MARRA, Natália Cardoso. COOPERAÇÃO INTERINSTITUCIONAL

CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E
EXTENSÃO
MESTRADO EM GESTÃO SOCIAL, EDUCAÇÃO E
DESENVOLVIMENTO LOCAL
NATÁLIA CARDOSO MARRA
Cooperação Interinstitucional como Instrumento de Gestão da Região
Metropolitana de Belo Horizonte e de Promoção do Desenvolvimento
Local
Belo Horizonte
2012
NATÁLIA CARDOSO MARRA
Cooperação Interinstitucional como Instrumento de Gestão da Região
Metropolitana de Belo Horizonte e de Promoção do Desenvolvimento
Local
Dissertação apresentada ao Mestrado em
Gestão
Social,
Desenvolvimento
Educação
Local
do
e
Centro
Universitário UNA, como requisito à
obtenção do título de Mestre.
Área de concentração: Inovações Sociais
Educação e Desenvolvimento Local.
Linha de pesquisa: Organização e
Articulação Interinstitucionais e Gestão do
Desenvolvimento Local.
Orientadora: Raquel Garcia Gonçalves
Belo Horizonte
2012
M358c
Marra, Natália Cardoso
Cooperação interinstitucional como instrumento de gestão da região
metropolitana de Belo Horizonte e de promoção do Desenvolvimento Local /
Natália Cardoso Marra. – 2012.
152f.: il.
Orientadora: Prof. Raquel Garcia Gonçalves
Dissertação (Mestrado) – Centro Universitário UNA, 2012. Programa de
Mestrado em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local.
Bibliografia f. 142-154.
1. Administração de regiões metropolitanas. 2. Governança corporativa. I.
Gonçalves, Raquel Garcia. II. Centro Universitário UNA. III. Título.
CDU: 658.114.8
Ficha catalográfica desenvolvida pela Biblioteca UNA campus Guajajaras
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho a todos aqueles que não me deixaram lutar sozinha e sempre
cooperaram comigo, especialmente ao Túlio, meus familiares, amigos, os companheiros
de mestrado Tim, Kris, Alexandre e Jacke.
“Se você vier
Pro que der e vier
Comigo...
Eu lhe prometo o sol
Se hoje o sol sair
Ou a chuva...
Se a chuva cair
Se você vier
Até onde a gente chegar
Numa praça
Na beira do mar
Num pedaço de qualquer lugar...
Nesse dia branco
Se branco ele for
Esse tanto
Esse canto de amor
Oh! oh! oh...
Se você quiser e vier
Pro que der e vier
Comigo”
(Geraldo Azevedo – Dia Branco).
AGRADECIMENTOS
Agradeço àqueles que me inspiram a ser uma pessoa melhor, como a querida professora
Miracy Barbosa de Souza Gustin, todos do Programa Pólos, o professor Apolo Heringer
Lisboa e os membros do Projeto Manuelzão.
Agradeço, especialmente, à professora Marinella Machado Araújo que foi quem me
incentivou a pesquisar a cooperação interinstitucional na Região Metropolitana de Belo
Horizonte.
Agradeço à minha orientadora, Raquel Garcia Gonçalves, pela cooperação na
realização deste trabalho, aos entrevistados e aos membros da banca examinadora.
“Nunca se vence uma guerra lutando sozinho
Cê sabe que a gente precisa entrar em contato
Com toda essa força contida e que vive guardada
O eco de suas palavras não repercutem em nada.
É sempre mais fácil achar que a culpa é do outro
Evita o aperto de mão de um possível aliado
Convence as paredes do quarto, e dorme tranquilo
Sabendo no fundo do peito que não era nada daquilo
Coragem, coragem, se o que você quer é aquilo que pensa e faz
Coragem, coragem, eu sei que você pode mais”.
(Raul Seixas – Por quem os sinos dobram).
RESUMO
As cidades vêm sofrendo profundas transformações qualitativas e quantitativas,
transformando-se em metrópoles com uma nova e diferente forma de assentamento
humano, com problemas jurídico-urbanísticos que precisam ser cuidados de modo
específico e diferenciado. Algumas capitais brasileiras já se encontram em estado de
metropolização, porém a legislação e as políticas públicas não vêm acompanhando esse
processo. O objetivo geral desta pesquisa é analisar qual a estrutura de gestão urbana
que melhor fomenta práticas de cooperação e a cultura da solidariedade, condições
fundamentais à materialização de projetos de interesse comum que buscam o
desenvolvimento local de uma região metropolitana. Um dos objetivos específicos é
traçar como foi a formação do sistema federativo e da institucionalização da RMBH,
com a finalidade de esclarecer o contexto no qual surgiu a concepção de administração
regional. Outro objetivo é descrever qual a formação da Administração Pública atual e
identificar se essa tem capacidade de desenvolver, por meio da cooperação, o
desenvolvimento local, caracterizando os instrumentos de gestão criados para a
promoção de uma Administração Pública dialógica e cooperativa. São retratados, nesta
dissertação, a formação do federalismo brasileiro, os processos de urbanização e a
realidade da institucionalização da RMBH, com foco nas práticas de acessibilidade
urbana. O resultado alcançado com esta pesquisa apresentou que não há um modelo
definido para o desenvolvimento local, mas princípios que precisam ser observados,
como o da gestão social, da cooperação interinstitucional, da participação e da
administração pública dialógica. Todos esses princípios dizem respeito ao conceito de
governança. O método utilizado para a realização do presente trabalho consiste em um
estudo de caso da RMBH. O referencial teórico baseia-se em informações adquiridas
em seminários, análise de conteúdo teórico e legal quanto ao tema. A pesquisa é do tipo
qualitativo, pois, para que as conclusões fossem alcançadas, foram utilizados
conhecimentos provenientes da análise de informações sobre lugares, pessoas e
experiências, cruzando prática e teoria. Entrevista e análise documental foram os
instrumentos metodológicos empregados. A proposta de intervenção desta pesquisa é a
realização de um seminário que discuta o tema metropolitano sob a ótica da gestão
social e visando ao desenvolvimento local.
Palavras-chave: Regiões metropolitanas; Cooperação interinstitucional; Gestão social;
Desenvolvimento local; Governança.
ABSTRACT
The social menagement is a way to employ the governance and promote local
development. The case studied was the Metropolitan Region of Belo Horizonte –
RMBH, specially in regard to acessibility, since this depends on the realizations of a
public dialogue with other institutions. Cities have suffered profound transformation,
turning into a metropolis that have new and different forms of human settlements, legal
and urban problems that need special attention. Some brazilian cities have already
became metropolis, but the law and politics are not following this process. The
objective of this research is to analyze which structure of urban management promotes
cooperation and the culture of solidarity, fundamental conditions for realizing projects
of common interests thar seeks for local development. One of the specifics objectives is
to trace how was the formation of the federal brazilian system and the
institutionalization of the RMBH, in order to clarify the context in wich it created the
regional administration. This research also describes how is the public administration
today at RMBH and identify the capacity to develop, through cooperation, the local
development. This study focus on urban accessibility practices, because it requires
cooperation and participation. The results obtained showed that can not be defined one
specific model for local development, but there are some principles that must be
observed, as the social management, inter-institutional cooperation, participation and
dialogue in public administration. All these principles are related to the concept of
governance. The method used on this work consists on a study of the RMBH. The
theory is based on information acquired in seminars, content analysis and legal literature
on the subject. The research in qualitative and were used knowledge obtained from the
analysis of information about places, people and experiences, crossing theory and
practice. Interview and document analysis were the methodological tools employed.
Keywords: Metropolitan areas; Inter-institutional cooperation; Social management;
Local development; Governance.
Lista de Ilustrações
MAPA 1: Divisão Político Administrativa Região Metropolitana de Belo Horizonte e
Colar Metropolitano........................................................................................................95
MAPA 2: Densidade Viária na RMBH.........................................................................127
MAPA 3: Localização do Vetor Norte da Região Metropolitana de Belo
Horizonte.......................................................................................................................129
Lista de Quadros
QUADRO 1: Constituição e características básicas da Região Metropolitana de Belo
Horizonte.........................................................................................................................96
Lista de Siglas e Abreviaturas
Agem
Agência Metropolitana
AMBEL
Assembleia Metropolitana de Belo Horizonte
Ansur
Associação Nacional do Solo Urbano
BNH
Banco Nacional de Habitação
CCT
Câmara de Compensação Tarifária
CF
Constituição Federal
CGTC
Comissão Gerenciadora do Transporte Coletivo da RMBH
CNDU
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CNPU
Comissão Nacional de Política Urbana e Regiões Metropolitanas
DBO
Departamento de Bondes e Ônibus
DER/MG
Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais
DNER
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
EME
Esquema Metropolitano de Estruturas
FDM
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano
FJP
Fundação João Pinheiro
Granbel
Associação dos Municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte
IAB
Instituto dos Arquitetos do Brasil
IGA
Instituto de Geociências Aplicadas
IPNUD
I Plano Nacional de Desenvolvimento
Metrobel
Companhia de Transportes Urbanos da Região Metropolitana de Belo
Horizonte
MNRU
Movimento Nacional pela Reforma Urbana
PACE
Plano da Área Central
PDDI
Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado
PDIES
Plano de Desenvolvimento Integrado Econômico e Social da RMBH
PERMBH
Projeto Estruturador da RMBH
PIB
Produto Interno Bruto
Plambel
Superintendência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo
Horizonte
PPAG
Plano Plurianual de Ação Governamental
PROBUS
Programa de Organização do Transporte Público
RM
Região Metropolitana
RMBH
Região Metropolitana de Belo Horizonte
SEDRU
Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana
SEGEM
Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana
SEPLAN
Secretaria do Planejamento e Coordenação Geral de Minas Gerais
Serfhau
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
Sistar
Sistema de Cobrança e Validação de Tarifa
SNTU
Sistema Nacional de Transportes Urbanos
SUDENE
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
SUPAM
Superintendência de Articulação com os Municípios
ZEE MG
Zoneamento Ecológico Econômico
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO..........................................................................................................13
1.1 Metodologia..............................................................................................................17
2 REFERENCIAL TEÓRICO.....................................................................................19
2.1 Região Metropolitana.............................................................................................19
2.1.1 Estado Federal.......................................................................................................24
2.2 Desenvolvimento Local...........................................................................................27
2.2.1 Cidade, Território e Metropolização.....................................................................31
2.3 Gestão Social e Governança Metropolitana.........................................................33
2.3.1 Cooperação Interinstitucional...............................................................................40
2.3.2 Administração Pública Dialógica.........................................................................44
2.3.3 Participação Popular.............................................................................................47
3 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA..................................................................53
3.1 O Estado Federal Brasileiro...................................................................................53
3.1.1 Autonomia Municipal............................................................................................59
3.2 Metropolização no Brasil........................................................................................64
3.2.1 A trajetória histórica da regionalização no Brasil...............................................65
3.3 Planejamento urbano e a configuração de áreas metropolitanas......................75
3.3.1 Planejamento Urbano no Brasil..........................................................................79
4 A FORMAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE.86
4.1 A definição da sede da nova capital de Minas Gerais: Belo Horizonte..............86
4.2 Do Arraial Curral Del Rey à capital mineira........................................................87
4.3 A construção de uma cidade para abrigar o governo de Minas Gerais.............87
4.4 A expansão urbana e a configuração da Região Metropolitana de Belo
Horizonte enquanto fenômeno urbano espacial.........................................................90
4.5 A institucionalização da Região Metropolitana de Belo Horizonte....................93
4.5.1 A estrutura atual da RMBH................................................................................103
5 A ACESSIBILIDADE METROPOLITANA.........................................................112
5.1 A acessibilidade na RMBH...................................................................................119
CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................................................136
PROPOSTA DE INTERVENÇÃO............................................................................139
REFERÊNCIAS...........................................................................................................142
13
1 INTRODUÇÃO
Em meados do séc. XX, houve uma revolução demográfica atrelada à integração
das cidades pelos transportes e pela telecomunicação. Esses fatores influenciaram o
êxodo rural e o crescimento desordenado dos centros urbanos (SOUZA, 2006). As
cidades vêm sofrendo profundas transformações qualitativas. As metrópoles,
megalópoles ou regiões metropolitanas não representam apenas uma versão maior da
cidade tradicional, mas uma nova e diferente forma de assentamento humano, com
problemas jurídico-urbanísticos que precisam ser cuidados de modo específico e
diferenciado (SILVA, 2008). Para Esteve (2004, p.22), as cidades são a riqueza das
nações, mas não são produzidas de forma independente, “sino a través de la interacción
com otras ciudades y otros municípios, en no pocas ocasiones, relativamente próximos
en el território”.
A regionalização é uma tendência atual. Conforme afirma Teixeira (2008), a
regionalização é uma alternativa para o processo de mudanças, a partir da constatação
de que os municípios, isoladamente, são incapazes de atender a seus munícipes, tanto
pelo excesso de atribuições quanto pelos escassos recursos financeiros. A divisão
territorial dos municípios hoje não delimita de fato a influência dos mesmos e as
necessidades da população local. Algumas capitais brasileiras já se encontram em
estado de metropolização, porém a legislação e as políticas públicas não vêm
acompanhando esse processo. O território referente à divisão administrativa não
corresponde mais ao território vivido pela sociedade local ou regional.
O intenso processo de urbanização no Brasil proporcionou o surgimento de grandes
conglomerados nos quais os limites municipais tornaram-se indefinidos. As cidades
começaram a coexistir de forma integrada, de modo que a população de diversos
municípios próximos passou a interagir no território de mais de uma administração
municipal. Essa interação fez com que surgissem problemas em escalas regionais. O
crescimento das áreas metropolitanas foi além do aumento populacional, houve
intensificação dos problemas sociais, ambientais e econômicos. Dessa maneira, vem se
tornando necessária uma gestão metropolitana.
A urbanização desordenada que atinge as grandes metrópoles brasileiras e a
exclusão social são responsáveis por uma gama de problemas enfrentados diariamente
pela administração pública e de difícil solução individual por cada município, cada vez
14
mais dependente de uma cidade pólo e dos demais centros urbanos próximos. Segundo
Lopes (2010, p.319),
Nas regiões metropolitanas a situação é agravada pela
característica da ocupação, que faz com que os problemas de
um município afetem diretamente o município vizinho, não
sendo possível pensar em soluções realmente eficazes e
permanentes que não passem por uma ação regional. Mesmo
um município rico, com alta capacidade técnica e política
para atuar, não consegue blindar suas fronteiras e trabalhar
solucionando seus problemas locais, pois a população
regional necessariamente se movimenta entre territórios
vizinhos, transportando problemas e soluções entre eles.
Em 1973, foram criadas oito regiões metropolitanas no país, sendo uma delas a de
Belo Horizonte. Essas regiões foram institucionalizadas com a função de solucionar
problemas derivados da ausência de uma gestão regional. Basicamente, as regiões
metropolitanas da década de 70 tinham como finalidade a prestação de serviços comuns.
Com a Constituição de 1988 e a formulação de outras normas estaduais, federais e
municipais, as funções de interesse comum regional foram aprimoradas e passaram a
tratar de diversos aspectos, como a acessibilidade (TEIXEIRA, 2008).
Ocorre que a simples criação de regiões metropolitanas não resolve os problemas
originados a partir do crescimento das cidades. Seriam necessários institutos e normas
que regularizem a atuação e a competência dessas instâncias da administração pública.
A discussão sobre as dinâmicas socioeconômicas, urbanísticas, políticas e culturais que
caracterizam o “fenômeno da metropolização – a geografia da „cidade real‟, que
desconsidera limites administrativos e mesmo limites físicos – não pode mais ser
dissociada da discussão acerca da dimensão jurídico-institucional desse processo”
(GOUVÊA, 2005, p.12). Mais importante ainda é a necessária cooperação entre as
esferas do poder público, o setor privado e a sociedade. O desenvolvimento local, por
exemplo, depende de formas coletivizadas de gestão (FISCHER, 2002).
