Medical Marijuana - Addiction Suisse

«Medical Marijuana» und «Medikamente auf Hanfbasis»
Kalifornischer Alltag und schweizerische
Ausnahmesituation
Sheron BAUMANN*
Zusammenfassung
Cannabis bleibt laut dem jährlichen UN-Drogenreport die weltweit
meistkonsumierte illegale Droge. Seit Tausenden von Jahren dienen die
Pflanze und ihre Wirkstoffe jedoch auch als Medizin. Ein Teil des weltweiten
Cannabiskonsums findet aus medizinischen Gründen als Selbstmedikation
oder auf ärztliche Empfehlung statt, erfolgt also nicht zu Betäubungsmittelzwecken. Der Fortschritt der letzten Jahrzehnte im Verständnis der
Wirkungsmechanismen von THC und anderen Cannabinoiden hat das therapeutische Interesse an diesen Substanzen wiederbelebt (vgl. Ben Amar
2006: 21). Eine wachsende Anzahl von US-Bundesstaaten versucht, diesem
Umstand Rechnung zu tragen. Nach über 80 Jahren der Prohibition haben
bereits 15 Staaten und Washington D.C. den Anbau, Besitz und Konsum von
Cannabis zu medizinischen Zwecken legalisiert. Als Folge ist dort eine Trennung von legalem Cannabis, so genanntem «Medical Marijuana», und illegalem Cannabis zu Betäubungsmittelzwecken vollzogen worden. Ähnlich wie
im November 2008 in der Schweiz wurde im Herbst letzten Jahres (2010) im
US-Bundesstaat Kalifornien eine weitergehende Volksinitiative zur generellen Legalisierung von Cannabis an der Urne jedoch abgelehnt. Im
Folgenden wird hauptsächlich die Situation rund um «Medical Marijuana»
in den USA, insbesondere in Kalifornien, erläutert. Ergänzend erfolgt ein
Vergleich mit der neuen schweizerischen Regelung für Medikamente auf
Hanfbasis. Obwohl das neue Betäubungsmittelgesetz (nBetmG) in der
Schweiz die Möglichkeit für deren Zulassung bietet, wird es die relativ
restriktive Auslegung des Bundesamtes für Gesundheit (BAG) nicht erlauben,
dass es bei uns zu kalifornischen Zuständen kommt.
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Chronologie der Cannabisprohibition
in Kalifornien und den USA
Um die heutigen Gegebenheiten betreffend Cannabis in den USA und
speziell in Kalifornien verstehen zu können, hilft ein Blick auf die Entwicklung der Cannabisprohibition bzw. -regulierung in den Vereinigten Staaten.
Wie wohl fast überall auf der Welt war Cannabis* als Droge oder Heilmittel
in den USA im 19. Jahrhundert frei erhältlich (vgl. Jay 2002: 1) und nicht
reguliert. Gleichzeitig mit der Entwicklung der medizinischen und pharmazeutischen Branche wuchs auch das Bedürfnis für eine staatliche Regulierung
von Medikamenten wie z. B. gesetzliche Kontrollen, Herstellergarantien,
Inhaltsangaben usw. (vgl. Jay 2002: 3). Die Einführung des «Pure Food and
Drug Act» im Jahr 1906 regulierte zum ersten Mal in der Geschichte der
USA Heilmittel und -mittelchen mit Hanf als Inhaltsstoff. Das Gesetz erwirkte auf Bundesebene eine Deklaration der Inhaltsstoffe von Lebensmitteln
und Medikamenten. Hanf und der Konsum seiner Inhaltsstoffe wurden aber
erst in den folgenden 30 Jahren schrittweise vollkommen verboten.
Meilensteine in der Cannabisprohibition sind die Verbote, die viele Bundesstaaten (darunter Kalifornien 1913) in den Jahren 1911 bis 1927 aussprachen.
Die Verbote enthielten eine stark rassistische Komponente. So wurden in
Kalifornien die einwandernden Hindus, welche häufig Cannabis konsumierten,
als Gefahr für die Gesellschaft wahrgenommen (vgl. Abel 1980: Kap. 11).
