APRODAB-RIO-Clima e refugiados ambientais-1

Direitos Humanos e Meio Ambiente: mudanças climáticas, “refugiados”ambientais
e Direito Internacional
Márcia Brandão Carneiro Leão1
O objetivo principal deste trabalho é esclarecer, sucintamente, a situação das
pessoas deslocadas em razão das Mudanças Climáticas, diante do Direito Internacional
e examinar o “Projeto para uma Convenção acerca do Status das Pessoas Deslocadas
pelo Meio Ambiente”, de 2008.
Para tanto, inicia-se o texto analisando a questão dos Direitos Humanos, seu
reconhecimento no plano internacional, sua formação – através das “gerações de
direitos”, ao longo do tempo - e a relação existente entre o gozo dos direitos
fundamentais e o equilíbrio ambiental, destacando o fato de que, no âmbito do Direito
Internacional, a relação de dependência entre aquele e este é, hoje em dia, amplamente
reconhecida. Tal consciência determinou a inclusão da proteção e conservação do meio
ambiente entre os direitos fundamentais do Homem.
Importante destacar que todo o texto se desenvolve a partir da concepção
lato sensu para os Direitos Humanos no plano internacional, considerando que no
grande grupo de tais direitos estão incluídos, além dos Direitos Humanos propriamente
ditos, aquelas normas destinadas também, a reger as questões humanitárias e as
referentes aos asilados e refugiados.
Prossegue o trabalho, analisando a posição relativa das normas de proteção
aos direitos humanos fundamentais diante do cenário normativo internacional
comparando, brevemente, o conteúdo das normas de proteção ambiental – já
consideradas como direito humano fundamental - ao daquelas normas consideradas pelo
Direito Internacional como mandatórias, ou seja, as normas de jus cogens.
Trata-se de discussão breve, porém relevante e que pretende apontar a
importância do respeito aos compromissos internacionais na área ambiental e a
1
A Autora é graduada, Mestre e Doutora em Direito Internacional pela USP. Professora de Direito
Internacional na Graduação e de Direito Internacional de Meio Ambiente no Curso de Pós-Graduação
lato sensu em "Meio Ambiente, Desenvolvimento Sustentável e Questões Globais" da FAAP-Fundação
Armando Álvares Penteado. Professora dos Cursos de Pós-Graduação da PUC-SP e UnianchietaJundiaí. É, também, sócia-fundadora da APRODAB-Associação dos Professores de Direito Ambiental do
Brasil, além de sócia-fundadora e 1ª. Vice-Presidente da SBDIMA-Sociedade Brasileira de Direito
Internacional de Meio Ambiente.
responsabilidade decorrente de seu descumprimento, na medida em que este impede o
gozo dos demais direitos humanos fundamentais, incluindo-se, aí, o direito à vida.
São levantadas, então, algumas questões preocupantes, pendentes de solução
objetiva e adequada no Direito Internacional e que decorrem dos desequilíbrios
provocados no clima, pela ação do homem, nomeadamente a questão das pessoas e
povos que serão deslocados – temporária ou permanentemente - de seus lugares de
residência.
Finalmente, o texto apresenta as propostas contidas no Projeto de
Convenção, acima citado.
Direitos Humanos e Meio Ambiente:
Direitos humanos são compostos por “princípios e regras relativos aos
direitos fundamentais da pessoa humana” e a qualificação desses direitos como
fundamentais leva ao entendimento de que se trata de “situações jurídicas sem as quais a
pessoa humana não se realiza, não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive”. 2
Direitos humanos3, portanto, são o conjunto dos direitos fundamentais4 da
pessoa humana e como tal, caracterizados pelos atributos da inalienabilidade,
imprescritibilidade
e
irrenunciabilidade.
Tais
características
referem-se
à
impossibilidade jurídica de que o indivíduo – quer voluntária ou involuntariamente –
venha a privar-se ou ser privado de seus direitos fundamentais, num ordenamento
jurídico que os reconheça.
Direitos Humanos, Direito Humanitário, normas internacionais que se
destinam aos Refugiados e as que regulam o instituto do asilo têm origens distintas do
ponto de vista histórico.
Direitos Humanos foram concebidos para serem aplicados em tempos de
paz e seu campo de atuação é o próprio ordenamento jurídico interno (trata-se de direito
2
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p.
182
3
"Direitos naturais", "direitos humanos", "direitos do homem", "direitos individuais", "direitos
públicos subjetivos", "direitos fundamentais", "liberdades fundamentais", "liberdades públicas" são
todas expressões utilizadas para designar uma mesma categoria jurídica in SILVA, José Afonso da,
op.cit, p. 179
4
“a melhor designação é aquela preferida pela tradição germânica, qual seja, a de ‘direitos fundamentais
da pessoa humana’, ou simplesmente ‘direitos fundamentais’ in BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. 7ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 514
oponível ao Estado pelo particular, seja em função de nacionalidade, domicílio,
residência, ou pela simples situação física temporária de submissão àquele ordenamento
jurídico).5
Os outros três conjuntos de normas (humanitárias, referentes aos refugiados
e ao asilo), destinam-se a regular situações excepcionais (conflitos internos ou guerras),
nas quais o ordenamento jurídico interno perde sua integridade, ou surge a necessidade
de estabelecer regras para proteger o direito das pessoas “que buscam refúgio ou asilo
em outros Estados, ou ainda daquelas pessoas deslocadas por efeito das operações
militares, e, enfim, para conseguir-se um tratamento menos cruel às populações civis e
aos próprios combatentes.” 6
Hoje em dia, no entanto, a distinção entre guerra e paz torna-se cada vez
mais difícil e “as atrocidades contra seres humanos podem ser perpetradas pelos
Estados, a qualquer instante, tanto na paz, quanto na guerra, tanto em tempos de
normalidade constitucional, quanto em situações de revoluções e sublevações
internas”.7
A consciência cada vez maior e generalizada de que os valores da pessoa
humana são transcendentais e que devem ser protegidos da maneira mais eficaz
possível, determina hoje, a tentativa de integração desses direitos (Humanos, dos
Refugiados, dos Asilados e Direito Humanitário), num corpo único de normas. “Se
existe uma consciência da unicidade dos valores protegidos, existe, igualmente, a
finalidade de poder conferir-se a estes três últimos, a relativa efetividade que os direitos
humanos tendem a possuir, no Direito Internacional dos dias correntes, dada sua
administração eficiente por organismos especiais da ONU.”8
Conclui o eminente e saudoso jurista, Guido Fernando Silva Soares, que é
possível conferir dois significados à expressão “Direitos Humanos”:
Em primeiro lugar, Direitos Humanos, “stricto sensu”, são
aqueles direitos garantidos em tempos de paz e que dão a
configuração democrática aos Estados que os consagram, nos
5
SOARES, Guido Fernando Silva , Curso de Direito Internacional Público, v.1 São Paulo: Atlas, 2002.
p. 335-336
6
SOARES, Guido Fernando Silva, 2002. op.cit. p. 336
7
Idem
8
Idem. Sobre a proteção dos Direitos humanos, no âmbito da ONU, ver LAFER, Celso. A ONU e os
direitos humanos. Estud. av., São Paulo, v. 9, n. 25, Dec. 1995 .
Disponível em <
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40141995000300014&script=sci_arttext>.
Acesso
em
20.07.2010.
respectivos ordenamentos jurídicos nacionais; são alguns de
seus sinônimos: Direitos do Homem, Direitos Fundamentais,
Liberdades Públicas, Direitos da Pessoa Humana[...]. Numa
segunda concepção, Direitos Humanos “lato sensu”, constituem
os Direitos Humanos conforme a concepção anterior, e mais as
normas de proteção aos asilados e aos refugiados, pessoas cujas
definições pressupõem uma norma internacional e cuja proteção
nos ordenamentos jurídicos nacionais, historicamente, não fazia
parte das condições para definir-se a configuração democrática
de um Estado e que, nos últimos tempos, passou a fazer. 9
Neste texto, será adotada a concepção dos Direitos Humanos “lato sensu”.
A consideração da pessoa humana como sujeito de Direito Internacional é
fenômeno recente. Somente a partir da 2ª Guerra Mundial ganha expressão e se firma
definitivamente no Direito Internacional, em que pese a limitação ainda existente no
tocante à extensão de tais direitos, principalmente quando se leva em consideração que
“a plenitude dos direitos inerentes àquela personalidade [de direito internacional]
concentram-se, ainda, nos Estados”10.