As regiões metropolitanas dependem da cooperação interinstitucional para serem
implantadas de forma efetiva. Essa cooperação deriva de um sistema federativo também
cooperativo. Ocorre que, conforme poderá ser observado neste trabalho, a formação da
federação no Brasil deu-se de forma competitiva e passou por diversos estágios de
centralização e de descentralização (ABRUCIO, 2006).
A divisão de competências e recursos no contexto do pacto federativo brasileiro não
deveria ser um fator impeditivo da cooperação, mas na prática esse fato acontece. O
15
sistema federativo brasileiro é competitivo, a cooperação não é estimulada e as
desigualdades regionais apenas tendem a estimular a competição (ABRUCIO, 2006).
Os entes federativos são a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Na
atualidade, vem sendo discutida a existência de uma quarta instância, a regional,
derivada da interligação e da interdependência que predominam hoje em algumas áreas
de alto adensamento urbano, conurbadas ou não.
Para Gouvêa (2005, p.191), “a
inexistência de políticas públicas de corte metropolitano contribui para o aumento dos
níveis de desigualdade entre os municípios”.
Diante dos fatos narrados, a questão central desta pesquisa é a seguinte: qual seria a
estrutura de gestão urbana que melhor fomentaria práticas de cooperação e a cultura da
solidariedade, condições fundamentais à materialização de projetos de interesse comum
que busquem o desenvolvimento local na região metropolitana de Belo Horizonte?
As cidades são extremamente dinâmicas e, por essa razão, não é devida a definição
de um modelo de gestão perfeitamente adequado para a RMBH. A existência de um
sistema cooperativo e participativo permite que as mudanças ocorridas na sociedade
sejam facilmente absorvidas pela gestão urbana, de modo que esta se mantenha eficaz
mediante as alternâncias vividas no cotidiano. Por esse motivo, não cabe a esta pesquisa
definir uma estrutura administrativa definitiva, mas demonstrar a relevância de se
fomentar a cooperação e a dialogicidade.
Almeja-se apresentar como uma política metropolitana federal, pactuada entre os
diversos ministérios, agências de vocação metropolitana, Congresso Nacional, dentre
outras instituições, deverá oferecer incentivos para que os governos municipais e
estaduais sintam-se motivados a aderir a um círculo virtuoso de cooperação e
intervenção articulada entre os três níveis de governo. O que se busca é a construção de
uma política metropolitana de “soma positiva”, na qual todos os atores envolvidos,
inclusive a população, sejam beneficiados (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010).
O objetivo desta pesquisa é importante, pois no Brasil não há integração entre entes
governamentais, administrativos e o povo. Quem formula as políticas públicas
normalmente não é quem as executa e raramente compreende as implicações sociais,
econômicas e políticas delas derivadas (ARAÚJO, 2010).
Assim, o objetivo geral deste trabalho é analisar qual a estrutura de gestão urbana
que melhor fomenta práticas de cooperação e a cultura da solidariedade, condições
fundamentais à materialização de projetos de interesse comum que buscam o
desenvolvimento local na região metropolitana de Belo Horizonte. Um dos objetivos
16
específicos é traçar como foi a formação do sistema federativo e da institucionalização
da RMBH, com a finalidade de esclarecer o contexto no qual surgiu a concepção de
administração regional. Outro é descrever qual a formação da Administração Pública
atual e identificar se essa tem capacidade de desenvolver, por meio da cooperação, o
desenvolvimento local, caracterizando os instrumentos de gestão criados para a
promoção de uma Administração Pública dialógica e cooperativa.
Para Ribeiro (RIBEIRO; JUNIOR, 2010), cabe indagar se não está consolidada uma
situação de ingovernabilidade das metrópoles brasileiras, em razão da complexidade
dos problemas que se avolumaram ao longo dos últimos anos, da fragmentação
institucional e da inexistência de valores que impulsionem as ações coletivas de
cooperação interinstitucional, visando ao enfrentamento de problemas comuns.
Para a realização deste trabalho e com o intuito de demonstrar que por meio da
execução da administração pública dialógica e da cooperação interinstitucional é
possível o desenvolvimento de uma gestão regional participativa capaz de melhorar a
qualidade de vida nos centros urbanos, serão retratados a formação do federalismo
brasileiro, os processos de urbanização e a realidade da institucionalização da Região
Metropolitana de Belo Horizonte – RMBH, com foco nas práticas de acessibilidade
urbana.
A opinião de Esteve (2004, p. 38), quanto à gestão governamental, reforça a
proposta de estudo do presente trabalho:
Sin duda, el gobierno que será mas ampliamente reconocido
para impulsar la gestión de redes de ciudades será el gobierno
regional, siempre que parta de los princípios de: respeto a la
autonomia local y no injerencia en asuntos municipales;
subsidariedad respecto a la actuación de los gobiernos locales
y consideración a la asimetría de los municipios y de sus
gobiernos respecto a la importancia demográfica y económica
y social; cooperación para establecer las redes de ciudades, a
partir de una negociación en que em fortalecimiento de la
relación tenga aún mayor importancia que los contenidos
(ESTEVE, 2004, p. 38).
O referencial teórico desta pesquisa trabalha pontos básicos como a concepção de
região metropolitana, o que requer uma explanação sobre o estado federal.
Posteriormente é tratado o conceito de desenvolvimento local, que demanda uma
discussão sobre cidade e território a fim de justificar o motivo da escolha da discussão
do âmbito local. Gestão social, governança metropolitana, cooperação interinstitucional,
administração pública dialógica e participação popular são os últimos aspectos
17
apresentados no referencial teórico e visam a tecer os objetivos desta pesquisa enquanto
proposta de intervenção.
No momento seguinte, os conceitos citados são contextualizados historicamente, em
conformidade com a trajetória do planejamento urbano no Brasil e em Belo Horizonte,
com o intuito de fundamentar a institucionalização metropolitana. Por fim, é relatada a
forma como ocorre a gestão da acessibilidade e a importância dessa em nível regional.
A proposta de intervenção desta pesquisa é a realização de um seminário que
discuta a governança metropolitana, com foco no desenvolvimento local promovido
pela gestão social.
1.1 Metodologia
Esta pesquisa consiste em um estudo de caso da formação da Região Metropolitana
de Belo Horizonte. O referencial teórico baseia-se em informações adquiridas em
congressos e seminários, análise de conteúdo teórico e legal quanto ao tema. Esse
trabalho consiste em uma pesquisa do tipo qualitativo, pois para que as conclusões
fossem alcançadas foram utilizados conhecimentos provenientes da análise de
informações sobre lugares, pessoas e experiências. A prática e a teoria cruzaram-se
durante a realização do trabalho, assim como foi dada relevância ao sujeito, aos atores e
ao contexto no qual o objeto está inserido (CHIZZOTTI, 2003).
Por se tratar de um trabalho na área de ciências sociais, os métodos histórico,
comparativo e descritivo foram amplamente utilizados. Foi relevante o estudo da
formação da RMBH para a explanação da sua situação atual e os reflexos das políticas
aplicadas no passado.
Dados estatísticos quanto aos municípios que compõem a RMBH e quanto ao grau
de institucionalização foram coletados e avaliados, para a construção de um texto
próximo da realidade da sociedade local. As informações quantitativas não alteraram a
natureza da pesquisa, apenas complementaram o texto.
Para que os objetivos fossem cumpridos, foi necessário observar os elementos que
compõem a RMBH, com destaque para os órgãos que a gerenciam, as organizações da
sociedade civil e as instituições acadêmicas envolvidas com questões metropolitanas.
As entrevistas realizadas com José Abílio Belo Pereira, Conselheiro Metropolitano e
com a professora da UFMG, Jupira Gomes de Mendonça foram de grande valia para a
compreensão dos valores aplicados pelos gestores públicos na formulação das políticas
regionais e para verificar a aplicação efetiva da cooperação interinstitucional, da
realização de uma gestão intersetorial, colaborativa e participativa.
18
A pesquisa qualitativa foi a mais adequada para o trabalho, já que possibilitou à
pesquisadora a verificação da interação entre os diversos atores metropolitanos. A
execução do trabalho fez uso dos seguintes instrumentos metodológicos que se
complementaram: investigação por análise documental e entrevistas.
A análise documental foi importante por ter servido como fonte de informações que
enriqueceu o embasamento teórico da pesquisa e ofereceu dados para que fossem
formuladas e interpretadas as entrevistas.
A busca pelas normas jurídicas que criaram e regulamentam a RMBH, ou que de
qualquer forma remetem à gestão metropolitana, contribuiu para fundamentar a
institucionalização dessa instância regional e as políticas de administração
intermunicipal.
Obras e artigos publicados que tratam da regionalização, do processo histórico de
ocupação e planejamento de Belo Horizonte foram lidos e trabalhados, para que
pudessem fornecer dados empíricos ou teóricos quanto aos processos de urbanização e
articulação interinstitucional nas metrópoles.
Documentos dos órgãos da estrutura administrativa da RMBH e notícias de jornais
tornaram-se úteis para a composição da realidade da institucionalização.
Para a compreensão da importância do uso da cooperação interinstitucional como
instrumento de formação de regiões metropolitanas, foram entrevistados membros da
academia, um conselheiro metropolitano e a diretora da Agência Metropolitana, Vivian
Barros Martins. As entrevistas foram semiestruturadas e permitiram o desenvolvimento
de um bom diálogo.
O resultado alcançado com as entrevistas foi a comprovação dos problemas
apontados pela doutrina quanto à dificuldade de se estabelecer a cooperação na RMBH.
Como foram entrevistadas pessoas que possuem um envolvimento distinto com a
temática metropolitana, trechos das falas dos entrevistados estão dispersos pelo texto,
justificando e complementando informações colhidas através de outros instrumentos
metodológicos.
19
2 REFERENCIAL TEÓRICO
O presente capítulo trata do referencial teórico que servirá de embasamento para a
pesquisa que ora se apresenta. Torna-se fundamental, nesse sentido, tratar dos conceitos
de região metropolitana, contextualizada na realidade brasileira, e de gestão social que
promoverá o desenvolvimento local por meio de práticas cooperativas e participativas.
Cabe ressaltar que a cooperação interfederativa é um dos desafios metropolitanos. A
ausência de um arranjo institucional intergovernamental e o municipalismo fazem com
que os municípios acreditem que possam resolver suas demandas sozinhos
(AZEVEDO; MARES GUIA, 2010). Assim é preciso tratar do conceito de região
metropolitana, tendo em vista o contexto constitucional e a formação do Estado Federal.
Outro aspecto a ser considerado refere-se à conformação geográfica do poder
político que define uma limitação territorial. Esses limites são margens delimitadoras do
intercâmbio entre distintos grupos e pessoas externas (SERRANO, 1999) e não são
claros nos dias de hoje. Por essa razão, é necessário discutir as relações entre poder,
território e povo.
Como já exposto anteriormente, esta pesquisa trata dos processos político-sociais,
tendo em vista as articulações institucionais e a participação popular. Ela parte do
pressuposto de que é preciso a formação de uma gestão colaborativa baseada em uma
administração pública, dialógica, capaz de tratar de demandas urbanas e do
desenvolvimento local.
Assim, para que o objetivo deste trabalho seja alcançado, o referencial teórico
partirá dos conceitos de região metropolitana, contextualizadas no Estado Federal, e de
gestão social, enquanto precursora da governança urbana, fundamentada na cooperação
interinstitucional, na participação popular e na promoção do desenvolvimento local.
Os conceitos de cidade e território integrarão a discussão do desenvolvimento local,
para que fique clara a dimensão do objeto de estudo e a razão do uso da expressão local,
ao longo da pesquisa, e não regional.
2.1 Região Metropolitana
Do ponto de vista etimológico, metrópole significa cidade-mãe. As antigas cidades
gregas, que conquistavam cidades estrangeiras, eram conhecidas como cidades
metropolitanas (VILLAÇA, 1978).
As regiões metropolitanas podem ser tratadas sob dois contextos: o legal e o
espacial. A configuração espacial consiste nas conurbações urbanas, na existência de
20
conexões entre municípios, sejam elas institucionais, viárias, econômicas ou sociais. Já
o contexto legal trata da regulamentação jurídica das regiões metropolitanas, criadas por
lei com o intuito de normatizar as relações espaciais.
Para Eurico Rezende, citado por Gouvêa (2005, p. 133):
As Regiões Metropolitanas constituem hoje em dia uma
realidade urbanística que não pode ser desconhecida das
administrações modernas, nem omitida no planejamento
regional. Por Regiões Metropolitanas, entendem-se aqueles
Municípios que gravitam em torno da grande cidade,
formando com esta uma unidade socioeconômica, com
recíprocas implicações nos seus serviços urbanos e
interurbanos. Assim sendo, tais serviços deixam de ser de
exclusivo interesse local, por vinculados estarem a toda a
comunidade metropolitana. Passam a constituir a tessitura
intermunicipal daquelas localidades, e, por isso mesmo,
devem ser planejados e executados em conjunto, por uma
administração unificada e autônoma, mantida por todos os
Municípios da região, na proporção dos seus recursos e, se
estes forem insuficientes, hão de ser complementados pelo
Estado e até mesmo pela União, porque os seus benefícios se
estendem aos governos estadual e federal.
Serrano (2009) ressalta o caráter legal da região metropolitana, tendo em vista as
necessidades existentes no espaço envolvido por esta. Sendo assim, Serrano caracteriza
a região metropolitana como um meio desconcentrado de administração regional, cuja
premissa é a solução equânime de problemas de interesse público que afetam
municípios de áreas conurbadas. Dentre esses problemas, podem-se citar o direito à
moradia, à preservação ambiental, à mobilidade, à saúde, à proteção do patrimônio
cultural.
O conceito mais completo apresentado por Serrano é o qual afirma ser a região
metropolitana (SERRANO, 2009, p. 226)
um ente administrativo estadual, da administração direta ou
indireta, sob regime de Direito Público, instituída por
competência discricionária do legislador complementar
estadual por conta do permissivo constitucional do § 3º do
art. 25 de nossa Carta Magna, em áreas de conurbação de três
ou mais municípios em que haja a necessidade de realização
de atividades comuns de caráter regional, no interior dos
limites da competência constitucional do Estado-membro e
em seu nome e sob sua responsabilidade, realizados por
gestão compartilhada com os municípios integrantes, nos
limites e organização estipulados na lei instituidora, sem
interferência na autonomia municipal.
21
Regiões Metropolitanas, conforme é retratado por Eros Graus na obra de Serrano
(2009), são constituídas por leis que reconhecem a existência de uma comunidade
socioeconômica com funções urbanas altamente diversificadas, especializadas e
integradas. Estas estabelecem um agrupamento de municípios com vistas à realização
integrada da organização, planejamento, execução de funções públicas de interesse
comum exigidos em razão da integração urbano-regional. As regiões metropolitanas
representam um conjunto territorial intensamente urbanizado e adensado, pólo de
atividade econômica, cujas necessidades específicas somente poderão ser atendidas
mediante a realização de funções governamentais coordenadas e planejadas (GRAU,
1983).
Para Silva (2004, p.646) a “região metropolitana constitui-se de um conjunto de
municípios cujas sedes se unem com certa contiguidade em torno de um municípiopólo”.