In anderen Teilen der USA wurde der Cannabiskonsum mit mexikanischen
Einwanderern in Verbindung gebracht und darum geächtet. Nach der internationalen Einführung von Kontrollmechanismen und Prohibition im Rahmen
der internationalen Opium-Konferenz 1925, bei der die USA eine wichtige
Rolle spielten (vgl. Escohotado 1999: 88f), erfolgte in den Vereinigten Staaten 1937 das Inkrafttreten des «Marijuana Tax Act». Dem Beispiel der Regulierung des Handels mit Opiaten folgend wurden zum ersten Mal explizit
Samen, Harz sowie die meisten Pflanzenteile und Derivate der Hanfpflanze
gesetzlich geregelt (vgl. Bonnie/Whitebread 1970: Kap. 5).
Interessanterweise stellte sich die American Medical Association (AMA)
gegen den Gesetzesentwurf, da sie keine Beweise dafür fand, dass Hanf eine
gefährliche Droge war und befürchtete, dass Ärzte das therapeutische Potenzial von Cannabis nicht mehr einsetzen könnten (vgl. NORML 1997). Das
neue Gesetz bewirkte die Pflicht zur staatlichen Registrierung aller natürlichen und juristischen Personen, welche gewerbsmässig mit Hanf arbeiteten.
Darunter fielen nicht nur Händler und Hersteller, sondern auch Ärzte,
Forscher und Veterinäre. Die Registrierten hatten relativ hohe Steuern auf
ihre Tätigkeiten zu entrichten. Durch die Verweigerung der Registrierungen
durch die Behörden und die hohen Steuersätze kam es faktisch zu einem
Verbot von Cannabis. Im Jahr 1941 wurde Hanf schliesslich aus der USPharmakopöe gestrichen (vgl. Russo 1998: 4).
* Die Begriffe Hanf und Cannabis werden in diesem Artikel als Synonyme verwendet,
ebenso wie die Begriffe «Medical Marijuana» und «Medical Cannabis».
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Während der nächsten rund 30 Jahre war in den USA eine Verschärfung der
Repression zu beobachten, bis einzelne Bundesstaaten Versuche mit der Entkriminalisierung des Cannabiskonsums begannen. Die Jahre des parallelen
Bestehens von strenger Prohibition und Entkriminalisierung brachten interessante Ergebnisse. Befragungsdaten von amerikanischen Schülern und
Schülerinnen aus dieser Zeit zeigen zwar einen positiven und statistisch signifikanten Effekt der Entkriminalisierung auf den Konsum in den letzten zwölf
Monaten, jedoch einen reduzierenden oder insignifikanten Einfluss auf die
Häufigkeit des Cannabiskonsums im vergangenen Monat bzw. im vergangenen Jahr (vgl. Chaloupka et al. 1998: 19). In Florida wurde schliesslich 1991
Cannabiskonsum unter bestimmten Bedingungen gerichtlich als legal anerkannt, als sich zwei Aidspatienten erfolgreich gegen die Verfolgung ihres
medizinischen Gebrauchs von Hanf wehrten (vgl. MPP 2010).
Trennung des Cannabismarktes
und zunehmende Wichtigkeit von «Medical Marijuana»
Cannabis als Medikament verbreitete sich in den 1990er Jahren in den USA
und Kalifornien weiter und gewann an medizinischer Akzeptanz. Der Begriff
des «Medical Marijuana» bzw. «Medical Cannabis» bürgerte sich ein, wobei
mit dem englischen Begriff Marijuana nicht nur die Hanfblüten bezeichnet werden, sondern alle THC-haltigen Cannabisprodukte. Er bezeichnet
die Substanz zum medizinisch indizierten Cannabiskonsum, sei dies durch
Selbstmedikation oder auf Empfehlung eines Arztes. Eine Wählerinitiative in
Kalifornien brachte 1996 die Angelegenheit an die Urne. Die Annahme der
so genannten «Proposition 215» bewirkte eine bis heute geltende Aufteilung
des Cannabismarktes in einen legalen medizinischen Teil und einen restlichen
illegalen Teil. Sie erlaubt und reguliert den Anbau, Handel und Konsum von
«Medical Cannabis».
Heute machen in Kalifornien bereits Hunderttausende von diesem Recht Gebrauch und das kalifornische Gesundheitsamt konnte bisher über 45 000 bzw.
über 500 freiwillige Registrierungen von Konsumentinnen und Konsumenten und Produzentinnen und Produzenten von «Medical Marijuana» für sein
ID-Kartenprogramm (siehe weiter unten) verzeichnen (vgl. CDPH 2011).
