Promovendo o Desenvolvimento Econômico Local através do
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Promovendo o Desenvolvimento Econômico Local através do
Série Desenvolvimento Econômico Local Promovendo o Desenvolvimento Econômico Local através do Planejamento Estratégico Volume 2: O Manual Série: Desenvolvimento Econômico Local Promovendo o Desenvolvimento Econômico Local através do Planejamento Estratégico Volume 2: O Manual iv Prólogo A o redor do mundo, governos locais, o setor privado e a sociedade civil estão à procura de melhores formas de alcançar o desenvolvimento econômico local, pedra fundamental para o desenvolvimento sustentável. Isso se deve ao fato que os governos locais lidam com reformas democráticas cada vez mais freqüentes e maior descentralização, ao mesmo tempo em que transformações em grande escala acontecem na economia global, resultantes de uma liberalização do comércio, privatização e melhores telecomunicações. O significado dessas mudanças é que os cidadãos e os governos locais agora lidam com desafios formidáveis, mais oportunidades, e maiores responsabilidades para trabalharem juntos com o objetivo de abordar a saúde econômica dos municípios e o sustento de seus cidadãos locais, muitos dos quais podem estar sub ou desempregados e vivendo na pobreza. O propósito da série de treinamento em Desenvolvimento Econômico Local (DEL) é responder a essa demanda e ajudar as autoridades locais e seus parceiros nos setores privado, público e comunitário a lidar com essas questões. Alcançar um crescimento econômico e manter-se competitivo já é, por si só, um desafio sério. Garantir que os benefícios do crescimento se propaguem amplamente a fim de que o desenvolvimento seja inclusivo e que produza impacto na qualidade de vida de todos os cidadãos representa um desafio ainda maior. A questão, portanto, é não só como tornar o crescimento econômico uma realidade em nossas comunidades, mas como garantir que o crescimento beneficie os marginalizados e os pobres. Isso requer que o DEL seja estabelecido com firmeza em uma estrutura mais ampla de desenvolvimento local sustentável. Por sua vez, isso demanda uma abordagem estratégica do DEL, que implica uma consideração cuidadosa das diversas relações custo benefício, além de implicar escolhas difíceis. Também requer o aproveitamento e a mobilização de capitais locais humano, social e financeiro em direção a visão, objetivos e metas comuns que a comunidade aspira alcançar. Isso é possível somente quando os vários interessados e atores unem forças para fazer uma diferença na qualidade de vida de suas cidades e assentamentos. Esta série sobre Desenvolvimento Econômico Local, desenvolvida por UN-Habitat em parceria com EcoPlan International, foi construída em torno desses princípios. Enquanto há muitas ferramentas e melhores práticas no campo do desenvolvimento econômico local, estabelecê-los em uma estrutura institucional local de governo e de agenda de desenvolvimento permanece como desafio principal. Esta série avançará consideravelmente para diminuir esse descompasso, e aumentar o papel das autoridades locais, oficiais eleitos e seus agentes, guiar e estimular o desenvolvimento econômico local para benefício de seus cidadãos. O processo de desenvolvimento da Série de Treinamento DEL repousa sobre a filosofia básica acima exposta de compartilhamento de conhecimento. Como evidenciado nos Agradecimentos, uma ampla variedade de profis v sionais do desenvolvimento econômico local ofereceram suas idéias e experiências para tornar este documento final rico em conteúdo, robusto em métodos e amplamente aplicável. Muitos merecem nosso agradecimento pela conclusão desta série de treinamento: às agências de financiamento: a Agência Canadense Internacional de Desenvolvimento (CIDA) e o Programa Holandês de Parceria, aos membros colaboradores da “mesa redonda virtual”, às dezenas de treinadores e membros de governo local, setor privado e sociedade civil. Sua sabedoria e pragmatismo permeiam os documentos desta série. Os devidos agradecimentos também devem ir a Gulelat Kebede e à equipe da Sucursal de Treinamento e Capacitação (TCBB) de UN-Habitat, que guiaram e contribuíram para o projeto, encaminhando-o a um bom termo Deve-se um agradecimento final ao autor principal William Trousdale de EcoPlan International, Inc. (EPI), assim como aos vários co-autores que aceitaram o desafio de articular esta inovadora série de treinamento. Anna Kajumulo Tibaijuka Diretora Executiva, UN-HABITAT vi Prefácio O planejamento estratégico para desenvolvimento econômico local é importante. É um alicerce do desenvolvimento sustentável. Envolve uso sensato de recursos, integrando valores e pensando em longo prazo. Trata-se de tarefas trabalhosas, que podem parecer Intimidadoras e, por vezes, intransponíveis. Não precisa ser assim. No nosso trabalho ao redor do mundo, vimos os processos de desenvolvimento econômico local (DEL) ficarem travados desnecessariamente, perderem o momento ideal ou, ainda pior, nem sequer começarem. Em outros casos, vimos processos de DEL ansiando por uma compreensão fresca, idéias inovadoras ou um novo direcionamento. Acreditamos que o confronto desses desafios básicos e o aproveitamento dessas oportunidades são tarefas que estão ao nosso alcance. É essa crença que inspirou o desenvolvimento desta série de treinamento em DEL. Como parte do desenvolvimento desta série de treinamento DEL, convocamos uma Mesa Redonda Global de profissionais em DEL. Da África à Ásia, da Eslováquia ao Canadá, de Washington a Quito, recebemos uma miríade de perspectivas sobre as questões centrais do DEL. O que encontramos foi encorajador: as oportunidades são ótimas, muitas são as histórias de sucesso, assim como são úteis as lições aprendidas. Os participantes de nossa Mesa Redonda apontaram com precisão questões-chave no DEL, tais a liderança; ambientes facilitadores; crianças, juventude e gênero; qualidade de emprego; sociedade e meio ambiente; governança e democracia; cultura; capacidade; redução da pobreza e globalização, para citar apenas algumas. Os participantes de nossa Mesa Redonda concordaram que para que o DEL seja bem sucedido, os líderes locais e os profissionais do desenvolvimento econômico precisam ter acesso a uma variedade de ferramentas, idéias e experiências que lhes permitam abordar estrategicamente suas questões mais complexas em nível local. Desafios locais requerem soluções locais. Acreditamos que o planejamento estratégico para o DEL seja uma ferramenta pragmática e poderosa que ajude significativamente a resolver questões locais. Esta ferramenta oferece, no mínimo, uma maneira de aperfeiçoar a interação necessária entre empresas, governo, trabalho e os pobres através do engajamento no planejamento estratégico para o DEL. Se bem feito, oferece uma maneira de esclarecer as vantagens competitivas, identificar as oportunidades cooperativas, elaborar opções inovadoras, e gerar as estratégias mais adequadas para as prioridades locais. A questão mais simples no coração de todos os comentários oriundos de nossa Mesa Redonda é a crença que o DEL, em sua definição mais ampla, pode ajudar as comunidades a desenvolverem economias locais vibrantes, fortes e sustentáveis, capazes de melhorar a qualidade de vida de todos. A série DEL revelará vários resultados-chave mensuráveis. Responde à demanda existente e culmina na produção de um resultado tangível, que começa com adaptações locais dos manuais e termina com treinamento durável, de longo prazo e iniciativas de capacitação que, em última instância, são absorvidas na aplicação do que foi aprendido. A série de treinamento de DEL concentra-se no desenvolvimento de planos de ação concretos como resultado claro do processo de treinamento. Esses planos de ação são sustentados por parcerias e cooperação entre os setores público, privado e da socie- vii dade civil. A importância da série repousa em sua contribuição para a promoção do compartilhamento de conhecimento. A Série de Treinamento de DEL usa estudos de caso e exemplos do mundo real para encorajar a evolução do aprendizado em ação. O sucesso primordial e a realização desses resultados, no entanto, dependem da criatividade dos estabelecimentos locais e dos atores autoridades locais, instituições de treinamento, operadores do setor informal, empresas e organizações da sociedade civil para adaptação das ferramentas às realidades locais, e do uso desta série como documento vivo, enriquecendo-a com novas compreensões, conhecimento e experiências. Portanto, se você se surpreendeu perguntando-se: ❏❏ ❏❏ ❏❏ ❏❏ Como nos iniciamos em DEL? Quais os passos e ferramentas necessários para desenvolver uma estratégia de DEL? Quais são os programas e projetos de DEL alternativos? Que estão fazendo as outras comunidades? ......então esta série de Manual de DEL foi feita para ajudá-lo. Assim como os demais manuais de treinamento de UN-Habitat, o manual de treinamento em DEL e os documentos que o acompanham estarão acessíveis ao público nos formatos impresso e eletrônico. Nossa idéia é transformar este manual em um “documento vivo” que continue a ser melhorado com o tempo pelo que encorajamos a adaptação aos contextos locais, regionais e nacionais. Na medida em que forem usados, modificados e adaptados os documentos desta série de treinamento, solicitamos o devido reconhecimento e crédito. Gulelat Kebede Coordenador do Projeto de DEL da Subdivisão de Treinamento e Capacitação, UN-Habitat viii Agradecimentos A s idéias e as informações contidas neste manual da série de para Desenvolvimento Econômico Local (DEL) são resultado de muitas fontes e experiências. Antes de mais nada, é fundamental agradecer o apoio, o aconselhamento e as contribuições de Gulelat Kebebe, o gerente de UNHabitat deste projeto. Sem seu compromisso e profissionalismo, este documento não teria sido possível, assim como sua qualidade não teria sido a mesma. Também é fundamental agradecer as importantes contribuições de seus colegas da UN-Habitat, em particular a Tomasz Sudra (que também participou no teste de campo), além de Rafael Tuts, Erik Vittrup C., Catalina Hinchey Trujillo e Dinesh Mehta, que também ofereceram importantes contribuições. Além disso, gostaríamos de agradecer aqueles que contribuíram com nossa “Mesa Redonda Virtual”, que serviu tanto como processo de revisão de pares como fórum de discussões. Gostaríamos de agradecer especialmente as contribuições de Wassala Nimaga, CIDA; Gwen Swinburn e Fergus Murphy do Banco Mundial; Kees Van der Ree e seu pessoal na Organização Internacional do Trabalho (OIT); Jacqui Boulle, Consultor especial de UNHabitat para KPEL Indonésia; Karen Peachey, EcoTrust Canadá; Luba Vávrová, Centro de Desenvolvimento do Governo Local de Bratislava; Dr. Theo Van Der Loop, Estudos de Desenvolvimento Local e Regional da Universidade de Addis Abeba; Francis Gentoral, Instituto Urbano Canadense das Filipinas; Nestor Vega, União Internacional das Autoridades Locais; e Peter Boothroyd, Escola de Planejamento Regional e de Comunidades da Universidade da Columbia Britânica. Também gostaríamos de agradecer outros membros da Mesa Redonda por seu envolvimento: Paola Bordi, OIT; Andrew Farncombe, Instituto Urbano Canadense; Jan Fransen, Instituto de Estudos para a Habitação o Desenvolvimento Urbano; Rebecca Justicia, Fundação Maquipucuna Fred Fisher, IDIOM/USA; Peter Gerstlauer, Coordenador DEL para os Serviços de Água e assuntos Relacionados do Governo Local, Autoridade de Treinamento da área de Educação (LGWSETA) África do Sul; Michael Harstone, Oxfam Canada / BC Hydro; Tom Laviolette, Portland Hotel Society; Anna Vasilache, Fundação Parceiros para o Desenvolvimento Local (FPDL); Maria de la Vega, Fundação para o Desenvolvimento Sustentável; e Brian Ward, Federação dos Municípios canadenses. Depois do processo de revisão de pares, conduzimos vários testes de campo que aprimoraram consideravelmente o conteúdo e a aplicabilidade deste manual. Gostaríamos de agradecer as contribuições especiais na Romênia de Anna Vasilache, Nicole Rata e Ancuta Vamesu. Também gostaríamos de agradecer os oficiais de Horezu, Romênia, e os 40 participantes da oficina de três dias nos quais estes métodos foram aplicados. Finalmente, numerosas e excelentes contribuições foram recebidas dos treinadores participantes que vieram de Bósnia e Herzegovina, Bulgária, Moldava e Romênia durante o exercício de formação de formadores, incluindo Zoran Kulundzija, Miglena Todorova, Kostadinka Todorova, Aliona Niculita, Liviu Ianasi, Elena-Marilena Porbumb, Sabina Chirvai, Olivia Baciu e Claudiu Runceanu.Para o nosso trabalho em Zâmbia, gostaríamos de agradecer a facilitação e a contribuição metodológica de Wassala Nimaga. Muitos ix agradecimentos à nossa organização parceira, a Associação de Governo Local de Zambia, e as contribuições significativas de Dan Longwe, Maurice Mbolela e Coronel Kenneth Kabungo. Os testes de campo foram consideravelmente facilitados pela assistência de Josephine Muchelemba e Pierre-Paul Perron, na Unidade de Apoio a Projeto CIDA em Lusaka. Entretanto, a substância veio dos participantes da Zâmbia e do Zimbábue, pelo que agradecemos de coração Josephine Chimbwali, Mbwainga Mbwainga, Daniel Mapulanga, Patrick Katoti, Godfrey Musonda, Lilo Marohn, Mpataji Namumba, Ephraim Belemu, Joyce Chimbila, Ronald Daka, Prof.Peter Lolojih, Joseph Zulu, Morgen Gomo, Jonathan Simbeya e Gerrit McGowan, por seu apoio técnico. As Filipinas foram o último local de teste de campo da Série de Treinamento de DEL. Contamos com a parceria do Instituto Urbano Canadense para desenvolver os testes de campo nas Filipinas. O profissionalismo e a dedicação de Francis Gentoral e seu pessoal em Iloilo, Filipinas, trouxe compreensão e êxito a este trabalho. Os treinadores EPI John Ingram e Glen Hearns conferiram vida aos materiais. Como sempre, foram os 40 participantes do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano de Iloilo e a província de Guimaras que fizeram desta uma experiência válida e de contribuições relevantes. Reconhecemos o trabalho desenvolvido anteriormente por EcoPlan International, Inc. , manual em co-autoria com Karen Peachey, que foi parte dos trabalhos de projeto internacional completados com o Instituto Urbano Canadense, com o auxílio financeiro da Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional. Esta série de treinamento para o desenvolvimento local é um aperfeiçoamento desse trabalho anterior. Tampouco é possível minimizar a importância da pesquisa e das contribuições de Lisa Kon Kam King, Maria Olascoaga, Daphne Powell, Samantha Andersen, Darren Cole, Sanjay Coelho, Jason Emmert, Johm Ingram e Aaron Burgbusch Agradecemos também as contribuições de Heather Conn para a edição. Finalmente, gostaríamos de agradecer especialmente a Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA). Seu apoio contribuiu para o desenvolvimento do manual original. CIDA também participou ativamente no processo de Mesa Redonda Virtual e apoiou os testes de campo deste manual. William Trousdale Autor Principal x Sumário Apresentação................................................................................................. v Prefácio........................................................................................................ vii Agradecimentos........................................................................................... ix Compreendendo os ícones......................................................................... xii Introdução.....................................................................................................1 Sobre o Manual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Propósito e Resultados do Manual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Filosofia do Manual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 A quem se destina o Manual? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Visão Geral ...................................................................................................8 Objetivos de aprendizagem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Planejamento estratégico para o Desenvolvimento Econômico Local . . . . 8 Questões sobre do Desenvolvimento Econômico Local . . . . . . . . . . . . . 19 Redução de pobreza e DEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Crianças, jovens, mulheres e DEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Pré-requisitos para o planejamento de uma estratégia bem sucedida de DEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Módulo Um: Onde estamos agora? . ........................................................41 Passo 1: Início . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Passo 2: Atores e participação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Passo 3: Análise da situação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Módulo Dois: Para onde queremos ir?......................................................95 Passo 4: Previsão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Passo 5: Objetivos e medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Módulo Três: Como chegaremos lá? ......................................................125 Passo 6: Identificando e avaliando as opções de estratégias . . . . . . . . . 126 Passo 7: Planejamento de ação e documentação de estratégia . . . . . . 146 Passo 8: Implementação do plano estratégico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Módulo Quatro: Chegamos? . .................................................................166 Passo 9: Monitorar e avaliar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Passo 10: Ajustar e modificar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Referências................................................................................................182 Glossário de termos-chave........................................................................187 Links para organizações externas............................................................193 xi Entendendo os ícones Indica que uma ferramenta foi desenvolvida e está disponível no Volume 3: CONJUNTO DE FERRAMENTAS, um documento que acompanha o MANUAL. Indica que uma idéia de ação de desenvolvimento econômico local foi criada e está disponível no Volume 4: GUIA DE AÇÕES, outro documento que acompanha o MANUAL. Indica tarefas específicas para um passo no processo de Planejamento Estratégico (por exemplo, tarefas específicas no desenvolvimento do Passo 7 do Plano de Ação). Mesmo ícone usado para o MANUAL. Indica questões-chave a serem consideradas quando da implementação das vários passos no processo de planejamento estratégico. O globo indica uma curta experiência real para demonstrar um conceito ou ponto-chave. Não se trata de estudos de caso completos, mas oferecem links a páginas da Web nas quais se podem obter mais detalhes. Para distingui-los, são referidos como “Referências de Caso” no MANUAL e como “Estudos de Caso" no GUIA PRÁTICO. Indica um exemplo hipotético para explicar um conceito, em vez de um estudo de caso real. Indica um espaço livre para anotações dos usuários. Indica um link a materiais de treinamento associados. O “galo de Horezu” indica um estudo de caso detalhado passo a passo das atividades realizadas em Horezu, Romênia, para o desenvolvimento e a implementação de uma estratégia de DEL mediante uso da Série de Treinamento de DEL como um guia. Horezu foi escolhido como local de teste de campo. xii Glossário O Desenvolvimento Econômico Local (DEL) tem linguagem e terminologia próprias, e muitos dos termos em torno do DEL requerem interpretação e negociação quando aplicados em diferentes cenários institucionais. Posto que alguns desses termos não constituem consenso, incluiu-se um glossário com as palavras mais empregadas no DEL na parte final deste documento. Uma nota para facilitadores, treinadores e professores Esta série de treinamento em DEL oferece os recursos necessários para facilitar um processo, treinar profissionais, ou dar aulas. Entretanto, a série de treinamento em DEL é geral e não foi desenvolvida para um grupo, país ou cultura específicos. Dessa forma, incentivamos a adaptar estes materiais às suas necessidades específicas, contexto e entorno cultural. Seja inovador, criativo e engenhoso no uso do material da série de treinamento, e na forma como apresenta as idéias e ferramentas a seu público. xiii Introdução Referência de caso 1: Uma abordagem simples – Três oficinas para uma estratégia de DEL em Luque, Paraguai Em 1999, o município de Luque, no Paraguai, adotou um processo de planejamento estratégico para o DEL. Luque, como outros municípios no Paraguai, estava diante do desafio de efetuar uma transição de regras autoritárias e centralizadoras estabelecidas durante o regime de Strossner a uma democracia descentralizada com sistemas de mercado. O município estabelecera uma parceria com o Instituto Urbano Canadense (IUC) e o projeto recebeu apoio financeiro da Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (ACDI). Com esse apoio, Luque efetuou os passos identificados no Paaso 1: Começando e Passo 2: Partes interessadas e Participação deste manual, que incluíram uma análise inicial das partes interessadas para o estabelecimento de um grupo de parte interessadas. O projeto contou com forte apoio do Prefeito, mas devido às limitações de fundos e tempo, Luque só conseguiu organizar três oficinas. Os resultados seriam um documento básico de estratégia de DEL que pudesse ser aprovado e implementado pelo município para iniciar o DEL. As oficinas foram desenhadas e implementadas com assistência externa1 e incluíram um grupo de parceria variado de aproximadamente 15 participantes de todos os setores da cidade. Na primeira oficina, Oficina I, os participantes reviram a análise das partes interessadas, previamente completada pelo pessoal da prefeitura, e fizeram sugestões para a inclusão de mais grupos, com os respectivos papéis e responsabilidades. Em seguida, efetuaram uma análise SWOT (Ferramenta 3i). As listas foram cruzadas e chegou-se a um consenso quanto aos pontos críticos. Esses pontos alimentaram a elaboração da Oficia II, que se concentrou nos objetivos e opções de estratégia. Baseados na análise SWOT, e posteriores diálogo e discussão, o grupo concordou com os seguintes seis objetivos estratégicos (Ferramenta 5a): Objetivos UU UU UU UU UU UU Avançar na organização, administração e liderança do governo e setor privado. Promover e apoiar empresas existentes. Criar novas empresas em Luque. Reconquistar e promover a reputação de Luque como cidade bem sucedida. Promover Luque como destino turístico atraente Atrair novas empresas de fora de Luque. Esses foram então priorizados pelo simples uso de exercício de priorização de objetivos (Ferramenta 5b). Depois de fazer um brainstorming de ações e opções de estratégia para Luque, e de usar os objetivos para direcionar a 1 William Trousdale, EPI EcoPlan International, Inc. O autor principal deste manual ofereceu apoio facilitador para o projeto. 1 Referência de caso 1: (continuação) reflexão, foram identificadas 22 ações, agrupadas como estratégia de “cinco pilares”, apresentadas a seguir: Opção de Estratégia A: Promoção de Luque UU UU UU UU UU UU UU UU Desenvolver materiais promocionais; promover conscientização geral de Luque. Instituir a cobrança de uma taxa pela promoção. Atrair novas empresas. Iniciar a pesquisa e a análise da factibilidade de novas empresas. (ex.: reciclagem, empresas familiares) Desenvolver um programa de incentivos fiscais. Desenvolver meios de oferecer crédito local. Criar prêmios/honrarias para novos empreendimentos locais. Opção de Estratégia B: Apoio às empresas locais existentes UU UU UU Oferecer incentivos para melhorar a qualidade de produtos locais. Organizar mercados/feiras duas ou três vezes ao ano para os produtos locais. Criar formas de unificar o gerenciamento de recursos. Opção de Estratégia C: Implementar o desenvolvimento organizacional e a formação profissional UU UU UU UU UU Organizar cursos e oficinas para a melhoria constante da capacidade e das habilidades de Luque no desenvolvimento econômico, mercados e tecnologia setorial, habilidades e desenvolvimento organizacional. Criar uma “Secretaria de Desenvolvimento Econômico”. Criar uma organização multisetorial para o desenvolvimento. Criar em Luque um Conselho de empresas e indústrias. Criar organizações industriais e associações. Opção de Estratégia D: Reputação e governança de Luque UU UU UU UU Oferecer incentivos para o pagamento e o recolhimento de taxas. Dar publicidade às ações e incentivos da cidade. Cumprir os acordos entre governo e cidadãos (tais a justiça e a segurança). Promover a participação pública. Opção de Estratégia E: Desenvolvimento do turismo UU Desenvolver uma estratégia para o turismo em Luque, a começar por: »» Produção de folhetos de turismo. »» Divulgar as empresas que participam do projeto de DEL. »» Criar um circuito de turismo em Luque. A Oficina III foi então organizada para avaliar essas ações e opções de estratégia. Primeiramente, devido ao tempo e recursos limitados (e evitar 2 Referência de caso 1: (continuação) "listas de desejos” que não levam a “lugar algum”), foram separadas pelo que podia ser feito em curto prazo; o que estava dentro das capacidades e limites de Luque (ex.: organizacional, governança, financeiro), e o que podia ser usado como um projeto piloto visível para manter o ritmo certo. Finalmente, a partir dos resultados da simples priorização dos objetivos do dia anterior, uma avaliação básica das 22 ações resultou em acordo sobre duas das ações para imediata implementação (ver Ferramenta 6b): UU UU Criar uma secretaria multisetorial de Desenvolvimento Econômico; e Criar um folheto sobre desenvolvimento econômico para a cooperação empresarial local e para a atração de novas empresas (um projeto de baixo custo e de muita visibilidade). Planos de ação simples foram então desenvolvidos para guiar a implementação. O Plano de ação Prioridade 1 é apresentado abaixo: Prioridade de ação 1: Criar uma secretaria multisetorial de Desenvolvimento Econômico Como? Tarefas Quem? Responsabilidades Representação mista (ver análise das partes interessadas) Primária ou principal Máximo de 15 membros. O município (Forças Vivas) Começar com uma campanha promocional de Luque (Prioridade 2, o folheto sobre desenvolvimento econômico). Secundária Quando? Período de tempo Fundos? Financiamento Organizado em meados de Janeiro O município concorda em dividir os custos mediante contribuições dos membros (UIP, FEPRINCO, ONGs, MIC, CEPAE) Primeira reunião (conselheiros): Quintafeira às 19h na sede da prefeitura - Comerciantes locais - Associação de profissionais Conselheiros (nove indivíduos foram nomeados para iniciar a ação) A estratégia final foi compilada, documentada e apresentada ao Prefeito de Luque, que aceitou e concordou seguir as recomendações do grupo de partes interessadas, incluindo a contrapartida de financiamento. Fonte: Instituto Urbano Canadense e Cidade de Luque. 1999. Plano de Desenvolvimento Econômico Municipal de Luque. Desenvolvido por um grupo múltiplo de partes interessadas com a assistência de EcoPlan International, Inc. Completado com o apoio financeiro da Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional. 3 Sobre o manual O Programa de Assentamentos Humanos das Nações Unidas (UN-Habitat) e EcoPlan International, Inc. desenvolveram esta série de treinamento para o desenvolvimento econômico local. Inclui este Manual, uma breve perspectiva geral intitulada O Guia Rápido, e dois documentos que o acompanham: o Conjunto de Ferramentas e o Guia de Ações. A série é parte integrante da família de manuais de treinamento de UN-Habitat (ver quadro de texto: Link de Consulta sobre Treinamento 1) e apresenta uma abordagem de planejamento estratégico para o desenvolvimento econômico local (DEL). Link de Consulta para treinamento 1 Manuais de UN-Habitat UN-Habitat desenvolveu uma série de manuais complementares de treinamento. Por exemplo, os manuais complementares de treinamento para esta série de DEL incluem Planejamento Participativo e Gestão de Conflito como parte integrante de sua série intitulada Construindo Pontes. Visite o sítio do UN-Habitat: www.unhabitat.org Por um lado, este manual trata de formação profissional e capacitação. Pretende ampliar a compreensão acerca do planejamento estratégico e do desenvolvimento econômico local feito por atores locais que trabalham tanto na economia formal como na informal. Por outro lado, trata da obtenção de resultados. Depois que os primeiros passos detalhados neste manual são completados, deve-se redigir um documento de estratégia de DEL que assegure o comprometimento das partes interessadas e que coordene as ações futuras de desenvolvimento econômico, que são as bases para uma implementação bem sucedida. Os passos seguintes ajudam a garantir que a implementação seja de fato efetuada e melhorada ao longo das etapas de monitoração e avaliação. Propósitos e resultados do Manual Propósitos Os propósitos deste manual são: 1. Oferecer um ponto de partida para a criação de uma estratégia de desenvolvimento econômico local; 2. Fornecer as bases para a compreensão e a condução do planejamento estratégico e para a implementação do DEL; 4 3. Encorajar a capacitação do governo local e das partes interessadas e ou cidadãos, o empoderamento e a independência das áreas locais através do DEL; 4. Promover um processo inclusivo, participativo que integre um planejamento estratégico, participação da área local, sustentabilidade e tomadas de decisões adequadas ao desenvolvimento econômico local, e 5. Fornecer conexões com outras oportunidades de treinamento e implementação que possam oferecer assistência ao distrito, cidade ou área local com desenvolvimento econômico. Resultados São três os resultados-chave que se devem ter como objetivo, ainda que se possam antecipar muitos outros: 1. Capacitação – Uma melhor compreensão do desenvolvimento econômico local para uma melhor atuação; 2. Uma estratégia redigida – Um plano de ação articulado para a condução do desenvolvimento econômico local em uma área local (ilha, bacia hidrográfica, distrito, cidade ou bairro), e 3. Implementação – Uma oportunidade significativamente maior de implementação in situ das ações de desenvolvimento econômico local, resultantes de maior capacidade, comprometimento das partes interessadas, e plano de ação realista. Filosofia do Manual Há várias teorias, perspectivas e maneiras de levar adiante o desenvolvimento econômico local. Este manual é modesto, na medida em que não tenta lidar abrangentemente com um corpo tão extenso de informações. O objetivo aqui é mais elementar. É fornecer os conceitos básicos por trás do desenvolvimento econômico local bem sucedido e propiciar a construção de um lugar para que indivíduos e organizações iniciem o processo de planejamento. Isso é feito pelo recorte da complexidade em partes administráveis. O conceito básico de desenvolvimento expressado ao longo deste manual é o de sustentabilidade, que vem a ser a busca de uma mudança positiva que seja socialmente justa, economicamente vibrante, ambientalmente correta e politicamente confiável. Este manual apóia a crença de que o progresso das frentes citadas pode ser mais bem encaminhado em sistemas democráticos de produção e distribuição baseados no mercado, onde as instituições de governança sejam capazes e legítimas. Acreditamos que o manual oferece as melhores oportunidades de melhoria da qualidade de vida de cada um, inclusive (e especialmente) dos pobres. Os passos de planejamento descritos neste manual foram desenhados para apoiar a sustentabilidade mediante a sugestão de um processo participativo e inclusivo, cujo alicerce seja a capacitação. Ao trabalhar com 5 todos os membros da sociedade em nível local, esperamos que a estratégia de desenvolvimento local gerada conquiste o apoio de parceiros-chave, promova ações coordenadas, responda aos valores locais (ex.: comunidade e meio ambiente) e ajude a combater a pobreza. A quem se destina o Manual? Este série de treinamento para o Desenvolvimento econômico Local (DEL) está composta de quatro documentos: UU Volume 1: Guia rápido – Sumário, oferece uma rápida visão geral do planejamento estratégico para o desenvolvimento econômico local. UU Volume 2: Manual – Conceitos e Processo é uma abordagem do DEL em uma estrutura de 10 passos; UU Volume 3: Conjunto de Ferramentas – Ferramentas de apoio, oferece ferramentas para facilitar cada passo da estrutura acima; UU Volume 4: Guia de Ações – Idéias e Estudos de Caso, oferece idéias práticas de ação e estudos de caso, e O Manual e os documentos de apoio, que foram projetados como ferramentas práticas para guiar representantes municipais e locais na criação de uma estratégia de desenvolvimento econômico local mediante um processo participativo. O Manual foi projetado para se um instrumento de aprendizagem e uma ferramenta de referência. É um manual passo a passo para guiar o desenvolvimento de uma estratégia de DEL. Pretende-se que treinadores, professores e acadêmicos usem este manual em sala de aula como material central ou documento de referência para os profissionais que trabalham no DEL. Portanto, o Manual oferece um nível de detalhamento elevado e emprega uma linguagem mais técnica. O Guia Rápido, por outro lado, foi projetado para oferecer uma rápida visão geral do planejamento estratégico para o DEL e pode ser mais apropriado para executivos ocupados ou aqueles que não estejam intimamente envolvidos na criação de estratégias de DEL. O processo de desenvolvimento econômico deverá ser facilitado por um líder local, funcionário municipal, treinador profissional ou consultor especializado. Para apoiar esse facilitador, desenvolveu-se o Conjunto de Ferramentas, documento de apoio com idéias e sugestões acerca de como direcionar um grupo no processo de planejamento do desenvolvimento econômico local. O facilitador deverá usar o Manual como uma base para o aprendizado e o desenvolvimento de estratégias, condensando as informações para apresentá-las aos demais. O facilitador também pode escolher, ou modificar, as ferramentas do Conjunto de Ferramentas mais apropriadas para o contexto: o grupo, a cidade e o país. Os facilitadores e treinadores devem estar familiarizados com o material para usar sua experiência e abordagens de treinamento a fim de obter os melhores resultados possíveis. Além disso, o documento de suporte, o Guia de Ações, foi desenvolvido para descrever ações de DEL comuns e, através de exemplos de estudos de caso, ilustrar o que outras comunidades estão fazendo. O documento sobre as Ações prevê dois públicos-alvo. Primeiramente os facilitadores, que podem 6 utilizar os estudos de caso para determinar os pontos-chave e promover uma compreensão de cada módulo de treinamento. Depois, os profissionais no campo de ação, que incluem funcionários municipais, consultores e líderes locais, podem encontrar exemplos do que foi feito em outras comunidades. Introdução: Estudo de caso de Horezu, Romênia Durante o teste de campo da Série de Treinamento em DEL, os participantes recomendaram que fosse implementado um estudo de caso que detalhasse cada um dos 10 passos do processo. Os participantes concordaram que um exemplo real contribuiria para uma melhor contextualização do manual tanto para treinamento como para os propósitos de desenvolvimento de estratégia propriamente ditos. Entretanto, reconheceram que cada área local em exercício de planejamento estratégico terá uma experiência única, devido às dimensões da área de DEL, capacidade institucional ou outras razões específicas. Para esta edição, incluímos o estudo de caso de Horezu, Romênia. Em 2004, UN-Habitat, em colaboração com EcoPlan International, trabalhou com a organização não governamental romena FPDL: (Fundação Parceiros para o Desenvolvimento Local), para organizar um teste de campo da série de Treinamento de DEL. Um programa para formação de formadores foi inserido no Programa Regional de Capacitação “Trabalhando Juntos”, para países da comunidade européia financiado pela Iniciativa de Governo Local do Instituto Sociedade Aberta, LGI/OSI. Horezu foi escolhida por ser uma pequena área administrável (pop. 10.000 habitantes) em meio a uma grande transição econômica com pouca experiência em planejamento estratégico ou desenvolvimento econômico prévia ao início deste projeto. Portanto, constituiu-se em excelente oportunidade para testar na prática as ferramentas de DEL, de forma oportuna, desde o começo (ex.: Passo 1: Começando). Sabe-se que uma desvantagem de se apresentar um estudo de caso real do ciclo de 10 passos é que não haveria tempo suficiente para documentá-los. Em Horezu, no momento da publicação, só se havia implementado ação de forma limitada até o Passo 8: Implementação do Plano Estratégico, e nenhuma ação chegou a ser implementada no Passo 9: Monitorar e Avaliar, ou no Passo 10: Ajustar e Modificar. Ao longo de cada módulo, e ao final de cada passo dos capítulos referentes aos 10 Passos, há uma breve descrição do que fizeram os facilitadores FPDL e os cidadãos de Horezu enquanto trabalhavam no processo. Este estudo de caso está identificado com o símbolo da cidade, o Galo de Horezu, mostrado ao lado. 7 Visão geral Objetivos de aprendizagem UU UU Compreender o desenvolvimento econômico como parte de um processo mais amplo de planejamento estratégico de área local Compreender a necessidade de uma abordagem proativa ou estratégica para o planejamento do DEL Planejamento estratégico para o Desenvolvimento Econômico Local O que é Desenvolvimento Econômico Local? Desenvolvimento Econômico Local (DEL) é um processo participativo no qual a população local de todos os setores trabalha junta para estimular a atividade comercial local, resultando em uma economia independente e sustentável. É uma maneira de ajudar a criar trabalhos decentes e de melhorar a qualidade de vida de todos, incluindo os pobres e marginalizados.2 O processo de DEL busca o empoderamento de participantes locais para que usem efetivamente empreendimentos comerciais, trabalho, capital e outros recursos para atender às prioridades locais (ex.: promover empregos de qualidade, reduzir a pobreza, estabilizar a economia local, gerar taxas municipais para oferecer melhores serviços). Os profissionais do DEL têm ampla variedade de programas e projetos a sua disposição, mas para obter êxito, é preciso que haja uma compreensão da variedade de opções de estratégia e um processo pelo qual as áreas locais possam criar a melhor combinação de ações, que visem atingir os objetivos locais. Link de consulta para treinamento 2 Banco Mundial e recursos da OIT O Banco Mundial e a Organização Internacional do Trabalho (OIT) desenvolveram importantes recursos para o treinamento e a implementação do DEL. Alguns recursos específicos de treinamento serão usados como referência neste manual, mas encorajamos o leitor a visitar os seguintes sítios da Web: Banco Mundial: www.worldbank.org/urban/led OIT: www.ilo.org 2 Comparar definições alternativas (mas semelhantes), visitar os sítios do Banco Mundial e da OIT (Link de Consulta sobre Treinamento 2), entre outros. 8 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Criar uma estratégia de DEL é um esforço integrado, não prescritivo, com vistas ao processo. Abraça, fundamentalmente, Valores locais (redução de pobreza, necessidades humanas básicas, empregos locais, integração de valores sociais e ambientais), utiliza Direcionadores econômicos (uso de recursos de valor agregado, formação profissional, retenção de rendimento, cooperação regional) e leva em consideração o Desenvolvimento (o papel da mudança estrutural, qualidade do desenvolvimento).3 Isso sugere que o DEL não trata de “consertos rápidos” nem produz "listas de desejos". Na verdade, as melhores práticas sugerem que tentar determinar quais ações realizar, como primeiro passo, significa praticar o DEL ao contrário. Inversamente, deve-se perguntar por que o desenvolvimento econômico é importante e quem deveria estar implicado no processo. Em seguida, gerar uma visão e um conjunto integrado de objetivos claros, baseados numa compreensão prática do mercado, culminará em projetos, políticas e outras ações de estratégia bem sucedidas. As estratégias podem ser geradas para coordenar ações alvo que se desenvolvam dentro da área local (maximizando os recursos locais, estancando perdas econômicas) e de fora (atraindo negócios e tecnologias compatíveis com os valores e as necessidades locais). Conjuntamente com o planejamento e a jornada de implementação, é importante buscar ações fáceis e de pequeno porte, com resultados visíveis, que ajudem a manter o impulso inicial. Em alguns casos, o simples início de um único projeto centrado em uma questão crucial abrirá caminho para um sucesso duradouro no DEL. Em último caso, no entanto, o DEL significa desenvolvimento sustentável em longo prazo. Leva tempo para modificar as condições locais, capacitar, organizar processos participativos e empoderar as partes interessadas, especialmente os marginalizados e os pobres (vide caixa de texto: Link de consulta sobre Treinamento 2, acima) Aprendendo com o passado Originalmente, o desenvolvimento econômico local e regional era uma questão quase que exclusiva das políticas governamentais nacionais que defendiam uma intervenção direta na economia. Em muitos lugares do mundo, essa intervenção era alcançada mediante empresas controladas pelo estado. Em ambientes mais democráticos, os governos empregaram incentivos econômicos de desenvolvimento para atrair investimentos e atividade empresarial, através de pesados investimentos em infra-estrutura (ex.: estradas, telecomunicações), freqüentemente combinados com concessões tais redução de impostos, propriedades baratas, redução de taxas de serviços e até mesmo recompensas financeiras diretas em troca da instalação de empresas e indústrias em áreas locais. A idéia que norteava essas primeiras estratégias de desenvolvimento econômico era que o investimento público gera empregos e propicia o recolhimento de taxas. Ainda era uma atividade verticalizada, direcionada ao setor público, que trabalhava com relativamente poucos atores econômicos. Nos anos 1960 e 1970, os governos locais começaram a adotar essas estratégias como resposta ao declínio da atividade econômica e ao aumento da mobilidade do capital. Em praticamente todos os casos, essas estratégias tenderam a ser prescritivas, inadequadas às prioridades locais 3 Baseado em Boothroyd, P. e H.C. Davis, 1993. v isã o g era l • P l a n e j a m e n t o e s t r at é gic o pa r a o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 9 Figura 1: A evolução do DEL Antes de 1960 UU UU UU Políticas nacionais Intervenções diretas Empresas controladas pelo estado 1960-1990 UU UU UU Envolvimento limitado das partes interessadas Incentivos e promoção Infra-estrutura “pesada” 1990 aos dias de hoje UU UU UU Iniciativa local, soluções locais Infra-estrutura “leve” Parcerias de partes interessadas múltiplas (que não estavam claramente articuladas) e, em alguns casos, contrárias aos valores da comunidade. Mais tarde, nos anos 1980 e 1990, apesar de ainda direcionado ao setor público, o conceito de desenvolvimento econômico tornou-se mais “local”, e começou a abraçar idéias tais a retenção e o crescimento de empresas já existentes através de serviços de apoio empresarial (ex.: combinação de empresas e planejamento financeiro e de negócios). Estava centrado na atração dos investimentos para setores específicos, e enfatizava um melhor planejamento espacial para aproximar a população dos empregos, reduzindo assim o tempo de transporte e os custos. Criar um ambiente empresarial favorável que propicie o espírito empreendedor dos residentes locais, e permita o crescimento das empresas existentes e o estabelecimento de novas empresas, é também uma parte fundamental de estratégias mais sensatas de DEL. Tais conceitos continuam sendo testados e expandidos neste início do século vinte e um. O planejamento espacial tornou-se mais abrangente, e inclui abordagens progressivas que ligam crescimento rentável a desenvolvimento redistributivo – permitindo que o planejamento se desenvolva em áreas rentáveis, mas relacionando-o com habitação acessível, oportunidades de vida, trabalho e lazer e investimentos em bairros mais empobrecidos, ao mesmo tempo em que se mostra eficiente no uso da infra-estrutura e dos recursos. Reconhecer as pessoas como recurso central e investir em "infra10 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co estrutura leve" têm se tornado fatores mais integrados nas estratégias de DEL ao longo das três últimas décadas. Isso inclui a promoção de oportunidades de treinamento local, assim como o requerimento de que as empresas ofereçam uma quantidade mínima de treinamento a seus empregados. A lógica é que baixos níveis de formação, especialmente entre os mais pobres, limitam a participação local no crescimento econômico, além de serem uma limitação-chave na relação com potenciais investidores. Hoje em dia, uma ampla variedade de organizações não governamentais e do setor privado tornou-se mais envolvida, fazendo do “capital social” do empoderamento local, parcerias e redes uma parte fundamental de suas estratégias de DEL. O crescente reconhecimento de que os pobres têm direito a um lugar nas mesas de decisões tem sido de grande importância, posto que as vantagens dificilmente beneficiam os mais necessitados a não ser que sejam ativos e participantes. Ainda, o conceito de “capital natural” está cada vez mais presente nas estratégias de DEL, sugerindo que atentem não só à exploração e investimento em recursos naturais (ex.: carvão, água, peixes, petróleo), mas também aos serviços econômicos dos sistemas vivos (ex.: controle de enchentes através do reflorestamento de encostas, purificação de água com mananciais, vantagens estéticas) e o aproveitamento da tecnologia para a redução, a reutilização e a reciclagem dos resíduos. Por que planejar para o desenvolvimento econômico? A globalização, a descentralização e a liberalização do mercado apresentam novos desafios de desenvolvimento e oportunidades, particularmente em nível local. Enquanto essas questões permanecem globais por natureza, algumas das maiores e mais imediatas diferenças podem ser feitas em nível local. A experiência nos ensina que apenas alguns locais poderão se tornar o próximo "Vale do Silício" ou atrair o "grande vencedor", aquela nova grande indústria que pode, ao mesmo tempo, salvar a economia e proteger os valores locais. Para a maioria dos lugares, o desenvolvimento econômico requer uma abordagem mais básica: compreender em quê a área local é boa e o que tem a oferecer; onde estão suas fraquezas, quais são as ameaças externas e oportunidades, e quais são seus desejos e necessidades. O sucesso no DEL depende do governo local encorajar um ambiente de empresarial no qual os mercados possam operar eficientemente, mas de forma apropriada, inseridos no contexto local. Na maioria das áreas locais, especialmente nos países em desenvolvimento ou em transição, as micro, pequenas e médias empresas deveriam ser fortemente apoiadas e encorajadas a assumirem a liderança, posto que têm um papel-chave na geração de novos empregos, criação de riqueza local e geração de impostos. Fazer isso requer formação de parcerias, políticas e regulações que apóiem a atividade de negócios local, o emprendedorismo, instalações e coordenação. O planejamento estratégico, tratado a seguir, oferece uma das melhores soluções. v isã o g era l • P l a n e j a m e n t o e s t r at é gic o pa r a o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 11 Que é planejamento estratégico? O Planejamento Estratégico é um processo decisório sistemático centrado em importantes questões e em como resolvê-las. O Planejamento Estratégico oferece uma estrutura geral de ação: uma forma de determinar prioridades, fazer escolhas acertadas e alocar recursos escassos (tempo, dinheiro, formação) para alcançar objetivos previamente acordados. Este manual organiza o planejamento estratégico para o desenvolvimento econômico local em uma série de quatro perguntas básicas. 1. Em que ponto estamos? 2. Aonde queremos ir? 3. Como vamos chegar lá? 4. Como saber quando chegamos? Responder cada uma dessas perguntas implica uma série de passos que o guiarão no processo de planejamento estratégico. Esse processo está ilustrado na figura Dez Passos para a Excelência em Planejamento. Dez Passos para a Excelência em Planejamento Nota: Posto que o ciclo planejamentoimplementação-planejamento é contínuo, também está em constante evolução. Os 10 passos podem vir a ser aplicados em um projeto ou revisitados em nível estratégico depois do passo “Ajustar e modificar”. 12 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Exigências de tempo para o planejamento estratégico Um dos desafios para a compreensão do Planejamento Estratégico é ter uma noção de quanto tempo cada passo requer e de como pode variar. O primeiro ponto-chave é que não existem regras quanto ao tempo requerido para cada passo do processo, posto que cada processo de planejamento é diferente (ainda que seja importante redefinir prazos para cada passo após uma reflexão completa a respeito do processo). Desenvolver um plano estratégico pode levar de somente duas semanas, resumido em um “retiro de final de semana” ou em uma conferência, até mesmo um ano, com muitas reuniões e atividades. Dar a largada no processo “colhendo o fruto mais baixo” e obtendo resultados visíveis Durante os testes de campo deste manual, os participantes pediram que realçássemos de forma consistente a importância de se obterem resultados visíveis logo. Um processo de DEL deveria conter os meios de passar rapidamente de idéias abstratas e princípios a mudanças visíveis nas vidas das pessoas. Resultados visíveis rápidos ajudam a manter o ritmo e o interesse no processo através da visualização real das ações. A melhor maneira de obter resultados visíveis é identificar o “fruto mais baixo”, os projetos que são mais facilmente “escolhidos” – ações óbvias e simples que são realizadas sem dificuldades e que podem ser rapidamente implementadas. Uma imersão ou conferência de planejamento estratégico costuma ser possível exclusivamente graças a uma facilitação experiente, e com organizações que funcionam bem. Geralmente, grande parte da análise preliminar e informações são revisadas previamente, e as sessões de planejamento têm um escopo limitado. Para um município que esteja conduzindo seu primeiro plano estratégico de DEL, pode levar meses para iniciar, identificar as partes interessadas e a participação, e conduzir as pesquisas. Desenvolver uma visão pode levar apenas meio dia durante a oficina (a não ser que se queira uma ampla participação pública). Organizar questões e definir objetivos provavelmente demandará mais tempo do que a etapa anterior, talvez um ou dois dias da oficina, ou várias reuniões ao longo de um período considerável, permeadas por um forte apoio facilitador. Esforços semelhantes podem ser necessários para o desenvolvimento e avaliação de opções estratégicas. Depois de identificadas as ações e desenvolvidos os planos de ação, leva-se muito tempo para a intensa atividade de implementação, monitoração e avaliação. A Natureza iterativa do planejamento estratégico Ainda que este processo apareça como uma série passos distintos a serem seguidos sucessivamente, muitos deles deverão ser revisitados na medida em que surjam novas informações, sejam refinadas as opções estratégicas, e sejam incorporadas ao processo novas pessoas, idéias e percepções. Entretanto, é importante completar o processo de maneira oportuna, se necessário em alto nível, e evitar ficar preso em uma dos passos (ex.: devido a incertezas, falta de dados). Assim como há idas e vindas em qualquer etapa do ciclo de plane v isã o g era l • P l a n e j a m e n t o e s t r at é gic o pa r a o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 13 Começando Geralmente, de 1 a 6 meses. Se o planejamento estratégico for novo, este passo pode levar meses. Partes interessadas e participação De uma sessão de meio dia a vários meses, de forma contínua. Avaliação da situação De 1/2 dia de Oficina SWOT para o ponta pé inicial, a vários meses para o estudo e o desenvolvimento de um relatório de elementos para o processo. Processo visionário Ajustar e modificar Oficina de meio dia a vários meses. Requer mais tempo se houver ampla participação pública. À medida que houver melhoria no aprendizado, deverão ser incorporadas modificações. Monitorar e avaliar Questões e objetivos A estrutura inicial de M&A pode levar 1 dia oficina para definir quem, quê, onde. Deve-se fixar uma data para avaliação completa (ex.: 3 anos) Os objetivos iniciais podem ser formulados em uma oficina de um dia. No entanto, isso costuma requerer várias reuniões ao longo do tempo. Organizações e implementação Como identificado no plano de ação. Opções estratégicas e avaliação Planejamento de ação Um ou mais passos de ação concreta devem ser detalhados primeiramente em oficina estratégica e posteriormente em comissões. A identificação inicial das opções pode ser feita em uma oficina de 1 ou 2 dias. O estudo e avaliação, dependendo do nível de detalhamento, podem levar de 1 dia a vários meses. jamento, o mesmo vale para o planejamento em si. A figura acima descreve um possível processo, no qual um único projeto é planejado e implementado, levando ao início de um plano estratégico mais amplo e mais planos em nível de projetos de diferentes grandezas. O trabalho da etapa de monitoração e ajuste do plano estratégico pode desencadear um novo processo. Nova mentalidade e gestão das mudanças Os participantes de algumas das oficinas de teste de campo indicaram que a "gestão das mudanças" é um importante aspecto de planejamento estratégico para o DEL, e que uma "mudança de mentalidade" pode se tornar necessária para o empoderamento de partes interessadas locais e a implementação de processo e ações de DEL. Sugeriu-se a inclusão de uma sessão sobre gestão de mudanças neste manual. Essa demanda é razoável, quando se consideram o quão turbulentos, desorganizados e freqüentemente caóticos podem ser os ambientes de planejamento com os quais devem lidar muitas auto14 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co ridades locais que trabalham com globalização, descentralização, pobreza, desemprego e transição para a democracia e outras questões relevantes. Agir imediatamente no nível local, sem desculpas (ex.: “Estamos esperando uma nova política nacional ou doação de fundos”), e incluir diversas partes interessadas como parceiras no processo (em oposição a abordagens intervencionistas), requer iniciativa e confiança, pois pode vir a ser uma forma muito diferente de ação. Portanto, a gestão de mudanças é fundamental. A experiência nesse campo sugere que a gestão de mudanças, ou, mais freqüentemente, a batalha pelas mudanças, requer uma resposta antecipatória ou proativa. A abordagem de planejamento estratégico delineada neste manual se encaixa nesse tipo de abordagem. O planejamento estratégico apóia a tarefa de gestão de mudanças, instigando um sentido de ordem em uma situação de desordem, posto que é perigoso acreditar que ordem e disciplina existem quando, na verdade, não existem. Algumas idéias básicas do campo da gestão de mudanças são: Comece logo; tenha uma idéia clara do propósito; jogue fora seu livro de regras, já que mudança, por definição, requer inovação e não lealdade a rotinas; seja paciente e persista para conseguir a "mudança de mentalidade" requerida, e tente obter resultados rápidos centrando seus objetivos em relações causa-efeito de longo prazo. Teoria da negociação e análise de decisões Muitos leitores reconhecerão que o processo de planejamento estratégico sugerido neste manual é consistente com a teoria de negociação e mediação, e apoiado por ferramentas analíticas de análise de decisões. No texto clássico Getting to Yes, Negotiating Agreement Without Giving In,4 Fischer e Ury descrevem quatro princípios para alcançar acordos sensatos e duradouros (portanto sustentáveis) através de negociação efetiva. Acordos sensatos, nos dizem eles, satisfazem os interesses das diversas partes e evitam a barganha por posições, que pode decorrer em detrimento das relações das próprias partes interessadas. No DEL, são justamente essas relações que incentivam o êxito da implementação, um pré-requisito para o desenvolvimento sustentável. Os quatro princípios da abordagem são: 1) separar as pessoas dos problemas/ questões; 2) concentrar-se nos interesses e não nas posições; 3) gerar uma variedade de opções antes de fechar um acordo, e 4) insistir que o acordo se baseie em critérios objetivos. Tais princípios se entrelaçam entre os Passos 3 e 7 dos 10 Passos para a Excelência em Planejamento. A teoria da negociação também nos proporciona algumas considerações a respeito de relações de poder, e os desafios por elas criados para a obtenção de acordos. Com base na premissa que a única razão para fazer parte de um processo de planejamento estratégico (ou negociação) é produzir melhores resultados do que os que seriam obtidos por outras vias, a única conclusão razoável é pensar na Melhor Alternativa de Acordo Selado (MAAS) para cada parte interessada. Em planejamento e negociação, a MAAS da parte interessada é uma fonte de poder. Por exemplo, algumas partes interessadas podem considerar prejudiciais os comerciantes ambulantes, e podem querer que sejam realocados. Entretanto, um acordo não negociado como esse pode desencadear resultados gerais piores (ex.: mais desemprego) e pode encorajar 4 Fisher, R. e W. Ury. 1983. v isã o g era l • P l a n e j a m e n t o e s t r at é gic o pa r a o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 15 a MAAS dos comerciantes ambulantes (ex.: reações dos ambulantes como protestos que perturbem os negócios). Aplicar o processo de planejamento estratégico deveria contribuir para que se evite um confronto desnecessário. No planejamento estratégico para o DEL, tais princípios úteis são corroborados pelos recentes trabalhos em análise de decisões. Por exemplo, Keeney, em seu trabalho exemplar intitulado Value Focused Thinking5, nos ajuda a avançar no processo de planejamento oferecendo-nos técnicas analíticas para examinar as questões e os problemas, transformando interesses em objetivos de planejamento bem estruturados, e usando-os para guiar a geração de opções estratégicas criativas. Finalmente, as ferramentas específicas para as opções de avaliação com indicadores (critérios objetivos), e a redefinição dessas opções são elementos essenciais para uma tomada de decisão sensata. Benefícios e Desafios do Planejamento Estratégico para o Desenvolvimento Econômico Local Reconhecer os benefícios e os desafios do planejamento estratégico para o DEL, ancorando as expectativas do processo na realidade, ajuda a preparar resultados de sucesso. Na tabela abaixo, a coluna da esquerda resume os benefícios e a coluna da direita descreve alguns dos desafios. Tabela 1: Benefícios e desafios do planejamento estratégico para o Desenvolvimento Econômico Local Benefícios do planejamento estratégico para o DEL Desafios do planejamento estratégico para DEL • • Dá início ao processo de DEL (isso requer liderança, visão e motivação) • Mantém o processo de DEL funcionando depois de iniciado (o que requer fortes habilidades na facilitação de grupos, comunicação e gestão de informações) • Limites de tempo, orçamento, habilidades e capacidade para desenvolver o plano • Mudança de governos, membros das equipes das partes interessadas (o que requer uma institucionalização que não esteja baseada em indivíduos e personalidades) • Unindo a diversidade dos interesses da área local e lidando com as limitações culturais • Dificuldade de estabelecer objetivos realistas, prioridades comuns e ações realizáveis • Integração dos objetivos de planejamento econômico com os demais objetivos da área local Possibilita às comunidades que priorizem seus gastos com investimentos locais e permite-lhes apresentar uma estratégia clara de investimentos aos credores. • Cria mais e melhores empregos e riqueza local • Possibilita uma melhor gestão de mudanças e projetos futuros por parte das comunidades • Oferece compreensão compartilhada a respeito das prioridades e direções das questões relativas à economia local e ao que precisa ser feito • Serve de ponte entre a autoridade local e a comunidade em geral • Melhora a liderança e encoraja uma comunicação mais aberta • Oferece oportunidades de cooperação e parceria 5 Keeney, R. 1992. 