No mesmo sentido, Meirelles (2003, p.82) entende que a região metropolitana
resume-se à delimitação de uma zona de influência da Metrópole e à atribuição de
serviços de âmbito metropolitano a uma única administração. Para Machado (2003,
p.28), a metrópole “visa a estabelecer formas de gestão pública, aderentes às
características supramunicipais, dos problemas urbanos e busca administrar um espaço
fisicamente integrado, porém institucionalmente fragmentado”.
O art. 45 da Constituição do Estado de Minas Gerais (MINAS GERAIS, 1989)
conceitua a região metropolitana como um conjunto de Municípios limítrofes,
apresentando a ocorrência ou a tendência de continuidade do tecido urbano e de
complementaridade de funções urbanas, que tenha como núcleo a capital do Estado ou
metrópole regional e que exija planejamento integrado e gestão conjunta permanente,
por parte dos entes públicos nela atuantes1.
O art. 44 da Constituição do Estado de Minas Gerais (MINAS GERAIS, 1989)
define as aglomerações urbanas como o agrupamento de Municípios limítrofes, que
apresentem tendência à complementaridade das funções urbanas, exigindo o
planejamento integrado e recomendando ação coordenada dos agentes públicos. Os
1
O art. 46 da Constituição do Estado de Minas Gerais de 1989 afirma que em cada região metropolitana
haverá uma Assembleia Metropolitana, um Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano,
uma Agência de Desenvolvimento, com caráter técnico e executivo, um plano diretor de desenvolvimento
integrado e um fundo de desenvolvimento metropolitano. Conforme o art. 47, o fundo de
desenvolvimento metropolitano deve ser destinado a financiar os planos e projetos da região
metropolitana, em consonância com o plano diretor de desenvolvimento integrado.
22
requisitos para as aglomerações são a existência de população mínima de 300.000
habitantes e de complexo geoeconômico e social integrado por três ou mais municípios.
As microrregiões são caracterizadas, pelo art. 49 do mesmo dispositivo legal, como o
agrupamento de Municípios limítrofes, resultante de elementos comuns físicoterritoriais e socioeconômicos, que exija planejamento integrado com vistas a criar
condições adequadas para o desenvolvimento e a integração regional.
Todas essas três modalidades dispostas na Constituição do Estado de Minas Gerais
apresentam, como finalidade, uma gestão e um planejamento urbano que promovam o
desenvolvimento.
De acordo com Fernandes (2004, p.82), a experiência brasileira demonstra que a
região metropolitana não constitui apenas uma região de serviço comum,
socioeconômica, administrativa ou de planejamento do uso do solo, mas também
política. Para Fernandes, o enfrentamento dos problemas metropolitanos não se esgota
na soma das ações locais e a falta de um aparato jurídico-institucional adequado para
enfrentá-los tem levado a distorções de toda ordem, fazendo com que a “gestão urbana
das regiões metropolitanas do país seja caracterizada pela combinação de processos de
ineficiência econômica, irracionalidade administrativa, injustiça social e degradação
ambiental” (GOUVÊA, 2005, p. 16).
Conforme conclui Teixeira (2008), é difícil traçar um conceito único para as regiões
metropolitanas, mas certos aspectos são comuns a qualquer caracterização feita quanto à
mesma. Dentre esses aspectos, pode-se citar a existência de extensa região urbana, onde
há o entrelaçamento territorial de municípios vizinhos, intensos processos econômicos e
industrialização que atraem pessoas, devido à imagem de lugar rico, cheio de
oportunidades, imagem esta em desacordo com os graves problemas sociais acumulados
nas áreas urbanas. Enfim o caráter espacial das regiões metropolitanas é essencial para a
sua configuração legal, reconhecida e instituída por normas jurídicas.
Porém as Regiões Metropolitanas não constituem um ente político, legislativo ou
possuem fonte de arrecadação. A mera criação das mesmas por lei pouco acresce à
possibilidade de solução dos problemas intermunicipais.
A administração da região metropolitana pode ser feita, conforme determinar o
estado que a constituiu, por meio da administração direta, atribuída a órgão do Estado
ou de representantes do estado e dos municípios, ou da administração indireta, pela
criação de pessoas jurídicas distintas da pessoa do estado e dos municípios. Enfim a
região metropolitana, no atual contexto constitucional, é divisão administrativa e, sob
23
essa forma, a entidade ou o órgão que a administrar não poderá ir além de uma
organização com autonomia administrativa e financeira, com personalidade de direito
privado, como uma empresa estatal, de direito público, como autarquia, ou sob a forma
de órgão do estado, como uma secretaria (TEIXEIRA, 2008, p. 79).
Em suma as regiões metropolitanas não podem ser basicamente uma conurbação
urbana que envolva alta densidade demográfica e mais de um município que possuam
interesses comuns. Os interesses comuns devem ser observados em conjunto. A
justificativa para a existência da região metropolitana diz respeito à prestação conjunta
pelos municípios de funções públicas de interesse comum visando à satisfação da
população2 (TEIXEIRA, 2008). Gouvêa (2005, p.137) destaca que:
Os defensores da preservação rígida do princípio da
autonomia municipal, ao procurar definir o alcance da
expressão „serviços comuns metropolitanos‟, viram a
necessidade de separar os serviços comuns em segmentos,
alguns para serem gerenciados de forma unificada e outros
para continuarem a ser executados isoladamente pelos
municípios
metropolitanos.
No
entender
desses
municipalistas, funções metropolitanas são aquelas de caráter
unicamente intermunicipal.
Enquanto isso, os partidários de modelos unificados de gestão metropolitana
argumentam que, se o objetivo da criação das RMs foi justamente o de propiciar um
tratamento integrado dos complexos problemas de áreas conurbadas, seria contraditória
e incompreensível a segmentação dos serviços públicos de interesse comum, atribuindo
uns à autoridade municipal e outros à metropolitana. Além disso, na maioria dos casos é
bastante difícil, ou mesmo impossível, delimitar, com razoável nível de precisão, os
limites desses segmentos para fins de determinação dos níveis de competência
(GOUVÊA, 2005).
As divergências envolvem a definição do que seriam, de fato, problemas
metropolitanos, já que os bens e serviços oferecidos no âmbito das metrópoles são
2
Segundo o art. 43 da Constituição do Estado de Minas Gerais: “Considera-se função pública de interesse
comum a atividade ou o serviço cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou
cause impacto nos outros Municípios integrantes da região metropolitana. §1° A gestão de função pública
de interesse comum será unificada. §2° As especificações das funções públicas de interesse comum serão
definidas na lei complementar que instituir região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião”
(MINAS GERAIS, 1989).
O art. 19 da Constituição do Estado de Minas Gerais (MINAS GERAIS, 1989) dispõe que: “No
planejamento, na organização e na execução das funções públicas de interesse comum, a ação dos órgãos
de gestão da Região Metropolitana abrangerá serviços e instrumentos que repercutam alem do âmbito
municipal e provoquem impacto no ambiente metropolitano, notadamente.”
24
muitas vezes empreendimentos conjuntos, coincidentes ou conflitantes, envolvendo
diferentes organismos vinculados a distintas esferas de governo. O que se percebe é que
a atuação institucional nas áreas urbanas nunca se constituiu domínio exclusivo de
nenhum nível de governo – federal, estadual ou municipal. Nessas áreas, sempre
atuaram uma diversidade de organismos da administração direta e indireta de cada um
desses níveis (GOUVÊA, 2005).
Diante da dificuldade de criar uma estrutura organizacional específica para dar
suporte às atividades de formulação e implementação de políticas públicas de cunho
metropolitano, analistas defendem a formação de parcerias intermunicipais, como os
consórcios e os convênios, mesmo que monotemáticos (GOUVÊA, 2005). Esses
consórcios têm se multiplicado pelo país e tratam de temas específicos como saúde,
habitação, educação, limpeza e coleta de lixo (CRUZ, 2010). A base dessas relações
consorciadas é a cooperação intergovernamental. Segundo dados do IBGE (CRUZ,
2010, p.85), mais da metade dos municípios brasileiros, em 1999, participava de algum
consórcio intermunicipal, sendo a maioria deles referentes à saúde, formados por
cidades pequenas a médias e concentrados nas regiões sul e sudeste. Infelizmente, no
Brasil, não existem mecanismos que proporcionem segurança política para que as
administrações municipais estabeleçam processos de gestão integrada de políticas de
interesse plurimunicipal (GOUVÊA, 2005).
A relevância da articulação intermunicipal é tratada por Abrucio (2004), quando
dispõe que o municipalismo, como projeto democrático no Brasil, só terá sucesso, se o
intermunicipalismo e o entrelaçamento entre os níveis de governo tiverem êxito. Caso
contrário, por mais fortes que os municípios sejam no plano constitucional, continuarão
frágeis no que tange ao poder e à instância democrática capaz de resolver os dilemas da
coletividade.
2.1.1 Estado Federal
Importante abordar o que é o Estado para compreender a formação das regiões
metropolitanas. Essa abordagem permite que seja feito o liame entre a divisão
geográfica do exercício do poder político e a distribuição das competências entre os
entes da federação.
Estado é uma organização política necessária para a vida social e sob a qual vive o
homem moderno. Essa organização é resultado da existência de um povo sobre um
território, delimitado e governado por leis que têm como fundamento um poder não
definido por fatores externos e supremo internamente (BASTOS, 1999). Para
25
Zimmenmann (1999), o Estado é uma realidade sociopolítica incontestável, com
personalidade jurídica e autoridade próprias.
Machado (2003, p. 37) dispõe que:
federalismo é a forma de Estado composta pela reunião de
Estados-membros que conservam, cada um, certo nível de
independência e autonomia, mas que se submetem a uma
única Constituição, a qual prescreve a existência de um
governo central representante, perante Estados estrangeiros,
da União federal.
De acordo com Serrano (2009), o povo, o território e o poder político são condições
de existência do Estado, somados ao ordenamento jurídico e ao interesse comum.
O povo pode ser definido como todas as pessoas que estão no limite territorial de
um Estado e sob as quais o governo exerce seu poder político. A conformação
geográfica do poder político define uma limitação territorial como base física. O
território é o espaço geográfico delimitado constitucionalmente para o exercício da
soberania e, por isso, é elemento que dá sentido à existência do Estado (SERRANO,
2009).
Para Abrucio (1998), o arranjo federativo depende de três elementos: contrato
federativo, equilíbrio entre os princípios da autonomia e da interdependência, e
“republicanização” da esfera pública. Analisando a opinião de Abrucio, Gouvêa (2005)
dispõe que o sistema federativo deve ser estabelecido a partir de um contrato construído
sobre bases constitucionais e mantido por um sólido arcabouço institucional. Apresenta
interdependência entre os entes federados e respeito a princípios predeterminados de
autonomia. Torna a esfera pública mais republicana, submetendo o poder a processos de
controle mútuos entre as diversas instâncias de poder e a sociedade.
O Estado federal é uma associação de estados, submetidos a um poder único,
embora conservem, cada qual, sua independência e preservem a conciliação de seus
interesses, de acordo com os princípios basilares da descentralização, da participação e
da autonomia. Pela participação, cada Estado-membro contribui para a formação da
vontade geral e, pela autonomia, conservam a independência na administração de seus
negócios.
O federalismo deu-se por segregação no Brasil, que é a separação de um Estado
Unitário para a formação de entes ligados ao poder central, mas dotados de autonomia
política. A queda da Monarquia em 1889 e a extensão territorial do país favoreceram a
segregação (SERRANO, 2009). Federalismo vem do latim faedus, que significa
contrato. O sistema federativo envolve a articulação de partes de uma organização
26
territorial do poder central com os poderes regional e local, o que traduz um conjunto de
alianças que buscam a compatibilização de valores e interesses entre atores políticos
(AFONSO; BARROS, 1995). O federalismo envolve uma partilha de poder. Uma
característica central do federalismo é “garantir simultaneamente a unidade e a
diversidade” (ROCHA; FARIA, 2010, p. 103).
Em um território das dimensões do brasileiro, com uma grande dispersão
populacional, o desejo do centro de exercer o controle político sobre o território sempre
apresentou dificuldades para ser concretizado. Se o federalismo brasileiro não reflete
clivagens étnicas, linguísticas e religiosas, é inegável a importância do papel das elites
regionais para o entendimento da política brasileira: as regiões, os Estados e os
municípios foram, historicamente, sistemas de poder que, dependendo do momento, são
reconhecidos ou não pelas instituições governamentais formais. Assim, ao longo do
tempo, a distribuição territorial do poder no Brasil vai configurando momentos de maior
autonomia dos entes frente ao governo central e momentos de afirmação deste frente
aos Estados e municípios (ROCHA; FARIA, 2010).
O federalismo, para se manter em equilíbrio, deve estar em constante processo de
cooperação e competição. Os estados membros acatam a ideia de transferir parte de sua
autonomia para um poder unificador, de modo que a partir da cooperação seja possível a
concretização de um jogo de soma positiva. Para a garantia do equilíbrio, cabe também
a assinatura de um pacto federativo, tendo em vista o encontro de múltiplas vontades
(MACHADO, 2009). O pacto firmado no Brasil é a Constituição da República.
Cumpre ressaltar que a primeira Constituição da República Federal previu como
entes federados apenas a União e os Estados, ainda sem representação no Poder
Legislativo. Não havia previsão de concessão de autonomia aos municípios. A
Constituição de um Estado Federal deve: transmitir a vontade dos entes de formar um
novo Estado; garantir direitos para as pessoas; distribuir competências; fixar a forma de
governo como cláusula pétrea; indicar um poder de controle com prerrogativas
suficientes para garantir o pacto federado (SERRANO, 2009).
O formato federativo brasileiro foi instituído logo após a proclamação da República,
em 1889, pelo Governo Provisório. Este foi definido como a união das antigas
províncias, denominadas estados. A Constituição de 1934 incluiu o Distrito Federal e os
Territórios como entes federativos. As cartas de 1946 e de 1967 confirmaram essa
formação (GOUVÊA, 2005). Os municípios somente foram incorporados à federação,
enquanto entes, na Constituição de 1988.
27
2.2 Desenvolvimento Local
A incorporação dos municípios enquanto unidade de administração local pela
Constituição de 1988 gerou a redistribuição de competências e recursos entre os entes
da federação. O êxodo rural, a concentração populacional nos promissores centros
urbanos, a metropolização e o aumento das demandas sociais nas cidades exigiram
grande atenção dos administradores públicos e, ao mesmo tempo, incentivaram a
discussão em torno do desenvolvimento local.
Para Souza (2008, p. 60), desenvolvimento não é sinônimo de progresso econômico,
pois “desenvolvimento deve representar uma mudança social positiva, correspondente
aos desejos e expectativas dos grupos sociais”. Souza (2008) acredita que a qualidade de
vida serve como indicador para apontar o desenrolar do desenvolvimento na nossa
sociedade.
Desenvolvimento significa o estágio econômico, social e político de uma
comunidade. Importante frisar que o desenvolvimento não se refere somente ao aspecto
econômico de produção de riqueza, mas também à distribuição desta (SOMEKH, 2008).
O desenvolvimento, assim, deriva da redução da pobreza e das desigualdades sociais.
A forma mais legítima de se alcançar a justiça social é a que se mostrar mais
democrática, ou seja, aquela na qual os próprios indivíduos definem e estabelecem as
prioridades. Assim, a justiça social está subordinada à autonomia individual e coletiva.
No Brasil, processos de descentralização político-administrativa ocorreram tendo
como uma de suas finalidades aproximar o governo da sociedade civil, promovendo a
participação popular. O drama da ditadura militar, centralista e autoritária, favoreceu a
ideia de que descentralização está relacionada à democracia. Essa relação é reforçada
por alguns autores que entendem que a implantação de um programa de
desenvolvimento deve ter em vista dois elementos: a participação social dos atores
locais e o empoderamento destes, por meio de mecanismos de descentralização
administrava e financeira das políticas públicas (TAKAGI; SILVA; SANTOS, 2008).