Bis Ende 2009 führten 13 weitere Bundesstaaten und Washington D.C. die
Legalisierung medizinisch indizierten Hanfkonsums ein (vgl. Green 2010),
der grössere, nicht medizinische Teil des Cannabismarktes bleibt jedoch
illegal. Es ist davon auszugehen, dass sich die Anwendung von «Medical
Marijuana» in den USA weiter ausdehnen wird. Hierfür spricht auch, dass
die schwierige wirtschaftliche Lage vieler Amerikanerinnen und Amerikaner
dazu führt, dass «Medical Marijuana» als Ersatz für teurere patentierte
Medikamente dient.
Starke Repression des illegalen Cannabiskonsums
Die Durchsetzung des Verbotes für Cannabis zu Betäubungsmittelzwecken
führte in Kalifornien und den USA im Jahr 2008 zu über 68 500 bzw.
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920 000 Verhaftungen. Zunehmend sind sowohl Konsumentinnen und
Konsumenten als auch Besitzerinnen und Besitzer kleiner Mengen von
illegalem Cannabis das Ziel polizeilicher Verfolgung. So stiegen die Verhaftungen für Cannabisbesitz in Kalifornien zwischen 1990 und 2008 um
127 Prozent an, in der gleichen Zeit gingen die Verhaftungen für alle anderen
Drogendelikte jedoch zurück (vgl. Macallair, Males 2009: 2).
Interessanterweise ist in der Schweiz – zumindest was die Daten bis 2007
betrifft – eine ähnliche Entwicklung zu verzeichnen. Hier stieg die Verzeigungsquote pro 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner für Cannabiskonsum im Zeitraum 1987 bis 2007 um über 100 Prozent an, während die
Wahrscheinlichkeit, wegen Cannabishandels verzeigt zu werden, zurückging
(vgl. Baumann 2008: 29). Das Verhältnis von Verzeigungen wegen Handels
zu Verzeigungen wegen Konsums stieg in der Schweiz von 1990 bis 2008
von 1 zu 5,4 auf 1 zu 8,7 an (+61,1 Prozent) (vgl. BFS 2010). Der dabei entstandene Druck auf das letzte Glied der Absatzkette könnte also in Kalifornien, wie auch in der Schweiz, durchaus eine Rolle bei der Mobilisierung der
Stimmbürgerinnen und -bürger für Legalisierungsbestrebungen gehabt haben.
Die Bedingungen des Marktes
für Medical Cannabis in Kalifornien
Hauptsächlich sind es zwei Gesetze, welche die legale medizinische Verwendung von Cannabis in Kalifornien regeln. Die «Proposition 215» («Compassionate Use Act») erlaubt seit 1996 den Anbau und Besitz von medizinischem
Hanf und die «Senate Bill 420» («Medical Marijuana Program Act») regelte
acht Jahre später gesetzliche Details, die in der «Proposition 215» nicht berücksichtigt worden waren.
Im Wesentlichen setzt die «Proposition 215» Folgendes fest:
•
Ein lizenzierter Arzt muss die Angemessenheit für die Behandlung mit
Cannabis feststellen und empfehlen. Insbesondere für Patientinnen und
Patienten mit Krebs, Anorexie, AIDS, chronischen Schmerzen, Spastizität, Glaukom, Arthritis, Migräne oder jeder anderen Krankheit, für
welche Cannabis Erleichterung bietet.
•
Sowohl Patientinnen und Patienten als auch «Primary Caregivers», die
medizinischen Hanf im Auftrag von Patientengruppen produzieren, werden strafrechtlich nicht verfolgt für den Besitz, den Transport, die Lieferung oder den Anbau.
•
Patientinnen und Patienten sowie «Primary Caregivers» können «Cooperatives» (gesellschaftsrechtlich geregelt, entspricht einer Genossenschaft)
oder «Collectives» (informellere Selbsthilfegruppen) gründen, um medizinisches Cannabis anzubauen. Dabei gelten die folgenden Bedingungen
(vgl. Margolin 2009: 21):
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•
•
•
demokratische Kontrolle durch die Mitglieder;
kein Abzweigen der Produktion für nichtmedizinische Anwendungen;
keine Gewinnorientierung; demokratisch kann jedoch festgelegt
werden, wie hoch Arbeit und Einsatz entschädigt werden sollen
(vgl. Margolin 2009: 16).
