(Plano de Desenvolvimento Estrat\351gico de \311vora)

Capítulo 1
Capítulo 1
1. Enquadramento
O “Plano de Desenvolvimento Estratégico de Évora”, PDEE, é um estudo comissionado pela
Câmara Municipal de Évora à Universidade de Évora e que se desenvolveu ao longo de um
período de nove meses, de Maio de 2008 a Fevereiro de 2009. O Estudo foi realizado por uma
equipa multidisciplinar da Universidade de Évora sob a coordenação geral do Prof. Paulo Neto,
que congregou conhecimentos das áreas da Arquitectura, Arquitectura Paisagista, Biologia,
Economia, Geografia, Gestão, História e Sociologia, bem como contributos importantes de
entidades e instituições locais e personalidades relevantes no contexto do planeamento urbano
e do ordenamento do território.
Uma das armadilhas que mais comummente espreitam o planeamento dos territórios é o de,
nas suas propostas estratégicas, não se equacionar com suficiente clareza a imponderabilidade
dos factores condicionantes. Mesmo a prazo reduzido de cinco ou dez anos, os Planos arriscam
a inoperacionalidade se a complexidade analítica da realidade der lugar ao reducionismo das
premissas e, por esse motivo, ao voluntarismo do modelo proposto, ao idealismo irrealista do
wishful thinking. Efeito menos visível, mas nem por isso menos indesejável desta deriva, poderia
ser o do desalento e o da desilusão das comunidades com os agentes políticos e económicos e
a consequente perda de confiança nos instrumentos de democratização social.
A noção de planeamento estratégico tem evoluído ao longo do tempo, incorporando cada vez
mais uma perspectiva flexível de planeamento que permita melhor responder aos objectivos de
planeamento em contexto de acelerada mudança. De acordo com a visão mais recente (e
consagrada) do planeamento, uma estratégia consiste numa abordagem de planeamento, tal
que as regras de decisão sobre as quais assenta a tornam adequadamente flexível. Por exemplo,
no manual de planeamento estratégico, “Strategic Planning Toolkit”, da organização Civicus1
pode ler-se:
“A strategy gives you a framew ork w ithin w hich to w ork, it clarifies w hat you are trying to
achieve and the approach you intend to use. It does not spell out specific activities.” (p. 2)
[itálico nosso]
1
Ver http://w w w .civicus.org/new /m edia/Strategic% 20Planning.pdf.
9
10
“Strategic planning gives you clarity about w hat you actually w ant to achieve and how to go
about achieving it, rather than a plan of action for day-to-day operations.” (p. 3) [itálico
nosso]
Noutro exemplo, no documento “Reinventing Planning: A New Governance Paradigm For
Managing Human Settlements: A Position Paper developing themes from the Draft Vancouver
Declaration for debate leading into the W orld Planners Congress”2, afirma-se o seguinte:
“New Urban Planning recognizes that rigid urban containm ent is not a feasible,equitable or
affordable policy in conditions of rapid urbanization.” (p. 5) [itálico nosso]
Outros exemplos poderiam ser apresentados confirmando que a flexibilidade é actualmente um
factor relevante a considerar num plano estratégico, como François Ascher (2001) que, no seu
livro “Novos Princípios da Urbanística”, considera a necessidade de “elaborar e gerir projectos
num contexto incerto”. São premissas que justificam a flexibilidade do planeamento e foi essa a
perspectiva que orientou a elaboração do presente estudo. Um plano estratégico não pode,
pois, deixar-se identificar como uma ‘fábrica de sonhos’, especializada na inventiva de listas de
projectos à la carte, prontos a usar. Antes, um território discursivo onde, em conexão com a
racionalidade dos conceitos e das metodologias científicas, se incorporem plenamente os
princípios da incerteza do devir histórico, o da incongruência de algumas das políticas públicas
e o do imprevisível efeito de interesses privados desregulamentados.