16 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Benefícios do planejamento estratégico para o DEL (continuação) Desafios do planejamento estratégico para DEL (continuação) • Oferece oportunidades para a participação da área local, que podem gerar um acordo mais amplo acerca de caminhos estratégicos • Questões de jurisdição: exercer controle local sobre recursos ou políticas pode ser difícil • • Pode mobilizar uma ampla e diversa variedade de organizações e interesses Capitalizar oportunidades para cooperação e competição entre áreas locais • • Oferece um elevado nível de credibilidade e de adesão local Passar do gerenciamento constante de crises ao planejamento estratégico de longo prazo • • Desenvolve planos de ação centrados em resultados com metas, prazos, papéis de ação, responsabilidades e orçamentos Dar seguimento a compromisso e recursos e implementar o plano • Empregar o tempo necessário na construção de parcerias • Permite monitoração, avaliação e ajuste de estratégias para condições cambiantes • • Promove uma estratégia que reflete os interesses da área local e as realidades econômicas Convencer as pessoas que atualmente se beneficiam do status quo a aceitarem possíveis mudanças na estrutura de poder • Empregar tempo e dinheiro para envolver os pobres e marginalizados Quem deveria estar implicado no planejamento de uma estratégia de DEL? Uma abordagem participativa Este manual promove uma abordagem participativa para o DEL como uma via prática de obtenção de mudanças duradouras. O passo 2 oferece maiores detalhes no tocante às opções do processo participativo. Dois atores-chave no DEL são a comunidade empresarial e o governo local. Entretanto, um processo participativo deve considerar uma base mais ampla de partes interessadas: líderes locais; organizações de trabalho; organizações nãogovernamentais ONGs; organizações da sociedade civil (OSCs); grupos da economia informal; organizações institucionais e educativas, e outros níveis ou jurisdições do governo. A implementação de um processo participativo e o desenvolvimento de uma estratégia de DEL requerem liderança. A sessão seguinte retoma o importante papel da liderança e o papel especial do governo local em um processo participativo. Liderança, governo local e DEL A liderança em DEL pode vir do governo local, setor privado, ONGs ou OSCs, ou de uma parceria entre grupos de partes interessadas. O governo local é uma parte interessada que deve, imprescindivelmente, estar envolvida, e acreditamos que tenha que estar no planejamento do desenvolvimento econômico local. Argumenta-se fortemente que o governo local deve desempenhar um papel de liderança no processo de planejamento, eventualmente oferecendo aprovação final da estratégia. Por quê? Primeiramente, um governo local eleito democraticamente é responsável por seus cidadãos e, portanto, pode conferir legitimidade à estratégia de DEL. Segundo, o governo local v isã o g era l • P l a n e j a m e n t o e s t r at é gic o pa r a o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 17 está envolvido no desenvolvimento de planos complementares e concorrentes para o desenvolvimento, e está bem posicionado para integrar tais planos, incluindo objetivos sociais e ambientais. Terceiro, o governo local já está profundamente envolvido na atividade empresarial local enquanto provedor de infra-estrutura, recolhedor de impostos e regulador de terras, edificações e atividades. Em muitos países, a crescente tendência à descentralização e governança local subjaz a um papel crucial do governo local. Um argumento final para que o governo local assuma um papel de liderança é o consenso global e comprometimento por parte de governos nacionais com a redução da pobreza, como expressado nos objetivos de desenvolvimento do milênio e estratégias de redução de pobreza (ERP) promovidas pelo Banco Mundial e outros parceiros no desenvolvimento. Em qualquer país, a implementação de ERP é impraticável sem que os governos locais assumam uma liderança visível.6 Em alguns casos, outros grupos podem estar mais bem posicionados para assumir um papel de liderança, especialmente quando um governo local está diante de limitações significativas (ex.: falta de recursos, falta de pessoal ou de treinamento, falta de vontade política). A liderança pode ser resultado de organizações empresariais do setor privado, porque estão intimamente envolvidas na economia e podem motivar a inovação e o espírito empreendedor. A liderança também pode vir de organizações não-governamentais (ONGs) e organizações da sociedade civil (OSCs). Alguns modelos de desenvolvimento econômico guiado por comunidades incluem associações de crédito, cooperativas e grupos de empréstimo (ver Ação 19: Cooperativas; Ação 20: Organizações de DEL; Ação 24: Microcrédito, no Volume 3: Guia de Ações). Mesmo quando o governo local não assume a liderança, o governo local deve ser incluído como parte interessada para compreender como suas políticas, programas e planos afetam a economia local. Independentemente de quem assuma a liderança, as melhores práticas mostram que representantes de setores-chave do governo, setor privado e sociedade civil devem ser envolvidos o quanto antes no processo de planejamento. Isso levará a parceria que costumam a desempenhar um papel central na implementação de estratégias de DEL. Sem apoio mútuo de uma variedade de partes interessadas, os resultados de uma estratégia de DEL tenderão ao fracasso devido à instabilidade, estagnação e o sentimento de que esta é temporária, servindo apenas às facções políticas atualmente no poder. 6 para informações e exemplos de ERPs, ver Estratégias de Redução da Pobreza do Banco Mundial e o site: http://www.worldbank.org/poverty/strategies/ 18 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Questões sobre o Desenvolvimento Econômico Local Economias de mercado e descentralização Ao redor do mundo, os governos locais estão engajados em uma economia global cada vez mais competitiva, que está adotando rapidamente os sistemas de economia de mercado. Ao mesmo tempo, os governos locais vêem-se diante de mais reformas democráticas e maior descentralização. Podem ser encontrados exemplos proeminentes em países onde a transição de regimes autoritários à democracia está ativamente em curso: Na Ásia, com o código de Governo local das Filipinas e a Lei 22/1999, da Indonésia; a implementação de um sistema descentralizado em Uganda, África; Lei da descentralização departamental do Paraguai, na América do Sul e o Acordo de Dayton da Bósnia, na Europa. Essas tendências também são visíveis em democracias estabelecidas, como a legislação sobre o acordo de assentamentos Métis em Alberta, no Canadá. O significado dessa tendência é que os cidadãos e os governos locais passaram a ter maiores oportunidades e mais responsabilidades para forjarem seu futuro. Hoje, é amplamente reconhecido que o desenvolvimento econômico local deve acompanhar o processo de descentralização, a fim de fortalecer a democracia local. Uma boa governança é fundamental para o desenvolvimento de economias de mercado e de uma crescente descentralização. Boa governança e DEL Costuma-se incluir em governança, a capacidade institucional de gestão e administração, e o papel da política no desenvolvimento. Governança não é governo. Governança é um conceito que reconhece o poder tanto dentro como fora da autoridade formal e das instituições do governo. Governança é a habilidade de coordenar e promover políticas, projetos e programas que representem com credibilidade uma ampla variedade de interesses, tais o governo, o setor privado e a sociedade civil. O envolvimento público, o desenvolvimento institucional, a transparência nos processos decisórios, a representação de interesses, resolução de conflitos, limites de autoridade e confiabilidade da liderança são questões relativas à governança.7 UN-Habitat define a governança da seguinte forma: Governança é a soma das várias formas através das quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, planejam e administram as questões comuns de uma cidade ou outra área local. É um processo contínuo através do qual interesses conflitantes ou diversos podem ser acomodados e para que se tomem ações cooperativas. Inclui instituições formais, assim como arranjos informais e o capital social dos cidadãos. A governança enfatiza o “processo”. Em outras palavras, como são tomadas as decisões entre os diversos atores com diferentes prioridades, dada a complexidade de suas relações. Isso é essencial para a criação de um DEL participativo. A principal característica é a habilidade de lidar com interesses conflitantes, ou divergentes, e procurar ações cooperativas. A 7 Frischtak, L. 1994. v i s ão ge r al • Qu e s t õe s s ob r e o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 19 governança inclui tanto instituições estabelecidas como arranjos e redes sociais informais. Uma boa governança proporciona bases para que os cidadãos empreguem seus talentos na melhoria de suas condições sociais e econômicas. Deveria permitir que mulheres e homens acedam aos benefícios da cidadania.8 Uma boa governança sustenta o DEL.9 Um elo crítico entre os conceitos de boa governança e o DEL é a necessidade de estabelecer um ambiente facilitador de empresas. Ambiente facilitador de empresas Apesar dos sistemas democráticos oferecerem as melhores oportunidades para um DEL bem sucedido, o poder de auto-governo decorrente de meios democráticos não garante sucesso. As bases para o sucesso são instituições capazes no nível local. Além da simples falta de capacidade, custos (tempo e dinheiro) e regulação excessiva (complexa) são os devastadores efeitos do favorecimento, nepotismo e corrupção. Pesquisas recentes têm mostrado que instituições apropriadas e fortes são necessárias, e que deveriam seguir quatro conceitos no DEL.10 UU Primeiramente, o apoio a instituições e estratégias deveria combinar governança e cultura. Ter bases culturais para instituições significa que o governo local tende menos a ser uma fonte de conflito e um veículo de vantagens pessoais. Além disso, o governo local tenderá a ganhar mais respeito, legitimidade e aceitação dos cidadãos locais. UU Segundo, o governo necessita de regras decisórias e procedimentos claros, tais como códigos empresariais efetivos e zoneamento que promovam planos de longo prazo em vez de decisões políticas e de curto prazo. As mesmas devem ser orientadas ao mercado, e não às empresas ou para o favorecimento de uma empresa em particular. A falta de condições claras e estáveis e a falta de administradores competentes podem, no mínimo, minar a eficiência, a produtividade e a utilização efetiva de recursos. No pior dos casos, pode levar à corrupção, esvaziando os fundos do governo local para fins individuais, e pode levar também ao uso de cargos do governo local para benefício pessoal. UU Terceiro, o ambiente político deve ser seguro. Políticas econômicas pobres ou corruptas e sistemas de governo fracos podem afetar negativamente o desenvolvimento da economia local devido a uma elevação de riscos e de custos de produção. Por exemplo, os riscos e custos de produção são afetados quando as oportunidades de investimento e os cargos-chave de governo são oferecidos a amigos não qualificados e parentes do partido político da situação; quando propinas são extraídas de empresas e empreendedores, tornandoos reféns de políticos; quando as tarifas ou regulações de impostos são incertas e mudam a cada nova administração. O governo local 8 Essas vantagens incluem habitação adequada, segurança de posse de terras, água potável, saneamento, ambiente limpo, saúde, educação e nutrição, emprego e segurança pública, e mobilidade. Para mais informações: Campanha global sobre Governança Urbana de UN-Habitat. www.unhabitat.org/campaigns/governance/ 9 Ver, por exemplo, Edralin, Josefa S., ed. 1996. Local Governance and Local Economic Development: Capacity Building. Case Studies in Asia and Latin America. 10 Cornell, S., J. Kalt, 1995. 20 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co deveria estabelecer um ambiente político no qual os investidores e as empresas – grandes ou pequenas, membros ou não membros das áreas locais - possam se sentir seguros. Os investimentos, e os empregos que deles resultam, procuram margens de retorno sem riscos, que sejam equivalentes ou melhores às de outros lugares. Para muitos investidores, consistência, previsibilidade e clareza das políticas econômicas e regulações são tão importantes quanto um ambiente empresarial com poucas limitações. Sem um ambiente seguro de investimentos, o capital humano e financeiro local migrará da área local e será difícil atrair investimento externo. UU Quarto, ambientes facilitadores devem possuir facilidades de entradas de empresas e execução de regulações eficiente. Uma pesquisa publicada em 2002 analisa a regulação de entrada para empresas recém abertas em 85 países.11 Essa pesquisa observou a quantidade de procedimentos que um empreendedor deve efetuar para obter uma licença de funcionamento, quanto tempo leva e quanto custa. Por exemplo, em Moçambique, são necessários 19 procedimentos, 149 dias úteis e um custo de 256 dólares. Na Itália, há 16 procedimentos, levam-se 62 dias úteis e o custo é de 3.946 dólares. Por outro lado, no Canadá, os dois procedimentos levam dois dias e custam 280 dólares. Trabalhos mais recentes incluem a análise de outras áreas de ambiente empresarial, tais a execução de contratos e direitos de propriedade.12 Por exemplo, executar um contrato na Tunísia requer sete dias, enquanto que na Guatemala isso leva mais de quatro anos. Na Irlanda, a declaração de falência leva seis meses, mas na Índia leva mais de onze anos. Não é de surpreender que os pesquisadores tenham concluído que países com regulação pesada e fraca execução de contratos tenham índices elevados de corrupção, maior economia informal, sejam menos democráticos e apresentem maiores tendências à pobreza. Ambientes empresariais ineficientes impedem a abertura de empresas, sua modernização ou sobrevivência. Empresas e empreendedores, tanto na economia formal como na informal, precisam acesso justo ao capital, treinamento e informação em um ambiente regulador claro e culturalmente apropriado. Ambientes facilitadores podem ser obtidos através da simplificação de procedimentos burocráticos, criando certeza de regulação (incluindo os direitos à propriedade), buscando ações de ampla aceitação, encorajando redes de empresas locais e apoiando o treinamento para que trabalhadores capacitados estejam disponíveis para atender às demandas do mercado. Finalmente, os ambientes facilitadores integram a vasta economia informal, cujo potencial costuma ser inexplorado ou mesmo minado. Em outras palavras, para que as comunidades sejam economicamente bem sucedidas, o custo empresarial não pode ser mais elevado do que o necessário, e a qualidade deve ser igual, ou melhor, do que os consumidores encontram em outros lugares (ver Ação 1: Políticas e regulação; Ações 10 a 13: Empreendedores e apoio às pequenas empresas, Ação 15: Investimento em infra-estrutura física, Ação 28: Apoio à economia informal). As boas 11 , S. et al. 2002. 12 Banco Mundial, 2003. v i s ão ge r al • Qu e s t õe s s ob r e o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 21 práticas no desenvolvimento econômico local sugerem que ter por objetivos os recursos públicos e a intervenção governamental (ex.: despesas públicas, regulação, acesso a serviços) para a melhoria do ambiente empresarial básico de forma a atingir todos os níveis da sociedade (ex.: em vez de apoiar empresas individuais) é a forma mais efetiva e benéfica da qual o governo dispõe para contribuir com o desenvolvimento econômico. O essencial da estratégia de DEL Se um ambiente facilitador de empresas é estabelecido, a estratégia DEL deve considerar três tipos de oportunidades econômicas para melhorar a economia local. A primeira é evitar a evasão de capitais da área local, por exemplo: evitar bens importados que estejam disponíveis localmente. A segunda é buscar oportunidades para atrair capital para a economia local através de atividades tais agricultura, manufatura e turismo potencializados por políticas dirigidas ao mercado e de preços mínimos. A terceira é buscar oportunidades de manter o capital que adentrou a economia local circulando mais tempo; encorajando, por exemplo, atividades que mantenham os atuais turistas na cidade por mais tempo ou que lhes ofereçam mais e melhores oportunidades de gastarem seu dinheiro na cidade. Levar adiante essas estratégias requer uma compreensão ampla da economia local.. Vantagem competitiva e cooperação O mundo é um lugar competitivo. Portanto, é importante compreender a competição e a vantagem competitiva de uma área local. Vantagem competitiva é a condição (ex.: os pontos fortes de uma área local, fraquezas, ameaças externas e oportunidades) que permite que a área local opere de forma relativamente mais eficiente, acrescentando-lhe vantagens. Embora a competição promova eficiência e inovação, a competição excessiva por investimento pode causar perda para todas as partes e pode representar ainda mais desvantagens para grupos já marginalizados. Com essa compreensão, é lógico que uma análise competitiva delineará apenas parte de um cenário econômico geral, pelo que é essencial compreender também o que é cooperação. Em nível local, as atuais tendências globais sugerem que a sustentabilidade de longo prazo de economias locais, e por vezes sua sobrevivência econômica de curo prazo, dependem da cooperação nesse mundo competitivo (ver Referência de Caso 2). Para evitar alguns dos efeitos colaterais da competição, as áreas locais podem desejar trabalhar com a ajuda de fóruns, ou através do desenvolvimento de estratégias regionais que fortaleçam a produção local de todas as áreas locais, ajudando a protegê-las da competição desnecessária (ex.: quando comerciantes ou empresas colocam as localidades umas contra as outras). 22 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Referência de Caso 2: Cooperação Econômica Local, África do Sul Uma motivação, sempre presente, faz com que os governos locais minem uns aos outros numa busca competitiva por investimentos. No livre mercado existem mecanismos e oportunidades que permitem que os governos locais atuem guiados por essa motivação. Normalmente, não há as mesmas motivações ou mecanismos para incentivar a cooperação, tanto formal como informalmente. Os mecanismos formais podem ser o estabelecimento de corpos, que representam preocupações coletivas dos governos locais, e que eventualmente acabam inserindo esses corpos na legislação (institucionalização de corpos cooperativos no governo local). Os mecanismos informais podem simplesmente incluir conferências bianuais ou encontros de governos locais. Em ambos os casos, são necessários organização e esforço para pô-los em prática. Na África do Sul, desenvolveram-se tanto mecanismos informais como legais. A Associação de Governo Local Sul Africana (http://www.salga. net) representa o governo local no Conselho Nacional de Províncias. Além disso, foram fixados estatutos regulatórios. A seção 41(1) da Constituição declara que "todas as esferas do governo e todos os órgãos do estado em cada esfera devem .. .. cooperar entre si em confiança mútua e boa fé através .. .. de assistência e apoio mútuos, .. .. informando uns aos outros, e consultando-se mutuamente, a respeito de questões de interesse comum .. .. [e] coordenando suas ações e legislação uns com os outros”. O estabelecimento de corpos que representem preocupações coletivas dos governos locais promove a cooperação entre esferas do governo. Fonte: Governo Local e Desenvolvimento Econômico. Um guia para Municípios da África do Sul. http://www.local.gov.za/DCD/dcdlibrary/led/led.rtf. A “economia total” Compreender a “economia total” é um passo importante no desenvolvimento de uma estratégia de DEL. Normalmente, a economia é vista exclusivamente através das lentes da economia formal, como mostra a Figura 2. Isso porque a economia formal é mensurável (recibos de impostos, licenças e alvarás para empresas, números relativos ao emprego e outras estatísticas oficiais), fácil de ser monitorada e costuma contar com partes interessadas mais poderosas. Entretanto, a economia formal é apenas uma parte de uma “economia total”, interligada, que inclui a economia informal – os que trabalham em atividades econômicas produtivas que não são mensuradas formalmente (a seção seguinte apresenta mais detalhes acerca da economia informal). A falta de integração implica oportunidades perdidas para o desenvolvimento e a redução da pobreza, já que muitos dos mais pobres operam nesse setor. Aspectos de mercado e de não-mercado são então combinados com graus variáveis de legalidade para contribuir para um v i s ão ge r al • Qu e s t õe s s ob r e o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 23 cenário de “economia total”. Uma ilustração simplificada da “economia total” está apresentada na Figura 2 abaixo. Com exceção de alguns aspectos legais (ex.: roubo, venda ilegal de drogas), os setores não-formais ou informais recebem pouca atenção. Isso é particularmente certo com relação às atividades que podem vir a contribuir significativamente à economia, mas que não são geradoras de renda (ex.: trabalho doméstico, agricultura de subsistência, serviços de ecossistema tais como controle de enchentes). Cada um dos setores identificados na Figura 2 afeta a economia, e pode haver aspectos que deveriam ser incluídos em uma estratégia de desenvolvimento local. As atividades legais requerem permissão oficial ou procedimentos de registro para poderem operar. Entretanto, no próprio sistema legal, há uma continuidade entre o legal e o ilegal. A legalidade das atividades (legal, ilegal ou algo no meio do caminho) depende da jurisdição e da estrutura legal associada – padrões específicos e procedimentos – que permitam que atividades econômicas sejam instauradas. Na Figura 2, as designações de não-legal e extralegal são empregadas como descritores que visam capturar esse contínuo. Por exemplo, algumas atividades podem ser consideradas ilegais, mas não são controladas ativamente, cedendo espaço a atividades econômicas informais. Figura 2: Visão geral da economia total Não-Mercado Mercado Legal* Não-legal* Extra legal* Informada Não-Informada –– Permitido, atividades empresariais tributadas The formal economy –– Pequena escala, troca e câmbio Não-Informada –– crianças engraxates Ilegal* A economia informal Informada e não-informada –– Trabalho voluntário Informada e não-informada –– Absorção da poluição A economia informal economia Aspectos ambientais da economia Informada e não-informada –– Drogas ilícitas Informada e não-informada –– vício Informada e não-informada –– Poluição ambiental A economia ilícita Aspectos sociais da economia Aspectos ambientais da economia Aspectos sociais da economia Indica a economia formal da economia de mercado – informada nas estatísticas econômicas. Indica os aspectos informais ambíguos da economia de mercado – a verdadeira economia informal. *Note que a divisão entre legal, não-legal, extra-legal e ilegal (especialmente na economia informal com questões como a poluição ambiental) varia de jurisdição a jurisdição. A legalidade depende da existência de estrutura legal nas quais as atividades econômicas têm lugar. 24 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Algumas atividades de não-mercado, tais como a poluição ambiental, também devem ser consideradas como parte de uma estratégia de DEL. De certa forma, a poluição pode ser absorvida no ambiente (ex.: emissões de uma fábrica na atmosfera), pelo que permanece sem regulação. Aqui, o meio ambiente executa um serviço econômico que não é diretamente incorporado no custo dos negócios. Entretanto, a poluição, de alguma forma, pode dificultar o desenvolvimento econômico e limitar as oportunidades (sem deixar de lado as questões humanas, sociais, ecológicas ou de saúde). Uma resposta regulatória pode ser uma alternativa apropriada como parte da estratégia de DEL. Da mesma forma, há atividades sociais não reconhecidas na economia informal, mas que contribuem para promover a economia. Por exemplo, as contribuições econômicas de um homem ou mulher que trabalha em casa para criar seus filhos, cozinhar, limpar e exercer outras atividades, não são reconhecidas como serviços econômicos de promoção da economia de mercado. Contudo, considera-se parte da economia de mercado a contratação de uma empregada doméstica para a limpeza da casa, ou de uma babá que cuide das crianças. As muitas formas do Capital no DEL Uma forma de estruturar o pensamento sobre o DEL é considerar que uma economia local funcional e saudável engloba quatro tipos de capital: Capital social/humano, capital financeiro, capital manufaturado/físico, e capital natural (ver Tabela 2). O conceito de capital é útil porque pode ser adquirido, intercambiado, investido e convertido em outras formas. Essa forma dinâmica de pensar sobre o DEL mantém o foco na mudança, que é o que define o desenvolvimento estratégico. Tabela 2: Quatro tipos de capital – Uma estrutura para a compreensão e o funcionamento da economia13 Capital humano e social Formação de liderança em empresas, governo local e desenvolvimento econômico. Liderança, parcerias Melhorar as parcerias, redes e normas sociais, confiança social e integridade cultural para facilitar a coordenação, e organização reduzir riscos e aumentar a cooperação em benefício mútuo (ex.: economia de escala). Conhecimento e Informação Habilidades, competência e inovação Capital financeiro Financeiro Oferecer integração e acesso a empresas, mercados e informações econômicas, sociais e ambientais. Fortalecimento de emprendedorismo, educação, saúde e ambientes de aprendizado. Capacitação junto da população local e atração de trabalho qualificado à área local. Melhorar acesso e uso de capital financeiro: crédito, efetivo, investimentos, instrumentos monetários para todos os setores – inclusive o informal e grupos de clientes específicos (ex.: mulheres) 13 Conceito expandido a partir de: Hawken, P., A Lovins, e L.H. Lovins, 1999. v i s ão ge r al • Qu e s t õe s s ob r e o Desenv o lv i mento Eco nô mi co Lo cal 25 Tabela 2: (continuação) Capital físico Tecnologia, ferramentas, máquinas Infra-estrutura e ambiente construído em geral Recursos Capital natural Sistemas vivos Serviços de ecossistema Empregar melhor a tecnologia em processos empresariais. Melhoria do uso da terra e da infra-estrutura (transporte, moradia, energia, comunicações e sistema de coleta de resíduos sólidos) para dar sustentação ao desenvolvimento econômico. Água limpa, terras para cultivo, florestas, minerais, diversidade genética, recursos energéticos e outros. Ecossistemas resilientes, auto gerados e diversos constituem a base para o desenvolvimento econômico e a qualidade de vida. Sistemas de esgoto e de purificação natural (ex.: do ar e da água), água e proteção contra enchentes graças à preservação dos lençóis freáticos. Integração do Desenvolvimento Econômico Local Trabalhar com os quatro tipos de capital requer integração. Do ponto de vista do governo local, isso é feito através de interação em duas vias entre os diferentes planos, políticas e regulações. Normalmente, os cidadãos gostariam de ver seus governos conduzirem um grande plano abrangente e de longo prazo que identifique valores fundamentais e uma visão do futuro. Esse plano de longo prazo oferece uma estrutura geral para uma tomada de decisão participativa e colaborativa (ver Referência de Caso 3). Por trás de um plano de longo prazo existem muitos planos adicionais, tais como os planos oficiais da área local que abordam as políticas de uso da terra; planos corporativos que esboçam os papéis e responsabilidades organizacionais; planos de gestão ambiental; planos de gestão dos recursos costeiros; planos de parques; planos de saúde, e, certamente, DEL (ver Figura 3). Dois mecanismos de integração desses planos no processo incluem a existência de membros de outros departamentos (ex.: planejamento fundiário) como integrantes de um grupo de partes interessadas do DEL ou como grupo de trabalho (discutido no Passo 2), ou o uso de um sistema de referência no quais relatórios e esboços de planos circulam entre os diferentes departamentos e são revisados durante o processo de DEL. Figura 3: Integração do DEL no sistema de governo local 14 Plano de longo alcance ou plano abrangente valores fundamentais, visão do futuro estrutura geral Plano corporativo e organizacional papéis, responsabilidades, previsão orçamentária Planejamento fundiário /comunitário oficial zoneamento desenvolvimento de regulamentações Plano estratégico do Desenvolvimento Econômico Local 14 Conceito adaptado do Instituto urbano Canadense: http://www.canurb.com/ 26 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Outros planos e funções locais meio ambiente, saúde, segurança, obras públicas Referência de Caso 3: Parcerias e planejamento integrado para DEL, Brasil Noventa por cento das prefeituras brasileiras despejam seus detritos sólidos em lixões a céu aberto O município de São Bernardo do Campo, centro da indústria automobilística de São Paulo, operava dessa forma, até que passou por um processo de planejamento estratégico. Além das questões ambiental e de saúde, a área local reconheceu que havia impactos econômicos negativos oriundos da imagem atribuída aos lixões. Também reconheceu a existência de oportunidades de negócios na coleta de detritos sólidos. O município formulou uma estratégia para a organização de cooperativas de coleta de lixo. Um projeto piloto foi implementado através de uma parceira com empresas do setor privado em São Bernardo. Os resultados imediatos incluíram 22 % de aumento real na renda mensal dos trabalhadores da cooperativa em apenas dois meses, além de um melhor lugar para se fazer negócios. Integrar a coleta de lixo com outros objetivos levou a uma gestão mais eficiente dos resíduos, o que inclui reciclagem e minimização da produção de resíduos. http://www.ems-sema.org/castellano/proyectos/solidaria/ppp/en_selected.htm Redução de pobreza e DEL Globalização e redução da pobreza A globalização mudou o cenário do desenvolvimento em todos os níveis da organização humana. Parece certo que em nível mundial, a globalização econômica a rápida dispersão de mercados ao redor do mundo e a coincidente expansão das ligações econômicas – tornou-se uma questão fundamental. Por um lado, há uma oportunidade potencial de crescimento dos mercados e aumento da riqueza. Por outro lado, nem todos foram capazes de tirar proveito dos benefícios, fazendo com que as subseqüentes desigualdades de renda e seus impactos negativos se tornassem o centro de atenção. Coincidentemente, não houve uma correspondente redução significativa na pobreza mundial, posto que milhões de pessoas ao redor do mundo vivem na mais profunda miséria. Na verdade, a privatização e a reestruturação das indústrias costumam agravar a penúria econômica em curto prazo, devido aos elevados índices de desemprego tanto no setor público como no privado. v i s ão g e r a l • r edução de po b r eza e d e l 27 A pobreza é causada por muitos fatores, e atribuir o problema à globalização pode ser visto como a exteriorização de um problema e a limitação das opções disponíveis. Assim como a economia não é um jogo no qual sempre se perde para que a outra parte ganhe, vemos o alívio da pobreza como uma espécie de desafio para a incorporação dos mais pobres no processo de desenvolvimento. Este manual incentiva uma visão pragmática na abordagem da globalização e da redução da pobreza através de pesquisa de mercados, comércio justo, compartilhamento de informações e governos sensíveis, que incorporem o planejamento participativo no processo de tomada de decisão. Desenvolvimento Econômico Local e redução da pobreza Há um consenso emergente de que o DEL é decisivo para a redução de pobreza, mas que não pode propor mudanças efetivas sem estratégicas explícitas de alívio da pobreza. No nível estratégico, a experiência indica que as iniciativas econômicas para a redução da pobreza são mais efetivas e sustentáveis quando são incorporadas em uma estratégica mais ampla de desenvolvimento econômico. As estratégias pró-pobres isoladamente podem não levar ao desenvolvimento (ex.: mudança estrutural) requerido para alterar em sua essência a situação dos pobres. Tais estratégias foram criticadas como sendo “de sobrevivência” entrando em um ciclo interminável de gestão de crise. As melhores práticas sugerem que assegurar um desenvolvimento includente e participativo, que sustente tanto os ganhos econômicos locais como a redução da pobreza, é de suma importância para se alcançar o equilíbrio necessário no desenvolvimento econômico. Um desafio central do ponto de vista do DEL, portanto, é assegurar que aqueles que tradicionalmente foram deixados de lado passem a ter acesso a oportunidades, que os marginalizados pobres participem ativamente no desenvolvimento da economia local e, acima de tudo, que tenham (ou consigam o apoio necessário para criar) a capacidade organizacional para uma participação efetiva. As vantagens econômicas têm boas chances de alcançar os pobres simplesmente a partir de objetivos explícitos de DEL, centrados nos lares mais pobres e na economia informal. Do lado substancial, alguns dos mais importantes progressos na redução da pobreza local ocorreram com o crescimento de empregos ao redor do mundo, gerado por micro, pequenas e médias empresas (para exemplo, ver Ação 12 Formação profissional; Ação 13: Micro-empreendimento; Ação 24: Microcrédito). Os pobres, incluindo grupos mais vulneráveis como mulheres, jovens e os que trabalham na economia informal, são normalmente representados no setor das micro-empresas. A título de exemplo, o desenvolvimento das micro-empresas é o cerne da estrutura nacional de DEL nas Filipinas. O Departamento de investimento e comércio das Filipinas declarou que: “O setor de pequenas e médias empresas é a espinha dorsal da economia das Filipinas. Compreende 99,6% de todas as empresas registradas no país; emprega 69,9% da força de trabalho e contribui com 32% da economia". (ver Referência de caso 4) 15 15 Departamento de Indústria e Comércio das Filipinas: http://www.dti.gov.ph 28 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Além do DEL, estratégias de redução da pobreza podem incluir programas de moradia, saúde, educação e assistência social. Por exemplo, sustentar iniciativas econômicas pode ser impossível em um assentamento informal ou irregular onde não há posse segura, os residentes são assediados e lidam com ameaças constantes de despejo. Como componente de um plano mais amplo de redução de pobreza, o DEL pode contribuir de forma significativa. Referência de caso 4: apoio nacional para o DEL – ato de criação de micro-empresas, Filipinas Em 2002, o governo das Filipinas promulgou o Ato de Microempresas Barangay [cidade] MEB. Esse ato visa promover um ambiente facilitador de negócios para microempresas: “Na medida do possível, as MEB estarão sujeitas a requerimentos burocráticos mínimos, impostos e encargos razoáveis. Isso inclui isenções de muitos impostos, encargos e leis de salário mínimo. Também inclui uma variedade de apoio à micro e pequenas empresas: Desenvolvimento e acesso ao mercado, Capacitação, Acesso ao capital, Liberação de crédito, Transferência de tecnologia, Produção e treinamento de gestão, Assistência de Marketing e promoção de comércio e investimentos. Departamento Indústria e Comércio das Filipinas: http://www.dti.gov.ph.. A economia formal e a redução da pobreza Uma estratégia típica de DEL foi desenhada para criar uma economia local estável e auto-suficiente através do estabelecimento e da retenção de empresas locais e da criação de empregos. Isso pode ser alcançado através de investimentos estrangeiros e domésticos diretos, desenvolvimento de infraestrutura, substituição de importações, ou outras atividades que costumam ser o centro da economia formal. Para abordar a redução da pobreza, essas atividades devem se concentrar nos mais pobres. Ações específicas podem incluir a seleção de empresas ou setores com elevada demanda de trabalho, de baixo ou médio nível de capacitação, ao mesmo tempo em que o alvo sejam os pobres, enquanto menos capacitados para treinamento e assistência à colocação (ver Referência de Caso 5), e a abordagem do problema, tanto no tocante à demanda como à oferta. Na verdade, os mais pobres podem oferecer um aspecto de vantagem competitiva da área local (trabalho ou bens tradicionais) que pode ser promovido com auxílio de educação e treinamento. Ainda que possa se obter progresso considerável no âmbito da economia formal, também se deve dar atenção ao nível de base na economia informal para contribuir no alívio da pobreza (ver Ação 15: Investimento na infra-estrutura física; Ação 27: Promoção de investimento estrangeiro direto e Ação 28: Apoio ao setor informal no Volume 4:Guia de Ações). v i s ão g e r a l • r edução de po b r eza e d e l 29 Referência de caso 5: Desenvolvimento de empresas para redução da pobreza e do desemprego, Togo No Togo, a pobreza levou a formas mais criativas de desenvolvimento de oportunidades de emprego. AVEBETO, uma agência não-governamental, está trabalhando para lidar com a situação de desemprego preconizando e treinando jovens a se tornarem empreendedores. Os estudantes são encorajados a participarem de dinâmicas de grupo sobre várias idéias de negócios, e a iniciar uma empresa antes do final do treinamento. Entre 1988 e 1998, aproximadamente dez mil recém-formados de cursos superiores foram treinados e aproximadamente 70% dentre eles hoje gerenciam suas próprias empresas. Esse programa foi reproduzido em outros países da África. Fonte: Base de Dados de Melhores Práticas de UN-Habitat: http://www.bestpractices.org / A Economia Informal e a Redução da Pobreza16 Para comunidades que lidam com pobreza crescente, parte de sua estratégia de desenvolvimento econômico deve estar centrada na economia informal. A economia informal consiste em pequenas empresas ou independentes e de auto-emprego que estão fora do sistema de governança ou de regulação, não fazem parte de nenhuma estrutura representativa e não contam com serviços financeiros ou de apoio. Operam com pouco ou nenhum capital, possuem baixa produtividade, oferecem pouca segurança ou direitos de emprego e geralmente oferecem renda baixa e irregular. As que trabalham na economia informal costumam ter pouco ou nenhum apoio da assistência pública e estão excluídas da legislação de trabalho e de saúde e segurança do trabalho. As pesquisas indicam que as mulheres e as crianças estão desproporcionalmente envolvidas na economia informal e são altamente vulneráveis ao abuso e exploração no local de trabalho. Por essas razões, a qualidade da ocupação, ou o fato de se ter um trabalho decente, é muito importante na economia informal. A atividade da economia informal não costuma ser mensurada ou monitorada. Recebe pouca atenção por parte das autoridades, exceto por algum controle efetuado sobre as atividades ilegais. Link de consulta para treinamento 3 Desenvolvimento de pequenas empresas da OIT ou SEED O principal programa de treinamento do SEED é o programa “Comece e Aperfeiçoe seu Negócio” (SIYB). É uma iniciativa de treinamento de gestão cujo centro de atenção repousa sobre o início e o aperfeiçoamento de pequenas empresas como uma estratégica para a criação de mais e melhores empregos em economias em desenvolvimento e de transição. Visite o site da OIT: www. ilo.org Exemplos de empregos da economia informal incluem: engraxates, guardadores de automóveis, vendedores de lanches, puxadores de jinriquixá, vendedores ambulantes de todo tipo, pequenos artesãos, trabalhadores da construção civil, empregadas domésticas e agricultores e pescadores urbanos. Alguns empregos informais podem ser considerados socialmente prejudiciais 16 Grande parte das informações desta seção estão baseadas no Manual de Curso (ver Link de Consulta para Treinamento 4) da organização Internacional do Trabalho(OIT). 30 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co ou ilegais, como o trabalho infantil (ou pior, a prostituição infantil). Outros empregos incluem muitas atividades domésticas estreitamente relacionadas com a “terceirização” da economia formal, como o trabalho relacionado à informática e às telecomunicações ou manufatura leve na indústria do vestuário. Segundos trabalhos, ou de jornada dupla, em atividades não registradas para complementar a renda também são considerados parte da economia informal. Algumas das principais causas do crescimento da economia informal são: UU Crescimento lento da economia formal UU procedimentos complicados e burocráticos para as empresas (ex.: muito caros, muito lentos, impossíveis sem os contatos certos para a obtenção de autorizações etc.); UU desemprego devido à falta de capacitação para os empregos disponíveis (ex.: analfabetismo); UU êxodo rural de trabalhadores não capacitados, decorrente do crescimento da produtividade agrícola, o que implica uma redução do emprego agrícola e maior pressão popular sobre terras disponíveis; UU facilidade para burlar o processo de regulação e os impostos locais; UU demissões decorrentes da crescente competitividade da economia internacional; UU programas de desenvolvimento rural e urbano inadequados; UU demissões decorrentes de choques econômicos ou financeiros ou de crises (instabilidade política, retração dos investimentos); UU queda real dos salários devido à inflação; UU complementação de renda, e UU crescimento da indústria do turismo que apóie empreendedores de pequena escala (artesãos, guias turísticos). É importante que as autoridades locais reconheçam a contribuição da economia informal para a economia geral. A formalização da economia informal pode constituir um objetivo de longo prazo por razões de saúde e segurança, melhor gestão pública ou maior renda, para citar apenas alguns exemplos. Entretanto, a economia formal precisa ser desenvolvida a ponto de poder absorver as pessoas atualmente implicadas na economia informal; caso contrário, as tentativas de regular a economia informal podem simplesmente levar a mais pobreza e marginalização. Em vez de regulação e supressão, as autoridades locais podem buscar estratégias que tolerem e apóiem a economia informal ao mesmo tempo em que buscam melhorar a formação e os recursos das pessoas implicadas na economia informal (ver Referência de caso 6).Grupos como a OIT têm desenvolvido processos para lidar especificamente com os desafios e as complexidades da formalização da economia informal (ver Link de Consulta para Treinamento 4). v i s ão g e r a l • r edução de po b r eza e d e l 31 Link de consulta para treinamento 4 Curso sobre emprego local na economia informal da Organização Internacional do Trabalho (OIT). O objetivo desse guia de 2001 é aumentar a conscientização dos atores locais (agentes da autoridade local, organizações da área local, associações dos setores informal e formal) do importante papel desempenhado pela economia informal. Também busca melhorar o desempenho de pequenas empresas informais e de sua capacidade de oferecer empregos decentes. O guia do curso pode ser encontrado em: http://www.ilo.org/seed/ppp Visite também: Trabalho decente e a economia informal. OIT, 2002. http://www.ilo.org/infeco O processo de planejamento estratégico para o desenvolvimento econômico local descrito neste manual sugere que a economia informal local seja compreendida e incluída no DEL. As estratégicas de inclusão efetiva da economia informal em uma estratégia local de desenvolvimento econômico são: compreensão das vantagens e desvantagens da regulação da economia informal; melhoria da capacitação; melhoria das condições de trabalho, e identificação de oportunidades de financiamento. Afinal, a economia informal provavelmente contém algumas das pessoas mais empreendedoras em determinadas áreas. Aproveitar sua energia e inovação pode contribuir para distanciar as comunidades da pobreza e da estagnação econômica (ver Ação 11: Centro de formação profissional; Ação 24: Microcrédito; Ação 28: Apoio à economia informal). Referência de Caso 6: Política de tolerância e a economia informal na cidade de Naga, Filipinas Muitas pessoas pobres da cidade de Naga trabalham na economia informal como vendedores ambulantes. Nos anos 1980, o governo local mostrouse muito hostil diante de suas atividades, destruindo regularmente suas barracas. Em 1984, mobilizaram-se a fim de constituir uma frente organizada contra a destruição das barracas e formaram a Associação de Vendedores Unidos de Cebu City. Atualmente, a associação conta com aproximadamente cinco mil membros (dos quais 75% são mulheres), o que representa, aproximadamente, 5% da economia informal. A estratégia e a negociação rapidamente foram além da simples resistência, e as autoridades da cidade acabaram criando um grupo de estudos. O resultado dessa atividade foi uma política conhecida como “tolerância máxima”, na qual a desmontagem das barracas não seria efetuada a não ser que os usuários das vias públicas reclamassem. Se por um lado o comércio ambulante tornou-se mais aceitável ao longo dos dez últimos anos, a situação está longe de uma solução definitiva e está sendo boicotada por lutas de lideranças no seio das próprias organizações de vendedores ambulantes. Ano passado, foi criado um grupo de trabalhos técnicos para recomendar novas práticas. Apesar dos desafios, tem-se progredido e as dificuldades de organização da economia informal resultaram em benefícios para os vendedores e os consumidores de Naga. Devas, N. Urban Governance and Poverty. Lessons from a Study of Ten Cities in the South. 2001. IDD Escola de Políticas Públicas. Universidade de Birmingham. Reino Unido. 32 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Apesar dessas oportunidades para a redução da pobreza, alguns governos locais podem hesitar em atacar a pobreza por temerem que um programa bem sucedido atraia mais pessoas pobres de outras áreas. Entretanto, a hesitação não costuma ser nem economicamente responsável, nem socialmente desejável (ex.: espera por uma abordagem coordenada conduzida pelo governo nacional). Os governos locais podem desejar desenvolver uma estratégia dual para lidar com questões relativas à pobreza, enquanto trabalham com outras autoridades locais e níveis elevados do governo no desenvolvimento de abordagens abrangentes. Crianças, jovens, mulheres e DEL Crianças e DEL Crianças, meninos e meninas menores de 18 anos, podem requerer atenção especial em uma estratégia de DEL. Ainda que não se reconheça seu impacto econômico, formam parte significativa dos empreendedores e força de trabalho em países em desenvolvimento, e mais de 50% da população em alguns países (ver Link de Consulta para Treinamento 5). A Organização Internacional do Trabalho estima que mais de 250 milhões de crianças trabalhem no mundo. Dirigem micro empresas (ex.: são vendedores ambulantes, engraxates, guias turísticos), e trabalham no setor privado em fábricas, lojas e fazendas. Contribuem para a sobrevivência de suas famílias e ao crescimento econômico de seus países e, no entanto, costumam ser invisíveis aos olhos das agências de desenvolvimento e governos que desejem apoiar o setor privado. Algumas organizações internacionais, inclusive a Agência de Desenvolvimento Internacional Canadense17, alegam que tentar banir totalmente o trabalho infantil não reflete a realidade de vida em países em desenvolvimento. Preferivelmente, ao encorajar o desenvolvimento econômico local, as partes interessadas deveriam atentar para as Link de consulta para treinamento 5 formas potencialmente prejudiciais, perigosas e exploradoras Crianças, jovens e o emprego de trabalho infantil. A conscientização da necessidade de lidar, de forma integrada, com a pobreza, os sem-teto, o desemprego, a falta de serviços básicos e a exclusão de mulheres e crianças são encorajadores, e as oportunidades no DEL são significativas. As Nações Unidas, a OIT e o Banco Mundial estão trabalhando sobre recursos relacionados à infância e juventude. Visite o sítio da ONU: www.un.org/youth Visite o sítio do Banco Mundial: www.worldbank.org/childrenandyouth Visite o sítio da OIT: www.ilo.org 17 . Comm.. Wassla Nimaga, CIDA, 2003. v i s ão ge r al • Cr i anças, j o v ens, mulher es e DEL 33 Juventude e DEL Segundo as Nações Unidas, o número de jovens com idades entre 15 e 24 anos deve atingir 1,8 bilhões até o ano 2010, dos quais 1,5 bilhões pertencerão aos países em desenvolvimento. Além disso, a juventude constitui 41% dos desempregados do mundo. Esses dois fatos sugerem que, com o futuro em jogo, a juventude ofereça uma das melhores oportunidades de novas soluções, ao mesmo tempo em que coloca um desafio significativo ao desenvolvimento econômico local18. (ver Link de Consulta para Treinamento 5).A juventude, assim como as mulheres e outros grupos marginalizados, são particularmente vulneráveis a choques no mercado de trabalho, demissões, reestruturação e oportunidades insuficientes. Os padrões estabelecidos desde cedo continuarão vigentes em anos futuros, e serão transmitidos às gerações vindouras. Com a violência urbana, transmissão de HIV e a maior participação de jovens nas forças armadas, investir na juventude traz benefícios sociais estabilizadores e produz um retorno que vai muito além de estritas reformas econômicas. Referência de Caso 7: Estratégia de emprego de jovens, Palestina Na Faixa ocidental, severas restrições de mobilidade provocaram desemprego e pobreza, que chegaram a atingir 70% da população. Isso afetou profundamente a juventude, que compreende 70% da população. O programa IT4YOUTH adotou um modelo integrado para introduzir tecnologia de informação baseada no computador para os jovens da Faixa ocidental, usando intervenções baseadas tanto na escola como em comunidade para melhorar a capacitação e o emprego. Com 300 computadores instalados em 14 escolas, o programa conseguiu formar anualmente mais de 4.000 jovens palestinos em tecnologia de informação. O programa ajudou a engajar os jovens na tecnologia através de técnicas de ensino ativas sobre os fundamentos do computador, habilidades requeridas pela Internet e aplicações avançadas de computador. Fonte: Base de Dados de Melhores Práticas de UN-Habitat: http://www.bestpractices.org/ Mulheres e DEL Um foco em mulheres no DEL pode oferecer benefícios significativos à economia local e, mais importante, à estrutura social geral da comunidade. As pesquisas demonstraram que as mulheres estão mais propensas que os homens a gastar as economias no bem-estar de suas crianças e famílias (ex.: comida, educação).19 Além disso, a incorporação das mulheres (ou o foco nas mulheres) no DEL é importante porque elas desempenham um papel de maior peso na economia de mercado ao mesmo tempo em que lidam com desafios únicos. A participação das mulheres na força de trabalho remunerada, tanto na economia formal como na informal, cresceu dramaticamente ao longo dos últimos 40 anos. 18 Visite o sítio das Nações Unidas www.un.org, e o site da OIT :www.ilo.org. 19 OIT, 1995. 34 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Nos últimos 20 anos, esse crescimento coincidiu com um aumento nos lares chefiados por mulheres. Grande parte deve-se à pressão transitória de mudança que acompanha a reestruturação econômica e a globalização, incluindo a crescente importância das contribuições das mulheres para a renda familiar. O que preocupa nessas tendências é que os lares chefiados por mulheres são mais vulneráveis economicamente. Grande parte do crescimento no emprego remunerado para mulheres é insegura, de baixa remuneração, de tempo parcial e freqüentemente na economia informal. Sem uma mudança positiva, deve aumentar a concentração de mulheres em tipos de empresas com barreiras de entrada mínimas, mas que já possam estar saturadas ou apresentem retorno limitado.20 O planejamento de estratégias de DEL centradas nas mulheres deve levar em consideração sua situação única. Hoje, as mulheres ainda dominam a administração doméstica e a criação das crianças. Portanto, trabalho em tempo parcial ou trabalho que possa ser feito em casa ou em suas proximidades pode ser mais apropriado. Além disso, o planejamento de DEL deve abordar percepções culturais ou sociais de papéis de gênero que possam impedir as mulheres de aceder a indústrias dominadas por homens, que costumam ter melhor remuneração do que as dominadas por mulheres. Finalmente, as estratégias de DEL podem contribuir para lidar com os resultados das pesquisas recentes, que indicam que: as mulheres são mais vulneráveis à exploração, sexual ou outra, no local de trabalho; as mulheres carecem de autoconfiança, o que pode afastá-las de trabalhos mais bem remunerados ou de expansão de negócios,21 e as mulheres carecem de acesso adequado a financiamento, educação e formação. Apoiar as mulheres como pequenas proprietárias numa estratégia de DEL é uma outra via para a melhoria da economia local. A igualdade de gêneros é um objetivo de desenvolvimento em si mesmo, mas pesquisas recentes sugerem que superar um descompasso de gênero também promova crescimento econômico para a sociedade como um todo.22 Como tal, e apesar dos desafios que incluem o que costuma ser um grupo fragmentado e desorganizado, as estratégias de DEL que consideram as necessidades das mulheres, e garantem sua inclusão no processo de partes interessadas, têm maiores chances de sucesso (ver Ação 12: Centro de formação profissional – especialmente o Programa de Empoderamento das Mulheres (PEM), no Nepal); Ação 24 Microcrédito, e Ação 28 Apoio à economia informal). 20 Kantor, P. 2000. 21 OIT, 1995. 22 Relatório de Trabalho do Banco Mundial, 2001. v i s ão ge r al • Cr i anças, j o v ens, mulher es e DEL 35 Referência de caso 8: Redução da pobreza entre mulheres através de treinamento vocacional e microcrédito, Uzbequistão No Uzbequistão, o nível de desemprego feminino é muito mais elevado que o masculino (62%). As mulheres estão concentradas no setor de remuneração mais baixo e recebem 70% dos salários típicos masculinos. O baixo nível de autoemprego é causado pela falta de formação e conhecimentos necessários, acesso limitado ao crédito para mulheres (15%) e baixa participação no estabelecimento de novas empresas. Para melhorar a situação da Associação Empresarial da Mulher, uma organização não-governamental (ONG), lançou o Programa integrado para a redução da pobreza entre mulheres através de treinamento vocacional e programas de microfinanciamento em áreas rurais do Uzbequistão. A iniciativa teve impacto positivo na situação econômica do país, aumentou o papel e o status econômico da mulher, derrubando barreiras de gênero e proporcionando-lhes acesso igual a recursos financeiros através de um programa de microcrédito. Fonte: Base de Dados de Melhores Práticas de UN-Habitat: http://www.bestpractices.org/ Encontrando um equilíbrio Com um foco renovado em nível local, as estratégias de DEL podem contribuir para alcançar um crescimento econômico mais eficiente e coordenado, ao mesmo tempo em que se trabalha para proteger os recursos ambientais e promover valores sociais e culturais. O planejamento estratégico participativo encaminha o DEL para esse equilíbrio, buscando soluções vencedoras de longo prazo, lutando por melhor compartilhamento das informações e promovendo maior transparência (ver Figura 4 abaixo). Isso não significa que a tomada de decisão em DEL seja fácil. Por um lado, devem-se identificar as prioridades e fazer as devidas concessões. Por outro lado, entretanto, ferramentas que podem contribuir nessas áreas, levarão a escolhas mais informadas e a um desenvolvimento sustentável mais equilibrado. Figura 4: Buscando Desenvolvimento Econômico Local equilibrado • • • • Legislação complexa Burocracia pesada Corrupção Falta de governança transparente • Pouca ou nenhuma participação • Fraca interação com a sociedade Institucional Econômico • Rendas baixas e instáveis • Raras oportunidades de trabalho • Falta de qualificação • Ambiente restritivo para atividade empresarial • Acesso limitado a crédito • Limitações no acesso a mercados Desenvolvimento Econômico Local equilibrado • Desigualdades de gênero • Crime e insegurança • Instalações de saúde inadequadas • Oportunidades de educação insuficientes etc. 36 Social Ambiental • Falta de água, eletricidade • Comunicação insuficiente • Sistemas de transporte caóticos • Meio ambiente insalubre (ar, água, poluição) • Habitat carregado o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Pré-requisitos para o planejamento de uma estratégia de DEL bem sucedida Vinte componentes importantes para uma estratégia de DEL bem sucedida estão resumidos abaixo.23 Tabela 3: Uma estratégica de DEL bem sucedida... 