Vom Freihandel zur tiefen Integration: Perspektiven

Transcrição

2. April 2007
Beiträge zur europäischen Integration
Perspektiven für die Wirtschaftsbeziehungen
zwischen EU und USA
Ein breiteres politisches Fundament der liberalen Ordnung! Die trans-
atlantische Zusammenarbeit in der Politik kann mit der tatsächlichen Verflechtung
der Wirtschaftsregionen Nordamerika und Europa nicht mehr Schritt halten. Letztlich
nutzlose bilaterale Barrieren im Wirtschaftsverkehr sollten zügig abgebaut werden;
die multilaterale Liberalisierung in der WTO könnte hier vielfach Hilfestellung bieten.
Vertrauen und gegenseitige Anerkennung: Schlüssel zur Integration.
Wichtiger als die Liberalisierung ist die Öffnung der Märkte durch die wechselseitige
Anerkennung von Regulierungsstandards. Dies sollte gelten in Feldern wie Corporate Governance, Börsenzulassung und Rechnungslegung; bei Finanzdienstleistungen sowie in der Kraftfahrzeug- oder der Arzneimittelbranche ist diese Konzeption besonders wichtig. Auf dem Gipfeltreffen von EU und USA am 30. April sollte ein
mehrjähriges Arbeitsprogramm zur Umsetzung beschlossen werden.
Gemeinsames Vorgehen, nicht industriepolitischer Egoismus. Chancen
für vertiefte Beziehungen eröffnen zahlreiche weitere Handlungsfelder: Gemeinsame Forschungsvorhaben zu neuen Energieträgern, die Beteiligung von US-Gebietskörperschaften am Emissionshandelssystem der EU und ein abgestimmtes Vorgehen zur Erhöhung der Sicherheit im internationalen Wirtschaftsverkehr sind einige
Beispiele dafür, dass Vorbehalte durch kluge Politik überwunden werden können.
Finanzdienstleistungen bieten großes Potenzial für vertiefte Beziehungen. Mit dem US-EU Finanzmarktregulierungsdialog ist ein erfolgreiches Forum
etabliert worden: Jetzt gilt es, die Ergebnisse weiter zu entwickeln. Der Schlüssel
zur Integration ist auch hier die gegenseitige Anerkennung und daneben die gezielte
Rechtsangleichung. Künftig sollte die Agenda weit über die Behebung unmittelbar
drängender Regulierungsthemen hinausgehen. Ein Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zwischen den USA und der EU ist ein realistisches Ziel mit hohem Potenzial für beide Seiten und die Weltwirtschaft. Im Interesse von Marktteilnehmern
und Verbrauchern sollten daher beide Seiten rasch mit der Verwirklichung beginnen.
Bestand an europ. Direktinvestitionen in den USA
Bestand an US-Direktinvestitionen in Europa
nach Herkunftsland 2005, Mrd. USD
nach Zielländern 2005, Mrd. USD
300
Publikationsassistenz
Martina Ebling
Deutsche Bank Research
Frankfurt am Main
Deutschland
Internet: www.dbresearch.de
E-Mail: [email protected]
Fax: +49 69 910-31877
350
250
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250
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150
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DB Research Management
Norbert Walter
100
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Editoren
Barbara Böttcher
Klaus Deutsch
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GB
EU-Monitor 45
Vom Freihandel zur tiefen
Integration
Quelle: U.S. Bureau of Economic Analysis
EU-Monitor 45
Executive Summary.....................................................................................................................................3
I.
Einführung ..................................................................................................................... 5
-
Das neue Interesse an transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen ..................................................5
Dr. Klaus Günter Deutsch (+49 30 3407-3682, [email protected])
-
Die Wirtschaftsbeziehungen EU-USA...................................................................................................5
-
Transatlantische Marktöffnung im historischen Abriss .....................................................................6
-
Konzeptionelle Ansätze: Vom Freihandel zur tiefen Integration .......................................................8
II. Querschnittsprobleme des Marktzugangs .................................................................10
-
Corporate Governance, Übernahme- und Wettbewerbsrecht ........................................................10
-
Rechnungslegung ................................................................................................................................ 11
Dr. Wolfgang Weber, Group Accounting Policy (+49 69 910-36791, [email protected])
-
Konvergenz der Regulierung geistigen Eigentums .........................................................................13
Dr. Jan Hofmann (+49 69 910-31752, [email protected])
-
Durchsetzen geistiger Eigentumsrechte ..........................................................................................15
-
Transatlantische Kooperation in Forschung und Entwicklung ......................................................17
-
Nationale Sicherheitspolitik und Marktzugang ................................................................................19
III. Marktzugangsschwierigkeiten in Sektoren und Branchen................................................20
-
Dienstleistungen allgemein ................................................................................................................20
-
Finanzdienstleistungen ......................................................................................................................21
Dr. Steffen Kern (+49 69 910-31889, [email protected])
-
Bildungsdienstleistungen – Bildung in Bewegung .........................................................................25
Ingo Rollwagen (+49 69 910-31814; [email protected])
-
Produktstandards ................................................................................................................................27
-
Luftverkehr ...........................................................................................................................................27
Eric Heymann (+49 69 910.31730, [email protected])
-
Ziviler Flugzeugbau .............................................................................................................................29
-
Chemie, Pharma und Biotechnologie ................................................................................................30
Dr. Uwe Perlitz (+49 69 910-31875, [email protected])
-
Umwelt- und Klimapolitik ....................................................................................................................32
-
Kraftstoffe: Harmonisierung sinnvoll .................................................................................................33
Eric Heymann (+49 69 910-31730, [email protected])
-
Energie und Energieforschung ..........................................................................................................34
Dr. Josef Auer (+49 69 910-31878, [email protected])
-
Kommunikationsbranche ...................................................................................................................35
Dr. Stefan Heng (+49 69 910-31774, [email protected]), Manuel Kallies
Literaturverzeichnis ...........................................................................................................38
2
2. April 2007
Vom Freihandel zur tiefen Integration
Executive Summary
Die politischen Pfeiler der transatlantischen Wirtschaftsintegration bedürfen der Stärkung. Neben der stärkeren Einbeziehung
von Parlamenten sollte die Agenda aus dem bisherigen Klein-Klein
auf größere Vorhaben mit klar erkennbarem Vorteil neu ausgerichtet
und mit einem Fahrplan versehen werden. Das EU-US-Gipfeltreffen
am 30.4.2007 bietet dazu eine gute Gelegenheit.
Kein falscher Bilateralismus: Die Schaffung einer Freihandelszone zwischen der EU und den USA (evtl. mit Kanada und Mexiko)
oder gar eines echten Binnenmarkts mit gemeinsamem Außenzoll,
einheitlicher Regulierung und Aufsicht ist nicht zielführend, findet
keine politische Unterstützung und wäre weltwirtschaftlich und außenpolitisch auch außerordentlich explosiv. Weder Europa noch die
USA benötigen dies.
Von der Handelsliberalisierung zum neuen Regulierungsansatz:
Zwar schlummern noch erhebliche Liberalisierungspotenziale bei
Handel und Investitionen – etwa im Luftverkehr, der Schifffahrt, der
Landwirtschaft und der Telekommunikation –, doch die größere Herausforderung ist, einen neuen Ansatz zur Konvergenz der in den
Zielsetzungen und Instrumenten sehr ähnlichen inländischen Regulierungssysteme zu formulieren. Gefordert ist die tiefe Integration im
Zuge der Abgleichung oder Anerkennung innenpolitisch motivierter
Standards des Verbraucher-, Anleger- oder Umweltschutzes.
Regelungen zur Corporate Governance, zu Übernahmen und zur
Fusionskontrolle sind keine gravierenden Barrieren für die transatlantische Investitionstätigkeit. Ähnliche Regelwerke und eine enge
Zusammenarbeit der öffentlichen Stellen lassen das Geschäft florieren. Ein neuer, strategisch und sicherheitspolitisch motivierter Investitionsprotektionismus gefährdet das Erreichte allerdings leichtfertig.
Rechnungslegung: Im Dienste einer transparenten Kommunikation
der Kapitalgesellschaften mit ihren Eigentümern sowie zur Vermeidung unnötiger Doppelarbeiten braucht der transatlantische Wirtschaftsraum konvergente Standards im Rechnungswesen auf hohem Niveau. Nur mit höchster politischer Flankierung kann diese
Aufgabe rasch erfüllt werden.
Geistiges Eigentum: Der Handel mit Wissen und der Schutz
geistigen Eigentums wird durch unterschiedliche Regulierungstraditionen behindert. Eine transatlantische Annäherung im Patentrecht und weitere, ausgewogene Bemühungen um die Durchsetzung geistiger Eigentumsrechte in Drittstaaten und den eigenen
Märkten(Urheberrecht/Copyright) böten beiden Seiten erhebliche
langfristige Vorteile.
Zusammenarbeit in Forschung und Entwicklung: Die Internationalisierung von FuE in Wirtschaft und Wissenschaft spiegelt sich
bereits in zahlreichen bilateralen Abkommen sowie in der neuen
Ausrichtung des 7. EU-Rahmenprogramms der EU. Die rechtlichen
Rahmenbedingungen und die Förderung der mittelständischen FuE
bedürfen jedoch noch der Verbesserung.
Belange der nationalen Sicherheit wirken sich seit den Terroranschlägen des 11. Septembers 2001 verstärkt auf den transatlantischen Wirtschaftsverkehr aus. Erforderlich ist eine ebenso zielführende wie kostenorientierte Herangehensweise in enger Abstimmung mit den Wirtschaftsverbänden und Unternehmen auf beiden
Seiten des Atlantiks, um den freien Wirtschaftsverkehr sicherer zu
machen.
2. April 2007
3
EU-Monitor 45
Materielle und prozedurale Barrieren im transatlantischen Dienstleistungshandel sind nach wie vor hoch. Freiberufler, Filmhersteller, Handelskonzerne, Verkehrs-, Post- und Versorgungsdienstleister
leben noch nicht in einer Freihandelswelt. Immerhin wird mit der
Dienstleistungsrichtlinie der EU der Austausch mit den USA ab 2010
erleichtert.
Die Finanzdienstleistungen bieten ein großes Potenzial für vertiefte Beziehungen. Mit dem US-EU Finanzmarktregulierungsdialog
wurde ein erfolgreiches Gesprächsforum etabliert. Der Schlüssel zur
Integration liegt in der gegenseitigen Anerkennung und der gezielten
Rechtsangleichung. Künftig sollte die Agenda jedoch weit über das
Beheben unmittelbar drängender Regulierungsthemen hinausgehen. Ein Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen zwischen den USA
und der EU ist ein realistisches Ziel mit hohem Potenzial für beide
Seiten und die Weltwirtschaft, dessen Verwirklichung im Interesse
von Marktteilnehmern und Verbrauchern rasch beginnen sollte.
Bildungsdienstleistungen. Die zunehmende internationale Mobilität von Studierenden, die Aktivität einiger Bildungsdienstleister sowie die Initiativen einiger politischer Akteure bringen Bewegung in
die Bildungslandschaft; es kommt zum Umbau von Bildungsmärkten. Die EU und die USA sollten daher weiter Schritt für Schritt –
auch bilateral – die Zusammenarbeit vertiefen, Bildungsdienstleistungen genauer definieren, mit einer größeren Zahl von gesellschaftlichen Akteuren zusammenarbeiten und vor allem ihre Aufgaben mit Augenmaß wahrnehmen.
Standards für Produkte und Dienste sowie die Verfahren ihrer Setzung unterscheiden sich grundlegend. Nur bei einer Reform des
US-Verfahrens sowie bei der besseren Umsetzung von Standards in
der EU bestehen gute Chancen, international einheitliche Standards
zu etablieren und Marktbarrieren abzubauen.
Mit einer Liberalisierung des transatlantischen Luftverkehrs würden
die Verbraucher auf beiden Seiten des Atlantiks in großem Umfang
gewinnen. Ebenso sollten die Investitionsbarrieren abgeschafft werden, um die Konsolidierung voranzutreiben. Im zivilen Flugzeugbau ist eine Verhandlungslösung zum Subventionsstreit erforderlich.
Im Chemikalienhandel sind noch zahlreiche Handelshemmnisse
abzubauen. Zudem sollte die Produktregulierung besser abgestimmt
werden. Die Liberalisierung der europäischen Pharmamärkte käme
auch dem Handel zugute. Barrieren im Bereich der gentechnischen Erzeugnisse sollten ebenfalls beseitigt werden.
Im Umweltschutz bietet vor allem das europäische Emissionshandelssystem Chancen für die Einbeziehung von US-Gebietskörperschaften. Auch bei den Kraftstoffen und in Umwelttechnologien kann
mit vergleichsweise geringem regulatorischen Aufwand leicht eine
neue Segmentierung der Märkte vermieden werden.
In der Energiewirtschaft stehen die Zeichen vor allem für erneuerbare Energien und neue Technologien auf Expansion. Gemeinsame
Forschung und einheitliche Standards für neue Produkte und Verfahren könnten beiden Seiten große Vorteile verschaffen.
Für die Kommunikationsbranche sind zwei Ergebnisse zentral:
Erstens verhindern stark unterschiedliche Marktgegebenheiten und
regulatorische Ansätze mittelfristig eine einheitliche Regulierung in
den USA und der EU. Zweitens sollten Harmonisierungsbestrebungen nicht nur zentral vom Staat, sondern auch von der Privatwirtschaft ausgehen. Doch unabhängig vom Initiator erfordert internationale Harmonisierung immer einen langen Atem.
4
2. April 2007
I.
Einführung
Das neue Interesse an transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen
Im Oktober 2006 überraschte die deutsche Bundeskanzlerin
Dr. Angela Merkel die Öffentlichkeit mit kolportierten Äußerungen,
sie halte eine transatlantische Freihandelszone für eine faszinierende Idee. Im Herbst bestätigte sie ihre Vorstellungen und schlug eine
Initiative für ein Rahmenabkommen der EU mit den USA zur vertieften wirtschaftlichen Zusammenarbeit vor. Nach ersten verhaltenen
bis kritischen Reaktionen aus Washington und Brüssel hat sich die
Bundesregierung in der EU um konkrete Arbeitsschritte bis zum
nächsten US-EU-Gipfeltreffen am 30. April 2007 in Washington bemüht. Kanzlerin Merkel hat herausgestellt, dass es nicht nur um den
Abbau von Zöllen und Investitionshemmnissen geht: „Binnenmarkt1
ähnliche Strukturen sollten unser Ziel sein.“
Güterhandel der EU-25 mit
den USA, 2005
Mrd. EUR
300
251,3
250
200
162,9
150
88,4
100
50
0
Importe
Exporte
Saldo
Quelle: Eurostat
1
Die neue Aufmerksamkeit für die transatlantischen Beziehungen
kann nicht überraschen. Die wachsende Bedeutung Chinas und
Indiens vor allem in den weltweiten Produktionsnetzwerken und im
Wettbewerb um Direktinvestitionen, im Außenhandel, im Weltwährungssystem und im Wettbewerb um hochqualifizierte Arbeitskräfte
hat in den politischen Eliten in den USA und in Europa in den letzten
Jahren große Diskussionen um die Wettbewerbsstärke der Standorte ausgelöst. Hinzu kommt, dass auch die großen Wirtschaftsverbände und Unternehmen beidseits des Atlantiks sich in letzter Zeit
verstärkt für einen Durchbruch in der wechselseitigen Öffnung der
Märkte ausgesprochen haben und entsprechende Forderungen an
ihre jeweiligen Regierungen formuliert haben.
Die Wirtschaftsbeziehungen EU-USA
Außenhandel der EU mit
den USA nach Branchen
Bevor im Einzelnen auf die bisherigen Bemühungen, die konzeptionellen Fragen sowie die vielen Querschnitt- und Sektorprobleme
eingegangen wird, lohnt ein Blick auf die wesentlichen Fakten und
Wirtschaftsphänomene, die die Wirtschaftsbeziehungen zwischen
2
EU und USA prägen:
2005, Mrd. EUR
Eisen und Stahl
Die Europäische Union ist mit heute 488 Mio. Einwohnern in 27
Mitgliedstaaten und einem Inlandsprodukt von rund EUR 11 Bio. der
größte integrierte Wirtschaftsraum der Welt, gefolgt von den USA
mit 297 Mio. Einwohnern und einem Inlandsprodukt von umgerechnet über EUR 10 Bio. Die beiden Wirtschaftsräume vereinigen 57%
der Wirtschaftsleistung der Welt und rund 40% des Welthandels auf
sich. Die Räume sind füreinander die jeweils wichtigsten Wirtschaftspartner im Handel, bei den Direktinvestitionen und den Verkäufen ausländischer Töchter im jeweiligen Partnermarkt.
Textilien und
Bekleidung
Chemie
Transportausrüstungen
Maschinen und
Turbinen
Telekommunikation
Energie
Landwirtschaft
0
20
40
60
80
Exporte nach USA
Importe von USA
Quelle: Eurostat
2
Handel. Die Ein- und Ausfuhr von Gütern der EU (EU-25, 2005)
erreichte mit über 2,2 Bio. EUR einen Anteil von 17,5% am Welthandel, diejenige der USA in Höhe von knapp 2,1 Bio. EUR einen
Anteil von 16,2%. Die EU bezog dabei 14% der Importe aus den
USA, lieferte ihrerseits wiederum 24% der Exporte in die USA; umgekehrt nahm die EU 21% der US-Exporte auf und hatte einen Anteil von knapp 19% der Importe der USA. Die Vereinigten Staaten
sind mit weitem Abstand vor China, Russland und der Schweiz der
größte Handelspartner der EU. Als wichtigster Handelspartner der
1
2
2. April 2007
Rede von Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel beim World Economic Forum am
24.1.2007, verfügbar unter http://www.regierungonline.de.
In umfassender Hinsicht siehe Hamilton/Quinlan 2005 und 2004.
5
EU-Monitor 45
Handel der EU-25 mit den
USA in Dienstleistungen
2004, Mrd. EUR
120
100
80
60
40
20
0
Importe
Exporte
Saldo
Quelle: Eurostat
3
Direktinvestitionen. Auch die wechselseitigen Kapitalverflechtungen in Form von ausländischen Direktinvestitionen sind sehr eng:
Der Bestand an US-Investitionen in der EU lag 2005 bei rund 968
Mrd. USD, während sich der Bestand der Investitionen von Unternehmen aus der EU in den USA auf rund 1,022 Bio. USD summier3
te.
