As Operações Interagências no combate ao tráfico

Transcrição

ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO
ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
Ten Cel Inf ROBERTO JULLIAN DA SILVA GRAÇA
internacional de drogas: contribuições da Operação
ÁGATA 8
Rio de Janeiro
2015
0
ÁGATA 8
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
à Escola de Comando e Estado-Maior do
Exército, como requisito parcial para a
obtenção do título de Especialista em Ciências
Militares.
Orientador: Ten Cel Com ANDREI CLAUHS
Rio de Janeiro
2015
1
G729o Graça, Roberto Jullian da Silva.
internacional de drogas: contribuições da Operação ÁGATA 8.
/ Roberto Jullian da Silva Graça. 2015. 69f. : il ; 30cm.
Trabalho de Conclusão de Curso (TCC) – Escola de Comando
e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2015.
Bibliografia: f. 67 - 69.
1. Consolidação do emprego das Operações Interagências. 2.
O tráfico de drogas no território brasileiro. 3. Resultados da
Operação ÁGATA 8. I. Título.
CDD 355.4
2
ÁGATA 8
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército,
como como requisito parcial para a obtenção do
título de Especialista em Ciências Militares.
Aprovado em ___ de ___________ de 2015.
COMISSÃO AVALIADORA
_________________________________________________
Andrei Clauhs - Ten Cel Com - Presidente
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
_________________________________________________
Temístocles da Rocha Torres – Ten Cel Inf - Membro
Escola de Comando e Estado Maior do Exército
_________________________________________________
Clayton Vaz – Ten Cel Inf - Membro
Escola de Comando e Estado Maior do Exército
3
À minha esposa Emanuelle e meus filhos Rafaela,
Matheus, Pedro e Carolina. O amor de vocês é o
combustível que impulsiona minha alma.
4
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço a Deus, pelas bênçãos derramadas sobre minha vida e
pelo pleno gozo de minha saúde.
Ao Exército Brasileiro, agradeço a oportunidade de estar nesta Escola e poder
ombrear com homens e mulheres de tão alto nível.
Ao meu orientador, o Tenente Coronel Andrei Clauhs, por suas orientações, por seu
inestimável apoio e pela dedicação ao meu trabalho.
À minha amada esposa, Emanuelle Fernandes Graça, e aos meus filhos, que me
apoiaram e possibilitaram a consecução tranqüila desta pesquisa.
Por fim, aos meus pais, que me proporcionaram a educação necessária ao meu
desenvolvimento como homem e cidadão, fica minha gratidão.
5
RESUMO
No cenário mundial, são esperados crescentes fatores de instabilidade, como a
disputa por escassos recursos naturais e a migração descontrolada. A esses fatores
se associam as “novas ameaças”, tais como o terrorismo, narcotráfico, crime
organizado, proliferação de armas de destruição em massa, ataques cibernéticos e a
temática do meio ambiente, as quais afetarão, ou continuarão a afetar a conjuntura da
segurança e da defesa no futuro próximo. Uma importante ferramenta nessa atual
conjuntura são as operações em ambiente interagências, com o Exército Brasileiro
operando com outros órgãos, tanto no planejamento quanto na execução de
atividades nas regiões lindeiras brasileiras. Este trabalho buscou a base teórica da
Gestão em Redes, visando sustentar as afirmações contidas na pesquisa em
conceitos existentes há muito tempo na literatura mundial. Conceituou, também, as
Operações Interagências, observando as terminologias brasileiras, a fim de verificar o
nível de atualidade em que a doutrina brasileira se encontra. A pesquisa discorreu
sobre a ocorrência do tráfico internacional de drogas no Território brasileiro,
identificando as drogas que entram ilegalmente no país, as rotas clandestinas usadas
pelos traficantes, até chegar aos grandes Centros Urbanos brasileiros e as políticas
públicas adotadas pelo Estado brasileiro com vistas a combater tal ameaça.
Apresentou-se os pontos fortes, as quantidades de drogas apreendidas e as
conclusões sobre a Operação ÁGATA 8, baseados no relatório expedido pelo
Ministério da Defesa. A conclusão buscou evidenciar as colaborações das operações
interagências para o combate ao tráfico internacional de drogas, confirmando as
Operações ÁGATA como meio eficaz do Estado brasileiro neste objetivo.
Palavras-chave: operações interagências, narcotráfico, Operação ÁGATA.
6
RESEÑA
En el escenario mundial, son esperados los crecimientos de los factores de
inestabilidad, así como la disputa por los escasos recursos naturales y la migración
incontrolada. Estos factores se asocian con las "nuevas amenazas" como el
terrorismo, el narcotráfico, el crimen organizado, la proliferación de armas de
destrucción masiva, los ataques cibernéticos y el tema del medio ambiente, los cuáles
pueden afectar, o siguén afectando, a la situación de seguridad y defensa en un futuro
próximo. Una herramienta importante en este momento es el ambiente de operaciones
interagenciales, con el brasileño operativo del ejército con otros organismos, tanto en
la planificación y ejecución de actividades en las regiones fronterizas con Brasil. El
presente estudio buscó las bases teóricas de administración en redes, visando apoyar
las declaraciones contenidas en los conceptos de investigación de larga data en la
literatura mundial. También conceptualizó, las operaciones interagenciales, viendo la
terminología brasileña, a fin de observar el nivel de actualidad que la doctrina brasileña
se encuentra. El estudio presentó la aparición del narcotráfico en território brasileño,
con la identificación de las drogas que entran en el Pais de forma ilegal, las rutas
utilizadas por los distribuidores ilegales de drogas, hasta las grandes ciudades
brasileñas y también las políticas públicas adoptadas por el Estado brasileño con el
objetivo de luchar contra este amenaza. Se presentó los puntos fuertes, las cantidades
de drogas incautadas y las conclusiones sobre la Operación ÁGATA 8, basado en
relatos del Ministerio de la Defensa. La conclusión buscó evidenciar las
colaboraciones de las operaciones interagenciales para la lucha contra el narcotráfico,
principalmente las colaboraciones de la Operación ÁGATA como medio eficaz del
Estado brasileño na lucha contra las drogas.
Palabras clave: operaciones interagenciales, narcotráfico, Operación ÁGATA
7
LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Dimensões da Segurança....................................................... 31
Figura 2
Temas da Segurança do Estado............................................
32
Figura 3
Faixa de Fronteira Brasileira...................................................
55
8
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Níveis de Vínculos nas Redes..................................................... 24
Tabela 2
Gastos com Segurança Pública..................................................
Tabela 3
Apreensão de Drogas na Operação ÁGATA 8............................ 59
49
9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CMA
Comando Militar da Amazônia
CMO
Comando Militar do Oeste
CMS
Comando Militar do Sul
COTER
Comando de Operações Terrestres
EB
Exército Brasileiro
EUA
Estados Unidos da América
FA
Forças Armadas
F Ter
Força Terrestre
FTC
Força Terrestre Componente
MB
Marinha do Brasil
MD
Ministério da Defesa
OM
Organização Militar
ONU
Organização das Nações Unidas
OSP
Órgãos de Segurança Pública
PEECFA
Plano de Emprego Estratégico Conjunto das Forças Armadas
PEF
Plano Estratégico de Fronteiras
PNAD
Política Nacional Antidrogas
PNSD
Política Nacional Sobre Drogas
SENAD
Secretaria Nacional Antidrogas
SISFRON
Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
SRF
Secretaria da Receita Federal
UPP
Unidade de Polícia Pacificadora
10
SUMÁRIO
1
INTRODUÇAO......................................................................................... 12
1.1
O PROBLEMA.........................................................................................
14
1.2
OBJETIVOS.............................................................................................
15
1.2.1 Objetivo Geral......................................................................................... 15
1.2.2 Objetivos Específicos............................................................................ 15
1.3
HIPÓTESE...............................................................................................
16
1.4
VARIÁVEIS..............................................................................................
16
1.5
DELIMITAÇÃO DO ESTUDO..................................................................
16
1.6
RELEVÂNCIA DO ESTUDO....................................................................
17
2
METODOLOGIA......................................................................................
19
2.1
TIPO DE PESQUISA................................................................................ 19
2.2
UNIVERSO E AMOSTRA........................................................................
19
2.3
COLETA DE DADOS...............................................................................
19
2.4
TRATAMENTO DOS DADOS.................................................................. 20
2.5
LIMITAÇÕES DO MÉTODO....................................................................
20
3
AS OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS.....................................................
22
3.1
GENERALIDADES..................................................................................
22
3.2
GESTÃO EM REDE................................................................................
23
3.2.1 Conceitos...............................................................................................
23
3.2.2 Fatores de Sucesso das Redes............................................................
25
3.2.3 Limitadores das Redes.........................................................................
27
3.3
OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS...........................................................
27
3.3.1 Generalidades........................................................................................
27
3.3.2 Princípios de Emprego..........................................................................
30
3.3.3 O Ambiente Organizacional Interagências..........................................
34
3.3.4 Ocorrência das Operações Interagências............................................ 38
4
O TRÁFICO DE DROGAS NO TERRITÓRIO BRASILEIRO.................. 41
4.1
GENERALIDADES................................................................................... 41
4.2
O TRÁFICO DE DROGAS NO BRASIL................................................... 43
4.3
POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS................................................ 50
5
OPERAÇÃO ÁGATA 8............................................................................ 55
11
5.1
GENERALIDADES................................................................................... 55
5.2
RESULTADOS DA OPERAÇÃO ÁGATA 8.............................................. 57
6
CONCLUSÃO..........................................................................................
6.1
CONTRIBUIÇÕES
CONSOLIDAÇÃO
DA
DA
OPERAÇÃO
DOUTRINA
ÁGATA
DAS
8
PARA
61
A 61
OPERAÇÕES
INTERAGÊNCIAS....................................................................................
6.2
CONTRIBUIÇÕES DA OPERAÇÃO ÁGATA 8 NO COMBATE AO 64
TRÁFICO INTERNACIONAL DE DROGAS.............................................
6.3
CONCLUSÃO FINAL...............................................................................
66
REFERÊNCIAS........................................................................................ 67
12
1 INTRODUÇÃO
As operações em ambiente interagências¹ vêm sendo empregadas com grande
frequência, nos últimos anos, para prevenir e combater a ocorrência de ilícitos
transfronteiriços nas regiões lindeiras do Brasil com os países vizinhos da América do
Sul, com especial destaque no combate ao tráfico internacional de drogas.
Desde 2011, com a criação do Plano Estratégico de Fronteiras, o Governo
brasileiro vem intensificando as operações em suas fronteiras terrestres, com a
finalidade de coibir a ocorrência de ilícitos transfronteiriços de toda ordem. As
fronteiras com os dez países sul-americanos vizinhos ao Brasil² vêm sendo palco de
ações envolvendo diversos ministérios e agências³, nas esferas dos poderes federal,
estadual e municipal.
Desta forma, estas operações têm se apresentado como boa solução para
otimizar o emprego dos recursos estatais, sejam, humanos, materiais ou financeiros
no combate aos ilícitos transfronteiriços.
Com o novo reordenamento mundial, após o fim da guerra fria (1990) e os
atentados terroristas ocorridos nos Estados Unidos da América (2001), novas
ameaças têm pressionado os Estados-Nação. Destacam-se neste cenário os crimes
transfronteiriços, como: o tráfico internacional de drogas e de seres humanos, o
contrabando de armas, a evasão de divisas, o contrabando e o descaminho de
mercadorias, o terrorismo, os crimes ambientais, entre outros. Estes crimes
encontram terreno fértil nas regiões fronteiriças entre os países sul-americanos, onde,
normalmente, inexiste a presença, ideal e esperada, das instituições estatais.
O Governo brasileiro atento às demandas de segurança em seu território e nas
fronteiras com os países vizinhos e, ainda, exercendo sua liderança regional, instituiu
o PEF por meio do Decreto Presidencial N° 7.496, de 08 de junho de 2011.
__________________
¹ A interação das Forças Armadas (FA) com outras agências com a finalidade de conciliar interesses e
coordenar esforços para a consecução de objetivos ou propósitos convergentes que atendam ao bem
comum, evitando a duplicidade de ações, dispersão de recursos e a divergência de soluções com
eficiência, eficácia e efetividade e menores custos. (BRASIL, 2013, p. 13)
² Fazem fronteira com o Brasil os seguintes países: Guiana Francesa, Suriname, Guiana, Venezuela,
Colômbia, Peru, Bolívia, Paraguai, Argentina e Uruguai.
³ Organização ou instituição com estrutura e competência formalmente constituídas, podendo ser
governamental ou não, militar ou civil, nacional ou internacional. (BRASIL, 2013, p. 14)
13
Aos Ministérios da Justiça e da Defesa couberam a coordenação das operações
SENTINELA e ÁGATA, respectivamente. A primeira, de caráter permanente, busca
combater os ilícitos transfronteiriços de forma pontual, baseada em levantamentos de
inteligência; esta, de caráter temporário, busca bloquear e patrulhar as rotas de
ocorrência dos ilícitos nas fronteiras terrestres brasileiras.
Desde 2011, O MD vem coordenando a execução das Operações ÁGATA ao
longo de toda a faixa de fronteira terrestre⁴ brasileira, inseridas em um ambiente de
operações interagências. Até hoje, foram executadas oito operações e estão previstas
mais três no ano de 2015. O ápice em quantidade de instituições participantes foi
atingido na oitava edição – Operação ÁGATA 8 – ocorrida no ano de 2014 a qual
contou com a presença de 12 (doze) ministérios e 20 (vinte) agências governamentais,
além de aglutinar instituições dos 11 (onze) estados localizados na fronteira terrestre
brasileira, segundo dados do portal do MD na rede mundial de computadores
(internet).
O relatório da Operação ÁGATA 8, emitido pelo MD, aponta para uma maior
eficácia no combate aos ilícitos transfronteiriços, com especial destaque para o
volume de drogas provenientes dos países vizinhos em direção aos grandes centros
urbanos brasileiros. O ambiente de atuação interagências vem se apresentando eficaz
na complexa missão de diminuir a entrada de drogas no território nacional, adotandose por base a crescente quantidade de drogas apreendidas, conforme relatórios de
todas as Operações ÁGATA realizadas até os dias de hoje.
A presente pesquisa buscou bases para formular o pensamento sobre o
ambiente de operações interagências como instrumento eficaz no combate ao tráfico
internacional de drogas nas regiões Lindeiras brasileiras, também nas teorias de
estruturas em rede como forma de solução aos desafios complexos da atualidade
(Dias, 2010), (Alves e Pereira, 2010) e (Raza, 2012).
__________________
⁴ O termo faixa de fronteira significa uma faixa de terra com até 150 quilômetros de largura, a partir dos
limites brasileiros em direção ao interior do país e com, aproximadamente, 16886 quilômetros de
extensão, que se estende do sul ao norte do país.
14
A pesquisa buscou referenciais na tese de doutorado sobre a coordenação dos
esforços colaborativos das FA com outras organizações nos casos de desastre natural
(Araújo, 2013) e na monografia sobre as Operações Interagências, no âmbito do
Comando Militar do Oeste, apoiadas pelo SISFRON, no combate aos crimes
transfronteiriços (Rodrigues, 2013), por entender haver semelhança no efeito final
desejado destas operações interagências com os previstos nas Operações ÁGATA.