1. Possui vontade política Questões procedimentais 2. Se compromete 3. Inclui a economia informal Isso inclui grupos de pouca representatividade, particularmente os mais pobres e as mulheres, e pode requerer capacitação. 4. Usa pensamento estratégico Emergências, busca de subvenções, modismos ou tentativas de "escolher o grande vencedor" não devem guiar o DEL. Deve-se usar o pensamento estratégico para escapar dos ciclos de crise.. Pensar a respeito de opiniões de estratégia, custos e benefícios, e 5. Avalia prós e contras então identificar formas de mitigar ou evitar impactos negativos. 6. Integra, trabalha em rede e interliga Isso é o cerne de um processo de DEL: entre pessoas (ex.: parcerias), integrações espaciais (ex.: urbano-rural) e setores (ex.: saúde, meio ambiente, lei e justiça, educação). 7. Incorpora confiabilidade e transparência Todos os gestores e parceiros devem ser capazes de ver como as decisões são tomadas e devem assumir responsabilidades. 8. Incorpora cultura Adapta ferramentas, processos e resultados à cultura local. Combina governança e cultura para obter legitimidade, respeito e aceitação. 9. Obtém resultados visíveis e faz projetos de demonstração Questões substantivas A liderança ativa por parte do governo local é importante para a legitimidade da estratégia final (ex.: através de um corpo governamental confiável) e para contribuições substanciais (ex.: infra-estrutura, regulação). O comprometimento das partes interessadas-chave, e também um mecanismo de implicá-las desde cedo na tomada de decisão de DEL. A população local, especialmente os empresários locais, tem direitos adquiridos e pode contribuir para o sucesso da estratégia.. 10.Compreende mercados (local, regional, global) 11.Equilibra estratégias 12.Pensa sobre a qualidade 13.Investe em infraestrutura, tanto “leve” como “pesada” Um processo de DEL deve dispor de meios para mudar rapidamente de idéias abstratas e princípios a mudanças visíveis nas vidas das pessoas. Resultados rapidamente visíveis ajudam a manter o ritmo e o interesse no processo, mostrando ação efetiva. Perceber as limitações da economia local, buscar maneiras de se atacar a economia regional e compreender as oportunidades e ameaças da economia global. Colocar estas informações à disposição de todos. Equilíbrio entre melhoria das eficácias da economia local (ex.: efetuando arranjos produtivos locais) e o estabelecimento de resiliência econômica (ex.: através da diversificação). O desenvolvimento sustentável baseia-se na qualidade, não só na quantidade da expansão econômica. Por exemplo, deve-se pensar sobre o tipo de empregos locais e condições de trabalho criadas, e não simplesmente no número de empregos criados. O capital humano, tal o treinamento de pessoas, e o capital social, como associações e organizações capacitadas, são centrais para o sucesso do DEL. A infra-estrutura pesada pode significar a diferença entre uma estratégia bem sucedida e outra que apresenta fragilidade. 23 Adaptado de contribuição de parceiro, Banco Mundial LED Primer 2003, KPEL, 2002, e Hawken, P. et al. 1999. OVERVIEW • P ré -req u is it os pa r a o p l a n e j a m e n t o d e uma estr atég i a de DEL b em sucedi da 37 Tabela 3: (continuação) 14.Incorpora capital natural Questões substantivas 15.Alavanca o investimento privado para o bem público 16.Estabelece regras de decisão e procedimentos claros (condições seguras e estáveis) Embora tenha um valor de mercado pequeno ou nulo, o capital natural é essencial para um DEL bem sucedido (ex.: purificação de água fornecida por uma bacia de drenagem). Investimento de alavancagem para melhorar a qualidade de vida e de segurança para os cidadãos, o que também atrai e retém investimentos. Capital social na forma de estruturas legais progressivas e sistemas regulatórios eficientes que promovam confiança mútua (evitam corrupção) são críticos. São tão importantes quanto um ambiente empresarial com poucas limitações. 17 Facilita a entrada de negócios e uma execução eficiente das regulações Lugares com difícil colocação em funcionamento de empresas, regulações pesadas e fraca execução têm taxas de corrupção mais elevadas, maior economia informal, são menos democráticos e mais propensos a serem pobres. 18.Estanca perdas / aumenta multiplicadores Procura formas de manter o ativo recirculando na economia local (ex.: financia mais investimentos), e maximiza recursos locais (agrega valor aos produtos locais). 19.Incentiva o desenvolvimento de empresas locais Empreendimentos de proprietários locais tendem a responder melhor a valores locais, além de manterem o ativo circulando por mais tempo na economia local. Entretanto, deve-se ter cuidado para evitar proteção desnecessária de empresas locais não competitivas.. 20.Atrai novas empresas Procura novas empresas que possam contribuir com a economia local (ex.: fornecer capital ou tecnologia necessários) e são compatícompatíveis veis com os valores locais. 38 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Visão geral: Estudo de caso de Horezu, Romênia O distrito administrativo de Horezu, Romênia, possui uma população de aproximadamente sete mil habitantes em uma área de 118 quilômetros quadrados. Vales, declives e morros definem o território. Sua maior parte é coberta de florestas (56%) rumo ao norte em direção dos picos das montanhas Capatânii, na região sul da cadeia dos Montes Cárpatos. O restante do distrito é composto de pastagens (29%), uso urbano ou outro uso da terra. O clima é geralmente fresco, com temperaturas médias anuais de 6°C e precipitação abundante (800 a 1000 mm/ano). O território administrativo inclui sete cidades e vilas, incluindo a cidade de Horezu. Todos os assentamentos estão agrupados ao sul do território. Horezu é reputada como centro etnográfico, e possui um centro de cerâmicas antigas. As ocupações tradicionais incluem cultivo de frutas, criação de animais (bovinos, caprinos e ovinos), cerâmica e indústria de processamento de madeira. Horezu também possui um centro comercial tradicional; uma área comercial está localizada na cidade para prover produtos rurais e troca de utilidades domésticas. Finalmente, o nome Horezu está ligado ao Mosteiro de Hurez, um complexo monástico erigido no final do século XVII, e incluído na lista de Patrimônio Histórico da Humanidade da ONU. Como outros países da Europa Oriental, a Romênia está em transição de uma economia centralizada a uma economia de mercado. Em Horezu, durante a economia centralizada da segunda metade dos anos 1900, a cidade era um centro de processamento de produtos locais, resultante de investimentos efetuados em vários ramos do mobiliário, indústria alimentícia e têxtil. Depois de 1990, durante o processo de transição para uma economia de mercado, as atividades industrial e de construção testemunharam uma regressão significativa, representada pelo fechamento de uma fábrica têxtil local. Muitos dos cidadãos retomaram seus trabalhos tradicionais para sobreviver, e a atual economia da cidade é dependente dessas atividades tradicionais, assim como das atividades comerciais e do turismo. Antes de iniciar o processo de planejamento estratégico descrito neste manual, o conceito predominante de DEL era buscar capital externo para rejuvenescer a extinta fábrica têxtil, que fornecera grande parte da alma econômica na estratégia central. Como se aprenderá aqui, o processo de planejamento estratégico não se limitou a mudar essa abordagem. Mas modificou a mentalidade do chamado lar de Horezu, empoderando-os a fazer o que é possível hoje para criar o futuro que desejam amanhã. OVERVIEW • P ré -req u is it os pa r a o p l a n e j a m e n t o d e uma estr atég i a de DEL b em sucedi da 39 Visão geral: NOTAS DO USUÁRIO... 40 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Módulo Um: Onde estamos agora? Passo 1: Início – “Planejando para planejar” e definindo a questão UU Passo 2: Atores e participação UU Passo 3: Análise da situação Onde estamos agora? UU Visão geral Para que um processo tenha sucesso, deve conter uma idéia clara do que vai acontecer, a capacidade organizacional para alcançá-lo, o envolvimento das partes interessadas-chave e meticulosa compreensão da situação. On d e e s ta mos a g or a ? 41 Passo 1: Início Objetivos de aprendizagem UU Compreender por que o pré-planejamento e a organização são importantes e como fazê-lo UU Compreender o papel da definição da questão de planejamento e da definição do alcance do problema “Planejando para planejar” Capacidade organizacional e de liderança O primeiro passo no planejamento do futuro é decidir se vai se empregar uma abordagem estratégica para o desenvolvimento econômico local, como delineado neste manual. O planejamento estratégico vai além da tomada de decisões ad-hoc e permite que uma área local crie e ao mesmo tempo responda aos desafios e oportunidades econômicas. No entanto, requer boa vontade, um elevado nível de comprometimento, a alocação de recursos e a abertura do processo de planejamento para envolver as partes interessadas na área local. Também requer capacidades organizacional e institucional. As cinco tarefas seguintes delineiam como se preparar para o processo. Tarefa 1: Organize-se, comprometa-se e construa confiança Tarefa 2: Forme uma equipe central de planejamento Tarefa 3: Determine em que ponto do processo de DEL o "local" se encontra Tarefa 4: Determine a capacidade organizacional e a necessidade de ajuda externa Tarefa 5: Planeje o processo de planejamento Tarefa 6: Defina a questão ou o desafio do planejamento de DEL Tarefa 1: Organize-se, comprometa-se e construa confiança Sem coordenação, organização, liderança de respeito e comprometimento das partes interessadas, um processo de planejamento estratégico pode ser paralisado antes mesmo de começar (ver Ferramenta 1a). Os participantes do teste de campo reforçam a necessidade de “vender” a idéia de um planejamento estratégico para o DEL a agentes mais experientes, políticos e outras partes interessadas-chave. É importante assegurar o apoio dos líderes locais, ainda que não compareçam pessoalmente. Isso implica educar os líderes locais, tanto formais como informais, acerca do processo e acerca do DEL muito antes de efetivamente iniciar o processo. Isso vai contribuir para estabelecer a base de um sucesso futuro. Um campeão local da comunidade, que talvez esteja trabalhando com facilitadores externos, pode ser necessário. Durante esse passo, é importante iniciar a construção de relações de resolução de problemas entre as partes interessadas-chave. A fim de contribuir para a avaliação do que deve ser feito, considere as seguintes questões: 42 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Quem vai liderar os esforços? UU Se um governo local iniciar o processo, quais departamentos estarão envolvidos? UU Talvez o gabinete do prefeito crie e nomeie uma força-tarefa especial. Nesse caso, quem será seu chefe? Que poderes terá? Quanto tempo durará seu mandato? Quem deveria ser convidado a ajudar para o andamento do processo? Outros funcionários de diferentes departamentos, tais como saúde, meio ambiente ou execução, serão implicados (deveriam sê-lo) e como? UU Há outras partes interessadas-chave que devam contribuir para o início do processo? Onde estamos agora? UU Como indicado nas questões acima, qualquer número de instituições ou organizações pode coordenar o processo de desenvolvimento econômico. Às vezes, trata-se da autoridade local através do gabinete do Prefeito, Secretaria de desenvolvimento econômico ou de Planejamento. Também pode ser a Câmara de Comércio, uma associação comercial ou uma organização nãogovernamental que tenha identificado a necessidade de mudança no apoio ao desenvolvimento econômico local. Independentemente de quem inicia o processo, novas estruturas ou mecanismos podem ser necessários para reunir os recursos para dirigir, planejar, financiar e implementar as mudanças desejadas. Essas novas estruturas podem variar de comitês estatutários e conselhos com mandatos de planejamento de longo prazo, a mesas redondas e fóruns com mandatos específicos de tempo determinado. Tarefa 2: Forme uma equipe central de planejamento Freqüentemente, estabelece-se um grupo central antes do início propriamente dito do trabalho de planejamento, com um líder designado responsável pelo andamento. Mesmo se foi trazida ajuda externa, é uma boa idéia instruir e buscar compromisso das pessoas-chave no governo e na área local, como vereadores, chefes de departamento e de pessoal e membros do conselho diretivo de organizações externas. Isso colocará o processo em uma trilha positiva, e angariará comprometimento antes da discussão das verdadeiras questões. Promoverá a cooperação e a coordenação, que contribuirão para o sucesso do processo. Tarefa 3: Determine em que ponto do processo de DEL o "local" se encontra, e amplie o time central se necessário A definição de um "local" pra o planejamento do DEL é um exercício pragmático, que deve ser praticado no início do processo, baseando-se em integrações comuns e limitações mútuas. A área local pode ser definida por uma combinação dos seguintes fatores: UU econômico (modelos de produção, cadeias de processamento, serviços de negócios); UU de mercado (áreas de mercado, integração rural-urbano e comercial); o nd e e s ta mos a g or a ? • passo 1 : i ní ci o 43 UU político (voto, jurisdições administrativas e de tomada de decisão); UU sócio-cultural (sistemas de valores/crenças compartilhados, relações entre partes interessadas) UU de comunicação e ambiente construído (bairros, redes de comunicação, padrões de construção, transporte), e UU biogeográfico (topografia, bacias hidrográficas). Posto que o processo do desenvolvimento estratégico é semelhante em todos os níveis, o senso comum baseado nesses critérios é o melhor guia para a definição do “local”.24 Essas áreas podem ser uma província de base territorial, distrito, cidade ou bairro. Para muitos processos de DEL, as jurisdições políticas em nível governamental são as mais apropriadas para se conduzir o planejamento, posto que o governo local costuma ser um ator principal no processo e carrega consigo a confiabilidade e a legitimidade de um corpo eleito democraticamente. Entretanto, as comunidades formadas por causas comuns, setores (ex.: turismo, agricultura, varejo) ou redes sociais também podem desejar iniciar processos de DEL atrelados ou que transcendem limites políticos predeterminados, ou estratégias de DEL em curso. Apesar de DEL ser, por definição, uma atividade local, no mundo de hoje, o desenvolvimento local não pode ser amplamente examinado ou tratado enquanto um sistema fechado. Com a maior especialização e a integração da economia, a distinção entre rural e urbano e local e regional está cada vez menos clara, já que o fornecimento de serviços básicos, movimento do trabalho e acesso a mercados para compra de bens e serviços tornam-se mais interconectados. Portanto, independentemente do que se definiu como “local”, o contexto mais amplo precisa ser examinado. Depois de definida a área local, expanda seu grupo central na medida do necessário. Tarefa 4: Determine a capacidade organizacional e a necessidade de ajuda externa As questões iniciais discutidas acima devem ser resolvidas pela organização líder, iniciador ou facilitador. Depois de consideradas essas questões iniciais, a organização líder deve determinar a própria capacidade para implementar o processo. Por razões de capacidade, ou para conferir objetividade, pode desejar contratar alguém com competência específica para ajudar no andamento do processo, e que atuará com o pessoal responsável por comandar o processo. Outra opção é envolver alguém com competência externa para facilitar não só as primeiras etapas do processo, mas também para oferecer apoio objetivo ao longo do processo de planejamento (ver Ferramenta 1b). A importância do líder ou facilitador do processo É importante reconhecer que o processo de planejamento para DEL requer acordo e cooperação entre uma ampla variedade de partes interessadas, que podem discordar profundamente sobre uma quantidade de questões-chave. Se um processo de decisão de um grupo estruturado é iniciado sob circunstâncias hostis e de desrespeito, os resultados podem ser a alienação e a con24 A OIT usa o termo “território” quando o DEL é discutido em geral , sem a especificidade de país. Um território bem definido favorece uma visão comum acerca da realização dos objetivos de desenvolvimento. 44 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co fusão, levando a um processo distante do ideal, no melhor dos casos, ou ao fracasso, no pior dos casos.25 Onde estamos agora? O papel do facilitador é crítico, já que seu propósito é criar um ambiente para uma interação construtiva e cooperativa entre as partes interessadas, e maximizar a produtividade do trabalho e participação do grupo. Em sessões de treinamento presenciais, reuniões e outras atividades decisórias da área local, o facilitador pode ajudar as partes interessadas implicadas no processo de planejamento de DEL de uma área local a caminharem na direção de um acordo ou comprometimento. O facilitador possui três funções principais no processo decisório: 1) oferece assistência ao grupo para o estabelecimento de regras e procedimentos para o processo; 2) garante que a comunicação entre as partes interessadas seja efetiva e justa, e 3) mantém o centro do progresso nos objetivos concordados pelo grupo. As opiniões diferem quanto a quem deve servir como facilitador. Geralmente, escolhe-se um facilitador que não tenha interesse nos resultados do processo, para ajudar a garantir que ele ou ela não aja em nome de seus próprios interesses. Um facilitador externo à área de planejamento pode ser mais bem qualificado para lidar com indivíduos poderosos ou muito diretos, encoraja os grupos mais marginalizados a participarem ativamente no processo e a se posicionarem para interpretar as visões e opiniões expressadas pelos participantes. Porque muito do sucesso ou do fracasso de um processo de DEL depende das habilidades dos indivíduos que gerenciam ou facilitam o processo, são necessários recursos suficientes para o treinamento de pessoal, ou a busca de uma pessoa que assuma essa responsabilidade. Para dar assistência ao facilitador, o documento intitulado Conjunto de Ferramentas oferece ferramentas de facilitação e métodos específicos para um processo de planejamento de DEL. Obviamente, devem ser adaptadas aos contexto e cultura locais. 25 Avery, Auvine, Streibel e Weiss, 1981. o nd e e s ta mos a g or a ? • passo 1 : i ní ci o 45 Exemplo 1: Diagrama de fluxo hipotético para um processo de DEL de um ano Prefeitura decide desenvolver um processo de DEL Onde estamos agora? Grupo central formado (Processo acordado como consta no Manual DEL) MÊS 1 MÊS 2 Início e anúncio Para onde queremos ir? Desenvolvimento do plano: reuniões de portas abertas, oficinas, pesquisa MÊSES 3-10 Como chegaremos lá? Chegamos? 46 Prefeito e vereadores revêem e decidem MÊS 11 Plano autorizado MÊS 12 Implementação, monitoração de conformidade o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tarefa 5: Planeje o processo de planejamento É importante esclarecer, antes do início, o escopo do planejamento, logística do processo de planejamento, objetivos de planejamento e resultados esperados. Seria um desperdício de pessoal valioso, e tempo das partes interessadas, iniciar um processo sem recursos suficientes para levá-lo até o fim, ou sem o apoio político e organizacional para garantir que a estratégia tenha chances de ser implementada. As seguintes questões foram desenvolvidas para ajudar a desenhar o processo: UU Qual deveria ser o escopo geral? UU Quais são os prazos do planejamento? UU Quais os recursos necessários: tempo de pessoal, dinheiro, esforços, habilidades? UU De onde vem o financiamento para o projeto? UU Há fontes de financiamento para apoio técnico ou para pequenos projetos de visibilidade? Onde estamos agora? Quais são as limitações-chave do processo previstas? Lembre-se de que cada questão não deve ser necessariamente abordada no processo inicial de DEL. Os resultados do processo inicial provavelmente levarão a um pequeno projeto real, assim como a outros processos (ex.: um processo centrado especificamente na economia informal, em APLs, ou em integração rural-urbano). É melhor iniciar um modesto exercício de planejamento, do que tentar algo muito ambicioso e "morrer na praia" ou nunca implementá-lo. O Exemplo 1 mostra um diagrama de fluxo hipotético para um processo de DEL de um ano Entretanto, cada processo tem diferentes exigências de tempo para cada etapa. Para ajudar a determinar o escopo do DEL, o grupo de parcerias pode querer efetuar uma avaliação inicial (ver Ferramenta 1d). Algumas questões importantes a serem consideradas estão listadas a seguir: Nota: Lembre-se de que as questões abaixo são sobre o processo de desenvolvimento econômico e NÃO sobre o desenvolvimento econômico em si: UU Quais questões culturais devem ser consideradas (ex.: época do ano, conflitos de dias festivos ou férias, métodos específicos de comunicação, conflitos potenciais com eventos religiosos)? UU Como serão tomadas e implementadas as decisões? UU Quem é o cliente final sob responsabilidade do grupo central e do facilitador? UU Que se espera alcançar (ex.: um plano de ação escrito e acordado)? UU Que acontecerá com os resultados? UU Quais são os desafios e oportunidades dos recursos humanos e logísticos do contexto local (ex.: tempo de viagem das partes interessadas-chave, nível de interesse das partes interessadaschave, questões financeiras, prazos, questões políticas, questões de comunicação, local das reuniões, conflitos com outros processos e má experiência das partes interessadas com processos de planejamento prévios)? o nd e e s ta mos a g or a ? • passo 1 : i ní ci o 47 Finalmente, antecipar a interação entre os atores do processo, o facilitador e os especialistas, as partes interessadas e o público. Esses atores e as informações, que trazem ao processo, tendem a variar. Espera-se que os facilitadores e especialistas estruturem os grandes volumes de dados e atividades oriundas da participação pública de forma concisa, precisa e administrável. Isso ajudará a facilitar o processo, esclarecendo as questõeschave, e mantendo o interesse e a aquisição de transparência em um nível elevado (ver Figura 5 na próxima página). Figura 5: Planejamento estratégico, participação e informação26 Tarefa 6: Defina a questão do planejamento de DEL A tarefa seguinte envolve o esboço do desfio de planejamento para o desenvolvimento econômico local. É uma boa idéia desenvolver esta questão de planejamento antes do início do projeto, sabendo que a mesma pode ser revisitada e ajustada à medida que se geram novas informações e idéias. Compreender o “evento desencadeador” para o processo de DEL costuma ajudar na elaboração da questão de planejamento.27 Freqüentemente, o evento desencadeador é uma crise que pode surgir na forma de pobreza crescente ou o colapso de uma indústria baseada em recursos naturais. Pergunte-se: Que desencadeou a necessidade de uma estratégia de DEL? Por que estamos sequer pensando em DEL? O gatilho para o processo deve ser bem compreendido, para manter as coisas dentro do foco (ver Ferramenta 1e). Normalmente, uma abordagem estratégica analisará o quadro geral e depois criará um foco de atenção. Perguntar a questão que trata dos problemas centrais pode alavancar o planejamento do desenvolvimento econômico. Por exemplo, em vez de perguntar: “Como podemos formalizar a economia informal?” uma maneira melhor de começar seria explorar o problema mais geral da pobreza perguntando: “Como o desenvolvimento econômico pode contribuir para a redução da pobreza?” 26 Adaptado de coment. pessoal. Nicole Rata, FPDL Romênia. Junho 2004. 27 26 Adaptado de coment. pessoal. Nicole Rata, FPDL Romênia. Junho 2004. 27 Para mais detalhes , ver: Planejamento Participativo, um manual de UN-Habitat, por Fred Fischer. Parte da série Building Bridges [Construindo Pontes]. www.unhabitat.org 48 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 1: Rever Checklist Começando e definindo a questão Há organização e liderança para apoiar o processo e preparar o plano? Há comprometimento para completar e implementar o plano? Formou-se um time central ou identificou-se um responsável individual? É necessário um especialista externo? Em caso afirmativo, já foi contratado? Os recursos (financiamento, tempo, recursos humanos) estão assegurados? O escopo foi definido? Identificaram-se e abordaram-se as limitações, pontos fortes e fracos, oportunidades e ameaças para o processo de planejamento? Identificou-se um processo culturalmente sensível? Chegou-se a uma boa formulação do problema? Onde estamos agora? Passo 1: Começando em Horezu Tarefa 1: Organize-se, comprometa-se e construa confiança Horezu foi oportunamente identificada como um possível campo de testes pela FPDL, posto que tinha um contato local que poderia atuar como um “agente de mudança” e o governo municipal expressou seu interesse em levar adiante essa nova abordagem. Uma avaliação preliminar também sugeriu que Horezu poderia se beneficiar consideravelmente da escolha de um processo como esse. Sendo que nunca se adotara um processo formal de planejamento participativo em nível local, o primeiro mês constituiu um período de conquista de adesões dos agentes eleitos e líderes locais; de construção de confiança entre todas as partes interessadas e o facilitador, e de transferência dos conhecimentos básicos a respeito, tanto do planejamento estratégico, como do desenvolvimento econômico local para esses grupos. Identificaram-se os campeões locais e garantiu–se o apoio do prefeito. Tarefa 2: Forme uma equipe central de planejamento Formou-se, então, um grupo central, que incluiu treinadores especialistas do FPDL, agentes ou pessoal municipal (vice-prefeito, vereadores, chefe da secretaria da fazenda, chefe da secretaria de planejamento), e líderes locais (executivo do banco local, diretor da escola local, executivo da o nd e e s ta mos a g or a ? • passo 1 : i ní ci o 49 Passo 1: (continuação) televisão local). Esse grupo desempenharia o papel de catalisador local para a mudança. Receberam treinamento mais específico a respeito de planejamento participativo estratégico e desenvolvimento econômico local e se tornaram responsáveis pelo "planejamento do plano". Tarefa 3: Determine em que ponto do processo de DEL o "local" se encontra e amplie o time central se necessário Muito embora os limites econômicos e de mercado estivesse além dos limites administrativos locais, o grupo central concordou que, como se tratava de um processo novo, a forma mais pragmática de delimitar a área local seria começar aos poucos, em uma área sobre a qual tivesse jurisdição e pudesse alcançar ganhos visíveis rapidamente. O distrito administrativo de Horezu foi identificado como área local, e o grupo central não precisou ser ampliado. Tarefa 4: Determine a capacidade organizacional e a necessidade de ajuda externa Posto que Horezu nunca adotara um processo participativo, acordou-se que uma assistência especializada da FPDL seria um fator essencial para a geração e a implementação de uma estratégica de DEL bem sucedida. Tarefa 5: Planeje o processo de planejamento Desenvolveu-se um plano de dois meses com o grupo central. Primeiramente, conduziu-se uma análise das partes interessadas, seguida de maior participação dos cidadãos locais e da comunidade empresarial. Ao mesmo tempo, elaborou-se uma avaliação da situação. A atividade principal da fase de planejamento foi uma conferência de três dias sobre o planejamento de DEL em Abril de 2004. Tarefa 6: Defina a questão ou o desafio do planejamento de DEL O principal desafio de DEL identificado foi: Que pode fazer Horezu para se tornar economicamente sustentável, diante do desafio de efetuar uma transição de uma economia centralizada de “comando e controle” a uma economia de mercado em uma sociedade democrática? 50 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 1: NOTAS DO USUÁRIO... Onde estamos agora? o nd e e s ta mos a g or a ? • passo 1 : i ní ci o 51 Passo 1: NOTAS DO USUÁRIO... (continuação) 52 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 2: Atores e participação Objetivos de aprendizagem Compreender por que a participação no planejamento é crítica para a realização de objetivos para o desenvolvimento econômico local. UU Compreender como a participação pode ser integrada no processo de planejamento Onde estamos agora? UU Que é uma abordagem participativa? Uma abordagem participativa envolve a inclusão de diferentes partes interessadas para que suas visões, inquietações e questões possam ser incluídas no processo de planejamento. As partes são indivíduos interessados, impliLink de consulta para treinamento 6 cados e influentes; organizações, Construção de pontes entre cidadãos e governos governos ou agências com intereslocais, através da série de treinamento sobre ses ou influência nos resultados do PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO de UN-Habitat. planejamento. As partes interessaVisite o sítio do UN-Habitat: www.unhabitat.org das podem ser determinadas por: UU seu interesse nas questões (ex.: os pobres das áreas urbanas, proponentes de políticas como ONGs ambientais); UU sua posição formal (ex.: autoridade governamental); UU seu controle sobre recursos relevantes (ex.: dinheiro, especialidade), e UU seu poder de promover, dificultar ou bloquear a implementação (ex.: grupos de ativistas, grupos agentes de pressão política, agências de implementação). Melhor planejamento De forma simples, envolver as partes interessadas da área local e os membros no planejamento para o desenvolvimento econômico desde o início no processo, proporciona resultados melhores e mais duráveis. Reunir pessoas e interesses, tanto de dentro como de fora da área local, implica considerar os diferentes valores de cada grupo. Mesmo se valores conflitantes e contraditórios são inevitáveis, um processo bem estruturado pode resultar em um acordo consensual a respeito de uma estratégia comum. Consenso e processo Ainda que o consenso seja um resultado desejável, transformá-lo numa condição do processo pode limitar seu progresso, oferecendo um poder de veto a todos os participantes. Pode ser mais conveniente considerar opções de estratégia para superar os obstáculos do caminho (ex.: concordar em discordar, votar), assim como definições alternativas de consenso (ver Ferramenta 6c). o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 53 Uma abordagem de planejamento participativo é uma forma poderosa de levantar questões; discuti-las; estabelecer prioridades; antecipar e mitigar impactos de mudança potencialmente negativos; construir relações e implicar grupos da área local no desenvolvimento e implementação de planos de DEL. Assegurar o envolvimento das pessoas certas no processo de planejamento, desde o início, é uma primeira passo essencial para a criação de um plano bem sucedido. Ao fazê-lo, podem-se gerar idéias e um plano que integre diferentes setores econômicos (ex.: formal e informal) e de desenvolvimento (ex.: meio ambiente, social). Ainda, devem-se considerar as oportunidades para convidar agências e especialistas externos. Por exemplo, quando do teste de campo deste manual em Horezu, Romênia, uma agência da capital, Bucareste, especializada em desenvolvimento organizacional, foi convidada a participar da oficina. Como eram capazes de visualizar o processo, as necessidades e o apoio local, concordaram, durante a reunião, em destinar recursos para atender o anseio de Horezu de criar várias associações setoriais (ex.: agricultura).28 Promovendo a implementação Se, por um lado, pode parecer que leva muito tempo envolver a área local ou partes interessadas, envolver pessoas em uma capacidade significativa criará um senso de propriedade sobre o esforço de planejamento. Esse senso de propriedade é fundamental para a obtenção do apoio inicial e sustentado para a implementação. Devido a sua natureza complexa, o planejamento do desenvolvimento econômico tenderá ao sucesso quando as partes interessadas e os residentes locais forem convidados a se “apropriarem” de uma parte do plano. Começando a pensar a respeito da institucionalização A institucionalização é uma questão que surge somente no final do processo. A institucionalização é uma maneira de garantir sucesso de longo prazo para o DEL e para processos importantes, como o planejamento participativo, através da incorporação do DEL em procedimentos de governança. Começar a pensar acerca de formas de incorporar o DEL desde cedo no processo é uma boa idéia (ex.: estabelecer ou conferir ao DEL uma posição permanente). A questão deve tornar-se mais crítica quando se chegar aos próximos passos e à implementação (mais acerca disto no Passo 8). Comunidades mais fortes A razão de se consultarem as partes interessadas não é apenas a de criar um plano melhor e pensado mais cuidadosamente. Esta abordagem também pode servir para empoderar a área local no controle do futuro através do reforço da capacidade coletiva e individual; do poder decisório, e do emprego das habilidades dos residentes locais. Um processo participativo bem desenhado desenvolverá a liderança e as habilidades; gerará idéias novas e inovadoras; abordagens únicas, e capacitará para o início, implementação e sustentação de projetos de desenvolvimento econômico. 28 Visite FPDL - Fundação Parceiros para o Desenvolvimento Local: www.fpdl.ro 28 54 Visit: FPDL – Partners for Local Development Foundation: www.fpdl.ro o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co DEL em áreas de pós-conflito e transição Onde estamos agora? Usar a consulta e o diálogo social como apresentado neste manual pode obter outros benefícios indiretos. Por exemplo, em áreas de pós-conflito, a abordagem de DEL pode incrementar a coesão social reunindo as pessoas que pertenciam a facções diferentes ou grupos opostos durante o conflito. Em tais contextos, a consulta e o diálogo social demonstraram um impacto positivo sobre a consolidação da paz e a resolução de conflitos. Para estudos de caso dessa experiência de sucesso, visite o site da OIT e leia a respeito da experiência na Croácia (ver Link de Consulta de Treinamento 7) e o sítio do IUC sobre a experiência na Bósnia.29 Link de consulta sobre treinamento 7 DEL em áreas de pós-conflito DEL pode ser usado como uma ferramenta para a paz encorajando as partes interessadas em situações de pós-conflito a trabalharem juntas em benefício mútuo. Visite o site da OIT: www.ilo.org E veja: Di Meglio, Roberto; A. Lazarte; Gasser, Martin; Salzano, Carmela. 2003. Desenvolvimento Econômico Local em Situações de Pós-Crise – Guia Operacional OIT, Genebra. Referência de caso 9: governos locais trabalhando em parceria com as comunidades, Indonésia Sorong, na Indonésia, iniciou uma abordagem participativa de partes interessadas múltiplas para o DEL, resultando em parcerias bem sucedidas e ações efetivas. Participou uma ampla variedade de residentes locais, ou partes interessadas. Uma das questões-chave que limitavam o desenvolvimento econômico local era as licenças de pesca. Os pescadores locais estavam sendo privados de suas rendas à medida que as traineiras, cujos donos obtinham licenças de pesca do governo central, pescavam em águas locais. A abordagem participativa permitiu à área local desenvolver uma parceria em conjunto com a autoridade local, para exercer pressão coletiva junto do governo central. O resultado foi a transferência da autoridade responsável pela emissão de licenças ao Distrito de Sorong. Então, o distrito ofereceu assistência aos pescadores locais, através da restrição da pesca a 10 quilômetros da costa para residentes locais de pequena escala. O resultado foi a retenção de empregos locais, levando a uma economia e um ambiente mais saudáveis. Wiranto, Tatag. 2002. Planejamento estratégico para Desenvolvimento Econômico Local (KPEL) 29 Salzano, Carmela. 2002. Aplicação da Abordagem Ampla de DEL - O caso da Croácia. Setembro. OIT, Genebra. Visite o sítio da OIT: www.ilo.org Visite o Instituto Urbano Canadense, Projeto Bósnia: www.canurb.com o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 55 Como incorporar participação no processo de planejamento Depois de estabelecido um grupo central e de estabelecido o planejamento do plano (Passo 1), há tarefas-chave necessárias para incorporar participação no processo de planejamento. Tarefa 1: Determinar a extensão do envolvimento público e identificar as partes interessadas Tarefa 2: Estabelecer o tamanho e a estrutura do grupo de parceria das partes interessadas Tarefa 3: Estabelecer os termos e procedimentos de referência do grupo de parceria das partes interessadas Tarefa 1: Determinar a extensão do envolvimento público e identificar as partes interessadas Amplitude versus profundidade no compromisso civil Idealmente, o processo de planejamento para o processo de desenvolvimento econômico incorpora a participação em todos os aspectos da confecção do plano, da fase inicial de percepção à monitoração e avaliação. Podem ser empregadas várias formas de integrar significativamente visões díspares ao processo de planejamento. Entre os exemplos estão a oferta de oportunidades para que as partes interessadas submetam seus pontos de vista à consideração, e o convite às partes interessadas (ex.: residentes locais) para controlar o próprio processo decisório. Para algumas decisões, tais como emergências nas quais o tempo é uma forte limitação , e decisões de pouco risco nas quais os gastos e os esforços implicados na busca por participação pública não valem a pena um processo de decisão e anúncio sem envolvimento público, um esforço concentrado em uma só ocasião como uma reunião na prefeitura, podem ser suficientes. Normalmente, o processo terá dois componentes-chave: 1. envolvimento público que busque um fluxo duplo de informações (ex.: sessões de informações em reuniões de portas abertas, pesquisas); e 2. aumento da participação de partes interessadas no tocante à tomada de decisões e verdadeira implementação. O envolvimento público poderia ser uma ação de processo único, tal como uma amostra representativa obtida através de uma pesquisa da área local ou uma reunião da cidade. A implicação das partes interessadas é uma ação de processos múltiplos que requer muitas reuniões até a obtenção de um acordo acerca das ações e da implementação. A escolha da ação apropriada para o envolvimento público requer conhecimento do orçamento, duração e outras limitações e objetivos. Esta abordagem pode envolver a área, local tanto na direção do processo (através do envolvimento de partes interessadas) como em sua formatação (através de consultas públicas). A tabela abaixo mostra possíveis ações, objetivos e envolvimento público, e o gráfico da Figura 6 oferece uma visão geral da variedade de modos de envolvimento das partes interessadas, da abordagem “decida e comunique” ao mais includente “envolvimento baseado na participação direta das partes”. 56 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Provável envolvimento público OBJETIVOS Provável Envolvimento Público AÇÕES • Promover a disseminação das informações • Fórum público • Ampliar a educação pública (reduzir o descompasso entre percepção e realidade, estabelecer uma base factual comum) • Artigos para discussão, relatórios, boletins informativos • Reunir idéias e identificar problemas • Examinar a lista de preocupações de cidadãos/ partes interessadas • Conferências • Concursos para a juventude • Consulta um a um Onde estamos agora? • Necessidade de chegar a um consenso com cidadãos e partes interessadas, e ajustar um plano • Seminários • Reuniões de portas abertas • Reuniões municipais • Promover a colaboração e a construção de relacionamentos • Pesquisas • Conseguir uma compreensão confiável e defensável da opinião pública • Oficinas • Obter consultorias, conselhos e recomendações • Garantir reações, comentários e comunicação permanente • Grupos focais • Partes interessadas • Conselho consultivo figura 6: A variação do envolvimento público Opções para tomada de decisão Consulta significativa ao longo do processo. Busca conselho Envolvimento substancioso e/ou direto baseado acordo Comum para a promoção de melhores decisões e boa governança, quando diante de decisões complexas, de alto risco e de interesses múltiplos nas partes interessadas Série de eventos abertos ao público ou aos grupos alvo de partes interessadas. Busca Contribuição de contribuições ou substanciosa de conselhos esclarecidos Oportunidade única para a reação pública – busca-se conselhos ou contribuições mínimos Envolvimento Decida e comunique Reuniões do grupo de partes interessadas. Oficinas com partes interessadas. Comitê ou comissão consultiva Reuniões de portas abertas com os grupos focais todos os níveis da Educação Reuniões de informação Sessões informais Pesquisas mínimo Envolvimento Público Nulo Maior participação pública Audiências públicas Uma reunião na prefeitura ou reunião pública ao final do processo Comunicação em massa (E-mail, fax, outdoors, folhetos publicitários, seminários, conferências) Anúncio público ou comunicado de imprensa Menor participação pública Comum para emergências, decisões óbvias, decisões de baixo-risco o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 57 Identificando as partes interessadas Quando se abre o processo decisório e de planejamento, deve-se buscar um equilíbrio entre o envolvimento da maior variedade possível de participantes e uma sobrecarga das capacidades administrativas dos líderes da iniciativa. É fundamental identificar as partes interessadas e possíveis parceiros futuros (ver Ferramenta 2a), enquanto a priorização das partes interessadas oferece um centro de atenção ao longo das passos de planejamento (ver Ferramenta 2b). Outro exercício útil é conduzir uma avaliação das partes interessadas no contexto do processo de planejamento do DEL (ver Ferramenta 2c).Isso contribui para a identificação de desafios e oportunidades. A seleção de participantes para o grupo de partes interessadas garante uma reflexão cuidadosa. A formação do grupo determinará tanto sua legitimidade como sua habilidade para desenvolver novas idéias, apreensões e consenso para ações. Sem uma abordagem como essa, os planos apresentam maior risco de perderem expectativas, depararem-se com maior resistência local, ou simplesmente ficarem sem estruturas de apoio e recursos requeridos para implementação (ver Ação 2: Grupo de implementação de partes interessadas; Ação 22: Parcerias). Como apresentado na seção de Visão Geral, uma parte interessada é o governo local, porque seus membros já estão profundamente envolvidos na atividade empresarial local enquanto provedores de infra-estrutura, recolhedores de taxas e reguladores de propriedades, edificações e atividades. O governo local deveria poder oferecer legitimidade e confiabilidade onde os membros são eleitos democraticamente. Claramente, as organizações empresariais devem ser consideradas, porque podem ajudar a motivar a inovação empreendedora necessária para tornar os mercados mais eficientes. Organizações trabalhistas também costumam ser incluídas, porque podem mobilizar trabalhadores e lutar por melhorias na quantidade e na qualidade das oportunidades de trabalho. A fim de oferecer considerações-chave e obter apoio local para o processo, devem-se considerar como partes interessadas potenciais os líderes locais, que reflitam as várias atividades e interesses da área local. Hoje, as organizações não-governamentais (ONGs) e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs) desempenham um papel mais importante em todos os aspectos da sociedade civil, ajudando a promover a transparência, e assegurando que seja ouvida uma variedade mais ampla de vozes, incluindo os mais marginalizados. Esses grupos podem apresentar laços mais fortes com os setores econômicos informais. As instituições e as organizações educacionais devem ser consideradas, porque podem contribuir para a inovação e a pesquisa. Finalmente, jurisdições vizinhas podem ser consideradas como partes interessadas e parceiros colaboradores para a promoção de uma interação econômica mais intensa. A tabela abaixo oferece uma lista de possíveis candidatos a inclusão, em um comitê de partes interessadas: 58 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tabela 4: Lista de possíveis candidatos a grupo de partes interessadas Público • Governo local (incluindo departamentos técnicos) • Governos distrital, regional e nacional • Comissão de zoneamento • Instituições educacionais (escolas técnicas, universidades) • Serviços públicos • Apoio institucional (instituições de empréstimo, agências de desenvolvimento) Área local e não-governamental • Pequenas e médias empresas • Líderes da área local • Microempresas • Grupos de economia informal • Grandes corporações • Associações de bairros • Sindicatos patronais • Organizações de serviços da área local • Sindicatos de trabalhadores • Incorporadores imobiliários • Bancos, cooperativas de crédito e outros grupos financeiros • Câmara de comércio • Meios de comunicação • Grupos de apoio empresarial • Associações de profissionais • Serviços públicos privados • Educação privada e grupos de reflexão Onde estamos agora? • Comissões setoriais e autoridades (ex.: saúde, educação, transporte) Empresas e trabalho • Associações de contribuintes • Instituições educacionais locais • Grupos religiosos locais • Grupos internacionais de desenvolvimento de atuação local • Mulheres no ambiente de trabalho • Grupos de minorias, deficientes e desfavorecidos • Grupos ambientais • Culturais, históricos Questões a serem consideradas quando da identificação das partes interessadas e de processos públicos: UU Como informar e convidar a grande área para a participação no processo de planejamento? UU Que nível de inclusão é necessário para planejar e implementar com sucesso? UU Todas as partes interessadas relevantes foram devidamente identificadas? Considerar • • • UU seu interesse nas questões (ex.: os pobres das áreas urbanas); sua posição formal (ex.: autoridade governamental); seu controle sobre recursos relevantes (ex.: dinheiro, competência), e • seu poder de promover, dificultar ou bloquear a implementação (ex.: grupos ativistas, grupos de pressão política). Que podem acrescentar ao processo (habilidades, conhecimento, experiência)? UU Há uma amostra representativa de setores, instituições e grupos da área local? UU Os grupos tradicionalmente pouco representados, tais como grupos de mulheres e da economia informal, estão envolvidos? UU Quem possui habilidades, interesse, vontade política, credibilidade o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 59 e/ou comprometimento para executar o trabalho que deve ser feito? Foram convidados a participar? UU Quem mais deveria estar envolvido (perguntar ao “grupo de parceiros” quem mais deveria sentar-se à mesa)? UU Foram convidados os partidos que devem estar envolvidos na implementação de qualquer plano? UU Que papéis e responsabilidades serão conferidos aos participantes em cada passo do processo de planejamento estratégico? UU Como se chegará a um consenso? UU Como serão comunicadas as idéias e como se pretende lidar com as reações? Representação adequada das partes interessadas O mais importante componente de participação de partes interessadas é a criação de um time dedicado, que desempenhe seu papel no processo. O grupo de partes interessadas deve atuar como um comitê de planejamento, consultoria e coordenação para o esforço de desenvolvimento econômico. As partes interessadas costumam integrar comissões, comitês diretivos, comitês técnicos ou outros grupos de apoio ao desenvolvimento econômico. A questão da representação adequada de parte interessadas costuma ser determinada pelo escopo e pela escala do processo ou ação, e depende da amplitude de consenso necessária. Se, por um lado, todos os esforços devem ser empenhados para reunir as partes interessadas certas, por outro, esse processo pode acabar numa auto-seleção, o que não é ruim, posto que um pequeno grupo comprometido é melhor do que um grande grupo indiferente. Gerar interesse entre as partes interessadas (especialmente os pobres e os marginalizados) pode ser desafiador. As estratégias para gerar interesse incluem contato direto com as organizações representativas ou (in)formais com os líderes para garantir a legitimidade do processo, e uma consideração significativa das questões, especialmente caso participem. Geralmente, a capacidade e a organização são razões primárias para a não-participação. Nesse caso, podem-se requerer recursos adicionais para um trabalho individual com os grupos identificados previa ou paralelamente ao processo de partes interessadas. Figura 7: Identificação de partes interessadas, capacidade e processo de interesse30 30 Adaptado de: UN-Habitat, 2001. Ferramentas para apoiar tomadas de decisão urbanas participativas. 60 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tarefa 2: Estabelecer o tamanho e a estrutura do grupo de parceria das partes interessadas Onde estamos agora? Outro fator a ser considerado é o tamanho do comitê de partes interessadas, porque pode haver compensações entre efetividade e representação. O tamanho ideal do comitê de partes interessadas depende de uma avaliação de bom senso relativa à quantidade de pessoas e de quem é necessário. Se um comitê é muito grande, é difícil avançar, e alguns participantes podem sentir que suas vozes estão sendo desperdiçadas. Se for pequeno demais, pode não realizar muito, não ser suficientemente representativo, e deixar de gerar o entusiasmo e o apoio necessários. O bom senso sugere que um grupo de partes interessadas de menos 20 pessoas é preferível, sendo sete a quinze membros o número ideal para a formação de subcomitês. Entretanto, processos bem sucedidos foram desenvolvidos com grupos de 40, o que é possível, se as pessoas tiverem clareza dos desafios de se trabalhar em um grande grupo, forem respeitosas e conhecerem claramente as regras do processo. A estrutura também deve ser considerada quando da formação de um comitê de partes interessadas. Uma alternativa a um comitê único de partes interessadas é uma abordagem de grupo central – grupo de partes interessadas – grupo de trabalho, como apresentado na Figura 7. Nessa opção, um grupo central (ver Passo 1 – Tarefa 2), ou um time de apoio ao planejamento, trabalharia com o grupo de partes interessadas formado por tomadores de decisão-chave e representantes eleitos. Eles criariam, respectivamente, grupos de trabalho para realizar tarefas específicas durante diferentes fases do processo de planejamento estratégico e trariam recomendações para discussão e aprovação por parte do grupo de partes interessadas. Os grupos de trabalho são constituídos de representantes das partes interessadas com interesse ou especialidade em questões específicas. Esses grupos costumam ser encarregados de convidar outras partes interessadas e a área local mais ampla a participarem, através de uma variedade de fóruns facilitados, tais como reuniões de bairro, audiências públicas, oficinas, grupos focais ou entrevistas e sondagens. o grupo de partes interessadas teria então a responsabilidade de obter a aprovação de seus constituintes e, em último caso, do corpo governamental eleito, como, por exemplo, o governo municipal (ver Figura 8). Lembre-se de que nem todas as partes interessadas estarão adequadamente representadas em uma reunião ou comitê. Isso é particularmente verdadeiro no caso dos grupos marginalizados. Por essa razão, devem-se considerar outras formas de participação no processo que permitam que essas vozes sejam ouvidas. Ferramentas efetivas para encorajar um envolvimento mais amplo podem incluir exercícios de mapeamento de área local, além de uma interpretação artística que represente uma resposta. Existem muitas formas criativas para solicitar envolvimento e consulta, cujo único limite tende a ser a imaginação e as restrições culturais (ver Referência de caso 10). A idéia de ancorar o grupo central no governo local, como representado na Figura 8, apresenta uma vantagem de longo prazo: promover a institucionalização do DEL. Entretanto, essa estrutura pressupõe que os governos locais sejam capazes de oferecer tanto liderança política como apoio técnico, ainda que não seja sempre o caso. Na verdade, em casos como os de países em transição democrática, os governos locais devem engajar-se em questões críticas de construção de confiança e credibilidade, o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 61 além de melhorarem sua imagem, por vezes corrupta e subqualificada. Essas questões podem ser trabalhadas durante as adaptações estruturais ao modelo oferecido na Figura 8, tal como estabelecer o Grupo Central como um mecanismo de apoio multi-institucional ou secretaria, lateralmente, para oferecer apoio técnico e contribuições ao projeto. Também é possível que outras organizações de partes interessadas contribuam com especialização ao grupo central através, por exemplo, de missões. A idéia não é refutar o papel de liderança do governo local ou a institucionalização do processo na prefeitura, mas criar um espaço para que as partes interessadas se adaptem às realidades locais. Referência de caso 10: Participação pública – O Teatro do Oprimido, Brasil O Teatro do Oprimido é um método alternativo usado no Brasil para solicitar a expressão de opiniões da área local. Os residentes locais atuam em uma produção sobre as preocupações de seu cotidiano. Os atores – podendo ser até mesmo um só ator apresentam as preocupações a respeito de política, economia e sociedade a um público que participa então de um diálogo com esses atores a respeito da questão. Essa forma de expressão permite um diálogo a respeito de questões importantes em linguagem comum e sem as pressões de uma atmosfera formal. Deve haver um mecanismo para a inclusão da informação reunida para que possa ser incorporada ao processo. Mais informações acerca do Teatro do Oprimido podem ser encontradas em: http://www.toplab.org/ A Figura 8, a seguir, delineia uma possibilidade de estruturar um processo de partes interessadas com papéis e responsabilidades detalhados nos pontos abaixo. Se bem sucedida, uma abordagem semelhante pode ser empregada para tratar das questões relativas à organização da implementação discutidas no Passo 8. 