A bem da verdade, as normas internacionais de proteção da
pessoa humana desconhecem a distinção entre nacionais e
estrangeiros, e representam, assim, o campo mais bem acabado
onde se verificam os fenômenos que temos denominado de
“globalização vertical” (indiferença entre o ordenamento interno
e o sistema jurídico internacional) e o de “globalização
horizontal” (espraiamento do tema da relevância dos valores
inerentes à pessoa humana, por todos os assuntos de que tratam
tanto os ordenamentos domésticos dos Estados, quanto as
normas relacionadas às relações externas e as internacionais).11
A ONU-Organização das Nações Unidas12 foi criada através de um Estatuto
(Carta da ONU, ou Carta de São Francisco) que registra, em suas disposições, o
compromisso – ainda que de maneira imprecisa – com os direitos humanos e as
liberdades fundamentais13.
9
Idem
SOARES, Guido Fernando Silva, 2002. op.cit. p. 338.
11
SOARES, Guido Fernando Silva, 2002. op.cit., p. 338.
12
Para acesso à estrutura da ONU e o funcionamento de seus órgãos, acessar a página da ONU no Brasil,
disponível em < http://www.onu-brasil.org.br/sistema_onu.php >. Acesso em 20.07.2010.
13
Tal compromisso – sob a forma das expressões “direitos fundamentais”, “direitos humanos” e
“liberdades fundamentais” - encontra-se expresso no Preâmbulo – e nos artigos 1.3, 13.1.b, 55, 56, 62.2 e
62.3 e 76.c da Carta da ONU de 1945. Sobre o assunto, ver PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o
Direito Constitucional Internacional. 7ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006, ps. 127-129.
10
A proclamação solene da Declaração Universal dos Direitos Humanos –
através da Resolução 217A (III), da Assembléia Geral da ONU14, de 10 de dezembro de
1948 - sem um questionamento ou reserva sequer (apesar de 8 abstenções) - confere ao
documento “o significado de um código e plataforma comum de ação”15. Sendo assim,
assume uma característica de programa a ser desenvolvido, objetivando a positivação de
cada um dos aspectos contemplados em seu conteúdo.
A linguagem dos direitos humanos foi - durante muito tempo “dicotômica”, separando direitos civis e políticos de direitos sociais, econômicos e
culturais16. Assim, a Declaração de 1948
introduz extraordinária inovação ao conter uma linguagem de
direitos até então inédita. Combinando o discurso liberal da
cidadania com o discurso social, a Declaração passa a elencar
tanto direitos civis e políticos (arts. 3° a 21) como direitos
sociais, econômicos e culturais (arts. 22 a 28).
Ao conjugar o valor da liberdade com o da igualdade, a
Declaração demarca a concepção contemporânea de direitos
humanos, pela qual esses direitos passam a ser concebidos como
uma unidade interdependente e indivisível.17 [...]
Vale dizer, sem a efetividade dos direitos econômicos, sociais e
culturais, os direitos civis e políticos se reduzem a meras
categorias formais, enquanto, sem a realização dos direitos civis
e políticos, ou seja, sem a efetividade da liberdade entendida em
seu mais amplo sentido, os direitos econômicos, sociais e
culturais carecem de verdadeira significação. Não há mais como
cogitar da liberdade divorciada da justiça social, como também
infrutífero pensar na justiça social divorciada da liberdade. Em
suma, todos os ditreitos humanos constituem um complexo
integral, único e indivisível, no qual os diferentes direitos estão
necessáriamente inter-relacionados e são interdependentes entre
si.18
14
G.A. res. 217A (III), U.N. Doc A/810 at 71 (1948). International Bill of Human Rights. Disponível em
<http://www.un.org/documents/ga/res/3/ares3.htm>
e
baixado
de
<http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/043/88/IMG/NR004388.pdf?OpenElement>.
Também
disponível,
em
português,
em
<http://www.onubrasil.org.br/documentos_direitoshumanos.php>. Acesso em 11.01.2010.
15
PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7 ed. rev., ampl. e
atual. São Paulo: Saraiva, 2006, p.130.
16
Para breve digressão histórica acerca dessa dicotomia, ver PIOVESAN, Flávia. Op.Cit, ps. 130-133 e,
também, SENGUPTA, Arjun. O Direito ao desenvolvimento como um direito humano. Biblioteca online
do
PSDB,
2002.
Disponível
em
<https://
www2.psdb.org.br/biblioteca/site/psdb_antigo/Partido/ITV/revista/revista_02/p7292_o_direito.pdf>.
Acesso em 20.01.2010.
17
PIOVESAN, Flávia. op.cit, p.133-134.
18
Ibidem, p. 136.
Tais interdependência e indivisibilidade fizeram com que uma parte
expressiva da doutrina internacionalista utilizasse o critério metodológico que classifica
os direitos humanos em gerações, ou fases (sem querer dizer com isso, obviamente, que
uma geração suceda à outra, substituindo-a, ou que fases posteriores signifiquem a
superação das anteriores). “Afasta-se, [assim], a equivocada visão da sucessão
‘geracional’ de direitos, na medida em que se acolhe a idéia de expansão, cumulação e
fortalecimento dos direitos humanos, todos essencialmente complementares e em
constante dinâmica de interação”19.
Uma primeira geração concentrar-se-ia nos direitos de liberdade (direitos
individuais), significando uma limitação do poder do Estado e nos direitos políticos
(autonomia para participar no poder político); uma segunda versaria sobre os direitos
sociais, econômicos e culturais, “inerentes à pessoa humana, sempre exigíveis dos
Estados”.
Finalmente, uma terceira geração seria assim composta: “(a) direito ao meio
ambiente (esforço de disciplinar técnicas da sociedade industrial), (b) direito à paz
(viabilização da sobrevivência da sociedade, em face da letalidade das armas de
destruição maciça existentes na atualidade) e (c) o direito ao desenvolvimento”20, “que é
um objetivo para tornar realizável, em escala global, os benefícios almejados pelos
direitos de segunda geração”21. (grifo nosso)
Percebe-se, ademais, que – ao longo desse processo - os direitos
fundamentais “tendem a cristalizar-se [...] enquanto direitos que não se destinam
especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo, de um grupo ou de um
determinado Estado. Têm primeiro, por destinatário, o gênero humano mesmo22”.
Assumem, portanto, características de direitos difusos, ou seja, são transindividuais
(superam a esfera de atuação dos indivíduos considerados isoladamente), indivisíveis
(não há como dividi-los, pertencem a todos, em geral, como acontece com o ar que
respiramos) e interligados
19
por circunstâncias de fato (são fatos que os ligam à
Ibidem, p. 135.
SOARES, Guido Fernando Silva, 2002. op.cit., p. 367.
21
LAFER, C. Ensaios Liberais. São Paulo, Siciliano, 1991, p.42-43 apud SOARES, Guido Fernando
Silva, 2002. op.cit., p. 367.
22
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional 7 ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 523.
20
coletividade, ou seja, não existe uma relação jurídica, a exemplo do que acontece com a
poluição atmosférica)23.
A questão dos direitos humanos está indissoluvelmente presente
na consideração de um sistema de proteção ao meio ambiente
humano em todos seus aspectos; somos aqui confrontados, em
última análise, com a questão crucial da sobrevivência da
espécie humana, com a asserção – frente às ameaças ao meio
ambiente humano – do direito fundamental à vida,24 (grifo
nosso)
Incorporando a questão ambiental às discussões internacionais acerca dos
direitos humanos, já em 1968 (quatro anos antes da Conferência de Estocolmo sobre
Meio Ambiente Humano25), através da Resolução 2398 (XXIII)26 datada de 3 de
dezembro de 1968, a Assembléia Geral da ONU destacou os efeitos da degradação da
qualidade do meio ambiente humano na condição humana e no gozo dos direitos
humanos básicos. No mesmo ano, por ocasião da Primeira Conferência Internacional
sobre Direitos Humanos, a Proclamação de Teerã27, em seu artigo18, chamou a atenção
para o fato de que, enquanto as recentes descobertas científicas e avanços tecnológicos
aconteciam e abriam vastas perspectivas para o progresso econômico social e cultural,
tais desenvolvimentos poderiam, por outro lado, colocar em perigo os direitos e
liberdades dos indivíduos e, portanto, requeriam contínua atenção.
O Protocolo adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos28
(Pacto de San José da Costa Rica, 1968), que está voltado para os direitos econômicos,
23
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco Curso de direito ambiental brasileiro 5ª.ed. Ampliada São Paulo:
Saraiva, 2004, ps. 5-7
24
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. O Direito Internacional em um mundo em transformação.
Rio de Janeiro: Renovar, 2002 p. 946
25
Foram três, até hoje, as principais Conferências Internacionais sobre Meio Ambiente: Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (Estocolmo, 1972); Conferência das Nações Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio92, ou Eco92, Rio de Janeiro, 1992) e Conferência das
Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+10, Joanesburgo, 2002). Sobre o assunto ver
SOARES, Guido Fernando Silva. A proteção internacional do meio ambiente. São Paulo: Manole, 2003.
os. 39-80. Para relatório da Rio+10 e acesso aos principais documentos, acessar o sítio oficial em
<http://www.ana.gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/Riomaisdez/index.php.9.html>.