Naturalmente, este carácter adaptável do plano fornece graus de liberdade, os quais devem ser
devidamente ponderados, complementados com a responsabilização e o comprometimento
quanto aos resultados a serem alcançados. É por esta via que, no caso de planos estratégicos, a
sua governação, pilotagem ou monitorização se torna um elemento crucial na consecução (ao
longo do tempo) dos objectivos do plano. Dito de outro modo, é pressuposto inabalável que a
concretização do espírito e da m atéria de um Plano Estratrégico assentará num conjunto de
princípios observáveis de boa governação e pilotagem, bem como na conjugação de variáveis
supra-municipais (ou até supra-nacionais) por vezes de indecifrável ou incerta resolução. Em
última análise, o poder de decisão e de opção, a partir de um quadro esclarecedor de princípios,
de hipóteses e de variáveis, caberá sempre à esfera política no exercício soberano da ‘arte do
possível’.
2
Ver http://w w w .com m onw ealth-planners.org/papers/reinvent.pdf.
Capítulo 1
2. Obj
ecti
vosdo es
tudo
De acordo com o artigo 1.º do caderno de encargos para a “Elaboração de um Plano de
Desenvolvimento Estratégico de Évora”, o concurso tinha como objecto a elaboração de um
“Plano Estratégico de Évora, entendido como Évora Concelho, que vise a prossecução das linhas
de orientação estratégica para Évora, no horizonte de 2020, enquadrando o novo Plano Director
Municipal”. Justificava-se a necessidade de elaboração do PDEE com a coincidência temporal do
novo ciclo de fundos estruturais (2007-2013) e as actuais transformações nos domínios do
desenvolvimento urbano e do ordenamento do território de que são exemplos os instrumentos
PROT Alentejo e as Redes Urbanas para a Competitividade e a Inovação. Acresce o facto das
orientações comunitárias em matéria de ordenamento da cidades e políticas territoriais irem no
sentido da concepção de políticas de cidades que articulem de forma activa a competitividade e
a coesão social.
Neste contexto, de acordo com o caderno de encargos, o PDEE deveria enquadrar o novo Plano
Director Municipal e ter como referência as seguintes linhas de orientação:
» Afirmar Évora enquanto pólo estruturante do território regional;
» Consolidar a rede de aglomerados rurais do concelho;
» Valorizar o espaço rural do concelho;
» Potenciar os recursos ambientais e patrimoniais;
» Robustecer a base económica;
» Promover a qualidade de vida;
» Reforçar as condições de mobilidade.
O PDEE visa, assim, constituir um instrumento orientador da estratégia de desenvolvimento do
concelho de Évora, que procura compatibilizar os instrumentos e políticas de intervenção e
ordenamento do território e de desenvolvimento urbano de Évora com uma visão e um desígnio
estratégicos para o concelho de Évora até ao ano de 2020.
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3. Es
trutura do rel
atóri
o
O relatório está estruturado em cinco capítulos principais. Assim, para além do presente capítulo
introdutório, o relatório subdivide-se nos seguintes capítulos:
» Capítulo 2 · Oportunidades e potencialidades de desenvolvimento de Évora no horizonte
temporal de 2020;
» Capítulo 3 · Sistematização das orientações estratégicas de desenvolvimento para o
território e sua integração nas políticas regionais, nacionais e da União Europeia;
» Capítulo 4 · Proposta de modelo estratégico de desenvolvimento para Évora até 2020;
» Capítulo 5 · Modelo de governação da estratégia.
De acordo com a estrutura definida, no capítulo 2 é apresentado um diagnóstico prospectivo do
concelho de Évora elaborado numa perspectiva sistémica e transversal, e, portanto, numa
abordagem não exclusivamente sectorial. Um diagnóstico construído a partir de 7 grandes áreas
temáticas de trabalho consideradas particularmente adequadas ao estudo do território em questão
e que são nomeadamente as seguintes: 1) Demografia, qualificação de recursos humanos e
coesão social;2) Actividades económicas, competitividade e internacionalização;3 ) Ambiente,
recursos naturais e paisagem; 4) Urbanismo; 5) Turismo, indústrias da cultura e do lazer; 6)
Património e cultura;7) Ciência, tecnologia e inovação.