Bestand an europ. Direktinvestitionen in den USA
nach Herkunftsland 2005, Mrd. USD
300
250
200
150
100
50
AT
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DK
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BE
IE
SE
LU
CH
FR
NL
DE
GB
0
4
Bestand an US-Direktinvestitionen in Europa
nach Zielländern 2005, Mrd. USD
350
300
250
200
150
100
50
FI
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AT
NO
IT
SE
BE
ES
FR
IE
LU
CH
DE
NL
GB
0
USA lag Europa dagegen ungefähr gleichauf mit Kanada, aber mit
deutlichem Abstand vor China und Mexiko. Die Güterstruktur der
EU-Ausfuhren und Einfuhren weist hohe Anteile von Maschinen,
Transportausrüstungen (Pkw und Flugzeuge v.a.) und Chemikalien
auf. Die USA sind zudem der größte Dienstleistungsexporteur der
Welt und verkauften 2004 rund 93 Mrd. EUR Dienstleistungen in die
EU, während die EU sogar auf knapp 109 Mrd. EUR Exporte nur in
die USA kam; dies entsprach rund 35% der EU-Exporte. Über längere
Zeiträume betrachtet verlieren die Wirtschaftsbeziehungen der
transatlantischen Partner untereinander jedoch an Gewicht – zugunsten der jeweiligen Beziehungen zu Asien und anderen Weltregionen. Dies spiegelt sich auch in der Handelspolitik beider Wirtschaftsräume wider, da in den letzten Jahren Bemühungen um bilaterale oder interregionale Abkommen mit anderen Weltregionen
verstärkt und solche Abkommen vereinzelt auch abgeschlossen
wurden.
5
Rund die Hälfte der Auslandsinvestitionen von US-Unternehmen
entfielen in diesem Jahrzehnt auf die EU-Staaten, während Unternehmen aus Europa rund drei Viertel ihrer Auslandsinvestitionen in
den USA tätigten. US-Unternehmen investierten in diesem Zeitraum
zwischen 65 und 100 Mrd. USD p.a. in Europa (mit der Ausnahme
4
des Jahres 2005: Abfluss von 37 Mrd. USD ). Von den insgesamt
gut 372 Mrd. USD in den Jahren 2000 bis 2005 entfielen 116 Mrd.
USD auf das Vereinigte Königreich und über 38 Mrd. USD auf
Deutschland als den zwei wichtigsten Zielländern (Grafik 5). Umgekehrt investierten europäische Unternehmen 595 Mrd. USD in den
USA (siehe Grafik 4). US-Unternehmen erzielten im sechsjährigen
Jahresmittel (2000-2005) 79 Mrd. USD, EU-Unternehmen 67 Mrd.
USD an Einkünften im jeweiligen Partnerraum (Grafik 8, S. 7). Die
Verkäufe in Europa nur von Tochtergesellschaften im Mehrheitsbesitz von US-Eigentümern beliefen sich auf 1,7 Bio. USD und auf
rund 1,3 Bio. USD für die Tochtergesellschaften europäischer Muttergesellschaften in den USA. Für US-Firmen war Europa mit einem
Anteil von über der Hälfte der weitaus wichtigste Absatzmarkt der
Welt, und umgekehrt.
Transatlantische Marktöffnung in historischem Abriss
Die Bemühungen um eine Verbesserung der transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen haben eine lange Geschichte, die jedoch erst
im letzten Jahrzehnt an Substanz gewann. Zwar verfolgte schon
Präsident Kennedy 1962 zu Beginn der europäischen Integration
große bilaterale Pläne, doch spielte die Musik fast ausschließlich im
GATT, in dem die beiden Wirtschaftsmächte ihre Märkte multilateral
öffneten. Erst mit dem Fall der Berliner Mauer und US-Außenminister James Bakers Berliner Rede im Dezember 1989 setzte
eine neue Phase direkter bilateraler Diplomatie ein, die in die Transatlantische Erklärung vom 23.11.1990 mündete. Einen Fahrplan für
Wirtschaftsthemen enthielt diese jedoch nicht.
3
4
6
Alle weitere Angaben nach den Statistiken des US Department of Commerce,
Bureau of Economic Analysis.
Dies hing mit steuerrechtlichen Änderungen der USA, insbesondere dem Auslaufen der FSC-Regelungen, zusammen.
2. April 2007
Zielländer von US-Investitionen in Europa
2000-2005 in Mrd. USD
140
120
100
80
60
40
20
0
DE
IE
LU
NL
CH
GB
6
Herkunftsstaaten von europäischen FDI in den USA
2000-2005 in Mrd. USD
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
FR
DE
LU
NL
CH
GB
7
Einkünfte von Unternehmen im Partnermarkt
2000-2005 in Mrd. USD
120
US-Gewinne aus FDI in
Europa
100
EU-Gewinne aus FDI in USA
80
60
40
20
0
FR DE
LU
NL
SE CH GB
8
Ernsthafte Aktivitäten kamen erst zustande, als US-Präsident Clinton, Kommissionspräsident Delors und die spanische Regierung von
Felipe Gonzáles in ihrer Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr
1995 die Neue Transatlantische Agenda (NTA) vereinbarten, die
bewusst weniger ambitioniert ausgelegt war als die damaligen Forderungen nach einer transatlantischen Freihandelszone (TAFTA),
für die es auf beiden Seiten mehr innenpolitischen Widerstand als
5
Unterstützung gab. Im Rahmen des Wirtschaftsdossiers dieser NTA
konnten zum Ende des Jahrzehnts Übereinkünfte über die wechselseitige Anerkennung von Test- und Zertifizierungsverfahren bei der
Produktzulassung, über die Äquivalenz veterinärrechtlicher Bestimmungen, über die Auslegung des Wettbewerbsrechts, über Zollfragen sowie über die Datensicherheit erzielt werden. Die NTA schuf
auch einige Gremien – Dialoge genannt –, in denen Unternehmen,
Verbraucher, Arbeitnehmervertreter und Parlamentarier miteinander
regelmäßig gemeinsame Belange diskutieren können, u.a. auch den
6
Transatlantic Business Dialogue.
1998 suchte die Europäische Kommission unter Führung von Kommissar Leon Brittan beim Rat nach, um ein umfassendes Mandat für
eine weitreichende bilaterale Öffnung der Märkte von EG und USA
zu erreichen; scheiterte jedoch am Widerstand einiger Mitgliedstaaten. Immerhin vereinbarte man 1998 die „Transatlantische Wirtschaftliche Partnerschaft“ nebst einem Aktionsplan.
Neuer Schwung in die transatlantische Wirtschaftsdiplomatie kam
erst 2004 auf dem Gipfeltreffen von EU und USA im irischen Dromoland, auf dem ein Arbeitsprogramm avisiert wurde, welches auf einem Treffen der Wirtschaftsminister im November 2005 auch für
zahlreiche Themenfelder konkretisiert wurde (siehe Box S. 8). Bei
den Themen Energiesicherheit, Verbraucherschutz und Pharmazie
erzielte man erste Ergebnisse. Zudem wurde ein hochrangiges Gremium für die regulatorische Zusammenarbeit institutionalisiert, in
dem grundlegende Fragen der Regulierung von Güter- und Dienstleistungsmärkten erörtern werden sollen. Weitere Dialogforen wurden ebenfalls auf den Weg gebracht, u.a. zu Finanzmärkten, Transportsicherheit und zum Klimawandel.
Auf dem Wiener Gipfeltreffen 2006 konnten bereits eine gemeinsame Strategie zum Schutz geistigen Eigentums auf Drittmärkten mit
Fokus auf China und Russland verabschiedet und mehrere Initiativen zur Zusammenarbeit in den Themenfeldern Energiesicherheit,
Offenheit für ausländische Direktinvestitionen und Klimawandel auf
den Weg gebracht werden.
Mit einer neuen Initiative seitens der deutschen Bundeskanzlerin
Merkel im Zeitraum der deutschen EU-Ratspräsidentschaft wird nun
für den EU-US Gipfel am 20.4.2007 in Washington, D.C., die Agenda erneut erweitert und vertieft. Die Kanzlerin strebt konkrete Fortschritte in den Themenfeldern Schutz des geistigen Eigentums,
Finanzmärkte, Energieeffizienz und Standardsetzung an.
Neben konkreten Fortschritten wird jedoch vor allem an einer breiter
fundierten politischen Verankerung durch eine explizite Befassung
der Parlamente mit den Perspektiven und Prinzipien der transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen gearbeitet. Dies ist gerade angesichts der großen Bedeutung des US-Kongresses in der Gesetzgebung allgemein sowie in der Budgetierung von Regulierungsbehörden (und der Erteilung von Mandaten, die überhaupt erst internatio5
6
2. April 2007
Zum politischen Hintergrund Falke 1997, zu den ökonomischen Aspekten Siebert
2005, Langhammer et al. 2002, Barfield 1998.
Ein guter Abriss findet sich bei van Scherpenberg 2006, Stevenson 2005.
7
EU-Monitor 45
Die Arbeitsfelder des Gemeinsamen
EU-US-Arbeitsprogramms des Gipfels
von 2005
— Regulierungskooperation in 15 Sachgebieten (siehe nächste Box)
nale Aspekte einbeziehen würden) angemessen und trägt der wichtigen Rolle des Europäischen Parlaments in der Gesetzgebung in
Europa Rechnung. Das Hinzufügen weiterer politischer Spieler auf
der grundsätzlichen Ebene wird das Geschäft aber nicht unbedingt
leichter machen.
— Globale Kapitalmärkte incl. Rechnungslegung und Bankenaufsicht
Konzeptionelle Ansätze: Vom Freihandel zur tiefen Integration
— Geldwäschebestimmungen und
Finanzierung von Terroristen
Die Handels- und Investitionsbeziehungen zwischen der EU und
den USA verlaufen seit vielen Jahren in sehr liberalem Rahmen.
Generell sind die Barrieren heutzutage auf niedrigem Niveau.
Gleichwohl ist ein harter Kern an Zugangshindernissen festzustel7
len , die den Bemühungen um eine Vertiefung der transatlantischen
Wirtschaftsbeziehungen im Wege stehen.
— Förderung von Innovation und Technologie
— Sicherheit im Handel und im grenzüberschreitenden Personenverkehr
— Energieeffizienz
— Schutz geistigen Eigentums auf
Drittmärkten
— Liberalisierung der AuslandsDirektinvestitionen
— Wettbewerbspolitik
— Öffentliches Beschaffungswesen
— Tätigkeitsbestimmungen für freiberufliche
Dienstleistungen
Sektorale Ziele der Regulierungskooperation seit 2005
— Pharma: Zulassung von Medikamenten
— Veterinärmedizin: Harmonisierung der
Standards
— Automobilsicherheitsregeln
— Information und Kommunikationstechnologie
— Kosmetika: Testverfahren
— Verbraucherschutz und seine internationale Durchsetzung
— Unfaire Geschäftspraktiken
— Lebensmittelinformationspflichten
— Lebensmittelsicherheit
— Schiffsausrüstungen
— Öko-Design
— Chemikalien
— Energieeffizienz für Büroausrüstungen
— Telekomausrüstungen
— Medizinische Geräte
Zölle und Abgaben sind nach den zahlreichen, in diesen Punkten
erfolgreichen, Verhandlungsrunden im GATT inzwischen auf ein
generelles Niveau von rund vier Prozent gesunken. Nicht-tarifäre
Handelshemmnisse sind vor allem im Zollwesen, bei der Standardsetzung für industrielle Waren und im öffentlichen Beschaffungswesen noch von großer Bedeutung. Zudem stellen Handelsbarrieren
der Mitgliedstaaten in Bereichen gemischter Kompetenz der EG
oder der US-Einzelstaaten oftmals noch eine sehr wirksame Barriere gegen Einfuhren dar.
Beschränkungen der Investitionstätigkeit sind auf beiden Seiten des
Atlantiks ebenfalls noch zur Genüge festzustellen. Während die
USA auch weiterhin noch die Märkte für bestimmte Transportdienstleistungen in der Schiff- und Luftfahrt, in der Telekommunikation und
in Bereichen mit nationalem Sicherheitsbelang durch komplette Verbote oder quantitative Restriktionen ausländischer Übernahmen von
US-Anbietern schützen, limitiert die EU ebenfalls im Bereich des
Luftverkehrs und in manchen Mitgliedstaaten auch im Schiffverkehr
die Niederlassungsfreiheit von Anbietern aus Drittstaaten.
Tatsächlich jedoch spielen Marktzugangsbarrieren, die durch Außenhandels- oder Investitionspolitik geprägte Regulierungen von
Gütern und Dienstleistungen den Marktzugang für Ausländer erheblich erschweren oder eine Geschäftstätigkeit nur in Form einer Niederlassung im Partnermarkt zulassen, eine immer geringere Rolle.
In vielen Industriebranchen kommt es dagegen bei strukturell ähnlich angelegten Zulassungsverfahren für Produkte auf beiden Seiten
des Atlantiks zu Kosten des Marktzugangs, die sachlich kaum zu
begründen sind.
Die klassischen Handels- und Investitionsbarrieren können je nach
Kompetenzebene (EU oder Mitgliedstaat oder beide; US-Regierung
oder Einzelstaat) entweder im Rahmen multilateraler Institutionen
oder direkt bilateral zwischen den USA und der EU im Rahmen relativ einfacher gesetzlicher oder administrativer Änderungen abgebaut
werden. Dagegen erfordern die heute dominanten Probleme in der
Regel entweder komplexe gesetzliche und regulatorische Änderungen auf beiden Seiten des Atlantiks mit dem Ziel der Konvergenz,
oder aber eine bewusste politische Entscheidung über die wechselseitige Anerkennung bzw. die Äquivalenz des Regelwerks auf der
anderen Seite. Solche Entscheidungen involvieren auf beiden Seiten des Atlantiks in der Regel viele staatliche Institutionen (Regierung, Parlament, nachgeordnete Regulierungsbehörden, in Europa
zusätzlich die Kommission und ggf. auch das Europäische Parla7
8
Umfangreiche, aber nicht umfassende Auflistungen der vornehmlich bilateralen
Marktzugangsbarrieren finden sich in EU 2006b sowie USTR 2006.
2. April 2007
ment), die aus unterschiedlichen sachlichen und institutionellen
Motiven heraus in der Vergangenheit äußerst zögerlich in diesen
Fragen waren. Schon die Tokyo-Runde des GATT (1973-1979) wäre
beinahe daran gescheitert.
MRAs mit begrenzten Erfolgen
Auch die 1998 vereinbarten MRAs (Mutual Recognition Agreements;
Abkommen der wechselseitigen Anerkennung) für die Testverfahren,
die Zertifizierungsanforderungen und die Inspektion der konformen
Produktion von Gütern und Diensten (medizinische Geräte; Arzneimittel; Ausrüstungsgegenstände der Telekommunikation; Elektronik;
elektromagnetische Kompatibilität und Sportboote) mit einem Handelsvolumen von damals etwa 50 Mrd. USD gingen aus vierjährigen
Verhandlungen hervor, erforderten ebenfalls komplexe mehrjährige
Umsetzungsphasen und hochrangigen Einsatz seitens der politischen Institutionen und wichtiger Unternehmen der betroffenen
Branchen und erwiesen sich in der Folge nicht in jedem Fall als
erfolgreich (Probleme gab es bei medizinischen Geräten, Arzneimit8
teln und elektrischer Sicherheit).
Fahrplan für klassische Marktöffnung
sinnvoll
Insgesamt ist auf beiden Seiten des Atlantiks die klassische Liberalisierungspolitik in Handels- und Investitionsfragen sukzessive abgelöst worden von Bemühungen um Ko-Regulierung in der Spannweite von wechselseitiger Anerkennung internen Rechts bis hin zur
vollständigen Harmonisierung. Eine Fortsetzung der klassischen
Liberalisierungspolitik im bilateralen Verhältnis könnte auf der Basis
eines herkömmlichen Fahrplans zum schrittweisen Abbau gemeinsam definierter Hürden etwa innerhalb eines Fünf- oder Zehnjahresplans abgearbeitet werden. Die multilateralen Themen – Zölle
etwa – stehen oder fallen mit den Verhandlungen in der DohaRunde der WTO und sind nur sehr eingeschränkt im bilateralen
Kontext zu lösen.
Ohne wechselseitige Anerkennung
kein Durchbruch möglich
Die Ko-Regulierungsthemen sind dagegen von solch sperriger politischer Natur, dass erst nach genauem Prüfen der Lösungswege
und der politischen Widerstände überhaupt ein Fahrplan denkbar
ist. Einige Industrieverbände auf beiden Seiten des Atlantiks haben
insofern auch noch keine gemeinsame Position gefunden und
schwanken zwischen den Wünschen nach klaren Prinzipien und
einer Vorgehensweise in der abgestimmten Rechtsetzung und nach
Roadmaps zur Lösung von Sachfragen hin und her.
Ohne eine klare Orientierung an wechselseitiger Anerkennung wird
es jedoch kaum Fortschritte geben.
8
2. April 2007
Siehe die umfassende Analyse in Devereaux, Lawrence, Watkins (2006) und
Stevenson (2005).
9
EU-Monitor 45
II.
Querschnittsprobleme des Marktzugangs
Corporate Governance, Übernahme- und Wettbewerbsrecht im transatlantischen Verhältnis
Bilanzskandale führten zu schärferen
Kapitalmarktregeln…
Die materiellen Regelungen für die Corporate Governance, die
Übernahme börsennotierter Kapitalgesellschaften und die wettbewerbsrechtliche Prüfung von Fusionen und Zusammenschlüssen
zwischen Unternehmen mit Niederlassung in den USA und der EU
waren zu Beginn dieses Jahrzehnts mehrfach Gegenstand harter
transatlantischer Auseinandersetzungen. Bilanzskandale großer
Unternehmen auf beiden Seiten (Enron, WorldCom, Parmalat) lösten weitreichende politische Reaktionen bis hin zu korrigierender
Gesetzgebung aus. Die Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen für Unternehmensübernahmen in Europa wiederum verunsicherte US-Unternehmen, obwohl doch die Schaffung liberaler
Rahmenbedingungen auf der europäischen Agenda stand.
… mit Folgen für viele EUUnternehmen
Im Zuge der Verschärfung der Kapitalmarktregeln in den USA durch
den Sarbanes Oxley Act von 2002, der Schaffung einer Aufsichtsbehörde für die Wirtschaftsprüfer – PCAOB – sowie einiger Regelanpassungen der Börsen gerieten Unternehmen der EU, die direkt an
einer US-Börse registriert und gelistet waren, bzw. Wirtschaftsprüfer,
die auch nur anteilig an der Rechnungslegung von US-Unternehmen beteiligt waren, unmittelbar unter den Einfluss der strengen
US-Regelungen und mussten sich entsprechend anpassen. Dabei
bedurfte es an mancher Stelle einer flexiblen Auslegung der Gesetzgebung durch die US-Aufsichtsbehörden, da das Unternehmensrecht einiger EU-Staaten nicht unmittelbar im Einklang mit den
neuen Regeln zu bringen war, z.B. im Hinblick auf die Unabhängkeitsanforderung für Mitglieder des Aufsichtsrats in mitbestimmten
Unternehmen in Deutschland. Letztlich ließen sich freilich die meisten Probleme lösen.
