre as políticas e o processo de
integração entre os níveis de atuação dos instrumentos e de suas políticas.
A falta de aplicações de ZEE estaduais representa uma falha estratégica
gravíssima para o sistema de planejamento brasileiro e para a integração de
políticas pelo planejamento de uso do solo nas dimensões verticais e horizontais.
Esta lacuna apresenta importância destacada devido à inexistência de qualquer
outro instrumento de planejamento do uso do solo em nível estadual fornecendo
diretrizes mais estratégias sobre o uso do solo.
A partir desta falha no fornecimento de informações espacializadas em nível
estadual não são expressas as ambições estratégicas deste nível de administração
pública, não são expressos os rumos decididos pelos atores representativos e não
são antecipados os conflitos desta esfera de decisão, sobrecarregando então os
instrumentos que tomarão decisões em níveis inferiores a partir da falta de diretrizes
ou informações para o planejamento.
Assim, conclui-se que a apresentação de similaridades pelos objetivos não
garantem sua expressão de forma integrada através do planejamento do uso do
solo, e que grande parte das lacunas apresentadas pelo contexto brasileiro
relaciona-se à falta de avaliações ambientais mais abrangentes, que sejam flexíveis
as dinâmicas locais de desenvolvimento, realizadas anteriormente às tomadas de
decisões e integradas aos instrumentos de planejamento de uso do solo em
diferentes escalas.
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