Sendo assim, esta obra tem a intenção de pesquisar as operações interagências
no combate ao tráfico internacional de drogas, com ênfase nas contribuições da
Operação ÁGATA 8, buscando resultados alcançados que possam conduzir a
conclusão sobre a consolidação da Operação ÁGATA como um dos meios eficazes
do Estado brasileiro combater o narcotráfico.
1.1 O PROBLEMA
É no contexto acima descrito, pois, que emerge a problemática da pesquisa que
ora se delineia, ou seja: de que maneira, a Operação ÁGATA 8 contribuiu para a
consolidação do emprego das operações em ambiente interagências, como
ferramenta eficaz do Estado brasileiro, no combate ao tráfico internacional de drogas?
Sob esse prisma, a pesquisa apresenta relevância, uma vez que o estado da arte
revela autores dedicados ao estudo do presente tema, qual seja, o emprego de
esforços interagências ou gestão em redes na busca de soluções para problemas
sociais complexos, no caso em questão, o tráfico internacional de drogas, que traz
enormes prejuízos para a sociedade mundial, principalmente, no Brasil.
Pode-se citar, dentre outros autores, Cropper et. Cl. (2008), Teixeira e Ouverney
(2007), Dias (2010), Alves e Pereira (2010), Raza (2012), Araújo (2013) e Rodrigues
(2013).
Tais pensamentos arremetem a visualizar o emprego das operações
interagências como uma solução eficaz para o combate ao tráfico internacional de
drogas no Brasil
Ressalte-se que esta pesquisa não tem a pretensão de esgotar o assunto, nem
tão pouco concluir que o tráfico de drogas será extinto somente com o incremento das
Operações ÁGATA, verifica-se que outras ações devem ser adotadas para solucionar
15
um problema tão complexo, que envolve setores da saúde pública, da educação,
dentre outros, como preconiza a Política Nacional Sobre Drogas, aprovada em 2005.
Pretende-se que a pesquisa sirva de instrumento para sua discussão,
colaborando na formação de relações mais cooperativas entre as FA e agências
públicas e/ou privadas no combate ao narcotráfico.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Pesquisar as contribuições da Operação ÁGATA 8 para a consolidação do
emprego das operações em ambiente interagências, no combate ao tráfico
internacional de drogas.
1.2.2 Objetivos Específicos
- pesquisar as teorias sobre o emprego das operações interagências e do
fenômeno das redes na busca da solução de problemas sociais complexos;
- pesquisar, sucintamente, a incidência do tráfico internacional de drogas no
Território brasileiro, com especial ênfase nas rotas de entrada das drogas nas regiões
de fronteira do Brasil;
- pesquisar as políticas públicas adotadas pelos governos federal, estaduais e
municipais no combate ao narcotráfico;
- apresentar a Operação ÁGATA 8, destacando os resultados apresentados
nos relatórios expedidos pelo MD e pelas OM envolvidas na Operação; e
- concluir sobre o emprego das operações interagências como meio eficaz do
Estado brasileiro no combate ao tráfico internacional de drogas, tendo como
importante ferramenta, a Operação ÁGATA.
16
1.3 HIPÓTESE
- “A Operação ÁGATA 8 contribuiu para a consolidação do emprego das
operações em ambiente interagências, como meio eficaz do Estado brasileiro no
combate ao tráfico internacional de drogas.”
1.4 VARIÁVEIS
a) Variável independente (ou variável 1) – a Operação ÁGATA 8.
Definição constitutiva – operação que ocorre entre órgãos do governo e/ou
atores privados com um objetivo comum de coibir a ocorrência de ilícitos
transfronteiriços.
Definição operacional – sua medição foi trabalhada no decorrer da pesquisa.
b) Variável dependente (ou variável 2) – redução do tráfico internacional de
drogas no Brasil.
Definição constitutiva – a redução da entrada de drogas no Território brasileiro,
por meio das fronteiras terrestres.
Definição operacional – foram levantados através de informações abertas
recebidas dos relatórios da Operação ÁGATA 8.
1.5 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO
Esse estudo destinou-se, num primeiro momento, a pesquisar o emprego das
operações interagências em território nacional, bem como sua utilização por outros
países e, também, o surgimento das teorias das redes, todas na busca de soluções
para resolução de problemas sociais complexos.
Em seguida, levantou-se as ocorrências do tráfico internacional de drogas no
território brasileiro, destacando-se as principais rotas deste tráfico, em especial, as
“portas” de entrada das drogas nas fronteiras terrestres brasileiras. As consequências
deste ilícito foram pesquisadas com o objetivo de esclarecer os malefícios causados
à Sociedade brasileira. Foram, também, pesquisadas as principais ações do Estado
brasileiro no combate ao tráfico de drogas, com um recorte temporal anterior à
17
realização das Operações ÁGATA, ou seja, anterior ao ano de 2011, quando do início
do PEF.
Numa terceira fase, foi apresentada a Operação ÁGATA 8, baseada em
documentos expedidos pelo MD e por OM participantes da Operação, momento no
qual, foram dados destaques aos órgãos participantes, a área de abrangência do
território nacional, os ilícitos transfronteiriços combatidos, em especial, o tráfico de
drogas, os recursos estatais gastos na operação e os resultados obtidos.
Por fim, buscou-se concluir com reflexões que justifiquem o emprego das
operações em ambiente interagências, materializado pela realização, cada vez mais
frequente, das Operações ÁGATA, e com participação de um número cada vez maior
de atores (agências), públicos e privados, como um dos meios eficazes do Estado
brasileiro combater o tráfico internacional de drogas, principalmente, coibindo a
entrada das drogas no Brasil por meio de suas fronteiras terrestres.
1.6 RELEVÂNCIA DO ESTUDO
A pesquisa se justifica, na medida em que, do estado da arte, pode-se extrair o
embasamento conceitual teórico, por meio de autores anteriormente mencionados,
que já se dedicaram ao estudo da ocorrência, cada vez mais frequente, das relações
em rede, como forma ótima, na busca de soluções para problemas sociais complexos.
A partir daí, foram feitas relações entre a ocorrência do tráfico internacional de drogas
em Território brasileiro e a dificuldade do Estado apresentar soluções eficazes, antes
da decretação do PEF, o qual foi operacionalizado pelas ações interagências
realizadas no contexto da Operação ÁGATA 8.
Ademais, a pesquisa é importante, porque permite que os estudos supracitados
acerca das contribuições da Operação ÁGATA 8, no combate ao tráfico internacional
de drogas, em convergência com o conceito de relações em rede ou interagências,
na consolidação de uma forma ideal do Estado brasileiro combater esse complexo
problema social, que é o tráfico de drogas.
Desse modo, enfatiza-se que o problema levantado poderá trazer benefícios para
a F Ter e para as Ciências Militares, uma vez que apresentará reflexões e novas ideias
com vistas ao incremento do emprego das operações interagências, especialmente,
18
no contexto das Operações ÁGATA, vindo a incentivar a participação cada vez maior
e mais efetiva de agências governamentais, nas esferas federal, estadual e municipal,
bem como, a participação maciça de entidades não-governamentais.
19
2 METODOLOGIA
2.1 TIPO DE PESQUISA
Essa pesquisa foi qualitativa, uma vez que privilegiou relatos e análises de
documentos para entender o fenômeno do desenvolvimento de uma doutrina militar
mais profunda. Seguindo a taxionomia de Vergara (2008), essa pesquisa foi
bibliográfica e documental. Bibliográfica porque teve sua fundamentação teóricometodológica na investigação sobre assuntos de gestão do conhecimento, criação do
conhecimento e de desenvolvimento de doutrina militar disponíveis em livros, manuais
e artigos de acesso ao público em geral e, documental, porque se utilizou de
documentos de trabalhos e relatórios do MD e do EB, não disponíveis para consultas
públicas.
2.2 UNIVERSO E AMOSTRA
O universo deste trabalho foi todo o MD, além das agências governamentais e
associações privadas que cooperam em operações de combate aos crimes
transfronteiriços. A amostra teve como elemento principal a Operação ÁGATA 8, por
ter sido a operação interagências com o maior número de entidades públicas e
privadas participantes, realizada até o presente momento, com foco no combate aos
delitos transfronteiriços, onde destaca-se o tráfico internacional de drogas e, ainda,
por ter envolvido atores nas esferas federal, estadual e municipal.
2.3 COLETA DE DADOS
O presente trabalho iniciou com uma pesquisa bibliográfica na literatura
existente com dados pertinentes a ocorrência do fenômeno da utilização das
operações interagências e das redes como solução para problemas complexos.
Nessa oportunidade foram levantados os fundamentos e as características do
desenvolvimento da doutrina das operações interagências e da criação do
conhecimento sobre a gestão em redes.
Em seguida, continuou-se a pesquisa bibliográfica na literatura existente
buscando dados sobre a incidência do tráfico internacional de drogas no Território
20
brasileiro, com especial ênfase nas rotas de entrada das drogas nas regiões de
fronteira do Brasil e, também, nas políticas públicas adotadas pelo Governo brasileiro
para combater o narcotráfico no país.
Por fim, utilizou-se a pesquisa documental nos arquivos do MD e do EB, mais
precisamente do COTER, órgão responsável pelo emprego da F Ter, com o fim de
apresentar a Operação ÁGATA 8, destacando os resultados obtidos na referida
operação.
As conclusões decorrentes das pesquisas bibliográficas e documental
permitiram apresentar reflexões sobre o emprego das operações interagências,
consolidando a Operação ÁGATA como meio eficaz do Estado brasileiro no combate
ao tráfico internacional de drogas.
2.4 TRATAMENTO DOS DADOS
Em decorrência da natureza do problema dessa pesquisa e do perfil deste
pesquisador, foi escolhida a abordagem fenomenológica, a qual privilegia
procedimentos qualitativos de pesquisa.
Foi empregada a análise de conteúdo, que, para Vergara (2008, p. 15), é “uma
técnica para o tratamento de dados que visa identificar o que está sendo dito a respeito
de determinado tema”. Assim, foram identificados os fundamentos e o estágio atual
do desenvolvimento da doutrina de emprego das operações interagências e do
conhecimento acerca das redes para a solução de problemas complexos. Foi usada
a grade aberta de análise, na qual foram identificadas as categorias para análise, na
medida em que foram surgindo, sendo elas reajustadas durante o desenvolvimento
da pesquisa, para, enfim, serem estabelecidas as categorias finais. A unidade de
análise foi o parágrafo e a análise foi apoiada em procedimentos interpretativos.
2.5 LIMITAÇÕES DO MÉTODO
A metodologia escolhida para esta pesquisa apresentou algumas dificuldades
e limitações em relação à coleta dos dados.
21
Quanto à coleta de dados o principal óbice foi a dificuldade de acesso aos
documentos internos do MD e do EB, que faziam referência ao trabalho interagências.
Mesmo com limitações, acredita-se que a metodologia escolhida foi acertada e
possibilitou alcançar com sucesso o objetivo final desta pesquisa.
Esta seção apresentou a metodologia utilizada, procurando evidenciar, de
forma objetiva e clara, os seus tipos, universo e amostra, formas de coleta e
tratamento de dados e, por fim, as limitações dos métodos elencados.
22
3 AS OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS
3.1 GENERALIDADES
Em palestra proferida para os integrantes da Escola de Comando e Estado Maior
do Exército, no ano de 2012, o chefe do Centro de Doutrina do Exército, General de
Brigada Araújo, citou que nos dias atuais, uma simples e rotineira marcha
administrativa, realizada por uma unidade do EB, torna-se uma operação
interagências, devido ao emprego de diversos OSP: Guarda Municipal, Polícia Militar,
Polícia Rodoviária Federal, dentre outros.
Com a consolidação do estado democrático de direito, as instituições federais,
estaduais e municipais e, também, as organizações não-governamentais vêm
conquistando maturidade e espaço nos cenários nacional e internacional, o que as
tornam cada vez mais capacitadas a executar as atribuições específicas definidas nos
seus diplomas legais, atribuídos pelo Estado brasileiro. Assim, não há mais espaço
para ações isoladas desses atores na solução dos problemas complexos da
sociedade.
Tal consideração encontra eco no Manual de Operações Interagências, do MD, o
qual estipula que:
Incutir a unidade de esforços é, sem dúvida, o empreendimento cooperativo
mais relevante da atualidade, no que concerne ao gerenciamento de crises.
Essa condição envolve, além das Forças Armadas, grande número de órgãos
e entidades da administração pública. Em algumas situações, organizações
não governamentais, empresas privadas e organismos internacionais
poderão ser incluídos nesse empreendimento. (BRASIL, 2012)
O objetivo deste capítulo foi encontrar referências bibliográficas que pudessem
esclarecer a ocorrência das operações interagências como solução para problemas
complexos apresentados. A troca de informações, a colaboração entre agências
governamentais ou entre atores privados e demais ações nesse campo são
amplamente estudadas há algum tempo. Esta pesquisa busca entender a ocorrência
das gestões em redes ou, também, do surgimento das relações interorganizacionais.
Desta forma, este autor verificou a importância de se destinar um capítulo com o
objetivo de estudar as gestões em rede e as relações interorganizacionais, traçando
um paralelo de semelhança entre estas práticas e os princípios que norteiam as
23
operações interagências. Tudo na busca de se entender a ocorrência, cada vez maior,
dessas teorias na solução de problemas, tanto públicos como privados.
3.2 GESTÃO EM REDE
3.2.1 Conceitos
Uma rede pode ser definida como “uma cadeia interligada e inter-relacionada
de conceitos e relações” (Masteralexis, Barr, e Hums, 2009, p.507). Para Barringer e
Harrison (2000) as empresas percebem a oportunidade de criar laços com outras
empresas como atrativo, em relação ao agir sozinho, uma percepção, baseada na
crença de que um esforço combinado na forma cooperativa irá aumentar as suas
possibilidades de alcançar seus resultados desejados.
Uma variedade de termos é utilizada na apresentação dos relacionamentos
interorganizacionais, estes incluem: redes, joint ventures, alianças estratégicas,
cooperação, para fornecer um exemplo da variedade que existe. (ALVES e PEREIRA,
2010, p. 1)
Quando uma instituição ou empresa busca a gestão em redes é porque
visualiza nesta aliança uma maneira de aumentar seu poder competitivo, através de
potencialidades existentes em seus parceiros, inexistentes em suas estruturas ou,
ainda, na busca por conhecimentos, recursos e competências legais que somente
serão possíveis com a formação das redes.
Rodrigues (2013) cita que Rovere (1998) propõe em seu estudo um esquema
ascendente de classificação de vínculos em relação ao nível, com a finalidade de
monitorar o grau de profundidade de uma rede.
O primeiro nível elencado por ele é o reconhecimento, seguido pelos
conhecimento, colaboração, cooperação e, por fim, associação.
O reconhecimento é o nível de entender que existe um outro agente para atuar
consigo. Rovere (1998) afirma que, em alguns casos, a dificuldade está em aceitar
que o outro existe e está pronto para trabalhar em parceria.