O capítulo 3 tem como principal objectivo sistematizar as diferentes orientações comunitárias e
nacionais em matéria de política de cidades que presentemente enquadram o planeamento de
unidades territoriais com as características do concelho de Évora e que apoio, e financiam, as
diferentes iniciativas de planeamento e desenvolvimento que futuramente poderão sobre ele ser
desenvolvidas.
Por outro lado, o capítulo 3 procura também proceder à análise dos diferentes instrumentos de
política pública sectoriais e territoriais nacionais e regionais já em implementação, ou mesmo
ainda em fase de concepção, com relevância directa para o município de Évora. Bem como,
assegurar uma visão de conjunto aos diferentes instrumentos ou figuras de planeamento
concelhias já aprovados, e em vigor, nomeadamente o Plano Director Municipal.
Capítulo 1
O capítulo 3, que, em termos de estrutura do relatório, surge antes do capítulo em que é descrita
a proposta da estratégia de desenvolvimento de Évora, visa precisamente assegurar que todas
as propostas para o concelho em matéria de estratégia até 2020 que são a seguir apresentadas
estejam perfeitamente articuladas e integradas com todos os instrumentos de política e
planeamento a que o território está sujeito. Ao mesmo tempo que se salvaguarda a exequibilidade
da estratégia proposta e a coerência entre o Plano de Desenvolvimento Estratégico de Évora
2020 e as demais políticas públicas e instrumentos de financiamento já conhecidos que virão a
contribuir para a sua viabilização.
No capítulo 4 é apresentada a estratégia de desenvolvimento que se ambiciona para o concelho
de Évora no horizonte temporal de 2020, o seu desígnio estratégico e a métrica proposta para a
sua concretização em termos de eixos estratégicos, prioridades estratégicas e vectores estratégicos.
Os eixos estratégicos propostos são os seguintes:
»
Eixo 1 · Évora,Patrim ónio da Hum anidade,Espaço das Artes e da Cultura
»
Eixo 2 · Évora,Território Sustentável e M ultifuncional com Q ualidade de Vida
»
Eixo 3 · Évora,M unicípio Com petitivo com Identidade
»
Eixo 4 · Évora,Elo em Redes de Conhecim ento e Criatividade
»
Eixo 5 · Évora,Vitalidade Económ ica num Território sem Fronteiras
No capítulo 5 é proposto o modelo de governação, pilotagem e monitorização da estratégia
definida no capítulo precedente.
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4. Métodos
O resultado de qualquer estudo é sempre condicionado pelos pressupostos, critérios e métodos
utilizados na sua realização. Neste ponto, pretende-se fazer o enquadramento geral da
metodologia, dos pressupostos, critérios e procedimentos adoptados durante a realização deste
trabalho.
4.1 Es
tudo de aval
i
aç
ão expos
t do pri
mei
ro Pl
ano Es
tratégi
c
o de Évora
Em Portugal, a cidade de Évora foi uma das cidades pioneiras na área do Planeamento
Urbano e Ordenamento do Território e na elaboração de um plano estratégico. Em 1995, foi
posto em execução o primeiro Plano Estratégico de Évora (PEE94) e, por isso, tornava-se
relevante fazer uma análise ex-post da implementação daquele plano previamente à
elaboração do presente PDEE para “conhecer a memória do plano anterior, permitindo
identificar alguns aspectos críticos de sucesso a ter em consideração como ponto de partida”.
O relatório “Relatório de Avaliação e Monotorização Ex-post do Plano Estratégico de Évora
de 1994”, finalizado em Julho de 2008, constituiu uma etapa intermédia da realização do
PDEE e uma importante fonte de informação não só porque nunca havia sido feita qualquer
estudo retrospectivo da implementação do PEE94, mas porque essa análise conseguiu
identificar as dificuldades e problemas associados à sua elaboração e implementação.