A municipalização da prestação de vários serviços públicos deu-se sob o enfoque da
descentralização, assim como a definição do município como ente federativo e a
redistribuição das competências e de recursos. Os grandes municípios são, atualmente,
as sedes das decisões econômicas e da mudança social, atingem diretamente a sociedade
e as decisões de uma única administração municipal e chegam a afetar outras
localidades, configurando uma área metropolitana (VILLAÇA, 1978).
28
O desenvolvimento local de uma metrópole deve ser resultado de uma articulação de
interesses específicos e de construção de interesses comuns entre diversos atores locais,
de diferentes cidades, mediante situações formalizadas de gestão e planejamento. “Não
existe, portanto, um único segmento impulsionador do desenvolvimento local, pois em
cada circunstância são distintos e restritos na sua organização dentro da escala
metropolitana” (POGGIESE, 2006, p. 492).
Para Nadia Somekh (2008, p. 33):
Com o esforço coletivo de cooperação e solidariedade –
presente nas prefeituras e na sociedade civil da região -, será
possível sonhar com utopias que podem ser realizadas com
base nesse duplo movimento de fortalecimento interno e
conexão externa, resultando numa cidade região bela, justa e
ecologicamente equilibrada.
A inclusão social, a cooperação, a criação e o alargamento de esferas públicas, em
que diferentes atores políticos, econômicos, sociais dialoguem de maneira transparente,
a partir de seus próprios interesses em conflito, são elementos fundamentais para a
construção do desenvolvimento local (DANIEL, 2002).
Para que as instituições metropolitanas e municipais tornem-se instrumentos
efetivos de desenvolvimento local/regional são necessários métodos e procedimentos de
planejamento participativo, operacionalizados em sinergia com o território e seus atores,
monitorados com base na percepção dos usuários. O foco precisa ser no impacto direto
e concreto sobre a qualidade de vida e o sentimento de protagonismo (PIRES, 2008).
Pode-se observar que Pires (2008) destaca a qualidade de vida e a autonomia
participativa como indicadores do desenvolvimento local, assim como Souza (2008).
A estruturação da ação municipal, como instrumento de promoção do
desenvolvimento, depende, inicialmente, “da orientação política da administração, que
deve estar predisposta a transferir parte de seu poder à sociedade e a seus organismos
representativos” (PIRES, 2008, p. 115). As disputas eleitorais e as diferenças partidárias
não podem interferir na realização de iniciativas de desenvolvimento econômico local,
negociadas pelos diferentes atores sociais e econômicos. Os investimentos locais para o
desenvolvimento requerem tempos mais longos de maturação que extrapolam os ciclos
eleitorais e políticos (ALBUQUERQUE; ZAPATA, 2008). O desenvolvimento tem de
ser visto como elemento de vontade política, não apenas técnica ou econômica
(CHRISTOFFOLI, 2008).
29
Dessa maneira, segundo Pires (2008, p. 116), a capacidade da sociedade ou de
iniciativas políticas para transformar os instrumentos públicos em mecanismos de
promoção do desenvolvimento local pode ser facilitada pela:
a) aderência política e estratégica ao território, suas
instituições e pessoas; b) independência política, estratégica e
gerencial quando o fator de indução é a administração
pública; c) proximidade do organismo público com o usuário
de seus serviços, executando o monitoramento; e d) difusa
participação e defesa, pela sociedade, dos instrumentos
construídos e conquistados, que são base para o processo
participativo
de
promoção
do
desenvolvimento
local/regional. (PIRES, 2008, p. 116),
Corral (2008) sugere que, para que sejam consolidadas as ações comunicativas de
desenvolvimento local, os cidadãos envolvidos e interessados devem ser valorizados
enquanto multiplicadores dos benefícios das políticas públicas. Dessa mesma forma, o
uso de veículos que indiquem formas efetivas de educação e mobilização precisa ser
incentivado para que a participação popular seja consistente na solução de problemas e
construção de novas alternativas de desenvolvimento.
Cumpre destacar que a ideia de desenvolvimento não é antagônica à de conflitos. A
solução dos conflitos deve ser trabalhada pelo discurso prático dialogicamente. A
tomada de decisões com a participação popular é conflituosa, mas seu resultado é mais
legítimo e tem seus problemas amparados pelo controle social.
O desenvolvimento local não é uma panaceia, uma situação social e produtiva além
dos conflitos, mas a centrifugação de um novo tipo de conflito: o que opõe, por um
lado, as políticas de fragmentação social e segregação espacial e, por outro, uma
“cooperação social que corresponde ao próprio processo de constituição democrática do
território produtivo como rede social de cidadãos” (COCCO, 2008, p. 376).
A dimensão local é utilizada para tratar do desenvolvimento em uma região
metropolitana por representar um adjetivo que indica o que é relativo ou pertence a
determinado lugar, circunscrito ou limitado a uma região. A dimensão local não diz
respeito especificamente a um bairro, uma cidade ou a microrregiões. Segundo Silveira
(2008), o tamanho do lugar é decorrência de acúmulos e densidades sociais que o
constroem como referência, o que não cabe em qualquer escala prefixada. O
fortalecimento dos locais deriva da desfragmentação e da conexão com o extralocal. O
que importa na verdade não é a extensão física dos lugares de referência, nem a
abrangência dos circuitos de interação envolvidos, mas o conteúdo e a natureza das
relações que são desencadeadas. O desenvolvimento, que é objeto deste estudo, é o
30
desenvolvimento que adensa os lugares e cria novos sujeitos visando à mudança social
(SILVEIRA, 2008). Nesse sentido, ressalta-se que a região metropolitana deriva do
adensamento de lugares, tendo em vista a busca constante pelo desenvolvimento desses
locais.
A territorialização das metrópoles não segue as divisões político-administrativas,
mas extrapolam esses limites e constituem, hoje, uma única identidade, com problemas
comuns solucionáveis por propostas conjuntas realizadas mediante o exercício da
cooperação (GOUVÊA, 2005).
É importante clarificar, neste trabalho, as escalas dos espaços abordados, como o
local e o regional. O nível local é muitas vezes identificado de forma simplista, com um
recorte político-administrativo municipal. Souza (2008), ao discutir a impressão de
David Harvey sobre as escalas, dispõe que estas não são nem naturais, nem imutáveis,
mas relativas ao modo histórico de organização e integração humana, logo, dinâmicas.
Esse modo de interpretação não rompe com as divisas político-administrativas,
entendendo estas como essenciais, já que dizem respeito a variantes normativas, de
recolhimento de tributos dentre outros.
A escala local trata da escala por excelência do planejamento e gestão das cidades
(não limitando cidade a município), devido aos seus recortes espaciais. Nesta é
permitida a vivência pessoal e a formação de identidades socioespaciais, além de maior
proximidade física do governo com a sociedade (SOUZA, 2008). As regiões
metropolitanas podem se inserir nessa escala, devido à presença de uma estruturação
urbana e interdependência contínuas, apesar da subdivisão em várias unidades políticoadministrativas municipais. O interesse comum, buscado pelos membros de uma região
metropolitana, infere em laços e relações fortes, de modo que todo o espaço da região
passa a ser incorporado como um único lugar.
A escala regional refere-se à moldura imediata da escala local. Essa comporta
relações intraurbanas, entre diferentes manchas urbanas, e pode coincidir com a divisão
administrativa estadual (SOUZA, 2008).
A metrópole configura-se como um espaço fisicamente integrado, porém
institucionalmente fragmentado (MACHADO, 2003). Pela razão da escala local
transmitir a ideia de identidade comum e de proximidade entre governo e sociedade,
esta atende melhor aos interesses metropolitanos. Dentre esses interesses estão o de
integração e o de legitimação de um território comum, usado para o estabelecimento de
relações sociais em prol do desenvolvimento conjunto.
31
No próximo tópico serão esclarecidos os conceitos de cidade e território para que a
escala local do desenvolvimento metropolitano seja melhor compreendida.
2.2.1 Cidade, Território e Metropolização
Para a compreensão do território, Milton Santos (2007, p. 61) sugere um “regresso
ao começo da história humana, quando o homem em sociedade, relacionando-se
diretamente com a natureza, constrói a história”. Respectivo autor dispõe que, nos
primórdios da história humana, os laços entre território, política, economia, cultura e
linguagem eram transparentes, possuíam uma territorialidade genuína. Economia,
política, cultura e linguagem emanavam da perspectiva de território. Essa percepção
criava um sentido de identidade e pertencimento ao seu espaço geográfico. Desse
sentido partiram as ideias de domínio, de poder. Comunidade era um termo restrito ao
contexto de espaço.
“Um território possui pelo menos três atributos a partir dos quais pode ser
caracterizado. Primeiro ele tem de ser geograficamente definido” (TAKAGI; SILVA;
SANTOS, 2008, p. 172), caracterizado enquanto sua dimensão física. Outro modo de
caracterizar um território é a análise de seus atributos que transmitem uma identidade
singular. A coesão de seus principais atores sociais também é uma abordagem que
identifica um território pela dimensão político-institucional (TAKAGI; SILVA;
SANTOS, 2008). Essa última dimensão trata de uma concepção de território dinâmico,
construído continuamente pela sociedade.
Christoffoli (2008, p. 246) reforça o exposto acima ao afirmar que o conceito de
território carrega duas dimensões:
um sentido físico, objetivo, material e localizado; e um espaço
social, com dimensões culturais, políticas, econômicas,
históricas – em sua complexidade e temporalidade. Uma
dimensão relacional, subjetiva, representável e indeterminada.
Um mesmo território físico pode, então, conter várias
territorialidades que colidem, se destroem e se recriam por meio
de relações de poder.
O território não é uma realidade natural, mas resultado da capacidade de articulação
de atores locais. O território possui uma organização social, essencial para o
desenvolvimento.
Os territórios tendem a uma compartimentação generalizada, na qual se associam e
se chocam conforme o movimento geral da sociedade. Hoje se pode afirmar que a
totalidade do planeta está compartimentada, pelo menos politicamente. Todo espaço da
Terra dispõe de uma função com fins de cumprir as necessidades, os usos e interesses da
32
humanidade (SANTOS, 2007). Essa compartimentação reflete na metropolização, pois
esta consiste em uma mancha urbana ou cidade subdivida em diversas unidades
administrativas.
O fenômeno da metropolização demonstra a atuação ativa do território. A cidade
deixa de corresponder aos limites administrativos municipais, os fluxos de pessoas
confundem-se e misturam-se transversalmente. Nova compartimentação territorial deve
ser agregada ao processo de formação de um novo lugar, a região metropolitana.
O território não é neutro ou passivo, ao contrário, produz a consciência do lugar e da
forma de ocupação. “O espaço geográfico não apenas revela o transcurso da história
como indica a seus atores o modo de nela intervir de maneira consciente” (SANTOS,
2007, p.80).
A simples superposição de um conjunto de sistemas naturais e um conjunto de
sistemas de coisas criadas pelo homem não formam o território. Este corresponde ao
espaço vivido pelas relações sociais, políticas, laborais ou produtivas (SANTOS, 2007).
As cidades representam o espaço usado pelas relações sociais, assim como a
transformação das cidades em grandes metrópoles. O município representa uma
delimitação do espaço baseada em um contexto jurídico-político, e não vivido. A cidade
é produto de processos socioespaciais “que refletem a interação entre várias escalas
geográficas” (SOUZA, 2008, p. 52). As cidades não devem ser compreendidas como
uma massa modelável pelo Estado, mas como um conjunto de interações entre vários
atores modeladores do espaço. A compreensão sobre a dinâmica territorial
metropolitana torna-se mais rica e completa com a observação da diversidade de fatores
que influenciam sua espacialidade (MORENO, 2006), o que significa ir além da análise
dos limites das municipalidades.
O território é produto de um processo político e social, construído pela sociedade ao
longo da história. Ao mesmo tempo, é condição material reveladora das condições de
vida, da maior ou menor presença do poder público, enquanto prestador de serviços e
garantidor de direitos. A forma como o espaço é vivido difere de uma comunidade para
outra, conforme a estrutura oferecida pelo Estado (VITTE, 2009).
Segundo Vitte (2009, p. 113):
O conhecimento da história territorial de um país, de uma região
ou de um lugar é capaz de revelar os processos e as práticas
políticas e de poder que foram responsáveis pela incorporação
do espaço e de suas potencialidades ao processo capitalista.
33
O importante de se compreender pela explanação feita quanto às cidades e aos
territórios é que o desenvolvimento local dá-se em um território que possui uma
identidade comum, mesmo que este englobe uma diversidade de subdivisões políticoadministrativas. Cidade e município são conceitos distintos. A cidade é resultado de
interações sociais urbanas e esta pode avançar sobre limites municipais, configurando
um processo de metropolização. O município engloba tanto o meio urbano, conhecido
como cidade, quanto a zona rural.
A promoção do desenvolvimento local pela organização do espaço urbano,
caracterizado como uma metrópole, devido ao agrupamento de interesses diversos,
depende de ações que enfatizem as demandas e as singularidades sociais do território
envolvido. No item a seguir, será discutido o conceito de governança metropolitana,
enquanto instrumento de gestão social e de efetivação do desenvolvimento local.
2.3 Gestão Social e Governança Metropolitana
Após
a
caracterização
das
regiões
metropolitanas,
enquanto
unidades
administrativas do Estado Federal brasileiro, falta compreender como fazer com que
estas promovam o desenvolvimento local.
Os espaços urbanos são caracterizados pelos altos índices de vulnerabilidade social
e, segundo Dowbor (2001), os serviços sociais carecem de uma atenção especial
executada nos termos da gestão social. O conceito de gestão social adotado nessa
pesquisa pode ser descrito como:
o conjunto de processos sociais no qual a ação gerencial se
desenvolve por meio de uma ação negociada entre seus
atores, perdendo o caráter burocrático em função da relação
direta entre o processo administrativo e a múltipla
participação social e política (TENÓRIO, 1998, p. 7).
Para a prática da gestão social anteriormente conceituada, o instrumento escolhido
neste trabalho é a governança metropolitana. Fischer (2002) destaca as seguintes
características da governança: a concepção de que todos os implicados no processo de
tomada e implementação de decisões são corresponsáveis e donos das decisões
tomadas; o conceito do processo de produção de recursos financeiros, organizacionais e
outros como resultados de parcerias horizontais intra e interorganizacionais; a
valorização das estruturas descentralizadas e participativas que integram tomadas de
decisão. Essas características demonstram que a governança cumpre com os preceitos
da gestão social destacados por Tenório (1998), quais sejam: ação negociada e
participativa.
34
Governança remete ao desenvolvimento de modalidades de governo, que são
caracterizados pela capacidade de tomada de decisões e de imposição das mesmas
(BRASIL; CARNEIRO, 2009). Governança diz respeito a uma multiplicidade de
envolvidos atuantes que possuem responsabilidades comuns relativas a questões sociais
e econômicas. A capacidade de atuação da administração pública depende do uso de
instrumentos de coordenação, indução, regulação e integração, o que implica em
mudanças nos estilos ou formas de governo.
O termo governança traduz a mudança na interpretação da capacidade governativa.
Esta deixa de ser limitada aos resultados das políticas governamentais e passa a
abranger a forma pela qual o governo exerce seu poder. O termo governança refere-se a
três dimensões essenciais de capacidades do Estado: de comando, de coordenação entre
os distintos interesses e de implementação (DINIZ, 2000).