26
Sobre a questão, no preâmbulo do documento, a Assembléia Geral destaca: “Preocupados com os
efeitos nas condições do homem, seu bem estar físico, mental e social, sua dignidade e fruição dos
direitos humanos básicos nos países em desenvolvimento e naqueles desenvolvidos” (tradução nossa).
Documento UNGA Res. 2398 (XXIII) (1968). Problems of the human environment. Disponível em
<http://www.un.org/documents/ga/res/23/ares23.htm>. Acesso em 15.01.2010.
27
Documento A/CONF.32/41. Proclamation of Teheran, Final Act of the International Conference on
Human Rights, Teheran, 22 April to 13 May 1968, U.N. Doc. A/CONF. 32/41 at 3 (1968). Disponível em
<http://www1.umn.edu/humanrts/instree/l2ptichr.htm>
e
<
http://untreaty.un.org/cod/avl/pdf/ha/fatchr/fatchr_s.pdf >. Acesso em 15.01.2010.
28
Assinado em 08 de junho de 1990 e promulgado no Brasil em 27 de agosto de 1998, através do Decreto
nº 2754. Disponível em <http://www2.mre.gov.br/dai/m_678_1992.htm >. Acesso em 03.08.2009.
sociais e culturais (adotado em San Salvador, em 1988), contém uma cláusula
direcionada para o direito ao meio ambiente. O documento prevê, em seu Artigo 11 –
denominado “Direito a um meio ambiente sadio” - que: “1. Toda pessoa tem direito a
viver em meio ambiente sadio e a contar com os serviços públicos básicos [e que] 2. Os
Estados Partes promoverão a proteção, preservação e melhoramento do meio
ambiente.”(grifos nossos)
Posteriormente, a Declaração de Estocolmo de 197229 – decorrente da
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano - reconheceria a relação
entre meio ambiente, homem e direitos fundamentais.
O Preâmbulo da Declaração, em seu primeiro parágrafo, afirma que “os dois
aspectos do meio ambiente humano, o natural e o artificial, são essenciais para o bemestar do homem e para o gozo dos direitos humanos fundamentais, inclusive o direito à
vida mesma” e, a seguir, o Princípio 1 afirma que “o homem tem o direito fundamental à
liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio
ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar,
tendo a solene obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações
presentes e futuras. [...]”30. (grifos nossos)
Em 1986, no âmbito da Comissão sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
da ONU – responsável pela elaboração do Relatório Brundtland31 – o Grupo de
Expertos em Direito Ambiental, “percebendo que o direito a um meio ambiente
saudável poderia não ser, ainda, considerado um direito posto diante do Direito
Internacional, propôs preencher tal lacuna incluindo um conjunto de princípios legais
para a proteção ambiental e o desenvolvimento sustentável, esboçado tendo em vista sua
29
Disponível em < http://www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc >. Acesso em
10.08.2010.
30
Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano. Disponível em
<www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc >. Acesso em 15.01.2010.
31
Publicado em 1987, pela Comissão sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU – criada em
1983, por determinação da Assembléia Geral da ONU, através da Resolução A/RES/38/161- teve como
uma de suas principais recomendações, a realização de uma conferência mundial para direcionar os
assuntos ambientais relacionados ao desenvolvimento, culminando com a realização da Rio-92. O
Relatório oferece a clássica definição de desenvolvimento sustentável que é “aquele que atende às
necessidades das gerações atuais sem comprometer a capacidade de as futuras gerações terem suas
próprias necessidades atendidas”. O documento – cujo nome original é “Nosso Futuro Comum” - ficou
conhecido pelo nome de Relatório Brundtland, uma vez que a Comissão sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento da ONU – criada em 1983 - foi presidida por Gro Harlem Brundtland, então primeiraministra da Noruega. O relatório, em português (CMMAD/ONU. Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro:
Editora Fundação GV, 1991), está disponível para download em < http://futurocomum.spruz.com>.
Acesso em 20.07.2010.
eventual incorporação a um instrumento global”32. Entre eles, um princípio foi
denominado “Direito Humano Fundamental” e estabelecia que “todos os seres humanos
têm direito fundamental a um meio ambiente adequado à sua saúde e bem-estar”.
Após a publicação do Relatório Brundtland, em 1987, no período que
antecedeu a Rio/9233, as questões referentes à relação entre Meio Ambiente e Direitos
Humanos ganham maior destaque e começam a receber maior atenção, sendo inseridas
definitivamente nas discussões, compromissos e declarações sobre Direitos Humanos
firmados, a partir de então.
A Convenção sobre os Direitos da Criança34, de 20 de novembro de 1989,
por exemplo, faz referência explícita (art.29) à necessidade de que a educação da
criança seja dirigida, inter alia, para o desenvolvimento do respeito pelo meio ambiente
natural.
Em 6 de março de 1990 (dois anos antes da CNUMAD-Conferência das
Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio92), a Comissão das
Nações Unidas sobre Direitos Humanos35 – no âmbito do Conselho Econômico e Social
- adotou a resolução 1990/4136, intitulada “Direitos Humanos e o Meio Ambiente”, na
qual ressaltou a relação entre a preservação do meio ambiente e a promoção dos direitos
humanos, convocando uma reunião especial para estudar a questão, tendo em vista a
realização, em 1992, da CNUMAD.
32
Para este texto completo e outras informações imprescindíveis a uma maior e melhor compreensão da
relação entre Direitos Humanos e Meio Ambiente - além de um excelente levantamento de
documentação, relativa à matéria - ver DEJEANT-PONS, Maguelonne; PALLEMAERTS, Marc. Human
Rights and Environment.
Alemanha: Conselho Europeu, 2002, p.12. Disponível em
<http://books.google.com/books?q=human+rights+and+Environment&hl=pt-BR>.
Acesso
em
15.01.2010.
33
Página oficial < http://www.un.org/geninfo/bp/enviro.html >. Mais informações em <
http://www.ciesin.org/TG/PI/TREATY/unced.html >
34
Adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 20 de novembro de 1989, e ratificada pelo
Brasil em 24 de setembro de 1990 e publicada através do Decreto Nº 99710 de 21 de novembro de 1990,
serviu de fonte de inspiração ao legislador nacional na elaboração do Estatuto da Criança e do
Adolescente, Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990, que entrou em vigor na data de 14 de outubro de 1990.
Disponível em <http://www2.mre.gov.br/dai/crianca.htm>
e também em <http://www.onubrasil.org.br/doc_crianca.php> . Acesso em 03.08.2009.
35
A Comissão de Direitos Humanos foi estabelecida pelo Conselho Econômico e Social-ECOSOC
através da Resolução 5(1) de fevereiro de 1946. A Comissão se reune anualmente e, quando necessário,
realize sessões especiais que são comunicadas ao ECOSOC. A Comissão concluiu sua 62ª. e última
sessão, em 26 de março de 2006. Seu trabalho tem continuidade através do Conselho de Direitos
Humanos,
que
a
substituiu.
Página
disponível
em
<http://www.un.org/depts/dhl/resguide/spechr.htm#commission>. Acesso em 15.01.2010.
36
Resolução
1990/41.
Human
Rights
and
Environment.
Disponível
em
<http://www.unhcr.org/refworld/topic,4565c22541,4565c25f4e5,3b00f04030,0.html>.
Acesso
em
15.01.2010.
Os debates, levados a termo pela Sub-Comissão sobre Prevenção da
Discriminação e Proteção das Minorias – cujas conclusões estão disponíveis em
Relatório, somente publicado em 199437 - concentraram-se nos seguintes pontos:
- A consciência universal acerca da escala, seriedade e complexidade dos problemas
ambientais;
- A necessidade de medidas apropriadas nos níveis nacional, regional e internacional
para tratar de tais problemas;
- A estreita ligação entre meio ambiente e direitos humanos: algumas violações aos
direitos humanos são alegadas como causa dos fatores de degradação ambiental; além
disso, a deterioração do meio ambiente é considerada nociva ao gozo dos direitos
humanos (vida, saúde; trabalho; informação; participação; auto-determinação, o direito
ao desenvolvimento, à paz e à segurança, etc.);
- Projetos específicos de desenvolvimento regional, entre outros, que progrediram como
ilustrações de degradação ambiental e desrespeito aos direitos humanos;
- Proposta da Sub-Comissão e da Comissão de Direitos Humanos de concentrar suas
atenções nos problemas ambientais com efeito nos direitos humanos.