Metodologicamente, para além da análise documental, o estudo fundamentou-se num
questionário3 e em entrevistas realizadas com personalidades e entidades com relevância na
realização ou implementação do PEE94.
4.2Mac
roes
trutura do pl
ano
A Câmara Municipal de Évora, enquanto entidade contratante, definiu uma estrutura de
apoio e acompanhamento da elaboração do plano descrita no documento “Macroestrutura
do Plano Estratégico de Évora”. Nessa macro estrutura estavam definidos os seguintes três
órgãos e respectivas atribuições:
3
Ver cópia do questionário em anexo.
Capítulo 1
• Câmara Muni
c
i
palde Évora
Composição
» Presidente da Câmara (Presidente)
» Vereadores do PS
» Vereadores da CDU
» Vereador do PSD
Participação
» Estabelece o quadro de referência do Plano
» Define as grandes linhas de orientação estratégica, em consonância com
> Plano Director Municipal, designadamente:
> Afirmar Évora enquanto pólo estruturante do território regional
> Estimular novas centralidades na cidade
> Consolidar a rede de aglomerados rurais do concelho
> Valorizar o espaço rural do concelho
> Potenciar os recursos ambientais e patrimoniais
> Robustecer a base económica
> Promover a qualidade de vida
> Reforçar as condições de mobilidade
» Fixa o calendário de execução do Plano e as suas diferentes fases
» Aprova os meios técnicos e os recursos financeiros a afectar ao Plano
• Secretari
ado Téc
ni
c
o
Composição
» Director do Gabinete de Estudos, Planeamento e Financiamento Externo (GEPFE) –
(Coordenador)
» Director do Departamento de Ordenamento e Gestão do Território (DOGT)
» Director do Departamento de Desenvolvimento Económico (DDE)
» Directora do Departamento de Assuntos Jurídicos e Notariado (DAJN)
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A tribuições
» Procura dar execução prática às grandes orientações traçadas pela Câmara Municipal
» Garante o cumprimento do calendário de execução do Plano
» Elabora as propostas técnicas e os relatórios que se mostrem necessários
» Estabelece a forma de relacionamento com o Departamento da Universidade de Évora
que vier a ser designado para o efeito e com as outras entidades e/ou empresas que
eventualmente vierem a ser contratadas.
• Comi
s
s
ão de Ac
ompanhamento
Composição
» Câmara Municipal
» Presidente da Assembleia Municipal de Évora
» Coordenador do Secretariado Técnico
» Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo
» Governadora Civil de Évora
» Reitor da Universidade de Évora
» Presidente da Associação Comercial de Évora
» Presidente do Núcleo de Empresários da Região de Évora
» Presidente da Associação Nacional de Jovens Empresários – Delegação de Évora
» Presidente da Associação de Agricultores de Évora
» Representante da CGTP
» Representante da UGT
» Representante do órgão Regional de Fomento Turístico
» Presidente da Associação de Estudantes da Universidade de Évora
A tribuições
» Analisa e emite parecer sobre os documentos que lhe forem presentes
» Faz recomendações à Câmara Municipal
» Procura acompanhar as diferentes fases de execução do Plano
» Convida a participar nas suas reuniões as entidades que, nas suas áreas de competência,
podem contribuir para a boa execução do Plano.
Capítulo 1
4.3Ques
tõesmetodol
ógi
c
as
Princípios orientadores da elaboração do plano · O desígnio estratégico do PDEE assenta
na criatividade e na excelência enquanto princípios orientadores do comportamento e das
acções a desenvolver por todos os agentes e instituições, independentemente do sector ou
domínio de intervenção. Pretende-se emprestar-lhes um sentido colectivo e mobilizador.
Na construção do PDEE, com o horizonte temporal de 2020 como referência, a opção em
relação ao grau de definição e detalhe do plano foi ponderada no âmbito da equipa técnica
e validada no decorrer das reuniões tidas com o secretariado técnico da CME, tendo em
conta os princípios actuais relativos à elaboração de planos estratégicos. Nesse sentido, o
grau de detalhe das propostas apresentadas no PDEE procura responder a um equilíbrio
entre as acções a empreender para cumprimento do desígnio estratégico e a necessária
flexibilidade para responder à mudança.