Die «Senate Bill 420» versucht seit ihrem Inkrafttreten 2004 die relativ
unspezifischen Bestimmungen der «Proposition 215» zu konkretisieren,
u. a. um dem Gesetzesvollzug konkretere Bestimmungen bezüglich legaler
Cannabismengen zu bieten (vgl. Margolin 2009: 15). Einige Beispiele für
solche Konkretisierungen sind:
•
Für den persönlichen Besitz sind acht Unzen (510,3 g) getrockneter
Hanfblüten und der Anbau von sechs reifen oder zwölf unreifen Pflanzen
erlaubt.
•
Der Konsum von medizinischem Cannabis ist nicht erlaubt in Zonen,
in denen es ein gesetzliches Rauchverbot gibt, in einem Motorfahrzeug, wenn dieses in Betrieb ist, in Schulbussen und innerhalb einer
1000-Fuss-Zone um Schulen, Freizeit- oder Jugendzentren, sofern der
Konsum nicht in privaten Wohnräumen stattfindet.
Da Volksbegehren in Kalifornien nicht durch die Gesetzgebung eingeschränkt
werden können, haben die zusätzlichen Bestimmungen der Senate Bill 420
vor Gericht nur einen schwachen Stand (vgl. Margolin 2009: 15). Der Staat
führte im Rahmen der Senate Bill 420 wie erwähnt auch eine freiwillige
Identifikationskarte für Benutzerinnen und Benutzer von medizinischem
Cannabis und «Primary Caregivers» ein, welche von den öffentlichen
Gesundheitsämtern der Verwaltungsbezirke gegen eine Gebühr ausgestellt
wird (vgl. California State Legislature 2010). Sie soll vor ungerechtfertigter
polizeilicher Verfolgung schützen, indem sie es der Polizei erlaubt, schnell
zwischen legalem und illegalem Cannabiskonsum, Besitz und Anbau unterscheiden zu können.
Die kalifornische Regelung stellt die Selbstverantwortung und -kompetenz
sowie das Recht zur Selbstmedikation in den Vordergrund. Die rechtlichen
Hürden zur Herstellung und dem Inverkehrbringen von «Medical Marijuana»
sind relativ tief und erlauben es jeder Einwohnerin und jedem Einwohner,
selbst tätig zu werden.
Entwicklung und Kommerzialisierung
von Medical Cannabis in Kalifornien
Im Laufe der Jahre entwickelte sich die «Medical Marijuana»-Branche stark
und es fand neben der wachsenden Verbreitung der «Collectives» eine Professionalisierung sowie eine Kommerzialisierung statt. Ähnlich wie bis vor
einigen Jahren in der Schweiz Hanfläden das Strassenbild prägten, findet
man heute Geschäfte für medizinisches Cannabis in den meisten grösseren
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Ortschaften in Kalifornien. Sie werden als «Dispensaries» bezeichnet und
sind eine Art von Hanfapotheken, die Cannabis bzw. THC-haltige Cannabisprodukte in den verschiedensten Formen und gegen ärztliches Rezept verkaufen. Oft haben grössere «Dispensaries» eigene Ärztinnen und Ärzte, welche
Patientinnen und Patienten beraten. Es kann durchaus von einem Boom gesprochen werden. Anfang 1996 existierten z. B. in Los Angeles gerade einmal
vier «Dispensaries», Mitte 2009 wurde ihre Zahl auf über 600 geschätzt (vgl.
Hoeffel 2009).
Die durch einen Volksentscheid eingeführte und wesentlich durch Aktivistinnen und Aktivisten sowie öffentlich exponierte Befürworterinnen und Befürworter geprägte «Proposition 215» bildete den Anfang der Dispensary-Szene
in Kalifornien. Parallel zu den Selbsthilfegruppen («Collectives»), welche
legal Cannabis für ihre Mitglieder produzierten, etablierten sich im Laufe der
Jahre immer mehr öffentliche und kommerziell ausgerichtete «Dispensaries»
oder Abgabestellen. Sie entwickelten sich aus Genossenschaften, welche
nicht mehr nur an einen festen Stamm von Mitgliedern Hanf und THC-haltige Produkte verkauften. Stattdessen führten sie beim Verkauf von «Medical
Marijuana» den automatischen Abschluss einer Mitgliedschaft für alle, die
ein ärztliches Rezept vorweisen können, ein.
