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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Modelos regulatórios na área de transportes: a experiência americana
Alketa Peci
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Introdução
Este trabalho insere-se no quadro da pesquisa "Políticas regulatórias na área de transportes: experiência
internacional", coordenada pelo prof. Bianor Scelza Cavalcanti e financiada pela INPAE (The InterAmerican Network for Public Administration Education). A autora integrou a equipe de pesquisadores
que participaram da pesquisa. O trabalho analisa o caso de modelo regulatório brasileiro e americano,
abordando as principais características que estes modelos apresentam em termos de estratégias de
reforma, assim como em termos de estruturas institucionais e organizacionais. Escolheu-se para fins
comparativos o modelo americano, considerando a dimensão geográfica do país, a semelhança em
termos de sistemas intergovernamentais e de estrutura intermodal de transportes.
No Brasil, o modelo regulatório na área de transportes está sendo re-definido a partir da criação de
novas agências reguladoras em diferentes segmentos. Foram criadas a Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e está sendo
discutido o projeto-lei que cria a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC). As agências estão
vinculadas a diferentes Ministérios e são responsáveis pela regulação, concessão e fiscalização de
serviços de iniciativa privada em diferentes modalidades de transportes. Ao lado das agências federais,
os estados e municípios também têm responsabilidades definidas pela Constituição na área de
transportes.
Nos EUA as estruturas regulatórias na área de transportes estão presentes desde o final do séc. XIX. No
entanto, o país também foi envolvido num amplo processo de reforma regulatória que resultou em
importantes mudanças em termos de estruturas institucionais e organizacionais regulatórias.
O trabalho está dividido em cinco partes, ao lado da Introdução e das Conclusões.
Na primeira parte do trabalho, destaca-se a importância de uma análise política da regulação.
Apresentam-se os principais conceitos relativos à regulação e justifica-se a importância de análise
histórica da criação e fortalecimento das agências reguladoras.
A seguir, apresenta-se a política regulatória de transportes no Brasil. Argumenta-se que a regulação,
enquanto capacidade de intervenção do Estado na economia sempre existiu embutida nas estruturas
estatais centralizadas de produção, gestão e controle. Analisam-se os motivos que impulsionaram a
regulação no Brasil, a criação e as características das agências reguladoras.
A terceira parte do trabalho analisa a política regulatória de transportes nos EUA. Descreve-se o
processo e os motivos de criação das agências reguladoras. Argumenta-se que o foco das políticas
governamentais sempre concentrou-se na regulação. Analisam-se os objetivos e os processos de
reforma, assim como as estruturas regulatórias institucionais e organizacionais em vigor.
Por fim, apresentam-se as principais conclusões do trabalho e algumas recomendações em termos de
políticas regulatórias na área de transportes no Brasil.
2 Regulação: análise política
É possível conceituar o Estado enquanto poder político, ou seja, estrutura organizacional e política que
emerge da progressiva complexificação da sociedade e que garante a existência dos contratos e da
propriedade portanto, do próprio capitalismo (PEREIRA: 1995.) Desta forma, a regulação ou seja, a
capacidade de o Estado regular e normatizar a vida econômica e social existe desde quando o próprio
Estado existe. Regulação é intervenção, é restrição da escolha baseada em interesses privados e
particulares, pelo poder público. No sentido stricto sensu da palavra, a regulação tem a ver com a
emissão de regras de jogo, sendo assim, função inerente ao Estado.
Neste sentido mais amplo, a regulação não tem a ver apenas com conceitos econômicos, uma vez que
ela lida também com saúde, segurança e meio-ambiente. Conforme Breyer (1982) reconhece, distinguir
a ação “regulatória” governamental do domínio inteiro da atividade governamental é uma tarefa difícil
e controversa.
No entanto, o tipo de regulação - objeto de análise deste estudo - relaciona-se com complexas
modificações em termos de responsabilidades e participação de diversos atores no mercado. Devido às
importantes mudanças estruturais decorrentes do processo de privatização de serviços públicos, o
assunto "regulação" aparece na agenda pública com mais vigor, e sob outras formas. Trata-se de uma
relação complexa entre novos entes governamentais - agências reguladoras -, governo, concessionárias
e usuários de serviços públicos.
Na teoria regulatória predominam referências econômicas. A regulação é importante onde o mercado
não atua na sua plenitude, apresentando características próximas aos monopólios naturais. Seu
principal motivo é criar condições propícias para a manutenção da concorrência, protegendo em última
instância o consumidor e a empresa capitalista. Podem se regular preços, qualidade e barreiras de
entrada e saída, enfatizando o caráter altamente técnico da questão.
As justificações que legitimam a regulação são tipicamente econômicas, uma vez que elas reconhecem
a importância da intervenção do Estado onde existem falhas de mercado. No entanto, outras
justificações podem ser utilizadas para legitimar a regulação, como defesa nacional, interesse público e
bem-estar social. Consequentemente, a análise do marco regulatório em termos de leis e normas
jurídicas, não seria suficiente para compreender a origem do fenômeno. Para entender as razões que
impulsionaram a regulação em Brasil e nos EUA uma análise histórica da criação das estruturas
regulatórias torna-se importante (Breyer, 1982).
O movimento regulatório sempre tem sido acompanhado de críticas ou de calorosos argumentos
defensivos. Liberais ou marxistas debatem sobre a necessidade e os efeitos da política regulatória. E,
muitos são os adversários da regulação. Por exemplo, para um autor de formação marxista, a política é
um reflexo da ordem econômica. Consequentemente, seria um absurdo a hipótese de controle do poder
econômico pelo Estado (Wilson, 1980).
A controvérsia entre neoliberais e desenvolvimentistas, conservadores e marxistas etc. sobre a forma e
os meios de intervenção do Estado na vida econômica e política parece que nunca vai chegar ao fim. O
laissez-faire é uma situação ideal que dificilmente pode ser observada na prática. Um dos trabalhos
mais profundos nessa direção é o do Polanyi (1980), que a partir de uma perspectiva histórica, nos
mostra que a intervenção do Estado é um movimento automático de auto-proteção da sociedade dos
efeitos nocivos do mercado, observável todas as vezes que o subsistema econômico tenta se sobrepor
ao social. Consequentemente, a discussão perderia sentido de existir, uma vez que o movimento autoprotetivo regulatório sempre vai existir no sistema capitalista.