Europäisches Übernahmerecht heute
sehr liberal…
Mit leichter Verzögerung legte auch die EU 2003 ein Arbeitsprogramm zur Stärkung der Corporate Governance und zur Sicherstellung der Qualität der Rechnungslegung vor, von dem einzelne Maßnahmenpakete auf den Weg gebracht wurden. Die größte Bedeutung für US-Unternehmen mit Interesse an Akquisitionen in der EU
hatte freilich die Entwicklung des Übernahmerechts in Europa, das
in mehreren Mitgliedstaaten seit Mitte der neunziger Jahre überarbeitet worden war und sich – mit Abstrichen – am liberalen britischen Vorbild orientierte. Die EU selbst beschloss eine ebenfalls
marktorientierte Übernahmerichtlinie mit einigen Wahlrechten in
9
Bezug auf Verteidigungsmaßnahmen , die in der Folge jedoch fast
durchweg in restriktiver Weise national umgesetzt wurde. Zwar
bleibt der Markt für Unternehmensübernahmen in der EU auch danach noch weitaus liberaler als der durch zahlreiche gesetzliche
Maßnahmen der US-Einzelstaaten stark an Schutzinteressen der
Zielgesellschaften orientierte US-Markt, aber auch die EU-Mitglied10
staaten verhalten sich diesbezüglich nicht vorbildlich. Rechtliche
Barrieren haben in letzter Zeit aber generell im Vergleich zu unmit-
… aber Investitionsprotektionismus
auf dem Vormarsch
9
10
10
Richtlinie 2004/25/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April
2004 betreffend Übernahmeangebote (Text von Bedeutung für den EWR), Amtsblatt Nr. L 142 vom 30/04/2004 S. 0012 – 0023, Europäische Kommission 2007a
sowie zur Analyse Wagner 2004, Deutsch 2000.
Siehe Europäische Kommission 2007b..
2. April 2007
telbar politischer Einflussnahme auf Fusionsvorhaben auf beiden
11
Seiten des Atlantiks keine große Rolle gespielt.
Fusionskontrolle bereits eng
abgestimmt
Von großer Bedeutung sind zudem die Anforderungen der Wettbewerbsbehörden an Übernahmen von transatlantischem Zuschnitt mit
gelegentlich doppelter Prüfung auf US- und EU-Seite. In dieser Hinsicht kann man zumindest nach der Reform der EU-Wettbewerbspolitik, die den Fokus von der Marktstruktur auf den Konsumentenschutz legte, in letzter Zeit von einer gewissen Annäherung
der Zielsetzung, der Prüfkriterien sowie der rechtlichen Rahmenbedingungen auf beiden Seiten des Atlantiks sprechen. Schon seit
1991 bestand trotz vereinzelter und wichtiger Streitfälle eine enge
Zusammenarbeit der Kartellbehörden der EU und der USA, die sich
in einem „best practice“-Papier widerspiegelt. Dieses sieht im Rahmen der jeweiligen Rechtsordnungen ein hohes Maß an prozeduraler und inhaltlicher Koordinierung vor. Zudem wird die Konsistenz
der Beurteilung und etwaiger Auflagen für die Transaktion für die
jeweiligen Märkte geprüft; dies entspricht insofern den Anforderun12
gen tiefer Integration bereits besonders gut.
Rechnungslegung
Konvergenzprogramm der Standardsetzer zielt auf Vergleichbarkeit…
… und hohes Niveau
Abschaffung von Überleitungsrechnungen wichtiges Ziel…
Mit der Verpflichtung kapitalmarktorientierter Unternehmen zur Aufstellung der Konzernabschlüsse nach den International Financial
Accounting Standards (IFRS) ab dem Jahr 2005 hat die Europäische Union einen weiteren integralen Schritt zur Schaffung eines
europäischen Finanzmarktes gemacht. Aufgrund des NorwalkAgreements vom Oktober 2002, mit dem sich der US-amerikanische
Standardsetzer, das Financial Accounting Standards Board (FASB),
und das International Accounting Standards Board (IASB) auf ein
Konvergenzprogramm mit konkreten Arbeitsschritten geeinigt haben, existiert darüber hinaus ein Programm, das der Integration der
internationalen Kapitalmärkte dient. Der gemeinsame Arbeitsplan,
der im Februar 2006 im Rahmen eines Memorandum of Understanding beschlossen wurde, beinhaltet sowohl Projekte zur Erzielung
kurzfristiger Konvergenzfortschritte (z.B. im Bereich der Bilanzierung
von Ertragsteuern und der Segmentberichterstattung) als auch langfristige Projekte (z.B. zur Bilanzierung von Leasingverträgen und
immateriellen Vermögensgegenständen), wodurch eine Vergleichbarkeit nicht nur erreicht, sondern auch kontinuierlich sichergestellt
werden soll. Konvergenz bedeutet dabei nicht notwendigerweise
Identität, aber die Unterschiede sollten so gering werden, dass Investoren die unter beiden Regelwerken erstellten Abschlüsse leicht
verstehen und vergleichen können, so dass ihre Entscheidungen
nicht vom für die Erstellung gewählten Regelwerk abhängen.
In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass Konvergenz nicht
als Einbahnstraße verstanden wird. Um die Etablierung qualitativ
hochwertiger Standards zu erreichen, sind deswegen gerade auch
die europäischen und deutschen Marktteilnehmer und Institutionen
gefordert, ihren Einfluss beim IASB geltend zu machen, um europäischen Stärken eine Stimme zu verschaffen.
Beide Standardsetzer sind sich bewusst, dass der gemeinsame
Projektplan entscheidend dafür ist, die Abschaffung einer Überleitungsrechnung des Jahresüberschusses sowie des Eigenkapitals
von IFRS nach US GAAP zu ermöglichen. Diese zusätzliche Belastung betrifft alle Anwender der IFRS, die den US-amerikanischen
Kapitalmarkt nutzen und deswegen bei der Börsenaufsichtsbehörde
SEC registriert sind. Für europäische Unternehmen wird es wichtig
sein, eine kontinuierliche Unterstützung durch die EU zu erhalten.
11
12
2. April 2007
Siehe Böttcher/Wruuck (2006). EU-Monitor Nr. 25.
Siehe Europäische Kommission 2007c.
11
EU-Monitor 45
Diese manifestiert sich in einer im April 2005 zwischen Vertretern
der EU-Kommission und der SEC getroffenen Übereinkunft zu einer
„Roadmap“. Dabei handelt es sich um einen Fahrplan, der die notwendigen Schritte enthält, um den nach IFRS bilanzierenden Unternehmen zu ermöglichen, keine Anpassung ihrer Abschlüsse auf US
GAAP mehr vornehmen zu müssen. Nach dieser Absichtserklärung
soll die Überleitungsrechnung frühestens 2007, spätestens aber
2009 entfallen. Dies hätte für die bilanzierenden Unternehmen praktische wie auch finanzielle Vorteile: Die Erstellung von Überleitungsrechnungen erfordert eine aufwändige Datenerhebung, deren Qualität durch entsprechende Kontrollen sicherzustellen ist.
… enge Zusammenarbeit soll dies bis
spätestens 2009 erreichen
Um die Akzeptanz von IFRS durch die SEC zu erleichtern, hat die
EU einen „Roundtable for the consistent application of IFRS“ eingerichtet. Es ist Aufgabe des Gremiums, Interpretationsbedürfnisse
festzustellen und diese bei der dafür zuständigen Institution des
IASB, dem International Financial Interpretations Committee (IFRIC)
zu adressieren. Als weiteren Baustein der transatlantischen Kooperation haben das Committee of European Securities Regulators
(CESR) und die SEC im August 2006 einen gemeinsamen Arbeitsplan beschlossen, der die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden
erleichtern und gerade auch die konsistente Anwendung der IFRS
fördern soll. Im Auftrag der EU-Kommission hat CESR zum 1. Juli
2008 zu entscheiden, welche Rechnungslegungsstandards von
Drittländern als äquivalent zu den IFRS gelten können. Derzeit sind
US-amerikanische Unternehmen, die an einer EU-Börse notiert
sind, von einer Überleitung nach IFRS befreit. Hier zeigt sich, dass
auch die EU die liberalere Seite dieser Partnerschaft sein kann.
In den Vereinigten Staaten erfahren die Konvergenzbemühungen
Unterstützung durch den nach den Sponsoren benannten sog.
13
Bloomberg-Schumer-Report , der ebenfalls die Konvergenz der
Rechnungslegungsstandards sowie einen stärker an Prinzipien orientierten Ansatz in der Kapitalmarktregulierung fordert. Dabei nimmt
die Anerkennung von IFRS ohne Überleitungsrechnung einen wichtigen Platz ein. Im Rahmen eines „Best-of-both Approach“ wird als
Ziel gesehen, das Beste beider Welten zu vereinen, wobei die Kosten für die Bilanzersteller reduziert würden, ohne den Schutz der
Investoren zu gefährden oder die Qualität der dem Markt zur Verfügung gestellten Informationen zu mindern. Nach Ansicht der Autoren
würden der US-Kapitalmarkt und die dortigen Investoren insgesamt
profitieren, wenn der Markt aufgrund der Beseitigung bürokratischer
Hemmnisse für ausländische Unternehmen attraktiver würde.
Es kann derzeit allerdings nicht als sicher gelten, dass die SEC
tatsächlich ab dem Jahr 2009 auf Überleitungsrechnungen nach US
GAAP verzichten wird. Jüngste Äußerungen von Vertretern der Behörde lassen zunächst einmal erkennen, dass die US-amerikanische Börsenaufsicht sich dem Fahrplan gegenüber verpflichtet fühlt.
Eingereichte IFRS-Abschlüsse werden intensiv geprüft, und ein
Dialog mit den Bilanzerstellern ist im Gang. Dabei steht naturgemäß
die Analyse der sachgerechten und konsistenten Anwendung und
Interpretation der IFRS im Mittelpunkt. Stellungnahmen zu Einzelthemen beschränken sich jedoch im Wesentlichen auf die Ergebnisse bezüglich der Umsetzung der Offenlegungsvorschriften unter
IFRS und zeigen, dass die SEC eine durchaus kritische Haltung
einnimmt. So berichtete Julie Erhardt, Deputy Chief Accountant der
SEC, im Dezember 2006 von verschiedenen Comment Lettern an
Ersteller. Diese bezogen sich darauf, dass wesentliche Offenlegungsinformationen fehlten, schwer verständlich waren oder nur
oberflächlich umgesetzt wurden, ohne damit den Geist der Anforde13
12
Bloomberg/Schumer 2007.
2. April 2007
rung in den IFRS zu erfüllen. Auch wurde bereits klargestellt, dass
sich der Fahrplan nur darauf bezieht, die Überleitungsrechnung für
solche Unternehmen abzuschaffen, die „IFRS so anwenden wie sie
das IASB bekannt macht und vertritt“ – ein deutlicher Hinweis darauf, dass die SEC keinen Raum für nationale Sonder- oder Ausnahmeregelungen sieht, wie sie zum Beispiel aufgrund von EURegeln derzeit beim sog. Hedge Accounting möglich sind.
Reger Handel mit Wissen*
in % des BIP
0,6
(a) Einnahmen
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0,6
(b) Ausgaben
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
80 83 86 89 92 95 98 01 04
GB
CA
DE
FR
US
JP
IT
* (a) Einnahmen durch und (b) Ausgaben für
Patente und Lizenzen im internationalen
Zahlungsverkehr inkl. grenzüberschreitender
Zahlungen innerhalb von Unternehmensverbünden
Quellen: IWF, DB Research 2007
9
Anfang März 2007 fand in Washington eine Gesprächsrunde zum
Thema Konvergenz statt. In dieser Veranstaltung wiesen verschiedene Analysten und Vertreter von Ratingagenturen darauf hin, dass
das Erfordernis einer Überleitungsrechnung wenig bringt, nicht zuletzt, da die Zahlen erst mit Verspätung vorliegen. Dies deckt sich
mit der Erfahrung verschiedener Emittenten, die nur sehr selten
Fragen bezüglich der Inhalte der Überleitungsrechnung erhalten.
Zudem ergeben sich zwar immer noch Unterschiede in verschiedensten Einzelpositionen der Bilanz sowie der Gewinn- und Verlustrechnung. Typischerweise weichen aber weder das Nettoergebnis
noch das Eigenkapital unter beiden Standards signifikant voneinander ab. Den Analysten wäre eher daran gelegen, das IFRS–
Zahlenwerk früher zu erhalten, und dies wäre leichter möglich, wenn
die zeit- und kostenintensive Überleitungsrechnung entfiele. Verständlich ist die Forderung, dass IASB und FASB weiterhin intensiv
am Ziel der Konvergenz arbeiten, auch über den Termin des Wegfalls einer Überleitungsrechnung hinaus.
Unterm Strich macht der laufende Konvergenzprozess zwischen
IFRS und US GAAP gute Fortschrittet. Um das überaus wichtige
Ziel der Abschaffung der Überleitungsrechnung zu erreichen, wird
es wichtig sein, dass die EU darauf drängt, die mit der SEC bzw.
von der SEC und CESR beschlossenen Arbeitspläne in die Realität
umzusetzen. Gleichzeitig sollte die EU keinen Sonderweg beschreiten und neue IFRS-Standards vollständig sowie zeitnah in europäisches Recht umsetzen.
Konvergenz der Regulierung geistigen Eigentums
Wissen ist zum wichtigsten Produktionsfaktor der entwickelten Länder geworden. Auch machen einige Schwellenländer schnelle Fortschritte auf dem Weg zur Wissensgesellschaft. Um handelbar zu
sein, muss dieses Wissen in Gestalt geistigen Eigentums – Patente,
Urheberrechte, Marken etc. – geschützt werden. Um auch international handelbar zu sein, müssen die Rechtssysteme beider Handelspartner zudem eine zumindest vergleichbare Regulierung geistigen Eigentums vorsehen. Diese Grundvoraussetzung besteht in
vielen Ländern seit Dekaden, was sich vielerorts im rapiden Wachstum grenzüberschreitenden Handels mit Wissen niederschlägt.
Um ihre Regulierung geistigen Eigentums weiter anzugleichen, einigten sich die Länder der EU, die USA und viele andere Staaten im
Rahmen multilateraler Verträge auf verbindliche Mindeststandards:
Sie schlossen 1995 in der WTO die TRIPS-Vereinbarung (TradeRelated Aspects of Intellectual Property Rights) sowie 1996 zwei
Verträge unter dem Dach der WIPO (World Intellectual Property
Rights Organisation) ab. Bis Ende 2005 mussten alle Unterzeichner14
länder die TRIPS-Vereinbarung in nationales Recht umsetzen , die
WIPO-Verträge traten 2002 in Kraft.
14
2. April 2007
Ausnahmeregelungen sind möglich, zudem müssen die Regeln im Fall pharmazeutischer Patente von einigen Entwicklungsländern erst bis Ende 2015 umgesetzt
werden.
13
EU-Monitor 45
Transatlantische Unterschiede im Patentwesen
Trotz dieser Verträge bestehen bis heute jedoch substantielle Unterschiede zwischen den Patent- und Urheberrechtssystemen vieler
Staaten – so auch zwischen denen der europäischen Länder und
der USA. Die Situation im Patentwesen stellt sich folgendermaßen
dar:
US-Sonderweg im Patentwesen
— Status Quo in den USA. In den USA sind neben technischen
Neuerungen auch Software und Geschäftsmethoden patentierbar. Die Zahl erteilter Softwarepatente ist seit den 1980er Jahren
exponentiell gestiegen, das US-Patentamt ist überlastet. Mehrere
Hunderttausend Anmeldungen warten auf Bearbeitung. Ein Patent erhält, wer nachweist, die Idee als erster gehabt zu haben
(first-to-invent). Der Erfinder kann seine Idee noch bis zu zwölf
Monate nach ihrer Veröffentlichung zum Patent anmelden (grace
period) – gerade für Wissenschaftler ein wichtiger Aspekt.
— Status Quo in Europa. Gemäß dem Europäischen Patentüber15
einkommen sind in den Unterzeichnerländern nur technische
Neuerungen patentierbar, Geschäftsmethoden und reine Software jedoch nicht. (Für Computerprogramme in Verbindung mit
16
einem technischen Gerät werden jedoch auch in Europa viele
Patente vergeben). Ein Patent erhält, wer es als erster beim nationalen oder europäischen Patentamt anmeldet (first-to-file; dieses Prinzip schafft mehr Rechtssicherheit als first-to-invent und
gilt in allen Ländern außer den USA). Eine Patentanmeldung
nach der Veröffentlichung der Idee ist in Europa ausgeschlossen.
Gute Gründe für Harmonisierung
Zudem wird der Neuheitsgrad einer Erfindung, ein entscheidendes
Kriterium der Patenterteilung, auf unterschiedliche Arten ermittelt.
Es gibt also viel Spielraum für eine stärkere bilaterale Harmonisierung – und gute Gründe: (1) Die Schutzniveaus (z. B. Anfechtungshürden) und damit die Rahmenbedingungen für wirtschaftlichen
Erfolg würden, über die obigen Mindeststandards hinaus, weiter
17, 18
; (2) die Barrieren zur Anmeldung im jeweils andeangeglichen
ren Rechtsgebiet lägen näher beieinander; (3) die Kosten für (oft
notwendige) Anmeldungen in mehreren Ländern sänken; (4) eine
Verschärfung der in den USA nach Ansicht einiger Experten vergleichsweise freigebigen Patenterteilungspraxis könnte die Aktivität
der so genannten „Patent-Trolle“ eindämmen. Der Geschäftszweck
dieser Unternehmen ist das Aufkaufen und (oft sehr einträgliche)
Durchsetzen von Patentrechten. Ihnen wird von Wirtschaft und Politik vorgeworfen, ohne eigene innovatorische Leistung das Patentsystem auszunutzen. (Einige Experten halten die freigebige Patenterteilungspraxis darüber hinaus für eine generelle Bedrohung der
Innovationskapazität der USA.)
Dynamik hüben wie drüben – Konvergenz jedoch ungewiss
Reformbestrebungen in den USA…
Und tatsächlich sind die Patentsysteme auf beiden Seiten des Atlantiks in Bewegung:
— Dynamik in den USA. In Repräsentantenhaus und Senat sind in
den letzten Jahren mehrere (bislang erfolglose) Gesetzesvorschläge zur Verbesserung des Patentsystems eingebracht wor15
16
17
18
14
Unterzeichnet 1973, zuletzt revidiert 2000.
So genannte „computerimplementierte Erfindungen“ wie z. B. die Steuerungssoftware und zugehörige IT-Hardware und Mechanik eines Antiblockiersystems für
Fahrzeugbremsen.
Die EU-Kommission argumentiert, die USA hätten bis heute einige TRIPSRegelungen nicht in nationales Recht umgesetzt, vgl. EU-Kommission 2006.
In sowohl der EU als auch in den USA ist ein Patent für 20 Jahre ab der ersten
Einreichung gültig.
2. April 2007
den. Zur Diskussion stehen höhere Hürden in Patentprüfung und
19, 20
, eine leichtere Anfechtbarkeit von Patenten und die
-erteilung
Beschränkung von Schadensersatzansprüchen und Verkaufsstopps bei Patentverletzungen. Treiber hierfür sind weniger internationale Harmonisierungspläne als vielmehr die „Patent-Trolle“.
Explizit auf Harmonisierung zielen dagegen Bemühungen ab,
zum weltweit üblichen first-to-file-Prinzip überzugehen.