Um das ungebremste Ansteigen der Anzahl von «Dispensaries» unter Kontrolle zu bringen, führten die Stadtbehörden von Los Angeles 2007 ein
Moratorium für Neueröffnungen ein. Trotzdem wurden Hunderte von Ausnahmegesuchen eingereicht und weiterhin neue Läden eröffnet. Daneben entwickelte sich ein ganzes Spektrum von zugewandten ökonomischen
Tätigkeiten wie Versicherungen, Rechtsberatung, Sicherheitsdiensten, Ausbildungslehrgängen usw. Seit Juni 2010 müssen über 400 «Dispensaries» in Los
Angeles damit rechnen, geschlossen zu werden, da sie den Auflagen, welche
nach dem Moratorium ausgesprochen wurden, nicht entsprechen. Nach dem
Willen der Stadtbehörden sollen nur noch etwa 135 «Dispensaries» übrig
bleiben (vgl. Whitcomb 2010). Ob sich das durchsetzen lässt, wird die Zukunft zeigen. Es ist mit vielen juristischen Anfechtung und Gerichtsfällen zu
rechnen.
Bemerkenswerterweise haben die Dispensaries und die einfachere Erhältlichkeit von medizinischem Cannabis bisher in Kalifornien im Vergleich mit anderen US-Bundesstaaten zu keiner höheren Monatsprävalenz des Cannabiskonsums geführt. Kalifornien befindet sich mit seinen Raten für über 12-Jährige zwar im oberen Mittelfeld der USA (vgl. OAS 2010), dies dürfte jedoch
auf die relativ hohen Monatsprävalenzen für Konsumentinnen und Konsumenten ab 26 Jahren zurückzuführen sein.
Generelle Cannabislegalisierung vorerst abgewendet
Die im November 2010 vom kalifornischen Stimmvolk abgelehnte Initiative
für eine generelle Legalisierung von Cannabis («California Marijuana Legalization Initiative») erweckte grosses internationales Aufsehen und stellt
einen von zwei Versuchen dar, den bisher noch illegalen Teil des Cannabismarktes der organisierten Kriminalität zu entziehen. Die Initiative wurde mit
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53,5 Prozent der Stimmen abgelehnt. Von den 58 kalifornischen «Counties»
(Bezirken) nahmen nur elf die Initiative an. Da sich darunter grosse Bevölkerungszentren wie San Francisco und Oakland befanden und die Initiative im
grössten «County» Los Angeles nur knapp abgelehnt wurde, war das Abstimmungsresultat trotzdem relativ knapp. Zu den Gründen für die Ablehnung
kann sicher gezählt werden, dass der damalige republikanische Gouverneur
von Kalifornien, Arnold Schwarzenegger, einen Monat vor dem Urnengang
noch ein Gesetz unterzeichnete, welches den Besitz von bis zu 28 Gramm
Cannabis zu einem Ordnungsvergehen machte. Somit wurde die Bestrafung
für Cannabisbesitz auf eine Ordnungsbusse von maximal US$ 100 verringert,
was für viele die Dringlichkeit einer Legalisierung verminderte und wohl
gegen einen politischen Erfolg der Demokraten gerichtet war, die mehrheitlich für die Initiative eintraten.
Die Cannabis-Frage könnte auch in den US-Wahlen im nächsten Jahr eine
wichtige Rolle spielen. Da Befragungen zum Abstimmungsverhalten gezeigt
haben, dass viele junge Wählerinnen und Wähler für die Initiative gestimmt
haben und ein Grossteil der Unentschlossenen nicht polarisiert ist, kann erwartet werden, dass Parteien und Kandidierende die Gunst der Wählerinnen
und Wähler, von denen zumindest in Kalifornien die Mehrheit latent pro
Legalisierung ist (vgl. Hoeffel 2010), zu gewinnen versuchen werden.
Der zweite aktuelle Versuch die Cannabis-Legalisierung auf Stufe des Bundesstaates einzuführen, die so genannte «Ammiano-Bill», ein Gesetzesvorschlag des kalifornischen Politikers und Vertreters der Demokratischen Partei
Tom Ammiano, befindet sich seit einiger Zeit im Vernehmlassungsprozess der
Legislative des Sonnenstaates.