Na literatura recente sobre regulação, destaca-se o lugar dominante da teoria de captura, a qual destaca
a propensão das agências reguladoras serem "capturadas" por grupos de interesse. Mas, Wilson (1980)
observa que a atitude política dos atores afetados pela regulação vai depender dos custos e benefícios
percebidos. Estes últimos podem ser amplamente distribuídos ou altamente concentrados,
determinando vários tipos de políticas. Esta categorização ajuda a classificar os casos encontrados na
prática regulatória. A regulação mobiliza diversos atores, apresentando conseqüências diferentes em
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termos de política.
Inserir Quadro 1.
Concluindo, para analisar as agências reguladoras é importante analisar não apenas os princípios
econômicos que os guiam, mas também o ambiente político onde elas encontram-se inseridas. Um
ambiente de coalizão política torna difícil para qualquer agência reguladora ser simplesmente capturada
pelas empresas que ela regula. E isto é a principal diferença da trajetória de agências reguladoras no
Brasil das suas "gêmeas" americanas e inglesas.
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Regulação de transportes no Brasil
3.1 Reestruturação, desestatização e privatização: o estado regulador no Brasil da pós-privatização
Tomando o imperativo orçamentário como o principal motor da Reforma do Estado, governos de
diferentes países têm orientado as mudanças em direção ao ajuste fiscal. No Brasil, prevalecem as
estratégias baseadas na reforma patrimonial, caracterizada pela transferência de ativos para o setor
privado, sobretudo através da privatização de empresas e de investimentos públicos (Lustosa & Peci,
2000).
No contexto de fadiga dos mecanismos tradicionais keynesianos de política econômica, desequilíbrio
fiscal, pane dos instrumentos de regulamentação setorial por parte dos Governos e retorno do
pensamento liberal é que devem ser compreendidas as ondas de privatização e "desregulamentação"
que se instalaram nos anos 80 (Gomes, 1998). A privatização foi vista como um meio para a redução
do déficit público e de controle da inflação: a receita obtida com a venda das empresas estatais poderia
cobrir o déficit; as empresas transferidas às mãos do setor privados poderiam aumentar a poupança do
governo e o Estado não teria mais que gastar com novos investimentos. Por outro lado, através da
privatização, buscar-se-ia a credibilidade política, quer dizer mostrar que o governo realmente
pretendia mudar o rumo da política intervencionista e reduzir o tamanho do Estado. Esta política é
fortemente recomendada pelos organismos internacionais, como o Banco Mundial e o FMI, e aparece
como condição para concessão de empréstimos por parte destas instituições.
Em importantes setores de serviços públicos, os avanços tecnológicos transformaram as formas de
produção, demandando mais flexibilidade e competência das empresas estatais, características que
estas organizações, sujeitas a normas e restrições burocráticas, eram incapazes de oferecer.
Paralelamente, os avanços tecnológicos mudaram as características de alguns setores monopolísticos,
abrindo mais espaço para a participação do setor privado. “Em resumo, a crise econômica e as
transformações tecnológicas associaram-se a mudanças em uma dinâmica globalizante, em conflito
com algumas formas de intervenção estatal” (ROSA & SENRA, 1995:24).
As ondas de liberalização ou de privatização que afetam as economias tanto dos países desenvolvidos
quanto dos em desenvolvimento, nos últimos anos não conduzem ao recuo puro e simples do Estado
como ator econômico do mercado. Ao contrário, os governos se engajaram no processo de regulação
das atividades econômicas do mercado (Djima, 2002).
Segundo o mesmo autor, as infra-estruturas de transportes e os serviços derivados, que podem ser
definidos como uma variedade de sistemas de suporte geral a outras atividades econômicas, sociais e
culturais, foram tradicionalmente considerados como setores econômicos que requerem a intervenção
do Estado por diferentes razões. De ponto de vista político, as infra-estruturas e os serviços de
transportes são vistas como muito sensíveis às falhas do mercado na medida em que sua provisão afeta
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a segurança pública, o desenvolvimento econômico e o bem-estar social da nação. De fato, o conjunto
da população depende desses serviços. De ponto de vista econômico, as infra-estruturas e serviços de
transportes são considerados “bens públicos coletivos”: bens cujo consumo não sofre de rivalidade
(bens não-rivais – o consumo por um usuário não reduz o estoque disponível para outros), nem de
exclusão (bens não-excludentes – os usuários não podem ser impedidos de usa-los).
A retomada do discurso em torno da regulação encontra suas raízes num dos principais vértices do
processo de reforma do Estado: a desestatização. A criação das agências reguladoras brasileiras foi
impulsionada pelas diretrizes do Banco Mundial e o processo inspirou-se nas experiências
internacionais. Por uma série de fatores acima discutidos, as reformas estruturais se implementam em
diferentes setores. Todavia, a criação das agências reguladoras não foi decorrente de uma discussão do
modelo de regulação em si. As reformas não foram baseadas no amplo consenso da sociedade civil.
O primeiro passo foi o encaminhamento das leis e, depois, começaram a se discutir os conceitos
básicos do modelo. Mais uma vez, o mimetismo - característica da administração pública brasileira caracterizou o processo político da criação dos novos órgãos reguladoras. Copiaram-se novas formas
organizacionais, esquecendo de considerar o ambiente de inserção dessas últimas nos países de origem.
Os processos de reforma, reestruturação e fortalecimento de regulação na área de transportes não foram
diferentes dos processos de reforma em outros setores de serviços públicos. Assim como em outros
setores, as estruturas regulatórias foram instituídas depois do setor ter passado por uma ampla reforma
estrutural que modificou, substancialmente, a estrutura de propriedade e gestão.