Também foi elaborado um Projeto para uma Declaração de Princípios sobre
Direitos Humanos e Meio Ambiente38 que estabelece como princípios de número 1 e 2
que “Direitos humanos, meio ambiente ecologicamente íntegro, desenvolvimento
sustentável e paz são interdependentes e indivisíveis” e que “todas as pessoas têm
direito a um meio ambiente seguro, saudável e ecologicamente íntegro. Este direito e
outros direitos humanos, inclusive os direitos civis, culturais, econômicos políticos e
sociais são universais, interdependentes e indivisíveis.” (grifos nossos)
Os princípios 11 (“a” e “b”) e 12 do esboço da Declaração ganham especial
relevância, em face da possibilidade de elevação do nível dos mares e do aumento da
desertificação - entre outros efeitos prováveis -, em conseqüência das mudanças
37
Relato completo dos trabalhos está disponível no Documento E/CN.4/Sub.2/1994/9. Review of further
developments in fields with which the Sub-Commission has been concerned Human Rights and the
Environment - Final report prepared by Mrs. Fatma Zohra Ksentini, Special Rapporteur, 1994.
Economic and Social Council – Commission on Human Rights - July 1994. Disponível em
<http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/eeab2b6937bccaa18025675c005779c3?Opendocument
>. Acesso em 18.07.2009.
38
O Projeto da Declaração, contendo os princípios sobre Direitos Humanos e Meio Ambiente - Draft
Principles On Human Rights And The Environment, E/CN.4/Sub.2/1994/9, Annex I (1994) - está
disponível em < http://www1.umn.edu/humanrts/instree/1994-dec.htm >. Acesso em 25.01.2010.
climáticas (anteriormente registradas como ameaças, apontadas pelo Relatório
Brundtland, em 1987). Uma vez que tratam da questão dos deslocados ambientais, ou
“refugiados ambientais” e dada a sua relevância e relação especial com a questão dos
Direitos Humanos lato sensu (tratando-se de questão humanitária) – serão comentados
um pouco mais adiante, no próximo item deste texto.
Em 1992, o princípio 1 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento39 ratifica as disposições da Declaração de Estocolmo de 1972,
afirmando que “os seres humanos estão no centro das preocupações com o
desenvolvimento sustentável, tendo direito a uma vida saudável e produtiva, em
harmonia com a natureza”.
Um ano depois, em 1993 – por ocasião do 45° aniversário da Declaração de
1948 - é realizada a Segunda Conferência Internacional sobre Direito Humanos, em
Viena.
A legitimação definitiva da noção de indivisibilidade dos direitos humanos
pode ser contada entre os resultados de maior expressão daquele encontro. A
Declaração40 decorrente da Conferência, em seu artigo 5°, afirma que:
Todos os Direitos do homem são universais, indivisíveis,
interdependentes e inter-relacionados. A comunidade
internacional tem de considerar globalmente os Direitos do
homem, de forma justa e equitativa e com igual ênfase. Embora
se devam ter sempre presente o significado das especificidades
nacionais e regionais e os antecedentes históricos, culturais e
religiosos, compete aos Estados, independentemente dos seus
sistemas político, econômico e cultural, promover e proteger
todos os Direitos do homem e liberdades fundamentais.(grifo
nosso)
Registra ainda, no artigo 23 que “[e]m conformidade com a Carta das
Nações Unidas e os princípios do direito humanitário, a Conferência Mundial sobre
Direitos do Homem realça [...] a importância e a necessidade da assistência
humanitária às vítimas de todas as catástrofes naturais e das causadas pelo homem”.
39
Disponível
em
<
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576>.
Acesso em 10.08.2010.
40
Documento A/CONF.157/23. Vienna Declaration and Programme of Action. Disponível em
<http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(symbol)/A.CONF.157.23.En?OpenDocument>. Acesso
em 16.01.2010. Texto da Declaração e Plano de Ação, em português, podem ser encontrados no sítio
DHnet
–
Rede
Direitos
Humanos
e
Cultura.
Disponível
em
<http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/viena/viena.html>. Acesso em 16.01.2010.
O texto destaca, ademais, as questões dos direitos de solidariedade, do
direito à paz e ao desenvolvimento, e dos direitos ambientais.
Em 16 de janeiro de 2002 – meses antes da Conferência de Joanesburgo
(Rio+10) – em atenção à decisão 2001/11141 da Comissão das Nações Unidas sobre
Direitos Humanos – denominada Ciência e Meio Ambiente - o Conselho Econômico e
Social da ONU decide que o Alto Comissariado para os Direitos Humanos e o Diretor
Executivo do PNUMA-Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente realizarão,
em conjunto, um Seminário de Expertos em Direitos Humanos e Meio Ambiente. De
seu relatório final42 , extrai-se o seguinte texto:
12. Os expertos reconhecem que o respeito pelos direitos
humanos é amplamente aceito como pré-condição para o
desenvolvimento sustentável, que a proteção ambiental constitui
uma pré-condição para o efetivo gozo da proteção de direitos
humanos, e que direitos humanos e meio ambiente são
interdependentes e inter-relacionados. Essas características
estão atualmente amplamente refletidas nas práticas e
desenvolvimentos nacionais e internacionais. (grifos nossos)
Tal interdependência entre meio ambiente e direitos humanos - fartamente
reconhecida, nos textos e nas discussões internacionais relacionados, tanto aos direitos
humanos, quanto ao meio ambiente - certamente inclui, definitivamente, a proteção
ambiental e o próprio equilíbrio do meio ambiente, no âmbito dos direitos humanos
fundamentais.
Tais normas de proteção ambiental, assim caracterizadas, poderiam ser
consideradas mandatórias? Teriam elas a propriedade de obrigar a todos, em função de
seu conteúdo?
Direitos Humanos e jus cogens internacional
Existem, hoje em dia, “normas precisas (e consciência relativamente
generalizada) de que há direitos fundamentais da pessoa humana que se constituem no
41
Documento E/CN.4/DEC/2001/111. Science and the Environment. Disponível no sítio do PNUMA, em
<http://www.unep.ch/glo/Documents/chr%20decision.pdf> . Acesso em 03.08.09.
42
ONU/ACNUDH. FINAL TEXT (16 January 2002).MEETING OF EXPERTS ON HUMAN RIGHTS
AND
THE
ENVIRONMENT.14-15
JANUARY
2002.
Disponível
em
<http://www2.ohchr.org/english/issues/environment/environ/conclusions.htm>. Acesso em 19.01.10.
mais autêntico corpus de um jus cogens43, composto de regras inderrogáveis e oponíveis
aos Estados e às organizações intergovernamentais”44.
Esse fenômeno hierárquico excepcional45 faz com que as normas
internacionais voltadas à proteção dos Direitos Humanos sejam – dependendo das
circunstâncias – exigíveis dos Estados (tanto em seu ordenamento jurídico interno,
quanto em suas relações internacionais) ou das Organizações Internacionais,
“independentemente da competência específica destas últimas, para tal proteção”, como
é o caso da ONU46.
O artigo 53 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados47 define
as normas de jus cogens como aquelas aceitas e reconhecidas pela comunidade
internacional dos Estados no seu conjunto, evitando catalogá-las.
No conteúdo das normas de jus cogens “alinham-se os princípios da moral
universal, as regras de direito internacional geral com objetivo humanitário, os
princípios de coexistência pacífica, o não reconhecimento de situações de fato
estabelecidas em violação ao direito internacional [...] quer dizer, um conjunto de
normas entre as quais umas têm e outras não têm força de aplicação efetiva48” (grifos
nossos)
43
O jus cogens é definido como um corpo de regras que, independentemente de estarem escritas, são
consideradas obrigatórias para todos (erga omnes), a exemplo da proibição e da necessidade de se
prevenir e combater o genocídio. Trata-se de conjunto de “normas que se sobrepõem à vontade dos
Estados, e que não podem ser modificadas por dispositivos oriundos, seja nos tratados e convenções
internacionais, seja nas normas consuetudinárias internacionais, seja, ainda, por estarem definidas como
princípios gerais de direito” SOARES, Guido Fernando Silva, 2002. op.cit, p.127. Capítulo disponível em
<http://www.scribd.com/doc/7035331/Guido-Soares-Direito-Internacional-Publico-JusCogensSoftLaw>.
Acesso em 20.07.2010
44
SOARES, Guido Fernando Silva , 2002. op.cit, p. 338.