Auf Bundesebene besteht für alle Bemühungen betreffend der Aufhebung
der Cannabisprohibition aber möglicherweise immer noch ein Problem, weil
Präsident Obama seine Bundesstaatsanwälte angewiesen hat, nur dann nicht
mehr gegen Benutzerinnen und Benutzer sowie Anbieterinnen und Anbieter
von medizinischem Cannabis vorzugehen, wenn diese im Einklang mit der
bundesstaatlichen Gesetzgebung handeln. Das Benutzen und Anbieten von
Cannabis in Kalifornien und anderen US-Staaten könnten also selbst nach
einer bundesstaatlichen Legalisierung von den Bundesbehörden immer noch
verfolgt werden (vgl. Beau et al. 2010: 45). Das hat jedoch den obersten
Staatsanwalt von Seattle Mitte Februar nicht davon abgehalten, öffentlich bekannt zu geben, dass er Cannabisbesitz nicht mehr länger verfolgen lasse und
er für eine generelle Legalisierung von Cannabis in seinem Staat Washington
sei (vgl. Holmes 2011).
Big Business und willkommenes Steuerobjekt
Neben dem medizinischen Hanf, für den es heute in zahlreichen US-Bundesstaaten legale Märkte gibt, existiert überall ein beträchtlicher illegaler Markt
für die Droge Cannabis. Für die Grösse des nationalen Cannabis-Marktes in
den USA gibt es verschiedene Schätzungen und Berechnungen. Während
Miron (2005), auf eine Berechnung der UNO zurückgreifend, das Volumen
vor zehn Jahren auf US$ 10,5 Milliarden schätzt (vgl. Miron 2005: 11),
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berechnet Gettman (2006) einen Wert der einheimischen Produktion von US$
35,8 Milliarden (vgl. Gettman 2006: 11). Cannabis wäre somit bei Weitem
das wichtigste Agrarprodukt der Vereinigten Staaten. Hierzu kommen noch
einmal erhebliche Summen für ausserhalb der USA produziertes Cannabis.
Der Wert der Cannabisverkäufe in Kalifornien wird auf bis zu US$ 14 Milliarden geschätzt (vgl. Stateman 2010).
Diese Zahlen deuten darauf hin, dass der wachsende Druck auf Behörden und
Polizeiressourcen nicht die einzige Motivation für die Legalisierungsbestrebungen in Kalifornien sind. Ein weiterer wichtiger Anreiz sind die prognostizierten Steuereinnahmen von US$ 650 Millionen bis 1,49 Milliarden bei
einer allfälligen Legalisierung (Beau et al. 2010: 30). Die Prognosen hängen
von der Art der Besteuerung ab. Während die gescheiterte Initiative die Besteuerung in die Hände der lokalen Gemeindebehörden gelegt hätte, könnte
unter der Ammiano-Bill eine staatsweite Verbrauchssteuer von US$ 50 pro
Unze (28,35g) eingeführt werden. Das würde Cannabis im Vergleich zu Zigaretten, Alkohol, Soft Drinks und Benzin zum am höchsten besteuerten Gut in
Kalifornien machen (vgl. Beau et al. 2010: 22).
Allein durch die Besteuerung der legalen medizinischen Hanfprodukte fliessen beträchtliche Summen in die Staatskasse. Im Frühling 2009 fielen rund
US$ 200 Millionen Umsatz durch «Medical Marijuana» unter die kalifonische Umsatzsteuer von über 10 Prozent (vgl. Stateman 2010). Bereits im Juli
2009 hat die Stadt Oakland eine Steuer von US$ 18 pro US$ 1000 Umsatz
für medizinischen Hanf eingeführt. Die vier öffentlichen Verkaufsstellen der
Stadt meldeten 2008 Einnahmen von US$ 19,7 Millionen (vgl. Strack 2009).
Im Juli letzten Jahres hatten die städtischen Behörden sogar beschlossen, dass
bis zu vier Bewilligungen für den Grossanbau von Cannabis im industriellen
Stil vergeben würden (vgl. Reuters 2010). Die gescheiterte Legalisierungsinitiative und die Haltung der Bundesbehörden, welche den Anbau nicht
tolerieren, haben diese Pläne gestoppt. Anfang Februar 2011 wurde die
Debatte jedoch wieder aufgenommen, wobei die Herstellung von «Medical
Marijuana» in fünf Grossbetrieben diskutiert wird (vgl. Maher 2011).