As ideias referentes a governo e governança tratam de idealizações teóricas e podem
corresponder a uma diversidade de conceitos. Segundo McGee (2010, p. 28), as
definições tradicionais dadas a esses termos enfatizam governo como um “sistema
político pelo qual um grupo de pessoas é administrado e regulado, no qual existem
diferentes níveis governamentais com diferentes responsabilidades, que envolvem a
autoridade de criar e impor leis e regulamentos”. Já a governança trata diretamente
daquilo que o governo faz. Com o desenvolvimento das redes formadas entre o governo,
o setor privado e a sociedade civil, a distinção entre governo e governança ficou menos
nítida. Surge então o conceito de governança colaborativa, relacionada à capacidade de
cooperação para a produção de resultados (MCGEE, 2010).
Em conformidade com o conceito de McGee, Velloso (2010) dispõe que:
Parte essencial para a consolidação da governança
democrática colaborativa, a cooperação é estratégia para
conferir poder, mobilizar e favorecer a otimização do aporte
de recursos da sociedade. Cooperação é tanto dinâmica social
quanto condição da construção de relações mais paritárias de
interação de atores e, como resultado, opera para conformar
novas identidades políticas plurais (VELLOSO, 2010, p.
356).
Segundo DINIZ (2000), a capacidade de comando do Estado diz respeito à definição
de estratégias de ação. A de coordenação refere-se à integração entre as diferentes áreas
de governo, com o intuito de garantir a coerência das políticas e a administração de
conflitos. A capacidade de implementação está relacionada à habilidade de mobilização
35
de recursos técnicos, institucionais, financeiros e políticos, para a execução das
decisões. Cumpre destacar que a simples implementação não é suficiente, esta tem que
efetivar os interesses legítimos da sociedade. A garantia de governança requer um bom
desempenho administrativo e um sistema que articule os interesses dos diversos
agentes, dentre eles: o poder público, o setor privado, a sociedade civil.
Sob essa ótica, a governança está ligada a uma administração que preza pela
chegada a um consenso, com a ampliação de atores relacionados ao círculo decisório e à
procura de soluções compartilhadas. A mediação é uma opção de trabalho. Governança
é a forma de cooperação que permite melhor governabilidade de diferentes espaços e a
administração pública dialógica (GOHN, 2001).
A gestão metropolitana invoca normas constitucionais capazes de sustentar arranjos
variados de governança que possam “garantir a regulação pública, a mediação, a
indução por lógicas de coordenação e cooperação, entre outras possibilidades, segundo
critério normativo democrático e inclusivo” (PIRES, 2010, p.168). Com base nas
disposições constitucionais, é possível identificar tipologias vertical e horizontal de
articulação intergovernamental. A tipologia compulsória ou vertical trata da
coordenação federativa exercida principalmente pela União ou pelo estado sobre um
município, sem que o outro tenha a oportunidade de se opor à situação a ele imposta. A
tipologia voluntária ou horizontal ocorre quando os envolvidos na articulação foram
participantes ativos da construção da relação interinstitucional comum e possui os
convênios e os consórcios públicos, como exemplos (PIRES, 2010, p.168)3.
Governança está diretamente relacionada com o exercício da autoridade política, o
que inclui o sistema político, a forma de governo, as relações entre os poderes, os
sistemas partidários, dentre outros. Para Ronaldo Gouvêa (2005), a governança objetiva
qualificar o modelo de exercício da autoridade política ou a função de governar,
envolvendo as dimensões sociais da administração pública. Diante disso, fica clara a
necessidade de associar a capacidade governamental e a democracia. A governança não
se restringe ao aparato governamental institucionalizado. A capacidade de governança
3
O marco legal vigente, embora adote modelo institucional, abre oportunidade, sobretudo para a
exploração da tipologia de consórcios públicos, arranjos horizontais e voluntários concernentes à
processualidade cooperativa. Tendência mundial, a escolha por esse modelo de atuação emana de
conceitos como a intersetorialidade e a articulação, pertencentes à seara da administração consensual,
uma nova tendência que tem sido objeto de estudo das ciências do Estado (PIRES, 2010, p. 182). Em
Minas, foi adotado um modelo híbrido de gestão metropolitana, uma gestão compartilhada na qual
convivem lógicas verticais e horizontais de governança (PIRES, 2010).
36
depende da possibilidade de se estabelecerem canais eficientes de mobilização para a
participação popular na formulação de políticas públicas, o que legitima o desempenho
estatal (GOUVÊA, 2005).
Outro esclarecimento necessário trata da diferenciação do significado de governança
em relação ao de governabilidade. Para Melo (1996), governabilidade refere-se às
“condições sistêmicas de exercício de poder em um sistema político” (MELO, 1996,
p.69). A governabilidade trata das possibilidades operacionais do legado institucional,
enquanto a governança refere-se à capacidade de governo, e não às características das
suas instituições.
Gouvêa caracteriza a governabilidade como um processo de interação, um ajuste
entre as necessidades da sociedade civil e a capacidade efetiva dos governos de
processá-las e atendê-las. Portanto governabilidade requer um gerenciamento “das
relações entre atores sociais, grupos e forças políticas, organizações, instituições
públicas, bem como agências paragovernamentais, em termos de seus interesses e
conflitos” (GOUVÊA, 2005, p. 182).
A governabilidade deve ser tratada sob três dimensões: a capacidade do poder
público de identificar problemas e de formular as políticas adequadas; a capacidade do
Estado de mobilizar os recursos e os meios necessários à implementação dessas
políticas; a capacidade de liderança do governo (GOUVÊA, 2005).
As experiências de governança podem ser acordos multiníveis, envolvendo os níveis
nacional, estaduais e municipais de governo; acordos regionais, que operam em uma
região
metropolitana
definida;
acordos
regionais
submetropolitanos
entre
municipalidades, que formam parte de uma região metropolitana; acordos
descentralizados com foco em políticas públicas de inclusão social (MCGEE, 2010).
Velloso (2010) destaca que:
As parcerias para a governança, celebradas entre instituições, ou
entre instituições e sociedade, constroem-se do ponto de vista
das competências e capacidades a mobilizar para a autonomia,
tanto individualmente (percepção da responsabilidade
individual) como em parceria (consciência das necessidades
coletivas e vigor dos movimentos de organização em conjunto);
mas também pelas novas fronteiras que a escala metropolitana
abre ao exercício da democracia e da cidadania, buscando novas
soluções e formas de governança e de regulação que
dificilmente se esgotam numa resposta político-administrativa
global e com uma delimitação geográfica rígida do ponto de
vista do território de intervenção. Trata-se, mais uma vez, da
construção do comum – de instrumentos comunitários que se
consolidam e estendem em redes, ainda que provisoriamente
(VELLOSO, 2010, p. 356).
37
Estado, União e municípios precisam relacionar entre si, investir na articulação
intragovernamental. Não existem vazios institucionais, mas superposições e disfunções
que somente podem ser corrigidas a partir da integração dos responsáveis pela gestão.
Da mesma forma, as articulações intersetoriais entre Estado-sociedade-setor privado
também precisam ser aprimoradas. Intersetorial é a articulação que objetiva ações
interinstitucionais e a interação entre agentes, a partir da configuração de canais de
comunicação entre os serviços e o envolvimento em rede (KISS; SCHRAIBER;
D‟OLIVEIRA, 2007).
A população em posição ativa pode e deve contribuir para a identificação de
problemas e para a discussão de soluções, além de compartilhar responsabilidades com
a esfera governamental (PIRES, 2010). A governança deve reconciliar a “fragmentação
institucional - da própria abordagem das políticas públicas do Estado – com a
territorialidade metropolitana, com seus desafios urbanos, ambientais e sociais e, ao
mesmo tempo, buscar sinergia para a construção dos objetivos comuns” (PIRES, 2010,
p.187).
Um conceito importante para entender as considerações acerca da governança é o de
custos de transação. Esses custos devem ser assumidos pelos atores envolvidos na
organização metropolitana para o cumprimento de acordos e para a fiscalização da sua
execução. Representam os custos das relações intergovernamentais, da cooperação entre
os atores4. As intervenções metropolitanas estão sujeitas a custos de transação, pois
arcam com custos políticos, financeiros e institucionais para a sua consecução. Custos
elevados inibem a administração regional, custos reduzidos tornam mais atuante a
gestão metropolitana (MACHADO, 2009). Os custos de transação para a governança
metropolitana são custos assumidos por atores para a celebração, execução e
fiscalização de acordos destinados à gestão integrada de um território. Esses custos são
impactados pela assimetria de forças entre os entes, pelo desequilíbrio dos poderes –
assimetria política, legal, técnica, administrativa e orçamentária. Quanto maior a
assimetria,
mais
difícil
a
cooperação
interinstitucional
(NABUCO;
BOSSI;
WOJCIECHOWSKI, 2010).
4
Os atores metropolitanos são aqueles que possuem poder decisório. Esses decidem contra ou a favor das
decisões regionais de acordo com o retorno que estas fornecerão (retorno em votos, dinheiro ou até
mesmo prestígio).
38
A eficácia da governança está relacionada, nesse sentido, não apenas à eficiência das
políticas do Estado, mas também à legitimidade dessas políticas e sua sustentabilidade
institucional. A avaliação dos custos de transação é uma forma de se verificar o grau de
cooperação metropolitana. Respectivos custos representam o interesse na organização
colaborativa, pois quanto maiores, menor a disponibilidade de cooperação entre os
envolvidos.
Infelizmente as principais entidades oficiais de pesquisa estatística e coleta de
informações não costumam produzir avaliações de desempenho das formas de gestão
metropolitana (MACHADO, 2009). A falta de dados quantitativos faz com que uma
análise qualitativa sirva de embasamento para a avaliação sugerida, através da
identificação de políticas realizadas intermunicipalmente sob a ótica da cooperação.
Com a finalidade de ressaltar a eficácia da governança, Ribeiro (2007) afirma que o
poder público deve ser capaz de agir cooperativamente e superar os obstáculos advindos
da metropolização, deve construir “um regime institucional de gestão dos territórios
metropolitanos capaz de articular os atores do Estado, do mercado e da sociedade em
torno de ações de cooperação e complementaridade eficazes, eficientes, justas e
sustentáveis” (RIBEIRO, 2007, p.47).
Na escala local, na qual se insere a região metropolitana, o governo é uma forma de
gestão pública baseada na possibilidade de maior proximidade entre gestores, governo e
sociedade, com o intuito de aumentar os níveis de participação democrática popular
(GOHN, 2001). Desse modo, entende-se que, nas instâncias municipal e metropolitana,
a governança, além de extremamente importante, é de certa forma facilitada, desde que
tenha havido o envolvimento do poder local, fundamentado na autonomia popular
(GOHN, 2001).
A governança metropolitana depende da institucionalização de arranjos entre os
diversos atores políticos e sociais através do estabelecimento de regras legítimas, aceitas
coletivamente, para articularem o processo de tomada de decisões a nível metropolitano.
Esses arranjos possibilitarão o desenvolvimento de políticas públicas plurimunicipais.
Sobre esses arranjos, Pires (2008) afirma que eles pressupõem uma intensa e
transparente articulação dos diversos atores e núcleos de poder tanto inter quanto
intragovernamentais. As ações dos entes federados e dos órgãos têm que estar alinhadas
e coordenadas, de modo a possibilitar a superação dos problemas metropolitanos. Além
disso, também é importante que haja uma participação responsável dos interessados, a
39
fim de garantir a eficiência legítima das políticas públicas e de possibilitar a
consolidação de uma rede de sustentação da ação pública.
Para a realização da ordem urbanística, a governança atua como um processo de
planejamento urbano integrado, de construção de matrizes cognitivas e normativas
compartilhadas, de intervenção ou de regulação da esfera privada, no tocante às
dinâmicas que envolvem o solo urbano, “por meio de arranjos democráticos capazes de
sustentar a discursividade para a conciliação dos interesses presentes no território, pela
lógica funcional da propriedade e da cidade. Pressupõe, por fim, governança dos meios
para se atingir os fins coletivos” (PIRES, 2010, p. 186).
Conforme Maria Coeli Simões Pires (2010, p. 189) é urgente:
a construção de uma governança metropolitana
compartilhada, sabendo-se de antemão, que o recorte
metropolitano tradicionalmente não pauta os movimentos
sociais. Isso indica a necessidade de arquiteturas diferentes de
participação, de novos modos de empoderamento da
sociedade. A implementação de um modelo jurídicoinstitucional que leve em conta o processo socioeconômico e
urbano-territorial deve-se assentar em práticas sociopolíticas
de gestão, as quais precisam do empreendedor político, mas
devem superar os resquícios do autoritarismo e do
centralismo institucional, para buscar o equilíbrio da
governança nos pilares dos diversos núcleos de poder que
compartilham o espaço metropolitano, os entes federativos, a
sociedade civil e a iniciativa privada.
Os territórios metropolitanos concentram as riquezas e problemas, no entanto a
provisão de políticas públicas é marcada por um embate entre interessados e
provedores. Para a resolução desse conflito, “há que se estabelecer a governança das
demandas por políticas sociais, por meio de planejamento, monitoramente dos fatores
de pressão, informações de base territorial, qualificação da base cognitiva” (PIRES,
2010, p. 186), que deve ser compartilhada com a sociedade para garantia de fluxos
comunicacionais e da legitimidade. Teixeira (2008) esclarece que:
As resistências à aceitabilidade da região metropolitana, à sua
atuação em níveis político e administrativo e as dificuldades
de sua gestão na articulação entre os poderes envolvidos,
tendem a enfraquecer-se, na medida em que a governança
metropolitana se alie à ação comunitária e participativa
(TEIXEIRA, 2008, p.179).
A dinamicidade das relações sociais urbanas faz com que seja impossível o
estabelecimento de um modelo de governança metropolitana generalizado para atender
40
a uma diversidade de regiões. A gestão metropolitana tem um bom desempenho,
conforme a capacidade de planejar, de implementar ou de influenciar as políticas
públicas intermunicipais, de criar sinergias, de favorecer ganhos de escala, redistribuir
riquezas e zelar pela observância de critérios supramunicipais (MACHADO, 2009).
Para Esteve (2004, p. 29), a combinação de “cooperación pública y privada y
participación ciudadana es la única garantia para que, del desarollo de la estratégia,
resulte un progreso humano”.
A governança metropolitana depende de elementos como a cooperação, a
administração pública dialógica e a participação popular para que promova o
desenvolvimento local nas áreas metropolitanas. Por essa razão, esses três itens serão
discutidos nos próximos tópicos.
2.3.1 Cooperação Interinstitucional
A formação de metrópoles é um fenômeno inevitável no mundo moderno e que
pode se tornar capaz de revitalizar a economia, promover empregos e a inclusão social,
a partir da construção de práticas sociopolíticas de gestão (FERNANDES JÚNIOR,
2004).
O processo de metropolização desrespeita os limites administrativos municipais ao
integrar os municípios de maneira indissociável e os problemas derivados dessa relação
somente poderão ser resolvidos por meio de ações integradas, colegiadas e orgânicas,
não de forma isolada ou apenas por um somatório de ações locais (FERNANDES
JÚNIOR, 2004). O art. 2°, incisos III e XVI do Estatuto da Cidade5, dispõe que a
cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade é
essencial nos processos de urbanização, para que seja atendido o interesse social e haja
isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização. A complexidade
socioeconômica das regiões metropolitanas requer uma estratégia que envolva a
cooperação, ações coletivas e a mobilização produtiva de atores públicos e privados
(KLINK, 2008).
Segundo Marinella Machado Araújo (2010, p. 145):
Cooperar interinstitucionalmente não significa apenas fazer em
conjunto, mas, sobretudo, atuar de forma solidária. Se, por um
5
O Estatuto da Cidade, lei 10257/2001, tem como objetivo regulamentar os artigos 182 e 183 da
Constituição Federal de 1988. Esses artigos tratam das políticas urbanas nacionais, municipais e
estaduais.