3.2 Estruturas regulatórias na área de transportes
A intervenção do Estado no setor de transporte foi parte da trajetória do fortalecimento do Estado
Desenvolvimentista no Brasil. O incipiente empresariado nacional e estrangeiro pressionou para
participar no setor. O negócio "transportes" foi considerado lucrativo e sem riscos. As justificações
retóricas enfatizavam a importância do transporte para o desenvolvimento do país, mas, criaram um
ambiente pouco regulado por parte do setor público. A estatização apresentou-se, também, como
estratégia do Poder Público para apoiar a classe empresaria. Estatizaram-se ferrovias ineficientes, o
estado interveio - tardiamente - para regular padrões básicos, elaborar planos e formular políticas para o
setor.
A regulação sempre existiu no Brasil, mas, como Castor (2000:57) reconhece, “não tinha o significado
que hoje emprestamos ao termo, de controle e policiamento das atividades econômicas para evitar
abusos contra usuários ou consumidores”. Nas condições de controle e gestão de ativos públicos pelo
Estado, a regulação não era considerada primordial e suas funções, em geral, eram desempenhadas por
estruturas públicos centralizadas nas mãos do governo.
Por exemplo, no caso do setor ferroviário, as funções de regulação eram inicialmente exercidas pelo
Departamento Nacional de Estradas de Ferro (DNEF). A Rede Ferroviária Federal S.A., criada em
1957, assume as atribuições do DNEF, ao lado de outras funções de gestão e controle da rede
ferroviária, representando assim o novo papel do Estado.
Nos anos 90, a crise de vários segmentos de transportes, decorrente também da competição acirrada
entre estes segmentos, impulsionou o processo de reestruturação e reforma, centrado nas estratégias de
desestatização. As privatizações no setor de transportes ocorreram entre 1996 e 1998. Assim, nos
meados de 1993, cerca de 855 km da extensão da malha rodoviária que havia sido pedagiada
diretamente pelo DNER foi concedida à iniciativa privada, por meio da licitação de cinco trechos que
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deram início ao programa de concessão das rodovias no país. Também no setor ferroviário, a
administração federal optou pela privatização. Dois grandes movimentos preparatórios antecederam a
efetiva privatização. O primeiro foi a separação institucional entre transporte de carga e transporte de
passageiros, em 1984, com a criação da Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU, empresa
inicialmente subsidiária da Rede Ferroviária S.A. -RFFSA), criada especialmente para operar os
sistemas de transporte de massa, ou “trem de subúrbio” nas maiores áreas metropolitanas do País.
(Bianor, 2002). Com relação ao transporte de massa metropolitano a estratégia adotada pelo governo
federal foi a transferência desses sistemas para as administrações estaduais, atendendo ao preceito
constitucional relativo às competências de cada nível de governo. (Ignarra, 2002). A maioria dos
Estados também vem estruturando o sistema de transportes sob sua responsabilidade, optando por
fortalecer as relações com o setor privado.
A conseqüência direta deste processo está relacionada com uma mudança estrutural em termos de eixos
produtivos e configuração institucional do setor. Novos papéis e funções são desempenhados pelo
governo, agências reguladoras, concessionárias e usuários de serviços públicos.
Em nível federal, cria-se a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com base na Lei
N°10.233, de 5 de junho de 2001, que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e
terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de
Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de
Infra-Estrutura de Transportes, ou seja, define a nova estrutura institucional do setor. A agência começa
a funcionar efetivamente em 2002. Durante esse tempo nenhuma fiscalização foi exercida sobre as
operadoras, embora a estrutura de propriedade do setor tenha sido fortemente modificada. Ou seja,
sentiu-se a falta de uma estrutura regulatória que pudesse preceder às novas configurações de poder
presentes no setor.
São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre e Aquaviário
(http://www.antt.gov.br/Lei10233.htm) :
I – implementar, em suas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho
Nacional de Integração de Políticas de Transporte e pelo Ministério dos Transportes, segundo
os princípios e diretrizes estabelecidos na Lei;
II – regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades de
prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de transportes, exercidas por terceiros,
com vistas a:
a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência,
segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;
b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas
concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de entidades delegadas,
arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição
imperfeita ou infração da ordem econômica.
A Lei especifica que constituem a esfera de atuação da ANTT:
I – o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viação;
II – a exploração da infra-estrutura ferroviária e o arrendamento dos ativos operacionais
correspondentes;
III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
IV – o transporte rodoviário de cargas;
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V – a exploração da infra-estrutura rodoviária federal;
VI – o transporte multimodal;
VII – o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.
Constituem a esfera de atuação da ANTAQ:
I – a navegação fluvial, lacustre, de travessia, de apoio marítimo, de apoio portuário, de cabotagem
e de longo curso;
II – os portos organizados;
III – os terminais portuários privativos;
IV – o transporte aquaviário de cargas especiais e perigosas.
V – a exploração da infra-estrutura aquaviária federal. (redação dada pela MP no 2.217-3, de 4 de
setembro de 2001)
Os estados e municípios também têm responsabilidades na área de transportes, definidas pela
Constituição. Os Estados, além do transporte metropolitano de massas, são responsáveis pelo transporte
intermunicipal e os municípios pelo transporte municipal. Á Lei reconhece a importância de
cooperação entre os diferentes níveis governamentais.
As respostas estaduais dadas em termos de estruturas regulatórias têm sido variadas e acompanham o
ritmo das reformas nestes níveis governamentais. Os estados mais avançados em termos de
desestatização já implementaram – também tardiamente – as estruturas regulatórias. O Estado do Rio
de Janeiro é o exemplo típico. A política de desestatização implementada durante o governo Marcelo
Alencar levou o governo a criar a agência reguladora ASEP/RJ que assim como outras agências
estaduais atua em diferentes setores, com responsabilidades na área de transportes intermunicipais e
metropolitano de massa. As estruturas regulatórias estaduais diferenciam-se das federais
principalmente pela abrangência setorial, considerando que quase a totalidade das agências estaduais
instituídas regula além de um único setor.