62 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Figura 8: Um modelo geral de parceria para o planejamento de partes interessadas em DEL31 Onde estamos agora? Liderança de DEL do governo local UU Oferece um mandato de planejamento formal UU Constitui o grupo de partes interessadas UU Constitui o grupo central Grupo central UU Administra os esforços de planejamento UU Oferece apoio ao processo UU Oferece assistência com estruturação objetiva, coleta de dados, desenvolvimento alternativo UU Faz os relatórios e estabelece a ligação entre o grupo de partes interessadas e o município UU Integra o planejamento de decisões das partes interessadas com processos formais de planejamento Grupo de parceria de partes interessadas UU Oferece representação do grupo de partes interessadas e/ou grupos de trabalho UU Deve incluir os grupos menos representados, grupos empresariais, ONGs, OSCs, sindicatos patronais, associações profissionais, universidades, governo nacional e regional 31 Adaptado de ICLEI, 1996 o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 63 UU Oferece recursos e comprometimento UU Oferece legitimidade, um bom perfil na área local e ligação com o público UU Fornece relatórios, comunica as decisões do grupo ao município e demais parceiros UU Administra o processo de planejamento UU Efetua consultas com o público, partes interessadas constituintes UU Desenvolve uma estrutura para análise, define prioridades, avalia compensações, trabalha em prol de um consenso UU Obtém adesões e comprometimento por parte de parceiros-chave para a fase de implementação Grupos de trabalho, forças-tarefas e subcomissões UU Criados na medida do necessário para oferecer melhor enfoque, detalhamento, participação e compreensão a respeito de aspectos específicos do processo de planejamento. Tarefa 3: Estabelece os termos e procedimentos de referência do grupo de parceria das partes interessadas O desenho do projeto O desenho do projeto, diferentemente do discurso substancial, é um elemento crítico de um processo de DEL bem sucedido. O desenho do projeto implica a criação de um conjunto básico de regras acordadas, necessárias para uma comunicação efetiva e eficiente entre os participantes do grupo de partes interessadas. Um facilitador especializado deve ser capaz de contribuir para o desenvolvimento e a implementação dessas regras. Algumas das questõeschave são: confidencialidade, protocolos de comunicação, transparência do processo e regras para se entrar e deixar o processo. Termos de referência das partes interessadas Depois de identificados os representantes desejados, devem-se estabelecer os termos de sua participação. Os termos de referência devem descrever: atividades a serem desenvolvidas em conjunto; papéis dos participantes ao longo do processo; padrões para a coleta e compartilhamento de informações; métodos decisórios (incluindo resolução de impasses e revisão); recursos a serem fornecidos por cada parceiro, e acordos sobre como os resultados do processo de planejamento serão integrados às atividades de planejamento da área local (ver Ferramenta 2d).Tais termos de referência devem ser formalmente acordados pelos membros do Grupo de Partes Interessadas e revistos periodicamente. Expectativas das partes interessadas As expectativas do grupo de partes interessadas não costumam ser levadas em consideração desde o início de um processo de DEL, mas tornam-se inevitavelmente mais importantes ao longo do processo. Portanto, é desejável lidar com essas expectativas o quanto antes. Ao responder ao questionário abaixo, muitas das expectativas podem ser efetivamente atendidas: 64 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co O grupo está empoderado para fazer o quê (ex.: oferecer conselhos e recomendações)? UU Qual o escopo do plano? UU Há outro processo que deva dar continuidade ao processo do grupo de partes interessadas para legitimar o plano (ex.: aprovação da câmara municipal, aprovação de ONG ou corpo diretivo empresarial)? UU Quais recursos de processo o grupo possui (ex.: qual o orçamento para o aluguel do local, para abastecimento de comida e bebida, para a oferta de apoio técnico, papel, lápis, fotocópias)? UU A partir do estabelecimento de um processo, com quais recursos o grupo deve, ou pode ter que, trabalhar (ex.: a possibilidade de uso de fundos da cidade, do setor privado, de doadores)? UU Quais são os prazos? UU Quais são os procedimentos para prestação de contas? UU Quais os papéis e responsabilidades de cada membro do grupo (ex.: estar presente em cada reunião e estar preparado; auxiliar com a coleta de dados)? UU Novos membros podem aderir ao longo do processo? Em caso afirmativo, qual o processo para a inclusão de um novo membro? UU Quais os objetivos e resultados do processo (ex.: um plano de ação redigido; compromisso da parte interessada em dar continuidade à ação acordada)? Onde estamos agora? UU Apoio à participação de pessoas O acesso a recursos e autoridade decisória nem sempre é justo, mas é determinado por relações de poder. As diferenças de poder entre as partes interessadas modelam suas oportunidades de participação nas decisões que os afetam. Para que as estratégias de desenvolvimento econômico sejam efetivas, devem levar em consideração as estruturas de poder e implicar as partes interessadas de forma significativa e autêntica. Isso não é fácil, e a responsabilidade costuma recair sobre a liderança. Parte do processo consiste em buscar sistemas de compartilhamento de poder com outros, para alcançar resultados. Um planejamento com a consciência dos fatores políticos, sociais, culturais e econômicos contribuirá para a superação de fatores limitantes que tais condições podem impor. UU Fornecer transporte de ida e volta às reuniões UU Fornecer um serviço de atendimento às crianças durante as reuniões UU Organizar as reuniões perto de onde os participantes vivem ou trabalham, em vez de fazê-los vir até você UU Escolher um local “neutro” e não ameaçador para as reuniões UU Ter como alvo os representantes de “todas as opiniões”, grupos e idades, inclusive aqueles que são tradicionalmente marginalizados UU Organizar sessões divididas em ocupações ou setores, agrupamento social ou de gênero, para construir um ambiente confortável para o pronunciamento dos participantes o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 65 UU Considere organizar as reuniões, variando dias e horários UU Anuncie as reuniões com muita antecedência e envie lembretes quando a data estiver próxima UU Estenda convites diretos e pessoais a grupos e indivíduos UU Use facilitadores profissionais sempre que possível UU Empregue tipos de reuniões diferentes do formato tradicional (ex.: visita a locais, apresentação de slides) Envolvimento do começo ao fim É importante que os resultados da participação influenciem o planejamento e a tomada de decisão. A participação costuma ser incluída no planejamento, mas não fica claro aos desenhistas do projeto por que as partes interessadas estão sendo envolvidas, ou como suas contribuições alimentarão o plano. Portanto, o processo de participação tende a ser confuso, mecânico, ou mesmo inapropriado para o grupo ou grupos específicos que os planejadores tentam envolver. Isso pode gerar raiva, resistência ou uma falta de senso de pertencimento pelo plano, tornando a implementação difícil. Assim, é importante garantir que o processo de consulta tire o máximo de vantagens das idéias e reflexões dos participantes a respeito de questões relativas ao DEL que tenham impacto sobre líderes, residentes e partes interessadas. Lidando com partes interessadas difíceis Muitos processos devem lidar com partes interessadas difíceis: grupos ou indivíduos que perturbam o processo. Essas partes interessadas podem se sentir ameaçadas por uma nova forma de fazer as coisas ou pela perda de controle. Podem querer proteger seus interesses em detrimento do coletivo, ou podem ter outros planos. Antes de pedir a essas partes interessadas que se retirem do processo, é interessante investir mais tempo com eles para compreender suas razões. A educação e a compreensão podem aliviar seus temores. Em muitos casos essas pessoas passam da condição de “inimigos” à de mais fortes aliados do processo.. Passo 2: Rever Checklist (A) Análise de Partes Interessadas Tomadores de decisão chaves de vários setores da área local (ver Tabela 4) Líderes políticos que possam atuar como “campeões” do esforço de planejamento Grupos ou indivíduos afetados pelos planos de desenvolvimento econômico Grupos tradicionalmente sub-representados – grupos de mulheres, economia informal Pessoas que possam representar mais de um interesse Grupos ou indivíduos dispostos ou disponíveis para desempenhar um papel de liderança no processo de planejamento, resolução de problemas e gestão de conflitos. Step 2: Review Checklist (a) 66 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 2: Rever Checklist (B) Grupo de Pareceria de Partes Interessadas Termos de Referência Atividades a serem executadas em conjunto Papéis dos participantes ao longo do processo Métodos decisórios, incluindo resolução de conflitos e revisão Onde estamos agora? Recursos a serem provisionados por cada parceiro Acordos sobre a forma como os resultados do processo de planejamento serão integrados nas atividades de planejamento do município. . (Fonte: ICLEI, 1996) Assegurando uma participação bem sucedida A série Construindo Pontes de UN-Habitat sobre planejamento participativo cita uma pesquisa da Liga Civil Nacional que identificou dez fatores para uma participação bem sucedida.32 Esses resultados úteis estão listados abaixo: Tabela 5: Dez fatores para uma participação bem sucedida 1. Momento adequado e necessidade clara As partes interessadas estão prontas para colaborar e há senso de urgência para se trabalhar em conjunto? 2. Grupos fortes de partes interessadas Os grupos de partes interessadas e as comissões diretivas estão sendo solicitados a participarem para representar seus interesses de forma capaz, verdadeira e bem organizada? 3. Amplo envolvimento Todos os setores importantes implicados nas questões estão representados (em vez de poucas partes interessadas pertencentes predominantemente a um setor)? Mulheres e homens? Economia formal e informal? Setores público e privado? Os grupos tradicionalmente marginalizados estão recebendo consideração especial? 4. Credibilidade e abertura do processo 5. Comprometimento e/ou envolvimento de líderes visíveis de "alto nível" Todas as partes interessadas consideram o processo justo? É aberto e não simplesmente aprovado sem discussão? Há procedimentos e diretrizes acordados? Se o prefeito ou outro proeminente encarregado da tomada de decisão não pode se comprometer, envia um representante com essa autoridade, e/ou possui um processo para que as decisões possam ser passadas eficientemente ao grupo de partes interessadas? Os cidadãos ou OSCs estão enviando seus melhores representantes para participarem do programa? 6. Apoio ou consentimento de autoridades ou poderes “estabelecidos” As instituições-chave ou blocos de poder – por exemplo: câmara municipal, câmara de comércio, organizações de trabalho, ONGs locais, grupos de minorias – concordaram em apoiar e acatar as recomendações às quais se chegaram no processo acordado? 7. Superação de desconfiança e ceticismo Foram feitos esforços no início do projeto para mitigar a desconfiança e o ceticismo entre as partes interessadas? 32 UN-Habitat, 2001. o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 67 O processo de planejamento está sendo administrado de forma efetiva? 8. Forte liderança do processo Entre os indicadores estão: manter as partes interessadas à mesa durante períodos de frustração; ajudar as partes interessadas a negociar pontos difíceis; manter sentimentos de inclusão e importância universais e constantes, e manter uma aceitação continuada das normas de grupo e diretrizes 9. Sucesso interino Devem-se alcançar pequenos êxitos ao longo do processo para incitar o encorajamento – esses êxitos são reconhecidos, construídos e celebrados? 10. Uma mudança para uma preocupação mais ampla Os participantes do processo estão se concentrando menos em estreitos interesses restritos e mais em interesses mais amplos da área local à medida que o processo se desdobra? Planejamento participativo – É prático? Este manual defende uma abordagem participativa do planejamento. A maioria das organizações internacionais apóia alguma forma de participação em seus projetos. Por exemplo, UN-Habitat desenvolveu um material de treinamento (citado no início desta seção) que sugere uma abordagem participativa e crítica para uma implementação bem sucedida do projeto em desenvolvimento internacional. O livro de referência do Banco Mundial sobre participação33 sugere que o planejamento participativo ajuda a aumentar as taxas internas de retorno dos projetos e melhora a conformidade dos pagamentos de empréstimos. Mas o planejamento participativo é prático? Está sendo alcançado? As visões a esse respeito são conflitantes. Alguns administradores da área julgam-no problemático. Em entrevista, uma ONG que atua em países em desenvolvimento afirmou que seu pessoal evita intencionalmente trabalhar com o governo local. Eles alegam que os projetos acabam sendo arruinados pela interferência política, e porque recursos valiosos costumam ser desperdiçados pela corrupção e o favorecimento. Da mesma forma, alguns representantes do governo local vêem o processo participativo com partes interessadas como frustrante, longo e dispendioso em suas opiniões, deveriam ser empregados recursos limitados para sua implementação. A posição assumida neste manual é que a participação das partes interessadas sustenta uma tomada de decisão durável, estabelecendo as bases para o planejamento sustentável. Se as comunidades pretendem obter sucesso e resiliência em longo prazo, precisam de uma boa governança fornecida por instituições públicas efetivas, estratégias e experiência para resolver conflitos de forma construtiva, além de um público ativo e engajado. Um processo estruturado e bem organizado pode oferecer as informações necessárias aos representantes eleitos para a utilização de fundos públicos; pode também direcionar os recursos públicos para apoiar esses gastos, além de oferecer aos grupos marginalizados uma oportunidade de receber atenção de forma construtiva e significativa. 33 The World Bank Participation Sourcebook, Banco Mundial, Washington: http://www.worldbank.org/wbi/sourcebook/sbhome.htm 68 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Considerações finais acerca da participação Onde estamos agora? As partes interessadas devem ser envolvidas no processo de forma que lhes permita sentir que suas vozes serão ouvidas e consideradas. A chave para isso é criar um processo bem estruturado que promova abertura, eqüidade e respeito, sem, no entanto, sobrecarregar as partes interessadas. O processo deve ter recursos suficientes para alcançar resultados tangíveis, substanciais in loco, a fim de que os participantes não sintam que seu tempo foi desperdiçado ou pouco valorizado. O desenho do projeto deve levar em consideração as questões pragmáticas relacionadas aos participantes tais como “cansaço de oficinas” e excesso de processos. Finalmente, não é realista, nem útil, forçar indivíduos e organizações a participarem. Entretanto, é possível e importante oferecer tanto incentivo como oportunidade de participação. Se nem todos podem ou querem participar, está tudo bem, desde que um esforço sincero tenha sido feito para incluí-los. Por vezes, as iniciativas de planejamento devem adquirir ritmo primeiro para, depois, formarem novas parcerias, despertar interesse e estabelecer novos processos. Às vezes, há apenas recursos e interesse suficientes para fazer com que os residentes locais “mais informados”, ou alguns líderes locais se envolvam no começo. A participação, tal como delineada neste passo, oferece algumas opções, que deverão ser modificadas sempre que adaptadas a cada circunstância local. O ponto final é buscar participação, mas não permita que isso trave ou destrua a estratégia de DEL! o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 69 Passo 2: Partes interessadas e participação em Horezu Tarefa 1: Determinar a extensão do envolvimento público e identificar as partes interessadas O grupo central desejava um nível elevado de envolvimento público. Primeiramente, a comunidade comercial foi o alvo para o qual se desenvolveu uma pesquisa específica. Dezenas de empresas locais completaram a pesquisa. A fim de incorporar o público em geral, foi feita uma reunião de portas abertas. Isso foi tanto para alertar o público a respeito do processo de planejamento estratégico para o DEL, como para solicitar suas contribuições. Também foram desenvolvidas pesquisas direcionadas ao público em geral. Foram completadas centenas de pesquisas. Foi a primeira vez que se solicitou a contribuição da comunidade a respeito de políticas públicas e desenvolvimento local. Em trabalho conjunto com as escolas locais, foram empregadas abordagens mais criativas para envolver a juventude e a infância. Crianças entre 3 e 10 anos de idade participaram de uma competição de pintura. Cada pintura refletia a visão da criança sobre o futuro econômico de Horezu. As crianças com idades entre 7 e 12 anos trabalharam em equipes para construir maquetes de sua visão de Horezu. Os jovens de Horezu participaram de um concurso de idéias de empreendimentos comerciais. Foram premiados os jovens com as mais práticas e criativas idéias de empresas locais. As cerimônias de premiação para os desenhos e para as melhores idéias de empresas foram integradas na conferência sobre o planejamento de DEL. Tarefa 2: Estabelecer o tamanho e a estrutura do grupo de parceria das partes interessadas O grupo central definira três dias de conferência sobre planejamento para abril de 2004. Uma análise mais profunda e detalhada das partes interessadas foi feita e deu-se início ao processo de formação de um “grupo de parcerias”. Canalizaram-se esforços para incluir líderes do mais amplo espectro de empresas e da sociedade civil (no final, mais de 40 líderes de grupos de partes interessadas foram representados na conferência de planejamento de Abril). Tarefa 3: Estabelece os termos e procedimento de referência do grupo de parceria das partes interessadas. Nesse ponto, não se convocou nenhum grupo de partes interessadas, e não se determinou nenhuma parte interessada de longo prazo. Assim sendo, estabeleceram-se regras gerais de procedimento para a conferência, sem definir a estrutura organizacional apropriada para os passos seguintes. Isso seria determinado na própria conferência. 70 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Agenda: Conferência sobre planejamento estratégico do DEL para Horezu Conferência DEL • DIA 1 9.00 – 10.30 Discursos de abertura, apresentação da agenda Onde estamos agora? Apresentação do Estudo acerca da Avaliação do Potencial Econômico de Horezu 10.30 – 11.00 Coffee break Onde estamos agora? 11.00 – 12.30 Para onde queremos ir? Visão para o DEL de Horezu Grupo de trabalho e plenária 12.30 – 14.00 Almoço 14.00– 15.00 Anúncio do acordo sobre a visão Problemas e oportunidades para se alcançar essa visão Trabalho em grupo 15.00 – 15.30 Coffee break 15.30 – 16.30 Apresentação plenária 17.00 – 20.30 Time de treinadores sintetiza as idéias do grupo para o dia seguinte, agrupando-as sob os principais objetivos estratégicos baseados na estrutura de visão Conferência DEL • DIA 2 9.00 – 10.30 Síntese dos resultados do Dia 1: lista de problemas e oportunidades agrupados. Discussão e acordo, grupos são formados com base em interesses 10.30 – 11.00 Coffee break 11:00 – 12.30 Como chegaremos lá? Desenvolvendo estratégias baseadas na solução dos principais problemas de prioridade e explorando as principais oportunidades de prioridade - trabalho em grupo 12.30 – 14.00 Almoço 14.00 – 15.00 Continuação de: Desenvolvendo estratégias baseadas... 15.00 – 15.30 Coffee break 15.30 – 16.30 Apresentação plenária 17.00 – 20.30 Time de treinadores sintetiza as idéias do grupo para o dia seguinte Conferência DEL • DIA 3 09.00 – 10.30 Como chegaremos lá? Equipe e responsabilidades para atividades propostas – trabalho em grupo 10.30 – 11.00 Coffee break 11:00 – 12.30 Apresentação plenária 12.30 – 13.30 Cerimônia de premiação para concurso de jovens sobre as idéias de empresas Conclusões e avaliação 13.30 – 15.00 Almoço de encerramento o nde e s tam o s agor a ? • passo 2 : ato r es & par ti ci pação 71 Passo 2: NOTAS DO USUÁRIO 72 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 3: Análise da situação Objetivos de aprendizagem UU Compreender o propósito de uma análise de situação UU Ser capaz de conduzir uma análise de situação Onde estamos agora? Compreendendo a análise de situação Que é uma análise de situação para o Desenvolvimento Econômico? Para o planejamento do desenvolvimento econômico local, é extremamente importante identificar e compreender a base econômica, os mercados e a função básica da economia local. Isso requer compreensão dos negócios locais, o que produzem e onde foram adquiridas suas matérias primas, além de eventos e tendências econômicos. Uma análise completa deve examinar aspectos dos quatro tipos de capital: humano/social, financeiro, manufaturado/físico e natural. Além disso, a análise deve explorar as relações e organizações no âmbito da área local, e entre a área local, a região e o resto do mundo. A análise deve investigar o passado econômico e o presente de uma área local, e oferecer as bases para identificar e priorizar questões importantes e oportunidades a serem consideradas em planos futuros de desenvolvimento. Por que conduzir uma análise de situação? Para ter uma compreensão básica da economia local Ter uma compreensão básica da economia local é importante para desenvolver uma estratégia efetiva de DEL. O sucesso em DEL pressupõe identificar seus pontos fortes em nível local e construir a partir deles; perceber as fraquezas e lidar com elas; apoiar atividades econômicas específicas para aproveitar oportunidades, e mitigar ameaças e adversidades. Diferenciar fatos de valores – o papel do especialista versus o papel do participante Ao longo do processo de planejamento, as discussões provavelmente confundirão fatos e valores. Fatos são verdades e dados conhecidos em oposição a suposições e incerteza (ex.: a taxa de desemprego é de 12 por cento; 20 por cento das famílias vivem abaixo da linha de pobreza). Os fatos são estabelecidos por especialistas ao longo da pesquisa e análise (ou avaliação especializada). Os especialistas e os resultados devem ser objetivos e respeitados por todos os participantes. Se as informações usadas são vistas como tendenciosas, o processo todo pode acabar sendo arruinado. Os valores são aquilo que os indivíduos julgam importante (obter ganhos na redução da pobreza é uma questão muito importante). Informações valiosas são fornecidas pelos o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 73 participantes, que indicam a relativa importância de questões e ações. Nesse ponto do processo, é uma boa idéia diferenciar fatos e valores. Fatos, ou informações técnicas, estabelecem o que sabemos, dentro de certo grau de certeza, baseado em suposições declaradas. Os valores são o que é importante para nós. Para estabelecer “fatos”, conduzimos pesquisas e usamos avaliações de especialistas. Para estabelecer valores, perguntamos o quão importante é para nós modificar esses fatos, em relação a cada um. Exemplos: UU FATOS – (estabelecidos por pesquisa ou opinião especializada) podem ser:34 • UU 40%-50% de famílias chefiadas por mulheres solteiras vivem abaixo da linha da pobreza; • 15%-20% dos homens adultos estão desempregados. VALORES – (estabelecidos pelos membros da comunidade, partes interessadas ou tomadores de decisão) podem afirmar que: • Em geral, as estratégias que reduzem os níveis de pobreza dos lares chefiados por mulheres solteiras são mais importantes do que as que reduzem a taxa de desemprego entre os homens. A avaliação da situação busca compreender fatos e as incertezas ou suposições por trás deles. Na medida do possível, é importante manter a clareza e a separação entre essas questões ao longo do processo, para evitar confusão, conflitos desnecessários e atrasos. Adiante, nos Passos 5 e 6, exploraremos os valores tomando por base os fatos – perguntando o que é mais importante e por que. Como conduzir uma análise de situação A avaliação da situação econômica implica três tarefas-chave: Tarefa 1: Coletar e rever as pesquisas e a análise já completadas Tarefa 2: Criar um perfil econômico da área local Tarefa 3: Conduzir avaliações e análises: • Pesquisa sobre empresas e atitudes do residente local (análise de questões básicas incluindo a percepção de problemas e oportunidades); • Análise de concorrência e colaboração; • Análise de perdas econômicas, mercados e cadeia de fornecimento; • Análise de gênero, • Avaliação de condições de vida. • Análise SWOT (Pontos fortes, Fraquezas, oportunidades, Ameaças). 34 Nota: Os valores dos especialistas podem influenciar a representação de fatos; portanto, a compreensão dos métodos de pesquisa, opiniões e suposições de especialistas é importante. 74 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Onde estamos agora? Essas informações podem ser coletadas para diferentes níveis de detalhamento e através de diferentes métodos. Idealmente, os três tipos de tarefas serão integralmente completados. Geralmente, para começar, é necessário concentrar-se no que é possível, dados o tempo e as limitações de recursos e o escopo do processo (ver Passo 1 para escopo). Um possível ponto de partida é organizar uma oficina ou reunião com atores-chave e especialistas na área local, para conduzir uma análise inicial da situação com eles. Mediante o uso da estrutura proposta nesta seção, em conjunto com as ferramentas oferecidas no Passo 3 do Conjunto de Ferramentas, uma oficina de avaliação permitirá uma coleta rápida das informações críticas básicas, e a identificação de diferenças/requisitos dos dados-chave. Se forem necessárias mais informações, esse processo de oficina pode ajudar a determinar quais são essas informações, fazendo assim uso efetivo de recursos limitados. As informações colhidas aqui podem ser usadas para desencadear os passos seguintes da análise (ver Referência de caso 11). Referência de caso 11: Uma avaliação de situação participativa, Hungria A cidade de Nagykata, Hungria, viu-se diante de um desemprego agudo e falta de confiança nas autoridades locais durante a transição para a democracia e a economia de mercado na Hungria nos anos 1990. Para lidar com esses problemas, criou-se um projeto de democratização da administração da cidade e construção de uma visão unificada da área local. A primeira parte do projeto foi a de um plano de desenvolvimento econômico comunitário. Começou com uma campanha de comunicação para elevar a consciência pública sobre o projeto, e para obter uma resposta por parte dos residentes. Primeiramente, preparou-se um documento com uma análise da situação, que foi distribuído a todos os lares, organizações institucionais e organizações não governamentais em Ngykata. Foi também publicado no jornal local. Dois questionários foram então distribuídos para obter respostas acerca da análise da situação. Foi a primeira vez que se solicitou aos residentes da cidade uma contribuição com o processo de planejamento. A seguir, organizou-se uma série de fóruns públicos, que resultaram em enorme apoio público e adesões para o plano estratégico. A cidade pôde oferecer um perfil municipal atualizado a potenciais investidores, com dados demográficos, socioeconômicos e físicos. Uma montadora de eletrônicos japonesa acabou se instalando no local, assim como várias empresas de médio porte, além de ter-se dado uma expansão das empresas existentes. A taxa de desemprego caiu de 25% em 1995 a 5% em 2002; a satisfação dos residentes com o governo local aumentou, e a cidade tornou-se um modelo de desenvolvimento econômico na Hungria. Mais planejamento estratégico está a caminho para melhorar o turismo, a proteção ambiental e a gestão de resíduos. Fonte: Desenvolvimento Econômico Baseado em Área Local em Nagykata, Hungria: (www.bestpractices.org) o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 75 Dicas para coleta de dados e desafios Ao longo desse passo, o processo deve aproveitar as melhores informações disponíveis dentro das limitações de recursos. Também, atente ao “viés dos dados”, o que ocorre quando só se usam dados disponíveis para tomar decisões. Essas informações costumam estar disponíveis em atividades da economia formal, deixando a economia informal e outros grupos vulneráveis fora do processo. Quando os dados quantitativos não estão disponíveis (ex.: número líquido de empregos criados anualmente), é possível usar dados qualitativos, ou descrições para incorporar informações não quantificáveis ou de fácil acesso. Por exemplo, pode-se criar um índice em uma escala em três níveis (alto, médio e baixo), desde que seja bem descrita (ex.: alto=excelente comunicação com governo local por cada pesquisa de empresas). Lembre-se das seguintes dicas na coleta de dados: UU Disponibilidade das informações será limitada pelos recursos disponíveis para a coleta. UU Não possuir um conjunto completo e abrangente de dados não deve parar o processo. UU Um processo deve utilizar as melhores informações disponíveis, ainda que qualitativas. UU Dados relativos são mais úteis nesse ponto do processo que os absolutos (ex.: desde que os dados sejam consistentes e úteis como indicadores para análise comparativa, podem ser usados para propósitos decisórios). Quando da coleta de dados, pergunte: UU Que informações existem acerca da economia local? UU Para quê essas informações serão usadas? UU Contribuirá para a tomada de decisões? UU É possível obter um bom conjunto de dados iniciais de forma barata, através de oficina ou reunião com especialistas e pessoas “bem informadas”, e depois preencher as brechas de dados (ou melhor ainda, usar isso como uma primeira etapa do processo participativo)? Advertência: Sem restrições, a coleta de dados poderia durar indefinidamente e consumir um orçamento inteiro. Não possuir um conjunto completo e abrangente de dados não deve parar o processo. Na verdade, a identificação das brechas dos dados-chave que oferecem uma compreensão das possíveis conseqüências de uma estratégia de DEL, deve estar centrada em esforços futuros de coleta de dados.. Tarefa 1: Revisão da pesquisa existente e análise Antes de começar uma análise de situação, esforce-se para garantir que todas as pesquisas atuais e passadas sobre o desenvolvimento social e econômico da área local foram coletadas. Isso ajudará a iniciar o processo de coleta de informações, oferecerá perspectivas alternativas sobre a situação e evitará fazer um trabalho que já tenha sido feito. 76 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tarefa 2: Criar um perfil da área econômica local Onde estamos agora? Uma compreensão precisa da economia local, sua história e características atuais ajudarão a desenvolver um plano realista e realizável para o desenvolvimento econômico. O processo começa catalogando a formação de uma base econômica, social, ambiental, e organizacional da área local (ver Ferramenta 3a). Em alguns casos, as informações necessárias já existem e precisam simplesmente ser reunidas, sintetizadas e atualizadas. Em outros casos, muitos dos dados-chave podem ser coletados por avaliações rápidas (ver Ferramenta 3b). O trabalho de base realizado na avaliação do desenvolvimento econômico é válido porque reúne dados importantes Link de consulta para treinamento 8 que podem ser usados ao longo do processo de planejamento para Guia ECOLOC– Volume 1: Avaliar informar o processo visionário, economias locais e suas perspectivas ajudar a implementar metas Mesmo que este guia se concentre África, é um realistas, desenvolver estratégias excelente recurso para práticas básicas de DEL. apropriadas e criativas, monitorar Ele fornece um método para reunir informações e medir eficazmente o desempenho econômicas essenciais de uso imediato para tomadores de decisão locais, disponível para econômico (Link de Consulta para download no sítio: Treinamento 8). Esta compreensão http://www.worldbank.org/urban/led/ecoloc.pdf necessitará coleta de dados e análises extensivas, mas seja estratégico na pesquisa para minimizar o tempo e recursos! A etapa de coleta de informações propicia também oportunidades de envolver o público. Muitos métodos participativos e ferramentas podem ser usados, tais como avaliações das partes interessadas, reuniões na área local, grupos focais, pesquisas, entrevistas, ou mapeamento de sessões; estes são discutidos no Conjunto de ferramentas. Programas de extensão também podem ser úteis para identificar as partes interessadas que podem ser convidadas nas comissões de desenvolvimento econômico, grupos de trabalho, conselhos e comissões de orientação. Fatores para serem considerados quando for realizado o inventário necessário para criar o perfil da área local, deveriam refletir os componentes do funcionamento da economia, a saber: capital humano e social, capital financeiro, capital manufaturado, e capital físico (ver Tabela 6). Em cada uma dessas categorias temos uma grande quantidade de dados para avaliar o bem estar social, econômico e ambiental. Alguns desses dados foram listados na Tabela 6. Para cada área, a ênfase e importância dos fatores seguintes variam. Lembre-se de que esta estrutura deve fornecer uma base para a coleta de dados. Não se sinta desestimulado se você não tiver estas informações ou os recursos para obtê-las profissionalmente.35 35 Para um guia de procedimentos a respeito de técnicas de análise econômica mais avançadas ve r:: Hustedde. J.H, Ron Shaffer e Glen Pulver. 1993. o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 77 Tabela 6: Utilizar os quatro tipos de capital para ajudar a desenvolver um perfil de DEL 1: Capital humano e social Categoria Aspecto Dados de base Liderança, parcerias e organização Capacidade e recursos • Realizados como parte dos Passos 1 e 2 – Começando e participação das partes interessadast • Questões sumárias relacionadas ao custo colocação em funcionamento e de operações de empresas (taxas de licença, impostos, regulações, taxas de aluguel, custos de mão-de-obra, custos de terreno) • Relatório histórico do desenvolvimento da cidade e da economia local • Inventário de empresas e serviços empresariais por setor, tipo, tamanho, número de empregados, produtos/serviços, vendas • Estimação de tamanho, características da economia informal, mercado de trocas, economia não-legal. • Lista dos maiores empregadores Empresas, mercados e economias • Identificação dos mercados principais e integração com os produtores existentes • Identificação de perdas econômicas fundamentais, –ex: quando e por que o dinheiro deixa a economia local (residentes saem da área para comprar mercadorias; empresas e fábricas compram material fora da área) • Investimentos estrangeiro e comércio exterior • Política fiscal (ex: imposto de propriedade – taxas, jurisdições e fronteiras, política de abatimento e isenções) Conhecimento e informação • Impostos (local, vendas provinciais, ou impostos de renda ou empresarial) • Custos da colocação em funcionamento de empresas (sintetizar custos típicos de colocação em funcionamento de empresas, taxas de licença empresariais e requisitos de tempo, terreno, impostos, custos de mão-de-obra, taxas de aluguel) • Padrão de vida, custo de vida Qualidade de vida • Patrimônios, cultura, recreação, serviços sociais, serviços públicos de saúde e recursos • Características/atmosfera/ identidade locais únicas que influenciam na qualidade de vida, mantêm a população local, atraem novos residentes • Níveis de pobreza e renda(ex: mapeamento da pobreza por distrito ou bairro) Demográfico • Tamanho da população e lares, taxas de crescimento • Distribuições e projeções da população por idade e gênero, • Mobilidade: taxas de imigração e migração Famílias e lares 78 • Tamanho dos lares e estrutura familiar • Renda familiar o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tabela 6 (continuação) 1: Capital humano e social Categoria Aspecto Dados de base • Instituições educacionais por tamanho, programas, capacidades de pesquisa • Recursos e serviços do governo Institucional • Serviços empresariais(treinamento gerencial, programas de assistência técnica, centros/associações de desenvolvimento empresarial, incubadoras, feiras de convenção) Onde estamos agora? • Instituições não governamentais e agências de serviços • Programas e oportunidades existentes que podem ajudar nos esforços de DEL • Nível de espírito empreendedor Conhecimento e experiência local Qualificações, competências e inovação • iniciativas passadas do desenvolvimento econômico local bem ou mal sucedidas (por que falhas ocorreram, melhores práticas, fechamento de empresas e recente colocação em funcionamento de empresas) • Nível das atividades empreendedoras e desenvolvimento de pequenas empresas, para avaliar a capacidade da área local • Taxa de emprego e desemprego e números por gênero, idade, ocupação Força de trabalho, estatística e dados • Participação da força de trabalho por gênero, idade, ocupação e indústria • Sindicalização, condições e estabilidade trabalhista • Força de trabalho classificada por qualificação, educação e níveis de treinamento • Salário mínimo e média salarial de ocupações variadas • da mulher relacionadas à economia local (ex: avaliação de trabalho não remunerado, acesso a emprego altamente remunerado, e tripla jornada de trabalho) Gênero • Oportunidade de trabalho para a mulher • Dificuldades das mulheres em entrarem no mercado de trabalho, nível de participação, expectativas econômicas 2: Capital financeiro Finanças Serviços financeiros • Disponibilidade de serviços financeiros (ex: contabilidade, análise financeira, informação fiscal, avaliação de terras, etc.). Acesso a financiamentos (crédito) • Disponibilidade de financiamento para expansão do desenvolvimento empresarial (fontes: programas do governo, bancos, outras fontes de empréstimo, capital de risco, capital da área local, programas de microcrédito, etc.) Orçamentos do governo local • Impostos locais, taxas de usuários, transferências de pagamento e empréstimos o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 79 Tabela 6 (continuação) 3: Infra-estrutura, tecnologia e capital físico Categoria Aspecto Dados de base Tecnologia, máquinas, ferramentas, fábricas Condição física da fábrica • Avaliação tecnológica das fábricas, usinas e empresas Locação Implicações geográficas • Localização geográfica em relação aos mercados regionais, grandes centros urbanos e redes de transporte. Ambiente construído Dados aplicáveis em construções e uso da terra • Inventário de construções não residenciais (idade, tamanho, disponibilidade, taxas de aluguel, competitividade) • Inventário de construções residenciais disponibilidade ou taxas de desocupação e taxas de aluguel • inventário de terras: disponibilidade, zoneamento/uso, status. • Qualidade e capacidade disponível de : • Comunicações e telecomunicações.. Infra-estrutura Qualidade e disponibilidade • Infra-estrutura de serviços públicos (água, bueiros, esgoto, gás) • Infra-estrutura de energia (capacidade, grau de confiança, custos) • Sistema de gerenciamento de resíduos. • Infra-estrutura de transporte (grandes rodovias, estradas, acesso de trem, portos, aeroportos, serviços de ônibus e caminhões, serviços de transporte de carga) 4: Capital natural Categoria Recursos Sistemas vivos Serviços de Eeossistema Tarefa 3: Aspecto Dados de base Recursos primários • Minérios, florestas, terra, água, ar. Processamento de recursos • Tipo , quantidade e mercados Qualidade de vida • Clima, topografia Estética • Recursos naturais e paisagísticos Apoio econômico • Controle de enchentes (ex: encostas arborizadas ), tratamento de resíduos e reciclagem, absorção da poluição e purificação, gerenciamento do solo. Realizar avaliações e análises Muitos tipos de análises ajudarão a direcionar a estratégia de DEL, incluindo: 80 UU Pesquisas de comportamento das empresas e residentes locais (ver Ferramenta 3b-c) UU Análise de concorrência e colaboração (ver Ferramenta 3d); UU Análise de perdas econômicas, mercado e cadeia de fornecimento (ver Ferramenta 3e) UU Análise de gênero (ver Ferramenta 3g); e UU Análise SWOT (ver Ferramenta 3i). o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co No mínimo, compreender as oportunidades e problemas locais, como também as relações de mercado (ex: quem compra o que de quem, quando o capital deixa a economia local, e de que maneira a economia local está bem integrada na economia regional), propiciará informações básicas necessárias para ajudar a interpretar os dados e torná-las úteis para os grupos de tomada de decisão. Referência de caso 12: Uma análise da economia municipal, Colômbia Onde estamos agora? A cidade de Cali, na Colômbia, começou a desenvolver uma estratégia econômica após passar por uma experiência de declínio econômico na década de 1990, iniciando um processo de planejamento econômico, e organizando informações econômicas relevantes da área local em cinco seções. O relatório pode ser encontrado no endereço da web abaixo: • A primeira seção contém um relatório geral da economia de Cali e fornece dados e contexto básicos. • A segunda seção cobre detalhadamente a produção e números de empregos por setores econômicos principais. • A terceira seção apresenta uma análise de exportação, como sendo um elemento-chave para identificar como poderia ser o futuro econômico da cidade e para compreender as vantagens “características” da cidade. • A quarta seção cobre infra-estrutura social e física, como facilitadores da economia da cidade. • A última seção retoma todos os elementos estudados para iniciar a estruturar uma estratégia para o apoio ao crescimento dos setores líderes e para frear o declínio nos setores de contratação. Para o relatório econômico completo: http://www.worldbank.org/urban/led/cali_ch3_economy.pdf O grupo das partes interessadas pode, inicialmente, querer realizar avaliações e análises em oficinas práticas. Isto possibilita aos participantes a oportunidade de refletir sobre o nível de desenvolvimento econômico atual e avaliar a flexibilidade da economia da área local. Talvez, a análise mais intuitiva, útil e importante seja a análise de SWOT. Uma análise SWOT serve para identificar os Pontos Fortes, Pontos Fracos, Oportunidades, e Ameaças (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (SWOT)) da área local. Uma análise SWOT pode ser usada como uma maneira simples e rápida de reunir informações dos participantes da oficina e /ou especialistas. Os participantes da oficina podem realizar tal procedimento como uma avaliação que ajude a identificar prioridades para reunir informações, ou para sintetizar dados coletados como partes de outras análises mais sofisticadas. Tanto o inventário econômico quanto a análise de SWOT se prestam muito bem para facilitar o processo participativo, tornando-se boas opções para contribuições feitas pelas partes interessadas- o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 81 chaves e residentes locais. A análise SWOT é discutida posteriormente em detalhe no final desta seção. Pesquisa de comportamento das empresas e residentes locais Pesquisar o setor empresarial e entrevistar residentes locais sobre a situação econômica pode propiciar informações úteis. Uma metodologia simples de pesquisa pode ser desenvolvida combinando a ferramenta da avaliação da área local e pesquisa empresarial (Ferramenta 3b-c) com a Ferramenta SWOT(Ferramenta 3i). Isto deveria propiciar uma idéia mais ampla das questões, problemas e oportunidades fundamentais a partir de uma perspectiva local. As informações coletadas deveriam, em seguida, retornar em um processo mais estruturado das partes interessadas para análises futuras. Análise de concorrência e colaboração Como foi discutido, para compreender as vantagens competitivas relativas à área local e oportunidades de colaboração, é preciso olhar para os municípios e comunidades vizinhas dentro da mesma área ou região metropolitana. O exame dos lugares de fora da área local, que são similares em tamanho ou função econômica, também pode oferecer uma compreensão do ambiente competitivo no qual a área local opera, podendo identificar oportunidades para um desenvolvimento econômico complementar e cooperativo entre as comunidades. Buscar oportunidades para colaborar regionalmente pode ajudar a lidar com as questões locais de forma eficaz e melhorar a competitividade nacional e global. Uma análise simples de concorrência poderia ser realizada usando a Ferramenta 3d. UU Que outras áreas locais ou jurisdições na região têm um impacto mais significante em nossa comunidade? UU Que outras áreas locais ou jurisdições você considera um concorrente ou colaborador? Por quê? UU Em que medida a conexão com estas área é forte (comunicação, transporte, mercados)? UU Que oportunidades estão disponíveis para melhorar estas conexões? UU Quais são as áreas de interesse econômico em comum? UU Que oportunidades de trabalhar conjuntamente existem para estimular econômicos em comum? UU Quais são suas vantagens competitivas sobre estas outras comunidades e jurisdições locais? UU Se você enxerga sua área local competindo com outras áreas locais na região, esta relação pode tornar-se colaborativa ou mais competitiva nacional e globalmente? Análise de perdas econômica, mercados e cadeias de fornecimento (setores básicos versus não -básicos) Um conceito de desenvolvimento econômico fundamental é como os setores básicos e não-básicos influenciam a renda, o crescimento de empregos e perdas econômicas no fluxo do sistema de mercado. O dinheiro é trazido para a economia pelas atividades econômicas do setor básico. As atividades do setor básico são aquelas cujas mercadorias e serviços são consumidos por pessoas 82 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co que não habitam a área local. Uma vez que este dinheiro é atraído para a área local, é do interesse da área mantê-lo circulando localmente. Isto é feito criando atividades econômicas indiretas no setor não-básico, cujas mercadorias e serviços são consumidos pelos residentes locais. Quanto mais desenvolvido o setor não-básico, maiores os benefícios econômicos locais. Manter o dinheiro circulando localmente através do setor não-básico é conhecido como o “efeito multiplicador”. Quanto mais baixo o multiplicador, mais cedo o dinheiro deixa a área local, resultando na diminuição de empregos e renda. (ver Figura 9 e Exemplo 2 abaixo para uma visão geral simples). Onde estamos agora? Figura 9: Manter “O Balde” Cheio – deter vazamentos e atrair dinheiro. Portanto, a estratégia de DEL deve considerar três tipos de oportunidades econômicas: 1. Para começar, evite migração de capital (Evitar importação de mercadorias estrangeiras se elas estão disponíveis localmente, ex: Ação 6: aquisição local/ programas “compra local”, Ação 21: cooperativas financeiras). 2. Buscar oportunidades para atrair dinheiro para a economia local ex: negociações justas, agricultura, industrialização, turismo - ver Ação 29: Turismo sustentável). 3. Buscar oportunidades para manter o dinheiro circulando no sistema econômico local - ver Ações 10-13: novos programas de treinamento para empresas existentes; programas para manter turistas na cidade por mais tempo, formas para dar aos turistas mais oportunidade para gastar seu dinheiro durante estadia na cidade). o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 83 Estas oportunidades são identificadas examinando a cadeia de fornecimento, e através de uma análise econômica e de mercado (ver Ferramenta 3e). Pensando sobre as perguntas listadas abaixo, a área local pode começar a identificar as melhores oportunidades disponíveis para melhorar a economia local:36 Link de consulta para treinamento 9 Análise da cadeia de valores globais A análise da cadeia de valores globais oferece uma maneira direta de compreender a interação de empresas locais na economia mundial, incluindo a economia informal e questões de governança. Dois recursos úteis estão disponíveis gratuitamente: Guia para pesquisa de cadeia de valores, ver: www.ids.ac.uk/ids/global/valchn Manual para pesquisa de cadeia de valores acerca de trabalhadores autônomos na indústria do vestuário, ver: www.ids.ac.uk/ids/global/weigo.html UU Por que habitantes locais deixam a área local para comprar? UU Existem oportunidades para propiciar aos habitantes locais oportunidades de gastarem mais seu dinheiro localmente? O que precisa ser feito para realizar tal fato? UU O que as empresas locais importam de fora da área local? Por que essas aquisições não são produzidas na área local (falta de capital, recursos naturais, qualificações, financiamentos, outros)? UU Existem oportunidades para desenvolver empresas a partir da área local para fornecer às empresas mercadorias e serviços que eles tem que importar agora? O que precisa ser feito para realizar tal fato? UU A área local poderia atrair empresas se ela própria não pode desenvolvê-los? Como? UU Existem oportunidades para estabelecer um banco ou cooperativa de crédito local que façam investimentos locais? UU Pode-se pensar em alguma outra forma para manter a renda dentro da área local? UU Após examinar os mercados primários e conexões para produtores existentes, que oportunidades existem para expandir os mercados existentes para os produtores locais? UU Onde estão localizados estes outros mercados? UU Como podem ser acessados? UU Que conexões precisam ser melhoradas para mercados existentes e potenciais (ex: melhorias de infra-estrutura)? UU Existem oportunidades para integrar-se mais na economia regional? Outro aspecto importante para analisar é o desenvolvimento de novos mercados para bens e serviços que a área local é capaz de criar, e se a área local tem alguma vantagem competitiva no fornecimento destes mercados. Identificando novos mercados para bens e serviços, as empresas existentes podem crescer. Por exemplo, se há uma procura suficiente em um determinado 36 A área local dever decidir ter um a conduta profissional e uma análise mais avançada. 84 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co setor, novas oportunidades como “estratégias de Arranjos Produtivos Locais” (Ação 16 : APLs) precisam ser consideradas. Alternativamente, se a área local está perdendo capital financeiro, pois não há um banco local, uma cooperativa de crédito deve ser considerada (Ação 24: Microcrédito; Ação 21: Cooperativa; Ação 25: Moeda local). Perguntas para analisar quando a realização este tipo de análise se relaciona com outras análises, incluindo aquelas descritas abaixo. Onde estamos agora? Exemplo 2: Diagrama de entrada/saída de uma economia simples Análise de gênero37 Conduzir uma análise formal de gênero como parte de uma análise de situação também é recomendável. Concentrar-se nas mulheres no DEL é importante, pois elas têm um papel cada vez mais importante no mercado econômico, ao mesmo tempo em que enfrentam muitos desafios que são únicos. É sugerido que um plano de DEL também considere pesquisas que indiquem que as mulheres são mais vulneráveis à exploração, sexual ou de outra natureza, no local de trabalho, que carecem de autoconfiança, o que pode atrapalhar na obtenção de empregos altamente remunerados ou expansão empresarial; e que as mulheres não têm acesso a financiamento, educação, e formação. Abaixo, estão as perguntas fundamentais a serem incluídas na análise de gênero e a descrição de como realizá-la para o DEL (ver Ferramenta 3g): 37 Adaptado da Agência de Desenvolvimento Internacional Canadense: http://www.acdi-cida.gc.ca/equality o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 85 Análise de gênero: Perguntas-chave UU As mulheres foram convidadas a participar do processo de DEL? UU Como as mulheres podem ser estimuladas a participar, apesar de sua posição mais tradicionalmente doméstica e subordinada? UU As organizações parceiras estão interessadas, propensas e capazes de incluir mulheres no DEL? UU Qual será a capacidade organizacional das mulheres quando incluídas? UU Quais são os desafios mais significativos que as mulheres enfrentam na economia local (ex: educação ou treinamento apropriado, menos acesso e controle sobre garantias e mercados financeiro e de capital, responsabilidades domésticas e de cuidado das crianças)? UU As mulheres foram consultadas sobre os problemas e desafios que uma iniciativa de DEL enfrentará? Como elas estarão envolvidas no desenvolvimento da “solução”? UU Que práticas discriminatórias as mulheres enfrentam no local de trabalho? (Usar leis trabalhistas e regulações internacionais ou nacionais estabelecidas tais como saúde e segurança, direito de organizar, libertar-se do assédio sexual) UU Há regulações e políticas (ex: leis de tributação) que incluem dispositivos discriminatórios contra a mulher? UU Há comportamentos e crenças prevalentes que possam colocar barreiras contra as mulheres no setor privado? Na economia informal? UU As mulheres terão acesso igualitário (isto é, aumentado) e controle sobre ativos produtivos (especialmente terras, capital e crédito), operações e comercialização? UU Haverá aumento de capacitação e oportunidades de desenvolvimento profissional, assim como treinamentos no trabalho e oportunidades de gerenciamento para as mulheres Análise de gênero: Componentes fundamentais 86 UU Utilizar processos participativos e incluir uma ampla gama de homens e mulheres entre as partes interessadas em nível governamental e da sociedade civil, incluindo organizações de mulheres e especialistas em igualdade de gêneros e/ou defensores. UU Obter um entendimento das relações de gênero, divisão de trabalho entre homem e mulher (quem faz qual trabalho) e quem tem acesso e controle dos os recursos. UU Incluir trabalho doméstico e voluntário no perfil do trabalho. Reconhecer as maneiras como as mulheres e os homens contribuem para a economia, sua família e sociedade. UU Identificar as barreiras contra a participação e produtividade das mulheres (social, econômica, legal, política, cultural, etc.). UU Compreender as necessidades e interesses das mulheres e identificar as oportunidades para apoiá-las. UU Considerar o impacto diferencial de uma dada iniciativa nas mulheres e homens, e identificar as conseqüências a serem tratadas. o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co UU Estabelecer os dados de base, assegurar dados desagregados de sexo (masculino-feminino), estabelecer objetivos mensuráveis e identificar resultados e indicadores esperados. UU Esboçar os riscos esperados Análise SWOT Onde estamos agora? A análise SWOT talvez seja o componente mais importante da fase de avaliação. Uma análise de SWOT busca identificar os Pontos Fortes, Pontos Fracos, Oportunidades e Ameaças da área local. Pode ser completada por meio de uma pesquisa ou oficina estruturada com o grupo das partes interessadas (ver Ferramenta 3i). Os participantes da oficina podem realizar a análise como uma avaliação inicial da área local, que ajuda a identificar as prioridades da coleta de informação e/ou sintetizar os dados coletados como parte de uma outra análise mais sofisticada. Assim que a análise SWOT for compreendida, estruture a avaliação usando categorias que são familiares às partes interessadas, e que já são usadas no processo de compilação de informações (ex.: capital humano e social, financeiro, construído e natural). Como cada categoria é sistematicamente examinada, identificar as partes fortes e oportunidades relacionadas que capitalizam e expandem os pontos fortes; pontos fracos e oportunidades relacionadas para melhoria e desenvolvimento; e ameaças ou forças que ameacem os recursos, valores e oportunidades locais. Se uma grande quantidade de dados disponíveis cria incertezas sobre quais fatos merecem atenção, aplique a regra seguinte: Você quer conhecer os pontos internos fortes e fracos que ajudarão ou atrapalharão a área local, visto que esta enfrenta oportunidades e ameaças externas. Por exemplo, nas cidades onde as atividades econômicas são altamente expostas à globalização – através de negociações, por exemplo - os fatores externos e as variáveis macroeconômicas são extremamente importantes. Nestes casos, o poder decisório de fatores externos fundamentais e condições macroeconômicas está fora dos centros de tomada de decisão locais. Portanto, nós esperamos que estas área locais se beneficiem reconhecendo suas ameaças e oportunidades, ao mesmo tempo em que se concentrem nos pontos fortes e fracos em meio ao poder das autoridades locais e seus parceiros. Para identificar os pontos fortes e fracos Identificar em cada categoria organizada para a coleta dos dados (ex: natural, humano/social, físico e financeiro) pontos fortes e fracos na área local relacionados ao desenvolvimento econômico. Pontos fortes UU Quais são os recursos mais fortes da área local (natural, social/ cultural, humano/social, financeiro)? UU Quais são as oportunidades econômicas primordiais da área local? UU Com apoio, promoção ou investimento, que recursos poderiam tornarse mais fortes? UU Que organizações, instituições, e indivíduos criam a sociedade civil na área local? o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 87 Pontos fracos UU Qual são os maiores pontos fracos e problemas da área local (Volte atrás e pense o que deflagrou o processo de planejamento). UU Quais são as barreiras (passivo) que podem limitar o desenvolvimento econômico (ex: pessoal des treinado, falta de infra-estrutura, extrema dependência do governo local, insuficiente delegação de poder da área local)? UU Que problemas as empresas enfrentam quando trabalham com o governo local e outras camadas do governo? UU Quais são as necessidades e restrições que limitam o sucesso das empresas e iniciativas de desenvolvimento econômico (ex: necessidade de novo treinamento, fraca experiência de gerenciamento)? UU Há fatores ambientais (ex: poluição) que causam um impacto negativo na saúde da comunidade, baixa qualidade de vida, atrativos da área e produtividade dos trabalhadores? Para identificar oportunidades e ameaças Oportunidades são as maiores forças fora da área local, agora e esperadas no futuro, que influenciarão as ações na área local. Ameaças são forças fora da área local que ameaçam os recursos da área, oportunidades e valores. O propósito desta análise é identificar a natureza da mudança, para dela se beneficiar e ao mesmo tempo prevenir, mitigar e minimizar potenciais impactos negativos. Oportunidades e ameaças podem derivar de forças sociais, políticas e tecnológicas e podem envolver mudanças de preferência no mercado. Podem, também, derivar de mudanças nas regulações do governo. Estas e outras questões externas precisam ser revisadas. Oportunidades UU Que oportunidade está disponível para maximizar, melhorar ou apoiar os pontos fortes existentes que foram identificados? UU Que melhorias ou apoio podem ajudar a lidar com os pontos fracos identificados? UU Que oportunidades externas à área local podem ser identificadas para cada categoria? Ameaças UU O que ameaça os pontos fortes identificados? UU O que ameaça a viabilidade de oportunidades identificadas? e UU Que pontos fracos ameaçam piorar e sob quais circunstâncias? Ambiente de políticas econômicas internacionais e regionais Em nosso mundo, rapidamente globalizado e urbanizado, é cada vez mais importante examinar o ambiente das políticas econômicas internacionais e regionais, sob as quais a economia local funciona. Por exemplo, políticas de livre comércio, fluxos de ajuda internacional e disponibilidade de transferência do governo afetarão diretamente no que ocorre localmente. 