41
lado, a baixa capacidade administrativo-financeira das unidades
federadas brasileiras estimula a cooperação, a falta de visão
administrativa global do gestor público a dificulta. A lei pode
criar meios para o desenvolvimento de ações e políticas públicas
sustentáveis, mas não pode garantir que elas sejam eficientes.
Cooperação eficiente pressupõe conhecimento da legislação e
de seus entraves, além de capacidade administrativa.
No
Brasil
pouco
intergovernamental, o
foi
feito
que levou
para
favorecer
os
municípios
a
cooperação
institucional
a desenvolverem
políticas
individualistas. Ocorre que a maioria dos governos municipais não dispõe de recursos
financeiros e de capital humano ou social (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010). Em
regra, cada ator tende a agir em favor de seus próprios interesses, o que, em alguns
momentos, pode produzir bons resultados. No entanto, essa estratégia pode gerar
consequências nefastas a outros envolvidos, assim como, no futuro, para o próprio ator
que tomou a iniciativa individualista (GOUVÊA, 2005). O receio que essa informação
gera é de que a percepção da importância da cooperação só se desenvolva quando a
situação de crise for instalada.
Victor (2004) ressalta a importância de se trabalhar a cooperação no grupo de atores,
pois somente haverá de fato um envolvimento, se houver a segurança de que o outro
também cooperará. A imposição da cooperação como uma ação obrigatória não gera
efeitos positivos.
Scherer-Warren (1999) afirma que as maiores dificuldades para a implementação de
ações de cooperação residem no campo da cultura política. De um lado o poder público
tende a se orientar por políticas tradicionais; de outro, a sociedade civil encontra-se
incipientemente organizada. Scherer-Warren (1999) dispõe que as dificuldades de
publicização do poder público, as rivalidades partidárias, o clientelismo, a falta de
transparência e excessiva burocratização indicam a falta de prática do Estado para lidar
com a democracia. Com relação à sociedade civil, a tradição de delegação de poder, fez
com que esta tivesse dificuldade em transformar os problemas em propostas legítimas e
de qualidade (SCHERER-WARREN, 1999).
O espaço metropolitano deve reconhecer a pluralidade e a diversidade de sujeitos
sociais envolvidos nas relações de conflito e cooperação. Esses sujeitos devem ser
verdadeiros cidadãos e não meros destinatários passivos das ações da Administração
Pública (TEIXEIRA, 2008). As questões afetas à gestão metropolitana devem ser
discutidas juntamente com o planejamento do desenvolvimento, traduzido no
planejamento regional e “no desenvolvimento econômico e social em áreas de
42
integração regional, como importante instrumento de articulação municipal, juntamente
com os cidadãos metropolitanos, compondo-se a necessária gestão democrática das
cidades” (TEIXEIRA, 2008, p. 127).
Diante do contexto explanado, é necessária uma teia de diferentes organizações,
entidades e atores interessados no desenvolvimento integrado metropolitano. A
sociedade civil hoje constitui um terceiro poder, ao lado do poder político e do poder
econômico, devido à ampliação dos direitos sociais e do aumento da participação
popular na gestão das cidades. Sendo assim, deve ser definido um novo modelo de ação
metropolitana, com valorização da regionalização, da cooperação e parcerias entre
governo e sociedade (TEIXEIRA, 2008). É fundamental o envolvimento dos atores
sociais e a promoção de um amplo debate para a construção de forma participativa das
alternativas que atendam às necessidades urgentes (GOMES; CHELLES; OLIVEIRA,
2010). Acordos firmados por adesão entre municípios metropolitanos trabalham com
imposições feitas sobre as localidades e não dão suporte ao diálogo. O princípio da ética
do discurso, proposto por Habermas (1989), refere-se a um procedimento que não indica
orientações prontas e acabadas, mas a construção destas, envolvendo os interesses de
diferentes grupos sociais. Esse princípio deve embasar as ações de governança
cooperativa metropolitana.
Araújo (2010) reforça essa ideia afirmando que:
O que se busca com a cooperação, e com as normas que a
regem, é a igualdade entre os cooperados no espaço de
discussão e construção do interesse público. A cooperação
não pode mais ser vista como uma forma legítima de
referendar as decisões tomadas por aquele cooperado que
detenha o poder econômico (ARAÚJO, 2010, p.144).
O desafio é intervir nos processos de decisão, sem implicar na prática da adesão, ou
seja, na aceitação de propostas sem o adequado conhecimento e debate sobre as
mesmas. Nesse contexto é importante o uso da transversalidade, entendida como uma
cooperação intersetorial e interdisciplinar que viabiliza a realização de projetos
governamentais, construídos em conjunto com participantes variados (POGGIESE,
2006).
Diante da criação de grandes espaços com problemas interligados, a estrutura e o
gerenciamento das unidades regionais têm de se adequar ao planejamento das cidades.
Uma eficiente forma de adequação é a criação de mecanismos de cooperação entre as
43
entidades envolvidas na dimensão da regionalização, com os sujeitos comunitários,
parceiros dos governos local e estadual (TEIXEIRA, 2008).
A União, sem subtrair a autonomia e a relevância da administração estadual, precisa
atuar na construção de um novo marco regulatório e na alocação de recursos em
projetos de âmbito regional, para que sejam estabelecidos os estímulos para a
participação efetiva dos Estados federados como dos municípios envolvidos, na gestão
metropolitana (MARES GUIA; AZEVEDO, 2010, p. 235). Cabe ao governo federal
desempenhar um papel chave nas áreas metropolitanas, induzindo e mobilizando os
agentes em torno de uma agenda de ações articuladas, além de trabalhar para um
eficiente financiamento dessas ações. A distribuição tributária atual ignora as
necessidades das unidades regionais (DENALDI; KLINK; SOUZA, 2010).
O futuro das metrópoles depende tanto da capacidade de organização de seus
moradores quanto da ação do Estado nos seus três níveis de governo. A melhoria do
habitat e o desenvolvimento local estão condicionados não apenas ao acerto de uma
política econômica lato sensu e da reformulação, em curso, de uma política urbana
federal integrada (saneamento, habitação e transporte), “mas também a políticas
estaduais correspondentes e, especialmente, às reformas urbanas levadas a cabo nas
diferentes regiões metropolitanas por acertos que entrelacem os municípios envolvidos e
os governos estaduais” (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010, p. 91).
A cooperação cria uma condição diferenciada na atuação mais efetiva da gestão dos
recursos públicos e mesmo no encontro de soluções comuns através da troca de
experiências e da vivência de problemas que afetam municípios dentro de um mesmo
território, com situações econômicas e sociais diferenciadas. As vantagens da
cooperação entre os entes federados geram reflexos na racionalização do uso dos
recursos,
na
criação
de
vínculos
e
fortalecimento
dos
já
existentes,
na
instrumentalização da promoção do desenvolvimento local e na conjugação de esforços
para atender as necessidades da população (GOMES; CHELLES; OLIVEIRA, 2010).
A cooperação interinstitucional torna-se eficiente, quando o planejamento considera
os custos das ações que serão desenvolvidas e trata dos recursos direcionados, previstos
nas leis orçamentárias anuais, nos planos plurianuais, nas leis de diretrizes
orçamentárias. Cooperação interinstitucional e administração eficiente dependem de
planejamento administrativo, financeiro e orçamentário. Esses fatores devem estar
legitimados frente à comunidade para que haja controle social por uma gestão
democrática e participativa (ARAÚJO, 2010, p. 153).
44
Para Esteve (2004), é fundamental o compartilhamento da liderança, assim como o
estabelecimento de relações de confiança entre os atores envolvidos, para uma maior
compreensão dos interesses envolvidos.
A ação cooperativa e intersetorializada deve estar atenta ao objetivo comum do
desenvolvimento local. A articulação intermunicipal, ao compor a gestão democrática
das cidades, torna-se um importante instrumento de mudança social.
2.3.2 Administração Pública Dialógica
Os pressupostos da cooperação interinstitucional são: o conhecimento da legislação
e de seus entraves; a capacidade administrativa dialógica; a consciência das
potencialidades e limitações financeiras da unidade federativa (ARAÚJO, 2010).
A administração pública dialógica fundamenta-se na ação interligada e
comunicativa6 das funções políticas e de gestão, afinal executa as decisões derivadas da
função governamental e política. A colaboração é favorecida a partir do momento em
que se reconhece a relação das funções, como interdependentes umas das outras
(ARAÚJO, 2010). José Abílio7 destaca que a sociedade civil é fundamental para a
manutenção do equilíbrio e assegurar os conflitos entre as instituições da gestão
metropolitana.
Atualmente as metrópoles são espacialidades que contém múltiplas centralidades, o
que nos leva a questionar a eficiência de soluções de regulação e governança baseadas
numa visão centralista, estatizante e espacialmente rígida. Por essa razão, tornou-se
fundamental discutir democrática e amplamente as “formas de regulação e de
governança
das
regiões
metropolitanas
num
novo
patamar
que
ultrapasse
definitivamente o debate sobre a eficácia e a eficiência, que demarcava o planejamento
funcionalista da cidade” (VELLOSO, 2010, p.354).
Atentando-se para a dinâmica urbana, entendendo a democracia como organização
da sociedade e da relação entre sociedade e Estado, a colaboração interinstitucional é
transformadora dos modos de apropriação e de organização física do espaço
(VELLOSO, 2010). A complexidade da sociedade moderna vem exigindo que o
atendimento de suas demandas não se limite às instâncias legislativas formais. É
necessária a criação de um novo tipo de mediação baseado em fontes de legitimidade e
no efetivo controle social das práticas de poder, o que resulta na combinação de
6
Habermas (1989, p.79) chama de comunicativas as “interações nas quais as pessoas envolvidas se põem
de acordo para coordenar seus planos de ação”.
7
Observação feita por José Abílio em entrevista realizada para esta pesquisa.
45
democracia representativa e participação popular de caráter voluntário (GOUVÊA,
2005).
Alguns fatores precisam ser observados para se concluir se uma administração está
ou não sendo estruturada sobre a base da dialogicidade (SILVEIRA; BOCAYUVA,
2011, p. 6):
- a abrangência e o desenho dos espaços interinstitucionais onde
são conduzidas as agendas/estratégias de desenvolvimento local
(embrionárias ou mais plenamente constituídas);
· a construção e funcionamento de instâncias de consulta e
participação social;
· a produção ou incorporação de informações sistematizadas
sobre as realidades locais (o que inclui os antes denominados
indicadores de diagnóstico);
· a implementação de planos locais compartilhados,
coordenados e metodologicamente apoiados;
· a implementação de processos sistemáticos de capacitação
(dos agentes econômicos e dos gestores locais agentes
governamentais, organizações sociais, conselhos, comissões).
· a integração intersetorial através de mutualidades em rede e
interfaces entre programas e entre organismos;
· a construção de mecanismos de acompanhamento
/monitoramento, com elementos definidos e identificáveis pelos
atores.
A dialética faz parte das relações sociais, inclusive metropolitanas e institucionais.
Segundo Santos (2007), dentro de cada espaço, as alianças, os acordos e os contratos
sociais implícitos ou explícitos estão sempre se refazendo e a hegemonia deve ser
sempre revista. A dialética é essencial para a efetivação da necessidade de constante
adaptação ou revisão. A dialética deve ser pautada na cooperação.
Não é fácil, em sociedades complexas, encontrar um interesse universalizável.
Diante dessas situações, resta a alternativa de realizar negociações que exijam a
disposição cooperativa dos participantes. Os processos de negociação são adequados
para situações nas quais não é possível neutralizar as relações de poder, ou seja, todos
devem ter a mesma chance de participação no discurso. No que concerne aos juízos
morais, cada um, antes de basear seu juízo numa determinada norma, deve examinar se
ele pode querer que qualquer outro, que se encontre numa situação comparável, reclame
a mesma norma para o seu juízo (HABERMAS, 1989). Os resultados são acordos
capazes de equilibrar interesses conflitantes (HABERMAS, 2003).
A argumentação é necessária para a negociação e para o alcance de um consenso,
porque é preciso, para a fixação de uma linha de ação coletiva, coordenar as intenções
individuais e chegar a uma decisão comum (HABERMAS, 1989). Segundo Habermas
(1989, p.165):
46
O grau de cooperação e estabilidade resulta então das faixas de
interesses dos participantes. Ao contrário, falo em agir
comunicativo quanto os atores tratam de harmonizar
internamente seus planos de ação e de só perseguir suas
respectivas metas sob a condição de um acordo existente ou a se
negociar sobre a situação e as consequências esperadas.
O princípio possibilitador do consenso deve assegurar que somente sejam
válidas as normas que exprimirem uma vontade universal. “De acordo com a ética do
Discurso, uma norma só deve pretender validez quando todos os que possam ser
concernidos por ela cheguem (ou possam chegar), enquanto participantes de um
Discurso prático, a um acordo quanto à validade dessa norma” (HABERMAS, 1989,
p.86). Habermas introduz a ideia de universalização como uma regra de argumentação
que possibilita o acordo, sempre que as matérias possam ser regradas no interesse igual
de todos os concernidos.
A formulação indicada do princípio da universalização visa à realização cooperativa
da argumentação de que se trata em cada caso. Por um lado, só uma efetiva participação
de cada pessoa concernida pode prevenir a deformação de perspectiva na interpretação
dos respectivos interesses próprios pelos demais (HABERMAS, 1989). A interpretação
das necessidades não pode de modo algum ser um tema disposto monologicamente.
Quando se tem presente a função coordenadora das ações que as pretensões de
validez normativas desempenham na prática comunicativa quotidiana, percebe-se por
que os problemas que devem ser resolvidos em argumentações morais não podem ser
superados monologicamente, mas exigem um esforço de cooperação. Caso os
participantes prossigam seu agir comunicativo numa atitude reflexiva, o acordo passa a
dar expressão a uma vontade comum. Porém não basta que todos os indivíduos ajam
cada um por si. “O que é preciso é, antes, uma argumentação „real‟, da qual participem
cooperativamente os concernidos” (HABERMAS, 1989, p. 87).
“Na linha da teoria do discurso, o princípio da soberania do povo significa que todo
o poder político é deduzido do poder comunicativo dos cidadãos” (HABERMAS, 2003,
p. 213). As formas de comunicação devem ser institucionalizadas para garantirem o
exercício da participação e da administração pública dialógica. O conceito de
institucionalização refere-se diretamente “a um comportamento esperado do ponto de
vista normativo, de tal modo que os membros de uma coletividade social sabem qual
comportamento eles podem estimular, em que circunstâncias e quando” (HABERMAS,
2003, p. 221). No entanto, podem ser institucionalizados também procedimentos que
47
determinem as regras, segundo as quais a cooperação deve transcorrer, a fim de dominar
certas tarefas.
Souza (2008), ao analisar a teoria de Habermas, dispõe da importância de se ficar
atento para que não sejam costurados consensos artificiais. O grau de conflito de
interesses não deve ser subestimado, mas superado por consensos em seu sentido
genuíno, construído a partir do envolvimento de todos os interessados. Os grupos
divergentes precisam ser identificados e ter as diferenças mediadas, para o encontro de
uma solução.
“Em democracias participativas fundadas em valores como justiça social e
pluralismo político, cada indivíduo é corresponsável pela construção do interesse
público” (ARAÚJO, 2010, p. 144). Dessa forma o cidadão deixa de ser apenas
destinatário das prestações do Estado e passa a ser também responsável pela construção
do que é considerado interesse público. Na aplicação da administração pública
dialógica, o gestor precisa chamar pra si a responsabilidade pela ineficiência da gestão,
e o cidadão deve buscar mecanismos de participação, ao invés de responsabilizar o
Estado (ARAÚJO, 2010). Uma metodologia dialógica é transformadora e coerente com
o objetivo de aumentar o nível de consciência dos sujeitos, com vistas à transformação
social.