24
O nível do conhecimento, que entende ser o momento em que uma pessoa ou
grupo busca entender o pensamento do outro, após ter sido aceito ou reconhecido no
meio.
O terceiro nível é o da colaboração, onde se inicia o processo de trabalhar junto
com o outro, de forma voluntária. Neste momento, iniciam-se processos de formação
de vínculos de reciprocidade.
Na cooperação o processo já está mais evoluído, existindo um problema
comum para ser resolvido. Como o nome diz “co-operação” (operação conjunta), isso
exigirá uma sistematização de atividades para o enfrentamento da causa daquilo que
aflige o grupo/sociedade atingida.
Por fim é levantado o quinto nível, denominado associação, onde a sociedade
firma acordos ou contratos para compartilhar recursos na busca da resolução de
alguma crise.
Rovere (1998) explica, na tabela a seguir, de forma resumida, os níveis, as
ações que lhe são afetas e os valores que se desenvolvem nas redes:
Tabela 1 – Níveis de vínculo nas redes
NÍVEIS
AÇÕES
VALORES
Reconhecimento
Reconhecer que o outro existe
Aceitação
Conhecer
Conhecimento do que o outro é ou faz
Interesse
Colaborar
Prestar ajuda esporádica
Reciprocidade
Cooperação
Compartilhar atividades ou recursos
Solidariedade
Associação
Compartilhar objetivos e projetos
Confiança
Fonte: Rovere (1998, pág 35)
O’Toole (1997) cita que as redes intergovernamentais e interorganizacionais
são vistas como estruturas de interdependência que envolvem múltiplas organizações
ou partes, que uma unidade não é meramente o subordinado formal da outra em um
amplo arranjo hierárquico.
25
Na busca de melhor entendimento e exemplificação de como a teoria das
relações interorganizacionais em rede está sendo colocada em prática por organismos
estatais brasileiros, pode-se fazer valer das considerações feitas por Araújo (2013),
as quais citam que o pensamento de articulação e cooperação entre as FA e outras
organizações, em assuntos relativos a segurança & defesa, é evidenciado também
pelo componente político-decisório do Brasil, conforme se verifica no discurso da
Presidente da República, no lançamento do PEF, em 2011:
Nós entendemos que em um país continental como o nosso é
fundamental que o Ministério da Justiça – através da Polícia Rodoviária
Federal, da Polícia Federal, da Força Nacional de Segurança Pública, e o
Ministério da Defesa – através do Exército, da Marinha, da Aeronáutica e da
ação do Comando Conjunto das Forças Armadas, se unam. [...] nós vamos
construir, em parceria – obviamente – com os estados e municípios
fronteiriços, nós vamos construir uma capacidade de ação muito efetiva
do governo brasileiro. [...] O que nós queremos é fortalecer as nossas
regiões de fronteira, torná-las locais que não deem guarida ao crime
organizado [os destaques são nossos]. (ROUSSEFF, 2011)
Segundo Fleury (2002), as principais características das redes de política são
a horizontalidade e a interdependência entre os múltiplos nódulos ou participantes, o
que as distingue de outros formatos de gestão de políticas, tais como a contratação e
as parcerias.
Sendo assim, pode-se concluir que em uma relação interorganizacional em
rede não deve existir subordinação entre as agências participantes e os níveis de
vínculo entre os atores, propostos por Rovere (1998), devem ser buscados a todo
momento, tendo como objetivos a serem atingidos os níveis da cooperação e da
associação, com o compartilhamento dos objetivos propostos por todos, num
ambiente de máxima confiança e unidade de esforços.
3.2.2 Fatores de sucesso das redes
Araújo (2013) explica que a formação de entidades interorganizacionais é
motivada, principalmente, porque hoje nenhuma organização sozinha resolve os
problemas que se apresentam à sociedade:
A crescente amplitude e a complexidade de nossos desafios sociais e
econômicos estão sobrepujando as capacidades institucionais e econômicas
das organizações de, isoladamente, lidar com eles. Nesse contexto, a
26
cooperação emerge como espaço de novas possibilidades. Nenhuma
entidade isolada possui todos os elementos necessários para abordar com
eficácia uma necessidade social identificada. (DIAS, 2010)
Rodrigues (2013) apresenta algumas características que são consideradas
vantajosas nas redes políticas, as quais destacam-se:
- a pluralidade de atores envolvidos garante diversidade de opiniões sobre o
assunto e uma possibilidade de aporte maior de recursos;
- Saloman (1995) afirma que devido a capilaridade apresentada pelas redes, a
definição de prioridades é feita de forma mais democrática, o que pode envolver
organizações de pequeno porte e que estejam mais próximas dos objetivos propostos;
- outra vantagem é poder envolver, conjuntamente, governo e organizações nãogovernamentais, o que pode criar a presença pública sem uma estrutura burocratizada
(SALOMAN, 1995); e
- outra característica importante é a que explica como as redes são estruturas
horizontalizadas, nas quais os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e
estratégias estabelecidos são fruto de consensos obtidos através de processos de
negociação entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e
responsabilidade destes com as metas compartilhadas e com maior sustentabilidade
(FLEURY, 2002).
Desta forma, por ocasião da formação da rede para solucionar um problema
complexo, as instituições devem estar atentas para a observância dos fatores que
este autor julgou como primordiais para a obtenção do sucesso da rede, os quais
destacam-se: a aceitação das diversas opiniões dos atores envolvidos, igualdade de
participação nos planejamentos das ações da rede, desburocratização das políticas,
cooperação entre os atores envolvidos nos processos e potencial agregador de
recursos para as operações, tudo motivado pela horizontalidade hierárquica que rege
as relações em rede.
27
3.2.3 Limitadores das redes
Segundo Rodrigues (2013), existem características que são denominadas
limitadoras, pois atrapalham a eficácia ou geram problemas na gestão da rede. Abaixo
apresentam-se algumas delas, conforme o estudo de Fleury (2002):
- o processo de geração de consensos pode ser demasiadamente lento,
criando dificuldades que requerem ações e respostas rápidas;
- as metas compartilhadas não garantem a eficácia no cumprimento dos
objetivos, pois as responsabilidades são muito diluídas;
- a flexível dinâmica pode afastar os participantes dos objetivos iniciais ou
comprometer a ação da rede pela deserção de alguns atores em momentos
importantes; e
- as dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a
gerar problemas na gestão das redes.
Tais limitadores devem estar monitorados durante as etapas das operações em
rede, visando serem minimizados e corrigidos entre os atores participantes, para que
o estado final desejado pelas instituições não seja prejudicado e sofra qualquer perda
de eficácia em seu atingimento, motivado por tais limitadores do processo.
Assim, as estruturas em rede e as relações interorganizacionais, por serem
práticas comprovadamente eficazes, primeiramente no meio corporativo e mais tarde
no meio público, serviram de base para os pensamentos estruturais norteadores das
operações interagências, que vêm ganhando espaço cada vez mais significativo na
solução de problemas de segurança e de defesa no Brasil.
3.3 OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS
3.3.1 Generalidades
A evolução no ambiente operacional global vem alterando gradativamente a
relação de poder entre os Estados. Como resultado, provoca instabilidades e
incertezas, gera conflitos locais e regionais com características distintas do passado
e insere novos atores no contexto dos conflitos, inclusive não estatais. Os agentes
causadores de instabilidade são, hoje, predominantemente não estatais e
frequentemente transnacionais.
28
Neste contexto, Brasil (2012) vislumbra um cenário para os conflitos
contemporâneos evidenciando as seguintes características:
- achatamento dos níveis decisórios, colocando mais próximos o político do
tático;
- profusão de capacidades tecnológicas relevantes entre os beligerantes,
estatais e não estatais;
- dificuldade de definição de linhas de contato entre os beligerantes;
- tendência dos confrontos se prolongarem ao longo do tempo;
- presença da mídia instantânea no espaço de batalha, influenciando de forma
prevalente as decisões políticas;
- valorização das questões humanitárias e do meio ambiente;
- baixa aceitação junto à opinião pública (nacional e internacional) de soluções
das diferenças entre os povos pelo emprego da força;
- exacerbação da defesa de minorias;
- presença de Organizações Não Governamentais nos conflitos;
- utilização da informação como arma, afetando diretamente o poder de
combate dos beligerantes;
- consciência de que forças militares não solucionam as causas da guerra;
- relevância do papel da população no destino dos conflitos;
- prevalência dos combates urbanos com a presença de civis contra civis e em
defesa de civis; e
- dificuldade de caracterizar o oponente no seio da população.
A prevalência dos aspectos não militares na solução de conflitos é cada vez
mais recorrente na solução de crises surgidas no seio da sociedade atual. A utilização
de instrumentos das expressões política, econômica, psicossocial e científicotecnológica do Poder Nacional tem preponderado sobre a expressão militar.
29
A contenção das ações e dos efeitos de um conflito a um determinado espaço
físico – um teatro de operações clássico – tem sido cada vez mais rara. Atores estatais
e não estatais, igualmente, terão acesso a meios que lhes permitirão expandir o
alcance dos conflitos para além desse espaço.
Essas características e tendências exigirão que os estados estejam preparados
para empregar uma diversificada combinação de vetores militares e civis na solução
de conflitos e crises. Para alcançar êxito, torna-se imprescindível que sejam
aperfeiçoadas a integração interforças e a cooperação interagências – no âmbito
nacional e, em alguns casos, em ações integradas com países da comunidade
internacional, no escopo dos Organismos Internacionais dos quais o Brasil participa.
A presidente da República, Dilma Rousseff, em lançamento oficial do PEF, no
ano de 2011, discursou sobre a necessidade de atuação das FA em parceria com
OSP para prevenir e reprimir ilícitos transnacionais:
O que queremos é fortalecer as regiões de fronteira, torná-las locais que
não deem guarida ao crime organizado [...] Pelo plano, militares da Marinha,
do Exército e da Aeronáutica se articularão às forças federais de
segurança pública para estabelecer, pela primeira vez, uma coordenação
conjunta para atuar em pontos estratégicos dos mais de 16 mil quilômetros
de fronteiras brasileiras [...] Além das Forças Armadas [...] as operações
envolvem os departamentos de Polícia Federal e de Polícia Rodoviária
Federal, bem como a Secretaria Nacional de Segurança Pública e a Força
Nacional de Segurança Pública [...] Os objetivos centrais do Plano
Estratégico de Fronteiras são a redução dos índices de criminalidade e o
enfrentamento ao crime organizado. Entre os crimes fronteiriços mais
comuns estão o tráfico de drogas, de armas e de pessoas, além dos ilícitos
ambientais e fiscais, como o contrabando e o descaminho [os destaques
são nossos]. (ROUSSEF, 2011)
Assim, Brasil (2012) visualiza de vital importância que a F Ter esteja apta a
conduzir Operações no Amplo Espectro, ou seja, conduzir ações que combinem as
atitudes ofensiva, defensiva, de pacificação, e de apoio aos órgãos governamentais e
internacionais (em Garantia da Lei e da Ordem e na assistência humanitária, por
exemplo), de forma simultânea ou sucessiva. Tal requisito de emprego está presente
na quase totalidade das situações, em um ambiente de cooperação interagências, e
influi no preparo de todos os escalões da F Ter.
Para atuar neste cenário, faz-se mister um esforço concertado de todos os
instrumentos do Poder Nacional – o que inclui forças militares, organizações
30
governamentais (nacionais e estrangeiras) e agências civis (de governo ou não). Essa
integração entre o vetor militar e as estruturas civis é essencial para o êxito das
operações.
Em consonância com as condicionantes que regem os conflitos e crises atuais,
o MD, vem implementando a doutrina de emprego das FA em um ambiente de
operações interagências, bem como define em seu manual sobre o assunto que:
Operação Interagência é a interação das Forças Armadas com outras
agências com a finalidade de conciliar interesses e coordenar esforços para
a consecução de objetivos ou propósitos convergentes que atendam ao bem
comum, evitando a duplicidade de ações, dispersão de recursos e a
divergência de soluções com eficiência, eficácia, efetividade e menores
custos. (BRASIL, 2012, p. 14)
Para elucidar melhor a definição, o Glossário de Termos das FA define como
eficiência a capacidade de produzir o efeito desejado com economia (emprego
racional) de meios; como eficácia a obtenção de um efeito desejado; e como
efetividade a capacidade de manter eficácia ao longo do tempo.
Contribuindo para ratificar os conceitos apresentados, Teixeira e Ouverney
(2007) cita que, por meio de entidades interorganizacionais – ou na interpretação do
MD, interagências - com uma crescente interdependência funcional entre atores
públicos e privados, o Estado garante a mobilização de recursos disponíveis e
apresenta uma resposta eficaz aos complexos problemas da sociedade
Do exposto, infere-se que as operações interagências vêm ganhando espaço
cada vez maior no âmbito das ações realizadas pelas FA, como solução para os
conflitos e ameaças modernos que por ora acometem a Sociedade brasileira.
3.3.2 Princípios de emprego
Nos últimos anos, as FA têm sido empregadas no enfrentamento dos mais
diversos tipos de ameaças e crises ocorridas no território nacional. Tal emprego fugia
à rotina de preparo e emprego destas forças, o que levou estas instituições a
modificarem seus adestramentos e seu modus operandi.
31
Segundo Brasil (2013), basicamente, o emprego das FA ocorrerá nas
operações interagências de acordo com os seguintes casos:
a) Situação de Guerra, quando a Expressão Militar do Poder Nacional for
empregada explorando na sua plenitude as suas características; e
b) Situação de Não Guerra, quando a Expressão Militar do Poder Nacional for
empregada sem explorar a plenitude de suas características, exceto em
circunstâncias especiais, onde o poder de combate é usado de forma limitada, em
situação de normalidade institucional ou não.
As operações em ambiente interagências com a participação das FA,
determinadas pelas autoridades competentes, iniciam no âmbito do MD, por meio de
um projeto, ou contrato de objetivos, ou termo de compromisso inicial, ou qualquer
diploma similar, visando a dar o primeiro passo na construção da coordenação
interagências, ainda no nível estratégico de decisão, e devem incluir:
a) Atribuições e responsabilidades.
b) Prazos e prioridades.
c) Padronização de medidas de coordenação.
d) Meios e orçamentos disponíveis.
O surgimento de novos atores e ameaças, com as atuais características, levou
os Estados a ampliarem os conceitos de segurança e defesa de seus territórios e
cidadãos. As dimensões da segurança incluem não só a defesa externa, mas a defesa
civil, a segurança pública e as políticas econômica, de saúde, educacional e ambiental
dos Estados. A defesa, atividade normalmente afeta às forças militares de um país,
passou a ser encarada como um dos componentes da segurança.
Figura 1 - Dimensões da Segurança
Fonte: Exército Brasileiro 2013
32
Brasil (2013) destaca que em cada dimensão da segurança há uma variedade
de temas a serem considerados pelos governos. A Figura 2 destaca temas
relacionados à segurança dos Estados que podem demandar articulações ou ações
governamentais preventivas com o emprego de suas FA em ambiente interagências.