88 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tabela 7: Tipos de tendências externas de impacto sobre a economia local TIPO DE MUDANÇA OU TENDÊNCIA IMPACTO LOCAL • Instabilidade política crescente • de investimentos locais demográficas, políticas,ou econômicas amplas • Dívida crescente do governo • Diminuição do financiamento pelo governo local • Políticas meio-ambientais introduzidas • Execução local de políticas e reabilitação industrial do meio ambiente Tendências externas sociais, Políticas externas (internacional, nacional, regional) Tendências externas de • Realocação de indústrias • Crescimento no setor de serviços, declínio na manufatura mercado por setores • Bloqueios comerciais e acordos de “livre comércio” Mudanças estruturais • Aumento da taxa de empregos de tempo parcial e desemprego externas no emprego Onde estamos agora? EXEMPLOS • de trabalho local necessita de desenvolvimento de qualificação para competir • Necessidade de tornar-se eficiente e capitalizar a indústria local • Aprofundamento da economia informal Estas tendências ou mudanças-chave deveriam ser documentadas como parte da seção de oportunidades e ameaças da análise de SWOT, e apresentadas como variáveis contextuais importantes que devem ser levadas em conta em cada estágio do planejamento do processo. Resumir questões estratégicas fundamentais Visto que a análise de SWOT propicia uma avaliação sumária, tenha certeza de que as questões levantadas são também priorizadas nas questões mais importantes para a área local. Geralmente, as cinco ou sete questões cruciais mais importantes são identificadas no final do sumário SWOT (ver Referência de caso 13). o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 89 Referência de caso 13: análise SWOT, município de Viti, Kosovo Com o apoio do Banco Mundial e da Fundação Soros, o município de Viti começou a esboçar e implementar uma estratégia de desenvolvimento econômico. A análise de SWOT que se segue foi tirada desta estratégia. FATORES POSITIVO NEGATIVO INTERNOS EXTERNOS Pontos Fortes Oportunidades Características positivas ou vantagens Fatores que podem melhorar, fortalecer o desenvolvimento: • Posição geográfica e clima favoráveis • Terras cultiváveis • Proximidade com a fronteira • Governo municipal favorável às empresas • Abundante fornecimento de água de rios Morava e Binqës • Presença da comunidade internacional • Fornecimento de depósitos minerais locais e potencial para desenvolvimento da indústria de extração • Áreas florestais que fornecem matéria-prima acessível para construção e indústria madeireira • Fontes de água mineral • Força de trabalho jovem e razoavelmente educada • Utilização de capital financeiro e experiências empresariais • Programa Diáspora • Privatização de algumas empresas estatais • Proximidade com negócios de fronteira e além da fronteira • Desenvolvimento da indústria do turismo Pontos fracos Ameaças Características negativas ou desvantagens: Fatores e situações que podem obstruir o desenvolvimento • Estrutura institucional fraca para o desenvolvimento econômico local • Falta de parceria entre o governo e setores empresariais • Fraca infra-estrutura física • Falta de fornecimento confiável de energia e de sistema de distribuição de energia • Coleta de resíduos não funcional • Títulos de propriedade de terras e direitos de propriedade imprecisos • Desenvolvimentos não planejados decorrentes da falta de um planejamento de controle de zoneamento • Falta de instituições financeiras eficientes • Processo de privatização lento • Recusa de reorganizar a administração municipal • Instabilidade política e status indeterminado do Kosovo • Colaboração ineficiente entre o governo municipal e a administração central • Falta de coordenação em programas de doação • Falta de infra-estrutura legal e ambigüidade dos direitos de propriedade • Falta de conhecimento e experiência da comunidade empresarial para operar sob uma sistema econômico de mercado • Concorrência desleal para os produtores locais devido a área de fronteira e municípios vizinhos mais desenvolvidos • Emigração dos trabalhadores qualificados Fonte: Estratégia do Município de Viti Para O Desenvolvimento Econômico Municipal (2003-2006)38 Mais exemplos da análise SWOT como parte da série completa de estratégias DEL podem ser encontrados no sítio da Web do Banco Mundial sobre Desenvolvimento Econômico Local 39 90 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Análise da situação 1. , compilar e analisar dados para cada categoria de recurso da análise: - - - - capital humano/social capital financeiro capital físico/de manufatura natural capital. 2. Examinar o impacto das tendências externas nestes recursos. Onde estamos agora? 3. Revisar e identificar lacunas nas informações, e fazer arranjos para reunir mais dados se alguma categoria necessitar de mais atualização/análise. 4. Fazer arranjos para coletar informações necessárias (dados, pesquisas, processos públicos). 5. Sintetizar informações. 6. Comparar com outras comunidades similares. 7. Realizar uma análise SWOT – fazer referência aos quatro tipos de capital e tendências externas. 8. Identificar questões estratégicas fundamentais para o desenvolvimento econômico. 9. Construir consenso em torno das questões-chave. 38 39 Passo 3: Avaliação da situação de Horezu Um time de especialistas, liderados por um professor universitário do Departamento de Urbanismo da Universidade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Bucareste, foi contratado para trabalhar com o FDPL e a cidade de Horezu para produzir uma avaliação da situação, completando as Tarefas 1-3 abaixo. Entretanto, devido às restrições de recursos, a análise de perdas econômicas, mercados e cadeia de fornecimento não foram realizados, assim como tampouco se avaliaram as questões relativas a gênero e meios de vida. Os resultados foram compilados em um relatório e compartilhados previamente com os membros do Grupo de Parceria para a conferência de planejamento. Um sumário dos resultados foi apresentado durante o Dia 1 da conferência de planejamento para a contextualização. Tarefa 1: Coletar e revisar as pesquisas e análises já concluídas A coleta de dados é o primeiro passo de uma análise para ajudar o governo local a desenvolver estratégias econômicas locais de forma participativa. Além de consultar dados e documentos em diferentes instituições públicas, a coleta de dados foi planejada como um processo participativo para envolver membros da comunidade, perguntando suas idéias e percepções sobre os problemas e oportunidades que a cidade enfrenta. Tarefa 2: Criar um perfil econômico da área local; continua... 38 A completa Estratégia do Município de Viti para o Desenvolvimento Econômico Municipal (2003-2006) está disponível para consulta no sítio DELTA: http://www.deltakosova.org/ 39 Desenvolvimento Econômico Local do Banco Mundial: http://www.worldbank.org/urban/led/ o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação 91 Passo 3: (continuação) Tarefa 3: Realizar avaliações e análises Nem todas as análises identificadas no Conjunto de Ferramentas foram utilizadas. Entretanto, pesquisas foram realizadas com uma forma de análise de competição e SWOT. A pesquisa de comportamento das empresas e residentes locais identificou questões básicas, incluindo problemas percebidos e oportunidades. A Ferramenta 3c foi adaptada a partir desta pesquisa. A análise de competição e colaboração identificou mercados e atores econômicos-chave. Todo o trabalho foi sintetizado na análise SWOT e um sumário mostrado abaixo. Uma análise de perdas econômicas, mercados e cadeia de fornecimento não foi realizada, mas foi incluída como parte da estratégia de implementação, como uma lacuna crítica a ser preenchida. Recursos humanos e sociais, exemplo da análise SWOT de Horezu Pontos fortes 92 Pontos fracos Uma imagem positiva e famosa em nível nacional Falta de material de promoção da cidade Centros urbanos com serviços intercomunitários A cidade tem um aspecto global pouco atraente (limpeza, fachadas, flores, serviços públicos falho) Centro de interesse comercial – feiras semanais Falta de estudos sobre o mercado para capitalizar recursos locais Força de trabalho com ensino médio e superior Falta de engenheiros agrônomos qualificados Uma força de trabalho estável Falta de atividades econômicas com alto valor agregado. A existência da Agência de Empregos Zonal Falta de oportunidades de colocação/ trabalho para certas categorias (ex: jovens, deficientes,) Alimentos tradicionais/específicos: coalhada, leite fermentado, geléia Baixa produtividade dos pomares Pomares ecológicos e produção de fruta Falta de associações agrícolas Rebanho de ovelhas e gado bovino Falta de produção agrícola/unidades rentáveis de beneficiamento Produção de mel considerável Falta de informação para os produtores agrícolas Tradição /artesanato (cerâmica, tapetes, trabalho em vime) Falta de associações para produtores e artesãos Um número crescente de turistas durante o verão Falta de serviços turísticos, baixos padrões e diversidade o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 3: (continuação) Oportunidades Desenvolver o turismo associado ao mosteiro O declínio da indústria de mineração local Organizar eventos/existência de museus (O Horezu Cock, O mosteiro de Hurez) O ambiente político - a influência dos políticos em determinadas decisões tomadas pela câmara A existência de programas dirigidos por Ministérios Nacionais Mudanças freqüentes e contraditórias na legislação A existência na região de Valcea de firmas produtoras de alimentos naturais (ex: SANOVITA) Capitalização de recursos naturais existentes fora do mercado local, sem benefícios à comunidade local As pessoas nascidas em Horezu que alcançaram um posição de influência, tanto na vida econômica quanto social. Competição com os novos centros urbanos, Berbesti e Babeni, para atrair investimentos o nde e s tam o s ag or a ? • passo 3 : análi se da si tuação Onde estamos agora? Ameaças 93 Passo 3: NOTAS DO USUÁRIO... 94 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Módulo Dois: Para onde queremos ir? UU Passo 4: Processo visionário UU Passo 5: Objetivos Visão Geral pa r a on d e qu e r e mos ir ? Para onde queremos ir? Projetar a visão de “Onde queremos chegar" é um dos exercícios mais inspiradores e motivadores do processo de planejamento estratégico. Dando fundamento ao processo visionário com informações resultantes da avaliação de situação, comunidades podem sonhar com o alcançável. Em seguida, desenvolver os objetivos representa uma tradução da exposição da visão em objetivos específicos, que são capazes de guiar práticas tomadas de decisão. 95 Passo 4: Previsão Objetivos de aprendizagem UU Compreender o processo visionário estratégico UU Ser capaz de realizar um processo visionário estratégico Compreender a processo visionário para o desenvolvimento econômico O que é uma visão? A visão econômica começa respondendo a pergunta: “Aonde queremos chegar?” que é um “instantâneo” do futuro desejado. De maneira geral, delineia os valores e princípios essenciais, centrais para aquilo que os residentes querem que a área local se torne. A exposição da visão responde à pergunta, “Por quê?” em termos mais amplos e claros. Mesmo que o processo visionário seja em si mesmo criativo, o futuro imaginado deveria fundamentar-se no conhecimento obtido a partir da Avaliação de Situação e da análise de SWOT (Passo 3) realizados anteriormente no processo de planejamento. Um boa visão tem as seguintes características: UU Descreve somente como será o futuro, e não inclui passos e ações para como se chegar lá; UU É positiva e inspiradora; UU É realista, confiável e atraente; UU Concentra-se em resultados e não simplesmente em eliminar problemas; UU Baseia-se nos valores locais, e reflete os pontos fortes e diversidade da área local; e UU É criada, apoiada e compartilhada com os mais amplos e variados setores do público possíveis. Para as visões inspiradoras use palavras, desenhos, imagens e metáforas para comunicar entusiasmo e despertar o ânimo.40 Por que desenvolver uma visão? Visões são maneiras importantes de utilizar o poder da mente. Imaginar um futuro ideal enquanto se considera a realidade atual cria tensão. Como seres humanos, respondemos a esta tensão com um desejo impulsivo de preencher a lacuna.41 Uma exposição da visão, articulada claramente, propicia um ponto de referência contínuo para continuar preenchendo as lacunas e posicionar o processo na direção desejada. Desenvolver uma exposição da visão deve ser um processo positivo que pavimenta o caminho de um processo bem 40 Kouzes, James M. e Posner, Barry Z. The Leadership Challenge: How to Get Extraordinary Things Done in Organisations (San Francisco, Ca.: Jossey-Bass Inc., 1987), pp. 9-10. 41 Fritz, Robert. The Path of Least Resistance: Learning to Become the Creative Force in Your Own Life. 1989. New York: Ballantine Books, 1989. 96 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Nota sobre o processo visionário Embora seja importante ter uma visão e ser capaz de comunicar um ponto final comum, tenha cuidado em não usar muito tempo e energia dos participantes, ou seu próprio orçamento, neste passo. É fácil perder-se aqui, e não ter mais recursos ou participantes para os passos mais concretos de tomadas de decisão, que são discutidos nos Passo 5-8. Em muitas situações, pode ser útil retornar à visão conforme objetivos e ações são desenvolvidos. Desta forma, é possível ultrapassar rapidamente o passo do processo visionário, sabendo que aí retornaremos posteriormente, e assegurar que os objetivos e ações ajudem a posicionar a visão da área local na realidade. . Para onde queremos ir? sucedido. Como uma expressão geral de valores, o processo visionário propicia uma oportunidade para pensar em termos amplos e gerais sobre o futuro. Desenvolver a visão oferece oportunidades de diálogo, aprendizado e tomada de consciência. Este processo começa a unir as pessoas e organizações dentro da área local no planejamento do futuro, ajudando-os a compreender os valores e prioridades de cada um. Uma visão poderosa pode ter vida própria, criando entusiasmo e apoio para o desenvolvimento de iniciativas econômicas. Finalmente, os pensamentos criados durante o processo visionário podem ser usados também para estabelecer uma estrutura real de tomada de decisão: Objetivos (discutidos no Passo 5). Cronograma da visão Quando se desenvolve uma visão, é essencial perguntar: “Como queremos que a economia local seja no futuro?” O cronograma para este futuro precisará ser específico para guiar o processo. Em geral, cronogramas de 3, 5 e 10 anos são escolhidos para manter uma visão realista e permitir que sucessos sejam medidos. Estes também podem refletir restrições práticas impostas ao plano (ex: mandatos políticos). Cronogramas curtos podem ser úteis, pois é importante conseguir resultados tangíveis e lidar com as necessidades urgentes. Entretanto, restringir o período tende também a buscar recompensas e limita a habilidade de se fazerem investimentos de longo prazo ou realizar mudanças estruturais e institucionais. Certamente, períodos longos ou curtos podem ser planejados, dependendo do nível de transformação ou desenvolvimento esperado. Geralmente, uma abordagem de fases é um bom caminho para lidar com o desenvolvimento econômico local, tanto com visões de curto como de longo prazo. Se bem realizada, a estratégia de DEL se institucionalizará e sobreviverá às mudanças de burocratas, políticos e de líderes locais (institucionalização é discutida no Passo 8). Participação local no processo visionário para o Desenvolvimento Econômico Local O processo visionário é uma oportunidade para inaugurar o processo, envolvendo mais residentes e empresas locais, do que somente as partes interessadas-chave. Uma inclusão mais ampla, não só ajudará a assegurar que a visão capte os valores locais, como também é uma oportunidade para algumas partes interessadas de participarem já no início do projeto sem um par a o nde q ue r e mos ir ? • passo 4 : pr o cesso v i si o nár i o 97 compromisso de tempo muito grande, e manter os residentes e empresas locais informados sobre o que está se desenrolando. Isto poderia ser útil posteriormente, ajudando a evitar que o processo seja atravancado por aqueles que foram surpreendidos pela estratégia de desenvolvimento econômico local, ou aqueles que se sentem totalmente excluídos. Uma das técnicas é um processo interativo, de mão dupla, de troca e compartilhamento de informações com residentes e empresas locais, como trata o Passo 3 : Avaliação da Situação, que pode levar a novas e independentes ações e idéias. Nesta altura, um acordo é mais possível, e ajudará o plano de desenvolvimento econômico a refletir sobre a variedade de necessidades e prioridades, enquanto se constrói um compromisso local com o planejamento e implementação do processo. Referência de caso 14: Exposições de visão para o desenvolvimento da área local, México e EUA Um município com uma alta qualidade de vida e cheio de oportunidades. Uma área local que é participativa, democrática, honesta, responsável, empreendedora e que olhe constantemente para seu desenvolvimento integral. Um município em harmonia com o meio ambiente, com uma diversidade econômica e serviços eficientes, onde a dignidade humana e os direitos universais são respeitados”. Cajeme, Sonora, México: http://www.cajeme2020.org.mx/esp/conoce_cajeme/geografia.html “A grande Bakersfield é uma área local com base econômica bem equilibrada, que propicia oportunidades de emprego diversas e estáveis, com setores públicos e privados trabalhando conjuntamente para fortalecer a vitalidade econômica. Somos uma área local que fornece oportunidades para o primeiro emprego e estágios de formação, enquanto desenvolvemos nossa força de trabalho de acordo com as necessidades de uma economia dinâmica. Nossa área local, que beneficia as empresas, abraça o crescimento econômico e estimula uma variedade ampla de empregos de alta qualificação e oportunidades empreendedoras.” Bakersfield, E.U.A http://ww2.bakersfield.com/2001/vision2020/report2020/sections/ii_a.htm Facilitar o processo visionário O desenvolvimento de uma visão vigorosa é fortalecido enormemente por um grupo de processo facilitado que convida as partes interessadas e uma área local mais ampla a participarem. O facilitador pode fornecer as técnicas necessárias para equilibrar a variedade de perspectivas do grupo e facilitar a construção de um consenso em torno de uma visão comum. O facilitador deve estimular a liberdade criativa no grupo e inspirar as pessoas a pensaLink de consulta para treinamento 10 The Councillor as Guardian of the Environment – A Training Handbook for Elected Leadership on How to Utilize Environmentally Sound Technologies. Este guia de 1997 foi desenvolvido pela UNEP em colaboração com a Divisão de Treinamento de UN-Habitat, que tem ferramentas adicionais para formulação de visão e problema. Visite: http://www.unep.or.jp/ietc/Publications/index.asp 98 o m a n u al • P r om ov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co rem em termos específicos sobre o que elas esperam que as gerações experimentem e aproveitem. Este pode ser um lugar importante para começar a criar uma visão, onde cada problema identificado pode ser tratado a partir de “O que você gostaria de ver em vez disto?” ou “O que seria melhor?” Como desenvolver uma visão para o Desenvolvimento Econômico Local Há muitas maneiras de criar uma exposição da visão. Os cinco passos abaixo descrevem um método útil (ver Ferramenta 4a): Tarefa 1: Revisar a Análise SWOT e outro trabalho realizado durante o Módulo Um. Tarefa 2: Solicitar respostas para as seguintes questões usando uma variedade de meios, tais como oficinas, grupos focais ou através de pesquisas (nota: pesquisas são uma boa oportunidade para convidar um público mais amplo a participar): UU Como você gostaria que fosse o futuro da área local? Quais são os aspectos econômicos mais importantes do futuro desejado (ex: empregos, renda, redução da pobreza, etc.)? UU O que é diferente entre sua visão do futuro e o que você vê hoje? Tarefa 3: Coletar e agrupar idéias similares. Tarefa 4: Obter acordo em temas e solicitar que o facilitador ou alguém do grupo redija da melhor forma possível uma ou duas exposições de visão para que esta seja submetida, posteriormente, à aprovação em oficinas/reuniões. Este exercício pode também ser usado como um ponto introdutório na análise de questões. Para onde queremos ir? UU Referência de caso 15: processo visionário criativo, Filipinas e Romênia Não se deve ter receio de integrar métodos criativos no desenvolvimento da visão. Por exemplo, em Guimaras, Filipinas, as luzes foram apagadas e pediram aos participantes que fechassem os olhos e imaginassem o futuro econômico que eles gostariam de ter. Em seguida, pediram que eles escrevessem uma descrição da visão. Na Romênia, os participantes foram divididos em grupos e receberam folhas de papel com formato de uma pétala de flor. Foi pedido a cada grupo para que desenhassem uma imagem de um aspecto do futuro econômico desejado. Algumas palavras também foram permitidas. As pétalas foram combinadas para formar uma flor, e na medida em que os participantes descreviam seus desenhos, fizeram anotações que conduziram ao desenvolvimento da visão econômica para Horezu. Ainda em Horezu, Romênia, solicitou-se às crianças da escola local que participassem do processo visionário, fazendo uma pintura de sua visão do futuro econômico de Horezu. Estas pinturas foram mostradas aos participantes três dias antes do início da oficina. par a o nde q ue r e mos ir ? • passo 4 : pr o cesso v i si o nár i o 99 Passo 4: Processo visionário Tarefa 1: Revisar a Análise SWOT e outro trabalho desenvolvido no Módulo Um. Os participantes assistiram a uma apresentação da Avaliação da Situação entre 9:30 e 10:30 para se contextualizarem para a oficina. Isto incluiu a análise de SWOT. Tarefa 2: Solicitar respostas para as seguintes perguntas A. Como você gostaria que fosse o futuro da área local? B. Quais são os aspectos econômicos mais importantes do futuro desejado (ex: empregos, renda, redução da pobreza, etc.)? C. O que é diferente entre sua visão do futuro e o que você vê hoje? Tarefa 3: Coleta e agrupamento idéias similares Das 11:00 até 12:30, os participantes da conferência de planejamento tiveram uma apresentação das tarefas para desenvolver uma visão, e então trabalhar em vários grupos de discussão. De forma criativa, os facilitadores FDPL deram a cada grupo de discussão uma folha de papel grande em forma de pétala. Esta abordagem criativa enfatizou o uso de partes não analíticas do cérebro e estimulou a interação do grupo. As respostas para as questões acima foram agrupadas e em seguida desenhadas na pétala, com palavras e imagens, como uma preparação para a apresentação ao grupo. Durante as apresentações o facilitador FDPL escreveu as palavras-chave na folha do flip chart. Foi também sugerido que os desenhos do concurso de pintura das crianças fossem exibidos em torno do local da conferência para lembrar os participantes que o futuro que estão planejando é para elas. Tarefa 4: Obter acordo em temas e solicitar que o facilitador ou alguém do grupo redija da melhor forma possível uma ou duas exposições de visão para que esta seja submetida, posteriormente, à aprovação em oficinas/ reuniões. Durante a pausa do almoço, os facilitadores FDPL em colaboração com os membros do time de planejamento reescreveram, ou “trabalharam criativamente com as palavras”, resultados que foram apresentados. Usando a linguagem própria dos participantes, os facilitadores desenvolveram um “Rascunho da Visão” que foi apresentado ao grupo e modificado baseada em suas observações, no mesmo momento. Depois da pausa do almoço, as exposições da visão foram apresentadas na plenária. Com algumas mudanças, um consenso foi alcançado em sua forma final. A exposição final da visão está transcrita abaixo. Exposição da visão de Horezu "Nossa visão é que em 2008 Horezu, nossa cidade, é uma cidade dinâmica, acessível a todos que estejam interessados. Horezu tem um papel atuante cada vez maior na sua microregião, devido à alta qualidade de serviços que fornece. Por meio de um uso equilibrado de seus recursos, Horezu obteve um reconhecimento nacional e é conhecida internacionalmente por: turismo ecológico e cultural, artesanatos e indústria não poluente, agricultura ecológica 100 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 4: (continuação) e educação continuada. O prestígio histórico espiritual e religioso, a beleza das montanhas, como também os produtos naturais locais, atraem turistas. A produção de cerâmica e mel e criação de animais são ocupações praticadas com tecnologia moderna. Estes conhecimentos e técnicas são também sujeitos à transferência de conhecimento. Horezu é uma comunidade aberta, harmoniosamente unida e vibrante, onde as pessoas aprendem que são capazes de ajudar umas às outras. A canção do galo de Horezu sobre uma vitória brilhante, que já é uma marca registrada, é ouvida em todo lugar”. Passo 4: NOTAS DO USUÁRIO... Para onde queremos ir? par a o nde q ue r e mos ir ? • passo 4 : pr o cesso v i si o nár i o 101 Passo 4: NOTAS DO USUÁRIO... (continuação) 102 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 5: Objetivos e medidas Objetivos de aprendizagem UU Compreender como definir objetivos realistas UU Compreender como estruturar o uso esses objetivos Compreender os objetivos42 O que são objetivos? UU Para onde queremos ir? Um objetivo é formada convertendo questões e preocupações, problemas e oportunidades em declarações sucintas. Isto é feito usando um verbo que descreve a direção de preferências (mais/menos) e um substantivo que descreve o objetivo da importância: (ex: “estimular oportunidades de trabalho” ou “reduzir a pobreza”). Identificar um leque completo de objetivos ajuda a evitar tomar decisões desequilibradas ou fracas e estabelecer uma maneira de incorporar as partes interessadas no processo de planejamento. Questões fundamentais enfrentadas por qualquer processo DEL “Que é importante sobre o desenvolvimento econômico local?”, “Que é importante?” e “Por que nós queremos fazer isto ou aquilo?” As respostas para todas estas questões são objetivos. Objetivos são a base para criar e designar opções de estratégias e propiciar um critério de decisões para a avaliação. Elas atuam como um checklist para assegurar que as opções estratégicas designadas tratem realmente dos valores da área local. UU Objetivos esclarecem as direções de preferência que podem ser comparadas e negociadas (um pouco mais disso por uma pouco menos daquilo). A importância dos objetivos Objetivos são a estrutura da estratégia de DEL. Definem prioridades para o desenvolvimento econômico e são a base de decisão acerca das ações que devem ser feitas afinal. Objetivos guiam a concepção das opções estratégicas e permitem a avaliação destas opções. Objetivos fornecem a base de negociação e de construção de um consenso real – o cerne da tomada de decisão. Afinal, ações são feitas para alcançar objetivos, portanto não somente é prudente ser claro sobre quais são os objetivos, mas também é uma boa idéia monitorar e avaliar como as ações escolhidas satisfazem esses objetivos (monitoração e avaliação são descritos no Passo 9). Na ausência de objetivos claros e completos, tomadas de decisão arbitrárias, limitadas ou de curto prazo podem utilizar inapropriadamente recursos limitados. 42 Para discussões mais detalhadas sobre objetivos, ver Keeney, 1992. par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 103 De onde vêm os objetivos? Metas deveriam refletir o contexto atual do planejamento, conforme estabelecido pela avaliação descrita no Passo 3, e unir este contexto ao futuro desejado ou visão do projeto DEL estabelecido no Passo 4. Os objetivos são estabelecidos examinando atentamente o evento deflagrador, questões importantes, desejos (ex: por meio de uma lista de desejos), problemas existentes ou potencias, oportunidades, ações e outros aspectos do desafio do desenvolvimento econômico. Se definidos adequadamente, os objetivos facilitarão e tornarão mais eficiente todo o trabalho subseqüente. Armadilhas comuns no desenvolvimento dos objetivos Quatro armadilhas comuns a serem evitadas quando da criação do conjunto de objetivos: UU Omitir determinados interesses das partes interessadas; UU Não criar objetivos que sejam concisos, claros, mensuráveis e práticos; UU Criar objetivos fora da influência e controle do grupo de parcerias das partes interessadas (entretanto, considere expandir o grupo ou trazer especialistas); e UU Criar objetivos repetitivos. Se o conjunto de objetivos está incompleto ou alguns interesses das partes interessadas não estão representados, estratégias não favoráveis, que têm uma probabilidade menor de sucesso na implementação, serão certamente criadas na próxima fase do processo. Além do mais, a alienação das partes interessadas devido à omissão de suas questões e interesses pode ter posteriormente um impacto negativo no processo. Ainda, objetivos mal definidos podem confundir os participantes e atrasar o processo, em vez de promover uma discussão clara. Os indicadores desenvolvidos deveriam ser legítimos e práticos. Por exemplo, achados científicos, padrões profissionais, ou precedentes legais podem ser acordados, por todas as partes interessadas como fontes possíveis de indicadores, para medir de maneira pragmática o objetivo. Julgamentos técnicos e incertezas inerentes podem também ser usados onde existam lacunas de dados. Uma maneira para testar as metas é perguntar se ambos os lados concordariam estar unidos por estes padrões. Para ajudar a estruturar a decisão, objetivos devem ser também controláveis. Não tem sentido desenvolver um objetivo para “aumentar o número de dias ensolarados para estimular o turismo” se não houver ação que a área local possa fazer para mudar o número de dias ensolarados. Finalmente, evitar a repetição de objetivos, para manter uma estratégia clara, e a recontagem de conseqüências a partir das ações propostas. Exemplos de objetivos estratégicos para o Desenvolvimento Econômico Local43 Estimular a qualidade e liderança do governo local O governo local deverá estar envolvido até certo ponto no desenvolvimento econômico. Portanto, sua habilidade para liderar, administrar e aplicar bons princípios de governança ao DEL é muito importante. Aprimorar a qualidade 43 Parte do material desta seção foi adaptado de Lyons, T. e R. Hamlin 1991. 104 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co do governo local na área de planejamento estratégico, tomada de decisão participativa, finanças, serviços públicos, planejamento fundiário, negociação, habitação e outras áreas fundamentais, pode ser a chave para o sucesso do DEL, mas isto também terá muitas aplicações em outras áreas de desenvolvimento. Reduzir a pobreza Para onde queremos ir? Como a redução da pobreza é um objetivo da economia local, esta precisará ser atacada em ampla escala. Como discutido na visão geral, a pobreza é um desafio nacional de muitos países, e exige uma solução nacional. Ações, para que o governo local pondere a respeito, estão funcionando cooperativamente para lidar com problemas locais e funcionando efetivamente junto às administrações regionais e nacionais em uma política nacional coesa. Trabalhar com a população carente para organizar e participar na criação de soluções de seus problemas pode, freqüentemente, ser a ação local mais eficiente. Uma abordagem mais coordenada em nível local pode ser a ação que produza emprego adequado especialmente para a população carente. Saúde, serviços sociais, educação, treinamento e assistência em programas de colocação devem ser incorporados em qualquer plano de redução da pobreza (ver Ação 1: Política e regulação do governo local; Ação 3: Projetos de demonstração; Ação 13: Desenvolvimento de micro e pequenas empresas; Ação 16: APLs; Ação 19: Integração de desenvolvimento; Ação 21: Cooperativas; Ação 22: Parcerias; Ação 24: Microcrédito; Ação 28: Apoio à economia informal) Maximizar capital natural A proteção, conservação e utilização do capital natural são cruciais para estabelecer uma estrutura para um DEL que seja sustentável a longo prazo. A proteção dos sistemas vivos, a extração sustentável dos recursos naturais e a conservação dos serviços do ecossistema são centrais para estimular uma economia sustentável em ambos os setores de bens e serviços. Por exemplo, em economias baseadas em recursos naturais, a proteção do capital natural (por exemplo, produtos florestais, estoques de peixes) é um investimento de longo prazo para a saúde do setor. Economias de serviços, como o turismo sustentável, também necessitam de capital natural (águas limpas, paisagens “impecáveis”, vida selvagem) para seu desenvolvimento e crescimento (Ação 1: Política e regulação do governo local; Ação 17: Ecoparques industriais; Ação 22: Parcerias; Ação 29: Turismo sustentável). Reduzir desigualdade de renda A desigualdade de renda tem sido citada como um dos principais impulsionadores de muitos males sociais indesejados, tais como crime e violência, podendo ser diretamente tratada por uma estratégia de DEL. Formação profissional, políticas fiscais progressivas, iniciativas de capacitação, enfoque nas vantagens competitivas locais e o desenvolvimento da economia informal são maneiras úteis de lidar com a desigualdade de renda, especialmente, entre os mais desfavorecidos. (ver Ação 1: Políticas e regulação do governo local; Ação 12: Centros de formação profissional; Ação 19: Integração de desenvolvimento; Ação 28: Apoio à economia informal). par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 105 Melhorar oportunidades de trabalho digno As eficientes estratégias para criação de trabalho concentram-se em ocupações específicas e no setor industrial em vez em busca aleatória de empregos. É mais produtivo atrair empresas que vão ao encontro da formação do conjunto da mão de obra local e valorizar os recursos naturais locais do que implementar empresas que necessitam procurar mão de obra qualificada fora da localidade ou importar muita matéria prima. A idéia de “APLs” costuma ser usada para alcançar este objetivo (ver Ação 1: Políticas e regulação do governo local; Ação 7: Melhoria das áreas comerciais locais; Ação 8: Publicações sobre o DEL; Ação 11: Incubadoras; Ação 12: Centros de formação profissional; Ação 15: Investimento de infra-estrutura física; Ação 16: APLs; Ação 18: Melhoria do centro da cidade; Ação 22: Parcerias; Ação 26: Investimento estrangeiro direto; Ação 27: Investimento local). Estimular o desenvolvimento das empresas locais Um dos problemas em atrair empresas externas objetivando a criação de emprego é que isto pode conceder vantagens ao novo empreendimento em detrimento das empresas já existentes. Manter um emprego beneficiará a área local tanto quanto a criação de um novo emprego. Talvez um método produtivo seja a conjunção de programas de apoio técnico e de treinamento profissional juntamente com iniciativas empreendedoras para criar um conjunto de capacitação que impulsione as empresas. É importante um “campo de trabalho equânime” que estimule a concorrência justa e o desenvolvimento das empresas em geral, e não somente, das novas empresas. É prudente evitar um protecionismo que possa ser prejudicial à economia local a longo termo. (Ver Ação 1: Políticas e regulação do governo local; Ação 4: Pesquisa e análise; Ação 6: Aquisição local e campanhas de “compra local”; Ação 11: Incubadoras; Ação 12: Centros de formação profissional; Ação 21: Cooperativas; Ação 22: Parcerias; Ação 24: Microcrédito; Ação 25: Moeda local; Ação 28 Apoio à economia informal) Manter a riqueza dentro da área local Uma questão central para o planejamento do desenvolvimento da economia local é manter a riqueza circulando dentro da área local. A riqueza pode deixar a área local de várias formas, quando, por exemplo, os residentes locais gastam seus salários fora da área. Para manter a riqueza seria melhor focar no estímulo das economias locais, investimentos e relações empresariais do que estimular o crescimento a partir de fora. (Ver Ação 1: Políticas e regulação do governo local; Ação 6: Aquisição local e campanha de “compra local”; Ação 22: Parcerias; Ação 24: Microcrédito; Ação 25: Moeda local; Ação 28: Economia informal.) Aumentar a estabilidade econômica fundamental para a pequena e média empresa Um objetivo importante do desenvolvimento econômico é estimular a estabilidade econômica, que é extremamente útil para as pequenas e médias empresas. É comum que uma pequena empresa precise, em média, seis anos de sucesso operacional antes de se estabilizar. Estas mesmas empresas têm grande dificuldade em se estabelecer em uma economia local altamente cíclica. Desta forma, um objetivo para a estabilidade econômica tal vez seja 106 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co apoiar vendas e emprego em setores que não foram afetados pelos ciclos econômicos dominantes que influenciam a área local. Incubadoras de empresas e outras ações podem corroborar com este objetivo. (Ver Ação 1: Políticas e regulação do governo local; Ação 6: Aquisição local e campanha de “compra local”; Ação 11: Incubadoras; Ação 12: Centros de formação profissional; Ação 13: Desenvolvimento de micro e pequenas empresas; Ação 21: Cooperativas; Ação 22: Parcerias; Ação 24: Microcrédito; Ação 28: Economia informal.)44 Aumentar a auto-suficiência econômica Uma maneira de manter a riqueza e estimular a estabilidade econômica é promover a auto-suficiência local. É claro que uma total auto-suficiência é raramente possível e freqüentemente não desejada. Na verdade, estabelecer contatos com o mundo exterior para gerar exportações é uma das metas do desenvolvimento econômico local. A auto-suficiência da área local significa, na realidade, minimizar as importações de outras localidades confiando em primeiro lugar na produção local de bens e serviços. (Ver Ação 1: Políticas e regulação do governo local; Ação 8: Publicações sobre o DEL; Ação 6: Aquisição local e campanha de “compra local”; Ação 22: Parcerias; Ação 27: investimento estrangeiro direto.) Para onde queremos ir? Aumentar a diversidade e resiliência econômica Compensações-chave são feitas entre alguns pontos fortes específicos e o trabalho em direção a uma economia que é diversificada e resiliente. Depender em excesso de uma única indústria ou mercado resulta em uma economia menos resiliente na ocasião de uma recessão. Incorporar este objetivo pode levar a uma estratégia mais equilibrada. (Ver a lista completa de opções no documento Ações e considerar uma combinação mais ampla.)45 44 Ver também Emprendedorismo e Desenvolvimento de Estratégias PME para o Município de Prijedor e Zenica, Bósnia e Herzegovina, disponível no sítio Web sobre DEL do Banco Mundial : http://www.worldbank.org/urban/led 45 Exemplos adicionais de vários programas DEL e tipos de projetos que estimulam a diversidade e resiliência econômica local estão disponíveis no Programa de DEL do Banco Mundial e Opções de Projeto: http://www.worldbank.org/urban/led/implementing.html par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 107 Referência de caso 16: metas para o desenvolvimento econômico, África do Sul. Alexandra é uma cidade da África do Sul com 350.000 habitantes, próxima a Joanesburgo. Apesar de enfrentar extrema pobreza, mantém forte orgulho local, e em um esforço para lidar com as questões mais urgentes relacionadas à área local de Alexandra, os governos municipal, regional e nacional iniciaram em 2001 uma ação colaborativa chamada Projeto de Renovação de Alexandra. O projeto ainda está em andamento. O objetivo mais amplo é melhorar as condições de vida e o desenvolvimento humano em Alexandra. Os objetivos do desenvolvimento econômico local são: UU UU UU UU UU Gerar empregos em Alexandra e na economia regional mais ampla; Aumentar o número e tamanho das pequenas empresas pertencentes e gerenciadas por empreendedores locais; Criar uma integração econômica produtiva entre Alexandra e a economia regional mais ampla; Melhorar e diversificar a capacitação dos residentes de Alexandra para que possam participar da economia; e Aumentar a estabilidade e as perspectivas de crescimento da economia local e regional. Projeto de Renovação de Alexandra: http://www.alexandra.co.za/focus_eco/led_plan.htm Como implementar os objetivos Talvez a implementação dos objetivos demore mais do que o esperado. Entretanto, deve-se empregar tempo para assegurar que estes objetivos sejam completos, concisos e controláveis. Objetivos bem construídos proporcionarão não somente direções para tomada de decisões, como também uma estrutura para a monitoração e avaliação de como as ações bem escolhidas podem satisfazer a visão de futuro da área local. As seis tarefas seguintes definem como implementar os objetivos : Tarefa 1: Identificar questões-chave (interesses, problemas, desafios, oportunidades) Tarefa 2: Avaliar questões (distinguir: causa – efeito – conseqüência) Tarefa 3: Reformular questões em sucintas exposições do objetivo Tarefa 4: Organizar objetivos : separar os meios dos fins, e ações dos objetivos. Tarefa 5: Desenvolver indicadores SMART de performance (Specific, Measurable, Appropriate, Realistic, Time-dated) [Específicos, Mensuráveis, Apropriados, Realistas, Tempo de execução] Tarefa 6: Dar prioridade a metas. 108 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tarefa 1: Identificar questões-chave A primeira tarefa na implementação dos objetivos é revisar a visão da área local juntamente com a análise da situação. Esta tarefa lida com a pergunta: “Dadas tais condições de vida, o que podemos fazer para realizar nossa visão?” Para desenvolver a lista de objetivos, que levam em conta tanto a visão como a realidade do meio econômico, aconselha-se realizar as seguintes perguntas: UU Por que queremos empreender um desenvolvimento econômico local? UU Que oportunidades estão se abrindo? UU Qual foi o “evento desencadeador”? UU Com quais problemas lidaremos nos desenvolvendo economicamente? UU Que elementos as ações do desenvolvimento econômico podem impactar adversamente? UU Como o desenvolvimento econômico local pode ajudar a abordar o que nos é importante na nossa área? UU Que, realisticamente, podemos realizar em 3 a 10 ou em 10 a 20 anos? UU Que pontos fracos precisamos superar? Para onde queremos ir? Identificar as questões fundamentais é uma boa oportunidade para deixar as partes interessadas “extravasarem” seus pensamentos e preocupações sobre o desenvolvimento econômico, para que as cartas sejam postas na mesa. Isto deve ser extremamente participativo. A vantagem de se usar “brainstorming” é que não se está sendo avaliado: qualquer pessoa pode contribuir com idéias para a lista, sem temer o ridículo, ou ter sua idéia rejeitada. Exercícios que estimulem um pensamento independente, combinado a contribuições do grupo, podem ser freqüentemente uma maneira produtiva para se iniciar esta tarefa. (ver Ferramenta 5a). O desafio do facilitador, a ser realizado em tarefas posteriores, será o de dar sentido a este “caos de questões”, descritos graficamente no Exemplo 3, agrupando as idéias, posicionando conjuntamente questões de maior e menor importância e separando os meios dos fins. Concentrar-se nas questões e nos interesses das partes interessadas baseia-se na experiência adquirida das disciplinas de negociação e resolução de conflitos.46 As questões propiciam o fundamento e a estrutura para criar objetivos e opções estratégicas viáveis. A ciência de decisão propicia muitas abordagens boas que nos ajudam a estruturar estas questões em objetivos, os quais ajudam a avaliar as opções e, posteriormente, apoiar negociações e acordos.47 Realizar uma boa avaliação das questões propicia a separação das pessoas dos problemas, os fatos dos valores e percepções. Identificar a questão é crucial para um processo bem sucedido. 46 Ver Fisher e Ury, 1983. Getting to Yes: Negotiating Agreement Without Giving In. 47 Ver Keeney, 1992. Value Focused Thinking. par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 109 Exemplo 3: Identificar as questões do desenvolvimento econômico da área local. (Usar pensamento independente e brainstorming.) Tarefa 2: Avaliar questões Uma vez que as questões “primárias” forem identificadas, é conveniente examinar a fundo o “porquê” atrás das questões. Por que a questão é importante e como esta se relaciona com o desenvolvimento econômico local? Aqui, podemos utilizar objetivos para iniciar o processo de separação entre meios e fins, e entre causas subjacentes e potenciais efeitos, o que será desenvolvido posteriormente na Tarefa 3, Determinando os objetivos. Prossegue-se perguntando “Por quê?” até que a causa e o efeito de uma questão sejam bem compreendidos. De cinco questões com “Por quê?”, duas devem ser feitas para identificar a relação sistêmica de causa-efeito. Na realização deste exercício, as respostas podem convergir, deixando claro que muitas questões têm uma causa comum. Conforme exemplo abaixo, a Abordagem A realiza um simples processo de distinção da ação, os meios dos objetivos e a estratégia ou fins dos objetivos. Na Abordagem B, estas distinções não são feitas e o processo não apresentaria bom resultado. Uma observação sobre ações e questões Um desafio comum nesta altura do processo é não se desviar com ações. Mesmo que o facilitador deva estimular o grupo a se concentrar nas questões e não nas ações, isto pode não ser possível. Em vez de interromper as pessoas, deve-se usar a ação como um meio para compreender a razão mais fundamental, por que elas querem realizar as ações, identificando, assim, os objetivos (ver exemplo abaixo). Isto possibilitará ao processo soluções mais criativas durante o Passo 6 . 110 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Para garantir que cada objetivo seja bem ponderado, deve-se perguntar: UU Porque a questão é importante? UU Isto é coerente com a visão? UU Isto está relacionado ao DEL? UU Isto reflete fatos sobre o contexto econômico externo e interno? Exemplo 4: Duas abordagens para avaliar questões e objetivos de desenvolvimento Abordagem A: Abordagem recomendada: Separar os meios dos fins Facilitador: Vejo que a questão dos caminhões de lixo foi identificada. Por favor, elaborem. Participante: O problema é que o governo local não comprará mais caminhões de lixo e precisamos de mais caminhões, diria que pelo menos de mais três. Facilitador: Porque isto é importante? Para onde queremos ir? Participante: O lixo está todo esparramado á beira do caminho do centro da cidade. Todos jogam lixo nas ruas. Facilitador: Visto que este processo concentra-se no desenvolvimento econômico, você poderia explicar porque isto é importante ao DEL? Participante: É repugnante e constrangedor. Isto afugenta os negócios e as pessoas do centro da cidade. É um desperdício de recursos, pois não reciclamos nada. Além disso, há oportunidades de negócio com a coleta de lixo. É também uma questão de saúde. Como se percebe, precisamos de mais caminhões para coletar o lixo. Facilitador: O que estou entendendo você dizer é que a coleta de lixo, ou gestão dos detritos sólidos em geral, incluindo reciclagem, é um problema no centro da cidade. Se lidarmos com este problema, teremos melhorado a saúde pública e seremos capazes de atrair mais empresas, turistas e residentes para o centro da cidade, e uma possível ação seria a aquisição de mais caminhões de lixo. Está correto? Participante: Sim. Posteriormente, como parte das tarefas 3 e 4 Objetivo dos meios: UU Melhorar a gestão de detritos (medidas de impacto possíveis: quantidade visível de lixo, exploração do lixo/detritos, oportunidades de reciclagem) Objetivos estratégicos de DEL: UU UU Melhorar a qualidade do centro da cidade para atrair mais empresas, turistas e residentes (medida de impacto: número de visitantes e empresas no centro da cidade) Estimular oportunidades de trabalho digno par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 111 Example 4: (continuação) Objetivos estratégicos relacionados (ex., benefícios compartilhados): Melhorar a saúde pública. Ações possíveis: Ações criativas que passarão por um brainstorming no passo 6; uma possível ação a se considerar é a aquisição de mais caminhões de lixo. Abordagem B: Abordagem não recomendada: Transformar problemas diretamente em objetivos Participante: O problema é que o governo local não comprará mais caminhões de lixo, e precisamos de mais caminhões de lixo, pelo menos três. Facilitador: Obrigado. Vamos anotar isto no quadro e posteriormente transformá-lo em um objetivo. Posteriormente Objetivos dos meios: Aumentar o número de caminhões de lixo do governo local, pelo menos três caminhões adicionais são necessários (medida: número de caminhões de fato adquiridos) Objetivo estratégico de DEL: não identificado. Ações possíveis: Aquisição de caminhões de lixo. Se pensarmos estrategicamente e estabelecermos um alto nível de objetivos estratégicos ou condições finais como demonstrado na Abordagem A, o processo se mantém aberto para outras maneiras criativas de abordar o objetivo sem excluir possíveis oportunidades de ações (ver Passo 7: Opções estratégicas). Por exemplo, uma parceria público-privada pode ser uma boa opção estratégica para a coleta de lixo, ou talvez carrinhos de mão possam ser uma opção com custo mais eficiente. Na Abordagem B, a questão identificada não é avaliada e as oportunidades de ações são excluídas, deixando somente uma opção que é a aquisição de caminhões de lixo. Utilizar análise de causa comum (análise de pareto) para iniciar uma avaliação da questão. Um outro ponto interessante para iniciarmos uma avaliação da questão é com uma análise de causa comum, também denominada Análise de Pareto. 48 Basicamente, uma análise de Pareto é uma maneira de ajudar a determinar onde existe a melhor oportunidade de melhoria. Primeiramente, a análise agrupa os problemas e questões e em seguida os posiciona, baseando-se na noção (o princípio de Pareto) que afirma que a maioria dos resultados (80%) provém relativamente de poucas causas (20%). Causas que aparecem freqüentemente e cooperam em diferentes áreas problemáticas são importantes de serem entendidas, por que talvez indiquem intervenções que podem alavancar impactos de benefícios múltiplos nos objetivos estratégicos. Por exemplo, causas que contribuem com a situação de medidas de pobreza e com a qualidade de vida indicam freqüentemente as barreiras para mudanças sociais e a privação aos direitos básicos, que sustentam altos níveis de pobreza e exclusão.49 48 Vilfredo Pareto era um economista italiano da segunda metade de 1800. 49 Care International. 2002. CARE Household Livelihood Security Assessments: A Toolkit for Practitioners, Preparado para a unidade PHLS por: TANGO International Inc., Tucson. 112 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Questões para análise: UU Quais são as maiores, mais importante e mais freqüentes questões enfrentadas pela área local? UU Que fontes centrais (20%) estão causando a maior parte dos problemas (80%)? UU Em que deveríamos concentrar nossos esforços, primeiramente, para realizarmos grandes melhorias? Entretanto, nesse ponto inicial da avaliação das questões, é importante utilizarmos bom senso. Somente por que um determinado problema ocorre com mais freqüência, não significa necessariamente que se deve prestar mais atenção a ele. Investigar todos os ângulos para ajudar a solucionar os problemas. Considerar questões de seguimento: UU Quanto custará para corrigir os problemas? UU Quanto custará se não corrigirmos este problema? Uma vez que as questões estejam organizadas e avaliadas pela análise de Pareto, pensar em como reformular as questões em exposições sucintas de objetivo (ver Tarefa 3). Para onde queremos ir? Utilizar diagramas de influência para avalias as questões Outro desafio na avaliação das questões é compreender a relação entre causa e efeito, e como isto pode estar relacionado ao DEL. Por exemplo, na Zâmbia, os participantes de uma oficina experimental deste manual identificaram “Crianças de Rua” como uma questão de DEL. As Crianças de Rua ou são jovens órfãos ou são crianças que escolheram viver na rua devido a situações difíceis em casa. Elas freqüentemente formam grupos ou gangues, enfrentando muitos riscos, tanto da ordem de saúde quanto segurança pessoal, e estão associadas ao aumento da criminalidade. Examinando esta questão em grupo, os participantes descobriram muitas outras questões relacionadas, como crime, trabalho sem qualificação, subempregos, um setor informal muito grande, baixa receita do governo local, baixa renda individual, o fato do centro da cidade não ser atraente às empresas e analfabetismo. O grupo concordou que o fato fundamental para todas estas questões era o de que 15% a 20% das crianças não tinham acesso às escolas. Usamos um diagrama de influência para analisar esta questão, demonstrado abaixo no Exemplo 5. Após compreenderem os fatores de influência e as relações com o DEL, chegou-se a três objetivos estratégicos: estimular a conservação e a atração de empresas no centro da cidade, melhorar a renda local e melhorar a receita do governo local. Compreendendo os fatores causais, os participantes puderam ir além de ações de impacto somente a curto prazo, para sugerir ações que terão um impacto a médio e longo prazos. Estas ações serão “reservadas” para avaliação no Passo 6. par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 113 Exemplo 5: Usando um diagrama de influência na avaliação de questões – Lusaka, Zâmbia Tarefa 3: Reformular as questões em exposições sucintas de objetivos As questões (preocupações, desejos, problemas e oportunidades) identificadas na Tarefa 1 e avaliadas na Tarefa 2 deveriam ser agrupadas e reformuladas como objetivos. Como foi demonstrado no Exemplo 6, normalmente é conveniente utilizar exatamente as mesmas palavras dos participantes para demonstrar como suas questões estão sendo incorporadas na análise. Isto formará a lista inicial de objetivos, que será útil em análises futuras. Exemplo 6: Organizar as questões reformulando-as em objetivos 114 Comentários dos participantes Agrupados e reformulados como objetivo “Nós precisamos de mais caminhões de lixo. A coleta de lixo é deficiente. O lixão é horrível; Cheira mal e polui.Não há reciclagem!" Melhorar a gestão dos resíduos sólidos Péssima imagem da cidade. O centro da cidade é feio e não é seguro. Não há um lugar para socializar no centro da cidade. Atrair pessoas e empresas para o centro da cidade As empresas locais não conhecem as últimas tecnologias. Precisamos de formação profissional de jovens em empreendedorismo empresarial. A produção de animal é baixa. Melhorar empreendimentos locais e técnicas industriais (treinamento) Não há informações para visitantes. Não há informações sobre as oportunidades de mercado. Não há informações para investidores potenciais. Muito poucas conexões para internet Melhorar informação e comunicação o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Exemplo 6: (continuação) Valorização deficiente dos recursos naturais locais, fazendas e florestas. Os turistas vão embora rapidamente sem gastar muito dinheiro. Os festivais e eventos se concentram apenas na população local e os turistas não são convidados..” Valorizar os recursos naturais locais Agrupados e reformulados como objetivo “Precisamos de microcrédito para os pobres, micro e pequenas empresas. Nós devemos examinar cooperativas financeiras. Nós precisamos de acesso a capital e crédito” Melhorar acesso a financiamentos O governo é ineficiente e corrupto (baixa eficiência de governança). Baixa arrecadação, o governo local não tem dinheiro para melhorar serviços ou infra-estruturas. Precisamos somente de uma instância para licenças. Reduzir taxas de licenças! Regulação complicada. Melhorar a administração do governo local e a governança Há muitos vendedores ambulantes. Precisamos lidar com as necessidades dos pobres. Não há trabalho suficiente para os pobres. Os pobres não têm qualificação Reduzir a pobreza local Não há cooperativas agrícolas. Cerâmica e artesanato não funcionam bem juntos. Os empreendimentos relacionados ao turismo não coordenam esforços. Não sabemos do que os artistas precisam. Não há um consenso entre eles. “E as pessoas que trabalham na economia informal não são organizadas.” Melhorar as organizações da área local Para onde queremos ir? Comentários dos participantes Tarefa 4: Organizar objetivos: separar os meios dos fins, ações dos objetivos A lista final dos objetivos deve ser aquilo que mais interessa. Se um objetivo não está na lista, não pode ser significantemente atingido pelo desenvolvimento econômico ou não é importante. Para se identificarem objetivos de maior ou menor importância é necessário informações contextuais, criatividade, um consenso e pensamento estratégico. Portanto, quando os grupos trabalham para desenvolver objetivos, é produtivo utilizar um facilitador para guiar o processo. Conforme cada objetivo seja discutido é prudente perguntar: UU Por que este objetivo é importante para o nossa visão de desenvolvimento econômico? UU Qual é a relação (ações a partir dos meios ou estratégias e fins dos objetivos)? Estes aspectos são importantes, assim como os objetivos podem também propiciar um conjunto de critérios básicos para a monitoração do desempenho em andamento. Três ferramentas que podem ser úteis nesta tarefa são: 1) um diagrama dos meios e fins dos objetivos 2) uma lista de objetivos, e 3) questões para os objetivos matrizes apresentados no exemplo abaixo. Estas ferramentas podem ser usadas para organizar e classificar comentários e questões que foram identificados como objetivos, indicadores ou possíveis ações (ver Ferramenta 5a). A criação de indicadores é discutida na próxima seção e o desenvolvimento de estratégias discutido no Passo 6. par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 115 Exemplo 7: Diagrama de objetivos meios-fins Exemplo 8: Lista de objetivos (objetivos estratégicos, objetivos de meios ou de apoio) 1. 116 Melhorar administração e governança 3.1. Melhorar eficiência para licenciamento de empresas 1.2. Melhorar arrecadação tributária 1.3. Aumentar número de empresas registradas partir adas a Sintetiz de questões o da seçã 2. Reduzir a pobreza 2.1. Organizar/criar associações do setor informal 2.2. Objetivar formação profissional dos setores de baixa renda e informal 2.3. 3. Estimular oportunidade de trabalho para os jovens 3.1. Estimular formação empresarial para os jovens 3.2. 