… aber fehlender Durchbruch in der
EU
— Dynamik in Europa. In Europa wird seit Jahren kontrovers über
das Spektrum des Patentierbaren selbst diskutiert. Im Fokus
steht die Frage, ob die Patentierung von Software in Verbindung
mit einem technischen Gerät in die Patentgesetze übernommen
– und damit u.U. erleichtert – werden soll. Das wäre zwar ein
Schritt in Richtung EU-USA-Harmonisierung, die Vorteile sind jedoch mit Blick auf die Erfahrungen in den USA umstritten. Darüber hinaus versucht die EU-Kommission, im Sinne einer EUinternen Harmonisierung ein europäisches „Gemeinschaftspatent“ einzuführen – bislang jedoch erfolglos (schon der Streitpunkt der Patent-Pflichtsprachen erwies sich als unüberwindlich).
Multilaterale Harmonisierung strittig
Insgesamt würden diese – aktuell stockenden – Entwicklungen zu
einer deutlich stärkeren bilateralen Harmonisierung führen. Daneben streben insbesondere Europa, die USA und Japan eine verstärkte multilaterale Harmonisierung des Patentrechts über die WIPO an. Kernziel ist ein besserer Patentschutz für die eigenen Unternehmen in Drittländern. Einige Schwellenländer leisten jedoch massiven Widerstand. Sie fürchten u.a. die Patentierung ihres traditionellen Wissens durch Unternehmen aus Industrieländern. Sie fordern zudem, humanitäre und entwicklungspolitische Aspekte zu
integrieren. Ein Beispiel ist der für sie bezahlbare Zugang zu patentierten Medikamenten gegen epidemische Krankheiten.
Kompromiss wäre nützlich
Hier sollte zügig ein fairer und aus beidseitiger Wohlfahrtsperspektive befriedigender Kompromiss gefunden werden. Ein wirklich zukunftssicheres System geistigen Eigentums sollte zudem berücksichtigen, dass auch in den entwickelten Ländern selbst ein behutsamer Ausgleich zwischen verlässlichem Innovatorenschutz und
rascher Wissensdiffusion immer wichtiger wird. Die Formel „rigiderer
Schutz + ein breiteres Spektrum des Schützbaren = mehr Innovation“ sollte in Zeiten immer offenerer und kooperativerer Innovationsprozesse kritisch hinterfragt werden. Einige große IT-Unternehmen
handeln bereits in diesem Sinn: Sie engagieren sich im Kampf gegen Trivialpatente, bauen clevere Geschäftsmodelle um Open
Source Software, und überlassen eigene Patente jedem zur freien
Nutzung.
Und Weitsicht sollte schließlich auch den Umgang mit den „PatentTrollen“ prägen: Vielleicht werden ihre Nachfahren, gemäßigt durch
intelligente Patentrefomen, in 20 Jahren als integrale Bestandteile
effizienter Märkte für geistiges Eigentum allseits geschätzt.
Durchsetzen geistiger Eigentumsrechte
Neben Reformen der Regulierung geistiger Eigentumsrechte steht
heute deren Durchsetzen im Zentrum des Interesses vieler Unternehmen und Regierungen entwickelter Länder. Das gilt sowohl im
19
20
2. April 2007
Auch vom obersten US-Gerichtshof wird in 2007 ein entsprechendes Urteil erwartet (KSR International vs. Teleflex). IT-Konzerne haben sich im Rahmen dieses
Verfahrens für höhere Hürden, andere Konzerne (sowie Mittelständler) dagegen
für das Beibehalten des Status Quo engagiert.
Zudem experimentiert das US Patent and Trademark Office mit einem offenen,
dem Online-Lexikon Wikipedia ähnlichen Ansatz zur Sammlung und Bewertung
externen Expertenwissens zum Stand der Technik bei einer Patentprüfung.
15
EU-Monitor 45
jeweils eigenen Land – so z.B. im Fall der Urheberrechte in der Musikbranche – als insbesondere auch im Ausland, allen voran in den
Schwellenländern.
Asien fälscht
Herkunftsländer gefälschter und
raubkopierter Güter, weltweit, in %
China
(ohne H. K.)
andere
Taiwan
Hong Kong
(H. K.)
Thailand
Korea
Quelle: OECD 2007
10
Und nicht ohne Grund: Die OECD schätzte Anfang 2007 den Wert
der jährlich grenzüberschreitend gehandelten Waren, die gefälscht
oder raubkopiert wurden, auf USD 176 Mrd. Das entspricht ca. 2%
des Weltwarenhandels. Und dieser Wert ist konservativ ermittelt: Er
vernachlässigt den teils umfangreichen inländischen Handel mit
Fälschungen und Raubkopien ebenso wie Handel über digitale Ka21
näle und mögliche Folgekosten. Ca. 30% der heute von den Zollbehörden beschlagnahmten Güter sind Textilien, 17% Maschinen
und Geräte – insgesamt decken sie jedoch ein breites Güterspektrum ab. Knapp 32% der beschlagnahmten Güter stammen aus China (siehe Abbildung 11). Neben den direkten Umsatz- bzw. Lizenz22
verlusten der Rechtehalter entstehen den betroffenen Volkswirtschaften potentiell eine Reihe weiterer Schäden:
— Unternehmen. Investitionen in Innovation könnten aufgrund
mangelnder Rückflüsse zurückgefahren werden, was künftige Erträge reduzieren könnte. Die Fälschungen und Raubkopien können die Preise im legalen Markt drücken. Und die kopierte Marke
kann Kundenvertrauen und damit Wert verlieren.
— Konsumenten/Bürger. Konsumenten sind mangelhaften Produkten und entsprechenden Sicherheitsrisiken ausgesetzt, die den
Preisvorteil des gefälschten Gutes kompensieren können. Bürgern entgehen Beschäftigungschancen, zudem kann ihre Umwelt
unnötig belastet werden.
— Staat. Dem Staat entgehen Steuereinnahmen und entstehen
Kosten, u.a. in der Kriminalitätsbekämpfung.
Globale Durchsetzung stockt
Die Fälschungen und Raubkopien exportierenden Volkswirtschaften
gewinnen auf den ersten Blick. Auf den zweiten verlieren sie jedoch:
Ressourcen werden von legalen (insbesondere innovativen) Vorhaben abgelenkt, die mittelfristig gewinnbringender wären; ausländische Direktinvestitionen werden abgeschreckt; und die in anderen
Teilen der Wirtschaft – und späteren Entwicklungsphasen generell –
benötigte gesellschaftliche Einstellung zu geistigem Eigentum als
etwas Schützenswertem wird unzureichend entwickelt.
Abkommen mit China
China, einerseits heute bedeutendste Quelle gefälschter Waren,
andererseits im Aufbau eigener Forschung und Entwicklung aktiv,
scheint diese Nachteile zu erkennen. So hat China mit Deutschland
seit Herbst 2006 bereits zwei Kooperationsabkommen unterzeichnet, in deren Rahmen das chinesische Patentsystem und der
Schutz ausländischer Patente in China verbessert werden sollen.
Ein Abkommen zwischen China und der EU vom Herbst 2006 zielt
in dieselbe Richtung.
Auf multilateraler Ebene hat die EU gemeinsam mit den USA, Japan
und der Schweiz 2006 einen Vorschlag zur Kontrolle der internationalen Umsetzung des TRIPS-Abkommens (Trade-Related Aspects
of Intellectual Property Rights) in die WTO eingebracht. TRIPS
schreibt seinen Unterzeichnerländern nicht nur Mindeststandards im
21
22
16
Dryden, John (2007). Counting the Cost: The Economic Impacts of Counterfeiting
and Piracy. Third Global Congress on Combating Counterfeiting and Piracy, 30.31. Januar 2007, Genf.
Die obige Summe von USD 176 Mrd. schätzt den Wert der gefälschten und raubkopierten Waren selbst, nicht den entsprechenden (wesentlich höheren) Wert der
kopierten Originalprodukte.
2. April 2007
Umsetzung des TRIPS-Abkommen
noch lückenhaft
Patent- und Urheberrecht selbst vor, sondern auch Maßnahmen zu
deren Durchsetzung (Verfahren, Strafen etc.). Die Implementierung
dieser Maßnahmen wollen die EU, die USA, Japan und die Schweiz
nun vom TRIPS-Rat überwachen lassen. Bislang scheiterte ihr Vorschlag jedoch am Widerstand einiger Entwicklungsländer. Die deutsche Bundesregierung plant nun, im Rahmen ihrer G8-Präsidentschaft den internationalen Schutz geistigen Eigentums auf die
Agenda des G8-Treffens 2007 in Deutschland zu setzen. Im eigenen Binnenmarkt haben das Europäische Parlament und der Rat
der Europäischen Union bereits 2004 gehandelt: Sie haben eine
Richtlinie zur zivilrechtlichen Durchsetzung geistiger Eigentumsrechte erlassen. Eine weitere, strafrechtliche EU-Richtlinie wird zurzeit
kontrovers diskutiert.
Die Konsumenten nicht vergessen
In dieser und ähnlichen aktuellen Diskussionen – z.B. im US23
Repräsentantenhaus über die Durchsetzung von Copyrights – darf
jedoch eine Partei nicht aus dem Blick geraten: die Konsumenten.
Das Durchsetzen von Patent- und Markenrechten ist meist in ihrem
24
Sinn (siehe oben). Im Bereich des Urheberrechts bzw. Copyright
müssen jedoch die Interessen der Rechteinhaber und Nutzer mit
Bedacht abgewogen werden. So schadet sich z.B. die Musikindustrie mit zu streng ausgelegten Rechten auf ihre Produkte selbst, weil
25, 26
Ähnliches gilt für wissenschaftmittelfristig Kundenverlust droht.
liche Veröffentlichungen. Wird ihre rasche Verbreitung rechtlich zu
stark eingeschränkt, leiden zuerst Wissenschaft(ler) und Innovation,
und bald die Verlage als Rechteinhaber: Die Wissenschaft findet
schnell andere Kommunikationskanäle.
Transatlantische Kooperation in Forschung und
Entwicklung
Kooperative Patentanmeldungen in Europa
Anteil der EPO*-Patente (in %) mit mind.
einem ausländischen Ko-Anmelder aus...
9
… allen nicht-EU-Ländern
8
7
6
... den USA
5
4
3
2
... Japan
1
0
1977 1982 1987 1992 1997 2002
* European Patent Office
Quelle: OECD 2007
11
Kooperation in Forschung und Entwicklung (FuE) wird immer wichtiger – sei es innerhalb der Wirtschaft, innerhalb der Wissenschaft
oder zwischen beiden Welten. Denn auf der einen Seite wächst die
für erfolgreiche Produkte (sowie Forschungsvorhaben) nötige „Wissensbreite“, auf der anderen Seite spezialisieren sich FuE-Akteure
zunehmend. Kooperation bringt die benötigten Kompetenzen zusammen und hilft gleichzeitig, Kosten und Risiken auf mehr Schultern zu verteilen.
Zudem werden diese Kooperationen immer internationaler. Die Wissenschaft hat seit je her international zusammen gearbeitet. Nur so
konnte die kritische Menge an Köpfen in den meist hochspezialisierten Feldern erreicht werden. Ihre globale Vernetzung wächst mit
ihren Kommunikations- und Reisemöglichkeiten – sowie mit der
zunehmenden Globalisierung der FuE der Wirtschaft. Die Unternehmen wiederum verstärken ihre eigene FuE in anderen Ländern
oder kooperieren mit dortigen FuE-Akteuren, um besser auf dortiges
Fach-, Markt- und Kundenwissen zugreifen zu können. (In den letzten Jahren kamen verstärkt Kostenmotive hinzu.) Grenzüberschreitende Unternehmenskäufe und Fusionen (M&A) waren hierfür gerade in den 1990er Jahren oft das Mittel der Wahl.
23
24
25
26
2. April 2007
Das im angelsächsischen Raum verwendete Copyright ist veräußerbar und unterscheidet sich daher grundlegend vom europäischen Urheberrecht, das fest an den
Urheber gebunden ist.
Das gilt für Patente auf Software u.U. nur bedingt, siehe den Abschnitt Konvergenz
der Regulierung geistigen Eigentums.
Kernpunkt der Diskussion ist hier die Möglichkeit der Kunden, ungestraft „Privatkopien“ ihrer einmal gekauften Musik anzufertigen.
Bundesministerium für Bildung und Forschung 2006.
17
EU-Monitor 45
Transatlantische FuE-Zusammenarbeit ist eng…
Kooperative Patentanmeldungen in den USA
Anteil der USPTO*-Patente (in %) mit
mind. einem ausländischen Ko-Anmelder
7
… allen anderen Ländern
6
5
4
... EU-25
3
2
... DE
... JP
1
0
1974 1979 1984 1989 1994 1999
* US Patent and Trademark Office
Quelle: OECD 2007
12
Stärkere internationale Öffnung von
Forschungsvorhaben wichtiges Ziel
In diesem Geflecht internationaler FuE-Kooperationen sind die Verbindungen zwischen Europa und den USA traditionell besonders
stark, in Wissenschaft wie Wirtschaft. Das zeigt sich u. a. am Anteil
der Patentanmeldungen, an denen ausländische Forscher oder
Entwickler beteiligt sind. Der ist sowohl am europäischen als auch
am US-Patentamt nicht nur generell rapide gewachsen (was die
obigen Ausführungen bestätigt) – an beiden Ämtern stellt der transatlantische Partner auch jeweils ungefähr die Hälfte der „ausländischen Ko-Erfinder“.
Im Fall der Wirtschaft kann diese enge Beziehung zudem daran
abgelesen werden, dass europäische Unternehmen die höchsten
Auslands-FuE-Investitionen in den USA leisten. Deutsche und britische Unternehmen investierten in 2003 jeweils rund USD 6 Mrd.,
auf den Plätzen folgten Frankreich, die Schweiz (und Japan) mit
27
jeweils USD 3-4 Mrd. Umgekehrt sind Großbritannien und
Deutschland die bedeutendsten Standorte für Tochtergesellschaften
von US-Unternehmen.
Im Fall der Wissenschaft wurde die transatlantische Forschungszusammenarbeit zwischen 1996 und 2001 durch drei Grundsatzvereinbarungen zwischen der EU und den USA gestärkt (bzgl. genereller FuE sowie Kernforschung). Daneben wurden in den letzten Dekaden eine Vielzahl bilateraler Forschungsabkommen zwischen den
USA und einzelnen europäischen Ländern geschlossen. Allein mit
Deutschland wurden über 50 solche Vereinbarungen getroffen. Und
mit ihrem Forschungsrahmenprogramm für die Jahre 2007-2013
(Framework Programme 7) will die EU die Kooperation mit NichtEU-Ländern generell auf ein neues Fundament stellen. Zum einen
soll internationale Kooperation sehr viel breiter im Spektrum der
Forschungsfelder verankert werden, zum anderen sollen Partner
aus Nicht-EU-Ländern fairere Chancen zur Teilnahme an den För28
derprogrammen erhalten.
… aber trotzdem noch zu optimieren
Ist also alles nötige getan? Sicher nicht. Um die transatlantische
FuE-Kooperation nachhaltig zu stärken, sollten insbesondere folgende Stellschrauben bedient werden:
— Harmonisierung der Regulierung geistigen Eigentums. Eine ähnliche Patent- und Urheberrechtsregulierung erleichtert FuEKooperationen massiv. Hier gibt es noch viel Spielraum für weitere Annäherung (siehe den Abschnitt Konvergenz der Regulierung
geistigen Eigentums).
— Harmonisierung von Industriestandards und -richtlinien. Ein engerer Abgleich auf diesem Feld unterstützt die frühzeitige Marktorientierung internationaler FuE-Vorhaben. Differieren die Standards zu stark, muss das FuE-Projekt zu lange anwendungsfern
bleiben (oder früh in landesspezifische Projekte aufgespalten
werden).
— Förderung der transatlantischen Kooperation von KmU. Kleine
und mittelgroße Unternehmen (KmU) haben häufig weder die nötigen Ressourcen noch das nötige Netzwerk, um international
kooperieren zu können. Intensivere öffentliche Förderung solcher
Zusammenarbeit – z.B. im Framework Programme 7 der EU –
wäre sinnvoll.
27
28
18
Bundesministerium für Bildung und Forschung, 2006.
EU-Kommission 2007.
2. April 2007
In diesen Themenfeldern sollte schnell gehandelt werden. Denn
schon heute investiert die europäische und US-amerikanische Wirtschaft (noch vorwiegend aus Kostengründen) verstärkt in asiatische
sowie mittel- und osteuropäische FuE-Kapazitäten. Und dieser
Trend wird sich verstärken – auch zu Lasten der transatlantischen
FuE-Kooperation.
Nationale Sicherheitspolitik und Marktzugang
Sanktionspolitik, Prüfung von Direktinvestitionen und Sicherheit im
Handel belasten
Wirtschaftsbeziehungen
Sicherheitspolitisch motivierte Gesetze, Regelungen und Maßnahmen der USA haben sich immer auf die transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen ausgewirkt, während umgekehrt bislang europäische Sicherheitsbelange kaum Barrieren für US-Wirtschaftsaktivitäten dargestellt haben. Seit den Terroranschlägen vom
11. September 2001 haben sich zudem in einer Reihe von Feldern
die Auswirkungen US-amerikanischer Sicherheitspolitik auf die Wirtschaftsbeziehungen verstärkt.
— die Sanktionspolitik der USA gegenüber Kuba („Helms-Burton
Act“) von 1996 und gegenüber Iran und Libyen durch den Iran
and Libya Sanctions Act (ILSA) von 1996, die auch Maßnahmen
gegen EU-Unternehmen, die in diesen Staaten Geschäfte machen, vorsieht; allerdings gibt es eine Übereinkunft, nach der der
US-Präsident die strittigen Bestimmungen nicht ausübt;
— die Sicherheitsüberprüfung ausländischer Direktinvestitionen im
Rahmen des CFIUS-Prozesses auf der Grundlage des ExonFlorio Amendments von 1988; die gelegentlich eintretende Politisierung der vorgesehenen Transaktion, die in einigen Fällen zum
29
Abbruch des Investitionsvorhabens führte; im 109. USKongress sind Gesetzesinitiativen zur weiteren Verschärfung der
Bestimmungen anhängig gewesen und können jederzeit wieder
eingeführt werden;
— Sicherheitsmaßnahmen im Bereich des Luft- und Seeverkehrs,
insbesondere zur Containerschifffahrt, sowie im Hinblick auf die
Einfuhr von Lebensmitteln auf Grundlage des Bioterrorism Act
von 2002.
Neben den altbekannten Problemen der beabsichtigten extraterritorialen Anwendung von US-Gesetzes auf Unternehmen aus Drittstaaten sowie der Reaktionen der EU auf diese (WTO-Verfahren, politische Kompromisse zur Nicht-Anwendung etc.) spielen somit in
jüngster Zeit insbesondere wachsende diskretionäre Spielräume der
Administration bei der Prüfung des Marktzugangs, höhere Sicherheitsanforderungen für die Wirtschaftsteilnehmer und Konflikte über
die Behandlung von Handelspartnern, die sicherheitspolitisch unterschiedlich eingeschätzt werden – Bsp. China –, eine wachsende
Rolle.
29
2. April 2007
Siehe zum Komplex Graham, Marchick 2006.