Figura 2 – Temas da segurança do Estado
Fonte: Exército Brasileiro 2013
Como exemplo deste tipo de emprego, nos últimos anos, as FA, em especial o
EB, vêm sendo empregadas em diversas situações de não guerra e dentro da
normalidade institucional, como nas Operações ARCANJO, HILEIA PÁTRIA, SÃO
FRANCISCO e ÁGATA, dentre outras.
Essas várias dimensões não são tratadas exclusivamente por meio de
instrumentos político-militares. Ao contrário, exigem que haja uma abordagem ampla,
que envolva todo o aparato à disposição do Estado, com novos “arranjos de
segurança”.
Entretanto, o emprego de diversos atores, com formação de seus quadros e
culturas organizacionais distintas, na busca de um objetivo comum não é tarefa fácil
para se coordenar e orientar todos os esforços na mesma direção. Alguns princípios
33
de emprego devem ser seguidos por todas as agências envolvidas para que se atinja
a eficácia e a eficiência desejadas.
No ambiente interagências os princípios de emprego são normas de
procedimentos consagrados pela experiência, que visam ao sucesso na condução das
operações neste ambiente. Abaixo, alguns dos princípios que devem ser buscados
pelas agências participantes das operações, segundo Brasil (2013):
a) Cooperação – é a busca da união de esforços no atingimento dos objetivos
propostos pela operação. Facilita a coordenação das ações, maximiza resultados e
fortalece o respeito mútuo entre as agências.
b) Integração – ação de organizar um conjunto de agências em um todo lógico
de forma que as relações entre elas possam gerar efeitos sinérgicos, alcançados pelo
apoio mútuo, independentemente dos vetores a serem empregados ou do ator que
atua como coordenador das ações.
c) Complementariedade – as competências e capacidades de cada um dos
vetores envolvidos devem ser conhecidas e exploradas de forma a que se
complementem umas às outras, a fim de poupar recursos e esforços e maximizar os
resultados, respeitando as especificidades de cada órgão.
d) Legalidade – é um princípio jurídico fundamental que estabelece que o
Estado deve submeter-se à força imperativa da lei. Os vetores participantes das
operações interagências devem dispor de diploma legal para o exercício de sua
atividade, facultando-lhe a realização de perícias e emissão de pareceres e laudos
técnicos com respaldo legal.
e) Unidade de Esforços – os esforços devem ser coordenados na busca da
colaboração em prol dos objetivos da operação, que devem ser comuns entre as
agências, apesar das diferenças de técnicas, táticas e procedimentos entre os
participantes. A coordenação interagências requer o desenvolvimento de métodos de
planejamento e mecanismos de colaboração, fortalecendo a confiança entre os
participantes e produzindo a unidade de esforços. No entanto, esse princípio é mais
facilmente evidenciado pela coordenação por uma única organização, designada por
diploma legal. Neste caso, as demais agências executam as ações seguindo regras
34
colaborativas, sem a necessidade de estabelecimento de uma hierarquia formal entre
os vetores.
Infere-se por ora, que os princípios norteadores das operações interagências,
propostos por Brasil (2013), estão alinhados com os níveis de vínculos das redes,
propostos por Rovere (1998), bem como, aos fatores de sucesso e aos limitadores
das redes, verificados anteriormente. O que permite concluir as semelhanças nas
operações interagências aos conceitos consagrados das operações em rede.
3.3.3 O ambiente organizacional interagências
A multifuncionalidade é uma característica marcante de um grupo em ambiente
interagências, onde os diferentes atores apresentam-se de forma multidisciplinar com
especializações funcionais específicas para alcançar um objetivo comum. Congregam
esforços políticos, diplomáticos, militares, econômicos, humanitários e sociais na
prevenção de ameaças, gerenciamento de crises e/ou solução de conflitos.
As operações são desencadeadas em condições complexas por se tratar de
relações entre grupos heterogêneos. Implica na relação de trabalho desde o
planejamento, passando pelo preparo dos vetores, até a execução e avaliação das
ações; fruto da variedade de agentes e das diferentes culturas organizacionais.
As relações de dependência mútua entre os diversos atores, quando uma
agência é capaz de causar efeitos nas operações como um todo, associada à
complementariedade e agindo de forma integrada possuem capacidade de resposta
para prevenir ameaças, gerenciar crises e/ou solucionar conflitos, incluindo meios e
amparo legal para eventual uso da força.
Segundo Brasil (2013), no ambiente interagências, em função da cultura
organizacional de cada agência, o compromisso com a missão por parte dos vetores
participantes, normalmente, apresenta-se em graus diferentes. No entanto, a unidade
de esforços, colaboração e integração entre as agências são condição sine qua non
para o desenvolvimento das operações em ambiente interagências, pois permite ao
Estado alcançar o estado final desejado e minimiza a possibilidade da dispersão de
esforços, retrabalhos, desperdício de recursos humanos e materiais, podendo chegar
até ao não atingimento dos objetivos propostos.
35
Conforme Brasil (2013), para garantir que o planejamento e a coordenação das
ações alcancem a desejada unidade de esforços, os vetores (civis e militares) devem
obedecer a seguinte dinâmica das “Ações 6 C” que orientam o relacionamento entre
si, quais sejam:
a) Compreender – é relevante que os integrantes dos vetores estabeleçam um
contato presencial preliminar com a finalidade de compreender qual é a contribuição
de cada um dos envolvidos, em proveito da operação, de acordo com as suas
competências. O diálogo aberto, profissional e amistoso deve ser a regra.
b) Coordenar – trabalhar em conjunto, conjugando esforços de maneira
harmônica e integrada, com as ações sendo planejadas de forma a maximizar os
efeitos de todas as atividades que estejam em andamento.
c) Cooperar – agir junto ou em conformidade com outros. A necessidade de
cooperação ganha importância devido aos diferentes procedimentos e culturas
organizacionais dos vetores em presença.
d) Fazer concessões – embora “fazer concessões” tenha uma conotação
negativa na cultura militar, a disposição para transigir é essencial para o êxito no
ambiente interagências. Significa “abrir mão” de alguns pontos, para se chegar a uma
solução acordada e de compromisso. Não impõe, no entanto, renunciar aos valores
individuais ou da organização.
e) Buscar o consenso – quando duas ou mais partes, durante uma negociação
ou planejamento, chegam a uma solução em que os participantes cederam de forma
negociada na busca de um resultado diferente da proposta inicial. Pode ser entendido
como uma “opinião coletiva”. Buscar o consenso é, provavelmente, o aspecto mais
importante para se alcançar objetivos durante as operações em ambiente
interagências.
f) Comunicar-se – é a forma como os integrantes das agências se relacionam
entre si, dividindo e trocando experiências, ideias, impressões, informações, de forma
a construir as soluções para os problemas no ambiente operacional. A cultura
organizacional militar baseia-se nas relações firmadas na hierarquia e disciplina. No
ambiente interagências, entre os diferentes vetores essa premissa deve ser
substituída pela comunicação efetiva e pela capacidade de convencimento e
36
argumentação
substanciada
e
consistente,
buscando
o
consenso
e
o
comprometimento das diferentes agências, sem renunciar os princípios basilares
militares.
Brasil (2013), enumera que, além das “Ações 6C”, destacam-se algumas
medidas proativas que contribuem para o sucesso nas operações interagências,
colhidas como lições aprendidas ao longo da execução destas:
a) Compreensão da natureza complexa e interdependente da relação entre as
agências envolvidas no ambiente operacional.
b) Definição, por meio de diploma legal, da agência coordenadora das
operações, sempre que possível.
c)
Conhecimento
das
competências,
capacidades,
especificidades,
possibilidades e limitações de todos os vetores envolvidos na operação.
d) Obtenção, no âmbito das agências, de representantes com capacidade
decisória adequada à missão a cumprir.
e) Estímulo à participação de todas as agências nas operações, desde a fase de
planejamento, com a respectiva expedição de documentos e planos de ação pelas
agências envolvidas.
f) Utilização da redação colaborativa na preparação de planos e documentos
interagências.
g) Diálogo contínuo entre todas as partes interessadas (civis e militares) nas
diversas fases da operação (planejamento, preparação, execução e avaliação).
h) Incentivo para que todas as agências planejem o emprego de seus
especialistas, dentro de suas capacidades e competências, à luz dos objetivos e
metas a serem atingidos.
i) Utilização de linguagem de fácil entendimento por todos os vetores (civis e
militares), o que facilita a compreensão e o relacionamento interpessoal amistoso e
profissional entre eles.
37
j) Elaboração dos documentos interagências, respeitando a linguagem de cada
vetor participante, definindo as responsabilidades, atribuições, prazos, metas a atingir
de forma consensual ou com a anuência das agências.
k) Capacitação dos efetivos militares para operar em cooperação no ambiente
interagências.
l) Promoção de reuniões de coordenação interagências com a frequência
adequada ao fiel entendimento de todas as prescrições acordadas pelas agências.
m) Intercâmbio de informações entre vetores nacionais, buscando alcançar
sinergia e agilidade nas operações e construindo a confiança entre as diversas
agências.
A colaboração interagências é a atividade integrada de duas ou mais
organizações cujo objetivo é incrementar os valores e as competências de cada uma
por meio do trabalho conjunto.
Relações claramente definidas podem promover a harmonia e reduzir o atrito
entre os participantes. Agências civis tendem a operar por meio de estruturas de
coordenação e comunicação, em vez de estruturas de comando e controle,
tipicamente militares.
Assim, as operações interagências acontecem dentro de quatro níveis de
colaboração entre as agências. A minimização de conflitos é o nível mais elementar,
no qual os integrantes planejam com relativa independência, e somente se reúnem
para assegurar de que as atividades das outras organizações não causem
interferências nas suas próprias ações.
A coordenação é o nível mais comumente utilizado, por ser de fácil execução.
Significa que cada vetor deve planejar suas ações com relativa independência, mas
são organizadas reuniões de coordenação entre as agências interessadas para
compartilhar informações e evitar a omissão de alguma ação importante.
A integração é o nível onde as atividades civis e militares são planejadas para
se apoiarem mutuamente, ainda que sejam desenvolvidas no âmbito de cada vetor de
forma descentralizada. Este é o primeiro nível onde existe a figura do “coordenador
das ações”, o qual deve expedir orientações ou protocolos de entendimento a todos
38
os vetores envolvidos. Pressupõe-se a estruturação de um centro de coordenação de
operações para melhor gerenciar as ações.
A parceria genuína é o mais alto nível de colaboração interagências. Envolve
alto grau de coesão entre os planejadores dos vetores envolvidos, em todos os níveis.
A sinergia é obtida quando as atividades estão entrelaçadas por uma única estratégia.
Os vetores civis e militares planejam de forma conjunta e implementam uma estratégia
comum para alcançar objetivos de forma a superar desafios difíceis e complexos.
Brasil (2013), orienta que no ambiente interagências, deve-se buscar os níveis
mais altos de colaboração interagências. O intercâmbio de pessoal é uma das formas
de operacionalizar essa ligação, pois permite a construção de relações de trabalho
baseadas na confiança e na comunicação aberta entre todos os envolvidos. Finaliza,
sinalizando que os comandantes dos escalões da F Ter devem considerar a
possibilidade da integração seletiva de agências nas atividades de rotina
desenvolvidas por suas OM, nos diversos níveis, visando a operações futuras.
3.3.4 Ocorrência das Operações Interagências
No cenário atual, ambíguo e difuso, no qual as FA e os OSP devem estar aptos
a atuar em conflitos no amplo espectro, as operações em ambiente interagências
surgem como importante ferramenta, tanto no planejamento quanto na execução de
atividades nas regiões lindeiras brasileiras.
“Há muitos anos que este tipo de operação se desenvolve com o aval e
orientações das estruturas governamentais. Margaret Thatcher, primeira ministra da
Inglaterra, institucionalizou, em 1988, a organização por agências na Inglaterra”
(RAZA, 2012, p. 8).
Após as ações iniciais dos EUA no Iraque, em 2003, que levaram à deposição
do ditador iraquiano Saddam Hussein, as operações regulares, com emprego
exclusivo das FA norte-americanas, deram lugar ao emprego de diversos atores e
agências, estatais e privados, locais e estrangeiros, governamentais e nãogovernamentais, na reconstrução do país árabe e no restabelecimento da lei e da
ordem. Desta forma, verifica-se o emprego cada vez mais frequente das operações
interagências, como solução para problemas complexos, também em âmbito mundial.
39
Rodrigues (2013) cita que o EB já tem demonstrado interesse no
desenvolvimento deste assunto, quer por meio de pesquisas e fomento de trabalhos
acadêmicos, quer por intermédio de simpósios sobre o assunto. O Projeto de Força
(PROFORÇA) do EB determina que o profissional militar do futuro deverá estar
qualificado/habilitado/capacitado a, dentre outros aspectos, participar de operações
conjuntas, multinacionais e interagências (PROFORÇA, 2012).
Conforme Noriega (2004), os crimes transnacionais (aqueles que são oriundos
de um país vizinho e ultrapassam a faixa de fronteira), a degradação ambiental,
pandemias, desastres naturais e o terrorismo internacional devem ser combatidos
com respostas coordenadas, cooperativas e multilaterais dos agentes de governo.
Para Maisto (2006), o surgimento de novas e não tradicionais ameaças à
segurança requerem maior sincronização operacional, integração das ações,
transparência e cooperação entre autoridades civis e militares dentro do Estado
Nação e entre todos os Estados territoriais regionais.
Convergindo ao encontro destes pensamentos, o Governo brasileiro lançou,
em 2011, o PEF. Este estabeleceu duas diretrizes, a primeira determinando ações
integradas entre os OSP, SRF e FA e a segunda orientando para a necessidade de
integração com os países vizinhos, tudo visando ao fortalecimento da prevenção,
controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços, além dos delitos
praticados na faixa de fronteira.
Essa política de governo incrementou o emprego das operações em ambiente
interagências, no combate aos crimes transfronteiriços, com maior abrangência e
amplitude do que as ações isoladas que eram colocadas em prática até o ano de
implantação do PEF.
Por vezes, atores estatais realizavam o mesmo tipo de operação, com objetivos
muito similares, porém sem a eficácia que uma operação interagência poderia obter,
gerando gastos excessivos de recursos financeiros, materiais e humanos para se
atingir um mesmo objetivo.
O PEF acarretou a implantação de uma operação, coordenada pelo MD, com
a participação de diversos atores, governamentais e não-governamentais, no combate
40
aos diversos crimes que acometem os quase 17000 Km de fronteiras terrestres
brasileiras.
A Operação, nomeada por ÁGATA, vem ocorrendo desde 2011 e já contabiliza
oito edições até os dias atuais. A cada edição, o número de entidades participantes
vem aumentando e registra maior quantidade de autuações e apreensões. Nas
ÁGATA 7 (2013) e 8 (2014) toda a faixa de fronteira terrestre brasileira foi fiscalizada
pelas ações das operações, com atuação simultânea dos Comandos Militares do Sul,
do Oeste e da Amazônia. As edições anteriores foram realizadas em partes
específicas da fronteira, empregando os comandos militares de área em períodos
distintos. Existe a previsão da realização de mais três edições da operação no ano de
2015.