As agências reguladoras estão instituídas com base num modelo que coloca a agência reguladora no
centro de um triângulo isósceles, tendo o Governo num dos vértices e os operados (empresas reguladas)
e os usuários nos outros dois vértices, tentando obter uma eqüidistância do órgão regulador destes
agentes (FACHIN,1998). Para isto, embora as agências reguladoras estejam vinculadas ao Poder
Executivo, a criação como autarquia sob regime especial expressa a vontade de criar entes
independentes do poder central, que objetivam executar de modo autônomo a atividade de regulação
(FIGUEIREDO, 2000). A autarquia é definida como o serviço autônomo, criado por lei, com
Acompanhando o exemplo de outras agências, os órgãos reguladores na área de transportes
caracterizam-se pela independência administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de
seus dirigentes.
Polêmica tem sido a Lei N°10.233 que estrutura o setor de transportes no que trata dos quadros das
agências:
Art. 113. Ficam criados os quadros de Pessoal Específico na ANTT, na ANTAQ e no DNIT, com a
finalidade de absorver servidores do Regime Jurídico Único, dos quadros de pessoal do Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem – DNER e do Ministério dos Transportes
Art. 114-A. Ficam criados os Quadros de Pessoal em Extinção na ANTT, na ANTAQ e no DNIT, com
a finalidade exclusiva de absorver, a critério do Poder Executivo, empregados regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho dos quadros de pessoal do Ministério dos Transportes, da RFFSA,
do GEIPOT, das Administrações Hidroviárias e da Companhia de Docas do Rio de Janeiro - CDRJ,
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lotados no Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias - INPH, na data de publicação desta Lei.
(redação dada pela MP no 2.217-3, de 4 de setembro de 2001)
As agências reguladoras estaduais funcionaram por um longo período de tempo sem um quadro próprio
de funcionários. Ultimamente, parte das agências está realizando os concursos públicos e contratando o
novo pessoal, enfrentando assim o desafio de capacitação e treinamento.
Resumindo, as estruturas regulatórias na área de transporte vem se multiplicando nos três níveis do
governo. Ao lado da criação de agências reguladoras que cuidam de segmentos de transportes em nível
federal, como ANTT, ANTAQ, estruturas regulatórias multisetoriais cuidam também de transportes
intermunicipal e em alguns municípios também estão se criando agências reguladoras. Utilizando o
argumento do Polanyi (1980) acima citado, é possível observar que embora a criação das agências
reguladoras não assumira a forma de um movimento consciente político, a regulação apresenta-se como
forma de proteção da sociedade contra o movimento de cunho liberal dos anos 80-90 e as agências
reguladoras apresentam-se potencialmente como estruturas de legitimação da ação estatal. Pois, na
medida que o Estado abre mão da provisão dos serviços públicos, ele assume o seu papel de
fiscalizador e regulador desses últimos. Isso não apenas devido ao princípio constitucional que firma o
papel do Estado como provedor de serviços públicos para a população, mas também como resultado da
pressão - embora potencial - da sociedade civil. O caso do setor de transportes exemplifica esta
trajetória.
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4.1
Regulação de transportes nos EUA
O papel da regulação nos Estados Unidos
A regulação de transportes nos EUA está fortemente relacionada com o próprio movimento que
originou a regulação no país, a partir de 1887, quando o Congresso estabeleceu a primeira agência
regulatória moderna: Interstate Commerce Comissions, com o objetivo de regular as ferrovias
americanas. No entanto, é a partir de 1960 que a regulação cresceu na maioria de setores, a partir de
esforços do governo federal e dos estaduais de controlar preços e entrada de mercado nos principais
setores de serviços públicos. As agências reguladoras federais regulam aspectos interestaduais de
ferrovias, rodovias, aviação, telecomunicações, energia elétrica, televisão, gás natural, enquanto os
governos estaduais regulam a parte intraestaduais destes mesmos setores, estabelecendo desta forma
um sistema descentralizado e compartilhado de funções regulatórias (Breyer, 1982).
Inserir Quadro 2
Primeiramente, é importante diferenciar o conceito do Estado nos dois países, a partir de uma visão
histórica do seu papel. Nos EUA, a intervenção do Estado sempre se resumiu em termos regulação, no
sentido mais amplo da palavra. Conforme Djima (2002), destaca, a regulação no sentido americano,
aplica-se ao controle público exercido sobre as atividades econômicas do setor privado. A regulação,
como uma forma distinta de controle governamental, supõe, em princípio um organismo governamental
que tenha o papel de editar regras controversas sobre um mínimo de decisões econômicas privadas, por
meio de medidas administrativas quase jurídicas. Sem entrar em simplificações sobre o tamanho da
máquina burocrática americana, que também apresenta um peso significativo, o Estado nunca vestiu a
camisa do “produtor” direto na economia. As estratégias de reforma, dependendo das linhas políticas e
ideologias, resumem-se, na sua grande maioria, em termos de maior ou menor grau de regulação e
maior ou menor presença de estruturas burocráticas criadas para estes fins. Estas estruturas podem ou
não assumir a autonomia e independência tão aconselhada na literatura especializada mais moderna de
regulação.
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A origem e os fatores que impulsionaram a criação dos marcos regulatórios nos EUA também diferem
substancialmente dos fatores presentes no Brasil. O setor de transportes foi o primeiro a ser regulado
nos EUA. A ICC foi estabelecida como conseqüência da crescente indignação do público em relação às
práticas de abuso nas ferrovias. A partir de 1940 seu espectro regulatório incluiu além das ferrovias
todos os tipos de transporte (com exceção de aviões).
Os poderes impositórios da Comissão, assim como sua competência para determinar as taxas de retorno
adequadas para basear as tarifas, foram progressivamente expandidos por meio de novas leis e as
interpretações mais abrangentes da Suprema Corte da Cláusula de Comércio, presente na Constituição.
Mais, a Comissão também começou a lidar com a consolidação do sistema ferroviário e a gestão de
disputas de trabalho no transporte interestadual.
As funções da ICC em relação à segurança foram transferidas para o Department of Transportation,
criado em 1966. A comissão manteve suas funções regulatórias. Mas, em 1980, em consonância com o
movimento em favor da desregulamentação, os poderes da ICC sobre as tarifas e rotas foram
restringidas. A própria comissão foi extinta em 1995. Algumas das suas funções foram transferidas
para o novo National Surface Transportation Board (http://www.encyclopedia.com/html/i/intersta.asp)
Um dos argumentos mais utilizados para justificar a regulação do transporte rodoviário, aquaviário e
aéreo era que a competição nestas indústrias, sem regulação, poderia mostrar-se excessiva (Breyer,
1982).