19
EU-Monitor 45
III. Marktzugangsschwierigkeiten in Sektoren und Branchen
Überblick
Streitigkeiten über Marktzugang
Bevor im Folgenden einige gravierende Zugangsprobleme näher
erläutert werden, sei zumindest erwähnt, dass US-Unternehmen
nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten mit den uneinheitlichen
Zollverfahren der EU-Mitgliedstaaten haben. Auch eine einvernehmliche Lösung der Streitigkeiten um die Einfuhr von Bananen aus
Lateinamerika, von Wein mit geographischen Herkunftsbezeichnungen sowie von hormonbehandeltem Rindfleisch steht noch aus.
Bislang untersagen die EU-Mitgliedstaaten die Einfuhr gentechnisch
veränderter Lebensmittel und die Einfuhr von Kosmetika, für deren
Zulassung Tierversuche unternommen wurden.
Marktzugang in EU in vielen Branchen
schwierig
Darüber hinaus sieht die EU im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe in den Branchen Wasser, Gas und Heizung, öffentlicher
Nahverkehr und Postdienste einen EU-Wertschöpfungsanteil von
mindestens 50 Prozent bei der Abgabe von Angeboten in Ausschreibungsverfahren vor. Frankreich und das Vereinigte Königreich
halten auch ihren Markt für Rüstungsgüter unter enger nationaler
Kontrolle.
US-Markt durch selektive Protektion
geprägt
Umgekehrt stehen Unternehmen aus der EU vor einer ebenso langen Liste von Zugangsbarrieren. Im Bereich der klassischen Handelsbarrieren bestehen auf US-Seite vor allem noch Zollspitzen bei
Textilien, Bekleidung, Schuhen und Nahrungsmitteln, Glas, Keramik,
Lastwagen (25% Einfuhrzoll für Fahrzeuge mit Transportfähigkeit für
5-20 Tonnen) und Schienenfahrzeugen. Die Einfuhr von Rindfleisch
aus der EU wird über tiergesundheitliche Bestimmungen weitgehend verhindert; der Milchproduktemarkt und die Zuckerindustrie
sind durch hohe Zölle geschützt. Exportseitige Maßnahmen sind
außerhalb der Landwirtschaft und sicherheitsrelevanter Branchen
weitgehend vom Tableau verschwunden, aber die staatlichen Stützungen für Fluggesellschaften verzerren den Wettbewerb. Im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe behindern zahlreiche Präferenzregeln (Buy America-Bestimmungen) den Wettbewerb aus der
EU, insbesondere im wichtigen Rüstungsmarkt.
Dienstleistungen allgemein
Der grenzüberschreitende Handel mit Dienstleistungen – sowie
ausländische Direktinvestitionen, die Nutzung im Ausland und die
Entsendung von Arbeitskräften zur Erbringung solcher Leistungen
vor Ort – wurde mit dem Abschluss der Uruguay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens im GATS 1993 neu geregelt.
Sowohl die EU wie die USA haben damals ihre Marktzugangsregelungen für Dienstleistungen liberalisiert und seither im Rahmen der
Doha-Runde neue Offerten unterbreitet.
Regulatorische Barrieren bei Dienstleistungen wichtig
20
Generell bestehen jedoch in vielen Dienstleistungsbranchen nach
wie vor erhebliche regulatorisch bedingte Markteintrittsbarrieren für
Anbieter aus dem jeweils anderen Wirtschaftsraum. So sind z.B. für
freiberufliche Dienstleistungen noch zahlreiche Registrierungs- und
Genehmigungsverfahren der US-Einzelstaaten oder der EU-Mitgliedstaaten in Kraft. Rechtsanwälte, Wirtschaftsprüfer und Architekten sind wiederum durch höchst heterogene nationale Bestimmungen in der EU wirksam vor allzu rauem Wettbewerb durch größere
US-Anbieter geschützt. Auch im Groß- und Einzelhandel bestehen
Barrieren fort. Im Bereich der audiovisuellen Dienstleistungen (in
einer restriktiven Anwendung der Richtlinie über Fernsehen ohne
2. April 2007
Grenzen) halten wiederum Belgien, Frankreich und Italien mit Sendequoten in Funk und Fernsehen die Hollywood-Anbieter auf Distanz.
Die USA hingegen schützen ebenfalls ihre Rechtsanwälte, Ingenieure, Architekten und Wirtschaftsprüfer und haben sich insbesondere
im Bereich der Schifffahrt und aller um diese herum angesiedelten
Dienstleistungen ganz besonders stark von ausländischem Wettbewerb abgeschottet.
Unterschiedliche Profile der
Protektion
Auf beiden Seiten des Atlantiks bestehen zudem wettbewerbseinschränkende Regulierungen des Schienenverkehrs, im Gas- und
Strommarkt und bei Post-, Kurier- und Expressdienstleistungen. Die
Barrieren liegen v.a. bei letzteren in den USA höher als in der EU,
während z.B. der Verkehr und die Stromerzeugung in der EU stärker
30
abgeschottet sind.
EU-Dienstleistungsrichtlinie wird
Marktzugang erleichtern
Immerhin wird ein wichtiger Integrationsschritt in der EU sich auch
positiv auf das transatlantische Geschäft auswirken: mit der Umset31
zung der Dienstleistungsrichtlinie der EU (bis zum 28.12.2009)
wird der Marktzugang für US-Anbieter zum Binnenmarkt für Dienstleistungen der EU substantiell vereinheitlicht und erleichtert werden.
Neben der materiellrechtlichen Beseitigung zahlreicher Marktzugangshürden, die bislang vertragswidrig bestehen, werden Verfahrensabläufe auch für Anbieter aus Drittstaaten durch die Schaffung
einheitlicher Ansprechpartner wesentlich erleichtert werden. Zudem
wird das grenzüberschreitende Geschäft europäischer Töchter von
US-Firmen in der EU erleichtert werden.
Finanzdienstleistungen
Dem Finanzdienstleistungssektor kommt bei den aktuellen Bemühungen um eine stärkere Integration der Wirtschaftsräume der EU
und der USA eine besondere Bedeutung zu. Er ist ein Wachstumsmarkt mit einem Anteil von derzeit 8% bzw. 5% der Wirtschaftsleistung in den USA und der EU, und die Bedeutung der beiden Finanzmärkte geht weit über die beiden Wirtschaftsräume hinaus: Sie sind
zentrale Schauplätze der globalen Finanzindustrie und produzieren
über 80% der Finanzdienstleistungen weltweit.
Börsenkapitalisierung
in % von weltweiter Börsenkapitalisierung, Ende Januar 2007
Andere
35%
USA
39%
EU
26%
Quelle: World Federation of Exchange
13
Allerdings handelt es sich um zwei weitgehend voneinander getrennte Marktplätze. Zwar haben gegenseitige Portfolio- und Direktinvestitionen sowie Kreditbeziehungen traditionell einen vergleichsweise hohen Anteil, der auf die enge gesamtwirtschaftliche Verknüp32
fung zurückgeht . Nichts desto weniger werden Finanztransaktionen zwischen den USA und der EU durch Unterschiede im Regulierungsrahmen und der Aufsichtspraxis auf beiden Seiten behindert.
Eine Eliminierung dieser Hürden verspricht substantielle Effizienzsteigerungen, Kostensenkungen und eine Stärkung der beiden Wirtschaftsräume im globalen Wettbewerb. So wird von einer Integration
der beiden Finanzmärkte ein Rückgang der Eigenkapitalkosten für
börsennotierte Unternehmen von 9% und eine Reduzierung der
Transaktionskosten um 60% erwartet.
Finanzmarktregulierungsdialog – aktuelle Prioritäten
Intensiver Regulierungsdialog
Mit dem Ziel einer Annäherung der beiden Regulierungsrahmen
sowie eines besseren gegenseitigen Verständnisses über die jeweiligen Regulierungsvorhaben wurde 2002 ein informeller Regulie-
30
31
32
2. April 2007
OECD 2005 sowie Hamilton und Quinlan 2005b.
Europäische Union 2006a; Deutsch, Frank, Gornig 2006.
Siehe Speyer 2006.
21
EU-Monitor 45
33
rungsdialog zwischen der Europäischen Kommission auf europäischer und dem US-Schatzamt, der Wertpapieraufsichtsbehörde
34
SEC und des Federal Reserve Board auf US-Seite etabliert . Die
Themen dieses Dialogs erstrecken sich über die gesamte Bandbreite der Finanzmarktgesetzgebung und konzentrieren sich derzeit auf
sechs Themen:
Internationale Anleiheemissionen
in % des weltweiten Bestandes,
Ende Juni 2006
Andere
22%
1.
Die gegenseitige Anerkennung der Äquivalenz der Bilanzierungsstandards US GAAP und IFRS sowie eine weitgehende
Konvergenz abweichender Regeln sind eine dringend notwendige Voraussetzung für eine effizientere Unternehmensbewertung und für weitere Fortschritte in anderen Regulierungsfeldern
im Bereich der Finanzmarktpolitik und der Corporate Governance. Im Rahmen des FMRD haben beide Seiten ihre Absicht bekräftigt, eine Anerkennung der Äquivalenz ab spätestens 2009
35
zu erreichen. Dieser Zeitplan muss nun umgesetzt werden .
EU
54%
US
24%
Quelle: BIZ
14
2.
in % des weltweiten Bestandes,
Ende Juni 2006
EU
25%
US
44%
Quelle: BIZ
Mit Blick auf die Beendigung der Börsennotierung und der damit
zusammenhängenden De-Registrierung ist in den USA eine Lösung erreicht worden. Die SEC hat beschlossen, bestehende
Restriktionen abzuschaffen und eine De-Registrierung auf Basis
eines Schwellenwerts für das durchschnittliche tägliche Handelsvolumen eines Wertpapiers zuzulassen. Mit der Regelung,
die eine deutliche Erleichterung beim Rückzug ausländischer
Unternehmen von US-Börsen verspricht, kommt die SEC einer
seit Langem von europäischer Seite vorgetragenen Forderung
nach.
15
3.
Bankkredite
16
33
34
35
22
Wertpapierhandel
Trotz der mittlerweile globalen Dimension der Wertpapiermärkte
bestehen zwischen den USA und der EU als den beiden größten Finanzmärkten der Welt nach wie vor Hürden, die den
grenzüberschreitenden Handel behindern. Zum einen ist es
Betreibern aus der EU seitens der SEC nicht erlaubt, direkten
Zugang zu ihren Handelssysteme in den USA anzubieten, sodass es US-Brokern nicht möglich ist, direkt in Aktien zu handeln, die in der EU gelistet sind. Die Ungleichbehandlung seitens der amerikanischen Behörden wird seit längerem zwischen
den beiden Seiten besprochen. Eine Lösung des Problems –
wie auch zahlreicher anderer Fragen bezüglich Orderstandards,
Behandlung von Kundengeldern, Definition of Kundensegmenten, Zuteilungsverfahren sowie der Verteilung von ResearchMaterial – wurde bislang jedoch nicht erreicht.
Ausstehendes Volumen in Billionen EUR,
Ende 2005
16,4
18
16
14
12
10,1
10
8
5,6
6
4
2
0
EU
US
JP
Quelle: Europäische Zentralbank
Börsenzulassung und De-Registrierung
Die Vorschriften für die Notierung von Wertpapieren an Börsen
in den USA und der EU weichen deutlich voneinander ab, was
die Kosten transatlantischer Börsennotierungen erhöht. Seitens
der EU ist eine weitgehende Gleichbehandlung durch entsprechende Drittstaatenregelungen erreicht worden. Für Unternehmen aus der EU bestehen hinsichtlich einer Börsenzulassung in
den USA jedoch nach wie vor deutliche Marktzutrittsbarrieren.
Nationale Anleiheemissionen
Andere
31%
Äquivalenz der Bilanzierungsstandards US GAAP und IFRS
Financial Markets Regulatory Dialogue, FMRD.
Neben diesen vier Behörden können Vertreter weiterer relevanter Institutionen
zum Dialog eingeladen werden.
Für Details zu diesem Thema siehe Beitrag auf Seite 11.
2. April 2007
Finanzmarktregulierungsdialog
(FMRD)
4.
Ziel des zweiten Baseler Akkords ist die Schaffung globaler
Standards für risikoadäquate Eigenkapitalanforderungen an Finanzinstitute. Mit den neuen Eigenkapitalrichtlinien hat die EU
den Basel II-Akkord vollständig in europäisches Recht umgesetzt. In den USA ist eine solche Implementierung nicht vor
2009 zu erwarten. Zudem wird Basel II nur für eine Handvoll international tätiger Großbanken Anwendung finden. Wichtige
Fragen, wie die genaue Form der Umsetzung, Regeln für ausländische Tochtergesellschaften in den USA sowie der zu erwartende zeitliche Ablauf, sind noch nicht geklärt. Dies nährt Befürchtungen auf beiden Seiten, dass es in naher Zukunft nicht
gelingen könnte, Wettbewerbsverzerrungen sowie eine einseitige Belastung global agierender Unternehmen auszuräumen.
Sowohl die EU als auch Marktteilnehmer haben die US-Seite
daher aufgefordert, die noch ausstehenden Ungewissheiten
rasch und im Sinne eines wettbewerbsneutralen Regulierungsumfelds zu klären.
— Teilnehmer: EU Kommission, USSchatzamt, Securities and Exchange
Commission, Federal Reserve Board
— Ziele: Vermeiden von Konflikten,
Förderung des gegenseitigen
Verständnisses, Konvergenz von
Regulierung und Aufsichtspraxis
Dialoge anderer Regulierungsbehörden
— Wertpapiere: Dialog zwischen CESR und
SEC bzw. Fed
— Derivate: Dialog zwischen CESR und
CTFC
— Bankensektor: Dialog zwischen CEBS und
US-Bankenaufsehern
— Versicherungen: Dialog zwischen CEIOPS
und NAIC
Parlamentarischer Dialog
— Dialog zwischen den zuständigen Ausschüssen des Europäischen Parlaments
und des US-Kongresses
Kapitalanforderungen und Basel II
5.
Hedge Funds
Im Rahmen des FMRD wird auch der Bedarf an einer intensiveren Beaufsichtigung der Hedge Fund-Industrie diskutiert, wie sie
auf politischer Eben sowohl in der EU als auch in den USA von
einigen Seiten gefordert wird. Nachdem die Bundesregierung im
Rahmen ihrer Initiative zur EU-Ratspräsidentschaft stärkere Anforderungen an die Transparenz von Hedge Funds gefordert
hatte, einigten sich die Finanzminister der G7-Staaten im Februar 2007 darauf, das Thema auf G7-Ebene weiter zu verfolgen.
Privatsektor
— Transatlantic Business Dialogue (TABD)
— EU-US Coalition on Financial Regulation
Dass dieses Thema auf internationaler Ebene behandelt wird,
ist zu begrüßen, da eine Beaufsichtigung dieser Industrie alleine
auf nationaler Ebene angesichts ihrer globalen Aktivitäten wenig
zweckmäßig erscheint. Auf keinen Fall sollte die positive Wirkung von Hedge Funds mit Blick auf erhöhte Marktliquidität,
Produktvielfalt, Markteffizienz und Erleichterung von Risikotransfers geschmälert werden. Vielmehr gilt es, die Debatte auf
global relevante systemische Fragen zu konzentrieren.
6.
Gemeinsame Ziele bei Geldwäschebekämpfung
Mit dem Patriot Act und der Dritten Anti-Geldwäsche-Richtlinie
verfolgen die USA und die EU gemeinsame Ziele bei der Bekämpfung von Geldwäsche, Finanzierung terroristischer Aktivitäten und Betrug auf internationaler Ebene. Bei der Durchsetzung der beiden Rechtsrahmen sollten die Behörden auf beiden
Seiten eine möglichst enge Abstimmung im Einklang mit den internationalen Standards der Financial Action Task Force (FATF)
suchen, um zu verhindern, dass rechtlich unbedenkliche Kapitalströme behindert und durch inkonsistentes Vorgehen Compliance-Kosten der Unternehmen unnötig erhöht werden.
7.
Erleichterung des Marktzutritts
2. April 2007
Geldwäsche und Betrug
Andere Barrieren
Zudem gibt es im Bereich der Rückversicherungen die Anforderung an die volle Kollateralisierung des Geschäftsrisikos in den
USA, die über Treuhandfonds zu gewährleisten ist. Überhöhte
Eigenkapitalanforderungen im Bankenbereich seitens Einzelstaaten und des Office of the Comptroller of the Currency widersprechen dem Inländerprinzip. Zudem haben regulatorsiche
Hürden der Wertpapieraufsicht (Securities and Exchange Com-
23
EU-Monitor 45
mission) bislang den Marktzutritt europäischer Investmentfondsgesellschaften vereitelt.
FMRD ist hilfreiches Gesprächsforum
Mit Blick auf diese Themen hat sich der FMRD als hilfreiches Gesprächsforum bewährt. Eine Fortführung und Intensivierung des
Dialogs ist daher wünschenswert, insbesondere im Licht des zunehmenden Koordinierungsbedarfs mit dem Ziel einer möglichst
konsistenten Durchsetzung der Finanzmarktregulierung auf beiden
Seiten.
Der lange Weg zum integrierten Finanzmarkt
Systematische Marktintegration…
Zukünftig dürfte und sollte die Agenda des FMRD jedoch weit über
die Behebung unmittelbar drängender Regulierungsthemen und
punktuelle Abstimmungen hinausgehen. Immerhin sind – nicht zuletzt im Zusammenhang mit der Initiative der Bundesregierung für
eine „Neue Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft“ – die Rufe
nach einer systematischen Integration der beiden Finanzmärkte
36
lauter geworden. Einflussreiche Interessengruppen befürworten
sogar, auf lange Sicht einen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen
zwischen den USA und der EU anzustreben.
… erfordert gemeinsame Regulierungsprinzipien
Die Schritte hin zu einem integrierten Finanzmarkt müssten von
einer stärkeren Kohärenz und Systematik der Regulierungs- und
Deregulierungsaktivitäten auf beiden Seiten des Atlantiks geprägt
sein. Hierzu ist es notwendig, dass sich beide Seiten auf gemeinsame Prinzipien der Finanzmarktpolitik einigen. Zentrale Punkte
eines solchen Katalogs wären:
— Regulatorische Äquivalenz: Eine gegenseitige Anerkennung bestehender und zukünftiger Finanzmarktregeln sollte als Grundprinzip über die relevanten Regulierungsbereiche hinweg eingeführt werden.
— Regulatorische Konvergenz: Über eine gegenseitige Anerkennung hinaus sollte im Sinne eines möglichst harmonisierten
Rechtsrahmens eine Angleichung der Rechtsbestände angestrebt werden.
— Deregulierung: Im Vordergrund der Aktivitäten sollte der Abbau
bestehender Hindernisse stehen, nicht etwa ein Aufbau zusätzlicher Regulierungswerke. Neue Regelungen sollten einer angemessenen Prüfung auf potenzielle Kosten und Nutzen unterzogen werden.
— Freier Marktzugang: Der freie Fluss von Kapital zwischen den
USA and der EU sollte die Zielvorgabe aller neuen Finanzmarktregeln sein.
— Extraterritoriale Effekte: Auswirkungen nationaler Finanzmarktregeln auf Drittstaaten sollten im Sinne ungehinderter Kapitalflüsse
vermieden werden.
— Finanzmarktdialog: Der FMRD sollte als Forum für die Diskussion von Regulierungsfragen weiterentwickelt werden, sich die Expertise von Finanzmarktteilnehmern zunutze machen und diese
systematisch in die Diskussion einbeziehen.