Neben der Frage der Besteuerung gibt es zwischen den beiden Legalisierungsbestrebungen in Kalifornien noch weitere Unterschiede. Die «Ammiano-Bill» würde eine Legalisierung von Cannabis für Personen ab 21 Jahren
einführen und das bundesstaatliche Amt für Alkoholkontrolle mit der Regulierung von Anbau, Konsum und Verkauf beauftragen. Die abgelehnte «California Marijuana Legalization Initiative» ging in den Detailausführungen
weiter und hätte gesetzliche Regelungen bezüglich erlaubter Mengen, Mindestalter und Eigenanbau eingeführt. In beiden Fällen gehen die Bestimmungen weit über die De-facto-Legalisierung des Konsums und Transaktionen
von kleinen Mengen in den Niederlanden hinaus (vgl. Beau et al. 2010: 13).
«Medical Marijuana» in der Schweiz?
Die Weichen für «Medical Marijuana» wurden in der Schweiz mit der
Annahme des revidierten Betäubungsmittelgesetzes im Herbst 2008 gestellt.
Grundsätzlich hätte auch die damals abgelehnte Hanfinitiative die Verwen111
dung von Hanf zu medizinischen Zwecken betroffen, und zwar hauptsächlich
dadurch, dass der Cannabiskonsum, worunter auch die Selbstmedikation fällt,
polizeilich nicht mehr hätte verfolgt werden können. Durch den Volksentscheid wird die medizinische Anwendung von Hanf nun aber durch das neue
Betäubungsmittelgesetz geregelt. Anlässlich des Abstimmungskampfes um
die Hanfinitiative und das nBetmG erwähnte der Bundesrat in seinen Abstimmungsempfehlungen ausdrücklich: «Heute ist die medizinische Anwendung
von Cannabis verboten. Die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes schafft
die Möglichkeit, Medikamente auf Hanfbasis zuzulassen.» (Bundeskanzlei
2008: 42).
Wie ein genauer Blick auf den neuen Gesetzestext und die Entwürfe für die
Verordnungen dazu zeigen, sind die Hürden dazu aber relativ hoch. Gemäss
Art. 8 Abs. 5 des nBetmG kann das Bundesamt für Gesundheit (BAG) eine
Ausnahmebewilligung für den Anbau, die Einfuhr, die Herstellung und das
Inverkehrbringen von Cannabis erteilen, und zwar u. a. zur beschränkten medizinischen Anwendung. Der rechtliche Rahmen würde es also grundsätzlich
erlauben, Hanf für die Behandlung einer bestimmten Gruppe von Krankheiten zuzulassen. Auf Anfrage gab das BAG bekannt, dass es drei Anwendungsbereiche für Cannabis gebe:
•
Zu Forschungszwecken, wie z. B. für die Entwicklung eines Medikamentes, wozu die Zustimmung der zuständigen kantonalen Ethikkommission sowie eine Freigabe (Notifikation) von Swissmedic und eine
Ausnahmebewilligung vom BAG benötigt werden.
•
Als beschränkte medizinische Anwendung für die heute bekannten Indikationen; wozu ebenfalls eine Ausnahmebewilligung des BAG nötig ist.
•
Die herkömmliche Anwendung eines bei Swissmedic registrierten Medikamentes.
Die Kriterien für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen werden gemäss
BAG kurz vor dem Inkrafttreten des Gesetzes bekannt gegeben. Weiter teilte
das BAG im Rahmen der Recherchen zu diesem Artikel mit, dass zukünftig ausschliesslich Ärztinnen und Ärzte bei gegebener Indikation und einer
medizinisch akzeptierten Applikationsform (was das Rauchen ausschliesse)
Hanf als Medikament abgeben bzw. verschreiben dürfen. Folglich müssten
auch Ausnahmebewilligungen für den Anbau von Cannabis erteilt werden.
Aus den Erläuterungen zu Art. 34 der Verordnungen über die suchtbedingten
Störungen (BetmSV) geht zudem hervor, dass das BAG eine «National Cannabis Agency» (NCA) auf die Beine stellen wird, die garantieren soll, dass
Cannabis nur für die im Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel genannten Zwecke angebaut und versendet wird (vgl.
BAG 2011: 37).
Die Regelungen werden wohl kaum eine Entspannung der rechtlichen Lage
von Menschen, die in der Schweiz aus medizinischen Gründen Cannabis
konsumieren bzw. zu sich nehmen möchten, bewirken. Das nBetmG und die
dazugehörenden Verordnungen scheinen eher die pharmazeutische Indus112
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trie zu begünstigen, als eine unbürokratische, bürgernahe und auf die Selbstverantwortung aufbauende Lösung zu bringen, wie es sie z. B. in Kalifornien
gibt. Das BAG schätzt den zu erwartenden Arbeitsaufwand für die NCA als
gering ein (vgl. BAG 2011: 38).