Do anteriormente exposto, infere-se que os complexos problemas que
acometem a sociedade atual serão melhores solucionados por ações imersas em um
ambiente interagências. O tráfico internacional de drogas se enquadra num destes
males sociais e necessita de ações conjuntas e coordenadas por diversos agentes
estatais e não-estatais, para minimizá-lo ou reduzi-lo.
A Operação ÁGATA vem se constituindo ferramenta importante do Estado
brasileiro no combate aos crimes transfronteiriços, entre os quais se destaca o tráfico
de drogas. Seus sucessivos êxitos vêm angariando a confiança e a simpatia das
agências nacionais e internacionais e, também, da Sociedade brasileira.
Aperfeiçoamentos, principalmente nos níveis de colaboração, necessitam ser
inseridos e buscados. Contudo, a Operação ÁGATA vem contribuindo para a
consolidação das operações interagências no âmbito nacional.
41
4 O TRÁFICO DE DROGAS NO TERRITÓRIO BRASILEIRO
4.1 GENERALIDADES
Neste capítulo serão apresentadas a incidência do tráfico de drogas no território
brasileiro e as políticas públicas adotadas pelo Estado com a finalidade de prevenir e
combater o tráfico de drogas.
No cenário mundial, são esperados crescentes fatores de instabilidade, como
a disputa por escassos recursos naturais e a migração descontrolada. A esses fatores
se associam as “novas ameaças”, tais como o terrorismo, tráfico de drogas, crime
organizado, proliferação de armas de destruição em massa, ataques cibernéticos e a
temática do meio ambiente, as quais afetarão, ou continuarão a afetar a conjuntura da
segurança e da defesa no futuro próximo.
Verifica-se que o tráfico de drogas constitui uma das intituladas “novas
ameaças”. Segundo o Escritório das Nações Unidas contra as Drogas e Crime, o
Brasil é um país com enorme potencial nos diversos campos do poder. Contudo,
enfrenta desafios imensos, entre os quais estão as necessidades de reduzir os altos
índices de criminalidade e violência (NAÇÕES UNIDAS, 2006, p.3).
Nos dias atuais, principalmente nos grandes centros urbanos brasileiros,
verifica-se que grande parte da violência tem sua origem no consumo de drogas e na
disputa das organizações criminosas pela distribuição e venda destes entorpecentes.
Estados da federação, como o Rio de Janeiro e São Paulo, investem quantias
significativas de seus orçamentos em segurança pública e, mesmo assim, os
resultados são insatisfatórios, permanecendo a sociedade refém da violência.
Recentemente, as FA, precisamente, EB e MB, foram e estão empregadas pelo
Governo federal na pacificação de áreas dominadas por traficantes de drogas, como
os Complexos do Alemão, da Penha e da Maré, todas no Rio de Janeiro. Tal medida
foi adotada, após o Governo do Estado do Rio de Janeiro solicitar apoio do Governo
federal para garantir a lei e a ordem nestas regiões, alegando não possuir meios
suficientes para manter a segurança.
O Governo brasileiro vem sofrendo críticas, quanto à forma de atuação, visando
solucionar o problema da violência gerada pelo tráfico de drogas. Tais observações
se devem ao fato de que o problema está sendo tratado no destino, ou seja, na venda
42
e controle das drogas nos grandes centros e não na origem, nas rotas por onde as
drogas entram no País.
Segundo o Escritório das Nações Unidas contra as Drogas e Crime, os maiores
produtores e refinadores da folha de coca, matéria-prima para a confecção da cocaína
e do crack, encontram-se na Colômbia, no Peru e na Bolívia; e, ainda, o Paraguai é
um grande produtor de plantas da espécie Cannabis Sativa, matéria-prima para a
produção da maconha.
Grande parte das fronteiras terrestres brasileiras são adjacentes a estes
países. Estas regiões lindeiras são fracamente povoadas e possuem pouca presença
dos poderes estatais destes países, o que concorre para todo tipo de irregularidades
e de crimes transfronteiriços, dos quais destaca-se o tráfico de drogas.
Conforme estudos da ONU, para contribuir para a redução da demanda, são
implementados projetos de prevenção, de tratamento e de reabilitação de
dependentes químicos, assim como de prevenção à transmissão do HIV associada
ao uso de drogas. No outro extremo, buscando a redução da oferta, são promovidos
programas de combate à lavagem de dinheiro associada ao mercado ilícito de drogas,
de monitoramento das plantações ilícitas e de reforço da capacidade dos governos de
interceptar e coibir o tráfico de drogas.
O fenômeno da criminalidade no Brasil é evidente e preocupante, pois impacta,
diretamente na segurança pública e no bem estar da sociedade. Esses dois últimos
aspectos são fundamentais para o desenvolvimento social e econômico do País e
requerem políticas públicas eficientes e eficazes. Um melhor controle das fronteiras
terrestres nacionais, aliado a outras políticas públicas, impactará as ações de
organizações criminosas nos grandes centros urbanos brasileiros, com grande
probabilidade de redução de oferta de drogas no mercado nacional. Nos últimos anos,
as ações realizadas na faixa de fronteira, com o objetivo de coibir o tráfico de drogas,
entre outros delitos, têm se desenvolvido dentro do ambiente de operações
interagências.
Após essas considerações iniciais, serão apresentados, de forma mais
detalhada, a ocorrência do tráfico de drogas no território brasileiro, as políticas
públicas adotadas pelo Governo federal e como os órgãos governamentais tem
atuado para atingir os objetivos traçados por estas políticas.
43
4.2 O TRÁFICO DE DROGAS NO BRASIL
Foram consideradas neste estudo, as drogas ilícitas: maconha, cocaína e
crack, devido a ocorrência do tráfico destas substâncias em grandes quantidades, no
território brasileiro, descartando-se a comercialização das demais drogas, devido a
irrelevância das quantidades traficadas.
Nesse sentido, considera-se importante caracterizar as drogas quanto a alguns
aspectos básicos, tais como: em quais subgrupos se encaixam, onde são
originalmente produzidas, os efeitos provocados nos usuários, entre outros, conforme
se seguem.
De acordo com Bilibio (2010), droga é toda e qualquer substância, natural ou
sintética que, introduzida no organismo, modifica suas funções. As drogas podem ser
divididas em 3 subgrupos: naturais, sintéticas e semi-sintéticas.
As drogas naturais são extraídas de plantas, animais e/ou minerais, não sendo
necessário submetê-las a processos laboratoriais ou à adição de componentes
químicos. Tais drogas provocam efeitos alucinógenos em sua forma natural.
Exemplos desse tipo de droga são: o ópio, extraído da papoula, a cafeína, extraída do
café, a nicotina, presente no tabaco, e a maconha, obtida através das plantas da
espécie Cannabis Sativa.
Quanto às drogas sintéticas, essas são totalmente produzidas em laboratório,
através de processos químicos. Algumas dessas drogas são: anfetaminas, LSD,
ecstasy, anabolizantes, inalantes etc.
Já as drogas semi-sintéticas são aquelas obtidas através da combinação de
drogas extraídas naturalmente e submetidas a processos químicos de transformação,
ou seja, são drogas naturais alteradas em laboratórios. Exemplos desse tipo de droga
são o crack, a cocaína, a heroína e a morfina.
De acordo com o estudo publicado por Gemelli (2013), além dessa
diferenciação, as drogas podem, ainda, ser classificadas em lícitas e ilícitas. Ao
primeiro grupo pertencem aquelas legalmente disponíveis, como remédios, álcool e
cigarros. As outras, ilícitas, são substâncias psicoativas, cuja produção e venda e/ou
uso são proibidos pela legislação brasileira, tais como: a maconha, a cocaína e o
crack.
44
Quanto aos efeitos causados pelas drogas, estes podem ser: depressores,
estimulantes ou perturbadores, no que se refere à atividade do sistema nervoso
central. As drogas depressoras diminuem a atividade do cérebro, deprimindo o seu
funcionamento. Por outro lado, as drogas estimulantes afetam o funcionamento do
cérebro, aumentando sua atividade. Esse é o efeito causado pela cocaína e pelo
crack, por exemplo.
Enquanto as drogas depressoras e estimulantes têm efeito de diminuir e
aumentar a atividade do cérebro, as drogas perturbadoras modificam a atividade do
mesmo, ou seja, o cérebro passa a funcionar fora do seu estado normal, provocando
no indivíduo a sensação de perturbação mental. Tal efeito é causado, por exemplo,
pela maconha.
As drogas consideradas no âmbito dessa pesquisa – a cocaína, o crack e a
maconha – são caracterizadas do seguinte modo.
A cocaína é considerada semi-sintética, ilícita e estimulante, extraída das folhas
da coca (Erythroxylon coca) e, quando submetida a processos químicos, torna-se
droga. De acordo com o Centro Brasileiro de Informações Sobre Drogas Psicotrópicas
(CEBRID), do Departamento de Psicobiologia da Universidade Federal de São Paulo,
a cocaína pode chegar até o consumidor em três formas diferentes:
sob a forma de um sal, o cloridrato de cocaína, o “pó”, “farinha”, “neve” ou
“branquinha”, que é solúvel em água e serve para ser aspirado (“cafungado”)
ou dissolvido em água para uso intravenoso (“pelos canos”, “baque”), [...] sob
a forma de base, o crack, que é pouco solúvel em água, mas que se volatiliza
quando aquecida e, portanto, é fumada em “cachimbos”. Também sob a
forma base, a merla (mela, mel ou melado), um produto ainda sem refino e
muito contaminado com as substâncias utilizadas na extração, é preparada
de forma diferente do crack, mas também é fumada. (CEBRID, 2003, p. 36)
A cocaína, portanto, apresenta-se na forma de pó, o crack na forma de pedra,
e a merla na forma de pasta. Por se apresentarem em aspecto mais consistentes, o
crack e a merla não podem ser aspirados nem injetados, apenas fumados. Enquanto
que a cocaína, por conter menor consistência, na forma de pó, pode ser aspirada e
injetada.
Tanto o crack quanto a merla são considerados cocaína, uma vez que extraídos
da mesma planta e apenas submetidos a processos diferentes. Assim, todos os efeitos
45
provocados pela cocaína ocorrem da mesma forma com o uso do crack e da merla. O
elemento diferencial é a forma de uso.
De acordo com o CEBRID (2003, p. 37), assim que o crack e a merla são
fumados, alcançam o pulmão, que é um órgão intensivamente vascularizado e com
grande superfície, levando a uma absorção instantânea. Através do pulmão, cai quase
imediatamente na circulação, chegando rapidamente ao cérebro. Com isso, pela via
pulmonar, o crack e a merla “encurtam” o caminho para chegar ao cérebro, surgindo
os efeitos da cocaína muito mais rápido do que por outras vias. Em 10 a 15 segundos,
os primeiros efeitos já ocorrem, enquanto os efeitos após cheirar o “pó” surgem após
10 a 15 minutos, e após a injeção, em 3 a 5 minutos.
Essa característica faz do crack uma droga “poderosa” do ponto de vista do
usuário, já que o prazer acontece quase instantaneamente após uma “pipada”,
fumada no cachimbo. No entanto, cabe destacar que a duração dos efeitos do crack
é muito rápida, aproximadamente 5 minutos, enquanto que, após injetar ou aspirar
cocaína, os efeitos duram de 20 a 45 minutos. Esse tempo de duração dos efeitos faz
com que o crack vicie muito mais rapidamente que a cocaína.
A maconha é o nome que recebe no Brasil uma planta de nome científico
Cannabis Sativa. É uma droga natural, perturbadora e ilícita. Em outros países, a
maconha recebe outros nomes, tais como THC (Tetraidrocanabinol), Hashishi, Bangh,
Ganja, Diamba, Marijuana e Marihiana.
A maconha é conhecida há mais de 200 anos e tem sua origem na Ásia Central.
O uso constante desta droga pode levar a problemas pulmonares, pois seu teor de
alcatrão é maior do que o do cigarro comum, e até ao câncer, pois nela existe uma
substância chamada “benzopireno”, um conhecido agente cancerígeno.
Até o início do século XX a maconha era utilizada em diversos países para fins
medicinais, inclusive no Brasil. No entanto, o seu uso indiscriminado e para outros
fins, que não os medicinais, levou à proibição de sua utilização.
De acordo com o CEBRID, a maconha possui as seguintes características:
o THC (tetraidrocanabinol) é uma substância química fabricada pela própria
maconha, sendo o principal responsável pelos efeitos desta. Assim,
dependendo da quantidade de THC presente (o que pode variar de acordo
com solo, clima, estação do ano, época de colheita, tempo decorrido entre a
46
colheita e o uso), a maconha pode ter potência diferente, isto é, produzir mais
ou menos efeitos. (CEBRID, 2003, p. 45)
A América do Sul é a maior produtora de cocaína, sendo os grandes produtores
a Colômbia, o Peru e a Bolívia. Estes países garantem a distribuição da droga para
todo o resto do planeta. Após todo o processo de cultivo e refino é preciso realizar a
distribuição da droga. Como se trata de uma atividade ilegal se faz necessário obter
uma infinidade de rotas e caminhos distintos para que a droga chegue aos mercados
consumidores da Europa e dos EUA, burlando os postos de fiscalização.
Existem diferentes rotas que trazem a cocaína e a maconha para o Brasil. Há
as rotas caseiras, destinadas ao transporte da droga consumida pelos brasileiros, as
rotas internacionais, nas quais a droga simplesmente passa pelo país, que é usado
como corredor das drogas que têm como destino final os EUA e a
Europa, e as rotas mistas, que são aquelas em que as drogas vêm para o Brasil e
parte fica no país para consumo e outra parte segue para o exterior.
A maior parte da cocaína vem da Colômbia e boa parte da maconha vem do
Paraguai. Apesar do Brasil produzir maconha, principalmente no “Polígono da
Maconha”, área do semi-árido nordestino, a quantidade não é suficiente para a
demanda interna e, por isso, os traficantes importam a erva do Paraguai.
A principal dificuldade que o Brasil tem para evitar a entrada de drogas no país
é o tamanho de suas fronteiras. São mais de 16 mil quilômetros de fronteiras
terrestres. Para combater o tráfico feito por via aérea, em 2004, foi regulamentada a
lei 7.565, conhecida como a “Lei do Abate”, que permite que aeronaves consideradas
suspeitas - que não tenham plano de vôo aprovado - sejam derrubadas em áreas
fronteiriças do território nacional. Com medo, os traficantes de drogas que usavam o
espaço aéreo para transportar suas mercadorias, passaram a usar as rotas terrestres
com maior efetividade. Segundo a Polícia Federal, grande parte das drogas também
chega pelo mar.
O tráfico de armas é um negócio que, também, movimenta milhões de dólares,
só perdendo para o de drogas. Calcula-se que das 17 milhões de armas existentes no
país, 4 milhões estejam nas mãos do crime organizado. Tanto as drogas como as
armas chegam ao Brasil por meio dos “formiguinhas” ou “mulas” - pessoas que as
47
transportam em veículos particulares ou no próprio corpo - ou pelos grandes
traficantes que fazem encomendas de quantidades que chegam via terra, mar e ar.