2.3.3 Participação Popular
“O primeiro passo para desenvolvermos um projeto de cooperação eficiente é
assumir a responsabilidade que cabe a cada cidadão/indivíduo no tocante à inefetividade
e ineficiência das ações do Estado que resultam em lei e políticas públicas” (ARAÚJO,
2010, p. 145). A participação da sociedade civil na elaboração de normas é essencial em
um Estado como o brasileiro, que é fundado no princípio democrático e na soberania
popular. Cumpre aos cidadãos ser destinatários e coautores das normas, garantindo
maior eficiência e responsabilidade (ARAÚJO, 2010). A transferência unilateral da
responsabilidade do cidadão para os agentes públicos mascara o problema e dificulta a
solução. “Tratar o Estado como oponente do cidadão/indivíduo é um equívoco e leva à
cisão entre os papéis desempenhados pelo gestor público e pelo cidadão na construção
de uma sociedade mais justa e à concorrência entre o interesse público e o privado”
(ARAÚJO, 2010, p. 145).
No Estado Democrático de Direito, é o princípio da soberania popular que impõe a
participação efetiva e operante do povo na coisa pública. A participação não pode se
exaurir na simples formação de instituições representativas. Os processos participativos
48
são recursos estratégicos de desenvolvimento sustentável e de formulação de políticas
públicas, principalmente na área social. A participação não é mais entendida como o
reverso da representação, mas como “expressão de práticas sociais democráticas,
interessadas em superar gargalos da burocracia pública e em alcançar soluções positivas
para os diferentes problemas comunitários” (NOGUEIRA, 2004, p. 121)
A presença do elemento popular é fundamental para a formação da vontade do
Estado e da Administração Pública (DIAS, 2008). A democracia participativa e o
controle social são desdobramentos do direito fundamental de participação (art. 29,
inciso XII da Constituição da República) (TEIXEIRA, 2008, p. 166). Rocha e Pinto
(2008) dispõem que:
Os princípios democráticos devem ser garantidos não
somente quando da formulação das políticas públicas, mas
também durante todo o processo de implementação, ao
considerar uma cidadania ativa não mais disposta a ser
tutorada pelo Estado. Afinal, políticas públicas somente são
direitos na medida em que efetivamente promovam a
liberdade e a igualdade dos membros da comunidade
(ROCHA; PINTO, 2008, p. 179).
Para Milton Santos (2007) é preciso indagar, diante das novas realidades, a
pertinência da presente utilização de concepções já ultrapassadas de democracia,
opinião pública e cidadania. A revisão desses conceitos é primordial para a mudança do
paradigma da participação popular.
O contexto social e a história condicionam a forma efetiva de funcionamento das
instituições. Isso significa que os comportamentos determinados pela cultura política de
uma certa sociedade podem ser um sério fator limitador da concretização dos
comportamentos e princípios democráticos perseguidos (ARRETCHE, 2008). A
passividade do cidadão, um sério problema de origem histórica e cultural, sempre esteve
associada ao crescimento da democracia representativa formal, tida como responsável
pela negação da necessidade de se trazer ao debate os grupos minoritários, dando-lhes,
assim, como à sociedade como um todo, novas oportunidades de apresentação de
opiniões e projetos de interesse direto da população (TEIXEIRA, 2008). À democracia
representativa não basta uma demonstração numérica, precisa indicar a legitimidade dos
representantes frente a seus representados e assim fazer com que as ações da esfera
pública estejam de acordo com os interesses da coletividade.
A gestão democrática participativa, ainda que não resolva as assimetrias de poder,
possibilita a emergência de instâncias públicas de debate e de deliberação da política
49
urbana que obrigam os atores sociais a explicitarem seus interesses, além de favorecer o
controle social das ações do Poder Público (RODRIGUES, 2010).
O princípio basilar da democracia é que os indivíduos são a fonte de poder
(GOUVÊA, 2005). A abertura democrática à participação da sociedade civil não
significa enfraquecimento do Estado (ROCHA; PINTO, 2008).
É importante estar atento às potencialidades do poder social traduzido “na forma de
conhecimento, na capacidade de mobilização, na condição de repositório de demandas,
na disponibilidade para formação de alianças, no poder de resistência e na sua
legitimidade para construção coletiva de identidade e consensos” (PIRES, 2010, p.183).
Avritzer (2008) esclarece que existe uma variedade de instituições participativas que
se expressam através de desenhos institucionais diferenciados. No caso do orçamento
participativo, o desenho funcional é de baixo para cima. Há uma forma aberta e livre de
participação de atores sociais capaz de gerar mecanismos de representação. No caso dos
conselhos de políticas, o desenho institucional é de partilha de poder, pois são
constituídos pelo próprio Estado com representação mista de atores da sociedade civil e
estatais. Já os Planos Diretores Municipais demonstram o desenho institucional da
participação para ratificação, devido à obrigatoriedade das audiências públicas para
discussão de um projeto proposto pelo governo.
Esses desenhos variam em alguns aspectos como: na maneira de organização, na
relação entre Estado e sociedade civil, na forma como a legislação exige do governo a
implementação ou não de iniciativas participativas (AVRITZER, 2008). Observando
essas diferenças, é possível concluir que a aplicação efetiva da participação é muito
dependente da vontade do Poder Público.
O Direito Urbanístico dispõe de um conjunto de normas para garantir os interesses
da comunidade. Disciplina o uso do solo, a ocupação, o parcelamento, o ordenamento e
o desenvolvimento urbano; estabelece parâmetros jurídicos de gestão urbana; define
normas de implementação da função social da propriedade, da posse, da cidade e
incentiva a participação (PIRES, 2008).
As normas urbanísticas somente concretizam a sua vocação, se possuírem eficácia
no plano de aplicação. A distância da “cidade legal” frente à “cidade ilegal” gera
distorções à utilização do direito. Diante desse quadro, resta indiscutível o
reconhecimento da importância da participação no processo de construção e aplicação
das normas urbanísticas. Assim a gestão urbana torna-se legítima e voltada para a justa
50
distribuição dos ônus e dos bônus sociais (PIRES, 2008). O art. 45 do Estatuto da
Cidade trata da participação na gestão e no planejamento urbano:
Art. 45: Os organismos gestores das regiões metropolitanas
deverão incluir obrigatória e significativa participação da
população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle
direto das suas atividades e o pleno exercício da cidadania.
Dentre os instrumentos relacionados com a participação popular, o art. 2° dessa
mesma lei cita e descreve a audiência pública, como importante aliada, pois
diferentemente do debate público e da coleta de opiniões, a audiência pública destaca-se
pela necessidade de formalidade de seu processo e pela eficácia vinculatória de seu
resultado, razão pela qual deve ser realizada, segundo previsão legal, sempre de
iniciativa do Poder Executivo. Assim, a legitimidade das ações administrativas fica
garantida (TEIXEIRA, 2008).
O orçamento público também é um importante instrumento para a gestão urbana
participativa. Esse possibilita o ordenamento de despesas estatais e a disponibilização
de recursos para o cumprimento de metas. Desse modo o orçamento deve ser planejado,
ou os recursos não serão suficientes para todos os custos demandados. O orçamento
participativo, utilizado por diversas cidades brasileiras, consiste na abertura do aparelho
do Estado à possibilidade de a população participar diretamente das decisões quanto ao
uso dos recursos públicos (SOUZA, 2008).
Os conselhos de desenvolvimento urbano consistem em instituições compostas por
membros do poder público e da sociedade civil organizada. São participativos e visam
ao planejamento da cidade. Atuam na confecção, definição e acompanhamento da
implementação de políticas públicas, o que os transforma em uma forma de inclusão
social. Gohn (2001) dispõe que os conselhos gestores são uma grande novidade nas
políticas públicas, pois possuem caráter interinstitucional mediador da relação
sociedade/Estado. A Constituição de 1988 incentiva a criação de conselhos e vincula-os
à realização de repasses de verbas entre as instâncias de governo. Infelizmente muitas
vezes os conselhos são manipulados ou apenas consultivos. Gohn (2001) destaca que
falta uma definição mais precisa das competências dos conselhos, instrumentos
jurídicos de apoio às suas deliberações e capacitação dos conselheiros.
Inojosa (2001) defende que a adoção do planejamento participativo é uma forma de
banir o assistencialismo. A participação é um instrumento para a efetivação da
51
cidadania, pois expande as chances de integração e minimiza a exclusão dos
desprivilegiados (SOUZA, 2008). Segundo Gohn (2001):
a possibilidade da sociedade civil intervir na gestão pública,
via parcerias com o Estado, representa a instauração de um
novo padrão de interação entre governo e sociedade; novas
arenas de intermediação e novos mecanismos decisórios
implantados poderão ter a capacidade de incorporar uma
grande pluralidade de atores e de diferentes interesses
(GOHN, 2001, p. 110).
O grau de abertura para participação popular no planejamento e na gestão urbanos é
variado e pode ser classificado sob as seguintes categorias propostas por Souza (2008):
- Coerção: comum no Brasil durante o período militar, quando não há
abertura para a participação;
- Manipulação: situação derivada da indução da população para aceitar
uma intervenção, não há abertura para diálogo, pode ocorrer por meio do
uso de propaganda maciça, configura uma pseudoparticipação;
- Informação: são disponibilizadas apenas algumas informações sobre as
intervenções, configura uma pseudoparticipação;
- Consulta: não são disponibilizadas as informações mais relevantes para
que a população expresse-se ao ser consultada, nem há garantia de
adoção da proposta aprovada, configura uma pseudoparticipação;
- Cooptação: pode influenciar um indivíduo ou um grupo e ocorre, por
exemplo, quando são oferecidos cargos para líderes de algum movimento
popular, institucionalizando os canais de participação sem oferecer
caráter decisório e sem beneficiar a coletividade como um todo,
configura uma pseudoparticipação;
- Parceria: enfatiza a colaboração entre Estado e sociedade civil, através
do diálogo e da transparência, caracteriza-se como uma forma autêntica
de participação;
- Delegação de poder: é abdicação do Estado de parte de suas atribuições
em favor da sociedade civil, apresenta elementos da democracia direta e
caracteriza-se como uma forma autêntica de participação e de cogestão;
- Autogestão: pressupõe uma sociedade autônoma, de difícil aplicação na
democracia representativa e capitalista.
52
Somente as três últimas categorias demonstram os alicerces da racionalidade e do
agir comunicativo. Sob o ângulo autonomista, os instrumentos de planejamento só
adquirem importância ao serem regulamentados e implantados sob a influência e o
monitoramento dos cidadãos (SOUZA, 2008).
Os principais argumentos para não serem concretizadas iniciativas participativas são
o desinteresse dos indivíduos pela política (o que demonstra, na verdade, um produto da
corrupção e dos desgastes da política no Brasil), a incapacidade técnica (fruto da
desigualdade de informações e da construção de uma sociedade heterônoma) e a
inviabilidade da democracia direta em coletividades de grandes dimensões (que pode
ser viabilizada com o uso da descentralização, da delegação e da tecnologia) (SOUZA,
2008).
Ainda são inúmeros os obstáculos que precisam ser superados para que a
participação popular constitua-se como elemento da administração pública dialógica,
reconhecida enquanto parte fundamental das ações cooperativas. Falta, também, o
aprimoramento da atuação autonomista da sociedade frente às demandas comuns ou
individuais.
A governança metropolitana depende da aplicação dos conceitos de cooperação,
administração
pública
dialógica
e
participação
popular
para
possibilitar
o
desenvolvimento local. “Las decisiones responsables son propias de unas ciudades y
municípios que han analizado su entorno y han identificado con objetividad los
intereses propios en la configuración de la constelación de intereses de los actores”
(ESTEVE, 2004, p. 23).
53
3 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA
A contextualização histórica da evolução da formação das regiões metropolitanas no
Brasil é fundamental para uma melhor compreensão da sua estrutura atual. Desse modo,
este capítulo trata, inicialmente, da instauração do Estado Federal, demonstrando o
modo como se deu a relação entre os entes federados no decorrer dos anos, a
distribuição dos recursos e das competências, com ênfase na autonomia municipal.
Após a explanação sobre o sistema federativo, será traçado o perfil histórico da
institucionalização das regiões metropolitanas no país e do desenvolvimento do
planejamento urbano.
3.1 O Estado Federal Brasileiro
O Decreto n.1 de 15 de novembro de 1889 estabeleceu que o Brasil constituísse-se
como uma República Federativa formada pela união dos Estados, que até então eram
conhecidos como Províncias. Respectiva decisão foi tomada por ato exclusivo do poder
central.
O federalismo brasileiro foi fundado baseado na experiência dos Estados Unidos da
América, com uma diferença fundamental, que influenciou todo o sistema nacional: nos
Estados Unidos, as treze colônias independentes resolveram unir-se, como uma
associação de esforços; já no Brasil houve o fenômeno inverso, pois o Estado Unitário
do Brasil Império foi desmembrado em diversos Estados-membros, num esforço de
desagregação, com a proclamação da República.
Por essa razão é que o federalismo brasileiro, desde o
nascedouro, é marcado por ideais centralizadores, conforme o
paradigma norte-americano em que se assentava, sem a
observância dos motivos pelos quais aqueles princípios eram lá
adotados, criando, assim, desde já, a distorção de todo o sistema
(TEIXEIRA, 2008, p.42).
A primeira Constituição Republicana no Brasil, promulgada em 1891, conferiu
poderes expressos à União, e os remanescentes aos estados (ROCHA; FARIA, 2010).
Em 1926, no final do mandato de Arthur Bernardes, houve uma reforma
constitucional e as competências da União foram ampliadas, de modo que esta podia
interferir nas ações dos estados para defender a autonomia municipal. Na década de 30,
o Brasil adotou políticas ainda mais centralizadoras, principalmente durante a Era
Vargas, que não adotou o regime federativo, centralizando o poder na União
(GOUVÊA, 2005). Em 1945, o regime federativo foi restabelecido e instaurada uma
lógica de competição entre as elites políticas regionais.
54
Devido à grande extensão continental, havia regiões muito heterogêneas - áreas mais
defasadas econômica e socialmente e outras muito prósperas. A partir de 1946, passou a
figurar, no quadro federativo, entre as competências da União, a missão de redução das
desigualdades entre as diversas regiões do país, o que provocou o início do debate da
cooperação federativa (TEIXEIRA, 2008).
O federalismo de cooperação foi o meio encontrado para a solução dos desníveis
econômicos e sociais entre os Estados-membros com a União, inicialmente, dirigindo a
economia nacional. Foram criados organismos encarregados do desenvolvimento
regional, para áreas merecedoras de tratamento especial, mediante planejamento,
destinação de recursos e execução de programas, tais como a Superintendência de
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e as regiões metropolitanas (TEIXEIRA,
2008).
Com o advento da ditadura militar, em 1964, o pouco que havia sido construído para
a configuração de um Estado Federal cooperativo foi derrubado. O período entre 196485 foi extremamente autoritário e centralizador e manteve o Brasil quase como um
Estado unitário (GOUVÊA, 2005). O federalismo nesse momento era apenas “nominal”
e o poder central limitava fortemente a autonomia dos entes federados (ROCHA;
FARIA, 2010). Os governos subnacionais dependiam econômica e politicamente do
governo central.
A década de 80 foi marcada pela democratização e descentralização política,
administrativa e econômica. Esse quadro político refletiu na Constituição atual,
promulgada em 1988, que estabelece, em seu art. 1º, que a República Federativa do
Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados, dos municípios e do Distrito
Federal. Desse modo o município foi finalmente reconhecido como ente da federação e
tornou-se subordinado, tão somente, à Constituição Federal e à sua Lei Orgânica. Porém
os municípios têm representação frágil no quadro nacional, afinal não possuem
representantes no Senado, como os estados (GOUVÊA, 2005).