Schlussfolgerungen
Während in den USA mit einer Ausdehnung der Verwendung von «Medical
Marijuana» zu rechnen ist, scheint es zurzeit klar, dass es kurz- und mittelfristig in der Schweiz zu keiner breiten Anwendung von Hanf zu medizinischen Zwecken kommen und sie die Ausnahme bleiben wird. In der Schweiz
wird es somit zu keiner nennenswerten Trennung von Cannabis in einen
legalen und illegalen Teilmarkt kommen. Mit der wachsenden Akzeptanz für
«Medical Marijuana» von Seiten des Staates und der medizinischen Branche
sowie der zunehmenden Entkriminalisierung von nichtmedizinischem Cannabis in den USA könnten jedoch die dort gewonnenen Erkenntnisse und die
neu entstehenden Paradigmen trotzdem mittel- bis langfristig die schweizerische Gesundheits- und Drogenpolitik beeinflussen.
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Korrespondenzadresse
Sheron Baumann, Schwarztorstrasse 97, 3007 Bern
E-Mail: [email protected]
Résumé
Le cannabis reste, selon le rapport annuel de l’ONU sur les drogues, la drogue illégale la
plus largement consommée dans le monde. Pourtant depuis des milliers d’années, la plante et
ses principes actifs servent aussi de médicament. Une partie de la consommation mondiale
de cannabis se fait pour des raisons médicales, en automédication ou sur recommandation du
médecin soit pas à fins stupéfiantes. Les progrès des dernières décennies dans la compréhension
des mécanismes d’action du THC et autres cannabinoïdes a réveillé l’intérêt thérapeutique pour
ces substances (voir Ben Amar 2006: 21). Un nombre croissant d’États américains tente de
prendre cela en compte. Après plus de 80 ans de prohibition, 15 Etats et Washington DC ont
légalisé la culture, la possession et la consommation de cannabis à des fins médicales. Par conséquent, la distinction est faite entre le cannabis légal, que l’on appelle «la marijuana médicale» et
le cannabis illégal à fins stupéfiantes. Toutefois, de même qu’en novembre 2008 en Suisse, une
autre initiative populaire pour la légalisation généralisée du cannabis a toutefois été rejetée en
votation populaire l’année dernière (2010) dans l’État américain de Californie. Par la suite, c’est
principalement la situation autour de la «marijuana médicale» aux États-Unis, en particulier en
Californie qui est expliquée. En outre, une comparaison est faite avec la nouvelle réglementation suisse pour les médicaments à base de cannabis. Bien que la nouvelle loi suisse sur les stupéfiants (nLStup) offre la possibilité de son autorisation de mise sur le marché, l’interprétation
relativement restrictive de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) ne permettra pas à ce que
nous arrivions à la situation de la Californie.
Summary
According to the annual UN Drug Report, cannabis remains the most widely consumed illegal
drug in the world. This plant and its active substances have, however, also been used for medicinal purposes for thousands of years. Some of the worldwide consumption of cannabis serves
medicinal purposes, either as self-medication or based on physicians’ recommendations, i.e. for
non-narcotic purposes. Progress made in recent years in our understanding of the mechanisms
of action of THC and other cannabinoids has renewed interest in the therapeutic aspects of these
substances (cf. Ben Amar 2006: 21). An increasing number of states in the U.S. are trying to
give this situation due consideration. After over 80 years of prohibition, 15 states and Washington D.C. have now legalized the growing, possession and consumption of cannabis for medical
purposes. The result has been a differentiation between legal cannabis, so-called «medical marijuana», and illegal cannabis used for narcotic purposes. Similar to the situation in Switzerland
in November 2008, a further citizens’ initiative in California in the autumn of last year (2010),
which sought the general legalization of cannabis, was rejected at the polls. The following article
is concerned mainly with the situation related to «medical marijuana» in the U.S.A., especially in
California. This is followed by a comparison with the new Swiss regulation concerning cannabisbased medical drugs. Although the new Swiss Narcotics Act (nBetmG) leaves open the possibility of their market authorization, the relatively restrictive interpretation promulgated by the
Federal Health Office (BAG) will not permit the development of a «Californian» situation here.
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