O tráfico de drogas é um negócio muito rentável, o que acarretou o crescimento
do crime organizado no Brasil, desde a década de 1980. Fazer as drogas chegarem
nos grandes centros consumidores é muito lucrativo para os traficantes. Para se ter
uma idéia, o quilo da cocaína comprada na Colômbia custa, aproximadamente, US$
2 mil, chega ao Brasil por US$ 4,5 mil, nos EUA custa US$ 25 mil e na Europa vale
US$ 40 mil. No Oriente Médio e no Japão atinge seu maior valor, US$ 80 mil.
Existem muitas rotas de entrada das drogas no Brasil, o que torna a fiscalização
ineficiente, pois para cada apreensão realizada muitos outros carregamentos entram
no país sem serem plotados. Em novembro de 2007, a polícia apreendeu, na cidade
de Umuarama, no Paraná, 500 quilos de maconha provenientes do Paraguai. A droga,
segundo a polícia, entrava no Brasil pela cidade de Guaíra e pertencia ao Primeiro
Comando da Capital, organização criminosa que atua, principalmente, em São Paulo,
e que possuía uma base em Umuarama. Desta cidade, mandavam a maconha para
São Paulo, Rio de Janeiro e Paraná, ao preço de R$ 1 mil o quilo. Só nesse “posto”
descoberto pela polícia era comercializada uma tonelada de maconha por semana.
O Brasil se difere do Paraguai, do Peru, da Bolívia e da Colômbia por não ser
o produtor das drogas, entretanto, é o ponto mais importante de trânsito para as
drogas produzidas nos quatro países vizinhos, até sua chegada nos lucrativos centros
consumidores. Todavia, nos últimos anos, o Brasil passou a ser um importante
consumidor de drogas, em especial, de maconha e cocaína. Um mercado ativo e em
expansão que conquistou, especialmente, os jovens.
Um relatório divulgado pela ONU, em 2006, cita que no Brasil o narcotráfico
“emprega” mais de 20 mil “entregadores” de drogas, a grande maioria jovens de 10 a
16 anos, que ganham salários de US$ 300 a US$ 500 por mês. Só no Rio de Janeiro,
o narcotráfico vende, por ano, cerca de seis toneladas de drogas, faturando em torno
de R$ 900 milhões, de acordo com a Polícia Civil deste Estado. Desse montante,
quase R$ 600 milhões são faturados pelo Comando Vermelho e por outras
organizações criminosas que dominam as favelas do Rio de Janeiro. Em São Paulo,
a polícia estima que existam cinco mil postos de distribuição de drogas. Hoje, a cidade
é o principal ponto catalizador do “corredor Brasil”, de onde é mandada a maior parte
48
da cocaína e maconha que abastece a Europa e os EUA, grande parte pelo Porto de
Santos e parte menor pelo Aeroporto Internacional de Guarulhos.
O relatório da ONU acrescenta que os traficantes possuem armas melhores e
mais poderosas de que as da polícia brasileira e que os traficantes, mesmo
presos, continuam a comandar o tráfico de dentro dos presídios. Exemplo disso é o
caso do traficante Luiz Fernando da Costa, conhecido pelo codinome Fernandinho
Beira Mar, um dos principais fornecedores de cocaína para o Comando Vermelho e
para o Primeiro Comando da Capital, organizações criminosas que atuam no Rio de
Janeiro e São Paulo, respectivamente.
Em 22 de Novembro de 2007, a mulher de “Beira Mar” foi presa pela Polícia
Federal no Rio de Janeiro, acusada de ajudar o marido a comandar uma rede
internacional de tráfico de drogas e armas. O traficante, mesmo detido no Presídio de
Segurança Máxima em Campo Grande, no Mato Grosso do Sul, comandava suas
operações criminosas e tinha “representantes” em vários estados brasileiros. Sob sua
chefia, sua organização comprava maconha do Paraguai e cocaína da Bolívia e da
Colômbia, revendia para o mercado interno e também para o exterior. À época, foi
descoberta relação comercial entre o traficante brasileiro e as lideranças das Forças
Armadas Revolucionárias da Colômbia, grupo guerrilheiro colombiano que tem seus
recursos econômicos provenientes da produção e tráfico de cocaína.
Ainda segundo o relatório, o Governo brasileiro, apesar de estar comprometido
com o combate ao tráfico de drogas, "não tem a capacidade necessária para conter o
fluxo de narcóticos ilegais através de suas fronteiras". As fronteiras do país são
porosas e fazendo-se uma comparação, têm três vezes o tamanho da linha que
separa os EUA do México, uma das regiões mais críticas do continente americano,
segundo o relatório.
O documento, que detalha a batalha de cada país do mundo, destaca a América
Latina pelas dificuldades que a região enfrenta para controlar a entrada, o comércio e
a distribuição das drogas. O Brasil aparece em todos os relatórios dos países com os
quais faz fronteira, entre eles a Venezuela, o Peru, a Bolívia e a Colômbia, e é
responsabilizado pela falta de controle e fiscalização de suas fronteiras. O relatório
cita como um dos pontos positivos da gestão de Dilma Rousseff a nova lei do crime
organizado (lei 12.850), que pune o agente que promove, financia ou integra
49
organização criminosa com 3 a 8 anos de prisão e amplia a colaboração entre os
níveis municipal, estadual e federal, como complementar à lei de drogas (lei 12.961),
que já previa prisão entre 5 e 15 anos para pessoas envolvidas com o tráfico.
Ao contrário do que acontece no México, o relatório aponta que não há
evidências de que altos funcionários do Governo brasileiro estejam associados a
atividades ilícitas relacionadas às drogas.
Como consequência deste cenário descrito para a América do Sul,
principalmente no Brasil, verifica-se que nos dias atuais um dos principais problemas
que a Sociedade brasileira vem enfrentando é o crescente aumento da violência nos
grandes centros urbanos do país. Ano após ano, os índices relacionados à violência,
como aumento de: homicídios, latrocínios, roubos, furtos, entre outros, vêm ceifando
vidas e consumindo grandes montantes de recursos públicos. Todos estes delitos, o
mínimo que seja, possuem alguma relação com o tráfico de drogas que ocorre no
país.
O Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2014, produzido pelo Fórum
Brasileiro de Segurança Pública, divulgou dados estatísticos sobre a segurança
pública no Brasil no seu portal na internet, conforme resumo elaborado pelo autor.
Tabela 2 – Gastos com segurança pública
2012
2013
País
França
Alemanha
Chile
Brasil
Fonte: o autor
Gastos no Brasil (relação ao PIB)
1,28%
1,26%
Comparativo (2013)
% PIB
Nº Absoluto de homicídios
1,38
665
1,06
662
0,80
550
1,26
50806
Taxa de homicídios
1,0
0,8
3,1
25,2
Conforme os dados apresentados, pode-se inferir que os gastos brasileiros com
segurança pública são semelhantes a gastos de países desenvolvidos. Contudo, a
taxa de homicídios é, exageradamente, superior a estes países, inclusive na
comparação com o Chile, país sul-americano, mais próximo da realidade social,
cultural e econômica brasileira, guardada as devidas proporções.
50
Ainda, segundo o anuário, dos crimes tentados/consumados, em 2012, em
números absolutos, ocorreram 133.943 crimes ligados a entorpecentes, o que
corresponde a 25,5% do total dos crimes praticados no país, naquele ano. Em 2013,
registraram-se 146.276 crimes ligados a entorpecentes, o que corresponde a 25,9%
do total dos crimes praticados. Dos números analisados, pode-se concluir que a
violência gerada pelo tráfico de drogas corresponde a, aproximadamente, um quarto
da violência total gerada no Brasil.
Infere-se, também, que o tráfico de drogas se apresenta como a mola
propulsora do crime organizado nos grandes centros urbanos brasileiros e que a
disputa pelo controle e comercialização dessas drogas tem ocasionado o aumento da
violência urbana e o consumo de grande parte de recursos orçamentários brasileiros
na busca da diminuição das consequências geradas por esta violência.
A redução do tráfico de drogas em território brasileiro vem sendo buscada nos
últimos anos, seja por pressões de orgãos internacionais e países afetados por esta
mazela, ou por parte da sociedade brasileira, que sofre com as consequências
geradas pela violência atrelada ao uso e comercialização das drogas no Brasil.
Com o objetivo de reduzir os efeitos nefastos gerados pelo tráfico de drogas, o
Governo brasileiro vem adotando políticas públicas, nos últimos anos, que pretendem
coibir, no tocante à prevenção e à redução de ofertas de drogas, a entrada e a
distribuição de drogas em território brasileiro. A seguir, medidas políticas e jurídicas
adotadas pelo Estado brasileiro, neste sentido, serão apresentadas e analisadas.
4.3 POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS
O Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, por meio
do Conselho Nacional Antidrogas, aprovou a Resolução Nº3/GSIPR/CH/CONAD, de
27 de outubro de 2005, a qual define a PNSD a ser adotada no País. Dentre os
pressupostos que norteiam a política, este autor julga importante destacar os
seguintes aspectos, devido a convergência com o tema deste trabalho:
Buscar, incessantemente, atingir o ideal de construção de uma sociedade
protegida do uso de drogas ilícitas e do uso indevido de drogas lícitas. [...]
Elaborar planejamento que permita a realização de ações coordenadas
dos diversos órgãos envolvidos no problema, a fim de impedir a utilização
do território nacional para o cultivo, a produção, a armazenagem, o trânsito
51
e o tráfico de drogas ilícitas. [...] Garantir ações para reduzir a oferta de
drogas, por intermédio de atuação coordenada e integrada dos órgãos
responsáveis pela persecução criminal, em níveis federal e estadual,
visando realizar ações repressivas e processos criminais contra os
responsáveis pela produção e tráfico de substâncias proscritas, de acordo
com o previsto na legislação. [...] Fundamentar, no princípio da
responsabilidade compartilhada, a coordenação de esforços entre os
diversos segmentos do governo e da sociedade, em todos os níveis,
buscando efetividade e sinergia no resultado das ações, no sentido de
obter redução da oferta e do consumo de drogas, do custo social a elas
relacionado e das consequências adversas do uso e do tráfico de drogas
ilícitas e do uso indevido de drogas lícitas. [os destaques são nossos]
(BRASIL, 2005)
A publicação da PNSD foi o marco de uma nova etapa de atuação do Governo
federal na abordagem de assuntos relativos à redução da demanda e da oferta de
drogas. Seguindo o que há de mais atual nesta área em termos mundiais, a PNAD
representa um avanço nas políticas públicas sobre drogas.
Segundo o General Jorge Armando Félix, Ministro-Chefe do Gabinete de
Segurança Institucional da Presidência da República e Presidente do Conselho
Nacional Antidrogas, à época da aprovação da PNAD, a SENAD, órgão responsável
por coordenar e integrar as ações do governo relativas à redução da demanda de
drogas,
desenvolveu
um
amplo
processo
democrático
com
participação
governamental e popular, para o realinhamento da política vigente desde 2001.
Para que essa ação tivesse o resultado esperado, foram considerados os
contextos regional, nacional e internacional. O avanço da ciência, as transformações
sociais, políticas, econômicas e tecnológicas pelas quais o país e o mundo passaram
também foram foco da discussão.
Após a realização de seis fóruns, promovidos nas cinco regiões do país, numa
parceria entre a SENAD e os governos dos estados, por meio dos Conselhos
Estaduais de Entorpecentes/Antidrogas, foram propostos os seguintes capítulos da
PNAD: (1) Pressupostos Básicos e Objetivos da PNAD; (2) Prevenção; (3)
Tratamento, Recuperação e Reinserção Social; (4) Redução de Danos Sociais e a
Saúde; (5) Redução da Oferta – Repressão e (6) Estudos, Pesquisas e Avaliações.
Alinhado à prevenção e à redução da Oferta – repressão, capítulos da PNAD,
este autor destaca um dos objetivos da política que prevê o combate ao tráfico de
drogas e aos crimes conexos, em todo território nacional, dando ênfase às áreas de
52
fronteiras terrestres, aéreas e marítimas, por meio do desenvolvimento e
implementação de programas socioeducativos específicos, multilaterais, que
busquem a promoção da saúde e a reparação dos danos causados à sociedade.
A PNAD orienta, em seu capítulo 2º, que a efetiva prevenção é fruto do
comprometimento, da cooperação e da parceria entre os diferentes segmentos da
Sociedade brasileira e dos órgãos governamentais, federal, estadual e municipal, fundamentada na filosofia da “Responsabilidade Compartilhada”, com a construção de
redes sociais que visem à melhoria das condições de vida e promoção geral da saúde.
Quanto à redução da oferta, a PNAD orienta que a diminuição substancial dos
crimes relacionados ao tráfico de drogas ilícitas e ao uso abusivo de substâncias
nocivas à saúde, responsáveis pelo alto índice de violência no país, deve proporcionar
melhoria nas condições de segurança das pessoas.
Que as ações contínuas de repressão devem ser promovidas para reduzir a
oferta das drogas ilegais e/ou de abuso, pela erradicação e apreensão permanentes
dessas substâncias produzidas no país, pelo bloqueio do ingresso das oriundas do
exterior, destinadas ao consumo interno ou ao mercado internacional, da identificação
e do desmantelamento das organizações criminosas.
Orienta, ainda, a coordenação, promoção e integração das ações dos setores
governamentais, responsáveis pelas atividades de prevenção e repressão ao tráfico
de drogas ilícitas, nos diversos níveis de governo, orientando a todos que possam
apoiar, aprimorar e facilitar o trabalho.
A execução da PNAD deve estimular e promover, de forma harmônica com as
diretrizes governamentais, a participação e o engajamento de organizações nãogovernamentais e de todos os setores organizados da sociedade.
A Lei Complementar Nº 97, de 9 de junho de 1999, regulamentou o artigo 142
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e dispôs sobre as normas
gerais para a organização, o preparo e o emprego das FA. Em 2010, após verificar a
necessidade de maior fiscalização das fronteiras brasileiras, indo ao encontro dos
objetivos estabelecidos pela PNAD, foi aprovada a Lei Complementar Nº 136, a qual
ampliou o amparo legal para o emprego das FA na faixa de fronteira, prevendo em
seu artigo 16-A que:
53
Cabe às Forças Armadas, além de outras ações pertinentes, também como
atribuições subsidiárias, preservadas as competências exclusivas das
polícias judiciárias, atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na
faixa de fronteira terrestre, no mar e nas águas interiores, independentemente
da posse, da propriedade, da finalidade ou de qualquer gravame que sobre
ela recaia, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em
coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre
outras, as ações de: patrulhamento; revista de pessoas, de veículos
terrestres, de embarcações e de aeronaves; e prisões em flagrante delito.
(BRASIL, 2010)
Somando esforços no sentido de reduzir o tráfico de drogas em território
brasileiro, em especial, nas regiões fronteiriças, foi lançado pela Casa Civil da
Presidência da República, o Decreto Nº 7.496, de 08 de junho de 2011, o qual instituiu
o PEF. Em seu artigo 1º define que o Plano servirá para o fortalecimento da
prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços e dos delitos
praticados na faixa de fronteira brasileira.