45
Lembrando que a doutrina aponta a não existência de hierarquia entre as normas de Direito
Internacional, à exceção das normas de jus cogens. O relatório da CDI, datado de 2005 – sobre os Efeitos
da
Fragmentação
do
Direito
Internacional
(disponível
em
<http://untreaty.un.org/ilc/reports/2005/spanish/cover.pdf >. Acesso em 10.08.2010) – aponta que muito
embora não exista uma hierarquia propriamente dita entre as fontes de Direito Internacional, o Direito
Internacional Geral reconhece que determinadas normas têm caráter imperativo. Reconhece-se também
que determinadas normas têm primazia ou uma categoria especial ou privilegiada em razão de seu
conteúdo, efeito, âmbito de aplicação ou sobre a base de consentimento das partes. A hierarquia em
Direito Internacional tem como fundamento o princípio da ordem pública internacional e sua aceitação se
infere dos exemplos de normas de jus cogens, de obrigações erga omnes, e de disposições convencionais
como o artigo 103 da Carta da ONU (nota 397 do Relatório, p. 245).
46
SOARES, Guido Fernando Silva, 2002. op.cit., ps. 337-338. Sobre Proteção Internacional da Pessoa
Humana, ver também ps. 339-405
47
Adotada em maio de 1969, entrou em vigor em 1980 e ainda não foi ratificada pelo Brasil. Disponível
em < http://www2.mre.gov.br/dai/dtrat.htm >
48
ROUSSEAU, Charles Droit international public. França : Editions Sirey, 1970 Tomo 1, p.150
(Tradução e grifos nossos).
“[D]a mesma forma que a constituição de um costume refere-se mais à
prevalência dos valores nele reconhecidos como obrigatórios (a relevância da opinio
juris), a determinação de uma norma como sendo jus cogens dependerá dos valores
transcendentais que ela acolhe49”.
Sendo assim, apesar da inexistência de um catálogo definido de normas de
jus cogens é importante registrar que, no âmbito da própria CDI (Comissão de Direito
Internacional da ONU50) - em duas oportunidades que merecem especial destaque para
este trabalho - foi possível perceber a relação feita entre tais normas e as questões
relativas aos direitos humanos e à proteção ambiental:
- nos relatórios relativos à Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados – quando a
Comissão preferiu não exemplificar a norma para não submete-la ao “evidente risco que
qualquer enumeração num texto normativo comporta, de limitar a abrangência e a
finalidade dos dispositivos”51, antevendo o surgimento de situações novas (como as
questões relativas à proteção ambiental relacionadas ao gozo dos direitos humanos
fundamentais);
- no Projeto de Convenção sobre a Responsabilidade Internacional dos Estados por Atos
Internacionalmente Proibidos52 - em sua versão datada de 1996 - quando a Comissão
define, em seu artigo 19, os Crimes e Delitos Internacionais: Ҥ 1. o fato
internacionalmente ilícito resultante de uma violação por um Estado de uma obrigação
internacional tão essencial para a salvaguarda de interesses fundamentais da
comunidade internacional, que sua violação seja reconhecida como crime por esta
comunidade em seu conjunto” e, a seguir, no § 3 do referido artigo, na enumeração dos
casos, oferece entre os exemplos: “[...]c) uma violação tão grave e em grande escala de
uma obrigação internacional de importância essencial para a salvaguarda do ser
49
SOARES, Guido Fernando Silva. Op.cit., página 131
A CDI – Comissão de Direito Internacional, foi estabelecida pela Assembléia Geral da ONU (AG), em
1947, com o objetivo de promover o desenvolvimento progressivo do Direito Internacional e sua
codificação. Reune-se anualmente e seus 34 membros são eleitos pela AG para um mandato de cinco
anos, nela atuando por sua capacidade individual e não na qualidade de representantes de seus governos.
A maior parte de seu trabalho consiste na preparação de minutas sobre temas de Direito Internacional,
alguns escolhidos pela própria Comissão e outros recomendados pela AG, ou pelo Conselho Econômico e
Social. Uma vez terminado o trabalho de redação dos artigos sobre determinado assunto, geralmente a
AG convoca uma conferência internacional de Estados, para incorporar o trabalho da CDI em alguma
convenção que esteja aberta à participação dos Estados. Mais informações estão disponíveis em <
http://www.un.org/law/ilc/ >. Acesso em 20.08.2010.
51
SOARES, Guido Fernando Silva, 2002. op.cit, p. 133
52
Relatório da CDI sobre Responsabilidade Internacional dos Estados por Atos Proibidos pelo Direito
Internacional, 2001. Disponível em <http://untreaty.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_453.pdf>.
Acesso em 20.07.2010.
50
humano, como as que proíbem a escravidão, o genocídio e o ‘apartheid’; e d) uma
violação grave de uma obrigação internacional de importância essencial para a
salvaguarda e a proteção do meio ambiente humano, como as que proíbem a
contaminação maciça da atmosfera e dos mares”. (grifos nossos)53
O fato de que, em algum momento das discussões acerca do Projeto, uma
violação grave de uma obrigação internacional de importância essencial para a
salvaguarda e a proteção do meio ambiente humano tenha sido utilizada como exemplo
de violação de uma obrigação internacional tão essencial para a salvaguarda de
interesses fundamentais da comunidade internacional,[passível de ser] reconhecida
como crime por esta comunidade em seu conjunto é, por si só, uma forte evidência do
conteúdo de jus cogens das normas internacionais de proteção ambiental.
Diante de tais considerações, os efeitos prováveis das mudanças climáticas
nos assentamentos humanos - gerando situações de emergência humanitária, por vezes
temporárias e, em alguns casos, permanentes – ganham contornos mais expressivos,
sendo imprescindível analisar a eficácia da proteção atualmente conferida a tais
situações, pelo Direito Internacional.
As mudanças climáticas, “Refugiados” Ambientais e Direito Internacional.
Em 1995, um estudo54 já reportava a existência de 25 milhões de
“refugiados ambientais”, em especial na África Sub-saariana e previa que, até 2010,
cerca de 50 milhões de pessoas deveriam se tornar “refugiados” devido à degradação do
meio ambiente. Tais pessoas fugiriam não de conflitos, mas de zonas desertificadas ou
de desastres naturais em decorrência de alterações climáticas, como as enchentes ou as
secas prolongadas. Foi uma previsão modesta.
Em 2006, por ocasião do Dia Mundial de Combate à Desertificação e à
Seca, o então Secretário Geral da ONU, Kofi Annan, assim se pronunciou: “Se não
agirmos e as atuais tendências se mantiverem, em 2020, cerca de 60 milhões de pessoas
53
O fato de que tal artigo - inserido no Projeto pelo Relator Especial Roberto Ago - tenha sido,
posteriormente, removido do relatório final por seu sucessor - James Crawford -, não retira do Projeto a
questão do jus cogens internacional, que permanece no artigo 40 (Capítulo III – Sérias violações de
obrigações decorrentes de normas mandatórias de Direito Internacional)
54
MYERS, Norman; KENT, Jennifer. Environmental Exodus: An emergent crisis in the global arena.
Oxford University, 1995. Disponível em: < http://www.climate.org/PDF/Environmental%20Exodus.pdf>.
Acesso em 03.08.09.
terão partido das zonas da África Sub-saariana para o Norte de África e a Europa e, em
nível mundial, 135 milhões de indivíduos correrão o risco de desenraizamento.” 55
Em sua declaração, o Secretário referia-se apenas à previsão de refugiados
em decorrência de seca e desertificação. Atualmente, cerca de 200 milhões de pessoas
vivem em zonas costeiras baixas ameaçadas por tempestades mais violentas e pela
subida das águas. Segundo Myers, “quando o aquecimento global se intensificar, poderá
haver até 200 milhões de pessoas afetadas pelos rompimentos dos sistemas de monções
e outros regimes pluviais, por secas de severidade e duração sem precedentes e pela
elevação do nível do mar e alagamento costeiro”. 56
A utilização do termo “refugiado”, para fazer referência àquelas pessoas que
são obrigadas a deixar o local em que vivem - seja porque ele foi tomado pelas águas,
seja porque não apresenta mais, condições mínimas para que nele se consiga viabilizar a
sobrevivência, ou qualquer outro motivo – não é adequada, do ponto de vista do Direito
Internacional.
Define-se
refugiado,
de
acordo
com
o
Direito
Internacional57
contemporâneo, como “qualquer pessoa [...] que [...] temendo ser perseguida por
motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra
fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer
valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do
país no qual tenha sua residência habitual em conseqüência de tais acontecimentos, não
pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele” (grifos nossos)
Ora, tal definição, certamente exclui aquelas pessoas deslocadas, em
decorrência de problemas ambientais. Ademais - a exemplo dos retirantes da seca, no
Brasil - muitos dos “refugiados” ambientais não estão fora do território de seu país.
É preciso, portanto, “prever melhor a ajuda necessária para tais eventos e
incluir a nova categoria de refugiados ambientais nos estatutos dos acordos
55
Mensagem completa disponível em < http://www.unccd.int/publicinfo/june17/2006/docs/june17SGpt.pdf >. Acesso em 03.08.09.
56
MYERS, Norman. Environmental Refugees: an emergent security issue. EF.NGO/4/05 22 May 2005.