Gegenseitige Anerkennung als
Grundregel…
Besondere Bedeutung kommt hierbei dem Prinzip der gegenseitigen
Anerkennung zu: Eine stärkere Integration der Finanzmärkte wird
zwangsläufig eine Anpassung bestehender und entsprechende
Formulierung zukünftiger Finanzmarktgesetze und -regeln erfordern.
36
24
So fordern der Transatlantic Business Dialogue (TABD) und das Transatlantic
Policy Network (TPN) die Vollendung eines gemeinsamen, einheitlichen transatlantischen Marktes bis 2015.
2. April 2007
… ergänzt durch Rechtsangleichung
Dabei dürfte sich eine weitgehende Angleichung der beiden in ihrer
Systematik und ihren Inhalten sehr unterschiedlichen Rechtsbestände als in der Praxis zu aufwändig und politisch nicht durchsetzbar erweisen. Dagegen verspricht eine Marktliberalisierung auf Basis gegenseitiger Anerkennung der Regelwerke – gestützt auf
Rechtsangleichungen bei deutlichen Divergenzen der Rechtsbestände – schneller und unbürokratischer die erwünschte Erleichterung des Marktzugangs. Dies legen nicht zuletzt die grundsätzlich
positiven Erfahrungen der EU mit dem Binnenmarktprinzip nahe.
Auch die Finanzminister der G7-Staaten haben jüngst die Bedeutung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung für eine Integrati37
on der Finanzmärkte hervorgehoben .
Unmittelbarer Handlungsbedarf
Eine Integration der beiden Finanzmärkte wird der amerikanischen
und der europäischen Politik Entschlossenheit und einen langen
Atem abverlangen. So wird die Verankerung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung die Abänderung zahlreicher wichtiger
Regelwerke erfordern und sensible Themen wie die Zulassung von
Banken, Wertpapierdienstleistern und Fondsgesellschaften sowie
deren Produkte betreffen. Trotz der damit verbundenen politischen
Anstrengungen steht jedoch fest, dass ein gemeinsamer Finanzmarkt zwischen USA und EU deutliche Effizienzgewinne auf beiden
Seiten bringen wird, die entsprechenden Maßnahmen sich also
langfristig mehr als auszahlen werden. Die USA und die EU sollten
daher kurzfristig eine systematische Bestandsaufnahme Erfolg versprechender Regulierungsfelder initiieren und möglichst rasch einen
Zeitplan zur sukzessiven Umsetzung der nötigen Maßnahmen
erstellen.
Internationale Studentenmobilität
mobile Studenten nach Herkunft (in Tsd.)
700
600
500
400
300
1.
100
Immer mehr Studenten sind weltweit in Bewegung. Vor allem das
Erstarken von China und Indien, aber auch Studenten aus dem Mittleren und Nahen Osten lassen den internationalen Strom an Studen38
ten anschwellen. Wie Schätzungen zeigen, wird die Zahl der international mobilen Studenten von 2 Millionen im Jahr 2004 auf etwa 8
39
Millionen in 2025 ansteigen . Nicht nur Studenten, auch Bildungsinstitutionen werden über nationale Grenzen hinweg aktiv und bringen
so Bewegung in die internationale Bildungslandschaft. So sind In
den letzten fünf Jahren neue Anbieter von Bildungsdienstleistungen
aktiv geworden, die elektronisch gestützt oder auf Basis der Zusammenarbeit mit anderen Bildungsinstitutionen Lernmöglichkeiten
40
für Studenten bieten und dies oft gegen Geld.
Ostasien
unbekannte
Herk.
Westeurope
Sub Sahara
Süd- West
Asien
Osteuropa
Arab. Staaten
Lateinamerika
Zentralasien
Mehr Aufmerksamkeit für Bildungsdienstleistungsmärkte erforderlich
200
0
Nordamerika
Bildung in Bewegung
Quelle: UNESCO (2006)
Global Education Digest, S.38
17
Bildung als Exportschlager
US-Bildungsexporte in Mio. USD
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
Bildungslandschaft durch Globalisierung in Bewegung
Vor allem amerikanische Bildungseinrichtungen – profitorientierte
Unternehmen, Ausgründungen und Tochterunternehmen staatlicher
Hochschulen bis hin zu IT-Unternehmen – tragen dazu bei, dass die
Exporte von Bildungsdienstleistungen steigen (Grafik 18). Die USA
liegen dabei mittlerweile mit ca. 12-13 Mrd. USD an jährlichen Bildungsexporten weltweit an der Spitze. In dieser Bewegung entste-
0
1995
1997
1999
2001
2003
Quelle: OECD (2005)
Statistics on Trade in Services
18
37
38
39
40
2. April 2007
„To further liberalize cross-border capital markets, we agreed to explore within the
G7 free trade in securities based on mutual recognition of regulatory regimes.“ Statement, G7 2007 Finance Ministers Meeting, Essen, 9.-10. Februar 2007.
Altbach/Knight 2006. S. 30-31.
Powar 2005. S. 62.
Altbach/Knight 2006. S. 30.
25
EU-Monitor 45
hen in Zukunft auch neue Märkte, vor allem für Lernmittel, Lehrma41
terialien und Bildungsmanagement.
Exporteure von Bildungsleistungen
2.
Anteil an Gesamtzahl der im Ausland
Studierenden nach Gastland
Und auch viele Regierungen sind nicht untätig geblieben. Vor allem
die amerikanische Regierung und die Europäische Union verhandeln bi- und multilaterale Handelsabkommen und arbeiten seit mehreren Jahren zusammen. Sie treiben so den Umbau ihrer Bildungssysteme voran, um im globalen Wettbewerb um Talente und damit
auch zahlende Kunden für Bildungsdienstleistungen nicht ins Hinter42
treffen zu geraten .
10%
6%
10%
33%
4%
6%
4%
3%
3%
2%
1%
7%
32%
2000
2004
9%
12%
25%
11%
22%
Deutschl.
Russ. Fed.
UK
Australien
Spanien
USA
Japan
Frankreich
andere
Quelle: OECD EAG (2006), S. 288
19
Zu klein, um Wirkung
zu entfalten
80000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
Europäer in USA
anderweitig
Amerikaner in
EU
mit EU-US Programm
Quelle: EURODATA (2005) und OECD (2006)
Initiativen bedingen Umbau von Bildungsmärkten
20
Bildung: öffentliche oder
private Finanzierung?
tertiäre Bildung
100%
80%
60%
40%
Dabei verfolgen die amerikanische Regierung und die Regierungen
43
innerhalb der Europäischen Union unterschiedliche Ziele: Europäische Regierungen setzen eher auf gegenseitige Verständigung und
sind bestrebt durch Kooperation möglichst viele qualifizierte Studenten anzuziehen. Die US-amerikanische Regierung hingegen setzt
eher darauf, Umsätze mit Bildungsdienstleistungen zu generieren
und dringt deswegen auf eine Abschaffung von Handelsschranken,
um so die Exportmöglichkeiten ihrer Bildungsdienstleister zu verbessern. Innerhalb der GATS-Verhandlungen ergibt sich so eine
interessante Gemengelage: Die Europäische Union setzt sich zwar
für die Schaffung eines „Europäischen Hochschulbildungsraums“
und die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen
Hochschulbildung (Bologna-Prozess) ein. Doch gleichzeitig machte
die Europäische Kommission 2005 auf Druck aus einigen Mitgliedsstaaten deutlich, dass es keine weiteren Veränderungen an den
bestehenden Handelsregimes im Bereich der Bildungsdienstleistun44
gen geben sollte. Um aber trotzdem weiter Impulse zu geben,
setzt Europa durch Programme wie Erasmus Mundus verstärkt auf
Zusammenarbeit. Dabei spielt auch das transatlantisch-orientierte
EU-US Kooperationsprogramm eine Rolle. So werden in den nächsten 8 Jahren jährlich jeweils 2 Millionen Euro von der EU und den
USA aufgewendet, um die Zusammenarbeit von Bildungsinstitutio45
nen zu verbessern. Allerdings ist dieses Kooperationsprogramm
zu klein, um eine systematische Wirkung zu erzielen – zu wenige
46
Studenten und Institutionen werden unterstützt.
3.
Mehr Aufmerksamkeit für Bildungsmärkte erforderlich
Die Bewegung in der Bildungslandschaft und die Zunahme von
grenzüberschreitenden Bildungsangeboten fordern die Bildungspolitik heraus: Die Qualität, der Zugang zu und die Kosten von Bildungsdienstleistungen müssen abgesichert werden (Larsen 2004,
S. 4). Da der Umbau von Bildungssystemen nicht unumstritten ist,
sollten die US-amerikanische Regierung und politisch Verantwortliche in der EU dem Umbau von Bildungsmärkten mehr Aufmerksamkeit widmen. Um unnötige Widerstände zu vermeiden, sollten sie
weiter Schritt für Schritt – auch bilateral – die Zusammenarbeit vertiefen. Im Rahmenwerk des GATS sollte geklärt werden, was öffentliche Dienstleistungen und „other educational services“ sind und
47
inwieweit diese Dienstleistungen handelbar sind. Vor allem Europa, in dem Bildung oft durch den Staat finanziert wird, sollte genauer
definieren, was die kulturellen und gesellschaftspolitischen Beiträge
20%
41
0%
42
EU-19 Deutschl.
Durchschn.
privat
öffentlich
USA
Quelle: OECD EAG (2006)
26
43
44
45
21
46
47
Bassett 2006. S. 156.
Robertson 2006.
Larsen 2004. S. 4.
Europäische Kommission 2005.
Europäischer Rat 2006.
Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2005.
Education International 2004. S. 18.
2. April 2007
Bildungsleistungen gewinnen durch:
— noch mehr Zusammenarbeit;
— mehr gesellschafts- und bildungspolitische
Akteure;
— hörere Transparenz, bessere Datengrundlage und bessere Verfahren;
— definierte Qualitätsstandards und
Anforderungen an Dienstleister im
Bildungsbereich;
— eine mit Augenmaß definierte Rolle des
Staates.
Wichtigste Relationen im
globalen Luftverkehr
2006, Anteile in %
Innerhalb
Nordamerikas
23,2
Sonstige
44,9
NordamerikaEuropa;
9,9
Innerhalb
Asiens/
Pazifik
13,7
Innerhalb
Europas
8,3
Quellen: Rolls-Royce, DB Research
22
von Bildung sind. Europa muss dabei auch klären, durch welche
Aufgabenteilung zwischen öffentlichen und profitorientierten Dienstleistern ein möglichst gutes Angebot an Bildung für alle gesichert
werden kann.
Produktstandards
In der EU und in den USA werden Standards für die Sicherheit, den
Schutz der Verbraucher und die Umweltverträglichkeit von Gütern
48
sehr unterschiedlich festgelegt. Während in der EU vor allem nationale Einrichtungen, zunehmend aber auch EU-Institutionen einheitliche Standards mit quasi öffentlichem Charakter in großer Marktnähe mit öffentlicher Unterstützung und Regulierung festlegen, sind in
den USA eine Vielzahl konkurrierender, privater Organisationen
sowie die Bundesbehörden mit dem Standardisierungs- und Zertifizierungsprozess befasst. Die für den Handel wichtigen privaten USStandards haben in weitaus geringerem Umfang den Charakter
öffentlicher Güter und werden auch nicht mit öffentlicher Unterstützung und Überwachung ausgearbeitet und beschlossen. Zudem
agieren Gebietskörperschaften und Versicherungsgesellschaften mit
zusätzlichen Anforderungen zur Produkthaftung auf diesem Gebiet,
was de facto zu einer starken Fragmentierung des US-Markts beigetragen hat. Die EU-Institutionen wiederum arbeiten eng in internationalen Standardisierungsgremien mit und prägen diese somit, während die US-Einrichtungen dies nicht tun. Zwar werden einzelne USStandards auch international angewendet, aber in der Mehrheit geschieht dies nicht. Die Divergenz von vielen US-Standards von international akzeptierten Standards dürfte mittelfristig die Wettbewerbsfähigkeit von US-Anbietern unterminieren.
Ohne eine fundamentale Kehrtwende in der gesamten Herangehensweise der USA an die Standardsetzung dürfte es jedoch kaum
einen Durchbruch geben. Insbesondere in den bereits durch viele
Standards geprägten Branchen des Maschinenbaus, der Kraftfahrzeuge und der Elektrotechnik müssten sich die US-Einrichtungen an
internationalen Standards ausrichten, das Abkommen über technische Handelsbarrieren mit Leben füllen und das MRA über elektrische Sicherheit umsetzen. Die EU wiederum sitzt v.a. bei der Zulassung gentechnisch veränderter Lebensmitteln von US-Firmen auf
der Anklagebank, da es keine einheitliche Umsetzung entsprechender Regelwerke gibt. Im transatlantischen Verhältnis wären wohl am
ehesten neue Verfahren und abgestimmte Standardsetzung für sich
erst entwickelnde Branchen und Produkte denkbar, etwa auf dem
Gebiet des Umweltschutzes, der Kraftstoffe oder der Energiewirtschaft im weiteren Sinne.
Marktöffnung im transatlantischen Luftverkehr ante
portas?
Die Luftverkehrsmärkte innerhalb der USA und innerhalb der EU
sind schon seit vielen Jahren vollständig liberalisiert. Die Verhandlungen über eine Öffnung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes
zur Schaffung eines so genannten Open Sky, die im Sommer 2003
begannen, verliefen aufgrund verschiedener Widerstände seither
49
jedoch schleppend.
Im Wesentlichen geht und ging es bei den Verhandlungen über eine
bilaterale Marktöffnung um zwei Aspekte: Zum einen soll es europäischen Airlines erlaubt sein, von jedem beliebigen Flughafen in der
48
49
2. April 2007
Einen sehr guten Überblick über das Thema bieten Büthe und Witte 2004.
Heymann, Eric (2004). Überfällige Konsolidierung im Luftverkehr ante portas?
Deutsche Bank Research. Aktuelle Themen Nr. 291. Frankfurt am Main.
27
EU-Monitor 45
EU Flüge zu jedem US-Airport und letztlich auch Inlandsflüge innerhalb der USA anzubieten; dies muss umgekehrt natürlich auch für
amerikanische Fluggesellschaften gelten. Derzeit ist der gegenseitige Marktzutritt noch stark eingeschränkt. So dürfen heute vom größten europäischen Flughafen London-Heathrow nur vier Fluggesellschaften Verbindungen in die USA anbieten. Zum anderen sollen
künftig finanzielle (Mehrheits-)Beteiligungen und Übernahmen von
Airlines durch ausländische Investoren (z.B. direkte Wettbewerber)
erlaubt sein.
Die größten Fluggesellschaften der Welt
Mrd. Personenkilometer im Linienverkehr* 2005
American
United
Airlines
Delta
Eine größere Beteiligung ausländischer Fluggesellschaften an amerikanischen Konkurrenten wurde in den vergangenen Jahren von
Seiten der US-Regierung stets abgelehnt. Gründe hierfür sind strategische Bedenken, da die Fluggesellschaften im militärischen Bedarfsfall zivile Flugzeuge für den Truppentransport abstellen müssen. Ferner wollte die US-Regierung die nationalen Fluggesellschaften schützen, nachdem sie u.a. in Folge der Terroranschläge vom
11. September 2001 in wirtschaftliche Turbulenzen geraten waren,
von denen sie sich bis heute zum Teil noch nicht erholt haben.
Northwest
Air France
Lufthansa
British
Airways
Continental
JAL
Singapore
Airlines
Geplantes Open-Sky-Abkommen Schritt in richtige Richtung
0
100
200
300
* Inlands- und internationale Flüge
Quelle: IATA
23
Die 15 größten Flughäfen
der Welt
Mio. Passagiere 2006
Atlanta
Chicago
London
(LHR)
Tokio
Los
Angeles
Dallas
Paris
(CDG)
Frankfurt
Peking
Denver
Las Vegas
Amsterdam
Madrid
Hongkong
Bangkok
0
50
Quelle: Airports Council International
28
100
24
Im März 2007 einigten sich die USA und die EU auf eine umfangreichere Öffnung des transatlantischen Luftverkehrsmarktes. Ein wesentliches Element der Einigung ist der leichtere Marktzugang für
Fluggesellschaften. Grundsätzlich sollen künftig europäische Airlines
alle Flughäfen in den USA ansteuern und von dort Weiterflüge in
Drittstaaten anbieten dürfen, was natürlich auch umgekehrt gelten
soll. Die vielen bilateralen Luftverkehrsabkommen der EU-Länder
mit den USA würden dann obsolet. Flüge europäischer Anbieter
innerhalb des US-Marktes, dem größten Luftverkehrsmarkt der Welt,
sind jedoch weiterhin nicht möglich (und umgekehrt). In der Frage
zum Eigentum ausländischer Investoren an US-amerikanischen
Fluggesellschaften zeichnet sich nur eine marginale Liberalisierung
ab, da der Auslandsanteil an den Stimmrechtsaktien der US-Airlines
auf 25% begrenzt bleiben soll. Dies stößt in vielen EU-Ländern, vor
allem in Großbritannien, auf Kritik. Nachdem der EU-Verkehrsministerrat dem Entwurf zugestimmt hat, kann das Abkommen von
beiden Seiten unterzeichnet werden und im März 2008 in Kraft treten. Ursprünglich war ein früherer Starttermin Anfang Oktober 2007
geplant; die Verschiebung ist als Zugeständnis an Großbritannien zu
werten, das um die starke Marktposition von British Airways am
Flughafen London-Heathrow fürchtet und die restriktive Regelung in
puncto Mehrheitsbeteiligungen kritisiert.
Die Einigung ist ein Schritt in die richtige Richtung, sie kann jedoch
nur der Anfang sein. Denn eine vollständige Liberalisierung des
transatlantischen Luftverkehrsmarktes, die eine Öffnung der jeweiligen Inlandsmärkte einschließt, würde der gesamten Branche einen
Wachstumsschub verleihen und sollte daher das Langfristziel bleiben. Das Routenangebot würde steigen, und aufgrund des vermehrten Wettbewerbs würden die Ticketpreise unter Druck geraten. Konsequenterweise müssen die beteiligten Regierungen aber auch
Mehrheitsbeteiligungen an heimischen Fluggesellschaften durch
Wettbewerber aus Übersee zulassen; denn solche transatlantischen
Übernahmen und Fusionen sind in vielen anderen Branchen schon
heute gängige Praxis.
2. April 2007
Ziviler Flugzeugbau
Subventionsstreit derzeit festgefahren
Auftragsboom in der
Flugzeugindustrie
1.200
1.000
800
Im Oktober 2004 kündigten die USA das Agreement on Trade in
Large Civil Aircraft von 1992 mit der EU. Dieses Abkommen regelte
die Formen der staatlichen Unterstützungen für die zivile Flugzeugindustrie (Anschubfinanzierungen in Europa, indirekte Beihilfen in
den USA). Parallel dazu leiteten die USA eine Untersuchung bei der
WTO zu den Subventionen für die europäische Flugzeugindustrie
ein. Die EU beantragte daraufhin ihrerseits die Einleitung eines entsprechenden WTO-Verfahrens.