3.3. o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Exemplo 9: Questões para matriz de objetivos OBJETIVO ESTRATÉGICO: MELHORAR A ADMINISTRAÇÃO E GOVERNANÇA Questão Descrição e integração com DEL Licença Empresarial do Governo Sistema de licenças empresarial ineficiente, corrupto e caro que detém novas empresas e força os empreendedores à informalidade Objetivos de meios Indicador possível Nível de satisfação das empresas (pesquisa empresarial) o l p m Melhorar eficiência da licença empresarial e x E Número de novas licenças empresariais (registros do governo ) Dados que podem ajudar a informar o DEL Que sistemas funcionam em outras jurisdições? “Reservatório” para possíveis ações relacionadas resultantes do brainstorming para uso no Passo 6 UU conceito “one-stop shop” UU reduzir taxas de licença Impostos Arrecadação do notas fiscais Simplificar Impostos Nível de satisfação das empresas Nenhum Para onde queremos ir? Pesados sobre a colocação em funcionamento de novas empresas (pesquisa empresarial) Muito complexo “Reservatório” para possíveis ações relacionadas resultantes do brainstorm para uso no Passo 6 Tarefa 5: Desenvolver indicadores SMART Um indicador (ex: número de empregos para grupos marginalizados visados) está diretamente ligado a seus objetivos (ex: aumento de oportunidades de trabalho para os grupos marginalizados visados) e sofre impacto das ações estratégicas realizadas (ex: programa de desenvolvimento de micro-empresas grupos marginalizados visados). A razão do indicador é refletir a realização dos objetivos. É importante que a avaliação dos objetivos seja mensurável, para ajudar na tomada de decisão e monitorar o sucesso das ações. Indicadores ajudam na tomada de decisão, propiciando uma maneira para avaliar possíveis ações ou estratégias. Uma vez que as estratégias foram escolhidas, indicadores dão suporte para a fase de monitoração e avaliação (Passo 9) de um projeto, ajudando a aferir se a estratégia está realmente realizando o que é esperado. Indicadores devem UU Estar claramente ligados a um objetivo; UU Esclarecer a escala e impacto das ações; UU Indicar o conteúdo e direção para uma futura ação; UU Usar informação que possa ser obtida em um período de tempo definido pelo plano (pesquisa, estatística, pareceres técnicos); e UU Ser suficientemente receptivo para ser capaz de medir o progresso em um período de tempo. par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 117 Geralmente, os objetivos não são fáceis de medir, ou por que não há dados disponíveis ou porque necessitam de uma abordagem mais qualitativa. Não é aconselhável, entretanto, desconsiderar o objetivo ou o indicador (lembre-se da discussão do viés de dados no Passo 3). Por exemplo, quando uma medida clara, “natural” para um objetivo é prontamente disponível (ex: número de empregos), opções estratégicas podem ser favorecidas, que prestam mais atenção à economia formal, onde estes dados são facilmente coletados. Entretanto, empregos ou renda informais podem ser mais importantes, mas mais difíceis para medir porque as taxas de emprego não são registradas oficialmente na economia informal. Nestes casos, em que indicadores claros não estão disponíveis, escalas qualitativas ou quantitativas construídas (altamédia-baixa), em combinação com pareceres técnicos podem ser usadas. As procurações podem ser úteis. A tabela abaixo apresenta três tipos de indicadores: Três tipos de indicadores Medida natural Geralmente, estatísticas oficiais são mantidas em indicadores econômicos e refletirão se uma objetivo está sendo bem realizada.. Exemplo: número de empregos Escala construída Quando dados quantitativos não estão disponíveis, escalas construídas são úteis. Os dados podem ser reunidos através de pesquisa ou entrevistas estruturadas com especialistas.. Exemplo: Alto (descrever) – Moderado (descrever) – Baixo (descrever) (ex: níveis de conflito do setor formal/informal conforme medidos na pesquisa) Estas escalas podem também ser quantificadas de 1 a 10, por exemplo, 10 sendo “Alto” e 1 “Baixo’” Substituo/ indireto Usada quando um indicador mensurável está disponível e que reflete adequadamente se o objetivo está sendo bem realizado apesar de estar indiretamente relacionado ao objetivo. Exemplo: estabilidade econômica pode ser medida usando estatísticas migratórias ou taxas de domicílios desocupados O processo acima assegura que os objetivos originais (de novo, o que é importante e por que você está planejando o desenvolvimento econômico) estão em uma forma fácil de trabalhar, realista, atingível, e qual progresso pode ser medido ao longo do caminho até os indicadores quantitativos. Abaixo está um checklist SMART para ajudar a assegurar que suas objetivo s serão mensuráveis e realizáveis: Quando estabelecer objetivo s “SMART” S Específico M Mensurável O objetivo tem indicadores claros que lhe dêem sentido e clareza? A Alcançável O objetivo se encaixa na visão global? O objetivo expõe precisamente, em termos simples, o que é para ser realizado É um objetivo do desenvolvimento econômico ou pertence a um processo de planejamento correlacionado? 118 R Relevante T Baseado no tempo Dados os recursos e restrições, o objetivo é relevante? Um limite de tempo pode ser colocado para a realização do objetivo, por data ou duração? o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tarefa 6: Dar prioridade aos objetivos Uma vez que as questões foram agrupadas e organizadas em objetivos, é válido obter um sentido inicial das prioridades das partes interessadas. Visto que os objetivos são aquilo com que a área local se preocupa, devem ser o foco do processo de planejamento. Isto é crucial. Por que um participante quer atrair capital estrangeiro? Talvez porque se acredita que isto criará mais empregos e mais empregos bem remunerados. Neste caso, o objetivo do participante será estimular o crescimento da qualidade de trabalho. O indicador pode ser um salário por hora médio, e uma opção de estratégia será atrair capital estrangeiro. Entretanto, a análise pode mostrar quais as estratégias para limitar a migração do capital financeiro local e investimento (ex: através de cooperativas de crédito) que são realmente mais eficientes para estimular a qualidade do crescimento de emprego. Para onde queremos ir? Nesta altura do processo, o foco deveria ser sobre o que realmente as pessoas se preocupam – os objetivos – contra as ações e estratégias. Isto porque, uma vez que os objetivos prioritários são compreendidos, há oportunidades típicas para criar e gerar opções estratégicas, que obtenham maior apoio, pois são mais receptivas às preocupações das partes interessadas. Concentrar-se em objetivos ajudará a evitar muitos pensamentos comprometidos com uma posição e focalizados em ações que tendem polarizar os participantes, limitar a criatividade e atrapalhar tantos processos. Onde houver diferenças, estas podem ser ressaltadas, trocas podem ser discutidas e novas opções desenvolvidas. Posteriormente no processo, grande variedade de idéias para estabelecer como os objetivos podem ser mais bem realizados, pode ser gerada como discutido no Passo 6. A chave para dar prioridade aos objetivos, até mesmo em nível estratégico, é compreender que mudanças potenciais podem ocorrer a partir de uma gama completa de opções de DEL. Como posicionar os objetivos de DEL Há muitas maneiras de realizar um exercício estratégico para dar prioridade apropriada aos participantes e à cultura locais. Um método simples de oficina para dar prioridade seria pedir aos participantes que assinalem os objetivos que acreditem ser: UU mais importante, e UU prioritário. Normalmente, os participantes se limitam a três ou cinco opções (ver Ferramenta 5b). Este método é, às vezes, usado em combinação com planilhas, que são preenchidas antes de serem levadas ao quadro. Planilhas podem também ser usadas sozinhas para “votação” anônima, em que as folhas são entregues ao facilitador e por ele analisadas. Este método estimula pensamento independente e permite que os participantes sejam podados abertamente pelo grupo. O exercício da planilha vai oferecer uma percepção para identificar o que é importante para as diferentes partes interessadas, em que o esforço de conceber as estratégias de DEL deveria concentrar-se, e quais lacunas importantes de informação existentes. Esta compreensão deveria se basear no que é importante para os participantes, e quais mudanças eles acreditam que possam ser realizadas. Estas abordagens podem ser mais apropriadas aqui, onde a informação par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 119 é limitada. A razão deste exercício é obter um sentido em relação ao que os participantes acreditam ser importante. Desta forma, melhores opções estratégicas iniciais podem ser designadas para lidar com prioridades, e as pesquisas podem ser mais concentradas. Lembre-se: Estas prioridades devem mudar conforme melhores informações tornam-se disponíveis, e percepções são fundamentadas por informações mais confiáveis. Exemplo 10: Exemplo de uma planilha simples de priorização de objetivos (posicionada em frente à sala) Objetivos estratégicos Prioridades dos participantes (indicadas por “3 pontos” fornecidos pelo facilitador) Reduzir a pobreza •••••••••• Melhorar resiliência econômica •••• Melhorar capacidade do governo e regulação •••••••• Promover trabalhos dignos ••••• Pontos assinalados pelos participantes como forma de votação para identificar prioridades. De 3 a 5 pontos por participante assinalados próximo a qualquer um dos objetivos. Participantes podem assinalar mais de um ponto por objetivo. Passo 5: Revisar Checklist Quando for revisar a lista de objetivos pergunte: Pergunta As questões foram traduzidas em objetivos? Cada objetivo tem um indicador SMART? Os objetivos consideram as restrições e oportunidades relevantes e identificadas na análise da situação? 120 Fundamento lógico e comentários Deve haver centenas de questões, mas uma vez que são analisadas, deveria tornar-se claro que a área local está tentado realizar somente alguns objetivos fundamentais. As questões deveriam ser sintetizadas em objetivos que irão a longo prazo em direção de um diálogo melhor, construindo opções estratégicas melhores e alcançando um consenso. S Específico Mensurável Alcançável Relevante T Baseado no tempo Por exemplo, uma parte interessada pode propor um objetivo: “Deter a globalização”. Isto é, na verdade uma objetivo (e não uma direção preferencial)., não é realista em nível local, e é arrasador. Um objetivo melhor é: “Reduzir os efeitos negativos locais da globalização” ou “Tirar proveito dos mercados em crescimento para apoiar empresas locais”. Os objetivos de apoio poderiam definir isto e ser esclarecidos por indicadores como ”reduzir a desigualdade de renda”, medidas por níveis de renda familiar. Muitas ações podem estar envolvidas, da reforma do código tributário ao treinamento destinado aos pobres. o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Cada sucesso é importante por si só ou alguns são repetitivos? Se os objetivos são repetitivos ou sobrepostos, consolidar e esclarecê-los o mais possível. Isto evitará contagem repetitiva e exposições exagerando intencionalmente o objetivo Algum objetivo contém detalhes que realmente pertencem à um plano de ação? Esta pergunta tenta separar os meios dos fins. Por exemplo, reformar o código tributário é certamente uma ação para realizar o objetivo “Estimular um governo eficiente” (agilizar). Passo 5: Objetivos Tarefa 1: Identificar questões fundamentais (preocupações, problemas, desafios oportunidades) Para onde queremos ir? A maior parte da tarde do Dia 1 da conferência de planejamento foi utilizada em uma avaliação geral das questões fundamentais. Um exercício de problema e oportunidade foi usado nos grupos de discussão, cujos participantes identificaram os problemas que são obstáculos para a realização de sua visão assim como oportunidades que podem ser usadas para realizá-la. Os resultados foram apresentados durante a sessão plenária. A noite do Dia 1 foi usada pelos facilitadores FDPL para conduzir as seguintes tarefas: Tarefa 2: Elaborar objetivos estratégicos Estes esclarecem a direção específica que Horezu gostaria de tomar nos próximos 4 anos. Foram desenvolvidos baseados na exposição da Visão e na contribuição dos exercícios de identificação de questões. Por exemplo, o foco na agricultura, silvicultura, artesanatos e pequenas indústrias estariam em valorização e o foco no governo local em capacitação. Foram identificadas as quatro seguintes objetivo s estratégicas: Objetivos estratégicos para Horezu 1. Desenvolver turismo que utilize de maneira eficiente os recursos naturais e culturais de Horezu 2. Estabelecer associações que possam apoiar parcerias locais para o benefício da comunidade 3. Aumentar a valorização nas áreas de agricultura, silvicultura, artesanato e pequenas indústrias. 4. Aumentar capacidade do governo local de atuar como líder e ativamente no desenvolvimento econômico local. Tarefa 3: Acessar, agrupar questões (problemas e oportunidades) Problemas e oportunidades são apontados para um dos objetivos estratégicos, que os considera obstáculos ou oportunidades para realizar o objetivo específico. Os resultados organizados são apresentados abaixo: par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 121 Passo 5: (continuação) 1. TURISMO: Desenvolver turismo que utilize de maneira eficiente os recursos naturais e culturais de Horezu PROBLEMAS OPORTUNIDADES 1. Serviços turísticos insuficientes e apenas parcialmente de boa qualidade 1. Horezu está bem posicionada em uma região atrativa : meio ambiente, cultura,história. 2. Treinamento insuficiente de funcionários trabalhando com turismo (relacionamento com o cliente, limpeza, marketing) 3. Imagem urbana pouco atrativa. Campanhas especiais do Ministério do Turismo 2. Existência de eventos culturais famosos (feira anual de cerâmica) e visita de turistas a Horezu. 3. Potencial para criação de parques nacionais ou áreas protegidas 4. Potencial para criação de parques nacionais ou áreas protegidas 2. ASSOCIAÇÕES: Estabelecer associações que possam apoiar parcerias locais para o benefício da comunidade PROBLEMAS OPORTUNIDADES 1. Pequeno número de associações devido a falta de cultura, e confiança e comunicação deficiente 2. Falta de espírito cívico/ mentalidade conservadora, resistência contra o novo, resignação 1. Experiência positiva com escolas / clubes Infantis em campanhas de limpeza da cidade e outros lugares. 2. Iniciativas do governo local com escolas. 3. Falta de clubes esportivos 3. Estudantes de arquitetura puderam trabalhar em projetos para o centro da cidade. 4. Falta de espaços públicos para reuniões ou encontros, e espaços culturais para eventos 4. Eventos sociais que reúnem pessoas na cidade. 3. AGRICULTURA, INDÚSTRIA, ARTESANATO: Aumentar a valorização nas áreas de agricultura, silvicultura, artesanato e pequenas indústrias. PROBLEMAS 122 OPORTUNIDADES 1. Falta de serviços públicos de arrecadação e beneficiamento para produtos (leite, carne, cogumelos, frutas) 1. Existência de alguns espaços de produção e produtos alimentícios e especialidades locais 2. Baixa produtividade de raças animais 2. Existência de feiras de produtos tradicionais na Romênia e no exterior 3. Pomares antigos e de baixa produtividade 3. Florestas como recurso econômico de material para pequenas indústria e artesanatos tradicionais 4. Pastos de baixa qualidade e manutenção deficiente 4. Criação de abelhas como profissão com uma tradição estabelecida, especialização e mercados bem estabelecidos 5. Acesso difícil para crédito agrícola 5. Legislação que estimule a formação de associações de fazendeiros e trabalhadores agrícolas 6. Perdas de mercados tradicionais 6. Tradição de artesanatos diversificados e valioso 7. Falta de conhecimento e tecnologias modernas, e uso atual de tecnologias antigas 7. Existência de programas de treinamento, educação vocacional e serviços de consultoria o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 5: (continuação) 4. GOVERNO LOCAL: Aumentar capacidade do governo local de atuar como líder e ativamente no desenvolvimento econômico local. PROBLEMAS OPORTUNIDADES 1. O papel territorial da cidade (serviços administrativos para a micro-região, educação, justiça, saúde) 2. Existência de terras bem servidas disponíveis no município (eletricidade, água) 3. Má qualidade das estradas (manutenção deficiente da qualidade das vias, tornando-as basicamente inadequadas para o uso público) 4. Falta de informação relacionada a programas de financiamento 3. Má qualidade das estradas (manutenção deficiente da qualidade das vias, tornando-as basicamente inadequadas para o uso público) 4. Locais de produção disponíveis 5. Má qualidade de limpeza e serviços de gestão de resíduos 5. Existência de programas do governo para modernizar infra-estrutura 6. Falta de transparência em atividades do governo local 6. Existência de programas nacionais e internacionais de capacitação para governos locais e serviços públicos 7. Governo local aberto à mudanças e desenvolvimento 7. Capacidade limitada para conceber e implementar projetos Para onde queremos ir? 1. Execução deficiente da legislação existente relacionada à proteção do meio ambiente, tradição histórica e limpeza da cidade 2. Cooperação insuficiente com governos locais em comunidades vizinhas 8. Recursos financeiros limitados 9. Falta de acesso à internet 10.Falta de informações para cidadãos, investidores e empresas 11.Sistema de saneamento básico incompleto 12.As características rurais da comunidade 13.Espaço inadequado para a Prefeitura. 14.Falta de empregos para jovens Tarefa 4: Desenvolver indicadores SMART Tarefa 5: Dar prioridades aos objetivos Devido às limitações de tempo, as Tarefas 4-5 não foram formalmente realizadas. Foi acordado que a Tarefa 5 seria de responsabilidade do grupo central, como uma atividade complementar após identificação de atividades específicas (estratégias) para realizar os objetivos estratégicos, e que seu número limitado, quatro, representou, na verdade, os objetivos principais. par a o nd e qu e r e mos ir ? • passo 5 : o b j eti v o s 123 Passo 5: NOTAS DO USUÁRIO... 124 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Módulo Três: Como chegaremos lá? UU Passo 6:Opções estratégicas UU Passo 7:Planejamento da ação UU Passo 8:Implementação Visão Geral "Chegar lá" é, em última análise, a verdadeira finalidade do processo de planejamento estratégico. Avaliar possíveis estratégias e detalhar planos de ação são atividades específicas que permitirão às comunidades compreender seus objetivos apesar da implementação. c omo c he g a r e mos lá? 125 Passo 6: Identificando e avaliando opções de estratégia Objetivos de aprendizagem UU ompreender como usar os objetivos para desenvolver opções C estratégicas UU er capaz de avaliar e escolher estratégias que melhor satisfaçam os S objetivos Projetar as estratégias Identificar estratégias é o cerne da questão do planejamento de DEL. Estratégias são diferentes maneiras de compreender a visão e objetivos do DEL. Este talvez seja o ponto mais tangível do processo de planejamento – onde pensadores e agentes se conectam, onde passos específicos de ação são prefigurados e onde os mais promissores são escolhidos. É válido notar que as pessoas provavelmente refletirão em termos tanto de ações específicas quanto de estratégias (um grupo de ações trabalhando conjuntamente), e não farão distinção entre os dois. Realizar esta distinção, entretanto, permitirá combinações mais criativas das ações para serem transformadas em opções de estratégia. Como em todos os passos, a concepção e seleção das estratégias devem respeitar tradições locais e processos culturais, como também ser de longo prazo e consistentes com outros planos (ex: planos de gestão ambiental e de orçamentos de capital). Como as opções de estratégia são identificadas? Tarefa 1 Criar ações para buscar objetivos prioritários (ver Passo 5) Tarefa 2 Refinar e organizar as ações Tarefa 3 Agrupar em opções de estratégia, avaliá-las em relação aos objetivos de DEL e melhorá-las Tarefa 4 126 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Figura 10: Exemplo ilustrativo de uma abordagem possível para desenvolvimento de opções de estratégia Como chegaremos lá? c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 127 Dicas para criar ações Gerar ações mais eficientes quando um grupo de parceria de DEL : UU revisou causas SWOT e comuns; UU revisou as idéias e estudos de caso a partir de outras comunidades (ver Volume 4: Guia de Ações); e UU esclareceu que os objetivos devem guiar o pensamento (o mais importante). Figura 11: Dos objetivos às ações Uma nota sobre a lista de idéias de ação Estas ações são perfiladas em detalhe no Volume 4: Guia de Ações. Também, gostaríamos de acentuar que a lista seguinte de ações não é uma lista ampla e certamente não são somente estas ações que podem ser consideradas na estratégia de DEL. Tópicos de projetos adicionais podem ser encontrados por meio de outros recursos, por exemplo, ver o sítio da Web do Desenvolvimento Econômico Local do Banco Mundial: http://www. worldbank.org/html/fpd/urban/led/implementing.html. Geralmente, as ações necessitam advir de um contexto de DEL específico e a ele se adequar. 128 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tabela 8: Idéias para o Desenvolvimento Econômico Local Nota: Estas ações são perfiladas em detalhe no volume 4: Guia de Ações50 Governo local Ação 1 Políticas e regulação Governos locais devem estar comprometidos, de alguma forma, no planejamento do desenvolvimento econômico local. Mecanismos de políticas e regulação podem influir nas atividades comerciais locais, tais como infra-estrutura, impostos e regulação fundiária, edificações e atividades Criação de empresas e “ambientes facilitadores” para empreendedores dependem de políticas e regulações claras e estáveis. Ações iniciais Partes interessadas grupos de implementação Uma vez acordado o plano, é necessário contar com mecanismos organizacionais para implementá-lo. Para assumir a liderança é necessário contar com uma agência já estabelecida identificada com as necessidades individuais ou fundar uma organização de implementação. Opções para a institucionalização do DEL incluem o estabelecimento de um Conselho de Empresas Locais ou uma Agência de Desenvolvimento Local, formados por instituições públicas e privadas, representantes das esferas política e econômica e pela sociedade civil. Ação 3 Projetos de demonstração Projetos piloto ou de demonstração são projetos de pequena escala ou ciclos curtos, ou projetos testes que preparam a forma de repetição ou expansão e que mantêm o ritmo certo do processo de DEL. Ação 4. Pesquisa e análise Cada ação identificada implica requerimentos de informações adicionais (análise de factibilidade). O processo de DEL também pode identificar brechas de dados-chave que geram gastos de tempo e dinheiro em pesquisa adicional (ex. mercados e oportunidades, a cadeia de fornecimento, oportunidades de processamento de valor agregado, substituição de importações, operações de salvamento, remanufatura, testes de conceito/análise de factibilidade) Ação 5. Viagens de estudos Considerar a verdadeira possibilidade ajuda a integrar conceitos e idéias à realidade. Ter líderes em estratégias de DEL visitando outras comunidades ou locações, onde têm lugar ações de DEL, para conhecer em primeira mão como elas funcionam, é um poderoso catalisador das atividades de mobilização. Ação 6 Aquisição local e campanhas de “compra local” Aquisição local é simplesmente um compromisso assumido pelas autoridades locais de comprar e contratar pessoal localmente. Campanhas de “Compra Local” são similares exceto que elas visam consumidores e empresas, incentivando-os a comprar produtos locais (ex.: pequenos produtores vendem para restaurantes locais). Ação 7 Revitalização de áreas comerciais locais Frequentemente ações simples, como a limpeza de uma área, plantio de arbustos e árvores ou colocar banners, podem promover orgulho, apoiar empresas locais, incentivar o adensamento urbano e reutilização dos recursos. Ação 8. Publicações sobre DEL Algumas publicações sobre DEL podem ser produzidas rápida e facilmente usando um pouco tempo da equipe e informações coletadas durante o processo de DEL. Publicações simples representam formas práticas de envolver as empresas existentes nos processos de DEL. Exemplos incluem Folheto da Área Local e Carta de Perfil; Perfil da Área ou Econômico Local; e Páginas Amarelas. Como chegaremos lá? Ação 2. 50 50 projetos adicionais podem ser encontrados no sítio Web de Desenvolvimento Econômico do banco Mundial: http://www.worldbank.org/html/fpd/urban/led/implementing.html c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 129 Tabela 8: (continuação) Ações avançadas Marketing e gestão do conhecimento Ação 9 Gestão do conhecimento Uma enorme quantidade de informações, de melhores práticas a lições aprendidas na prospecção de negócios, depende da boa gestão do conhecimento. É importante que a coleta, aceso e organização das informações e dados sejam utilizáveis. O desenvolvimento de portais de informação (baseados na Web) é uma das formas de administrar e usar o conhecimento. Ação 10 Marketing e promoção Marketing é um processo e um produto que usa informações para identificar clientes, situar área local e vender a área local ou seus produtos. A promoção faz parte do marketing. Estratégias de marketing combinam diversas ações (publicações, atualização, gestão do conhecimento) de forma estratégica para servir a propósitos específicos de mercado. Apoio a empreendedores e pequenas empresas Ação 11 Incubadoras Uma incubadora consiste de uma edificação ou um conjunto de edificações onde se alugam espaços para a abertura de empresas a valores inferiores aos de mercado para ajudar a minimizar suas despesas. Ação 12 Centro de formação profissional Um centro de formação profissional é uma instalação que trabalha em parceria com empresas e a área local para oferecer acesso à educação e treinamento em diversos campos, conduzir programas para viabilizar a criação de oportunidades de emprego e tornar disponível uma rede de balcão de empregos para a área local. Ação 13 Desenvolvimento de Micro e Pequenas Empresas (MPEs) Plano de desenvolvimento de Micro e Pequenas Empresas (MME) em nível de governo local visando estabelecer vínculos e redes de trabalho entre diferentes partes interessadas e setores da economia local. Normalmente inclui suporte comercial, treinamento e microcrédito. Ação 14 Centros de desenvolvimento de pequenas empresas Os centros de Desenvolvimento de Pequenas Empresas (CDPE) são lugares desenhados para oferecer uma gama de apóio de prospecção local e empreendedores ativos para desenvolver suas capacidades de gerir uma pequena empresa de forma efetiva e rentável. Enquanto MPE procuram criar vínculos e redes de trabalho e frequentemente incluem a integração com apoio, capacitação e financiamento a empresas. Revitalização física, infra-estrutura e planejamento de zoneamento 130 Ação 15 Investimento em infra-estrutura física Investimentos em projetos de infra-estrutura física ou “pesada” são realizados para melhorar o entorno construído. Freqüentemente, esses projetos visam melhorar a eficiência da economia (transporte) ou a qualidade de vida (água, esgoto, energia), tornando a área local mais habitável e interessante para a retenção e expansão de empresas e atração de novas empresas. Governo ou parcerias podem implementar a infra-estrutura física. Ação 16 Arranjos produtivos locais “Arranjos Produtivos Locais” referem-se a empresas ou empreendedores (incluindo pequenos produtores) implicados em atividades econômicas similares em uma mesma área e trabalhando juntos para desenvolver oportunidades de negócios e agregar valor. Conceitos relacionados são nós de crescimento e corredores de investimentos o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Tabela 8: (continuação) Ação 17 Ecoparques industrial/empresarial/científico A idéia é reservar ou dividir em zonas uma área significativa de terra (um parque) na qual se desenvolveriam atividades específicas. Os Ecoparques Industriais (ou arranjos produtivos locais ecológicos) foram fomentados e baseiam-se basicamente no mesmo conceito, exceto pelo seu propósito de experimentar e atrair negócios que possam colaborar com a melhoria do seu meio ambiente e desempenho econômico através do uso mais eficiente da matériaprima, reduzindo a produção de resíduos, conservando energia e reduzindo a necessidade de uso de meios de transportes Ação 18 Revitalização do centro e das áreas comerciais Similar à Ação 7, mas com maior uso de recursos. A revitalização do centro das cidades geralmente envolve parcerias e pode incluir a melhoria física da área (renovação predial, banners e bandeiras, ajardinamento, limpeza diária das ruas), investimentos direcionados, marketing, eventos, etc. Ação 19 Integração das licenças A integração do desenvolvimento é quando o conceito do planejamento espacial (reunindo as pessoas e os empregos na mesma área para reduzir os custos e o tempo de transporte) se expande integrando o crescimento lucrativo com o desenvolvimento redistributivo. Concomitantemente aos alvarás de construção concedidos aos incorporadores imobiliários para construção em áreas lucrativas, os governos locais exigem um investimento complementar em bairros mais degradados. Desenvolvimento organizacional para o DEL Criação de organizações de DEL As organizações de desenvolvimento econômico local dedicam-se à implementação e ao planejamento permanente de ações de DEL. Associações de aprimoramento ou desenvolvimento de negócios (AAN, ADN); Corporações para o Desenvolvimento de Áreas Locais (CDC); a Secretaria de DEL do Governo Local, Câmaras de Comércio e muitas outras. Ação 21 Cooperativas Uma cooperativa é uma empresa controlada democraticamente, de propriedade de seus membros, cujo objetivo é suprir uma necessidade financeira, econômica, social ou cultural. Ação 22 Parcerias As parcerias entre os setores público e privado e a área local constituem freqüentemente uma abordagem efetiva e eficiente para a implementação de estratégias de DEL nas comunidades locais, e são essenciais para muitas ações de DEL. Ação 23 Mecanismos de cooperação institucional Nas áreas locais, a cooperação em um mundo competitivo, é a chave do sucesso. Existem mecanismos formais e informais para promover uma maior cooperação. (ver também Ação 21) Cooperativas financeiras Instituições de crédito e cooperativas financeiras locais. Ação 24 Microcrédito Microcrédito é a concessão de pequenos empréstimos a empreendedores que não dispõem de recursos para pedir empréstimos nos bancos tradicionais. Ação 25 Moeda local ou sistemas monetários locais Moeda local, ou sistemas monetários locais, é um tipo de sistema monetário paralelo local pelo qual uma área organiza e administra um sistema de trocas de bens e serviços produzidos localmente, usando uma moeda sem juros cuja circulação é restrita a uma área geográfica determinada ou a um grupo social específico. A moeda local circula paralelamente à moeda nacional corrente no país. Como chegaremos lá? Ação 20 Finanças c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 131 Investimentos Ação 26 Investimentos externos diretos Esta ação tenta atrair investimentos externos diretos de fora da área local. Uma vez estabelecida a estratégia de DEL, o objetivo é atrair investimentos que respondam aos valores da área local. Ação 27 Investimentos estrangeiros diretos Esta ação implica tentar manter o dinheiro local na economia local. Freqüentemente, o dinheiro é depositado em bancos que investem fora da área local, ação também efetuada pelos investidores. Cooperativas de crédito locais, cartões comunitários de crédito ou débito e outras estratégias de investimento podem ser desenvolvidas para reinvestir localmente o dinheiro ganho na área local. Ações abrangentes Ação 28 Apoio à economia informal A economia informal está composta pelas atividades econômicas não registradas e não sujeitas as regras contratuais, trabalhistas, tributárias nem de licença formais. A economia informal contribui diretamente à redução da pobreza, pois provê os meios de vida de grande parte da população. Ao apoiar a economia informal, podem ser solucionados outros importantes problemas de desenvolvimento social, incluindo a igualdade de gêneros, a preservação cultural, o trabalho infantil e a saúde e segurança públicas. Ação 29. Turismo sustentável O turismo sustentável é freqüentemente procurado, posto que não depende de muito capital financeiro ou infra-estrutura, sendo, portanto, um setor de entrada que pode alcançar rápidos resultados, especialmente nas áreas mais pobres. Também é considerado uma opção em que todos ganham, pois os projetos se formulam de modo a atender as necessidades econômicas de uma área local e a proteger o entorno cultural e o ambiente natural. No entanto, o equilíbrio nem sempre é fácil de alcançar. Ação 30 Integração rural-urbano A criação de melhores relações rural-urbano é um componentechave para garantir a sustentabilidade de ambas as áreas rural e urbana. Ao relacionar os recursos, o desejo das pessoas da área rural de acesso direto para consumidores finais de produtos rurais, e a necessidade urbana de produtos mais acessíveis e de melhor qualidade pode ser facilitada através de redes mais cooperativas. Ação 31 Investimento em capital natural Os sistemas vivos nos provêm de recursos (árvores, água, solo, ar, petróleo) e serviços (estética, controle de enchentes, purificação da água e do ar, controle de pragas e doenças, armazenamento e ciclos de água doce) essenciais para nossa vida diária. Investir nos recursos (ex., plantio de árvores, proteção/desenvolvimento de recifes) e serviços (ex., criação de ecossistemas urbanos de valor estético e controle e de pragas e doenças, preservação de zonas úmidas para tratamento de esgoto e retenção das águas pluviais, preservação das bacias hidrográficas para o controle de enchentes, água potável, etc.) Tarefa 2: Refinar e organizar as ações Uma vez que um bom conjunto de idéias de ação foi criado, ele precisa ser refinando e organizado em estratégias iniciais. Portanto, em alguns casos, a área local somente terá a capacidade e recursos para uma única ação. Nestes casos, o desafio é escolher uma ação que terá o impacto mais positivo em todos os objetivos, concentrando-se em objetivo(s) altamente prioritários. Numerosas idéias de ação certamente serão formuladas na tarefa um. Estas podem ser resolvidas primeiramente considerando-se o seguinte: 132 UU Quais ações estão relacionadas? UU Estas ações podem ser reafirmadas de forma a que sintetizem várias ações? o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co UU Algumas ações estão identificando um grau de detalhe maior do que outras ações? (Pense em uma maneira lógica de agrupar ações mais importantes ou menos importantes). Como em todos os passos, a concepção e a seleção de alternativas deve respeitar tradições locais e processos culturais. A estratégia finalmente desenvolvida e escolhida deve ser também de longo prazo e coerente com outros planos que podem estar em andamento, tais como planos de gestão ambiental e planos de capital. Como em outros estágios do processo, a participação das partes interessadas no desenvolvimento e avaliação das alternativas é essencial para a implementação do plano. Como as alternativas são identificadas? Passo 1. Brainstorming de idéias de ação para as alternativas- uso de objetivos para guiar pensamentos e o Documento de Idéias para inspirar criatividade. Passo 2. Organizar as ações em estratégias alternativas coerentes. Passo 3. Avaliar as alternativas usando objetivos: As estratégias estimulam os objetivos da área local? Requer negociação e obtenção de consenso. Passo 4. Reavaliar as escolhas estratégias. Caso de referência 17: Objetivo s para opções de estratégias no DEL Agrícola, México O Departamento de Desenvolvimento Rural no México desenvolveu um conjunto de objetivos e estratégias de DEL, baseadas em reuniões da área local e em uma análise de programas estaduais e federais de apoio agrícola existentes. O Programa definiu os seguintes objetivos específicos: Como chegaremos lá? 1. Estimular a agricultura (peri)urbana, silvicultura e aqüicultura 2. Otimizar o uso de tecnologias avançadas de métodos de produção sustentável. 3. Contribuir na organização dos produtores. 4. Criar empregos 5. Melhorar o acesso dos cidadão à alimentação saudável. Após avaliação, as seguintes opções de estratégia foram escolhidas para melhor execução dos objetivos : (a)Fornecer microcrédito para atividade de produção (b)Treinar produtores através de acordos de cooperação com institutos de treinamento agrícola (c) Fortalecer a organização de grupos de produtores (d)Apoiar a comercialização (e)Disseminação e validação da (tradicional) cultura rural Fonte: Desenvolvimento Rural – Sustentabilidade para a Vida Urbana, México: (www.bestpractices.org) c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 133 Tarefa 3: Agrupar em opções de estratégia, avaliar objetivos em relação ao DEL e melhorá-los Raramente há apenas uma única “melhor” opção de estratégia, ou uma “solução rápida”, em especial quando uma área local está tentando alcançar muitos objetivos. O mais importante é conceber opções de estratégia que especificamente visam os objetivos e condições da área local, e que acumulam uma grande variedade de suporte para assegurar a implementação com sucesso. O completo conjunto de objetivos, desenvolvido no Passo 5 ajuda como uma referência e checklist para garantir que as necessidades e questões mais importantes da área local não foram esquecidas. O cronograma pode influir na organização das ações, em que x deve acontecer antes de y acontecer. Algumas estratégias devem lidar com objetivos especiais, mais do que outras, ou serem limitadas na sua eficiência por restrições, como financiamento. Opções de estratégia podem ser designadas para causar impactos positivos mais do que um objetivo, ou minimizar ou evitar impactos entre objetivos múltiplos. Este conjunto inicial de estratégias precisará ser refinado, assim como objetivos são esclarecidos, e assim como mais informações sobre conseqüências possíveis do desenvolvimento econômico são reunidas. Criar boas opções de estratégia é um processo interativo (procedimentos repetidos) guiado por objetivos de DEL e novas informações. Finalmente, a experiência sugere que dois aspectos de qualquer estratégia deveriam ser considerados como parte da Tarefa 3: UU Ações comuns – Quando coletar e agrupar ações, algumas delas podem precisar fazer parte de cada estratégia (ex: o estabelecimento permanente de um agente de DEL ou uma comissão de DEL). UU “Tarefas muito fáceis” e resultados visíveis – Algumas ações podem ser óbvias, simples, fáceis de serem alcançadas, comumente desejadas, universalmente acordadas e podem ser implementadas rapidamente. Estas “tarefas muito fáceis” não exigem uma avaliação mais detalhada, e são perfeitas para projetos piloto ou somente projetos simples que ajudam a criar confiança, motivação e impulso. Avaliação inicial uma vez que as ações estão agrupadas, refinar as estratégias e considerar: Cronograma UU Há uma ordem para as ações? Algumas ações precisam acontecer antes de outras? UU Algumas ações são mutuamente excludentes ou isto é uma questão relativa ao fato de quando as ações são feitas (ex; se você realizar uma ação, isto significa necessariamente que você não pode realizar outra)? Objetivos múltiplos 134 UU Estas ações podem ser designadas para contribuir com outros objetivos (ex: diversidade econômica, redução da pobreza, oportunidades de trabalho digno, e sustentabilidade ambiental)? UU Qual é o custo de oportunidade se a ação não for implementada? UU A ação melhorará a qualidade de desenvolvimento, tornando a área local melhor, e não somente maior (quantidade de desenvolvimento)? o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Sustentabilidade UU Quais são os efeitos a longo prazo? Que impactos causarão nas futuras gerações? UU Há resíduos e poluição? Os resíduos podem ser reutilizados ou reciclados? Isto pode ser minimizado? UU Há questões de justiça que precisarão ser tratadas? UU Esta ação terá impactos indesejados ou injustos (considerar os marginalizados, pobres, jovens, crianças, mulheres, empresas locais, e o meio ambiente)? Finanças e custos públicos UU Que serviços públicos são necessários e como serão pagos? UU Qual é o possível efeito nas finanças comunitárias, tanto renda como custos a longo prazo? Assim que as ações tenham sido redesenhadas e consolidadas em grupos de estratégia, deve-se considerar a realização de uma votação interativa ou dar prioridades às ações. Utilizar as questões acima para guiar o exercício de dar prioridades. Avaliação avançada Neste ponto do processo, é possível e muito provável que mais de uma estratégia esteja sendo considerada. Podem-se distinguir as estratégias de competição, incluindo projetos de competição ou ação mutuamente excludentes. Neste momento, as partes interessadas do grupo de parceria de DEL devem ter uma idéia muito clara das conseqüências de cada opção de estratégia, para tomar boas decisões sobre qual estratégia buscar ou buscar primeiramente. Para avaliar as opções de estratégia, o grupo de parceria de DEL deve usar os objetivos e indicadores, desenvolvidos no passo 5, como critério de avaliação Como chegaremos lá? As opções de estratégia devem ser avaliadas com base no efeito que têm sobre os objetivos expostos. Em outras palavras, se um programa, para lidar com a economia formal, está sendo considerado como uma opção de estratégia, este deveria ser avaliado contra a mudança política que terá nos objetivos em que busca causar impacto (ex: redução de pobreza, criação de empregos, etc.). Cada opção de estratégia deve ser avaliada em termos de seus aspectos positivos sobre os múltiplos objetivos, considerando as seguintes questões: UU Quais são os impactos prováveis deste projeto ou ação sobre os objetivos – como os indicadores são afetados? UU Quais incertezas ou informações-chave estão faltando? UU Estudos ou trabalhos adicionais poderiam ser realizados para propiciar contribuições ou informações-chave sobre como opções de estratégia causam impacto nos objetivos? UU O parecer técnico dos participantes ou especialistas propicia informações ou contribuições-chave sobre os potenciais impactos de uma dada opção de estratégia? c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 135 Usar uma tabela de conseqüência51 Uma vez que as estratégias tenham sido refinadas, provavelmente haverá a necessidade de análises posteriores entre opções de estratégia. Decisões importantes e complexas, com mais de um objetivo, podem beneficiar-se muito de um pensamento estruturado. Talvez isto se deva a projetos mutuamente excludentes, cronograma da implementação ou outras questões controversas. Ou, ainda, o grupo de parcerias simplesmente necessita de mais informações sobre as opções de estratégia antes de chegar a uma conclusão. Uma ferramenta de avaliação útil para opções de estratégia é uma tabela de avaliação ou tabela de conseqüência, como demonstrado na tabela de avaliação simples do Exemplo 11 abaixo. Este tipo de tabela permite identificar, revisar, discutir as opções de estratégia e suas trocas potencias, e desenvolver opções de construção de consenso. Neste estágio, estratégias de benefício mútuo e claramente vantajosas podem ser descobertas. A dificuldade para comunidades e grupos das partes interessadas em realizar um exercício descrito no Exemplo 11 é geralmente uma falta de conhecimento técnico para executar o trabalho analítico necessário e empírico, e realizar estimativas concretas de conseqüências. Onde for o caso, o que se iniciou com o exercício de processo visionário logo termina com estratégias enganosas ou saltos para projetos de lista de desejos. A falta de conhecimento específico não deve impedir o grupo das partes interessadas de realizar análises mais detalhadas. Especialistas podem ser contratados para ajudar as partes interessadas a preencher os espaços da tabela de conseqüência. Ainda melhor, esta tarefa propicia uma excelente oportunidade para aquelas partes interessadas com conhecimentos (ex: instituições de aprendizado) para oferecer contribuição. Onde dados quantitativos não estão disponíveis, podem-se usar pareceres. Assim que as informações são coletadas e a tabela preenchida, um tipo de análise que pode ser executada é a “de domínio técnico”, podendo ajudar a determinar objetivamente (e evitar o jogo político) se qualquer uma das opções de estratégias propostas é controlada por, ou controla, a variedade de escolhas disponíveis. Uma opção de estratégia é controlada se o seu desempenho é pior do que as outras opções em termos de sua capacidade em causar impacto nos objetivos desejados. Contrariamente, uma opção de estratégia controla quando é claramente a melhor em termos de impacto sobre os objetivos. No exemplo da tabela abaixo, a opção de estratégia A (Status Quo) ou atua da mesma maneira ou pior do que as outras opções de estratégia em termos de impacto sobre objetivos determinados. Portanto, é controlada por estratégias mais eficientes e pode ser eliminada, e deixar de ser analisada pelo grupo de parceria DEL. Neste caso, realizar algumas ações é melhor do que não fazer nada, ou status quo. Finalmente, a separação de objetivos em categorias claras é crucial, se os efeitos sobre questões, tais como aumento de empregos e redução de pobreza serão claramente visíveis no processo de tomada de decisão, e posteriormente, no processo de monitoração e avaliação. Com uma tabela muito mais simples para avaliar, é possível criar uma nova opção, que todo mundo concorda ser a melhor, a opção de estratégia X, que está baseada 51 Uma boa referência para aprender sobre técnicas alternativas de avaliação mais detalhadamente é: Hammond, J.S., R. Keeney e H. Raiffa, Smart Choices. 1999 Harvard Business School Press. 136 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co no melhor de outras opções. Ver Exemplo 11: Tabela de avaliação ou de conseqüência. Exemplo 11: Análise técnica dos impactos das estratégias DEL Utilizar as informações da avaliação da estratégia A,B e C para desenvolver uma opção de estratégia X melhor Opções de estratégia Objetivos estratégicos Reduzir pobreza Melhorar a arrecadação fiscal do governo Aumentar a receita das empresas locais Aumentar número de trabalhos dignos Minimizar impactos ambientais adversos Opção de estratégia A Opção de estratégia B Opção de estratégia C Opção de estratégia X Ver Tarefa 4(Agrupar o melhor de BeC) Aprox. 30% das famílias vivem abaixo do nível de pobreza tendendo a piorar. Menos de 5%(tendência estabilizada) das famílias vivem abaixo do nível de pobreza Menos de 15% (tendência estabilizada) das famílias vivem abaixo do nível de pobreza Menos de 8% a 10% (tendência estabilizada) das famílias vivem abaixo do nível de pobreza Moderado Alto Governo capaz de propiciar serviços básicos mínimos. Governo capaz de propiciar serviços básicos mínimos. Moderado-Alto Governo capaz de propiciar serviços básicos e suporte apoio empresarial e social Moderado Aumento de 3% na receita anual de empresas locais Aumento de 8% na receita anual de empresas locais Aumento de 12% na receita anual de empresas locais Aumento de 16% na receita anual de empresas locais 400 novos empregos 500 novos empregos 900 novos empregos 650 novos empregos anualmente anualmente anualmente anualmente (a maioria não é (a maioria não é (a maioria não é “digna") “digna") “digna") Impactos baixos Impactos baixos Impactos baixos Visto que o impacto ambiental previsto é baixo em cada uma destas opções de estratégia, este objetivo não contribui para a avaliação e pode ser tirado da tabela, simplificando a análise. Note-se que isto não significa que impactos ambientas não são importantes, mas eles não nos ajuda a tomar a melhor decisão neste caso. Como chegaremos lá? Opção de estratégia A atua de forma igual ou pior do que opção de estratégia B ou C ao longo de todas as medidas de atuação. Nós a chamamos de “dominadas” e podemos eliminar a opção de estratégia A como de baixa prioridade. Impactos baixos A informação é reunida através de pesquisa, análise, e parecer técnico. Nota: As conseqüências da tabela ao lado dos objetivos SMART utilizam tipos de indicadores múltiplos: natural (número de empregos), construído (altobaixo), e substituto/indireto (% vivendo abaixo da linha de pobreza). Fonte para dados é hipotética. Assim que o conjunto de opções de estratégia tenha sido desenvolvido, e se um consenso sobre uma opção específica não for alcançado, um método mais sofisticado de análise pode ser justificado, o qual identifica explicitamente valores de preferência, criando pesos para os objetivos. O valor numérico dos pesos são, então, combinados com indicadores de análises técnicas a partir de um processo matemático simples. Os resultados propiciam reflexões acerca da opção de estratégia preferida. O método é explicado na Ferramenta 6d. c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 137 Tarefa 4: Reconceber os objetivos e escolher Uma vez que a análise técnica demonstrada foi concluída, o grupo das partes interessadas está pronto para examinar compensações e opções de construção de consenso mais detalhadamente. A informação fornecida na tabela descreve as possíveis conseqüências de diferentes estratégias (fatos ou informação técnica), mas não indica sua a importância. Por exemplo, ter um impacto “alto” no turismo sustentável pode ser menos importante do que um impacto “moderado” na redução de pobreza. A tabela, no entanto, permite que este tipo de análise de valor ocorra. Com a discussão, uma compreensão sobre o fundamento lógico subjacente às preferências das partes interessadas pode ser desenvolvida, e o grupo de parceria de DEL pode criar com sucesso novas ações, modificar ações existentes, ou desenvolver uma diferente combinação de ações em uma opção de estratégia melhor, que se beneficia de um maior consenso – demonstrado como estratégia X no Exemplo 11 acima. Neste estágio, é importante analisar detalhadamente a inclusão de pequenos projetos visíveis, projetos grandes complexos e restrições-chave. Identificar projetos pequenos, porém visíveis Se ainda não tiver sido realizado, identificar e ressaltar projetos pequenos visíveis, “coisas certas” ou “tarefas muito fáceis.” Reunir informação essencial para projetos de grande escala Projetos grandes e complexos que necessitam de recursos significativos e têm horizontes de tempo maiores, certamente precisarão de informações adicionais, e um processo decisório mais detalhado. Neste ponto, uma estimativa de custos econômicos, sociais ou ambientais mais específicos (mas ainda iniciais), benefícios e impactos é necessária, antes que o projeto possa ser incluído na estratégia. Deve ser identificado previamente que inclusão na opção de estratégia depende de um processo mais rigoroso de viabilidade das avaliações e estudos, concepção do projeto, preparação de planos empresariais, financiamento e monitoração, e avaliação de projetos específicos. Especialistas, geralmente, são necessários para estes projetos. Usar técnicas de negociação Todas as partes interessadas deveriam continuar a usar técnicas de Construindo pontes entre cidadãos e o governo princípio de negociação, concenlocal através de gestão de conflito e diferenças trando-se em objetivos e interesses Série de Treinamento UN-Habitat de todas as partes interessadas, na Visite: www.unhabitat.org busca de uma opção de estratégia que funcione. Isto inclui manter a mente aberta e buscar respostas compartilhadas. Todas as partes interessadas devem ser racionais e dispostas a reconsiderar opções de estratégia, desde que não degrade o processo introduzindo ofertas do tipo “pegar ou largar”, ameaças e outras táticas de barganha.52 Link de consulta para treinamento 11 52 Fisher e Ury, 1983. 138 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Reavaliar Na reavaliação das opções de estratégia, é uma boa idéia analisar restrições. Reavaliar restrições UU Quais são as restrições fundamentais? UU Como estas restrições afetaram as opções de estratégia concebidas? UU As restrições limitaram ou modificaras as decisões? Informação UU Mais informações realmente modificam a decisão? UU O que é uma informação crítica? UU Uma alternativa pode ser concebida para lidar com lacunas-chave dos dados e incertezas? Custos UU Quais ações você escolheria com um orçamento limitado? • UU Por exemplo, cinco projetos menos caros de infra-estrutura leve (ex: treinamento) mais beneficiais para os objetivos da área local do que um projeto caro de melhoria de capital (ex: uma nova estrada)? Alternativas de financiamento podem ser encontradas? Capacidade UU Há uma capacidade organizacional e conhecimento para implementar as opções de estratégia? UU Se não, a capacitação está incluída na opção de estratégia revisada? Cronograma Urgência - Uma ação precisa ocorrer imediatamente? Há uma específica “brecha de ação”? UU Prazos – Há prazos e qual seu grau de importância? UU Colocar em fase ou seqüência – Uma ação necessita ocorrer antes de outras (Colocar em fase pode ajudar a conceber uma boa estratégia, construir consenso e ajudar proteger a reputação, se uma ação está incluída, mas não identificada, para implementação imediata). Como chegaremos lá? UU Oportunidade para comentários públicos e revisão das partes interessadas Uma vez que as opções de estratégia são revisadas e a estratégia estabelecida, há uma oportunidade de levá-la para a área local e partes interessadas, que não estão diretamente envolvidas nos processo para revisão e comentários finais. Isto permite às partes interessadas articular e documentar pontos de consenso e desacordo. As articulações claras destas preferências são impor- c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 139 tantes, especialmente se o grupo de parceria DEL é um grupo de consultoria que não pôde alcançar um consenso, mas deve submeter um relatório para um corpo eleito (ex: câmara de vereadores). Com informações a respeito da razão do grupo de DEL em não alcançar este consenso, tomadores de decisão terão importantes informações necessárias para determinar a estratégia final de implementação. Referência de caso 18: Projeto urbano, Huddersfield, Inglaterra – Uma iniciativa criativa da cidade A cidade de Huddersfield, na Inglaterra, estava em declínio no final dos anos 1990. Muitas de suas indústrias estavam sendo executadas sob pressões da globalização. A perda de empregos do setor público exacerbou ainda mais o desemprego. Profissionais e jovens estavam se mudando para centros urbanos maiores, criando um “escoamento de conhecimento”. Como resposta, o município desenvolveu a visão para “Iniciativa Criativa da Cidade: tornar Huddersfield, dentro de um período definido de 5 a 7 anos, um lugar que enriquece talentos individuais tangíveis e fornece oportunidade para que eles realizem conceitos e produtos, ajudando assim Huddersfield a tornar-se uma cidade ricamente criativa.” O projeto envolvido deu vida ao “Quarteirão Criativo” em um bloco de prédios abandonados ao redor do Centro de Mídia Kirklees, e seguiu uma abordagem de incubadoras e APLs (ver Ação 10: Incubadoras; Ação 16: APLs). O bloco era para ser remodelado em um “Centro Nacional para Artes Sônicas”, para estúdios de produção de mídia, local de trabalho gerenciado e unidades incubadoras para novas companhias. O “Centro Nacional para Artes Sônicas” procurou fornecer uma instalação nacional para o desenvolvimento e produção de música e sonoridades eletroacústicas. Foi prefigurado que este arranjo de projetos estimularia uma grande quantidade de atividades e atrairia talentos externos. A reforma de prédios inutilizados foi complementada por melhorias ambientais. Criando um bairro que as pessoas gostariam de visitar. A “Iniciativa Criativa da Cidade” foi administrada por uma parceria entre Kirklees Metropolitan Council em associação com Huddersfield Pride Ltda., a agência de regeneração da cidade. Um conselho composto por grandes agências públicas, setores privados, e área local gerenciaram a iniciativa. Fonte: http://www.worldbank.org/urban/led/eu_england.html http://www. huddersfieldpride.com/archive/cti/ctimain.htm 140 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 6: Revisar Checklist Avaliação da opção de estratégia Brainstorming de idéias de ações para opções de estratégia – usar objetivos para guiar o pensamento e estudos de caso para inspirar criatividade. Organizar ações em opções de estratégia coerentes. Avaliar estratégias usando objetivos- incentivar trocas e construção de consenso. Reavaliar e escolher uma estratégia: a. Redesenhar opções de estratégia para preencher objetivos b. Considerar minuciosamente a inclusão de pequenos projetos visíveis, grandes projetos complexos e restrições-chave. c. Rascunhar a estratégia de DEL inicial d. Levar o rascunho para a área local para uma revisão e comentários finais e. Se um consenso não for alcançado, documentar pontos de acordo e desacordo para serem submetidos a tomadores de decisão oficiais (ex: prefeito, câmara). Passo 6: Desenvolvimento de estratégia Tarefa 1Gerar ações para buscar objetivos prioritários (ver Passo 5). Tarefa 2Refinar e organizar ações Tarefa 3Reunir em opções de estratégia, avaliar relação com os objetivos de DEL e melhorar. Tarefa 4Negociar e redesenhar as estratégias; acordar sobre as estratégias Como chegaremos lá? Tarefas 1-4, mostradas acima, foram finalizadas durante a conferência de planejamento, gerando uma estratégia redigida que obteve o consenso do grupo. Eles trabalharam em grupos de discussão. Estes grupos foram usados para desenvolver estratégias para cada objetivo estratégico, e foram organizados com participantes designados para trabalhar com o objetivo que acreditavam poder realizar por meio de seu conhecimento e tempo. Primeiramente, técnicas de brainstorming foram usadas para criar uma lista de ações, respondendo às seguintes perguntas: Que podemos fazer para superar os problemas-chave e tirar proveito das oportunidades-chave para executar o objetivo estratégico do grupo de trabalho? Estas ações foram então organizadas em linhas gerais, ou agrupadas, em objetivos de estratégias específicas que foram, em seguida, apresentados na sessão plenária. Infelizmente, as limitações de tempo não permitiram uma avaliação detalhada de idéias ou identificação da influência que elas têm na realização de outros objetivos estratégicos. Isto poderia ser uma tarefa que os participantes da conferência delegariam ao grupo central. Durante a noite, depois que a sessão de planejamento terminou, os facilitadores FDLP organizaram as estratégias específicas objetivas em flip-charts, para serem usados durante o terceiro e último dia da conferência de planejamento, para identificar as estratégias mais importantes e urgentes, e para decidir a respeito do prazo e organizações responsáveis para implementá-las. Um sumário de resultados do exercício de desenvolvimento de consenso de estratégia é apresentado a seguir. c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 141 Passo 6: (continuação) Desenvolvimento de turismo que utiliza eficazmente os recursos naturais e culturais de Horezu 1. Criação de um grupo de ação “grupo turismo” 9. Inventário de casas e casas de família que em Horezu e criação de uma associação/câmara gerenciam pousadas ou outros serviços de de turismo. hospedagem. . 