13th
Economic
Forum,
Prague,
23-27
May
2005.
Disponível
em
<http://www.osce.org/documents/eea/2005/05/14488_en.pdf> . Acesso em 03.08.09.
57
Conforme o art. 1o , Seção A, § 2o da Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com a
redação dada pelo Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, ambos os compromissos assinados
e ratificados pelo Brasil e publicados através dos decretos 50.215, de 28.01.1961 e 70.946 de 07/08/1972,
respectivamente.
Disponíveis
em
<http://www2.mre.gov.br/dai/refugiados.htm>
e
<http://www2.mre.gov.br/dai/m_70946_1972.htm>. Acesso em 16.01.2010.
internacionais em vigor, conforme afirma o diretor do Instituto da ONU,
Janos
Bogardi.”58.
Mary Robinson - ex-Alta Comissária das Nações Unidas para os Direitos
Humanos – pondera que:
A mudança climática é uma forma sutil de violação dos direitos
humanos. Não existe nenhuma perseguição ou ameaça direta,
mas a queima de combustíveis fósseis em nações
industrializadas colocou em risco a capacidade de certas
sociedades de manterem seus costumes tradicionais, diminuindo
suas identidades culturais e suas conexões com o meio ambiente
natural. Em 1998, o Painel Intergovernamental de Mudanças
Climáticas reconheceu que o aquecimento global poderá levar a
uma onda de refugiados ambientais: alguns sugerem um número
tão alto quanto 150 milhões até 2050. 59
Inscrita na problemática dos refugiados ambientais está, por exemplo, a
questão dos países que poderão perder seu território. É o caso de Tuvalu60, um Estado
da Polinésia, formado por um grupo de nove ilhas (oito das quais, habitadas) e com uma
população de aproximadamente 10.000 pessoas. Seu ponto culminante está a apenas
quatro metros de altitude e hoje, na maré alta, boa parte de Tuvalu já fica submersa. Isso
faz com que parte da população esteja vivendo em palafitas, ou na condição de
deslocada ambiental, na Nova Zelândia - país que se comprometeu a recebê-la.
Inúmeras questões são suscitadas por essas perspectivas, em relação ao
Direito Internacional e algumas serão abordadas, a seguir.
O referencial para as ponderações que se seguem – acerca da situação dos
“refugiados” ambientais - pode ser encontrado, principalmente, nas disposições contidas
na Declaração Universal dos Direitos do Homem61, no esboço – anteriormente referido
– da Declaração de Princípios sobre Direitos Humanos e Meio Ambiente (1994)62 e na
58
NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. ‘Refugiados ambientais’ serão 50 milhões. Notícias. 13.10.2005.
Disponível em < http://www.onu-brasil.org.br/view_news.php?id=3026 >. Acesso em 16.01.2010.
59
Disponível em <http://www.britishcouncil.org/br/brasil-science-climate-change-essays-texts.htm>.
Acesso em 15.07.09.
60
Tuvalu tornou-se membro das Nações Unidas em 05 de setembro de 2000 tendo como uma das
prioridades, em sua agenda, as Mudanças do Clima e as vulnerabilidades únicas do conjunto de ilhas aos
seus impactos adversos. Mais informações sobre a Missão Permanente de Tuvalu na ONU disponíveis em
< http://www.un.int/wcm/content/site/tuvalu>. Acesso em 19.01.2010
61
Disponível no sítio ONU-Brasil, em < http://www.onu-brasil.org.br/documentos_direitoshumanos.php
>. Acesso em 25.01.2010.
62
University
of
Minnesota-Human
Rights
Library.
Disponível
em
<http://www1.umn.edu/humanrts//instree/1994-dec.htm>. Acesso em 25.01.2010.
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (1992)63, além dos
princípios contidos na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
O Artigo XV da Declaração de 1948 estabelece que: 1. Toda pessoa tem
direito a uma nacionalidade e 2. Ninguém será arbitrariamente privado de sua
nacionalidade, nem do direito de mudar de nacionalidade. (grifos nossos)
O esboço da Declaração sobre Direitos Humanos e Meio Ambiente
estabelece que:
11. (a) Todas as pessoas têm o direito de não serem desalojadas
de seus lares ou terras a propósito de ou em conseqüência de
decisões ou ações afetando o meio ambiente, exceto em
emergências ou devido a um escopo imprescindível ao benefício
da sociedade como um todo e não passível de ser atingido por
outros meios
(b) Todas as pessoas têm o direito de participar efetivamente
nas decisões e de negociar seu desalojamento e o direito, se
desalojadas, a uma rápida e adequada restituição, compensação
e/ou apropriadas e suficientes acomodações ou terra.
12. Todas as pessoas têm direito a uma rápida assistência em
caso de catástrofes naturais, tecnológicas ou outras, provocadas
pelo homem. (grifos nossos)
As Partes na Convenção sobre Mudança do Clima, em seu Preâmbulo,
afirmam-se preocupadas com que as atividades humanas estejam aumentando
substancialmente as concentrações atmosféricas de gases de efeito estufa; com o fato de
que esse aumento de concentrações está intensificando o efeito estufa natural e com que
disso resulte, em média, aquecimento adicional da superfície e da atmosfera da Terra e,
conseqüentemente, possa afetar negativamente os ecossistemas naturais e a
humanidade.
Observam, ademais, que “a maior parcela das emissões globais, históricas
e atuais”, de gases de efeito estufa “é originária dos países desenvolvidos”, que as
emissões per capita dos países em desenvolvimento ainda são relativamente baixas, mas
“que a parcela de ‘emissões globais originárias dos países em desenvolvimento
crescerá’ para que eles possam satisfazer suas necessidades sociais e de
desenvolvimento”.
63
Assinada pelo Brasil, em 1992 e ratificada. Publicada através do Decreto n° 2.652, de 01.07.1998.
MRE-Divisão de Atos Internacionais. Disponível em <http://www2.mre.gov.br/dai/m_2652_1998.htm>.
Acesso em 25.01.2010.
Com tal declaração, as Partes parecem assumir que “suas decisões e ações”
são responsáveis pelo possível acréscimo de temperatura que, ao provocar o
derretimento das grandes extensões de gelo no Planeta, entre outros efeitos, levará
Tuvalu ao desaparecimento.
A mesma Convenção, em seu artigo 4, estabelece o dever de cooperar nos
preparativos para a adaptação aos impactos da mudança do clima; desenvolver e
elaborar planos adequados e integrados para a gestão de zonas costeiras, recursos
hídricos e agricultura, e para a proteção e recuperação de regiões, particularmente na
África, afetadas pela seca e desertificação, bem como por inundações
Além disso, no mesmo artigo, o compromisso prevê a obrigação dos países
desenvolvidos
de
proporcionar
àqueles,
em
desenvolvimento
e
de
menor
desenvolvimento relativo, auxílio para cobrirem os custos de sua adaptação a tais
efeitos negativos das mudanças climáticas64
Quanto ao fato de que alguns países não fazem parte da CQNUMC
(ratificada por 188 dos 192 países que compõem a ONU), deve-se observar a
possibilidade de que “tratados multilaterais, vigentes entre um grande número de
Estados” venham a ser “considerados costumes internacionais para os Estados não
partes” sendo, certamente, “uma das formas mais instigantes do costume
internacional”65.
Ademais, em razão de seu próprio conteúdo – como visto acima - as normas
de proteção ambiental internacional podem ser classificadas entre aquelas normas de jus
cogens sendo, portanto, obrigatórias erga omnes.
Sendo assim, é possível afirmar que as mudanças climáticas são decorrentes
da violação do dever da Sociedade Internacional como um todo - e, em particular, dos
signatários da Convenção do Clima - de cooperar para a proteção do meio ambiente,
64
Numa alusão ao princípio 7 da Declaração do Rio, sobre as responsabilidades comuns, porém
diferenciadas dos países, no que se refere às medidas necessárias para implementar o desenvolvimento
sustentável: Os Estados irão cooperar, em espírito de parceria global, para a conservação, proteção e
restauração da saúde e da integridade do ecossistema terrestre. Considerando as diversas contribuições
para a degradação do meio ambiente global, os Estados têm responsabilidades comuns, porém
diferenciadas. Os países desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que lhes cabe na busca
internacional do desenvolvimento sustentável, tendo em vista as pressões exercidas por suas sociedades
sobre o meio ambiente global e as tecnologias e recursos financeiros que controlam. Disponível em
<http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576>.
Acesso em 10.08.2010.
65
SOARES, Guido Fernando Silva. op.cit., página 84.
violação da qual decorre a obrigação, também internacional, de tomar as providências
necessárias e suficientes para que, entre outros, as pessoas e povos afetados pelas
mudanças do clima vejam respeitado o seu direito de “não serem desalojadas de seus
lares ou terras a propósito de, ou em conseqüência das decisões ou ações que afetaram o
meio ambiente”, bem como o direito que têm, à sua nacionalidade, no caso de seu
deslocamento ser permanente.