600
400
200
0
74 78 82 86 90 94 98 02 06
Bestellungen Airbus
Bestellungen Boeing
Quellen: Airbus, Boing
Seit Jahrzehnten schwelt der Streit zwischen den USA und der EU
über unzulässige Subventionen für die beiden weltweit dominieren50
den Hersteller ziviler Flugzeuge, Boeing und Airbus. Beide Seiten
werfen sich gegenseitig vor, durch verschiedene Beihilfen den Wettbewerb in der Branche zu verzerren.
25
Seither scheiterten sämtliche Versuche, wieder an den Verhandlungstisch zurückzukehren. Gleichwohl betonten beide Seiten stets
die Präferenz für eine Lösung außerhalb der WTO. Die derzeitigen
Marktmachtverhältnisse zwischen den beiden Kontrahenten, die
Diskussion um höhere Staatsbeteiligungen an EADS sowie die Unsicherheit über die Finanzierung der neuen A350 von Airbus lassen
eine rasche Verhandlungslösung unwahrscheinlich erscheinen. Alles
in allem ist die Situation im transatlantischen Handelskonflikt festgefahren.
Viele Gründe für Rückkehr an Verhandlungstisch
Flugzeugauslieferungen
Boeing und Airbus
700
600
500
400
300
200
100
0
74 78 82 86 90 94 98 02 06
Airbus
Boeing
Quellen: Boeing, Airbus
26
Dennoch sprechen gute Gründe für die Wiederaufnahme von Gesprächen: So ist es unwahrscheinlich, dass aus dem Disput ein
eindeutiger Gewinner hervorgeht, denn beide Seiten werden massiv
durch Subventionen unterstützt; zwei Pyrrhussiege sind wahrscheinlicher. Zudem ist fraglich, ob ein WTO-Urteil eine gravierende Änderung der gängigen Subventionspraxis bewirken würde. Ferner sind
die zwei Kontrahenten aufgrund der internationalen Arbeitsteilung
schon lange keine reinen „nationalen Champions“ mehr. Beide
Flugzeugbauer beziehen einen steigenden Anteil von Zulieferteilen
von Unternehmen, die auf der jeweils anderen Seite des Atlantiks
angesiedelt sind. Damit schadet ein WTO-Verfahren indirekt auch
der heimischen Industrie. Ferner schätzen viele Marktbeobachter
diesen Fall als zu komplex ein, als dass er von der WTO abschließend gelöst werden könnte. Daher ist auch die Gefahr einer Beschädigung der WTO groß. Nicht zuletzt belastet ein Streit dieses
Ausmaßes die Beziehungen der zwei wichtigsten Handelsmächte
der Welt und bindet knappe Managementkapazitäten.
Um die Wiederaufnahme von Verhandlungen und einvernehmliche
Lösungen zu ermöglichen, müssten sich beide Parteien bewegen.
Zu hohe Vorbedingungen einer Seite machen eine Verhandlungslösung unmöglich, da sie die andere Seite, würde sie die Bedingungen akzeptieren, von Beginn zum Verlierer stempeln würde. Es ist
daher zu überlegen, neue Verhandlungen beim „Punkt Null“ zu beginnen, d.h. alle gegenseitigen Vorwürfe der Vergangenheit außen
vor zu lassen und das Verhandlungsziel auf die Zukunft zu richten.
Als wichtigstes inhaltliches Ziel einer Lösung außerhalb der WTO
müsste die dauerhafte Reduktion von Subventionen in der Flug-
50
2. April 2007
Vgl. Heymann, Eric (2006). Boeing und Airbus vor WTO: Keiner wird gewinnen.
29
EU-Monitor 45
zeugindustrie angestrebt werden. Der Fehler des 1992er Abkommens, Subventionen zu legitimieren, darf sich nicht wiederholen.
Hohe Direktinvestitionen in der Chemieindustrie
Hohe Kapitalverflechtung in der
Chemieindustrie
In der Chemieindustrie sind die Wirtschaftsbeziehungen zwischen
der EU und den USA schon seit längerem sehr intensiv. 2005 exportierte die EU-25 Chemikalien im Wert von EUR 48 Mrd. in die USA,
was einem Anteil von einem Zehntel der gesamten Chemieexporte
der EU (inklusive Intra-EU-Exporte) entspricht. Allerdings ist dabei
zu berücksichtigen, dass die europäische Chemie in den USA mit
einer Reihe eigener Produktionsstätten vertreten ist. Die Direktinvestitionen der deutschen Chemie – mit einem Anteil von etwa einem Viertel größter Hersteller in der EU-25 – kamen in den USA
zuletzt auf ein Volumen von EUR 11 Mrd.; dies sind 15% an allen
Investitionen der deutschen Industrie in den USA. Mit einem Anteil
von knapp 30% stehen die USA an der Spitze der gesamten Auslandsinvestitionen der deutschen Chemie, gefolgt von Frankreich
und der Schweiz, die zusammen nur die Hälfte erreichen. Insgesamt
betreiben die deutschen Hersteller in den USA ca. 140 Tochterunternehmen, in denen über 100.000 Beschäftigte tätig sind.
Lebhafter Handel mit Chemikalien und
Arzneimittel
Die Chemie-Importe der EU-25 aus den USA hatten 2005 ein Volumen von EUR 31 Mrd., wobei knapp zwei Fünftel auf Pharmazeutika
entfielen. Die Direktinvestitionen der US-Chemie in Deutschland
lagen zuletzt nur bei knapp EUR 4 Mrd. was einem Anteil von 15%
an allen Direktinvestitionen ausländischer Chemie-Unternehmen in
Deutschland entspricht. Dennoch investierten die USA in Deutschland am meisten in der Chemiebranche (13%), während die Anteile
in anderen Sparten des Verarbeitenden Gewerbes darunter lagen
(z.B. Maschinenbau 10%; Gummi- und Kunststoffwaren 7%).
Abgestimmte Regulierung wäre
wünschenswert
Der transatlantische Handel im Chemiebereich könnte noch deutlich
höher ausfallen, wenn zahlreiche Handelshemmnisse abgebaut
würden. Die OECD spricht von einem zusätzlichen Potenzial in Höhe von EUR 8 Mrd. Anzustreben ist vor allem eine engere Zusammenarbeit zwischen der US- und der EU-Regulierungsbehörde.
Hilfreich wäre dies vor allem im Bereich gefährlicher Stoffe, wo eine
Bewertung nach einheitlichen Kriterien angezeigt ist. Nützlich wäre
dabei eine Einrichtung wie der Trans Atlantic Business Dialogue
(TABD) in der EU, die der Industrie die nötigen Informationen zur
Verfügung stellt.
Neue EU-Chemikalienverordnung wirkt bremsend
REACH schafft hohe Hürden
30
Mitte 2007 tritt in der EU die neue Chemikalienverordnung REACH
in Kraft (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals).
Damit wird der Umgang mit Chemikalien in Europa auf eine neue
Grundlage gestellt, da viele Chemikalien Umwelt- und Gesundheitsschäden verursachen. Nach den Vorstellungen der EU-Kommission
sollte die Chemikalienpolitik in der Union sowohl ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt gewährleisten als auch die Wettbewerbsfähigkeit der Chemieindustrie sichern.
Allerdings wird die Umstellung wegen der großen Menge an Stoffen
schrittweise geschehen und erst 2018 abgeschlossen sein. 30.000
Substanzen sollen von der neuen Europäischen Chemikalienagentur (EChA) in Helsinki erfasst und registriert werden. Mit der Umsetzung des Chemikalienrechts kommen auf die Chemieunternehmen
und Importeure zusätzliche Kosten zu. Für US-Firmen, die in die EU
exportieren wollen, ist dies mit einem zusätzlichen Aufwand verbunden, was die Exportdynamik etwas bremsen dürfte.
2. April 2007
Dynamisches Außenhandelswachstum in Pharmaindustrie
Pharmaaußenhandel
EU-USA expandiert
Mrd. EUR
20
15
10
5
0
95
97
99
01
03
05
EU-Export in die USA
EU-Import aus den USA
27
Quellen: Eurostat, VCI
Chemieaußenhandel
EU-USA stark gestiegen
Mrd. EUR
60
50
40
30
20
10
0
95
97
99
01
03
05
EU-Export in die USA
EU-Import aus den USA
Quelle: Eurostat, VCI
28
Auch die Pharmaindustrie in der EU und den USA ist stark miteinander verflochten. Die Handelsbeziehungen haben in den letzten
Jahren deutlich an Dynamik zugelegt. Zwischen 2000 und 2005
stiegen die Ex- und Importe um durchschnittlich je etwa 15% p.a.
auf knapp EUR 20 Mrd. bzw. 12 Mrd.
Während in den europäischen Ländern die Ausgaben für Arzneimittel zu einem großen Teil über die gesetzlichen Krankenkassen finanziert werden, ist die Bevölkerung in den USA mehrheitlich privat
krankenversichert. Staatliche Preisregulierung für Medikamente wie
in europäischen Ländern kennen die USA bisher nicht. Infolge der
relativ hohen amerikanischen Arzneimittelpreise verwundert es
nicht, dass die europäischen Pharmariesen ihre Aktivitäten verstärkt
in Richtung USA lenken. Der US-Markt ist weltweit der größte, und
das Umsatzwachstum ist erheblich stärker als in Europa. Zudem
bieten die USA ein günstigeres Forschungsumfeld als in europäischen Ländern – z.B. eine enge Verzahnung zwischen Industrie und
Wissenschaft. Von den ca. 130 weltweiten Forschungsstätten, die
die 30 führenden Pharmaunternehmen unterhalten, befinden sich
nach Angaben des deutschen Verbandes Forschender Arzneimittelhersteller (VFA) etwa 50 in den USA, 15 in Großbritannien und nur
je 10 in Frankreich und Deutschland. Mittlerweile stammen etwa
zwei Drittel aller neu entwickelten Medikamente aus den USA und
nur noch ein Fünftel aus Europa.
Darüber hinaus ist der US-Markt weit weniger durch rechtliche Restriktionen eingeschränkt als der europäische. Allein in Deutschland
bilden rd. 60 Gesetze, Verordnungen und Richtlinien die Rechtsgrundlage für die Herstellung und den Umgang mit Arzneimitteln.
Die EU ist von einem einheitlichen Pharma-Binnenmarkt noch weit
entfernt. Zwar haben einerseits die Zulassungsverfahren für Arzneimittel in den einzelnen Mitgliedstaaten den Marktzugang für Medikamente erleichtert. Andererseits gibt es jedoch unterschiedliche
Regelungen zur Preisbildung und Erstattung von Medikamenten
durch die Krankenkassen. Der Handel mit Pharmazeutika zwischen
der EU-25 und den USA könnte noch deutlich höher ausfallen, wenn
in Europa die Potenziale zur Liberalisierung ausgeschöpft würden.
Stark reglementierte grüne Biotechnologie in EU
Im Bereich der Biotechnologie haben Lebensmittel mit genveränderten Inhaltsstoffen aufgrund umfangreicher Reglementierungen in der
EU gegenwärtig kaum eine Chance, und es besteht ein erheblicher
Rückstand gegenüber Amerika. Eine Rolle spielt auch, dass die
Konsumenten „Gen-Food“ mehrheitlich ablehnen. In den USA, wo
Lebensmittel mit gentechnisch veränderten Inhaltsstoffen schon seit
etwa zehn Jahren auf dem Markt und weitgehend akzeptiert sind,
konnten bis heute keine gravierenden gesundheitlichen Probleme
bei den Konsumenten nachgewiesen werden.
Größter Anbau von
Gen-Pflanzen in USA
Flächenanteil
BR
13%
AR
22%
US
65%
Quelle: ISAAA
2. April 2007
29
Der weltweite Anbau transgener Pflanzen (grüne Biotechnologie)
begann bereits Mitte der 90er Jahre. Vorteile der Genpflanzen gegenüber dem traditionellen Anbau bestehen vor allem in höheren
Erträgen und einer verbesserten Erntequalität, Nachteile könnten in
noch nicht absehbaren ökologischen und gesundheitlichen Risiken
liegen. Die größten Anbauflächen lagen 2006 mit rd. 55 Mio. Hektar
in den USA. In der EU wurde lediglich auf 68.000 Hektar gentechnisch veränderter Mais angebaut, der ausschließlich als Futtermittel
verwertet wird (lediglich 1% der gesamten Maisanbaufläche in der
EU).
31
EU-Monitor 45
Umwelt- und Klimapolitik: Chance für Annäherung
gegeben
In kaum einem Politikfeld sind die Unterschiede zwischen den USA
und der EU so offensichtlich wie in der Umwelt- und Klimapolitik. Die
USA dienten vielen europäischen Politikern über Jahre hinweg als
„liebstes Feindbild“ in Umweltfragen. In der Tat ist der Energie- und
Ressourcenverbrauch in den USA erheblich höher als in Europa.
Beispielsweise liegen die CO2-Emissionen pro Kopf in den USA
mehr als doppelt so hoch wie in der EU – bei nur etwas höherem
Wohlstandsniveau. Die aufgrund der geringeren steuerlichen Belastung traditionell deutlich niedrigeren Energiepreise sowie gewisse
Mentalitätsunterschiede in der Bevölkerung tragen zu dieser Diskrepanz bei.
CO2-Emissionen pro Kopf:
USA vorne
2004
US
OECD
RU
DE
JP
UK
IT
ES
CN
BR
IN
0
10
20
30
Quelle: IEA
30
Viele EU-Länder von KyotoZielen noch weit entfernt
DE
GB
DK
SE
FI
FR
BE
NL
LU
IT
AT
GR
Daher ist es nicht überraschend, dass die EU in Sachen Klimaschutz sehr viel ehrgeizigere Ziele als die USA formuliert hat und
deren Erfüllung auch konsequenter verfolgt. So war es die EU, die
sich auf internationaler Ebene stark für eine Ratifizierung des KyotoProtokolls eingesetzt hat. Dagegen lehnten die USA, der weltweit
größte Emittent von Treibhausgasen, eine solche Ratifizierung mit
Verweis auf mögliche Beeinträchtigungen für die US-Wirtschaft ab.
Unter den Industrieländern nehmen die USA zusammen mit Australien damit eine Außenseiterposition ein.
Mit dem Start des EU-Emissionshandels Anfang 2005 werden zum
ersten Mal in großem Stil und auf internationaler Ebene die Ziele
des Kyoto-Protokolls durch konkrete Maßnahmen mit Leben erfüllt.
Dies ist ein Signal sowohl für die Länder, die sich ebenfalls einen
stärkeren Klimaschutz auf ihre Fahnen geschrieben haben als auch
für die Staaten, die hier bislang noch zurückhaltender sind. Der
Symbolcharakter des EU-Emissionshandels ist nicht zu unterschätzen. Das Handelssystem hat trotz einiger Kinderkrankheiten das
Potenzial zu einem der weltweit wichtigsten klimapolitischen Instrumente. Dazu muss es freilich offen für interessierte Drittstaaten ausgestaltet sein und von bürokratischen Lasten befreit werden. Aus
unserer Sicht wäre eine Versteigerung der Zertifikate anstelle einer
kostenlosen Zuteilung vorteilhaft. So würde der Marktmechanismus
schon im Vergabeprozess seine positive Wirkung entfalten. Ferner
wäre ein schnellerer Umstieg auf Energieträger mit weniger Emissionen zu erwarten, da Kohlendioxid bei einer Versteigerung ein ech51
ter Kostenfaktor für die Unternehmen wäre.
Neuorientierung der US-Umweltpolitik
IE
PT
ES
EU-15
-50
0
50
100
Veränderung der CO2-Emissionen 2005
gg. 1990 in %
Geplante CO2-Emissionen nach KyotoProtokoll (2008/12 gg. 1990 in %)
Quelle: DIW
31
In letzter Zeit mehren sich die Signale, dass ein Umdenken in der
amerikanischen Umweltpolitik stattfindet. Kürzlich hat Präsident
Bush zum ersten Mal die Existenz des Klimawandels anerkannt. Er
kündigte u.a. umfassende Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz oder zur Verringerung des Kraftstoffverbrauchs an.
Fraglich bleibt, ob das Umdenken in erster Linie ökologisch motiviert
ist oder ob nicht das Ziel, die Abhängigkeit von teuren Öl- und Gasimporten aus politischen instabilen Regionen zu reduzieren, im Vordergrund steht.
Einige US-Bundesstaaten waren im Bereich der Umweltgesetzgebung schon immer progressiver als die Bundesregierung. Dies gilt
z.B. für Kalifornien, wo schon in den 1990er Jahren erfolgreich ein
Handel mit Emissionszertifikaten für Schwefeldioxid installiert wurde.
Auch im Bereich erneuerbare Energien nimmt Kalifornien innerhalb
51
32
Vgl. Heymann, Eric (2007). EU-Emissionshandel: Verteilungskämpfe werden
härter. Deutsche Bank Research. Aktuelle Themen Nr. 377. Frankfurt am Main.
2. April 2007
Treibhausgase*: Schere
zw. USA und EU öffnet sich
1990=100
120
USA
115
110
105
EU-15
100
95
1990
1995
2000
2005
* Emmission in CO2-Äquivalente
Quelle: DIW
32
der USA eine Führungsrolle ein. Neben Kalifornien haben noch andere Bundesstaaten Interesse an einem CO2-Emissionshandel bekundet und wollen sich freiwillig Obergrenzen für ihre Treibhausgasemissionen setzen. Warum sollten sich diese Bundesstaaten nicht
an das europäische Handelssystem anschließen können?
Auch in vielen US-Unternehmen findet ein Umdenken statt. So setzt
sich mehr und mehr die Erkenntnis durch, dass energetisch ineffiziente Produktionsverfahren zu teuer sind und Energie fressende
Produkte im Wettbewerb nicht bestehen können. Die US-Autoindustrie kann ein Lied davon singen.
In der United States Climate Action Partnership (USCAP) haben
sich führende US-Unternehmen (z.B. General Electric, Alcoa) und
Umweltverbände zusammengeschlossen. Die Vereinigung setzt sich
u.a. für eine Begrenzung bzw. Reduzierung der Treibhausgasemissionen ein – auch gegenüber der US-Regierung. Es ist zu erwarten,
dass Umweltaspekten im Präsidentschaftswahlkampf des Jahres
2008 ein nennenswerter Platz eingeräumt wird. Eine Ratifizierung
des Kyoto-Protokolls durch die USA zeichnet sich bisher aber nicht
ab.
Grundsätzlich zeigt sich in den USA derzeit eine starke Präferenz für
technologische Lösungen zum Klimawandel. Die Europäer sollten
sich daher nicht zu sicher sein, dass sie ihren aktuellen Vorsprung
im Bereich der Umwelttechnologie vor den USA halten werden.
Zwar wird nicht in allen Fällen das ökologische Gewissen zu einem
Umdenken in der US-Industrie führen. Aber Gewinnchancen, die
aus energieeffizienten Technologien resultieren, wird sie sich in der
mittleren Frist nur ungern entgehen lassen.