Este plano estabelece como diretriz a atuação integrada dos OSP, da SRF e
das FA e traça como principais objetivos:
- a integração das ações de segurança pública, de controle aduaneiro e das FA
da União com a ação dos estados e municípios situados na faixa de fronteira;
- a execução de ações conjuntas entre os OSP, federais e estaduais, a SRF e
as FA; e
- a troca de informações entre os OSP, federais e estaduais, a SRF e as FA.
Dos objetivos políticos traçados pela PNAD e de acordo com os amparos legais
apresentados anteriormente, pode-se concluir que as FA, juntamente com outras
agências, tanto governamentais como não-governamentais, devem unir esforços num
ambiente coordenado, de cooperação e associação, as agências atuando de maneira
independente, cada uma desempenhando seu diploma legal, contudo, buscando
atingir o mesmo objetivo, ou seja, reduzir ou extinguir a entrada e circulação de drogas
na faixa de fronteira brasileira.
Como forma de operacionalizar o PEF, o Governo federal delegou aos
Ministérios da Justiça e da Defesa a coordenação das operações SENTINELA e
ÁGATA, respectivamente. A primeira, de caráter permanente, busca combater os
ilícitos transfronteiriços de forma pontual, baseada em levantamentos de inteligência;
54
esta, de caráter temporário, busca bloquear e patrulhar as rotas de ocorrência dos
ilícitos nas fronteiras terrestres brasileiras.
Desde 2011, O MD coordena a execução das Operações ÁGATA ao longo de
toda a faixa de fronteira terrestre brasileira, inseridas em um ambiente de operações
interagências. Até hoje, foram executadas oito operações e estão previstas mais três
no ano de 2015. A cada nova edição da operação, tem ocorrido maior participação
das FA e de agências governamentais e não-governamentais, contribuindo para o
crescimento das operações em ambiente interagências, no combate aos crimes
transfronteiriços, entre eles o narcotráfico.
Após o encadeamento das diversas ações que foram adotadas, tendo como base
as políticas públicas sobre drogas no Brasil, pode-se concluir que, nos últimos anos,
as entidades públicas e privadas vêm somando esforços, por meio de operações
interagências, no intuito de combater os crimes transfronteiriços, dos quais destacase o tráfico de drogas. Tais medidas têm se mostrado mais eficazes neste intento do
que as ações isoladas das agências.
Desta forma, a Operação ÁGATA 8 será apresentada e analisada no próximo
capítulo deste trabalho, com o enfoque nos resultados alcançados quanto à redução
do tráfico de drogas.
55
5 OPERAÇÃO ÁGATA 8
5.1 GENERALIDADES
Cabe ressaltar que o Brasil tem regulamentado sua faixa de fronteira desde o
Segundo Império, por intermédio da Diretoria-Geral de Terras Públicas, quando a
demarcou em 10 léguas (cerca de 66 km). A partir da década de 1930, passou a ser
fixada nos atuais 150 km. Contudo, a Lei nº 6.634/79 (regulamentada pelo Decreto nº
85.064, de 26 de Agosto de 1980) atribuiu-lhe a relevância estratégica, cabendo ao
Estado
planejar
e
conduzir
políticas
para
proporcionar
a
integração,
o
desenvolvimento e a segurança regionais devido à importância da segurança
territorial.
A faixa de fronteira brasileira compreende aproximadamente 27% do território
nacional, abrangendo 588 municípios de 11(onze) Unidades da Federação e reunindo
uma população em torno de 10 milhões de habitantes. Ao longo dos quase 16.900 km
de fronteira terrestre, dos quais cerca de 7.363 km em linha seca, estão distribuídas
terras de 122 (cento e vinte e dois) municípios brasileiros, conforme o mapa abaixo:
Figura 3: Faixa de Fronteira Brasileira (2014)
Fonte: www.mi.gov.br
56
Considerando que o Brasil limita-se com 10 (dez) países, deduz-se que existem
09 (nove) tríplices fronteiras em seu perímetro territorial, aumentando a complexidade
das ações, especialmente nessas regiões, por agregar a temática das relações
internacionais.
A fim de cumprir o estabelecido no PEF e com o respaldo legal já mencionado
no capítulo anterior, o MD expediu o PEECFA ÁGATA, para alcançar os seguintes
objetivos estratégicos:
- promover a integração de esforços entre o Ministério da Justiça e o MD, na
região da faixa de fronteira, incluindo a participação de outros órgãos federais,
estaduais, municipais e não governamentais;
- assegurar a legitimidade das ações empreendidas pelo Brasil nos âmbitos
nacional e internacional;
- fortalecer a presença estatal na região da fronteira; e
- promover a integração com os países vizinhos para o fortalecimento das ações
de prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços.
Desde a criação do PEF, em 2011, até os dias atuais, o MD coordenou a
realização de 08 (oito) Operações ÁGATA. Nos dois primeiros anos, 2011 e 2012,
foram realizadas 06 (seis) operações, sendo 03 (três) em cada ano, ocorrendo cada
uma em momentos distintos, em um dos Comandos Militares de Área existentes na
faixa de fronteira, ou seja, CMA, CMO e CMS.
Nos anos de 2013 e 2014 foram executadas as Operações ÁGATA 7 e 8,
respectivamente. Estas operações ocorreram nos 03 (três) comandos militares de
área situados na faixa de fronteira, ao mesmo tempo, proporcionando o combate aos
delitos transfronteiriços em toda a fronteira terrestre brasileira.
A cada edição, a Operação ÁGATA conta com a participação de número maior
de agências, conforme declarações feitas pelo Vice-Presidente do Brasil e
coordenador do PEF, Michel Temer, no final de 2012:
O envolvimento dos órgãos do Governo Federal cresceu desde o lançamento
do Plano. Na primeira operação, apenas o Ministério da Defesa – com
Marinha, Exército e Aeronáutica – e o Ministério da Justiça – com Secretaria
Nacional de Segurança Pública (SENASP), FNSP, PF, PRF e Fundação
Nacional do Índio (FUNAI) – participavam da Operação ÁGATA. Já a sexta
edição da ÁGATA, deflagrada em outubro de 2012, teve a participação de
mais nove ministérios: das Relações Exteriores (MRE); da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (MAPA); da Fazenda (MF); da Saúde (MS); do
Meio Ambiente (MMA) – com Instituto Chico Mendes de Conservação da
57
Biodiversidade (ICMBio) e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); da Integração Nacional (MIN); de
Minas e Energia (MME); do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(MDS); Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República
(GSI/PR). Também participaram as agências Brasileira de Inteligência
(ABIN), Nacional de Aviação Civil (ANAC) e Nacional das Águas (ANA), além
das secretarias da Receita Federal (SRF) e de Assuntos Estratégicos (SAE),
dentre outros. (TEMER, 2012)
Inicialmente, o objeto de estudo deste capítulo era a Operação ÁGATA 7,
entretanto, ao longo das pesquisas realizadas para conclusão deste trabalho, o MD
executou e coordenou a edição número 8 da operação, o que levou este pesquisador
a analisar esta operação em detrimento daquela, tendo em vista que os dados
estudados eram mais atuais e retratavam melhor a realidade da atividade.
5.2 RESULTADOS DA OPERAÇÃO ÁGATA 8
A Operação ÁGATA 8, planejada e executada dentro das ações previstas pelo
PEF, ocorreu no período de 09 a 21 de maio de 2014. Foi constituída por ações
conjuntas entre os Ministérios da Defesa e da Justiça, acrescida da participação de
outros ministérios e agências. Para a coordenação das ações, foram ativados os
Comandos das Áreas de Operações NORTE (Cmdo A Op Norte), AMAZÔNIA (Cmdo
A Op Amazônia), OESTE (Cmdo A Op Oeste) e SUL (Cmdo A Op Sul), os quais
contaram com a participação de representantes de instituições governamentais
federais, estaduais e municipais, além de diversas agências, desencadeando ações
preventivas e repressivas em toda a faixa de fronteira. Contou-se, também, com a
participação do COMDABRA, que detinha a tarefa de intensificar as missões de
Defesa Aeroespacial (D Aepc) nas Áreas de Operações ativadas.
O relatório da Operação ÁGATA 8, expedido pelo MD, levantou diversos pontos
fortes da operação, entre os quais, este autor destaca os seguintes tópicos:
o crescente interesse dos diversos órgãos e agências, em todos os níveis de
atuação, pelos notórios resultados que as Operações ÁGATA vêm
alcançando ano a ano, foi percebido claramente através do aumento
considerável do número de participantes na operação [...] a exitosa
participação de diversos países fronteiriços, conforme especificado, onde se
observa o acréscimo considerável do número de participantes, em relação às
edições anteriores da operação: Argentina, Bolívia, Colômbia, Equador,
Guiana, Guiana Francesa, Paraguai, Venezuela, Suriname e Uruguai com
dois militares cada país e, ainda, o Chile com um militar, totalizando 21(vinte
e um) militares [...] muitos dos países citados também coordenaram
operações similares e simultâneas em suas linhas fronteiriças com o Brasil,
corroborando para o êxito das operações [...] observou-se uma redução
significativa dos índices de criminalidade durante a operação [...] o
58
compartilhamento de dados afetos à inteligência entre o MD, as FA e os
diversos órgãos e agências participantes da operação, foi um aspecto positivo
e também deve ser considerado [...] a Operação ÁGATA 8, que contou com
um acréscimo de agências e órgãos participantes em relação às edições
anteriores, proporcionou um acúmulo considerável de experiência [...] a
operação proporcionou relevante interação entre os seus participantes,
reforçando os laços de união e camaradagem [...] a sequência de Operações
ÁGATA, desde a sua criação em 2011, vem permitindo que as FA e os
diversos órgãos e agências, em todos os níveis, adquiram conhecimento
mútuo sobre as suas possibilidades e limitações, além do estreitamento das
relações interpessoais dos seus participantes [...] o compartilhamento de
dados afetos ao Sistema Operacional Inteligência, entre as FA e os diversos
órgãos e agências participantes, conferiu dinamismo e eficiência ao
planejamento das ações [...] o entrosamento com as agências e órgãos,
construído através de inúmeras operações e atividades, e consolidado por
laços profundos de amizade, vem colaborando para o êxito neste tipo de
operação. (BRASIL, 2014, p. 4)
Dos itens destacados acima, infere-se que em suas atividades de combate aos
crimes transfronteiriços, a Operação ÁGATA 8 atingiu, plenamente, o nível de
cooperação e, parcialmente, o nível de associação, proposto por Rovere (1998), nos
vínculos das redes. As diversas agências participantes compartilharam atividades e
objetivos propostos, bem como, evidenciaram valores de solidariedade e confiança
durante a operação.
Os princípios de emprego das operações interagências, propostos por Brasil
(2013), como, cooperação, integração, complementaridade, unidade de esforços e
legalidade foram colocados em prática pelas agências participantes da Operação
ÁGATA 8, contribuindo para o sucesso e a consolidação desta operação, como meio
eficaz do Estado brasileiro, no combate às novas ameaças.
Tal dedução encontra alicerce na conclusão do relatório, a qual cita:
o dinamismo das ações da Operação ÁGATA 8, delineadas a partir de um
criterioso processo de planejamento integrado com os órgãos e agências,
oriundos dos diversos níveis das esferas do poder, faz com que a Operação
ÁGATA venha despertando um crescente interesse da sociedade,
plenamente confirmado pelos resultados tabulados ao final de suas ações [...]
a cada ano, novos órgãos e agências vêm estreitando os laços com os
Comandos de Área de Operações, através do MD, materializados por
participações efetivas e destacadas na operação [...] a significativa redução
dos índices de criminalidade já é sentida pelas autoridades em seus diversos
níveis, permitindo o atingimento de um dos objetivos estratégicos elencados
para a operação [...] com ações diversificadas e abrangentes, em plena
sintonia não só com os problemas vividos no arco fronteiriço brasileiro, mas
também com as necessidades apresentadas pelos órgãos e agências
participantes, as Operações ÁGATA vêm, ainda, recebendo o apoio dos
países vizinhos, cujo número de participantes vem aumentando a cada ano.
A diminuição dos ilícitos internacionais e o aumento da sensação de
segurança também são reconhecidos por estas nações irmãs. (BRASIL,
2014, p. 17)
59
O anexo “A” – Quadro de Resultados Tangíveis – ao Relatório da Operação
ÁGATA 8 (BRASIL, 2014) descreve as diversas atividades realizadas durante a
operação, quantificando as apreensões feitas. De acordo com o objeto desta
pesquisa, tráfico de drogas, foi extraída, do citado anexo, a quantidade de drogas
apreendidas, conforme a tabela 3.
Tabela 3 – apreensão de drogas na Operação ÁGATA 8
Descrição
Área Norte
Área Amazônia
Área Oeste
Área Sul
Total
Maconha (Kg)
1,100
300,000
34.551,500
966,530
35.819,130
Cocaína (Kg)
5,600
16,000
100,000
0,203
121,803
Outras drogas (Kg)
0,000
772,000
0,150
14,031
786,181
Fonte: o autor
Caminhando no mesmo sentido, em 23/05/2014, o Portal Brasil apresentou a
seguinte matéria sobre a Operação ÁGATA 8:
O Ministério da Defesa divulgou na última quarta-feira (21) balanço com os
principais resultados da Operação Ágata 8 que fiscalizou quase 17 mil km de
fronteira apreendeu cerca de 40 toneladas de entorpecentes que seguiriam
para os grandes centros do País, como São Paulo e Rio de Janeiro. O
número é mais que o dobro dos 19 mil quilos retirados de circulação no ano
passado, durante a Ágata 7, que também abrangeu a mesma extensão, do
Oiapoque (AP) ao Chuí (RS). A integração entre as Forças Armadas e os
agentes governamentais é apontada como fator preponderante do “sucesso
da operação” na avaliação do chefe do Estado-Maior Conjunto das Forças
Armadas (EMCFA), general José Carlos De Nardi, que transmitiu os números
ao ministro da Defesa, Celso Amorim. (PORTAL BRASIL, 2014)
De acordo com o MD, em página de divulgação da Operação ÁGATA constante
em seu portal na internet, durante o período de realização das edições de 1 a 7 da
operação (2011 a 2013), centenas de municípios de 11 estados brasileiros foram
cobertos pela mesma, resultando na apreensão de 31.374 quilos de drogas. Somente
na Operação ÁGATA 7 foram apreendidos 19.573 quilos de drogas, enquanto nas
edições de 1 a 6 foram registrados 11.801 quilos de entorpecentes apreendidos.
Da análise destes números, conclui-se que os princípios unidade de esforços,
cooperação, integração, complementaridade e legalidade vêm sendo evidenciados
pelas agências participantes das Operações ÁGATA, contribuindo para a evolução
dos resultados alcançados a cada ano, principalmente, na quantidade de drogas
apreendidas. As maiores credibilidade e visibilidade conquistadas a cada nova
operação, tem atraído um número maior de agências e, consequentemente, um
60
aumento no aporte de recursos, tanto financeiros como humanos, e gerado um fluxo
mais intenso e confiável de informações.
Com a consolidação da ÁGATA, países vizinhos ao Brasil, também acometidos
pelos crimes transfronteiriços, têm realizado operações similares em suas faixas de
fronteira, contribuindo sobremaneira para a redução dos crimes, com destaque para
o tráfico de drogas.