Um exemplo disto é o caso da regulação do transporte aéreo, aonde a regulação começou a se
estabelecer a partir dos anos 1930, quando a indústria ainda era emergente e subsidiada pelo próprio
governo. Os empresários da indústria pressionaram o governo para regular o setor, temendo a
competição excessiva decorrente dos subsídios.
O caso da regulação do transporte rodoviário também foi conseqüência da pressão das transportadoras,
as quais argumentaram que o mercado desregulamentado poderia levar algumas delas a cortar preços e
outras a falir. A regulação poderia manter mais empresas no setor e, conseqüentemente, prover mais
empregos.
O estabelecimento da regulação também coincide com a Grande Depressão dos anos 1930. Muitos
argumentaram que a depressão foi conseqüência direta da competição acirrada. Coincide com o
crescimento das teorias econômicas keynesianas e a convicção que a regulação, enquanto intervenção
do Estado na economia, pode aliviar os efeitos desta competição vista como “excessiva”.
Conseqüentemente, a visão mais favorável em relação à regulação presente nos EUA a partir do início
do século 20, levou na criação e crescimento das estruturas governamentais criadas com esta finalidade.
No entanto, a onda neoliberal presente nas políticas governamentais a partir dos anos 1980, com o
Governo Reagan, colocou com um dos principais objetivos da reforma a desregulamentação e marcou
o fim de diferentes agências reguladoras (como ICC), a preferência para as regras do mercado e o
desmantelamento dos marcos regulatórios existentes no país. Novas teorias e ideologias ganham poder
e a crítica sobre a regulação e as estruturas regulatória se propaga.
Uma das mais conhecidas críticas em torno da regulação, encontra-se no trabalho de Stigler (1975),
representante da linha conservadora da política americana, caracterizada pelo seu apoio aos princípios
liberais econômicos. O autor coloca para investigação a intrigante pergunta: até que ponto os
reguladores regulam? A resposta parece confirmar os fundamentos econômicos liberais da sua
formação: a regulação não beneficia o consumidor, uma vez que torna mais difícil a concorrência e
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impede as liberdades individuais. “Regulação e competição são amigos retóricos e inimigos mortais:
na porta de toda agência reguladora devia se escrever: “Não admite-se competição”- ironiza o autor.
O trabalho de Stigler caracteriza-se por uma clara posição política. Inspirado no Hayek e outros
liberais, o autor considera a regulação como mais uma forma de intervenção do Estado não apenas na
economia, mas na vida dos cidadãos. No entanto, por meio de investigações históricas, ele mostra que a
regulação nos EUA deixa de alcançar os objetivos que se propõe. A regulação serve mais às empresas e
menos ao consumidor. Segundo o autor, os funcionários das agências reguladoras, assim como os
políticos e os consumidores, são racionalmente guiados pelo auto-interesse.
4.2
Estruturas regulatórias
Marco regulatório da maior importância, A Lei (49 U.S.C. 10101) do Congresso, reconhecida como
Lei de Extinção do ICC reformou o setor de transportes nos EUA e apresentou-se como uma estratégia
de reforma em relação ao descuido regulatório econômico federal nos setor de transportes, desde o final
de 1970 até início de 1980.
A lei acabou com o ICC, eliminou varias funções desempenhadas pela Comissão, transferiu a questão
dos licenciamentos e não-licenciamentos das transportadoras para o Federal Highway Administration, e
transferiu as funções que permaneceram em relação às rodovias ou não para o Surface Transportation
Board.
O modelo institucional atual de transportes nos Estados Unidos caracteriza-se pela sua visão
integradora. Embora diferentes unidades administrativas cuidem de subsetores específicos, as
atividades na área de transportes e as políticas regulatórias do setor estão integradas no Departamento
de Transportes (DOT), criado em 15 de outubro de 1966, mas que começou a funcionar oficialmente
em 1° de abril de 1967. Sua missão é “servir aos Estados Unidos, assegurando um sistema de
transportes rápido, seguro, eficiente, aberto e conveniente que satisfaça os interesses nacionais vitais e
melhore a qualidade de vida dos americanos, hoje e no futuro”.
O DOT compõe-se do “Offíce of the Secretary” e as administrações operacionais. Estes são o Escritório
de Estatísticas de Transportes, a Guarda Costeira, a Administração Federal de Aviação, a
Administração Federal de Estradas de Rodagem, a Administração Federal de Segurança de
Transportadoras Comerciais, a Administração Federal Ferroviária, a Administração Federal do
Trânsito, a Administração Marítima, a Administração Nacional de Segurança no Trânsito nas Estradas
de Rodagem, a Administração de Programas Especiais e de Pesquisa, a Corporação de
Desenvolvimento do Transporte Aquaviário do rio São Lourenço, o Conselho de Transporte Terrestre,
e o Centro de Serviços Administrativos. As três organizações grifadas são as principais responsáveis
para a implementação da política de trânsito nos EUA (www.dot.gov).
O quadro 3, especifica as principais funções destas unidades organizacionais:
Inserir Quadro 3
Todas as unidades organizacionais que fazem parte do sistema norteamericano de transporte têm
responsabilidades legais relativas a uma ampla gama de regulações. Por exemplo, o DOT regula a
segurança na área de aviação, ferrovias, transporte de massa, veículos a motor, espaço comercial e
áreas de transporte de gás. O DOT regula a aviação comercial e oferece assistência financeira, assim
como determina as regras necessárias para a implementação de programas que envolvem rodovias,
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aeroportos, transporte de massa, transporte marítimo, rodoviário e segurança de veículos. Determina,
também, as normas relativas às pessoas com deficiências e ao tempo uniforme (Americans with
Disabilities Act and the Uniform Time Act). Regula a construção e operação de pontes sobre águas
navegáveis, a prevenção da poluição pelo petróleo, e a segurança da aviação comercial e de
passageiros. Finalmente, estabelece outras regulações relativas a programas internos tais como
aquisições e doações, acesso das pessoas deficientes, proteção ambiental e conservação de energia.