2. Desenhar um programa de estratégia de 10.O ensino médio Ecoclub deve ajudar a desenvolvimento através da participação direta desenvolver roteiros e mapas das montanhas das partes interessadas. com atrações turísticas locais. 3. Buscar atividades sistemáticas para atrair turistas tais como, agências de turismo, um centro de informação turística localizado na região central e sítios de internet 11. Identificação de novas e melhores áreas para acampamento e itinerários turísticos. 4. Desenvolver um programa de imagem urbana 13. Criar possibilidades de recreação no caso de tempo ruim. 5. Melhorar os espaços públicos no centro da cidade (prédios, fachadas, vitrine das lojas). 12. Criar eventos ou promover eventos existentes para atrair turistas durante o ano inteiro. 6. Preservar a arquitetura tradicional. 14. Desenvolver o comércio perto de espaços públicos (ex: pontos de ônibus).; 7. Aceder aos programas especiais do Ministério do Turismo e oportunidades de treinamento em turismo. 15. Uso do potencial turístico existente e expansão do Mercado atraindo novos turistas e melhoria das instalações turísticas. 8. Revitalizar a gestão doméstica e escolas de artesanato (escola de menaj) da Associação “Nadia Duca” para oferecer treinamento de pessoal em turismo 16. Melhorar o atrativo da região montanhosa, bem como a execução da regulação da proteção ambiental através, por exemplo, da criação de parques naturais Estabelecimento da associação para dar suporte às parcerias locais para o benefício da comunidade 1. Organizar sessões de treinamento sobre como estabelecer uma associação. 2. Organizar acampamentos temáticos/cursos de férias para jovens durante o verão. 3. Organizar um encontro entre o governo local, a Universidade de Arquitetura de Bucareste e a comunidade para desenvolver o centro da cidade. 4. Organizar cursos de treinamento par aumentar a capacidade local de liderança, parcerias, trabalho comunitário e facilitar a troca de experiências e de boas práticas. 5. Avaliar as associações, criar um banco de dados destas associações, desenvolver e submeter projetos que darão apoio ao desenvolvimento do espírito civil. 6. Desenvolver as parcerias formais entre governo local-escola-empresas para organizar eventos sociais e esportivos. 7. A prefeitura deve criar um posto com responsabilidades de cooperação com as organizações da sociedade civil. 8. Estabelecer a Associação internacional do Amigos de Horezu. Aumento do valor agregado em áreas de agricultura, silvicultura, artesanato e pequena indústria 1. Promover produtos tradicionais de qualidade em ocasiões de feiras locais, nacionais e internacionais. 2. Aumentar a eficiência das atividades agrícolas através da criação de associações agrícolas. 3. Organizar um sistema de coleta, processamento e venda em conformidade com as exigências CE 4. Acesso a tecnologias modernas. 5. Desenvolver o conhecimento e técnica de fazendeiros através de treinamento e intercâmbios. 142 6. Criar um centro empresarial para pequenas indústrias e artesanato na região. 7. Estimular o estabelecimento de empresas. 8. Estimular o estabelecimento de empresas para o processamento de produtos animais existentes. 9. Desenvolver programas de treinamento para jovens. 10.Desenvolver atividades de Mercado conjuntas. o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 6: (continuação) Aumentar a capacidade do governo local para assumir um papel proativo e de liderança no Desenvolvimento da Economia Local 1. Programa de curto e médio prazo para melhoria 7. Projeto para promover a participação de da qualidade das vias. Promoção e atividades crianças e jovens no DEL em parceria com as de pressão política para este programa com escolas. autoridades municipais e nacionais. 8. Estabelecimento de um centro de informação 2. Desenvolver um programa de saneamento para para cidadãos, companhias e trabalhadores assegurar conformidade com os padrões CE, autônomos, turistas, dentro de espaços usando uma abordagem participativa. comerciais existentes, com internet e apoio da 3. Programa para melhoria da qualidade de Casa da Cultura. serviços públicos e utilidades públicas. 9. Facilitar um projeto em andamento de 4. Programa de cadastro urbano, registro público promoção da economia em parceria com o da extensão, valor e propriedade da terra para governo local e o setor empresarial. estabelecimento de impostos. 10.Usar eventos públicos de maior importância 5. Desenvolvimento contínuo de recursos humanos para promover a cidade, seu governo e suas no governo local. empresas. 6. Programas de planejamento urbano através de 11.Recrutamento pela prefeitura de pessoal parcerias. altamente qualificado em comunicação, projetos com financiamento externo e planejamento urbano. Passo 6: NOTAS DO USUÁRIO... Como chegaremos lá? c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 143 Passo 6: NOTAS DO USUÁRIO... (continuação) 144 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 7: Planejamento de ação e documentação da estratégia Objetivos de aprendizagem UU Compreender como planejar uma implementação bem sucedida UU Estabelecer diretrizes para escrever o documento do Plano Estratégico Que é planejamento de ação? Uma vez que a opção de estratégia foi designada e acordada pelo grupo de parceria DEL, esta deve ser colocada em operação. Uma coisa é conseguir um acordo com base em estratégias amplas, outra muito diferente é detalhá-la, manter o compromisso e garantir os recursos necessários. O planejamento de ação é uma maneira de identificar claramente o que dever ser feito, até qual data dever ser feito, e quem será responsável em fazer o trabalho. Os planos de ação devem ser “factíveis” dentro das limitações de tempo, orçamentos, capacidade administrativa e recursos políticos. Por que criar planos de ação? Como chegaremos lá? Um bom planejamento de ação oferece muitos benefícios importantes. O processo de planejamento de ação ajuda a verificação acurada da opção de estratégia para assegurar que esta é prática, e pode ser implementada. O planejamento de ação esclarece exatamente como os recursos serão distribuídos, e quem realizará o quê e quando. Especificar as tarefas dessa forma permite uma realização de orçamento clara e avaliação realista do trabalho por vir. Planos de ação podem ajudar a evitar decepção e construir confiança com os participantes, na medida em que eles ajudam a conferir se as tarefas estão concluídas. Criar planos de ação Um plano de ação contém uma descrição das tarefas específicas e atividades necessárias para implementar a opção de estratégia escolhida. Estas atividades devem se relacionar aos meios da área local, e as partes interessadas devem ser capazes de realizá-las. As tarefas-chave envolvidas no planejamento de ação são as seguintes:53 Tarefa 1: Compreender claramente as tarefas e ações envolvidas na opção de estratégia escolhida (Passo 6). Tarefa 2: Determinar quem precisa ser envolvido nos papéis e responsabilidades específicas. Tarefa 3: Determinar prazos, recursos, financiamento e condições prévias. 53 UN-Habitat, 2001. c o m o c h e gar e m os lá? • passo 6 : Op çõ es Estr atég i cas 145 Tarefa 4: Identificar os riscos, lacunas e pontos fracos no plano de ação e como estes serão abordados (ex. ações ou tarefas onde não há um líder claro, financiamento outros recursos-chave identificados, limitações de capacidade). Tarefa 5: Reconfirmar os compromissos de cada parceiro. Tarefa 6: Acordar sobre o mecanismo de coordenação. Tarefa 7: Acordar sobre o mecanismo de monitoração (ver Passo 9). Tarefa 1: Compreender claramente as tarefas e ações envolvidas na opção de estratégia escolhida É essencial que todas as partes interessadas compreendam as tarefas envolvidas e as partes responsáveis para implementá-las. Mesmo que esta seja uma tarefa direta, necessita de uma comunicação efetiva para assegurar que as expectativas sejam bem estabelecidas desde o início. Tarefa 2: Determinar quem precisa ser envolvido, papéis e responsabilidades específicas Parcerias são resultados importantes de um processo de planejamento participativo e devem guiar a implementação participativa. Um plano de ação é apenas tão bom quanto as estruturas posicionadas para a implementação. Diferentes responsabilidades necessitam de estruturas organizacionais e técnicas diferentes. O plano de ação exige comprometimento dos participantes de DEL e, em geral, daqueles fora do processo de criação do plano (ex.: financiadores externos). Compromisso é, às vezes, formalmente feito através de acordos de implementação. É importante identificar os atores, organizações e indivíduos envolvidos e por quais tarefas eles são responsáveis. Registrar nomes, agências e/ou organizações e ser o mais específico possível. Os acordos de implementação são acordos formais que exigem dos participantes do DEL compromisso com recursos, tais como tempo, dinheiro e informações. Além dos acordos de parceria, pode ser necessário criar forças-tarefa especiais ou novas comissões ou organizações para assegurar que os novos programas possam ser implementados. A escala apropriada e o nível de representação de grupos de interesse diferentes, os métodos escolhidos, a extensão da participação local, e o controle sobre o processo de implementação, variam de acordo com cada projeto e serão determinados, em parte, pela estrutura organizacional da iniciativa de desenvolvimento econômico e recursos disponíveis. O primeiro passo é perguntar: 146 UU Que parcerias, instituições, estruturas ou mecanismos são necessários para implementar novos programas, políticas e projetos? UU Como as estruturas devem envolver as partes interessadas e a área local na implementação de planos de ação? UU Que mecanismos são necessários para assegurar a coordenação entre as atividades? o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Para cada plano de ação desenvolvido, um conjunto diferente de organizações e indivíduos pode estar implicado na implementação. A chave é coordenar e monitorar todas estas atividades para assegurar que os objetivos possam ser medidos e alcançados. Esta coordenação é feita através de uma organização central, tal como um departamento de desenvolvimento econômico local. Tarefa 3: Determinar prazos, recursos, financiamento e condições prévias Sem recursos identificados, financiamento apropriado garantido e realização de qualquer condição prévia, o plano de ação não irá a lugar algum. É importante notar que algumas ações podem não precisar de um financiamento significativo (ex: fortalecimento de organizações existentes, melhoria de comunicação e rede). Entretanto, a maioria das ações precisará de financiamento, e garantir um financiamento pode representar um desafio. Nos municípios, o financiamento de DEL competirá com saúde, educação e outros serviços sociais. Talvez as estratégias de DEL tenham que ser desenhadas para causar impacto nestas áreas e assim garantir o financiamento. Muitas ações de DEL devem ter um horizonte de tempo de longo prazo, e devem ter fundos condizentes para a manutenção e operações, e não somente para os custos de colocação em funcionamento. Parcerias de financiamento, por exemplo, através de parcerias público-privadas, podem precisar ser estabelecias. Não importa o mecanismo usado, o importante para a estratégia de DEL é ter um orçamento. Este pode ser pequeno no início, com oportunidades de financiamentos que se seguirão de outras fontes. Uma nota sobre financiamento Os recursos mais importantes são recursos locais. Aqui temos duas questões óbvias para perguntar: Tarefa 4: Como chegaremos lá? 1. Quais são as fontes mais importantes para as atividades de DEL identificadas? 2. Que novas fontes de financiamento podem ajudar na implementação da estratégia de DEL? A lista na página seguinte fornece uma visão geral das muitas fontes de financiamento para iniciativas de DEL. Identificar os riscos, lacunas e pontos fracos no plano de ação e como estes serão enfrentados O risco de gerenciamento e planejamento de contingências é uma parte importante do planejamento de ação. Colaborar com reflexões prévias sobre possíveis dificuldades de implementação no começo é importante (ex: ações ou tarefas em que não há um líder claro, não há financiamento ou outros recursos-chave disponíveis, limitações de capacidade, etc.). É sabido que tentar simplesmente forçar uma mudança pode ter seus próprios problemas: as partes interessadas e o pessoal podem não cooperar se a mudança lhes for imposta. Capacidade ou conhecimento limitado de tecnologia fundamental pode minar o plano. Uma ferramenta eficiente para ajudar a considerar estas c o m o c h e gar e m o s lá? • passo 7 : Planej amento da Ação 147 Algumas fontes de financiamento para as iniciativas de DEL incluem: UU UU UU UU UU UU UU UU UU UU UU Receita da autoridade local obtida a partir de fontes usuais, incluindo impostos sobre propriedade e taxas de usuários Financiamento do setor privado tais como contribuições/investimentos corporativos Cooperativas formadas localmente, cujos membros cotizam seus recursos Acordo de parceria de financiamento para projetos de benefícios mútuos Venda ou aluguel de estatais ou prédios industriais, comerciais e terras Crédito fiscal para grupos da área local Subsídios anuais de desenvolvimento competitivo para propostas inovadoras de parcerias Regulações que necessitam de investidores locais, tais como agências bancárias para apoiar os projetos de desenvolvimento locais Transferências nacionais e do governo estadual e intergovernamentais Fundo de doação de organizações e agências internacionais ou multinacionais Fundações, especialmente para o meio ambiente, recursos humanos e iniciativas de redução de pobreza questões é uma análise de campos de força. É simplesmente uma maneira sistemática de analisar as forças que influenciam o plano de ação, incluindo como fortalecer as forças positivas, reduzir ou remover as forças negativas e mudar a direção de forças negativas para forças positivas (ver Ferramenta 7b). análise de campos de força pode ser usada ao longo do processo, mas é mais adequada ao planejamento de ação. Tarefa 5: Reconfirmar os compromissos de cada parceiro Todos os acordos de implementação de parceria e memorandos de compreensão devem ser assinados e explicados. As oficinas de plano de ação devem ser organizadas e os programas setoriais de trabalho, assim como os orçamentos, devem ser aprovados. Tarefa 6: Acordo sobre um mecanismo de coordenação Ter um mecanismo de coordenação é uma boa idéia quando atores múltiplos estão envolvidos. Isso pode ser um indivíduo já existente e/ou organização ou pode requerer que se crie um novo posto e/ou organização. O mecanismo de coordenação deve administrar o progresso em direção à execução de tarefas em tempo, dentro do orçamento, e no padrão de desempenho e qualidade previamente acordado. Tarefa 7: Acordo sobre um mecanismo de coordenação Monitoração e avaliação são essenciais para o sucesso em longo prazo. Os mecanismos de monitoração são discutidos no Passo 9. 148 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Estruturas do planejamento de ação Há muitos exemplos de estruturas de planejamento de ação. Essas costumam incluir itens tais como tarefas, responsabilidade, cronogramas, controle de progresso, recursos requeridos, registros de documentação de monitoração e indicadores. Também podem incluir bases lógicas, discussões, riscos e suposições e condições prévias. Abaixo segue um exemplo que usa um plano de ação simples. Técnicas mais avançadas de plano de ação, tais como uma estrutura centrada em objetivos e uma estrutura lógica são oferecidas no Conjunto de Ferramentas (ver Ferramenta 7a). Exemplo 12: Uma tarefa em um plano de ação básico Ação estratégica melhor as redes de transporte entre os centros de transporte Tarefa Responsabilidade Cronograma Recursos necessários Monitoração Melhoria da estrada entre o aeroporto e o terminal de trem Departamento de Obras Públicas Obter financiamento até 20 de junho de 1998. 10 voluntários de engenharia industrial Reuniões mensais de progresso Completar a construção até 30 de Junho de 2001 $________ Relatórios trimestrais de progresso sobre uso e outros indicadores Documentação de estratégia preparando o plano estratégico Como chegaremos lá? Nessa etapa, é importante preparar um documento de estratégia de desenvolvimento econômico local que sirva de ferramenta de referência para guiar a tomada de decisão local. Os melhores documentos de planejamento estratégico de DEL são curtos e fáceis de usar. O público em geral, tomadores de decisão e investidores empresariais devem ser capazes de usá-los para compreender melhor a economia local. Esses grupos também buscam formas nas quais possam se beneficiar de um plano coerente ou contribuir com ele. Se os fundos são buscados em níveis superiores do governo ou fontes internacionais, o documento de planejamento estratégico de DEL deve proporcionar rapidamente as informações necessárias e uma lógica para ações coordenadas e uso eficiente desses fundos. O documento de planejamento estratégico de DEL também deve levar em consideração e, onde apropriado, incorporar outros esforços de planejamento na área local. Deve haver um programa contínuo de comunicações e serviço social para motivar a participação de um público amplo e o comprometimento dos parceiros. Cada área local é única, e reflete os desafios e as oportunidades diante das quais se encontra. Portanto, o documento de planejamento estratégico de DEL deve ser único em conteúdo, mas também deverá conter informações sumárias – derivadas do processo de excelência de planejamento em dez etapas ilustrado neste manual. Um documento típico de planejamento estratégico de DEL deve conter os seguintes capítulos: c o m o c h e gar e m o s lá? • passo 7 : Planej amento da Ação 149 Capítulo 1: Introdução Oferece informações básicas e a organização do documento. Capítulo 2: Onde estamos agora? Oferece a visão geral das partes interessadas e da situação. É uma análise dos pontos fortes e fracos da economia local, e das ameaças e oportunidades colocadas por forças e tendências externas, assim como a disponibilidade de parceiros e recursos para o desenvolvimento econômico. Capítulo 3: Para onde queremos ir? Contém a versão final e os objetivos que determinam a direção estratégica para o plano de ação, que também está incluído. Capítulo 4: Como chegaremos lá? É a estratégia e o plano de ação. Representa programas de prioridade e projetos para implementação. É aqui que se destacam a coordenação de fontes de financiamento e parcerias/organizações para o desenvolvimento econômico. Capítulo 5: Chegamos? Finalmente, o documento de planejamento estratégico de DEL descreve o processo para avaliação e atualização periódica. Redação da proposta54 Depois que as peças estão colocadas, pode ser prudente e necessário abordar os financiadores (bancos, agências do governo, doadores internacionais, agências financiadoras) para obter os recursos financeiros necessários, tais como subsídios ou empréstimos. O financiamento pode ser disponibilizado em qualquer etapa da implementação do projeto, do apoio técnico ao processo até projetos de capital. As propostas redigidas para pequenos projetos podem ser completadas rapidamente, enquanto que as grandes propostas (ex.: dirigidas ao governo) podem representar grandes empreitadas. Em cada caso, é importante planejar com antecedência e aumentar as chances de obtenção dos fundos requisitados. Grande parte das informações necessárias para redigir sua proposta deve estar disponível no plano estratégico ou de trabalho já efetuado durante o processo de planejamento estratégico. A informação pode simplesmente precisar ser reorganizada e reescrita. O primeiro passo básico antes de redigir sua proposta ou pedido seria: UU definir seu projeto; UU identificar as fontes de financiamento corretas e conferir os critérios necessários para outorga; UU contatar os financiadores; UU conhecer as diretrizes da proposta; 54 Adaptado de Centro de Serviços Empresariais Canadá-Yukon : http://www.cbsc.org/yukon/english/main.cfm Esse sítio útil também possui informações para pequenas empresas sobre Abertura, Marketing, Exportação, Financiamento, Impostos, Importação, Guia de Negócios, Propriedade Intelectual, Inovação, Comércio Eletrônico, Empreendedores Nativos, Mulheres Empreendedoras, Jovens Empreendedores, Regulação, Administração, assim como possui um Planejador de Negócios Interativo e um Planejador de Exportação Interativo. 150 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co UU tomar ciência do prazo de apresentação; UU determinar as necessidades do pessoal, e UU atualizar seu cronograma (esse é um bom ponto para levar em consideração em seu cronograma, a redação de rascunhos múltiplos, coleta de materiais, etc.). Depois que estiver pronto para redigir a proposta, coloque-se na posição da pessoa ou organização avaliadora. Obviamente, deve ser conciso e direto. Se possível, redija menos de 10 páginas, excluídos os anexos. Passo 7: Revisar Plano de ação Confirmar consenso das partes interessadas sobre as ações a serem tomadas. Esclarecer e ajustar os planos de ação. Identificar o time de implementação e atribuir os papéis e responsabilidades Identificar claramente as tarefas, incluindo datas de início e execução e qualquer relação de cronograma ou de conflito com outras tarefas. Identificar custos e recursos associados com cada item de ação (tempo, financeiro, outro). Assegurar os recursos necessários que já não estejam comprometido. Reconfirmar os compromissos de cada parceiro de implementação. Acordo sobre um mecanismo de coordenação. Estabelecer uma revisão da implementação e protocolos e expectativas de relatório. Como chegaremos lá? Um documento de estratégia de DEL foi redigido e acordado pelos participantes. Passo 7: Planejamento de Ação Para encerrar a conferência de planejamento de DEL de Horezu, o grupo concordou em delegar a responsabilidade de sete tarefas do planejamento de ação (abaixo) ao grupo central que organizou a conferência. Os participantes comprometeram-se com vários itens importantes na conferência. Por exemplo, a Universidade de Bucareste estava presente e concordou em acompanhar a cidade na ação de desenvolvimento de planos para a melhoria do centro da cidade. c o m o c h e gar e m o s lá? • passo 7 : Planej amento da Ação 151 Passo 7: NOTAS DO USUÁRIO... 152 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 8: Implementação do plano estratégico Objetivos de aprendizagem UU Aprender técnicas para colocar o plano em ação UU Compreender o papel do desenvolvimento organizacional e da institucionalização Dando continuidade Nesse ponto do processo, já se redigiu um documento de estratégia para o Desenvolvimento Econômico Local. Aqui, todos os recursos necessários devem ser comprometidos e deve-se definir um caminho de ação claro. Colocar em ação os planos para o desenvolvimento econômico que foram cuidadosamente desenhados é o passo mais direto e importante no ciclo de desenvolvimento econômico local. Entretanto, cuidado! Aqui, as estratégias de DEL costumam ser desviadas. Desenvolver o plano não significa o fim do processo. Na maioria das vezes, depois que os planos foram produzidos, os participantes e os líderes são levados erroneamente a crer que terminaram o processo. É precisamente essa falta de acompanhamento que frustrou tantos participantes e tornou tantos cidadãos e residentes cínicos. A resultante fraca implementação tem outras causas comuns: uma falta de vontade política de agir; UU mudanças na liderança política ou organizacional prévia à implementação; UU os recursos comprometidos não estão disponíveis, e UU a gestão da crise supera os planos de desenvolvimento econômico de longo prazo. Como chegaremos lá? UU Mais uma vez, prestar atenção de perto a essas questões desde cedo no processo de planejamento, como nos Passos 3 e 4, pode aumentar a probabilidade de uma implementação bem sucedida do plano. Se os problemas na lista acima foram tratados adequadamente, a principal causa para uma fraca implementação provavelmente será uma fraca gestão. Desde que haja vontade política, cooperação interdepartamental no nível do governo local, estruturas novas ou reformadas de organizações ou parcerias e recursos comprometidos, a chave para uma implementação de sucesso do plano de DEL acaba sendo uma administração com fortes capacidades de gestão de projetos. Os administradores devem empoderar organizações relevantes, cultivar as parcerias centrais e oferecer incentivos a indivíduos e organizações para dar continuidade à implementação do plano de ação. Revisando, eis algumas questões-chave para serem colocadas no início da implementação da estratégia. UU As parcerias requeridas pela estratégia são muito complexas? UU Os prazos são realistas? c o m o c h e gar e m o s lá? • passo 7 : Planej amento da Ação 153 UU Que pode dar errado? UU Estamos fazendo tudo ao nosso alcance para minimizar o risco? UU Há planos contingenciais para quando as coisas dão errado? Caso de referência 19: Parcerias de econegócios, Filipinas Idéias de econegócios tais como “resíduos de volta ao produtor” estão obtendo excelentes resultados na Europa, e também têm sido exploradas localmente nas Filipinas. Na pequena ilha de turismo de natureza de Bocaray, os turistas internacionais bebem água exclusivamente engarrafada em garrafas plásticas. Neste caso, as empresas locais e os agentes municipais trabalharam junto de empresas de água e fecharam um acordo de "esquema de recompra das garrafas plásticas", que criasse empregos locais para os coletores e minimizasse os resíduos e materiais de reciclagem. Ainda que as empresas privadas tenham concordado, a falta de capacidade local e de fundos de colocação em funcionamento paralisou a implementação. Fonte: A Fundação Bocaray: http://www.boracayisland.org/ Duas ações podem fazer a diferença. A primeira é a institucionalização do processo e estratégia de DEL. A segunda é a contratação de indivíduos treinados, tais como um Agente de Desenvolvimento Econômico com experiência em gestão de projetos e habilidade de mobilização de recursos alocados (dinheiro, habilidades e tempo), para a promoção de uma implementação efetiva. Institucionalização e desenvolvimento organizacional A institucionalização do planejamento estratégico para o DEL é torná-lo uma parte de um sistema estruturado e bem estabelecido Entretanto, leva tempo para mudar a forma como as coisas são feitas. Portanto, é desejável oferecer um significado para o DEL para além do tempo ou exercício de um indivíduo entusiástico, líder político ou partido. Muitas das ações de DEL, novas formas de pensar sobre DEL e o uso de uma Link de consulta para treinamento 12 abordagem participativa levam tempo para serem Série de Planejamento e Gestão Ambiental de UN-Habitat compreendidos, aceitos e aplicados rotineiramente. O quinto volume da série de publicações feita pelo programa de UN-Habitat para Cidades Sustentáveis sobre A Gestão e o Planejamento Ambiental trata especificamente dos desafios da institucionalização, podendo também ser usado como Link de consulta para treinamento. As pesquisas indicam que o impacto total da implementação de uma estratégica de DEL também Pode ser encontrado em: http://www.UN-Habitat.org/scp leva tempo, especialmente se são necessários ajustes e adaptações institucionais. “Aderir”a processos participativos e torná-los o “jeito certo de fazer as coisas” é importante. É possível que alguns projetos sejam implementados com sucesso e se tornem “projetos isolados”, com impacto fraco ou não duradouro. Isso se dá porque não foram institucionalizados ou incorporados à linha central. 154 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Transformar o DEL em uma atividade sustentável ao longo do tempo requer agregar esforços e comprometimento daqueles que construíram a estratégia de DEL. As consultas, os contatos do grupo de partes interessadas, conexões, projetos de demonstração e a compreensão geral do DEL deveriam tornar-se familiares e repetidos nas práticas do dia-a-dia. O fortalecimento das organizações existentes e o desenvolvimento de novas organizações (ver Ação 20: Desenvolvimento organizacional para o DEL) são duas formas de institucionalizar e sustentar o esforço para o DEL. As tarefas seguintes são úteis na promoção da institucionalização:55 Como chegaremos lá? Tarefa 1: Fortalecer as estruturas institucionais existentes para melhorar o planejamento, a gestão e a coordenação de diferentes setores; somente quando necessário, criar novas instituições para acomodar requerimentos especiais – tanto técnicos como administrativos – não cobertos pelas instituições existentes (ex. usar pessoal do governo local disponível). Obtenha assistência técnica quando necessário para manter o ritmo. Tarefa 2: Mude ou ajuste os mandatos das instituições existentes para integrar novas funções e papéis (ex. criar uma secretaria de desenvolvimento econômico). Tarefa 3: Identifique e peça às instituições "âncora" que assumam a dianteira e ofereçam uma sede para as atividades ou fases do DEL. Tarefa 4: Conecte com instrumentos políticos estabelecidos tais como orçamento anual, alocação de recursos humanos, programas de trabalho setoriais, etc. Tarefa 5: Desenvolva as habilidades necessárias para apoiar e aplicar sistematicamente o processo DEL (coleta de informações, negociação, facilitação, formulação de estratégias, planejamento de ação, monitoração e avaliação). Tarefa 6: Modifique as estruturas legal, administrativa e organizacional para permitir o funcionamento eficiente e efetivo das instituições. Tarefa 7: Forneça fundos, primariamente através de provisões ou alocações orçamentárias públicas, para arcar com os gastos de capacitação e equipamentos e sustentar a estrutura. Tarefa 8: Mantenha o apoio ao conhecimento e um processo de aprendizagem (ex. através da documentação e da avaliação de experiências, e da construção da colaboração com estabelecimentos locais pesquisa ou de consultoria). 55 UN-Habitat, 1999. Institucionalização da Gestão do Planejamento Ambiental (EPM) Programa Processo Sustentável Para as Cidades . c o m o c h e ga r e mos lá? • passo 8 : Implementação 155 Link de consulta para treinamento 13 Desenvolvimento Econômico Local para a OIT Agências de cooperação internacional para o desenvolvimento humano, economias democráticas e redução da pobreza. Pode ser encontrado em: http://www.ilo.org/public/english/employment/led/download/adel.pdf. Para informações acerca dos projetos piloto LEDA na Sérvia e em Gana da OIT, visite: http://www.ilo.org/led Para experiências na Europa e outros países industrializados, visite:http://www.eurada.org Organizações para o Desenvolvimento Econômico Local Uma forma de institucionalizar o DEL é estabelecer uma associação ou organização dedicada ao desenvolvimento econômico local. Entre os exemplos estão Comissões para o Desenvolvimento Econômico, e Agências para o Desenvolvimento econômico Local (LEDA)56 (ver Ação 20). Esses grupos estão compostos de instituições públicas e privadas, representantes das esferas política e econômica e sociedade civil (ver Link de consulta para Treinamento 12). As LEDAs demonstraram eficácia em várias iniciativas de DEL, particularmente em ambientes pobres institucionalmente (ex.: Moçambique).57 Em ambientes institucionalmente ricos, algum tipo de fórum de DEL “oficial” pode ser mais apropriado, garantindo a continuidade das consultas, diálogo, planejamento estratégico, assim como monitoração e avaliação. Referência de caso 20: Desenvolvimento organizacional para DEL, Cidade de York, Canadá Em março de 1993, a cidade de York estabeleceu um Conselho Consultivo para o Desenvolvimento Econômico Local (CEDAC) para desenvolver um plano qüinqüenal para uma renovação econômica. Esse conselho era composto de partes interessadas, incluindo banqueiros e diretores de cooperativas de crédito, proprietários de pequenas e grandes empresas, diretores de escolas, políticos da cidade, agentes imobiliários, representantes de grupos da área local e o setor sem fins lucrativos e consultores de negócios, para citar apenas alguns. Depois de iniciar um processo de planejamento estratégico participativo para o desenvolvimento econômico, o CEDAC expandiu sua lista de sócios para incluir ainda mais partes interessadas, mediante o estabelecimento de uma quantidade de forças-tarefas para coordenar a implementação de objetivos específicos do plano de desenvolvimento econômico. Essas forças-tarefas são: UU Força-tarefa de pequenas empresas UU Conselho de consultoria e treinamento UU Força-tarefa de desenvolvimento de nicho UU Força-tarefa regulatória e de transportes UU Força-tarefa de identidade e marketing 56 Ver o site da OIT : www.ilo.org; e o site do Banco Mundial: http://www.worldbank.org/urban/led/7_leda.html "O papel das Agências de Desenvolvimento Econômico Local”. 57 Ver Boekel van, Geert; Logtestijn van, Marjon. 2002. Aplicação da Abordagem Ampla de DEL - O caso de Moçambique. OIT Genebra. 156 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Caso de referência 20: (continuação) Um conselho diretivo, composto pela diretoria do CEDAC, diretorias de cada força-tarefa e pessoal do Departamento de Planejamento e Desenvolvimento Econômico da Cidade, foi estabelecido para manter uma visão geral do processo, monitorar e coordenar as atividades em curso dos grupos de tarefas, além de contribuir para manter o ritmo durante a resolução de problemas. CEDAC (Comitê Consultivo para o Desenvolvimento Econômico Local) (1995). Nossa Economia: Nosso Futuro, Relatório Final. York, Ontário, Canadá. Uma nota acerca dos relatórios das missões Depois de formados os corpos de implementação ou as organizações de desenvolvimento, é aconselhável que essas organizações desenvolvam um relatório da missão. O relatório autoriza a organização a desempenhar um papel específico, de forma consistente com relação aos valores e visões centrais dos residentes locais. Atua como guia para definir o que determinada organização deve fazer, como deve fazê-lo e por quê. Quando se desenvolve um relatório de missão, devem-se formular e responder três questões básicas. UU UU UU Qual é a função desta organização? Como esta organização trabalha para desempenhar essa função? Para quem essa organização desempenha essa função? À medida que as circunstâncias mudam, o relatório de missão da organização também muda para refletir novas prioridade ou compreensões. Para referência, oferecemos a seguir uma amostra de um relatório de missão. 58 Como chegaremos lá? Referência de caso 21: Relatório de missão das primeiras empresas econômicas da nação Nisga'a, Canadá 58 “A missão de Empresas Econômicas de Nisga’a (NEEC) é identificar, organizar, negociar e investir em empresas rentáveis e projetos estratégicos, como meio de geração de riqueza e construção de uma sólida base econômica para a Nação Nisga'a. Em ordem de prioridades, a atividade de investimento da NEEC buscará gerar lucros, acesso a oportunidades para o desenvolvimento de administradores de Nisga’a, e a criação de oportunidades de treinamento e empregos. Geograficamente, a primeira prioridade serão os investimentos no seio da Nação Nisga’a. Os investimentos fora da região são possíveis, mas são a segunda prioridade. NEEC também organizará e garantirá a implementação efetiva de formação profissional e treinamento técnico/administrativo para maximizar os benefícios do povo Nisga'a de iniciativas NEEC, e o desenvolvimento de uma estratégia econômica geral para Nisga'a.” 58 Citado em in Lewis, Mike e Frank Green, 1992. c o m o c h e ga r e mos lá? • passo 8 : Implementação 157 Ferramentas de gestão para um gestor de DEL A contratação de um gestor com experiência para administrar a implementação do DEL (e para o planejamento continuado) é importante. Abaixo, elencamos algumas ferramentas administrativas que o agente de implementação deve considerar. Metas As metas são finalidades específicas e bem definidas, geralmente relacionadas com um objetivo e um indicador. Por exemplo, um objetivo pode ser “promover as empresas locais”, e uma meta relacionada poderia ser “a publicação de três folhetos de marketing da área local até o dia 1º de Dezembro de cada ano”. As metas não são boas ferramentas decisórias, porque não há espaço para efetuar compensações entre os objetivos. Podem levar a uma fraca tomada de decisão se o foco está centrado em alcançar a meta independentemente dos múltiplos objetivos que o processo persegue. Entretanto, as pesquisas mostram que as metas são boas para motivar indivíduos (ex.: cotas de vendas) e grupos, e são uma boa ferramenta administrativa de curto prazo, onde as variáveis são mais controláveis. Com freqüência, as recompensas estão associadas ao alcance de uma meta ou resultado específico. A contrapartida, no entanto, é que não atingir metas pode trazer à tona um sentimento de fracasso. Uma boa administração permite que as metas sejam relaxadas quando se atingem melhores resultados. Por exemplo, um centro de recursos empresariais pode levar 24 meses para ser construído em vez dos 18 meses previstos na meta, mas o atraso permitiu uma consulta apropriada junto da área comercial local com respeito às instalações e serviços, e a construção de um produto melhor e mais útil. Em outro caso, o projeto pode progredir mais lentamente do que o esperado, mas os custos sociais ou ambientais podem ter sido reduzidos. Exemplo13: Metas Referência 1980 Referência 1990 Meta 2000 Meta 2010 Crianças vivendo acima no nível de pobreza 88% 84% 92% 100% Emprego total na manufatura de produtos de valor agregado 37% 50% 58% 64% Projetos piloto e projetos de demonstração Os projetos piloto são projetos de pequena escala ou ciclos curtos, ou projetos testes que preparam a forma de repetição ou expansão. Mostram, na prática, como um problema específico pode ser abordado. Os projetos piloto são efetivos quando uma área local considera fazer algo novo ou inovador, mas paira uma grande incerteza acerca dos reais benefícios e resultados. Isso requer uma monitoração apropriada para avaliar a viabilidade do projeto. 158 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co São especialmente úteis quando se requerem os processos sociais, mudanças de comportamento e reformas institucionais. Os projetos piloto são também valiosos quando a capacidade individual é baixa e poderia ser aumentada através de um pequeno projeto, ou quando é necessário cativar o interesse e manter o ritmo do processo de DEL. Isso pode acontecer tipicamente no início de um processo participativo. Por exemplo, se um projeto claro e simples apresenta-se no início do processo de planejamento, podem-se implementar projetos piloto enquanto se desenrola o trabalho mais difícil de planejamento. Usados dessa forma, tais projetos podem implicar partes interessadas ativas, à medida que ocorre o trabalho de planejamento. Requerem um bom desenho, financiamento e monitoração (ver Ação 3: Projetos de demonstração). Consistência e coordenação Garantir que os projetos de DEL sejam consistentes com as demais atividades, prioridades locais, planos e processos na área local é fundamental para uma boa gestão da implementação. Isso inclui integração com outros departamentos governamentais e com todas as partes interessadas. Supervisão e controle de progresso Uma supervisão contínua e monitoração de implementação são requisitos básicos para se manter um plano de ação no bom caminho. Uma monitoração efetiva é tipicamente alcançada através de reuniões, envolvimento público, oficinas, relatórios de progresso e outras técnicas. Passo 8: Organizações e implementação Como chegaremos lá? As sete tarefas identificadas no Passo 8 estavam sendo pragmaticamente seguidas na coordenação com projetos piloto efetivos e projetos de demonstração. A primeira tarefa de fortalecimento de estruturas institucionais existentes para melhorar o planejamento, a gestão e a coordenação de diferentes setores foi trabalhada através do mecanismo formal de aprovação da Estratégia de DEL, e depois acompanhada de objetivos estratégicos de treinamento e organização da comunidade e construção da associação. A análise organizacional ajuda a identificar, somente quando necessários na criação de novas instituições para acomodar requerimentos especiais – tanto técnicos como administrativos – não cobertos pelas instituições existentes (ex.: uso de pessoal do governo local existente). Obtenha assistência técnica quando necessário para manter o ritmo. A segunda tarefa de mudança ou ajuste dos mandatos das instituições existentes para integrar novas funções e papéis também, foi buscada ao longo da organização da Força-tarefa Local para a Estratégia e a Implementação do DEL. Tarefa 3, a identificação de instituições "âncora" que assumam a dianteira e ofereçam uma sede para as atividades ou fases do DEL foi integrada ao plano de implementação. O trabalho específico sobre a Tarefa 4, de conexão com instrumentos políticos estabelecidos tais como orçamento anual, alocação de recursos humanos, programas de trabalho setoriais, e outra atividades oficiais pode ser uma tarefa contínua. Tarefa 5, a formação necessária para apoiar e aplicar sistematicamente o processo de DEL (coleta de informações, negociação, facilitação, formulação de estratégicas, planejamento de ação, monitoração e avaliação) pode ser vista através de atividades como a condução de uma Análise de perdas econômicas, c o m o c h e ga r e mos lá? • passo 8 : Implementação 159 Passo 8: (continuação)) mercados e cadeia de fornecimento. Essa análise ainda não estava completa no curto período de tempo antes da conferência sobre o planejamento. Tarefa 6, a modificação das estruturas legal, administrativa e organizacional para permitir o funcionamento eficiente e efetivo das instituições seria primeiramente tratada através do treinamento. Finalmente, o programa inteiro de implementação girou em torno da Tarefa 7, o fornecimento de fundos, primariamente através de provisões ou alocações orçamentárias públicas, para sustentar gastos com capacitação e equipamentos, além da estrutura. Os passos de acompanhamento que asseguram o aprendizado contínuo e a implementação efetiva foram incluídos, como indicado na Tarefa 8, mantendo o apoio ao conhecimento e um processo de aprendizagem (ex.: através da documentação e avaliação de experiências e construção de colaboração com a pesquisa local ou estabelecimentos de consultoria). Usando as tarefas da Série de Treinamento em DEL como um guia, as seguintes atividades ou foram completadas ou planejadas para implementação em Horezu em 2004-2005. No momento da publicação, as propostas para as atividades planejadas foram desenvolvidas e submetidas, esperando apenas uma aprovação de financiamento. Atividades completadas 1. Elaboração de um documento de estratégia de DEL Os facilitadores da FPDL, em colaboração com membros da equipe de planejamento do governo local, organizaram e documentaram os resultados da conferência de planejamento. 2. Documento de estratégia de DEL aprovado pela Câmara Em junho de 2004, tiveram lugar as eleições locais. O novo Prefeito, anteriormente envolvido no Time de Planejamento Local, submeteu o documento de estratégia de DEL à aprovação da Câmara. 3. Eventos de treinamento para jovens empreendedores e representantes do governo local UU Organizou-se um curso sobre empreendedorismo para jovens intitulado “Como abrir seu negócio” em cooperação com o Centro para o desenvolvimento econômico de Bucareste e o programa corporativo da SHELL, “You Can”. UU Um evento de treinamento sobre elaboração de projetos foi oferecido por FPDL para representantes do governo local. 4. Curso de férias para estudantes universitários de arquitetura e urbanismo Um curso de férias de 10 dias foi organizado por FPDL com a Universidade de Arquitetura e Urbanismo para 40 de seus alunos. Estudantes de Horezu foram, em cidades maiores, a faculdades de economia e direito. Através dessa parceria com a Universidade, foram geradas idéias para a renovação urbana e o desenvolvimento do turismo, que resultaram em cinco atividades específicas. Atividades planejadas 1. Treinamento UU 160 Formação em liderança e gestão melhorará o conhecimento básico e as habilidades dos mais importantes atores envolvidos no processo de DEL – Representantes eleitos e indicados do governo local e partes interessadas, líderes formais ou informais – para compreender e desempenhar melhor seus papéis no planejamento, e implementação do projeto e estratégias do DEL. o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 8: (continuação) UU UU Mudar a formação dos agentes capacitará os promotores de DEL (selecionados dentre os que assistiram ao módulo acima) para facilitar processos de resolução de problemas, identificar oportunidades de financiamento, e elaborar e administrar projetos financiados pela UE para o DEL. Agricultura ecológica e turismo ecológico – especialistas em agricultura ecológica e turismo rural poderão melhorar seus negócios e o conhecimento e formação dos agricultores para desempenharem essas atividades, a fim de atender aos critérios da UE através de projetos e atividades, e desenvolverem suas empresas. 2. Facilitar processos participativos a fim de: UU UU UU UU Elaborar planos de ação para implementação para as quatro principais direções estratégicas, com tarefas específicas para o governo local. Horezu iniciará com o campo do turismo, para o qual o curso de férias desenvolveu idéias mais avançadas e detalhadas. Para o objetivo estratégico de agregar valor às atividades econômicas já existentes, Horezu apoiará a análise mais profunda de situação antes do planejamento de ação, que incluirá os componentes faltantes das perdas econômicas, mercado e análise da cadeia de fornecimento. Organizar a força-tarefa local para a estratégia de DEL, e a monitoração e o apoio de planos de ação para Implementação Desenvolver projetos para o DEL a serem financiados com recursos locais, nacionais ou internacionais/UE Estabelecer estruturas associativas, como definido pela estratégia de DEL 3. Construir parcerias com universidades UU UU UU UU Como chegaremos lá? Horezu incentivará estudantes universitários a ampliarem seus horizontes e usarem sua especialidade no trabalho com clientes reais, ao mesmo tempo em que introduz nos cursos de graduação e de pós-graduação os novos conceitos de planejamento participativo para o DEL, como indicado na série de treinamento de DEL. Planejam-se as seguintes atividades: Versão romena do planejamento participativo para o Manual de DEL, que será desenvolvida para ser empregada por cursos universitários e outros programas FPDL Cursos de férias, que serão organizados para ajudar outra comunidade selecionada com uma especialidade pontual. Será organizada uma exibição com os resultados em Bucareste. Estudantes universitários serão implicados também na coleta de informações de DEL. Os meios de comunicação/TV local e nacional apresentarão os principais eventos do projeto. c o m o c h e ga r e mos lá? • passo 8 : Implementação 161 Passo 8: NOTAS DO USUÁRIO... 162 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Módulo Quatro: Chegamos? UU Passo 9: Monitorar e avaliar UU Passo 10: Ajustar e modificar Visão Geral Perguntar: “Como sabemos quando chegamos lá?” é fundamental para um planejamento de sucesso. Responder a essa pergunta requer que os planos implementados sejam monitorados e avaliados. As informações coletadas e a análise conduzida durante este processo podem indicar uma necessidade de ajustar planos de ação, ou pode sugerir uma modificação dos objetivos para manter o desenvolvimento econômico na direção de uma visão mais ampla. Chegamos? c he g a mos ? 163 Passo 9: Monitorar e avaliar Objetivos de aprendizagem UU Compreender o significado de monitoração e avaliação, e por que são importantes UU Compreender como monitorar e avaliar o desempenho Compreendendo monitoração e avaliação Introdução Monitoração e Avaliação (M&A) devem ser consideradas a cada passo do processo, e não como elementos específicos “a mais” que possam ser conduzidos somente no final do processo. Para cada passo do processo de DEL, há objetivos e resultados, o que significa que há oportunidades para M&A. Monitoração e Avaliação podem ser conduzidas como ações participativas, e podem se beneficiar de apoio especializado. Um exemplo simples é que vale a pena monitorar uma oficina perguntando ao grupo se sentem que o grupo está no caminho certo. No final da oficina, é conveniente pedir que os participantes preencham um formulário de avaliação do evento. M&A não são conduzidas para descobrirem falhas e para criticar, o que poderia prejudicar a ação (ex.: governo ou agência financiadora poderia parar o programa). É um veículo de confiabilidade, além de ser uma ferramenta administrativa para melhoria do processo, programas, políticas e projetos. M&A devem ser usadas como forma de fomentar o aprendizado e a capacitação ao longo de todas as etapas de DEL. Este ponto é importante. A monitoração acaba sendo simplesmente algo relacionado à conformidade: estamos fazendo o que dissemos que faríamos? Ou simplesmente resultados: estamos obtendo os resultados esperados? Porque a aprendizagem é um objetivo central, não se pode deixar de fora a seguinte questão: Que podemos aprender com a monitoração, e como isso pode ajudar-nos a tomar decisões da próxima vez? Na medida em que se busca conformidade, resultados e aprendizagem, a monitoração empodera os participantes na execução de um melhor trabalho, ajudando a promover parcerias de implementação enquanto os parceiros trabalham juntos no processo. Quando conduzidas de forma regular, M&A constituem uma ferramenta administrativa proativa que oferece informações confiáveis e válidas para o ajuste e a modificação das estratégias de DEL (ver Passo 10). O processo de M&A deve ser colaborativo, envolvendo as partes interessadas e os parceiros (incluindo as agências financiadoras) para promover a aprendizagem e fornecer melhores resultados. As informações geradas a partir de M&A são de muita valia para todos os participantes.59 59 Um guia rápido de referência sobre Monitoração e Avaliação de DEL está disponível no sítio do banco Mundial: http://www.worldbank.org/urban/led/ 164 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Que significam monitoração e avaliação? Monitoração De forma estrita, monitoração significa “observar” ou “controlar o desempenho”. A monitoração é um processo contínuo de coleta de informações, usando indicadores para avaliar o processo ou projeto. Uma monitoração regular permite a identificação oportuna de êxitos e fracassos. Há duas formas comuns de monitoração, e este passo aborda a segunda, chamada de monitoração de impacto: UU Uma monitoração de conformidade garante que o que foi acordado seja efetivamente feito (ex.: a prefeitura melhorará a estrada X). UU Uma monitoração de impacto avalia o impacto das ações em relação com os objetivos (ex.: a melhoria da estrada X beneficiou o transporte de bens dentro e fora do assentamento irregular, resultando em dez novos empregos relacionados à circulação). Avaliação A avaliação usa as informações da monitoração para analisar o processo, programas e projetos para determinar se há oportunidades de mudanças e melhorias. A avaliação, assim como a monitoração, deve promover a aprendizagem. Na fase de implementação de uma estratégia de DEL, a avaliação é usada para determinar se as ações estão de acordo com os objetivos estratégicos, de alguma forma, eficientemente ou efetivamente. Por que monitorar e avaliar? Monitoração e avaliação contínuas são importantes para: UU conduzir um processo bem sucedido (eficiente e efetivo); UU manter o controle do plano de desenvolvimento econômico local, e UU assegurar que produza o impacto desejado e pretendido. Ao acompanhar o desempenho, a monitoração garante que recursos limitados para o desenvolvimento econômico possam ser empregados da “melhor forma possível”, e que impactos negativos ou indesejados possam ser identificados e minimizados. Chegamos? Além disso, monitoração e avaliação efetivas dispararão o alarme quando as circunstâncias internas e externas no ambiente econômico sofram alterações, quando oportunidades-chave estão sendo perdidas, ou quando a implementação de um projeto não mais for efetiva. Ajustes em planos de ação, mudanças em prioridades ou um redirecionamento completo de objetivos estratégicos podem ser efetuados para assegurar que o plano de desenvolvimento econômico continue útil ao longo do tempo. Monitoração e Avaliação contínuas devem resultar em evolução gradual e aprimoramento do plano estratégico, levando a área local mais próxima do futuro desejado. Não se costuma efetuar monitoração e avaliação apropriadas. Há muitas razões possíveis para isso, assim como há muitas formas práticas de abordálas. Seguem alguns exemplos: c h e ga mos ? • passo 9 : Mo ni to r ar e avali ar 165 Tabela 9: Monitoração e avaliação: questões e respostas Questão de M&A Possível resposta M&A não foram incorporadas ao desenho do projeto desde o início. Se não desde o início, incluir M&A no processo o quanto antes. As agências de implementação são inexperientes, cometem erros e querem que essas informações sejam controladas e escondidas. Tratar M&A como um processo de aprendizagem e capacitação, e não como um processo de julgamento. Os políticos não querem que o público conheça os fracassos, apenas os êxitos. Um bom programa de M&A deve prevenir possíveis falhas antes que se tornem demasiado importantes – e as falhas são geralmente reveladas de qualquer forma. É muito caro, complexo e difícil obter todas as informações. Usar reuniões/oficinas regulares, informações disponíveis ou simples técnicas de pesquisa (ex.: pesquisas de satisfação empresarial, pesquisas sobre economia informal). Como monitorar e avaliar a implementação do projeto Tarefa 1 Prepare o plano e a estrutura de monitoração (usando objetivos do projeto e indicadores (Passo 5), determine o que será monitorado, as informações requeridas e como serão coletadas). Tarefa 2 Determine quem estará envolvido. Tarefa 3 Determine quando, onde, como monitorar e avaliar. Tarefa 4 Determine a documentação e o protocolo de relatórios. Tarefa 1: Prepare o plano e a estrutura de monitoração Os objetivos desenvolvidos no Passo 5 servem como estrutura para a monitoração (e avaliação), e os indicadores identificam a informação necessária no programa de monitoração (ver Ferramenta 9a). A monitoração deve ser sistemática, e os indicadores devem ser mensuráveis, integrados aos objetivos, devem indicar em que grau a ação mensurada atende os objetivos, além de ser compreendida e acordada por aqueles afetados e implicados. Considerar as seguintes questões quando da definição de seu programa de monitoração: 166 UU Estabeleceu-se uma estrutura de monitoração a partir dos objetivos de DEL originais? UU Há outros objetivos específicos de monitoração (incluir aprendizagem)? UU Quais incertezas-chave estão sendo abordadas pelo programa de monitoração? UU Os indicadores (medidas de desempenho) para monitoração foram acordados? UU Os benefícios superam os custos? o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Seja sistemático – Que deve ser monitorado? Como? É importante ser sistemático ou consistente nas informações coletadas para efeitos de monitoração e avaliação. Se as informações não são coletadas da mesma forma o tempo todo para um projeto em particular, provavelmente os dados coletados terão um significado restrito. Por exemplo, se os residentes de uma área local são alvos de pesquisa para a obtenção de sua reação a um projeto em particular, é importante perguntar a cada pessoa as mesmas questões da mesma forma. Mensurabilidade Os indicadores podem mensurar uma variedade de produtos, cada qual integrado a objetivos. As medições da monitoração podem ser mais extensivas do que aquelas da tomada de decisão, já que mais informações podem ser necessárias para dissipar ou diminuir incertezas a respeito dos impactos do projeto identificados no processo de planejamento. Alguns dos produtos para medição são: UU Resultados: conseqüências concretas e tangíveis das atividades de desenvolvimento econômico (ex.: quantidade de pessoas treinadas). Isso é igual à conformidade. UU Resultados: efeitos ou impactos de curto prazo que possam ser atribuídos, pelo menos parcialmente, às atividades de desenvolvimento econômico (ex.: maior adoção de novas práticas de agricultura urbana). Isso é igual a resultados. UU Impactos: mudanças gerais na área local observáveis no longo prazo (ex.: redução da pobreza). Os impactos são influenciados por muitos fatores externos ao projeto. UU Alcance: o escopo de quem é influenciado pelas atividades de desenvolvimento econômico (ex.: envolvimento de grupos tradicionalmente marginalizados). Integração com objetivos Para cada objetivo, todos os indicadores devem ser listados de acordo com o quão relevante, ou onde, as informações sobre os indicadores podem ser obtidas ou coletadas. Isso é essencial para demonstrar a transparência na coleta e análise dos dados. Ver Exemplo 14 abaixo. Exemplo 14: Integrando objetivos, indicadores e informações Indicador Fonte de informação Diversificar a economia • Quantidade de novas empresas estabelecidas • Emissão de novas licenças Melhorar e treinar a força de trabalho local • No de pessoas beneficiadas por • Instituição de implementação programas de formação prof. que encontraram emprego Aumentar a independência econômica da área local • • • • Nível de renda familiar Níveis de emprego Retenção de dólares locais Percepção da independência econômica • • • • Chegamos? Objetivo Estatística de renda Taxas de desemprego Volume de vendas locais Pesquisas de atitude empresariais e da área local c h e ga mos ? • passo 9 : Mo ni to r ar e avali ar 167 Na maioria dos casos, indicadores quantitativos (estatísticas) informarão melhor a respeito do estado da economia e das condições sociais ou ambientais. Entretanto, indicadores subjetivos ou qualitativos também podem ser empregados para aumentar a compreensão de impactos locais das iniciativas de desenvolvimento econômico. Em outros casos, dados específicos deverão ser coletados ou deverá se analisar uma quantidade de indicadores juntos a fim de acompanhar precisamente o desempenho e compreender as compensações implicadas na opção de uma estratégia específica de desenvolvimento econômico. Podem-se precisar estabelecer novos programas de coleta de dados. Ao escolher indicadores usados em outras jurisdições ou áreas do governo, a monitoração pode tornar-se uma ferramenta valiosa para comparações e estabelecimento de causalidade. As comparações entre comunidades semelhantes ajudam a determinar se mudanças na economia local podem ser atribuídas a iniciativas planejadas ou são o resultado de fatores externos, daí uma maior objetividade. Referências e informações de base A fim de compreender como a estratégia impacta os objetivos identificados, é essencial saber o que mudou. Fazer isso requer informações de base ou referências. Depois de estabelecidas, essas referências são usadas para comparar indicadores ao longo do tempo. Exemplo 15: Referências Indicador Referência Dados: 1995 Referência Dados: 2000 Porcentagem de crianças vivendo acima do nível de pobreza 88% 84% Porcentagem do total de empregos na manufatura de mercadorias 37% 50% (integrado aos objetivos) Tarefa 2 Monitoração Monitoração Dados: 2005 Dados: 2010 Determine quem estará envolvido e a estrutura para implementação Participação das partes interessadas: Atribuindo responsabilidade pela monitoração Uma das questões mais difíceis é a obtenção de aprovação para M&A. porque a única razão para fazê-lo é que podemos saber mais adiante do que agora; em tais casos, as instituições devem ser suficientemente flexíveis para reconhecer esse aprendizado, fazer algo diferente e, supostamente, melhor no futuro. Integrar essa resposta institucional razoável não é algo fácil. Desenvolver um programa de monitoração requer a atribuição de responsabilidade sobre a coleta e a análise de dados. Costuma fazer sentido para as partes interessadas envolvidas no processo de planejamento continuarem envolvidas na 168 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co coleta de dados e informe de resultados à comissão e à comunidade em geral. O envolvimento pode variar. Por exemplo, as parte interessadas podem ter: UU papel direto e substancioso (contribuindo com fundos, idéias, informações); UU papel técnico e colaborador (pesquisa, coleta de dados, análise de informações), e UU papel promocional (pressão política, campanhas, defesa).60 Os gerentes de projeto responsáveis por planos de ação específicos também podem ser responsáveis pela monitoração e informação de resultados. Envolver os residentes locais ou voluntários na monitoração e avaliação é outra abordagem que pode contribuir para capturar as perspectivas da área local a respeito das iniciativas de desenvolvimento local e envolvê-la no (re) direcionamento de planos de ação e objetivos de desenvolvimento. Acordo de área local Diferentes indivíduos ou grupos de partes interessadas vivenciarão e interpretarão de forma diferentes os resultados das iniciativas de desenvolvimento econômico. Para alguns grupos, a mudança pode ser positiva, enquanto que para outros, negativa. Portanto, será necessário compreender os resultados de muitas perspectivas diferentes – às vezes em conflito direto umas com as outras. Para se obter uma compreensão abrangente dos resultados de uma incitativa de desenvolvimento econômico em particular, é importante envolver as diversas partes interessadas na área local para determinar e interpretar os indicadores-alvo de monitoração e/ou avaliação. Tarefa 3: Definir quando monitorar e avaliar O estabelecimento de datas para a monitoração diferirá em cada projeto, assim como será diferente a natureza dos objetivos monitorados e dos indicadores empregados. Por exemplo, a monitoração pode ocorrer: UU diariamente; UU mensalmente; UU trimestralmente; UU anualmente, e UU em, ou entre, fases do projeto. Alguns projetos podem se prestar a monitoração mensal porque os indicadores são assim coletados. Uma avaliação de desempenho mais detalhada pode ocorrer anualmente até o final da vida útil do projeto, quando se pode efetuar uma avaliação final. Outros objetivos de longo prazo podem ser monitorados mais apropriadamente de forma anual, com uma avaliação final após cinco anos. Chegamos? A monitoração contínua é um processo refletivo: os resultados obtidos com a monitoração retroalimentam o plano, influenciando seu desenho e direção futuros (ex.: novos conhecimentos podem fazer com o que plano de ação seja repensado para satisfazer novos objetivos). 