No caso de Tuvalu – e de outras comunidades que, da mesma forma,
venham a ser afetadas de modo permanente pelas mudanças do clima – há, também, a
obrigação de proporcionar uma “rápida e adequada restituição, compensação e/ou
apropriadas e suficientes acomodações ou terras”, a partir de um processo que lhe
conceda o “amplo direito de participar ‘efetivamente’ nas decisões e de negociar seu
desalojamento”.
No caso dos deslocamentos – temporários ou permanentes -, um sistema de
ajuda internacional deve operar, no sentido de proporcionar socorro adequado a tais
pessoas.
Em qualquer dos casos, cuidados especiais devem ser tomados com relação
às questões de: unidade familiar, identidade cultural, dignidade e estilo de vida dos
povos e pessoas afetados, entre outros.
A responsabilidade é comum a todos os países, porém, é diferenciada nos
termos do Princípio 7
da Declaração do Rio. Tal esforço deve ser, portanto,
especialmente suportado pelas nações desenvolvidas (leia-se industrializadas).
Estas, entre tantas questões, ainda se encontram sem resposta no âmbito do
Direito Internacional e reclamam, cada vez mais urgentemente, discussão e providências
especificas e corajosas por parte da Sociedade Internacional, a serem estabelecidas de
modo permanente e em foro adequado.
Diante do imobilismo das Instituições Intergovernamentais, a comunidade
científica se reúne e, respondendo a este grande desafio, elabora um Projeto para uma
Convenção acerca do Status das Pessoas Deslocadas pelo Meio Ambiente, que será
examinado a seguir
O Projeto
No ano de 2008, foi publicado um Projeto para uma Convenção acerca do
Status das Pessoas Deslocadas pelo Meio Ambiente66, resultado do trabalho
desenvolvido pelo CRIDEAU (Interdisciplinary Center of Research on Environmental,
Planning and Urban Law), pelo CRDP (Center of Research on persons rights), e por
grupos temáticos do OMIJ (Institutional and Judicial Mutations Observatory), da
Faculdade de Direito e Ciência Econômica da Universidade de Limoges, com o apoio
do CIDCE (International Center of Comparative Environmental Law).
Dele participaram, entre outros nomes de destaque no Direito Internacional,
o eminente Professor Michel Prieur, cuja ilustre presença nos honra, neste Congresso.
O Projeto trata das questões acima aludidas e de outras, conforme se segue,
em breve relato, a partir de tradução nossa.
Trata-se da proposta de elaboração de uma Convenção Quadro67 cujo
objetivo (art.1) é “contribuir para a garantia dos direitos das pessoas deslocadas
ambientais e para organizar sua recepção, bem como seu eventual retorno, em aplicação
do princípio da solidariedade”, conferindo-lhes os direitos garantidos pelas convenções
internacionais das quais o Estado seja parte e, adicionalmente, direitos especificamente
estabelecidos pelo texto convencional sugerido.
Aplica-se o compromisso a pessoas, famílias e populações, temporária ou
permanentemente deslocadas de suas residências habituais, em função de desastres
ambientais graduais ou repentinos (definições no art.2), abrangendo os deslocamentos
“entre Estados” e aqueles eventualmente ocorridos no interior dos Estados afetados
(art.3).
Quatro grandes princípios regulam a proposta (art.4):
66
Revue européenne de droit de l’environnement (Francophone European Environmental Law Review),
n°
4-2008,
p.
381.
O
texto
do
Projeto
está
disponível
em
<http://www.cidce.org/pdf/Draft%20Convention%20on%20the%20International%20Status%20on%20en
vironmentally%20displaced%20persons.pdf>. Acesso em 22.07.2010.
67
Convenções-quadro “são textos normativos de finalidades precisas, mas com obrigações apenas
indicadas, em que os Estados Partes delegam a órgãos especialmente instituídos, (seja a Conferência das
Partes, seja outros órgãos técnicos, sob o controle desta, compostos de representantes dos Estados-Partes),
a tarefa de complementar ou especificar as normas daqueles tratados e convenções, respeitada a moldura
normativa estabelecida nos mesmos”. Definição contida em SOARES, Guido F.S. As Regras do
Comércio Internacional e seu Confronto com as Normas Internacionais de Proteção Ambiental in
AMARAL Jr., Alberto. (org). A OMC e o Comércio Internacional. São Paulo: Aduaneiras, 2002, p. 218.
- Responsabilidades comuns, porém diferenciadas, em obediência ao Princípio 7 da
Declaração do Rio;
- Proximidade, a partir do qual as pessoas devem sofrer o menor distanciamento
possível de sua área cultural;
- Proporcionalidade, em termos da estrutura de um sistema internacional de ajuda
financeira e
- Efetividade, no qual a Agencia Mundial para as Pessoas Deslocadas Ambientalmente
(cuja criação e detalhamento estrutural e funcional estão definidos no Projeto)
providencie a elaboração de políticas (com a participação dos deslocados, organizações
representativas e os Estados envolvidos) para que tais pessoas possam estabelecer
condições normais de vida.
A seguir (Capitulo 2), a proposta trata dos
Direitos Garantidos pela
Convenção, subdivididos em:
- Direitos garantidos a todas as pessoas deslocadas ambientalmente (art.5);
- Direitos das Pessoas temporariamente deslocadas (art.6);
- Direitos das Pessoas permanentemente deslocadas (art.7) ;
- Direitos das famílias e populações (art.8);
Ainda no mesmo Capítulo, a proposta trata da Garantia do status de pessoa
deslocada ambientalmente e alude ao Princípio da Não Discriminação como aquele que
regulará a questão dos Direitos.
Consideram-se Direitos garantidos a todas as Pessoas Deslocadas
Ambientalmente:
- Informação e Participação;
- Assistência;
- Água e alimentação;
- Habitação sadia e segura;
- Cuidados necessários à saúde;
- Direito a personalidade jurídica (reconhecimento e documentação);
- Conservar os direitos civis e políticos de seu Estado de origem;
- Respeito à família (não separação e reunificação)
- Educação e treinamento, respeitando sua identidade cultural
- Trabalho para sua subsistência.
São direitos das Pessoas Temporariamente Deslocadas:
- Abrigo seguro, direito de circulação e de estabelecer residência em lugar diferente
daquele determinado pelo país que a recebe;
- Direito a reintegração, em seu país de origem;
- Direito de retorno ao seu próprio país;
- Direito a prolongamento – por vontade própria - do período de abrigo, adquirindo, em
tais circunstâncias, status de estrangeira.
Direitos das Pessoas Permanentemente Deslocadas:
- Reassentamento, o mais rapidamente possível;
- Nacionalidade: conservar sua nacionalidade original, ou adquirir a nacionalidade do
país que a recebe.
São Direitos das Famílias e das Populações:
- Preservar sua unidade;
- Direitos equivalentes aos reconhecidos para as minorias, nos acordos internacionais e
organização que permita manter sua integridade coletiva.
Em dois anos, a partir da entrada em vigor da Convenção, os procedimentos
(legais e transparentes) para solicitar e garantir o status de deslocado ambiental devem
ser estabelecidos (art.9).
O princípio da não discriminação será aplicado ao gozo dos direitos
reconhecidos na Convenção (art.10).
No Capítulo 3 (artigos 11 e 12) são tratadas as questões institucionais
relacionadas e é proposta a criação, no âmbito da ONU (com status de organização
especializada68), de uma Agência Mundial para Pessoas Deslocadas Ambientalmente,
68
Organizações especializadas são, nos termos do artigo 57 da Carta da ONU, são:
1. As várias organizações especializadas, criadas por acordos intergovernamentais e com amplas
responsabilidades internacionais, definidas nos seus estatutos, nos campos econômico, social,
encarregada de acompanhar a aplicação da Convenção. Além disso, serão estabelecidos
uma Alta Autoridade, um Fundo Mundial específico, um Conselho Científico e um
Secretariado para assistir os trabalhos da Agência e que deverão exercer suas funções de
acordo com o estabelecido na Convenção de Aarhus, sobre Direitos de Informação,
Participação Pública e Acesso à Justiça69. Além disso, serão criadas Comissões
Nacionais sobre Deslocamentos Ambientais, com a função de atribuir o status de
deslocado ambiental às pessoas que solicitarem tal condição70.