Como se pode perceber, nem todas as estruturas que lidam com aspectos regulatórios são
independentes. Neste trabalho, analisar-se-á o exemplo do Surface Transportation Board -STB, criado
em 1996, depois da reforma de transportes nos EUA, conseqüentemente, com a nova visão em termos
de política regulatória.
O STB, foi criado em Janeiro de 1996, pela mesma Lei de 1995 que reestruturou o setor de transportes.
É um ente independente em termos decisórios, bipartite, organizacionalmente alocado dentro do DOT,
com competências legais que abrangem questões de regulação econômica de transporte terrestre,
principalmente ferroviário. http://www.stb.dot.gov/Publications/whoswho.htm#Functions
O SBT lida com as disputas e regula o transporte interestadual com base em diferentes leis aplicáveis
aos diferentes segmentos de transportes. Entre as principais responsabilidades do SBT destacam-se o
controle das empresas que participam do setor, questões relativas às tarifas de transporte e serviços
rodoviários, transações entre empresas do setor ferroviário (do tipo fusões, vendas, manutenção e
construções de linhas físicas), algumas questões trabalhistas, estruturas de empresas de ônibus
interestaduais e outras.
O SBT é dirigido por membros indicados pelo Presidente e confirmados pelo Senado. O conselho tem
três membros, cada um com mandato de cinco anos. O Presidente do Conselho é nomeado pelo
Presidente, escolhendo entre os membros.
No desempenho das suas funções o SBT é responsável para promover, onde apropriado, reformas
regulatórias procedurais e singificativas em termos de regulação econômica do transporte terrestre; ser
um fórum efetivo e eficiente de resolução de disputas; facilitar transações apropriadas baseadas em
mecanismos de mercado. O SBT procura desenvolver, no processo de tomada de decisão, formas
melhores de analisar problemas únicos e complexos, tomar decisões totalmente justificáveis mais
rapidamente; reduzir o custo associado com os descuidos regulatórios e encorajar negociações e
resoluções para problemas quando adequado.
O espectro de regulação nos EUA abrange não apenas às questões econômicas de controle de entrada e
saída de empresas, preços e tarifas, mas também questões relacionadas à segurança, saúde e bem-estar
público. Na área de transportes está visão é muito presente. As reformas nos últimos anos têm
fortalecido especificamente as funções regulatórias relacionadas à segurança em detrimento dos
instrumentos regulatórios econômicos tradicionais, de controle de entrada e saída, preços e tarifas.
Por exemplo, a National Highway Safety Administration - NHTSA (Administração Nacional de
Segurança do Trânsito nas Estradas de Rodagem) tem por missão: salvar vidas, prevenir danos e
reduzir os acidentes de tráfego, os custos de saúde relacionados ao tráfego e outros custos
econômicos. A agência desenvolve, promove e implementa efetiva educação, engenharia e programas
de execução relacionados a tragédias humanas de final evitável e reduz custos econômicos de
segurança relacionados a usuários de veículo e estradas.
Como agência do Departamento de Transportes (DOT), a NHTSA é a principal responsável pela
10
execução dos programas de segurança de trânsito nos Estados Unidos. Em 1997, o DOT publicou um
novo plano estratégico com cinco metas: segurança, mobilidade, crescimento econômico, meio
ambiente e comportamentos humanos seguros. Assim, o principal papel da NHTSA dentro do
Departamento é o de melhorar a segurança de tráfego. Os programas da NHTSA também fazem da
mobilidade o ponto fundamental de contribuição ao crescimento econômico, bem como as metas do
meio ambiente e comportamento humano.
Administração Federal de Segurança de Transportadoras
A Federal Motor Carrier Safety Administration - FMCSA (Administração Federal de Segurança de
Transportadora)s foi estabelecida no âmbito do Departamento de Transportes, em primeiro de janeiro
de 2000, em cumprimento do disposto pela Lei de Melhora da Segurança do Transporte Automotor
(Motor Carrier Safety Improvement Act) de 1999. [Public Law No. 106-159, 113 Stat. 1748 (December
9, 1999)]. Anteriormente ela fazia parte da Administração Federal de Estradas de Rodagem.
Sua missão precípua é prevenir as mortes e prejuízos vinculados aos veículos de transporte comercial
através da enérgica implementação de normas de segurança que visam os motoristas de transporte
comercial, melhorando os sistemas de informação sobre segurança e as tecnologias aplicadas a
transportadoras comerciais, fortalecendo os padrões para o funcionamento de transportadoras
comerciais e aumentando a consciência sobre segurança. Para cumprir esses objetivos, a Administração
trabalha com agências federais, estaduais e municipais, a industria automobilística, grupos de interesse
sobre segurança no trabalho e outros.
Conselho de Segurança do Transporte Nacional
O National Transportation Safety Board – NTSB (Conselho de Segurança do Transporte Nacional)
uma agência federal independente que investiga todos os acidentes da aviação civil nos EUA, assim
como acidentes significativos em outras modalidades de transporte, desenvolve investigações especiais
e estudos sobre a segurança e formula recomendações sobre a segurança de modo a prevenir acidentes
futuros. Os investigadores do NTSB recebem telefonemas durante as 24 horas dos 365 dias do ano.
Serve como tribunal de apelações para as vítimas de prejuízo no ar, mar ou terra. Muitas das questões
relativas às políticas de trânsito têm suas raízes nas recomendações do Conselho. O seu custo anual é
de apenas 23 centavos por cidadão.
Concluindo, a estrutura institucional de regulação na área de transportes está baseada numa política
muito forte de parcerias com as agências estaduais de transportes, as quais existem em todos os estados
dos EUA.
5
Conclusões
O principal objetivo do presente trabalho foi analisar as políticas regulatórias no Brasil e nos EUA,
visando estabelecer as bases de uma comparação em termos de políticas e estruturas regulatórias.