60 Ver UN-Habitat, 2001. c h e ga mos ? • passo 9 : Mo ni to r ar e avali ar 169 Tarefa 4: Determine a documentação e o protocolo de relatórios. Um aspecto final, mas que costuma passar despercebido, de um esforço efetivo de monitoração é o estabelecimento da capacidade e dos procedimentos para a documentação e a comunicação dos resultados. Abaixo seguem várias questões importantes concernentes à documentação e comunicação: UU Como será documentado e comunicado o processo de monitoração? UU Que acontece com os dados? UU Quem tem acesso a eles? UU Como serão comunicados? UU Como serão usados os resultados e por quem? Ainda que a documentação pareça cara ou trabalhosa, responder às questões acima, e estabelecer os recursos para documentar e compartilhar os dados de monitoração resultarão em economias e benefícios quando o plano for implementado, avaliado e revisado nos anos seguintes. Um programa de documentação pode ser usado para tornar a confecção de relatórios consistente e confiável. Posto que uma grande quantidade de informação é coletada durante a implementação de projetos, um programa de documentação (diretrizes, formato, freqüência, etc.) pode garantir que essa informação fique disponível para posterior análise, avaliação e exercícios de planejamento. Os resultados devem ser comunicados regularmente à área local, para avaliar reações e incentivar a consciência, o envolvimento e o apoio às atividades de desenvolvimento econômico. As respostas da área local, por sua vez, serão importantes no processo de avaliação e ajudarão as partes interessadas a ajustarem ou repensarem o plano de desenvolvimento econômico. Avaliação A maioria do que foi dito a respeito de monitoração também vale para a avaliação. Na verdade, essas tarefas são o mesmo. Tarefa 1 Prepare o plano e a estrutura de avaliação (usando objetivos do projeto e indicadores); Tarefa 2 Determine quem estará envolvido; Tarefa 3 Definir quando avaliar, e Tarefa 4 Determine a documentação e o protocolo de relatórios. Entretanto, há algumas diferenças. A avaliação não é um processo contínuo, mas ocorre em pontos estratégicos durante o processo de implementação (ex.: com fases do projeto; no final do período de planejamento, no final de um plano de cinco anos, ou anos depois da implementação do plano). A avaliação anos depois do final de um determinado projeto pode proporcionar conhecimento sobre os resultados de longo prazo do projeto, tais como a sustentabilidade de novas instituições, ou o uso continuado de novas práticas. Esse é particularmente o caso para projetos que requerem longos períodos de tempo para que certos benefícios sejam observáveis. 170 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co As avaliações não são criadas para aceitar o desenho do projeto ou estratégia; tratando-se, mais bem, de questionar se aquele desenho é o melhor. A avaliação é semelhante à monitoração porque usa suas informações na análise do processo, programas e projetos para determinar se há oportunidades de mudanças. A avaliação, assim como a monitoração, deve promover a aprendizagem. A avaliação é empregada para determinar se as ações tomadas estão atingindo os objetivos estratégicos eficientemente, efetivamente e/ou de alguma maneira – e se algum desses aspectos devem ser modificados (ver Ferramenta 9b). Preparação para avaliação Antes de iniciar uma avaliação, convém antecipar as quatro tarefas do processo com antecedência. Várias questões, como as enumeradas abaixo, podem ajudar nessa fase: UU Por que está se fazendo uma avaliação? UU Que tipo de avaliação é a mais apropriada e quem será implicado (ex.: participativa, baseada em especialistas externos, combinada)? UU Que se espera atingir com a avaliação? UU Quando deve ocorrer a avaliação? UU Como será documentado e comunicado o processo de avaliação? UU Como serão usados os resultados e por quem As avaliações participativas devem incluir as partes interessadas do DEL, podendo também incluir os residentes locais em geral. A inclusão dessas partes interessadas é uma questão de desenho. Podem conduzir uma avaliação completa sozinhos, ou com ajuda de um avaliador externo. Avaliações externas feitas por “observadores objetivos" em pontos estratégicos durante um processo, e ao final de ciclos do processo, podem ser úteis para construir perspectivas sobre quais abordagens funcionaram bem, ou não tão bem, em diferentes contextos. Também podem fornecer respostas importantes sobre como os planos de ação e objetivos podem ser melhorados. Às vezes, pode ser importante ter alguém de fora da área local para avaliar o sucesso de certos projetos, no caso de políticos ou outras conexões dificultarem um processo interno de análise objetiva. Os resultados da monitoração e avaliação por residentes locais e partes interessadas podem, então, complementar essas avaliações externas. Estrutura de avaliação e análise substancial c h e ga mos ? • passo 9 : Mo ni to r ar e avali ar Chegamos? Se um programa de monitoração é desencadeado, o desenvolvimento de uma estrutura de avaliação deve ser direto. Como sugerido abaixo, uma avaliação identificará êxitos, revezes e tentativas de explicá-los. A estrutura de avaliação será muito parecida com a estrutura de monitoração, exceto que os resultados previstos são comparados com resultados reais. 171 Exemplo 16: Estrutura de Avaliação Impacto previsto sobre objetivo Impacto real sobre objetivo (mudança esperada do indicador de base) (mudança esperada do indicador de base) 90% 94% Expectativas do projeto superadas Deveu-se a ... Ex.: % do total de empregos na manufatura de 70% produtos de mercadorias 65% O projeto teve falta de expectativas. Isso deveuse em parte a ... Indicador (critérios de avaliação integrados aos objetivos) Ex.: Porcentagem de Crianças vivendo acima no nível de pobreza Comentários Além disso, mais questionamentos devem ser incluídos na análise substancial. Essas questões podem ser organizadas de acordo com os seguintes temas: adequação e efetividade; eficiência; revisão contextual, e ajuste e recomendações. Possíveis questões para guiar uma avaliação usando essa abordagem incluem: Adequação e eficácia UU O plano de ação foi implementado satisfatoriamente? UU Os recursos para levar adiante o plano de ação foram suficientes? UU O plano de ação atingiu adequadamente os objetivos formalizados? UU A liderança e as capacidades dos indivíduos e organizações foram suficientes? UU As parecerias e redes formadas no processo de DEL serão sustentadas e reforçadas? UU Os impactos negativos, tanto os previstos como os imprevistos, foram trabalhados adequadamente? UU Os resultados poderão ser sustentados? Eficácia UU Os recursos poderiam ter sido empregados diferentemente, ou substituídos, para produzir mais/melhores resultados dentro dos custos previstos? UU Os mesmos resultados poderiam ter sido obtidos com menos dinheiro ou esforços? UU Um plano de opção estratégica poderia ter produzido os mesmos ou melhores resultados a um custo inferior? UU Os recursos foram administrados da forma mais eficiente possível para alcançar os objetivos? Revisão contextual 172 UU As circunstâncias mudaram? As prioridades mudaram? UU O SWOT ainda é válido? UU As novas informações introduzidas produziram mudanças? UU Quais foram os impactos previstos? Quais as mudanças necessárias para abordá-los? o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Ajuste de avaliação e recomendações UU Como devem ser modificados os planos para alcançar melhor os objetivos? UU As condições mudaram a ponto de ser necessária uma revisão completa? Relatórios e comunicação Assim como na monitoração, os resultados da avaliação devem ser comunicados tanto às partes interessadas como à comunidade em geral. Como parte do processo de confecção de relatórios, um mecanismo inclusivo de respostas da área local, será importante para ajudar a direcionar os esforços com vistas a ajustar ou repensar o plano de desenvolvimento econômico. Os principais elementos tipicamente incluídos em um relatório de avaliação são os seguintes: Sumário Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Anexos Introdução (objetivos do projeto avaliado) Métodos de avaliação (procedimentos e ferramentas empregados para coleta de informações) Resultados e análise (apresentação objetiva dos resultados e da análise dos mesmos) Recomendações (que deve acontecer em seguida?) (tabelas de dados, pesquisas, cartas de apoio, etc.) Passo 9: Revisar checklist para monitoração e avaliação Identificar os indicadores de desempenho-chave para medir o sucesso dos planos de ação visando atingir os objetivos Desenvolver um programa de monitoração para medir cada objetivo, especificando quando a monitoração e avaliação do projeto devem acontecer Identificar quem deverá efetuar a avaliação Assegurar que os resultados da avaliação sejam comunicados aos comitês de aconselhamento, partes interessadas e comunidade Avaliar o progresso geral para atingir os objetivos, mudanças decorrentes e a resposta da área local às mudanças. Definir avaliação de acompanhamento Chegamos? Passo 9: Monitorar e avaliar No momento da publicação, este passo do processo não havia sido completado. c h e ga mos ? • passo 9 : Mo ni to r ar e avali ar 173 Step 9: USER NOTES... 174 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Passo 10:Ajustar e modificar O processo de monitoração e avaliação é desenhado para acompanhar o desempenho e identificar onde e quando devem ser feitos os ajustes no plano de implementação no âmbito do projeto, ou quando devem ser feitas mudanças mais fundamentais ao plano, visão ou objetivos. Ajustes e modificações devem ocorrer ao longo do processo de planejamento estratégico sempre que novas informações surjam, ou sejam identificadas novas prioridades para direcionamento e ação. E, obviamente, de forma regular (cada 5-10 anos) a estratégia deve ser completamente revisitada. Passo 10: Ajustar e modificar No momento da publicação, este passo do processo não havia sido completado. Chegamos? c h e ga mos ? • passo 9 : Mo ni to r ar e avali ar 175 Step 10: USER NOTES... 176 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Referências Boekel van, Geert; Logtestijn van, Marjon. 2002. Applying the comprehensive LED approach – The case of Mozambique. ILO. Geneva. Boothroyd, P. and Davis, H.C. 1993. “The Meaning of Local Area Economic Development.” Journal of Planning Education and Research 12(3), 230-240. Cincinnati: University of Cincinnati. Canadian Institute of Cultural Affairs (ICA). 1998. Facilitated Planning: Guide to Strategic Planning. Toronto, Ontario: ICA. City of York. 1995 (June). Our Economy, Our Future: Final Report. York, Ontario: Local Area Economic Development Advisory Committee. Club du Sahel/OECD. Paris. 2001. ECOLOC Handbook – Volume 1: Managing the Economy Locally in Africa. Assessing Llocal Economies and Their Prospects. Cornell, Stephen and Kalt, Joseph. 1995. What Can Tribes do? 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Local Economic Development Quick Reference Guide, Urban Development Unit, The World Bank, Washington, DC. http://www.worldbank.org/urban/led/led_pamphlet.pdf World Bank / The International Bank for Reconstruction and Development. 2004. Doing Business in 2004, Understanding Regulation. Washington, DC. Glos s ár io d e t e r mos - c have 181 182 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Glossário de termos-chave D esenvolvimento Econômico Local tem sua própria linguagem e terminologia e muitos dos termos que circundam o DEL necessitam de interpretação e negociação quando aplicados em cenários institucionais diferentes. Visto que alguns destes termos comumente usados não são universalmente compreendidos, a lista seguinte fornecerá uma melhor compreensão. Outros termos de DEL podem ser encontrados no Vocabulário de Termos de DEL do Banco Mundial no sítio: (http://www.worldbank.org/urban/led/glossary.html). Ação Uma única atividade como parte de uma opção estratégica. Exemplo: “Fornecer infra-estrutura para o mercado da economia Informal”. Plano de ação Um plano que visa resultados, com tempo demarcado e atores específicos, negociado entre as partes interessadas dentro de uma estrutura de estratégia previamente acordada. Adicionalidade (o princípio de) O princípio de que financiamentos disponíveis provenientes de uma fonte são adicionais àqueles que são fornecidos por autoridades nacionais e locais. O princípio de adicionalidade exige que fundos adquiridos para um projeto não sejam usados meramente para substituir ou repor fundos já existentes, mas sim para projetos e atividades adicionais. Ambiente propício para atividade empresarial Um ambiente propício às atividades empresariais é um ambiente favorável a mercados que conseguem apoiar um desenvolvimento empresarial. Esta é uma abordagem que deveria combinar governança e cultura. Esta abordagem inclui regras decisórias claras e procedimentos necessários no governo, tais como códigos de empresariais e zoneamento efetivos, que promovam planos de longo prazo em vez de decisões políticas de curto prazo. É um ambiente onde a política ambiental é segura e não corrupta ou exposta aos efeitos devastadores do favorecimento, do nepotismo e da corrupção. É importante, porém que o ambiente seja favorável à entrada de empresas e tenha execução regulatória eficiente. Glos s ár io d e t e r mos - c have 183 Capital Capital é a riqueza econômica e social que se relaciona com, ou serve como, ativos contribuem para a valorização líquida a longo prazo (de uma área local). É um conceito útil para o DEL, porque deduz que o capital deva ser mantido e investido, e que pode ser retirado em tempos de necessidade. Capital humano – Um conjunto de habilidades que um indivíduo adquire através de treinamento e experiências e que aumenta o seu valor para a sociedade ou no mercado de trabalho. Capital social – Os aspectos organizacionais da sociedade, tais como relações, normas e confiança que venham facilitar a coordenação e cooperação para benefício mútuo. Inclui o fluxo de informação que fornece conexões sociais e acesso ao conhecimento empresarial, econômico, de mercado, social e ambiental. Capital financeiro – O ativo, investimentos monetários e instrumentos monetários empregados na economia ativa. Manufatura e capital físico – A tecnologia, máquinas, ferramentas e fábricas de uma economia ativa. Capital natural – Os recursos, sistemas vivos e serviços de ecossistemas requeridos para uma economia ativa. Comunidade As pessoas que vivem em uma determinada área com uma história comum ou interesses socioculturais, econômicos e/ou políticos comuns. Efeito multiplicador Manutenção dos ativos que são atraídos para a área local, circulando localmente através do desenvolvimento do setor não-básico é conhecida como efeito multiplicador. Quanto mais baixo for o multiplicador, mais cedo o dinheiro deixa a área local, resultando em poucos empregos e menos salários. Por exemplo, quando um turista estrangeiro se hospeda em hotel local e gasta determinada quantia de dinheiro (turismo é um setor não-básico) é do interesse das áreas locais abastecer o hotel com mercadorias e serviços, tais como arte local e serviços de lavanderia. Estratégia futura Uma forma de continuidade da vida do projeto de DEL, após o projeto inicial de ter sido suspenso. É, algumas vezes, descrita como uma saída ou uma estratégia de sucessão. Isto deve ser estabelecido no início de todos os projetos que provavelmente precisarão de capital para seu andamento ou recursos de receita após o período inicial do estabelecimento do projeto. Opção de estratégias (alternativa, cenário) Ações ou grupos que podem ser considerados para o alcance de certos objetivos. Exemplo: “Requerimentos de licença para economia informal eficientes, fornecem infra-estrutura para os mercados da economia informal e delineiam o perfil das empresas para comercializar a área local junto dos investidores”. 184 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Facilitador Pessoa treinada ou com experiência na liderança de processos participativos e facilitação de grupos de discussão, consultorias e reuniões. Possui habilidades para aplicar as várias técnicas e ferramentas que tornam as atividades conjuntas mais eficientes e participativas. Governança Governança não é governo. Governança é um conceito que reconhece o poder tanto dentro como fora da autoridade formal e das instituições do governo. Governança é a habilidade de coordenar e promover políticas, projetos e programas que representem com credibilidade uma ampla variedade de interesses (ex.: o governo, o setor privado e a sociedade civil). O envolvimento público, o desenvolvimento institucional, a transparência nos processos decisórios, a representação de interesses, resolução de conflitos, limites de autoridade e confiabilidade da liderança são questões relativas à governança. Globalização (econômica) A rápida dispersão de mercados ao redor do mundo e a coincidente expansão das relações econômicas, integração e interdependência entre países. A globalização econômica está sendo fomentada pela liberalização comercial (o aumento da circulação de mercadorias) e liberalização financeira (a circulação expandida de capital). Globalização (social) A rápida dispersão de idéias e valores ao redor do mundo e a coincidente expansão das relações sociais. A globalização social está sendo alavancada principalmente pela internet e também pelo avanço das comunicações e pelas viagens internacionais. Grupo central de planejamento O grupo central de planejamento inclui os iniciadores do processo de planejamento que são responsáveis de garantir condições favoráveis para o início e a manutenção do processo de planejamento. Grupo de trabalho Um grupo de trabalho é um pequeno grupo de representantes das partes interessadas e especialistas que se unem para conduzir uma questão multifacetada de interesse comum. Os membros possuem informações complementares, políticas e instrumentos e recursos de implementação, que são reunidos e usados na colaboração dentro de uma estrutura de processo participativo. Indicadores Medidas de desempenho que propiciam definições operacionais aos componentes multidimensionais dos objetivos de DEL e ajudam na comunicação. (Ver também medidas de Desempenho). Glos s ár io d e t e r mos - c have 185 Institucionalização Institucionalização de um processo de tomada de decisão participativo é a absorção e a integração dos princípios, capacidade, e produtos do processo em instituições e organizações do governo local, cidades ou alto nível do governo. Isto quer dizer que as atividades do processo vão se tornar normais, e serão rotineiramente aplicadas nas operações do dia-a-dia da organização e no grupo das partes interessadas. Organizações comunitárias (OCs) (área local) São baseadas e operam em uma ou mais comunidades (bairros ou distritos); são normalmente organizações privadas, beneficentes (sem fins lucrativos) dirigidas, e destinadas a, pela área local (às vezes sob uma designação de ONG). Organizações Não Governamentais (ONGs) (ou organização sem fins lucrativos) Um termo que se aplica a uma ampla extensão de organizações que não são estabelecidas ou operadas pelo governo. ONGs são geralmente privadas e organizações sem fins lucrativos (geralmente incluem organizações baseadas na área local). Objetivos (ou critérios) Objetivos esclarecem a direção e preferência que podem ser negociadas (um pouco mais disso um pouco menos daquilo). São decisões de critérios de avaliação. Exemplo: “Reduzir pobreza”. Partes interessadas Indivíduos ou grupos que têm um interesse e estão envolvidos ou são afetados por uma política ou plano projetado pelo governo, a comunidade ou empresa. No contexto de tomadores de decisão participativos, esta expressão é aplicada a grupos, organizações, (formais ou informais, públicas ou privadas) e indivíduos que têm um “interesse” importante no processo de administração urbana e governança independentemente do que o referido “interesse” possa ser. Grupos de Trabalho são formados em geral com partes interessadas e especialistas em negociação estratégica de uma questão específica, planejamento de ações, implementação de demonstração, projetos, etc. Participação O envolvimento ativo de diferentes partes interessadas em um processo de planejamento que permita um espectro de vozes que serão incluídas no plano final. Perdas econômicas O ativo circulante numa área local, gasto novamente fora da área local por residentes e empresas locais, produzindo, portanto, perda de dinheiro. 186 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Medida de desempenho (ver indicador, atributo) Mede ou indica o grau de satisfação de um objetivo. Exemplo: “O número de famílias abaixo da linha da pobreza.” Metas A specific, well-defined end. Example: “Reduce the number of families living in poverty (under the poverty line) by 50 per cent by 2010.” Questões Preocupações relacionadas ou afetadas por uma decisão ou plano. Questão de planejamento A questão que determina o propósito do exercício de planejamento. Está geralmente ligada ao evento desencadeador. Setores básicos e não-básicos Atividades de setores básicos são aquelas atividades comerciais cujas mercadorias e serviços são consumidos por não residentes da área local. Recursos são atraídos para a economia local por atividades do setor básico. Uma vez que estes recursos são atraídos para a economia local é interessante mantê-los circulando localmente. Isto é, criando atividades econômicas não relacionadas ao setor não-básico, e cujas mercadorias e serviços são consumidos por residentes locais. Quanto mais desenvolvido for o setor não-básico, maiores serão os benefícios econômicos locais. Sociedade civil Um termo usado para distinguir o terceiro setor da sociedade, diferente do mercado ou da economia, e do estado ou governo. Em última instância, trata-se de cultura, mercado e estado relacionados entre si. A sociedade civil refere-se a um conjunto de instituições, organizações e grupos situados entre o estado, o mundo empresarial, e tribo (em alguns casos), a família e o indivíduo. Refere-se especificamente a formas de participação social e engajamento e aos valores e padrões culturais a eles associados. Costuma incluir organizações voluntárias e sem fins lucrativos (ex.: ONGs e OSCs), instituições filantrópicas e movimentos sociais e políticos. Treinamento empresarial Programas que oferecem orientação e instrução sobre os fundamentos do desenvolvimento econômico, como contabilidade e marketing, permitindo que as empresas melhorem suas chances de sucesso. Valor O valor relativo, a utilidade ou importância de alguma coisa para um indivíduo. Lin ks pa r a or g a n iz a ç õe s e xt e r n a s 187 188 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Links para organizações externas E sta lista oferece links a organizações externas ativas fundamentalmente no desenvolvimento econômico local. Muitos destes sítios da Web oferecem informações, evidências documentais e recursos para uso na criação e implementação de estratégias do DEL. A maioria foi extraída do sítio da Web do Banco Mundial sobre o Desenvolvimento Econômico Local: (www.worldbank.org/urban/led) ACLEDA - Associação de Agências de Desenvolvimento Econômico Local do Camboja ACLEDA é uma ONG independente do Camboja que visa elevar os padrões de vida dos pobres através da promoção de atividades econômicas que variam de emprego autônomo e pequenas empresas, a médias empresas. Associação de Agências de Desenvolvimento econômico Local de Camboja http://gdrc.org/icm/country/acleda.html A Associação de Agências de Desenvolvimento econômico Local de Camboja (ACLEDA) é uma ONG independente que promove um leque de programas de DEL e iniciativas através de subdivisões provinciais e escritórios distritais. ACLEDA apóia o treinamento em gestão empresarial e de pequenas empresas, o estabelecimento de bancos em bairros e vilas, além de consultoria técnica e crédito para médias empresas. Fundação Bertelsmann http://www.bertelsmann-stiftung.de/ A Fundação Bertelsmann é politicamente independente, e guia-se pelo princípio que a empresa privada pode contribuir para uma sociedade mais humanitária e sustentável. Implementa projetos nas áreas de Assuntos Econômicos e Sociais, Relações Internacionais e Democracia e Sociedade Civil. Atualmente, a Fundação Bertelsmann em conjunto com o Banco Mundial colabora com a iniciativa Cidades de Mudança, que oferece aos municípios locais do leste europeu uma plataforma para o desenvolvimento de novos conceitos de gestão Lin ks pa r a or g a n iz a ç õe s e xt e r n a s 189 para a administração local. Os municípios participantes elaboram estratégias nos âmbitos do DEL ou Políticas Ambientais e Gestão de Resíduos Sólidos. Instituto Urbano Canadense (IUC) http://www.canurb.com/home.php IUC é uma organização sem fins lucrativos dedicada a melhorar a qualidade de vida nas áreas urbanas canadenses e internacionais. Possui vasta experiência internacional no desenho, implementação, monitoração e avaliação da capacitação do governo local e programas de gestão urbana. Implementou projetos em países das seguintes regiões: Europa central; Américas, Bálcãs e Ásia. Centro para Estratégias Econômicas Locais (CEEL) http://www.cles.org.uk/ O CEEL é um grupo de reflexão independente e membro de uma rede de organizações associadas envolvidas no DEL e em atividades de regeneração e governança local. O CEEL combina o Desenvolvimento de Políticas do DEL com Serviços de Informação e Reuniões informativas. CIDA - Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional http://www.acdi-cida.gc.ca/index.htm CIDA apóia atividades de desenvolvimento sustentável para a redução da pobreza e contribuição a um mundo mais seguro, justo e próspero. Seu objetivo é trabalhar com os países em desenvolvimento e em transição para desenvolver as ferramentas para que venham a satisfazer suas próprias necessidades e oferecer serviços básicos de saúde e educação, planejamento familiar, nutrição, abrigo, água e saneamento. Ao longo dos próximos cinco anos, CIDA fortalecerá sua programação em quatro áreas do desenvolvimento social: saúde e nutrição, educação básica, AIDS/HIV e proteção à infância. Este sítio da Web detalha as prioridades de desenvolvimento social e de desenvolvimento sustentável para o Canadá. Aliança de Cidades http://www.citiesalliance.org/ Foi criada a fim de fomentar novas ferramentas, abordagens práticas e compartilhamento de conhecimento para a promoção do DEL e para atacar diretamente a pobreza urbana. Suas atividades apóiam a implementação da Agenda Habitat. É uma aliança global de cidades e seus parceiros de desenvolvimento, comprometidos para melhorar as condições de vida dos pobres das áreas urbanas. 190 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Corporação para o Desenvolvimento de Empresas (CDE) http://www.cfed.org/ CDE promove estratégias de construção de ativos e oportunidades econômicas, sobretudo nas comunidades de baixa renda e fragilizadas, e busca reunir, de forma inovadora, práticas comunitárias, políticas públicas e mercados privados. O sítio da Web contém informações valiosas sobre desenvolvimento econômico e comunitário, incluindo recursos sobre Desenvolvimento Empresarial, Ativos Individuais e Economias Sustentáveis. O Instituto da Concorrência (OIC) http://www.competitiveness.org OIC é uma aliança internacional sem fins lucrativos para profissionais de APLs. Busca melhorar os padrões de vida e a competitividade local das regiões ao redor do mundo, mediante o incentivo de iniciativas de desenvolvimento baseadas em APLs. O sítio fornece informações extensivas sobre as iniciativas setoriais de APLs. Departamento do Governo Local, África do Sul http://www.dplg.gov.za/ É um departamento do governo nacional que promove o desenvolvimento sustentável e apóia os governos local e provincial. O sítio do DGL contém uma gama de recursos, incluindo um sítio de DEL com um Manual de DEL e de Avaliação de Estratégias de Regeneração do Departamento do Governo Local. Departamento para o Desenvolvimento Internacional http://www.dfid.gov.uk/ É o departamento do governo do Reino Unido responsável pela promoção do desenvolvimento e redução da pobreza. Esse sítio contém os objetivos, questões de comércio internacional, assim como a segunda minuta do governo do Reino Unido sobre Desenvolvimento Internacional, intitulada Eliminando a Pobreza do Mundo. Fazendo a Globalização Funcionar para os Pobres Eliminando a Pobreza: Fazendo a Globalização Funcionar para os Pobres. Secretaria do Desenvolvimento Econômico http://www.doc.gov/eda/ Enquanto departamento federal do Governo dos Estados Unidos, a Secretaria do Desenvolvimento Econômico (SDE) oferece subvenções para o desenvolvimento de infra-estrutura, capacitação local e desenvolvimento de empresas a fim de ajudar a aliviar as condições de subemprego substancial e persistente das comunidades fragilizadas. O sítio contém um leque de recursos de DEL entre os quais estão: Relatórios de Pesquisa sobre o desenvolvimento econômico financiado pela SDE; Informações sobre a prática do desenvolvimento econômico; uma seção de Ferramentas do Mercado, e informações sobre a natureza do planejamento do desenvolvimento econômico e exemplos de planejamento. Lin ks pa r a or g a n iz a ç õe s e xt e r n a s 191 EDAC (Associação de desenvolvedores econômicos do Canadá) http://www.edac.ca/ A EDAC é organização nacional formada por, e destinada aos profissionais do desenvolvimento econômico local e nacional. A EDAC oferece seminários educacionais, uma rede nacional para técnicas, estratégias e estudos de caso e uma rede de trabalho em nível internacional, federal e provincial. O sítio oferece uma variedade de recursos que incluem informações sobre as Melhores Práticas do DEL, Desenvolvimento Profissional e Boletins Informativos. EcoTrust Canadá Sua missão é promover a emergência de uma economia de conservação nas selvas temperadas da costa da Columbia Britânica. Seu objetivo é transformar uma economia baseada na extração de recursos em escala industrial, em uma economia de conservação, com uso de recursos justo e sustentável. Atuam como um catalisador e agente para criar as instituições necessárias para criar uma visão, informar e financiar a economia de conservação, apoiar os empreendedores conservacionistas e conservar e restaurar as paisagens e os cursos d’água necessários para sua saúde. Possuem programas de Serviços de Informação e Desenvolvimento Econômico, e oferecem ferramentas e recursos àqueles que promovem uma mudança positiva no cruzamento dos campos de conservação do ecossistema, oportunidades econômicas e vitalidade comunitária. Em parceria com Ecotrust, de Portland, Oregon, trabalham na totalidade da região de floresta que se estende do sul do Alaska ao norte da Califórnia. Agência de Proteção Ambiental http://www.epa.gov/ Desenvolve e executa regulações que implementam as leis ambientais promulgadas pelo Congresso, mediante a mobilização de esforços para o progresso da ciência ambiental, pesquisa, educação e avaliação. É responsável pela pesquisa e estabelecimento de padrões nacionais para os vários programas ambientais, além de delegar aos estados e tribos a responsabilidade pela emissão de licenças, e monitoração e execução de conformidade. O sítio contém uma página de Tópicos de Economia com links para informações sobre Revitalização econômica e Reordenamento de Brownfields (entraves espaciais). Conselho de Pesquisa Social e Econômica CITIES Programa de Competitividade e Coesão http://cwis.livjm.ac.uk/cities/ O conselho, com o apoio do Departamento do Meio ambiente do Reino Unido e outros, lançou um grande programa de pesquisa sobre as Cidades em 1997. O programa consistiu em quatro grandes estudos de caso integrados de Londres, Bristol, Liverpool e Manchester, Glasgow e Edimburgo, assim como cerca de 20 outros projetos sobre tópicos-chave de pesquisa urbana. Descobertas-chave sobre o programa estão disponíveis no sítio do CITIES. 192 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Associação Européia de Agências de Desenvolvimento (AEDAD) http://www.eurada.org/ A AEDAD é uma organização sem fins lucrativos que visa promover o desenvolvimento econômico regional através do diálogo com a Comissão Européia. Colabora com o intercâmbio de boas práticas entre membros e com a cooperação transnacional entre agências de desenvolvimento regional. A AEDAD tem sócios de aproximadamente 150 agências de desenvolvimento de 25 países tanto da União Européia como na Europa central e oriental. O sítio oferece informações sobre estabelecimento de referencias e Projetos, além de oferecer acesso a numerosos Estudos de Posição. União Européia http://europa.eu.int/ Enquanto sítio oficial da União Européia (UE) contém ampla informação e direcionamento sobre as políticas da UE relacionadas com o desenvolvimento econômico e regeneração regional e local. O sítio contém links para sítios oficiais da UE sobre Políticas Regionais incluindo Interreg III, Fundos estruturais e Reforma de Fundos estruturais, Regras Aplicáveis à Ajuda Aos Estados e ações da UE em prol do Desenvolvimento Regional. European Union Quick Impact Facility [Iniciativa de rápido efeito da UE] http://www.euqif.ba/index.html Depois do sucesso da primeira iniciativa, que ofereceu assistência a mais de 85 empresas e criou mais de 2.100 novos empregos em três anos, a Subcomissão Européia decidiu continuar apoiando o programa. O principal objetivo é criar empregos e apoiar o DEL, particularmente em comunidades de repatriados da Bósnia-Herzegóvina. Federação de Municípios Canadenses (FMC) (FALTA TRADUZIR PARTE) A FMC tem sido a voz nacional do governo municipal desde 1901. FCM is dedicated to improving the quality of life in all communities by promoting strong, effective and accountable municipal government. Fundação Ford http://www.fordfound.org/ É uma organização independente, filantrópica, que trabalha para reforçar os valores democráticos, reduzir a pobreza e a injustiça, promover a cooperação internacional e maior realização humana. Atua principalmente através da alocação de subvenções ou empréstimos para formação e reforço de redes e organizações. A unidade de desenvolvimento econômico da Fundação procura efetuar melhorias econômicas duráveis nas vidas dos desfavorecidos, mediante esforços direcionados à seguridade econômica e desenvolvimento financeiro e ao desenvolvimento da força de trabalho. Lin ks pa r a or g a n iz a ç õe s e xt e r n a s 193 Fundação para o desenvolvimento sustentável Apóia os esforços de organizações comunitárias de desenvolvimento que trabalhem para a melhoria de suas comunidades, meio ambientes e as oportunidades econômicas ao seu redor. Acreditam que o desenvolvimento econômico começa com o desenvolvimento comunitário e só é sustentável se advindo de, ou apoiado por, membros da própria comunidade. Fundação Maquipucuna Foi fundada em 1988 como organização sem fins lucrativos, dedicada à conservação da biodiversidade e do uso sustentável de recursos naturais do Equador. Promove a participação das comunidades locais em seus programas. Cooperação Técnica Alemã http://www.gtz.de/ Agência de Desenvolvimento Internacional, a GTZ é uma das maiores empresas de serviços do mundo em cooperação de desenvolvimento. Os projetos de desenvolvimento por ela apoiados, cobrem um vasto espectro de Áreas Temáticas e Tarefas. O sítio contém um Jogo de Ferramentas de DEL de acesso gratuito que oferece uma visão geral de estudos de caso e perspectivas teóricas sobre DEL. Departamento de Habitação e Desenvolvimento Urbano http://www.hud.gov/ A missão do Departamento é assegurar que as comunidades sejam empoderadas com os recursos suficientes para buscar iniciativas de desenvolvimento econômico e comunitário. Trabalha com o governo local, organizações sem fins lucrativos e o setor privado em busca de sinergia. O sítio oferece informações a respeito de um leque de programas que incluem iniciativas de desenvolvimento econômico de Brownfields e publicações sobre o desenvolvimento econômico. Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) http://www.iadb.org/ É a maior e mais antiga instituição multilateral de desenvolvimento regional, estabelecida em dezembro de 1959 para ajudar a acelerar o desenvolvimento econômico e social da América Latina e o Caribe. Foi criado como resposta ao antigo desejo, por parte das nações latino-americanas, de uma instituição de desenvolvimento que estivesse centrada nos problemas mais urgentes da região. A Organização possui um Departamento de Desenvolvimento Sustentável que possui informações importantes acerca de tópicos que incluem a sociedade pública e civil, infra-estrutura, mercados financeiros e empresas privadas. 194 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais Locais (CIIAL) http://www.iclei.org/ É uma agência ambiental internacional para governos locais. Sua missão é construir e servir para um movimento mundial de governos locais que pretendam alcançar melhorias tangíveis nas condições de desenvolvimento ambiental e sustentável global através de ações locais cumulativas. Associação de Gestão da Cidade/Condado Internacional (AGCI) http://www.icma.org/ É uma organização educacional e profissional que representa administradores e gestores escolhidos em governos locais ao redor do mundo. Seu Centro para Medição do Desempenho é consagrado a ajudar os governos locais a medirem, compararem e melhorarem a provisão municipal de serviços. Também oferece informações aprofundadas sobre questões selecionadas de gestão do governo local e Desenvolvimento Econômico Comunitário. Conselho Internacional de Desenvolvimento Econômico Local (CIDEL) http://www.iedconline.org/ Foi criado em 2001, após a fusão do Conselho para o Desenvolvimento econômico Urbano e o Conselho Americano para o Desenvolvimento Econômico. Como uma associação para profissionais do desenvolvimento econômico, oferece informações aos membros que constroem economias locais mediante as ferramentas que criam, além de atraírem e reterem empregos. Organização Internacional do Trabalho (OIT) http://www.ilo.org/ Tem por objetivo “promover e realizar padrões, princípios fundamentais e direitos no trabalho”. A fim de alcançar esse objetivo, a OIT oferece assistência aos Estados membros, assim como a organizações de empregadores e empregados, visando ratificar as Convenções da OIT e implementar padrões internacionais de trabalho. Desde 1994, a OIT iniciou um processo de modernização e reforço de seu sistema de padrões trabalhistas. A OIT é ativa na promoção do DEL através de instituições de parcerias comunitárias públicoprivadas, chamadas Agências de Desenvolvimento Econômico Local. Rede Internacional de Desenvolvedores Econômicos (RIDE) Foi fundada em uma reunião da Associação de Desenvolvedores Econômicos do Canadá, em Winnipeg, em 1995. Nessa ocasião, os representantes das várias organizações propuseram a estrutura atual. A rede foi concebida a fim de promover e propiciar uma troca internacional de informações, experiências e melhores práticas entre os profissionais e organizações do desenvolvimento econômico. Instituição de Desenvolvimento Econômico http://www.ied.co.uk/ Lin ks pa r a or g a n iz a ç õe s e xt e r n a s 195 É uma associação destinada aos profissionais do desenvolvimento econômico. Examina questões relativas ao desenvolvimento econômico regional e local, destaca as melhores práticas e organiza formação profissional em desenvolvimento econômico. Associação internacional de Autoridades Locais; Associações de Governos Locais e Associação de Capacitação http://www.iula-acb.org/iula-acb/ Existem m nível nacional e internacional desde o início do século 20, fazendo importantes contribuições para o desenvolvimento, descentralização e democratização. Seu objetivo primordial é apoiar e reforçar a capacidade dos governos locais membros, para que satisfaçam suas necessidades e expectativas de suas comunidades locais. Instituto Europeu de Administração de Empresas (IEAE) É amplamente reconhecido como uma das maiores e mais influentes escolas de administração do mundo, com uma tradição de inovação desde a sua criação, em 1957, enquanto instituto europeu “não-nacional”, até a abertura de um Campus permanente na Ásia, em outubro de 2000. Seus objetivos são educar os líderes da administração do mundo, acelerar a inovação pela renovação constante das atividades docentes, e construir capital intelectual mediante a ênfase de investimentos na faculdade e na pesquisa. Associação Internacional de Autoridades Locais É a maior e mais antiga associação de governos locais do mundo. Fundada em 1913, possui membros de governos locais em mais de 100 países ao redor do mundo e em todas as regiões do mundo. Instituto de Estudos de Habitação e Desenvolvimento Urbano É um instituto independente, que oferece cursos de pós-graduação, pesquisa e serviços de consultoria nos campos da Habitação, Gestão Urbana e Gestão do Meio Ambiente Urbano. Base de dados sobre o Desenvolvimento Econômico Local das Melhores Práticas da África do Sul http://www.led-sa.co.za/ Criada pelo Projeto de Desenvolvimento de Cato Manor, das Universidades de Durban e Rhodes, em Grahamstown, este sítio foi desenvolvido em resposta à crescente importância das iniciativas locais de DEL em cidades sul-africanas. O site oferece acesso a documentos de DEL e a um Boletim Informativo de Profissionais de Desenvolvimento Local e Desenvolvimento Econômico Comunitário. Centro de Desenvolvimento do Governo Local, Bratislava O Centro foi estabelecido em 1999, depois que o Centro Local de Assistência ao Auto-Governo, da Organização Eslovaco-Americana, Fundado pelo USAID, foi fechado. O objetivo do centro é desenvolver e dar seguimento a ativida- 196 o m a n u al • P r omov e n d o d e l at r av é s d o Planej amento Estr atég i co des iniciadas pelo USAID em 1996, além de concentrar-se nas associações de profissionais e governos locais existentes, nas áreas relativas a suas necessidades atuais. O Centro é uma associação civil, apartidária, sem fins lucrativos, que apóia o desenvolvimento de associações de profissionais e de governos locais na Eslováquia. Liga Nacional das Cidades http://www.nlc.org/ Oferece um leque de programas e serviços que buscam reforçar a habilidade de agentes municipais no serviço às comunidades. Muitos dos programas da Liga são apoiados por cotizações de seus membros, que são então disponibilizadas aos agentes das cidades sem qualquer custo. O sítio contém informações sobre o Desenvolvimento de Força-Tarefa para a Redução da Pobreza, projeto da Liga, e realça as descobertas-chave do Projeto dedicado à Pobreza Urbana, Desenvolvimento Econômico e Cidades. Comissão Nacional para o Desenvolvimento Econômico Comunitário http://www.ncced.org/ É a associação comercial e a defensora da indústria de desenvolvimento comunitária. Representa mais de 3.600 corporações de desenvolvimento comunitário (CDCs) nos Estados Unidos. Busca fornecer habitação acessível e criar empregos através de atividades de desenvolvimento empresarial e comercial. Trabalha para a indústria de desenvolvimento comunitário através de atividades relacionadas a políticas públicas, tais como: pesquisa e educação, projetos especiais, boletins informativos, publicações, treinamentos, conferências e assistência técnica especializada. Instituto da Sociedade Aberta da Rede de Fundações Soros http://www.soros.org/ O Instituto promove o desenvolvimento de sociedades abertas ao redor do mundo, através do apoio a uma ampla gama de atividades relacionadas a questões de reformas econômica, educacional, social, legal e de saúde. O Instituto é uma fundação privada subvencionadora que oferece apoio administrativo, financeiro e técnico. Seu programa DELTA, em conjunto com o Banco Mundial, apóia municípios no Kosovo para o desenho e implementação de estratégias de DEL que visem criar um ambiente propiciador de pequenas e médias empresas. O sítio oferece detalhes sobre uma variedade de iniciativas do Instituto no âmbito do desenvolvimento econômico. Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento, Programa de Desenvolvimento Econômico Local e de Emprego O Programa analisa as dinâmicas da criação de empregos e do desenvolvimento econômico em iniciativas locais. Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento, Club Du Sahel http://www.sahel-club.org/ Lin ks pa r a or g a n iz a ç õe s e xt e r n a s 197 Fundado em 1976, trata-se de um fórum ativo para os países do Sahel pertencentes ao Comitê Inter-Estados de Luta contra a Seca no Sahel. O programa ECOLOC, iniciativa conjunta entre o Programa Municipal de Desenvolvimento e o Clube do Sahel, visa reavivar as economias locais da África Ocidental. O guia ECOLOC oferece informações e estudos de caso sobre o DEL na África Ocidental. Parceria para o Desenvolvimento Econômico Local Trata-se de um projeto conjunto entre o governo da Indonésia, o PNUD e UN-Habitat. Seus objetivos são: promover um padrão mais balanceado de desenvolvimento rural e urbano; promover o DEL de regiões selecionadas, e aumentar a renda e criar oportunidades produtivas de empregos para os lares de regiões menos desenvolvidas. FPDL - Fundação Parceiros para o Desenvolvimento Local, Romênia Organização não-governamental romena, estabelecida por treinadores e especialistas em Administração Pública; Gestão e Liderança; Gestão de Conflito e Mudança; Desenvolvimento Organizacional e Comunitário, e Programas de Avaliação de Impacto. UNIDO (Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial) http://www.unido.org/ Responsável pela promoção da industrialização no mundo em desenvolvimento gera e dissemina o conhecimento relativo a questões industriais, além de oferecer uma plataforma de aumento de participação aos vários atores dos setores público, privado e da sociedade civil. Desenha e implementa programas de apoio aos esforços de desenvolvimento industrial de seus clientes e oferece apoio especializado e individualizado ao desenvolvimento de programas. O sítio oferece informações sobre o programa de Parceria de Desenvolvimento de Arranjos ou Redes de PMEs e Incubadoras de Empresas. Instituto Urbano É uma organização sem fins lucrativos de pesquisa sobre políticas, estabelecida em Washington, em 1968. Seus objetivos são estimular o pensamento sobre os problemas da sociedade e os esforços para resolvê-los; melhorar as decisões governamentais e sua implementação, e aumentar a consciência dos cidadãos a respeito de escolhas públicas importantes. Ao deixar a política para outros, o instituo traz três ingredientes fundamentais para os debates públicos sobre as iniciativas de políticas internas: dados precisos, análises cuidadosas e objetivas e perspectiva. O sítio contém informações de pesquisas sobre construção e economia de áreas locais. USAID - Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional Fazendo Funcionar As Cidades http://www.usaid.gov/ É uma agência do governo federal com ampla autorização de apoiar o desenvolvimento justo de longo prazo em países em desenvolvimento. Seu escritório de Programas Urbanos trabalha para a redução da pobreza e a promoção do DEL e da prosperidade urbana em países pobres, ajudando grandes e peque- nas cidades. O Programa Fazendo Funcionar as Cidades patrocina atividades piloto para iniciar trabalho sustentável, inovador, multisetorial e urbano no mundo em desenvolvimento. O sítio contém páginas com vastos recursos sobre o DEL, Desenvolvimento Econômico Regional e Pobreza Urbana. Comissão de Prefeitos dos Estados Unidos http://www.usmayors.org/ Trata-se de organização apartidária, oficial, que representa 1.183 cidades com populações de 30.000 habitantes ou mais. Cada cidade é representada na Comissão por seu chefe eleito, o prefeito. Visa: promover o desenvolvimento de políticas nacionais urbanas/suburbanas efetivas; reforçar as relações entre as cidades e a federação; fornecer ferramentas de liderança e administração aos prefeitos, e criar um fórum no qual os prefeitos possam compartilhar idéias e informações. O sítio oferece uma Base de Dados de Melhores Práticas com um mecanismo de busca que contém ferramentas de desenvolvimento econômico. Contém ainda informações sobre a iniciativa CitiesFirst®, uma parceria nacional de revitalização comunitária. Banco Mundial www.worldbank.org/urban/led A missão do grupo é a luta contra a pobreza e a melhoria dos padrões de vida das pessoas no mundo em desenvolvimento. É um banco de desenvolvimento que oferece empréstimos, consultoria política, serviços de assistência técnica e compartilhamento de conhecimento para países de baixa e média renda para a redução da pobreza. O Banco Mundial promove o DEL para criar empregos e empoderar os pobres a fim de que tirem proveito das oportunidades locais. O sítio contém um leque de recursos que incluem: Manual de DEL; Guia de Referência Rápida para o DEL, Estudos de Caso de DEL; processos de planejamento e outros recursos de DEL. O sítio é continuamente atualizado com novos materiais e informações. Em conjunto com a Fundação Bertelsmann, o Banco Mundial oferece assistência a municípios da Europa Oriental com Planejamento Estratégico para o DEL, detalhes que podem ser encontrados no sítio de Cidades de Mudança. O Grupo desenvolve um grande volume de trabalho que, ainda que aplicável em nível nacional, também se mostra relevante para áreas locais. Mais informações disponíveis no sítio do Banco Mundial.. Sem instituições locais fortes e pessoais motivado, a descentralização e a reforma dos assentamentos humanos não atingirão os resultados de desenvolvimento esperados. No entanto, muitas autoridades locais e organizações da sociedade civil carecem dos recursos humanos necessários para satisfazer as necessidades mais urgentes. Treinamento e capacitação tornam-se elementos nos quais é fundamental investir para uma futura sustentabilidade das nossas cidades. A sucursal de Treinamento e Capacitação (TCBB) da UN-Habitat oferece apoio a instituições de treinamento nacionais para capacitá-las na implementação de programas inovadores, centrados na governança local e o desenvolvimento sustentável de assentamentos humanos. As atividades típicas incluem avaliação de necessidades de treinamento, desenvolvimento de manuais, formação de formadores e avaliação de impacto. Os produtos TCBB têm sido adaptados com sucesso e traduzidos para mais de 20 idiomas. Este manual é o segundo volume da série Promovendo o Desenvolvimento Econômico Local (LED) através de Planejamento Estratégico. A série está dividida em Volume 1 – Guia Rápido, Volume 2 - Manual, Volume 3 – Conjunto de Ferramentas, e Volume 4 – Guia de Ações. O manual foi desenhado como uma referência para guiar partes interessadas e a equipe local de planejamento de DEL, passo a passo, através de um processo de estratégia de planejamento. Oferece uma estrutura de iniciação, análise a situação econômica local de cidades e comunidades, e estabelecimento de um consenso a respeito das prioridades de DEL, objetivos, estratégias e ações. O processo no Manual desenvolveu-se em dez passos para um planejamento de excelência, e cada um desses passos é explicado e ilustrado detalhadamente. O manual pode ser utilizado para facilitar um processo de planejamento de estratégia participativo para DEL das partes interessadas, além de ajudar no desenho e na condução de oficinas de treinamento. A serie de quatro volumes DEL é um recurso para governos, empresas e organizações da sociedade civil locais preparados para iniciar e implementar intervenções de DEL através de um processo de planejamento estratégico cujos pertencimento e direcionamento sejam locais. ISBN 978-92-113-1961-3 HS/962/07P Promovendo o Desenvolvimento Econômico Local Através de Planejamento Estratégico - Volume 2. O Manual ISBN (Series): 978-92-113-1930-9 Programa das Nações Unidas para os Assentamentos (UN-HABITAT) P.O. Box 30030 GPO 00100 Nairobi, Kenya Fax: (254-20) 623092 (Escritório TCBB) E-mail: [email protected] Internet: www.unhabitat.org EcoPlan International Inc. 131 Water Street, #208 Vancouver, BC Canada V6B 4M3 Fax: 604-228-1892 Email: [email protected] Internet: www.ecoplanintl.com