Serão funções da Agência:
- conduzir estudos prospectivos sobre a evolução dos deslocamentos humanos
ambientais;
- avaliar políticas suscetíveis de criar deslocamentos ambientais;
- mobilizar meios capazes de reduzir vulnerabilidades na origem dos deslocamentos;
- contribuir para a organização geral da assistência, tendo em vista a prevenção e
limitação dos deslocamentos e a promoção, mais rápida possível, do retorno das pessoas
deslocadas;
- avaliar os programas de prevenção aos deslocamentos e de ajuda aos deslocados;
- apoiar ativamente a organização da recepção e do retorno, quando possível, dos
deslocados ambientais.
A Alta Autoridade será composta de 21 pessoas reconhecidas nos campos
dos direitos humanos, proteção ambiental e paz, obedecendo a um critério
geograficamente equitativo. A eleição será realizada pela Conferência das Partes e darse-á por maioria de votos – secretos – dos presentes. Cada Estado poderá apresentar
dois candidatos e as ONGs terão direito a cinco sendo que, cada membro eleito servirá
em sua capacidade pessoal.
2.
69
cultural, educacional, de saúde e conexos, serão vinculadas às Nações Unidas, em conformidade
com as disposições do artigo 63º.
Tais organizações assim vinculadas às Nações Unidas serão designadas, daqui em diante, como
organizações especializadas
Disponível, em inglês, no sítio da Comissão das Nações Unidas para a Europa, em <
http://www.unece.org/env/pp/>
e
também,
em
espanhol,
no
endereço
<http://www.mediterranea.org/cae/aarhus_convenio.htm >. Acesso em 10.08.2010.
70
Conforme o artigo 12 da proposta, as Comissões serão compostas, cada uma, de 9 (nove) membros
independentes, expertos nas áreas de direitos humanos, direito ambiental e paz, devendo ser nomeados
pelas mais altas autoridades judiciárias do país.
A Alta autoridade terá o poder de:
- definir critérios e procedimentos para a aquisição do status de deslocado ambiental;
- apelar da decisão de conceder ou negar tal status, a pedido de indivíduos, famílias,
populações, ou ONGs interessadas;
- decidir, diretamente e definitivamente, as solicitações dos Estados não-Parte, ou no
caso de falha de um Estado Parte;
- responder aos questionamentos relativos à interpretação e aplicação da Convenção, por
solicitação de qualquer pessoa física ou moralmente interessada, ou das Comissões
Nacionais;
- verificar a adequação das provisões nacionais à Convenção, por solicitação de
qualquer pessoa física ou moralmente interessada e elaborar uma síntese dos relatórios
nacionais, que deverá conter as propostas de adequação ou de emendas, eventualmente
necessárias ao compromisso.
As decisões da Alta Autoridade serão definitivas e obrigatórias para todas as
Partes podendo ela, inclusive, solicitar a suspensão do direito de voto de países que,
consistentemente, estiverem agindo em desacordo com a Convenção.
O Fundo Mundial para os Ambientalmente Deslocados deverá garantir o
funcionamento da Agência, proporcionando assistência material e financeira para suas
operações tanto nos países de residência, quanto nos países que acolherem os
deslocados, podendo tal assistência ser oferecida também, a ONGs internacionais e
regionais, além de governos locais. As contribuições serão voluntárias (Estados e atores
privados) e mandatórias (através de taxa baseada, principalmente, nas causas dos
repentinos ou graduais desastres ambientais, suscetíveis de provocar deslocamentos
humanos). Um Protocolo (adotado um ano após a entrada em vigor da Convenção)
deverá estabelecer a base, a coleta e a alocação da taxa
Entre os meios de implementação (previstos no Capítulo 4) estão a
cooperação (art.13), a Conferência das Partes (art.14) e os Relatórios Nacionais de
Implementação (art.15).
A proposta prevê (art.16) que Estados não-Parte poderão ser convidados a
cooperar com a implementação da Convenção e que, os Estados Parte deverão tomar as
medidas apropriadas – de acordo com o Direito Internacional – para assegurar que
ninguém desenvolva qualquer atividade que seja contrária aos propósitos, objetivos e
princípios da Convenção.
A solução das controvérsias relativas à aplicação e interpretação da
Convenção acontecerá por acordo entre as partes, ou qualquer outro meio pacífico de
sua escolha e, em caso de impasse, deverá ser submetida à Alta Autoridade (art.17).
Qualquer parte da Convenção ou de seus Protocolos poderá propor emendas
a um e outro, respectivamente (art.18).
A aprovação dos Protocolos previstos na Convenção deverá acontecer por
dois terços da maioria dos votantes presentes e novos protocolos poderão ser adotados
pelas COPs-Conferências das Partes, obedecendo os mesmos critérios (art.19).
A Proposta prevê que nenhuma reserva será possível, quer à Convenção, ou
a seus Protocolos (art.20) devendo tais instrumentos ser submetidos a ratificação,
aceitação ou aprovação, devendo ser depositados junto ao Secretário Geral da ONU
(art.21).
A Convenção deverá entrar em vigor 30 dias após o depósito do décimo
instrumento de ratificação, aceitação ou aprovação (art.22) e as linguagens autênticas
eleitas pelo Projeto são: Árabe, Chinês, Inglês, Francês, Russo e Espanhol (art.23)
Conclusão
As questões relativas ao meio ambiente e sua proteção estão definitivamente
incluídas no campo da proteção internacional dos direitos humanos fundamentais.
Trata-se da proteção da vida humana, com dignidade.
Em razão de seu conteúdo, as normas de proteção ambiental podem ser
consideradas jus cogens internacional. Os efeitos de seu descumprimento geram,
portanto, responsabilidade internacional na medida em que restrinjam ou impeçam o
pleno e efetivo gozo dos direitos humanos fundamentais.
Neste sentido, os deslocamentos humanos decorrentes das mudanças
climáticas provocadas pelo homem são:
- uma violação direta do compromisso - que obriga a todos, independentemente de
fazerem parte de tratados específicos - de cooperar para a proteção e manutenção do
equilíbrio ambiental e
- uma violação conseqüente, dos compromissos assumidos no âmbito dos direitos
humanos, entre os quais podem ser destacadas as questões relativas a: nacionalidade,
família, trabalho, residência, cultura, etc.
Geram, portanto, obrigações para a Sociedade Internacional.
A proposta de uma “Convenção acerca do Status das Pessoas Deslocadas
pelo Meio Ambiente”, reportada neste trabalho, atende a todos estes aspectos e vai
além, avançando no âmbito das necessidades institucionais específicas para o adequado
atendimento aos deslocados ambientais.
Entre os pontos que podem ser destacados, numa análise preliminar está, por
exemplo, o fato de que, muito embora a organização proposta (Agência Mundial para
Pessoas Deslocadas Ambientalmente) seja uma Organização Intergovernamental
Internacional, sua Alta Autoridade (responsável por seu funcionamento e administração)
é composta por pessoas que, no exercício de suas funções, não estarão representando os
Estados de origem, mas exercendo suas competências pessoais.
A exigência de que seus componentes sejam expertos nas áreas de direitos
humanos, proteção ambiental e paz, evidencia a preocupação com a eficácia da Agência
e o compromisso com os objetivos da Convenção.
No processo de eleição, um grande espaço é garantido aos chamados atores
não-estatais do Direito Internacional, limitando a dois indicados, os candidatos de cada
Estado-Parte, contra os cinco que cada ONG poderá recomendar.
O Fundo Mundial para os Deslocados Ambientalmente também apresenta
características inovadoras, quanto aos seus contribuintes, que terão duas categorias:
voluntários e mandatórios. Entre os voluntários podem ser contados tanto países, quanto
atores privados (deixando aberta a contribuição por parte de pessoas físicas e jurídicas).
Já entre os contribuintes mandatórios, estes participarão do Fundo através do pagamento
de uma taxa que será estabelecida, levando em consideração a contribuição de cada um
para os efeitos climáticos que tenham dado origem aos deslocamentos, em obediência
ao Princípio 7 da Declaração do Rio, sobre as”Responsabilidades Comuns, porém
Diferenciadas”.
Estas, entre outras características, fazem deste texto um documento de
necessária divulgação e extrema relevância, dada a necessidade premente de se discutir
e firmar um compromisso que seja capaz de oferecer à Sociedade Internacional os
instrumentos e os meios para fazer frente ao desafio representado pelos deslocados
ambientais.
Sua divulgação é imprescindível para dar ampla publicidade, tanto à questão
das mudanças climáticas e seus efeitos - em particular a situação dos deslocados
ambientais -, quanto para alertar a sociedade, em geral, sobre necessidades existentes
para a solução deste e dos demais problemas que todos, indistintamente, teremos de
enfrentar e resolver em decorrência da crise ambiental contemporânea.
A opinião pública tem um papel definitivo na garantia de adesão dos países
a este compromisso sendo, também, fundamental para que se exija de cada país, o
cumprimento dos acordos existentes na área da proteção ambiental internacional.
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