Na definição dos eixos estratégicos de intervenção optou-se por uma abordagem que privilegia
a intervenção não sectorial, mas transversal e sistémica, que contribua para assegurar efeitos
multiplicadores e a máxima comunicabilidade entre os eixos. Essa mesma preocupação deverá
estar reflectida na estrutura do Observatório que será desejável criar enquanto instrumento
de acompanhamento da implementação do Plano.
O Plano foi construído tendo em consideração que caberá à Câmara Municipal de Évora um
papel determinante de liderança na sua implementação, cabendo-lhe grande responsabilidade
na activação e dinamização das parcerias adequadas à implementação do Plano. A participação
e envolvimento das diferentes entidades e agentes com voz activa no município de Évora,
incluindo os cidadãos individuais, é, contudo, um factor determinante no sucesso da adopção
e implementação dos desígnios para a cidade.
M étrica de elaboração do plano · A "Proposta de modelo estratégico de desenvolvimento
para Évora até 2020", definida no capítulo 4 apresenta uma métrica de construção do plano
hierarquizada em três níveis diferentes -eixos estratégicos, prioridades estratégicas e vectores
estratégicos -, que não envolve a definição de acções concretas, calendarizadas e
orçamentadas. Isso permite, simultaneamente, a definição de orientações estratégicas
fundamentais para o desenvolvimento da cidade e do concelho de Évora num contexto de
forte mudança, e assegura a necessária flexibilidade na pilotagem do plano e operacionalização
17
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das acções concretas a realizar, conforme as orientações actuais em matéria de planeamento.
Dentre o conjunto de vectores estratégicos identificados, que não têm a pretensão de ser
uma lista definitiva dado o contexto dinâmico de intervenção no território e das políticas
urbanas, algumas são identificadas como prioritárias pelo seu previsível efeito sinérgico ou
porque são vectores nucleares para a viabilização da prioridade estratégica.
Contribuições · Ao longo do período de elaboração do PDEE houve diversas reuniões entre
a equipa técnica e a Comissão de Acompanhamento, tendo constituído o local privilegiado
para a recolha de sugestões e contributos e para a discussão das orientações estratégicas
subjacentes ao plano. Houve também a realização de um debate com um Painel de Peritos,
em 25 de Novembro de 2008, que contou com a presença do senhor Arq. Nuno Portas e do
senhor Prof. Pedro Costa. Estes peritos tiveram a oportunidade de analisar, comentar e sugerir
alterações a uma versão prévia do documento sobre a visão, desígnio e eixos estratégicos.
Plano de comunicação · No decorrer da elaboração do PDEE foram definidos alguns
aspectos relacionados com a estratégia de comunicação dos elementos intercalares produzidos
pelo grupo de trabalho, bem como do tipo de suporte para a própria comunicação. O grupo
de trabalho propôs à Câmara Municipal a recolha de um conjunto de propostas de design
gráfico para a escolha do logotipo do PDEE, determinante na cristalização de uma imagem
que represente a identidade e conceitos inerentes ao Plano. Foram criados dispositivos de
comunicação como a construção de um site on-line, público, gerido pela Câmara, e foi
apresentado um postal - contendo o desígnio estratégico que condensa as ideias fortes do
Plano. Estas acções inscrevem-se numa estrutura de comunicação que pretende lançar também
as bases para uma modalidade de participação cívica que passará pela apresentação pública,
por temas, do PDEE aos munícipes do Concelho de Évora.
4.4Cronol
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ão do Pl
ano
Neste ponto pretende-se fazer uma listagem cronológica das principais actividades e/ou
acções levados a cabo pela equipa técnica no decorrer da elaboração do Plano.
Capítulo 1
19
Ref
erênc
i
asbi
bl
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ográf
i
c
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