A ÁGATA não acabará sozinha com os crimes cometidos na faixa de fronteira,
nem tão pouco com a oferta de drogas nos grandes centros brasileiros, pois não é
cabível se conceber este tipo de operação de maneira definitiva, nos quase 17000
quilômetros de fronteira.
A concepção estratégica do PEF prevê que a Operação ÁGATA seja uma ação
de pressão momentânea sobre os crimes transfronteiriços, reduzindo a oferta dos
ilícitos e desestruturando as redes de fornecimento dos contrabandistas, momento no
qual, o Ministério da Justiça, com emprego judicioso de inteligência, empregará seus
departamentos de polícia no contexto da Operação SENTINELA.
Com o SISFRON, o qual está em fase de implantação, a faixa de fronteira
brasileira será monitorada por sistemas de radares terrestres e aéreos, integrados a
centros de comando e controle que disporão de ferramentas decisórias mais precisas,
para o emprego judicioso das forças de reação, que estarão dispostas em pontos
estratégicos da região fronteiriça.
Em um futuro próximo, este sistema poderá complementar as ações do PEF e
transformar suas operações – ÁGATA e SENTINELA - mais eficazes e colaborar com
a redução da oferta de drogas nas cidades brasileiras.
Do exposto, pode-se afirmar que a Operação ÁGATA 8 foi a ação que
apresentou maior eficácia no combate às drogas, devido ao número de apreensões
realizadas. Verifica-se, também, o maior engajamento dos órgãos estatais e da
sociedade nacional e internacional, no contexto das operações ÁGATA, com grande
tendência de crescimento.
Assim, a Operação ÁGATA 8 contribuiu de maneira significativa para a redução
da oferta de drogas em território brasileiro, não somente pelos números de
apreensões, que absolutamente são pequenos, mas pelo desenvolvimento da
mentalidade de cooperação e união de esforços no combate aos crimes
transfronteiriços, especialmente, o tráfico de drogas.
61
6 CONCLUSÃO
Neste capítulo serão apresentadas conclusões sobre o estudo teórico das
operações interagências, bem como sua aplicabilidade no combate aos crimes
transfronteiriços, com especial ênfase ao tráfico internacional de drogas em território
brasileiro, materializado pela realização da Operação ÁGATA 8.
6.1 CONTRIBUIÇÕES DA OPERAÇÃO ÁGATA 8 PARA A CONSOLIDAÇÃO DA
DOUTRINA DAS OPERAÇÕES INTERAGÊNCIAS
Nos últimos anos, as operações interagências vêm ganhando espaço na
solução de problemas em situação de guerra e não-guerra, num ambiente de
normalidade institucional ou quando este não é garantido.
Durante a Guerra do Iraque (2003), as fases de normalização e reversão do
processo operativo da F Ter dos EUA foram as que demandaram mais tempo de
planejamento e execução, até se atingir o estado final desejado do conflito, devido à
complexa missão de reestruturar o Iraque após a guerra. As operações interagências,
com emprego em larga escala de órgãos governamentais e privados, nacionais e
internacionais foi a solução mais utilizada naquelas fases.
O emprego do Poder Militar dos EUA foi cedendo espaço para agências de
diversos setores e o que se registrou foi o trabalho fundamentado na cooperação e
união de esforços entre militares e civis.
O manual de FTC em Operações, recém editado pelo EB, define que o combate
moderno será travado num cenário de operações no amplo espectro e assim o define:
Ao atuarem em qualquer parte do espectro, as forças estarão envolvidas na
assistência ou na proteção da população; na proteção de estruturas críticas;
na dissuasão de ameaças; e/ou na destruição de oponentes. Tais ações
podem demandar capacidades que extrapolem as existentes nas forças,
normalmente resolvidas por meio da integração com outros órgãos
governamentais [...] As Operações no Amplo Espectro têm por
característica, portanto, a combinação (simultânea ou sucessiva) de
diferentes atitudes: Ofensivas, Defensivas, de Pacificação e de Apoio a
Órgãos Governamentais, caso necessário, e a máxima integração entre
as forças e com outras agências [os destaques são nossos]. (BRASIL,
2014)
62
Das relações interorganizacionais em rede se extrai conceitos e experiências
de que a aceitação das diversas opiniões dos atores envolvidos, a igualdade de
participação nos planejamentos das ações futuras, a desburocratização das políticas
implantadas, a cooperação entre os atores envolvidos nos processos e o potencial
agregador de recursos para as operações, tudo motivado pela horizontalidade
hierárquica que rege as relações em rede, são fundamentais para se obter eficácia
diante das novas ameaças mundiais.
Entretanto, o emprego de diversos atores, com formação de seus quadros e
culturas organizacionais distintas, na busca de um objetivo comum não é tarefa fácil
para se coordenar e orientar todos os esforços na mesma direção. Alguns princípios
de emprego devem ser seguidos por todas as agências envolvidas para que se atinja
a eficácia e a eficiência desejadas.
Após realizadas oito edições, a Operação ÁGATA vem apresentando um grau
elevado de amadurecimento nas relações entre as agências participantes. A cada
operação, a dinâmica interagências evidencia em maior escala os atributos de
compreensão, cooperação, coordenação, fazer concessões, buscar o consenso e
comunicação. Todos eles julgados fundamentais por Brasil (2013) para garantir que o
planejamento e a coordenação das ações alcancem a desejada unidade de esforços.
Conforme verificado no Relatório da Operação ÁGATA 8, foram levantados
como pontos fortes da operação, a maior participação e procura de agências de vários
setores da sociedade e dos governos federal, estaduais e municipais, como também,
uma maior participação de países vizinhos ao Brasil. Este maior interesse das
agências e dos países lindeiros pela Operação ÁGATA sinaliza que a mesma vem
evidenciando os princípios e atributos previstos na Doutrina das Operação
Interagências.
Devido a liderança exercida pelas FA em assuntos de segurança,
principalmente a do EB, a Operação ÁGATA 8 se desenvolveu no nível de integração
proposto por Brasil (2013), no qual as atividades civis e militares foram planejadas
para se apoiarem mutuamente, ainda que sejam desenvolvidas no âmbito de cada
vetor de forma descentralizada. Este é o primeiro nível onde existe a figura do
“coordenador das ações”, o qual deve expedir orientações ou protocolos de
63
entendimento a todos os vetores envolvidos. Pressupõe-se a estruturação de um
centro de coordenação de operações para melhor gerenciar as ações.
Na citada operação, foram criados centros de coordenação de operações nos
quatro Comandos das Áreas de Operações – Norte, Amazônia, Oeste e Sul – os quais
contaram com representantes de várias agências participantes da operação,
constituindo os Estados Maiores Conjuntos de cada área de operações. Desta forma,
a Operação ÁGATA 8 comprovou a teoria proposta na Doutrina das Operações
Interagências na prática de suas ações.
Pode-se concluir que a Operação ÁGATA 8 foi o ápice do emprego doutrinário
das operações interagências pelo Estado brasileiro. Entretanto, verifica-se a
necessidade de aperfeiçoamentos para se buscar a parceria genuína, o mais alto nível
de colaboração interagências, proposto por Brasil (2013). Este patamar envolve alto
grau de coesão entre os planejadores dos vetores envolvidos, em todos os níveis. A
sinergia é obtida quando as atividades estão entrelaçadas por uma única estratégia.
Os vetores civis e militares planejam de forma conjunta e implementam uma estratégia
comum para alcançar objetivos de forma a superar desafios difíceis e complexos.
A Operação ÁGATA 8 proporcionou grande intercâmbio de pessoal ao
constituir os centros de coordenação de operações, aumentando as ligações com as
agências participantes, permitindo a construção de relações de trabalho baseadas na
confiança e na comunicação aberta entre todos os envolvidos. Os comandantes de
OM, situadas nas áreas de operações envolvidas na ÁGATA, devem considerar a
possibilidade da integração seletiva de agências nas atividades de rotina
desenvolvidas por suas Unidades, nos diversos níveis, visando a operações futuras.
Pressupõe-se que a parceria genuína possa ser atingida na execução das
próximas Operações ÁGATA, quando o SISFRON estiver completamente instalado e
em perfeitas condições de utilização, pois as inovações tecnológicas proporcionadas
pelo sistema multiplicarão o poder de combate das agências e aumentarão a eficácia
destas. Tudo isso, somado ao grau de integração atingido ao longo das operações e
atividades realizadas em conjunto, farão da Operação ÁGATA um eficaz instrumento
de combate aos crimes transfronteiriços, dentre eles o narcotráfico.
64
6.2 CONTRIBUIÇÕES DA OPERAÇÃO ÁGATA 8 NO COMBATE AO TRÁFICO
INTERNACIONAL DE DROGAS
O narcotráfico é identificado como uma das “novas ameaças” que acometerão
a Sociedade mundial, durante o século XXI. Por todas as características fisiográficas
do Brasil, verificadas no capítulo 4 deste trabalho, como a permeabilidade de sua
extensa faixa de fronteira e os limites com países produtores de drogas, fazem do
tráfico internacional de drogas um dos problemas mais complexos e de difícil solução
para a Sociedade brasileira.
O crime organizado vem sendo financiado pela venda de drogas ilícitas, como
a maconha, a cocaína e o crack, nos mercados nacional e internacional. Quadrilhas
fortemente armadas ocuparam áreas desassistidas pelo poder público, geralmente
favelas situadas nos grandes centros urbanos, como São Paulo e Rio de Janeiro,
construindo verdadeiros “quartéis generais” do narcotráfico. Estas áreas são
assoladas por crimes de toda ordem e as organizações criminosas instalaram
comandos paralelos nestes locais, ameaçando a lei e a ordem pública.
Medidas precipitadas e sem fundamentos concretos, muitas das vezes com
supostas motivações políticas, foram adotadas em apoio à Segurança Pública do
Estado do Rio de Janeiro, com o emprego das FA, em especial do EB. Tal apoio
objetivava pacificar as regiões dominadas pelos traficantes de drogas. Operações de
pacificação dos Complexos do Alemão, da Penha e da Maré foram desencadeadas
pelo MD, permanecendo em curso, até os dias atuais, as ações no Complexo da Maré.
A Política de implantação das UPP, adotada pelo Governo do Estado do Rio de
Janeiro não está apresentando os resultados esperados pela Sociedade brasileira.
Após a substituição das FA, as UPP implementadas nas áreas de maior incidência do
tráfico de drogas, como o Complexo do Alemão, vêm sendo atacadas pelos traficantes
que retornaram à área.
No sentido oposto destas ações, desde 2005, políticas públicas foram
estabelecidas com o objetivo de prevenir e combater o uso de drogas no território
brasileiro. Medidas preventivas, que atacavam a fonte dos problemas, foram adotadas
por diversos setores do Governo brasileiro. O combate ao narcotráfico, na faixa de
fronteira, ficou sob o encargo dos Ministérios da Defesa e da Justiça, por meio do
PEF, conforme apresentado de maneira mais detalhada no capítulo 5.
65
A Operação ÁGATA é a ferramenta por meio da qual o MD vem combatendo
os delitos transfronteiriços, principalmente o tráfico de drogas, desde 2011. Conforme
dados apresentados no capítulo 5, verifica-se um número ascendente na quantidade
de drogas apreendidas durante as operações realizadas. Cabe ressaltar que estas
ações duram cerca de 15 a 20 dias e conseguem desarticular o mercado de drogas
durante um bom período, após as operações. Meses de atuação nas operações de
pacificação não renderam apreensões e resultados tão significativos.
A Operação ÁGATA 8 foi a maior concentração de agências, governamentais
e não-governamentais, que se teve registro, no combate a crimes transfronteiriços,
entre eles o tráfico de drogas. O ambiente mais seguro para o emprego das diversas
agências, proporcionado pelas FA, tem atraído uma quantidade cada vez maior de
instituições para participarem das operações ÁGATA.
O grau de risco e a potencial violência gerados nas Operações ÁGATA são
menores do que os gerados numa operação de pacificação. A área de operações
onde se desenvolve as ÁGATA tem densidade populacional muito inferior às das
áreas que desenrolam as ações de pacificação. Assim, os casos de enfrentamento,
agressões, crimes militares, disparos e feridos é bem superior nestas ações.
Durante a Operação ÁGATA 8 foram apreendidos mais de 36 (trinta e seis)
toneladas de entorpecentes, quantidade superior ao confiscado em todas as outras
edições da operação. A atuação em conjunto, proporcionada pelo ambiente
interagências, com participação integrada das FA, departamentos de polícia
subordinados ao Ministério da Justiça e OSP dos estados presentes na faixa de
fronteira, tem apresentado evoluções nas funções inteligência, manobra, logística e
comando e controle.
A experiência dos órgãos policiais no combate ao narcotráfico, aliada à
capacidade de inteligência, logística, comando e controle das FA tem sido
fundamental para o crescimento do sucesso registrado ao longo das edições da
Operação ÁGATA. Tal assertiva pode ser comprovada pelos pontos fortes e
conclusões constantes no relatório da Operação ÁGATA 8, apresentados no capítulo
5.
Sendo assim, pode-se inferir que a Operação ÁGATA 8 foi importantíssima
para o amadurecimento das operações conjuntas no combate ao tráfico de drogas,
66
num ambiente interagências. Nos quatro anos de existência da Operação ÁGATA
tem-se constatado grandes evoluções no modus operandi das agências participantes,
o que se pode constatar no crescente número de apreensões e prisões.
6.3 CONCLUSÃO FINAL
Por fim, desta pesquisa pode-se extrair algumas considerações para o futuro
da atuação do EB nas Operações ÁGATA, assim descritas:
- O ambiente interagências tem se apresentado como ideal para combater o
tráfico de drogas em território nacional, devido a sinergia, unidade de esforços,
otimização de recursos e cooperação que as agências participantes da Operação
ÁGATA 8 evidenciaram, no intento de solucionar este complexo problema que
acomete a Sociedade brasileira;
- A faixa de fronteira é a área de operações ideal para se realizar o combate
preventivo ao narcotráfico, cortando seu fluxo de suprimentos e criando melhores
condições para atuações pontuais dos órgãos do Ministério da Justiça. Ações
corretivas nos grandes centros urbanos, onde as operações possuem maior
possibilidade de gerar danos à população, não têm se mostrado a melhor solução
para essa ameaça;
- O grande clamor social para que as FA, com grande ênfase sobre o EB,
solucionem a problemática da insegurança pública gerada pelo tráfico de drogas, leva
a deduzir que a Operação ÁGATA é uma eficaz resposta aos anseios nacionais, em
detrimento às operações de pacificação; e
- As inovações tecnológicas proporcionadas pelo SISFRON poderão auxiliar as
tomadas de decisão durante a execução das futuras Operações ÁGATA, tornando-as
mais efetivas no combate ao tráfico de drogas.
67
REFERÊNCIAS
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Promulgada em 5 de outubro de 1988: atualizada até a Emenda Constitucional Nº 20,
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______. Lei Complementar nº. 136, de 25 de agosto de 2010. Altera a Lei
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As Operações Interagências no combate ao tráfico

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