Kraftstoffe: Harmonisierung sinnvoll
Bei der Bekämpfung der steigenden Emissionen im Straßenverkehr
vertrauen die USA und die EU auf ähnliche Instrumente. So soll der
Anteil der Biokraftstoffe deutlich erhöht werden. In diesem Zusammenhang wäre eine möglichst weitgehende Harmonisierung der
technischen Standards wichtig (Kompatibilität der Kraftstoffe mit der
gängigen Motorentechnologie dies- und jenseits des Atlantiks).
Diesel-Anteil in Westeuropa* erreicht 50%
Anteil der Diesel-PKW an Neuzulassungen
60
50
40
30
20
10
0
90 92 94 96 98 00 02 04 06
* EU-15 + EFTA
Quelle: ACEA
2. April 2007
33
Vor allem für deutsche (Premium-)Autohersteller ist der US-Markt
von großer Bedeutung, gelang ihnen doch in den letzten Jahren ein
stetiger Ausbau ihrer Marktanteile. Dies lag auch daran, dass die in
Europa zuletzt in die Kritik geratenen deutschen Oberklassefahrzeuge beim Kraftstoffverbrauch im Vergleich zu den amerikanischen
Konkurrenzmodellen deutlich Vorteile aufweisen. Große Hoffnungen
ruhen auch auf einer stärkeren Marktdurchdringung des Diesel-Pkw.
Die deutschen Hersteller starteten hier eine Offensive (BlueTec,
BlueMotion), um das Segment, das in den USA traditionell unter
Imageproblemen zu leiden hat, auf Wachstumskurs zu bringen.
Hilfreich ist dabei die flächendeckende Einführung von schwefelarmem Dieselkraftstoff in den USA seit Herbst 2006. Dies ist eine
Voraussetzung für den Einsatz moderner deutscher Dieselmotoren.
Nun können die Abgasnormen in den USA auch mit Diesel-Fahrzeugen erfüllt werden. Wir sehen ein großes Potenzial für DieselPkw in den USA, auch aufgrund des im Vergleich zu Benzinern geringeren Verbrauchs. Nach unserer Prognose könnte der Marktanteil
von Diesel-Pkw an den Autoverkäufen in den USA bis zur Mitte des
nächsten Jahrzehnts von heute etwa 3% auf deutlich über 10%
steigen (EU-15 derzeit gut 50%). Zudem erwarten wir, dass der
Marktanteil des Diesel-Pkw dauerhaft höher bleibt als der von Hybrid-Fahrzeugen.
33
EU-Monitor 45
Wende in der US-Energiepolitik52
US-Administration möchte Abhängigkeit von Öleinfuhren reduzieren
Präsident Bush sprach sich in seiner jüngsten Rede „Zur Lage der
Nation“ für einen Kurswechsel in der Energiepolitik aus. So soll zur
Reduzierung der Abhängigkeit von ausländischen Öllieferungen der
Benzinverbrauch bis 2017 um 20% durch neue, saubere Kraftstoffe
und Techniken reduziert werden (twenty in ten goal).
Neuausrichtung der Klimapolitik von
unten
Die Rede ist ein starkes Zeichen für eine tatsächliche Wende in der
US-Energiepolitik. Zwar hatte der Präsident die steigende Abhängigkeit der USA von Energieimporten bereits vor einem Jahr thematisiert, aber er blieb Lösungsvorschläge schuldig. In den letzten Monaten nun machen in den USA Bürgerbewegungen, Kommunen,
Bundesstaaten und Unternehmen vor, dass die Themen Klimaschutz und neue Energiepolitik in den USA angekommen und nicht
mehr aufzuhalten sind. Damit scheint die Wende in der US-Energiepolitik wohl von unten und nicht von oben zu kommen. Positiv ist
nun z.B. der Vorschlag des Präsidenten, mittels der Expansion der
Biokraftstoffe den Energiehunger der US-Autoflotte stärker abzudecken. Gleichwohl sind nicht die Einzelmaßnahmen entscheidend
für die Energiewende, sondern die Bereitschaft zu einer grundsätzlichen Neuausrichtung der Klima- und Energiepolitik. Wenn nun
selbst die bisherigen Gegner einer Neuausrichtung zu Wegbereitern
für das Neue werden, könnte die Energiewende sehr viel schneller
kommen als ursprünglich gedacht. Damit bieten sich in den kommenden Jahren erhebliche neue Geschäftspotenziale für die Hersteller alternativer Energien (z.B. Photovoltaik, Wind und Bioenergien) und moderner Umwelttechnologien – nicht zuletzt aus
Deutschland, das frühzeitig auf diese neuen Technologien setzte.
Allerdings sieht es noch nicht danach aus, dass die USA das KyotoAbkommen bald ratifizieren werden.
Neue Technologien sind wichtiger
Ansatz
Forschung und Grassroots geben Impulse
Wesentliche Impulse zur Umweltorientierung und Effizienzsteigerung in den USA kommen aus der Wissenschaft und von Grassroots-Bewegungen: Dem 1993 gegründeten US Green Building
Council12 (USGBC) gehören mittlerweile 5.500 Organisationen an,
u.a. aus Wissenschaft, nichtstaatlichen Organisationen (NGOs),
Bau- und Energiewirtschaft. Ziel ist eine ganzheitliche Bewertung
insbesondere von Geschäfts-, Büro- und größeren Wohngebäuden
über den ganzen Lebenszyklus. Kriterien für die Zertifizierung der
Gebäude sind Energieeffizienz, Schonung von Ressourcen, nachhaltige Landschaftsplanung, günstige Raumluft und Ökonomie des
Wasserhaushalts. Ein LEED-Zertifikat (Leadership in Energy and
Environmental Design) erhalten nur Gebäude, die den Grundbedingungen des energiesparenden und ökologischen Bauens genügen. Die steigende Nachfrage nach LEED-Zertifikaten verbessert
die klassische Immobilienbewertung. Letztlich zahlen sich Energiesparen, Ressourcenschonung und Nachhaltigkeit stärker aus.
Kooperation in technischen Fragen
denkbar
Die Fülle innovativer Technikansätze in der neuen Energiegesetzgebung der USA, sind positive Kennzeichen der Neuorientierung
der US-Energiepolitik. Maßnahmen wie die Förderung von CO2freien Kohlekraftwerken, Bio-Kraftstoffen, Hybridantrieben, Wasserstoffautos, erneuerbaren Energien und auch Effizienzinitiativen reflektieren den amerikanischen Fokus auf Technik zur Lösung von
Energie- und Umweltproblemen. Da hier ähnliche Lösungswege wie
52
34
Auer, Josef (2005). Die neue Energiepolitik der USA – Nicht mehr als ein Anfang.
2. April 2007
in Europa eingeschlagen werden, bieten sich prinzipiell viele Chancen für eine enge transatlantische Zusammenarbeit.
Harmonisierung der Kommunikationsbranche:
Ambitionierter Ansatz für wichtigen Bereich
Kommunikation entscheidend für
volkswirtschaftliche
Entwicklung
Lange schon ist die Bedeutung der Kommunikationsbranche für die
Entwicklung der Volkswirtschaft erkannt. Die Bestrebungen der Politik, den Handel zwischen den USA und der EU zu fördern, zielen
daher auch auf die Kommunikationsbranche. Ziel ist es, gemeinsam
konsistente Regulierungsvorgaben zu entwickeln, die sowohl den
transatlantischen Handel als auch den Wettbewerb und die Innovation in dieser Branche fördern.
Ist dieses Ziel ein konkreter Schritt hin zu einem transatlantischen
Wirtschaftsraum oder eher eine abstrakte politische Absichtserklärung für eine ferne Zukunft? Um diese Frage zu beantworten, vergleichen wir die staatlichen Regulierungsansätze dies- und jenseits
des Atlantiks und betrachten einen privatwirtschaftlich organisierten
alternativen Ansatz der transatlantischen Zusammenarbeit.
Ko-Regulierung in der Telekommunikation: Gegebenheiten
berücksichtigen!
Rahmenregelwerk fordert
Marktanalyse
Mit dem Rahmenregelwerk zum Wettbewerb bei elektronischen
Kommunikationsnetzen und Kommunikationsdiensten aus dem Jahr
2002 hat die EU-Kommission (EUK) eine Rechtsgrundlage für die
Telekommunikation (TK) formal verankert. Dieses Rahmenregelwerk
sieht vor, dass der Bedarf für regulatorische Eingriffe im Vorhinein
über eine Marktanalyse geprüft werden muss.
USA schützt Investor
Demgegenüber verfolgte die USA in ihrem 1996 verabschiedeten
Telecommunication Act (TCA), speziell für die „letzte Meile“ zum
Endkunden, zunächst einen ganz anderen Ansatz. Das TCA sollte
neuen Anbietern von TK-Diensten den entbündelten Zugang zum
TK-Netz des ehemaligen Monopolisten gewährleisten. Dahinter
stand die Idee, dass sich neue Unternehmen zunächst als Diensteanbieter schnell im TK-Markt etablieren können, um später dann –
gemäß des Investitionsleiter-Modells – eine eigene TK-Infrastruktur
aufzubauen. Dabei setzte der TCA keine Marktanalyse voraus, sah
stattdessen einen grundsätzlichen Bedarf für Regulierung in der TKBranche und begriff die ex-ante Regulierung somit als Regelfall. Der
fehlende empirische Beleg für die Notwendigkeit von ex-anteregulatorischen Eingriffen, den eine fundierte Marktanalyse hätte
liefern können, erwies sich schnell als entscheidender Malus des
ursprünglichen US-amerikanischen Regulierungsansatzes. So wurde der US-amerikanische TK-Regulierer, Federal Communications
Commission (FCC), mit juristischen Prozessen überzogen und entschied sich 2002 schließlich zu einem grundsätzlichen Kurswechsel.
Seitdem beschränkt sich die FCC heute weitgehend auf sparsame
ex-post-regulatorische Eingriffe. Über den Kurswechsel mit der stärkeren Betonung des Investitionsschutzes will die FCC neue Anreize
für Innovationen setzen und die Entwicklung hin zu den TK-Netzen
der nächsten Generation (Next Generation Networks, NGN) auf
Basis der Internet Protokolls (IP) forcieren.
USA nun anhaltend vor
Europa
TK-Markt, Wachstum gg. Vj., %
Europa
USA
0
2007*
1
2006*
2
3
2005
*Prognose
Quelle: EITO, 2006
2. April 2007
4
Beim Umgang mit dem Zielkonflikt zwischen der Förderung des
Wettbewerbs und der Förderung der Innovation sind die Unterschiede der beiden abweichenden Ansätze in den USA und der EU gut zu
erkennen. Bei der Bewertung verschiedenen Ansätze müssen wir
die unterschiedlichen Gegebenheiten der TK-Märkte in den beiden
34
35
EU-Monitor 45
53
Regionen berücksichtigen (siehe Grafik 35). So ist in weiten Teilen
der EU der Infrastrukturwettbewerb wenig ausgeprägt. Während
Asymmetric Digital Subscriber Line (ADSL) die Szenerie in der EU
bestimmt, ist in den USA ein intensiver Infrastrukturwettbewerb zwischen ADSL und dem TV-Kabel zu beobachten.
Kaum Konkurrenz für DSL
in Europa
Breittbandanschlüsse pro 100
Einwohner, 2005
CH
DE
FR
IT
JP
UK
US
W. Europa
Welt
0
ADSL
4
8
12
16
20
TV-Kabel
Quelle: DB Reseach, 2006
35
Regulierung sieht sich oft in der
Zwickmühle
Untersuchen wir dagegen die Wettbewerbsverhältnisse bei den TKDiensten, sehen wir uns völlig anderen Marktstrukturen als bei der
TK-Infrastruktur gegenüber. Bei den TK-Diensten ist die Wettbewerbsintensität in der EU deutlich höher als in den USA. Dabei nutzen die Diensteanbieter in der EU zumeist die bestehende Infrastruktur des ehemaligen Monopolisten. Ein deutlicher Trend hin zum
Aufbau eigener TK-Infrastruktur – wie es das InvestitionsleiterModell vorher sagt – zeichnet sich in der EU bislang nicht ab. In den
USA entwickelt sich der Dienstewettbewerb dagegen nur schleppend. Da Diensteanbieter – genau wie die Betreiber überregionaler
TK-Netze – nicht qua Regulierung sondern qua bilateraler privatwirtschaftlicher Verhandlung einen Zugang zur letzten Meile zum Endkunden erhalten, fällt es diesen Unternehmen ungleich schwerer,
ohne enge Kooperationen mit den Betreibern der lokalen TK-Netze
im Geschäft mit dem US-amerikanischen Endkunden zu reüssieren.
Unsere Gegenüberstellung der existierenden Ansätze weist auf die
wesentlichen Herausforderungen der Regulierung hin. Greift der
Regulierer zu stark in den TK-Markt ein, fördert dies zwar den
Dienstewettbewerb, die Infrastrukturinvestition jedoch wird tendenziell behindert und der TK-Markt entwickelt sich langsamer. Neigt
der Regulierer dagegen eher zu einer Politik des Laissez-faire, fördert dies zwar die Infrastrukturinvestition und damit die Dynamik des
TK-Markts, der Dienstewettbewerb jedoch wird tendenziell erschwert. Das EU-Rahmenregelwerk stellt sich grundsätzlich dieser
Herausforderung. Dabei sieht sich der im EU-Rahmenregelwerk
formulierte Anspruch, die Regulierung auf ökonomisch notwendige
Bereiche zu begrenzen, allerdings immer wieder im Spannungsverhältnis einer regulatorischen Praxis, die leicht zum Übersteuern
neigt.
TK-Branche an kapitalintensives
physisches Netzwerk gekoppelt
Letztlich ist die TK-Branche jedoch eine an ein kapitalintensives
physisches Netzwerk gekoppelte Dienstleistung. Wegen dieser
Kopplung an die innerhalb nationaler Grenzen gewachsene Infrastruktur wird die Telekommunikation auch weiterhin ein national
orientiertes Geschäft bleiben. Marktunvollkommenheiten bei internationalen TK-Diensten gehen daher weniger auf fehlende internationale Handelsabkommen oder Beschränkungen bei den ausländischen Direktinvestitionen als auf die stark voneinander abweichenden Marktgegebenheiten zurück. Wegen dieser unterschiedlichen
Gegebenheiten wird sich die transatlantische Kooperation weitgehend auf die Identifizierung von Stärken und Schwächen in der praktischen Umsetzung beschränken müssen.
Streit um Regulierungsferien verweist
auf das große Konfliktpotenzial
Beim Aufbau des Very high data rate Digital Subscriber Line (VDSL)
TK-Netzes in Deutschland entbrannte 2006 zwischen der EUK und
der deutschen Bundesregierung ein heftiger Streit. Dieser Streit
rankte sich um die Frage, ob der Betreiber eines neuen Netzes befristet von der ex-ante Regulierung ausgenommen werden soll (Regulierungsferien). Bereits innerhalb der EU wird also sehr kontrovers
um die Harmonisierung der Regulierung gestritten. Angesichts der
recht unterschiedlichen Marktstrukturen und Regulierungsansätze
sind daher die Verlautbarungen zur Harmonisierung zwischen der
53
36
Siehe Heng, Stefan (2005). Breitband: Europa braucht mehr als DSL. Deutsche
Bank Research, E-conomics Nr. 54. Frankfurt am Main.
2. April 2007
EU und den USA eher als politische Absichtserklärung für einen
längeren Zeithorizont zu verstehen. Es ist also weniger der große
transatlantische Ansatz, als das an den jeweiligen Gegebenheiten
orientierte regionale Konzept, das in der Praxis die Förderung des
Wettbewerbs und der Innovation in Übereinstimmung bringen muss.
Zentrale Vorgaben sind nicht der einzige Weg bei der
Harmonisierung: Fallbeispiel RFID-Funkchips
Privatwirtschaft bei Harmonisierungsbestrebungen in der Pflicht
Weltmarkt prosperiert
kräftig
RFID-Umsatz, Mrd. EUR
25
durchschnittl.
Wachstum +57% p.a.
20
15
10
5
0
2004
2007
2010
Quelle: DB Research, 2006
36
Neben den Marktverzerrungen ist die Standardisierung im weiten
Umfeld der Übertragungstechnologien, insbesondere wegen der
enormen Effizienzpotenziale, ein überaus wichtiges Thema. Dementsprechend wird die Standardisierung auch immer wieder im Kontext der Ko-Regulierung genannt. Dabei muss die Initiative zur
Standardisierung per se nicht zentral von staatlicher Seite ausgehen, sondern kann auch privatwirtschaftlich vorangetrieben werden.
Die Praxis zeigt allerdings, dass Bestrebungen zur internationalen
Standardisierung – unabhängig vom Initiator – meist nur schleppend
vorankamen. Neben dem Mobilfunk der zweiten und dritten Genera54
tion (z.B. GSM bzw. UMTS) bietet die Funk-Chip-Technologie (Radio Frequency Identification, RFID) hier gute Beispiele für die Komplexität eines Einigungsprozesses mit vielen Interessengruppen. Im
äußerst dynamischen Feld der RFID-Funkchips leistet die von der
Privatwirtschaft getragene gemeinnützige Organisation EPCglobal
(Electronic Product Code) wichtige Arbeit (siehe Grafik 36). EPCglobal macht deutlich, dass bei weltweit akzeptierten Standards eine
Einigung zwischen der EU und der USA nicht genügt. Andere Regionen müssen bei der Suche nach harmonisierten Lösungen eingebunden werden. Folgerichtig kommen heute in der EPCglobal Vertreter aus Europa, Amerika und Asien zusammen, um gemeinsame
Standards bei der Software, der Funkleistung und dem Frequenzbereichen festzulegen. Dieser Blickwinkel legt nahe, da das Geschäftspotenzial des RFID-Systems direkt von der Funkleistung und dem
Frequenzbereich abhängt. Doch während die technische Entwicklung im Bereich RFID rasend schnell voranschreitet, konnten die in
der EPCglobal organisierten Parteien bis heute keinen weltweit gül55
tigen Standard finden.
Zwischen abstrakter Formulierung und konkreter Umsetzung klafft noch eine große Lücke
Unsere Analyse der Harmonisierungsanstrengungen der Kommunikationsbranche in den USA und der EU führt zwei Ergebnisse deutlich vor Augen: Zum einen verhindern die stark unterschiedlichen
Marktgegebenheiten in den USA und der EU eine einheitliche Regulierung des TK-Marktes. Zum anderen zeigt das Beispiel der privatwirtschaftlich organisierten Standardisierung der RFID-Funkchips,
dass Harmonisierung auf der einen Seite per se nicht zentral vom
Staat ausgehen muss, dass sie aber auf der anderen Seite – unabhängig vom Initiator – immer einen langen Atem erfordert. Dieser
lange Atem muss dabei weit über das Denken in politischen Legislaturperioden hinausgehen.
54
55
2. April 2007
Siehe Heng, Stefan (2006). Entgegen vielen Erwartungen! Mobilfunktechnologie
UMTS ist Realität. Deutsche Bank Research. E-conomics Nr. 57. Frankfurt am
Main.
Siehe Heng, Stefan (2006). RFID-Funkchips: Zukunftstechnologie in aller Munde.
Deutsche Bank Research. E-conomics Nr. 55. Frankfurt am Main.
37
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Vom Freihandel zur tiefen Integration: Perspektiven

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