A primeira conclusão do trabalho é relativa à concepção do papel do Estado, historicamente, nos dois
países. Enquanto no Brasil, o Estado Desenvolvimentista assumiu seu papel de produtor direto na
economia, nos EUA o papel do Estado sempre foi definido em termos de maior ou menos espectro de
marcos e estruturas regulatórias. Com isto, não quer se dizer que o peso do aparelho estatal americano
foi menor, porque, como Breyer (1982) enfatiza, as estruturas burocráticas tendem a crescer,
independentemente da sua finalidade. Com base nesta reflexão, torna-se mais compreensível a análise
11
do papel de regulação nos dois países, a partir de uma visão histórica.
Os motivos que impulsionam a criação de estruturas regulatórias no Brasil dos anos 90 diferenciam-se
substancialmente dos motivos que impulsionam o estabelecimento de estruturas regulatórias nos EUA
do final do séc. 19 e início do 20.
Como destacado no texto, as funções regulatórias sempre existiram no Brasil, embutidas nas estruturas
diretas de ação estatal. Mas, quando o Estado assume o papel de propriedade, execução e controle
direta na economia, a importância destas funções não é devidamente percebida. A regulação ganha
força no contexto de pós-privatização, embora, no caso brasileiro, tal papel não tenha sido inicialmente
planejado. Esta nova forma de intervenção do Estado torna-se necessária no contexto de participação
privada em setores de serviços públicos cruciais, que apresentam características de monopólio natural,
onde falhas de mercados e externalidades fazem-se presentes.
Nos EUA, as estruturas regulatórias nasceram e foram fortalecidas com base num amplo consenso
político, no setor de transportes, assim como em outros setores de infra-estrutura, a partir de pressão de
empresários e representantes da sociedade.
Nos anos setenta, os dois países entram no processo de crise de Estado, impulsionado por uma série de
fatores de cunho estrutural e conjuntural, entre os quais, o peso das estruturas burocráticas – produtivas,
no caso do Brasil e regulatórias, no caso dos EUA – considera-se o principal fator de estrangulamento.
Baseadas num sofisticado aparelho político e ideológico, as reformas de cunho neoliberal
implementam-se nos dois países, assim como em diferentes cantos do mundo. O mundo inteiro tenta
tornar-se mais “parecido” com os EUA, e os EUA tentam reduzir ainda mais a intervenção estatal na
economia privada. No caso brasileiro, tais reformas centram-se nas estratégias de desestatização,
enquanto nos EUA nas estratégias de desregulamentação.
Entendendo a regulação como poder de restrição de escolha, imposta por regras públicas, o trabalho
apresenta a aceitação do termo nos contextos americanos e brasileiros, diferenciados pela abrangência
do conceito. A partir desta concepção mais abrangente é possível comparar também as estruturas
regulatórias no Brasil e EUA.
No Brasil, optou-se por criar entes regulatórios independentes e autônomos, num modelo híbrido
baseado nas experiências americanas e inglesas. As estruturas regulatórias na área de transporte –
criadas após os contratos de concessão terem sido assinados - proliferam-se em nível federal, estadual e
municipal, acompanhando, em cada um dos níveis, o ritmo das reformas e respondendo aos preceitos
Constitucionais. A Lei que reestrutura o setor define o poder do governo em relação à formulação das
políticas de transporte e as competências das agências na implementação destas mesmas políticas.
Prevalece na criação da ANTT, uma visão integradora das modalidades de transportes. Alguns pontos
fracos apresentam-se em termos de corpo dos funcionários, em questões como recrutamento e
capacitação. Existe uma certa incompatibilidade e possibilidade de conflitos entre as estruturas
unisetorias federais e multisetoriais estaduais. Para isto, recomenda-se a necessidade de uma política de
coordenação e parceria entre as estruturas regulatórias instaladas nos três níveis do governo. Isto pode
facilitar a visão integradora de transportes, a troca de experiências e as sobreposições ou falhas
regulatórias desnecessárias.
As estruturas regulatórias americanas não caracterizam-se, necessariamente, pela independência e
autonomia. Integradas e sob a coordenação do Departamento dos Transportes - DOT, as organizações
assumem as características de agências executivas, vestidas de maior flexibilidade e agilidade de
12
decisão e ação. A reforma do setor de transporte extinguiu o primeiro órgão regulador americano, ICC,
na tentativa de enxugar as funções regulatórias e deslocou o foco da política regulatória de questões de
cunho econômico, relativas ao controle de barreiras de entrada e saída ou controle de preços, para
questões de segurança. A política de parcerias entre os níveis governamentais em questões relativas ao
transporte é muito presente no EUA.
No entanto, existem entes regulatórios independentes analisados no decorrer do trabalho. Aqui
encontram-se muitos pontos de similaridade em relação às características organizacionais destes órgãos
regulatórios como autonomia, escolha e condução de dirigentes e outros.
Embora reconheça a importância dos instrumentos regulatórios econômicos, o trabalho enfatiza a
necessidade de uma análise da regulação que parte de uma visão multidisciplinar, destacando a
perspectiva histórica e política. Com isto, objetiva-se destacar a complexidade do fenômeno regulatório
e a necessidade de adaptar os instrumentos regulatórios às estruturas sociais e políticas próprias de cada
país.
Esta leitura política da regulação ajudaria na analise do papel e poder de todos os atores afetados pela
prática regulatória e, conseqüentemente, ajudar os órgãos reguladores a tomarem decisões mais
realistas e adequadas às condições locais.
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7
Sintese biográfica
Alketa Peci
Pesquisadora. Coordenação do Núcleo de Estudos da Regulação
Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas
Fundação Getúlio Vargas
Praia de Botafogo, 190, sala 514.1
Rio de Janeiro, RJ
22250-120 Brasil
Tel (5521) 2559.5754
Fax. (5521) 2551.5975
E-mail. [email protected]
Mestre em Administração Pública pela Escola Brasileira de Administração Pública (EBAP), Fundação Getulio
Vargas, especialista em Negócios Internacionais pela STOA/Itália e Administradora de Empresas pela
Universidade de Tirana. Atualmente está cursando o Doutorado em Administração na Fundação Getulio Vargas.
Sua experiência profissional inclui o cargo de pesquisadora da EBAP, onde atua na coordenação do Núcleo de
Estudos de Regulação, docência em cursos de administração, bem como consultoria a diversas empresas,
especialmente na área pública. Autora de diversos artigos e trabalhos apresentados em encontros nacionais e
internacionais da área. Trabalhou na organização do livro: “Regulação, defesa da concorrência e concessões”,
em parceria como Enrique Saravia e Edson Américo Brasílico, editada pela FGV, em 2002.
15
8
Quadros
Quadro 1: Políticas regulatórias: Características dependentes dos custos e benefícios percebidos
Custos
Distribuídos
Benefícios
Distribuídos
Concentrados
Concentrados
Política majoritária (maior parte da
sociedade paga, maior parte da
sociedade se beneficia) Ex.
Seguridade Social, Lei Antitruste
Política empreendedora (benefícios
gerais - ou pequenos – custos baixos)
Ex Política ambiental
Política Clientelista (pequenos grupos
se beneficiam à custa da sociedade,
por ter mais facilidade de organização)
(Politicas regulatórias de energia,
telecomunicações etc.)
Política de grupos de interesse
(pequenos grupos se beneficiam à
custa de outros grupos pequenos) Ex.
Políticas de incentivo ao comércio etc.
Fonte: Wilson (1980)
16
Quadro 2. Exemplos de Agências Reguladoras ( Brasil e EUA): anos de criação e funções
EUA
Organização
Brasil
Ano de Função regulatória
criação
Organização
Ano de
criação
Interstate Commerce 1887
Commission
Controla preços,
itinerários, e práticas
de serviços das
empresas de transporte
terrestre
Agência
Nacional
Transportes
Terrestres
Power 1930
Regula preços no setor
de gás
1996
Agência
Nacional
de
Energia Elétrica
Determina preços para
o serviço de telefone e
telégrafo, e controla a
entrada no setor de
telecomunicações e
radiofusão
Agência
1997
Nacional
de
Telecomunicaçõe
s
Federal
Commission
2001
de
(agora em FERC)
Federal
Communications
Commissions
1934
Federal
Maritime 1936
Commission
Controla
tarifas
e Agência
horários de expedições Nacional
Petróleo
transoceânicas
Civil
Board
Regula
tarifas
de
passagens, controla a
entrada de companhias
nas rotas entre cidades
e oferece subsídios
para serviços locais
Aeronautics 1938
Agência
Nacional
Transportes
Aquaviários
17
1997
de
2001
de
Função regulatória
orgão regulador da atividade de
exploração da infra-estrutura
ferroviária e rodoviária federal e
da atividade de prestação de
serviços de transporte terreste
regular e fiscalizar a produção,
transmissão, distribuição e
comercialização de energia
elétrica,
em conformidade com as
políticas e diretrizes do governo
federal.
Entre as atribuições:
Implementar a política nacional
de telecomunicações.
Propor o Plano Geral de
Outorgas.
Propor o plano geral de metas
para universalização dos serviços
de telecomunicações.
Administrar o espectro de
radiofreqüências e o uso de
órbitas.
Compor administrativamente
conflitos de interesses entre
prestadoras de serviços de
telecomunicações.
Atuar na defesa e proteção dos
direitos dos usuários.
Estabelecer a estrutura tarifária
de cada modalidade de serviços
prestados em regime público.
promover a regulação,
a
contratação e a fiscalização das
atividades
econômicas
integrantes da indústria do
petróleo
Atua na:
a navegação fluvial, lacustre, de
travessia, de apoio marítimo, de
apoio portuário, de cabotagem e
de longo curso;
os portos organizados;
os terminais portuários
privativos;
o transporte aquaviário de cargas
especiais e perigosas.
a exploração da infra-estrutura
aquaviária federal.
Postal
Commision
Rate 1970
Energy
Regulatory 1974
Administration (agora
no FERC)
Estabelece
correios e
as classes,
cobranças
serviços
classes de
tarifas para
assim como
para outros
Regula
preços
de
produtos de petróleo e
outros.
Fonte: Adaptado de Breyer, 1982.
18
Quadro 3. Principais funções das unidades organizacionais do DOT
OFFICE OF THE SECRETARY: Liderança do DOT. O Secretário de Transportes é o
principal conselheiro do Presidente em todas as questões relativas à área de transportes.
- Formula a política nacional de transportes e promove o transporte intermodal.
BUREAU OF TRANSPORTATION STATISTICS: compila, analisa e publica
estatísticas relevantes para o sistema de transportes nacionais.
COAST GUARD: assegura o transporte seguro nas vias hidroviárias e a proteção do
meio-ambiente marino.
FEDERAL AVIATION ADMINISTRATION: segurança da aviação civil.
FEDERAL HIGHWAY ADMINISTRATION: coordena programas de transportes
rodoviários em cooperação com estados e outros parceiros de modo a fortalecer a
segurança, vitalidade econômica, qualidade de vida e meio-ambiente do país.
FEDERAL MOTOR CARRIER SAFETY ADMINISTRATION:
fatalidades e acidentes relacionados com os automotores comerciais.
prevenir
FEDERAL TRANSIT ADMINISTRATION: ajuda a desenvolver e melhorar o
transporte de massas nas cidades e comunidades de todo o país.
MARITIME ADMINISTRATION: promove o desenvolvimento e a manutenção de
uma marinha mercante adequada e equilibrada, suficiente para apoiar o comercio
marítimo doméstico e capaz de servir como suporte naval e militar em tempos de guerra
e emergência nacional.
NATIONAL HIGHWAY TRAFFIC SAFETY ADMINISTRATION: responsável da
redução do número de mortes, ferimentos e perdas econômicas resultantes dos acidentes
de veículos.
RESEARCH AND SPECIAL PROGRAMS ADMINISTRATION
SAINT LAWRENCE SEAWAY DEVELOPMENT CORPORATION: opera nas
vias comerciais e não comerciais aquaviárias entre os Grandes Lagos e o Océano
Atlántico.
SURFACE TRANSPORTATION BOARD: corpo independente, bipartite,
adjudicatório, responsável pela regulação econômica do transporte interestadual,
principalmente ferroviário.
TRANSPORTATION ADMINISTRATIVE SERVICE CENTER: assegura serviços
administrativos e técnicos para o DOT e outras entidades governamentais.
19

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