A descentralização pode ser analisada sob dois aspectos básicos: um ligado às
discussões sobre as ações governamentais; outro associado às ações participativas da
sociedade civil nos assuntos públicos (ABRANCHES, 2003). A descentralização
política implica na possibilidade de manutenção isolada da existência dos entes, desde
que haja cooperação entre os mesmos, para o alcance do bem comum almejado por todo
o Estado (SERRANO, 2009).
55
A (re)democratização implicou não somente na autonomia municipal, mas também
no empoderamento dos cidadãos. A descentralização do poder público, problematizada
nos anos 90, sugeriu uma maior participação popular nas decisões públicas,
redimensionando a relação Estado – sociedade civil e garantindo os direitos de
formulação e controle de políticas (ABRANCHES, 2003).
Para Mônica Abranches (2003, p 269), a descentralização é concebida como uma
transferência de autoridade legal e política para “planejar, tomar decisões e gerir as
funções políticas de um governo central para outras unidades de governo ou
corporações
semipúblicas,
organizações
não-governamentais,
organizações
da
sociedade civil dentre outras”.
Abranches (2003, p. 270) destaca que a “descentralização deve servir como um
instrumento de ação para o desenvolvimento político da sociedade e não apenas como
uma das formas possíveis de distribuição de competências e articulações entre os
diversos níveis de governo”.
Contudo a descentralização fez com que fossem redistribuídos os recursos e as
competências entre União, estados e municípios (que se tornaram entes federativos). A
Constituição de 1988, para garantir o equilíbrio da federação, define quais as
competências de cada ente federado, as competências concorrentes e as comuns8.
Quanto às funções das regiões metropolitanas, contanto que obedeçam as previsões
constitucionais e tenham como objetivo a realização do interesse comum, estas devem
ser definidas pelo estado, na mesma lei complementar que as criarem. Enfim as regiões
metropolitanas não possuem destaque no texto constitucional, sendo remetidas à
legislação estadual.
O estabelecimento de responsabilidades comuns aos três entes federativos repercutiu
num amplo e complexo sistema de relações intergovernamentais. A iniciativa indica que
se buscava ampliar o caráter cooperativo do federalismo brasileiro, porém a competição
prevaleceu diante das desigualdades técnicas e financeiras (ROCHA; FARIA, 2010).
Para Gouvêa (2005), o principal obstáculo ao planejamento integrado e à gestão
coordenada de políticas públicas metropolitanas no Brasil é a competitividade existente
entre os entes da federação, o “federalismo predatório”. A tão falada reforma do estado
8
A Constituição fornece aos entes federados, além da autonomia política, recursos financeiros, com o fim
de viabilizar o sistema federativo e o exercício das competências (SERRANO, 2009). Os artigos 153 a
156 da CF/88 apresentam a competência tributária de cada ente e os artigos 157 a 162, a fórmula de
repartição da receitas.
56
deve estar atenta a uma possível reorientação das relações entre os entes (GOUVÊA,
2005).
O federalismo competitivo pode gerar resultados indesejáveis. Dentre esses pode ser
citado o desestímulo à cooperação. Caso uma parte dos entes federados possua uma
condição mais vantajosa, o desequilíbrio provocado fará com que as partes mais fracas
desistam da relação competitiva estabelecida. A conhecida República do Café com
Leite, desenvolvida no Brasil durante a República Velha, foi resultado do desequilíbrio
exacerbado que beneficiou os estados de São Paulo e Minas Gerais. Uma situação que
ocorre comumente nos dias de hoje é a de municípios que se aproveitam de outros que
possuem situações política e econômica mais favorecida. Na gestão da saúde
frequentemente são observados casos, nos quais municípios periféricos preferem
adquirir ambulâncias para enviar seus cidadãos doentes para tratar em uma localidade
mais desenvolvida do que de fato investir na promoção da saúde local, o que é muito
mais oneroso aos cofres públicos (MACHADO, 2009).
O modelo competitivo que visa à busca de eficiência pela competição entre os níveis
de governo pode levar à exclusão da ideia da solidariedade entre as partes,
principalmente nas áreas dotadas de grande diversidade sociocultural e econômica em
relação aos pólos de crescimento. Quanto maior a heterogeneidade entre as diversas
áreas que compõem a federação, maiores as dificuldades de implantação do espírito
cooperativo entre elas, pela forma predatória como agem em relação aos parceiros de
menor poderio econômico (TEIXEIRA, 2008).
Segundo Machado (2009, p. 42), o modelo ideal seria o competitivo/cooperativo já
que esse propõe que os entes federados visualizem, no pacto federativo, um jogo de
soma positiva para todos. “A garantia de autonomia entre os entes federados, que se
manifesta pela competição, vinculada a valores de cooperação intergovernamental,
propicia a própria sobrevivência da federação” (MACHADO. 2009).
Segundo Teixeira (2008), é falsa a conclusão de que as ideias de competição e
cooperação são antagônicas. O ideal é que o Estado federal promova esforços no sentido
de compatibilizar os dois modelos, procurando priorizar as características positivas de
cada qual, de forma a privilegiar as prestações estatais dirigidas diretamente à sociedade
(TEIXEIRA, 2008).
A federação convive com a busca de um relativo equilíbrio entre autonomia e
interdependência dentro de um federalismo compartimentalizado, no qual ocorrem
poucos enlaces entre os três níveis de governo (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010). A
57
interdependência entre os entes necessita de um processo permanente de negociação e
cooperação, com o objetivo de identificar, administrar e solucionar os conflitos. A
autonomia deve estar em equilíbrio com o princípio da interdependência (GOUVÊA,
2005).
Santos (2007) diferencia o federalismo compartimentalizado do fragmentado. Para
ele a compartimentalização não é necessariamente negativa ou segregadora, desde que
não resulte na fragmentação. Para esse autor, o problema do federalismo brasileiro é a
fragmentação. Diante disso, a célula local deve ser o ponto de partida para a
reformulação do sistema federativo brasileiro, pois através desta a participação popular
é facilitada, assim como é estimulada a cooperação de baixo para cima e não de forma
compulsória como foi feito durante os regimes de governo totalitários.
O contexto federativo brasileiro, marcado pela desigualdade, dificulta o
estabelecimento de mecanismos eficazes de articulação e coordenação de interesses
comuns. Esse problema é agravado pela ausência de um poder indutor do governo
federal frente aos estados e municípios. Assim, os processos de disputa são
intensificados, mesmo sendo grande a possibilidade de todos os envolvidos serem
prejudicados. Como consequência, ocorre a fragmentação dos espaços inter e
intraregionais, ao invés do desenvolvimento integrado de forma cooperativa.
A crise federativa é resultado do processo de democratização de um Estado
autoritário, centralizador, somado à forma como foi feita a descentralização fiscal. A
centralização tributária na União significa que estados e municípios dispõem de uma
margem pequena de recursos para serem livremente aplicados. No entanto, a maior
autonomia tributária viabiliza a guerra fiscal entre os entes federativos (ARRETCHE,
2008). O conflito federativo tem duas características básicas: horizontalização das
disputas, pelo fato dos conflitos não acontecerem somente entre distintas esferas de
governo; generalização do conflito, que alcança outras dimensões, como a prestação de
serviços e a representação política.
O federalismo centralizado impede a criação de novas formas de descentralização
fiscal e de constituição de uma base cooperativa, nas quais coexistam diversos graus de
intervenção federal, ações conjuntas entre as esferas de governo, autonomia decisória.
Respectivas inovações não podem ser executadas de forma simplesmente tecnicista,
padronizada, mas pela construção conjunta, coerente, de atores sociais e políticos.
Diante de todo o exposto, as palavras de Serrano (2009, p.60) concluem de forma
clara o que é o federalismo cooperativo:
58
O Federalismo inicialmente parte de uma base de associação
política em que as pessoas, públicas e privadas, estabelecem um
método de adesão a um sistema que impõe algumas restrições
em benefício do coletivo. Visa-se à unidade entre os entes e à
estabilização do poder central como única forma de se
estabelecer a paz social através da unidade nacional. Para a
formação do pacto federativo, as pessoas que compõem a
formação do sistema unificado devem estar imbuídas e
totalmente envolvidas na transformação do sistema de
administração do Estado e participar de maneira incisiva para o
fortalecimento de sua base de sustentação. E é justamente no
impulso de transformar a vontade coletiva nesta base de
sustentação que reside o pacto associativo e a manifestação
política que fundamentará a ordem federada.
A forma competitiva do federalismo impacta as relações entre os entes que
compõem uma região metropolitana. As disputas das administrações locais por recursos
públicos e investimentos privados, a tensão entre a descentralização das ações do estado
e a possível perda da, recentemente conquistada, autonomia municipal dificultam o
estabelecimento de um sistema cooperativo e solidário que promova o desenvolvimento
local de forma conjunta. “Tanto as instituições compulsórias quanto as voluntárias de
gestão metropolitana são enfraquecidas por diversas regras federativas que dificultam a
cooperação
governamental
e
são
influenciadas
pelo
jogo
político-eleitoral”
(MACHADO, 2009).
A autonomia municipal é resultado de um processo de descentralização do poder
público entre os entes federados com a intenção de aproximar o Estado das demandas
sociais que estão mais próximas dos gestores municipais e aumentar a participação
popular. Porém, de acordo com Marinella Araújo (2010), a descentralização somente
tem a possibilidade de alcançar os objetivos citados, se aplicada, segundo os princípios
federalistas da subsidiariedade e da solidariedade.
O princípio da subsidiariedade estabelece que os problemas e as
demandas que puderem ser resolvidas por um único político
local, como o município, não precisam ser atendidas por entes
federativos mais abrangentes, como os Estados ou a União. A
subsidiariedade pressupõe igualmente que a sociedade tem
condições de resolver ela própria, por seus membros e por
organizações não políticas, um número enorme de problemas
sociais de forma eficiente, deixando a resolução para o Estado
só quando a iniciativa privada não for suficiente (ARAÚJO,
2010, p. 148).
O princípio da subsidiariedade possibilita a atuação política dos municípios e
oferece destaque ao cidadão enquanto fiscalizador e partícipe da gestão pública
municipal.
59
Já o princípio democrático da solidariedade estabelece que os
Poderes do Estado, ao atuarem, devem considerar e corrigir
diferenças típicas de sociedades plurais com o objetivo de
garantir a justiça social. Assim, ainda que haja fragmentação
político-administrativa, existe poder central unificador. Essa
união justifica-se pela existência do bem comum, cuja realização
interessa a todos os cidadãos. (ARAÚJO, 2010, p. 148).
Diante desse quadro, um dos pontos centrais do tema metropolitano é como
abandonar a cultura de jogo de soma zero. Importante então superar a percepção de um
conjunto de atores públicos e privados de que o ganho de um representa
necessariamente prejuízo para outro. “Essa tendência quase natural de cair em uma
armadilha de jogo estritamente competitivo apresenta uma ameaça particularmente
concreta em regiões metropolitanas” (KLINK, 2008, p. 277).
3.1.1 Autonomia Municipal
Os municípios soberanos são a primeira forma historicamente conhecida de Estado.
Estes serviram como modo primeiro de convivência gregária politicamente complexa e
organizada na civilização ocidental. A grande concentração de população no meio rural,
durante a Idade Média, fez com que o ciclo evolutivo da política dos municípios fosse
interrompido. Dessa forma, a titularidade do poder político passou a ser assumida pelo
Estado centralizado (SERRANO, 2009).
Ao contrário dessa situação, a colonização portuguesa no Brasil, devido à grande
extensão territorial da colônia, valorizou as vilas e cidades, garantindo a essas a
formação dos Conselhos que exerciam autonomia institucional e permitiam sua
participação no processo decisório do Império. A Constituição Imperial de 1824
mencionava os municípios como entes de autonomia clara, que podiam regulamentar
suas próprias taxas, eleger seus administradores, convocar as chamadas juntas do povo
para dirimir conflitos, dentre outras ações (SERRANO, 2009).
Com a declaração da República, a autonomia municipal foi prejudicada. A
Constituição de 1891 retirou as competências municipais e fortaleceu os estados. A
Constituição de 1946 devolveu, de certa forma, a autonomia aos municípios ao permitir
que esses produzissem leis sobre temas de interesse local. As ditaduras que o Brasil
enfrentou mantiveram a política de encolhimento da autonomia municipal e ainda
suprimiram a prerrogativa de eleição direta dos prefeitos.
A soma desses fatores fez com que uma grande mobilização fosse estruturada em
busca da autonomia municipal. O resultado foi a inclusão dos municípios no rol dos
60
entes federativos a partir da Constituição de 19889. Como ente federativo, o município
brasileiro passou a ser definido como pessoa jurídica de direito público interno, dotada
de autonomia assegurada pelas capacidades de autogoverno e autoadministração
(BASTOS, 1988). Meirelles (2003, p.130) completa esse conceito:
O Município brasileiro é, pois, entidade estatal, políticoadministrativa, que, através de seus órgãos de governo –
Prefeitura e Câmara de Vereadores -, dirige a si próprio, com a
tríplice autonomia política (auto-organização, composição do
seu governo e orientação de sua administração), administrativa
(organização dos serviços locais) e financeira (arrecadação e
aplicação de suas rendas).
De acordo com Serrano (2009), a capacidade de autorganização trata da elaboração
de uma Constituição própria, a de autogoverno diz respeito à possibilidade de exercício
das competências próprias para a realização de funções fundamentais de Estado. Já a de
autoadministração refere-se à repartição, autônoma, de competências e recursos no
âmbito administrativo. Para viabilizar a administração, a capacidade legislativa atua
como instrumento que viabiliza a produção da estrutura normativa necessária.
O principal atributo de um ente da federação está em sua autonomia política e
capacidade de produzir um subsistema jurídico, como a Constituição Estadual. Esta
representa o poder de organizar funções políticas e administrativas, desde que em
conformidade com as normas federais. Os municípios regem-se pelas respectivas leis
orgânicas e possuem competência exclusiva (indelegável) para legislar sobre os
assuntos de interesse local, que não atinjam interesses de outras municipalidades e que
se refiram às suas necessidades imediatas. Assuntos de interesse local podem interessar
simultaneamente à União e aos Estados. No entanto, na configuração urbana atual,
existem ocupações contíguas que ocupam territórios de uma diversidade de
administrações locais. Essa configuração fez com que surgissem demandas
intermunicipais. A titularidade para tratar de problemas intermunicipais é do Estado,
como competência residual ou remanescente (SERRANO, 2009).
José Afonso da Silva (2004) dispõe que a aceitação das municipalidades como entes
foi um equívoco constitucional, uma vez que estas são meras divisões políticas do
9
O Brasil inovou em termos de sistema federativo ao aceitar o município como ente federado. Em
nenhum outro país do mundo o poder local possui tanta autonomia. Nos Estados Unidos, os municípios
são apenas instituições administrativas (SERRANO, 2009). A Constituição de 1988 determina que não há
hierarquia entre os entes federados, o município não advém de uma descentralização do Estado-membro,
ambos são entes que compõem a federação.
61
Estado-membro e a federação, conforme a Constituição Federal. Não diz respeito a uma
união indissolúvel de municípios, mas de estados. As unidades municipais são criadas,
incorporadas e desmembradas por livre decisão dos estados10. Respectiva interpretação
não retrata o que pensam a maioria dos juristas, sendo que a divisão tríplice dos entes
federados é a mais aceita na atualidade. A característica básica de uma federação é a de
que esta tem o poder governamental distribuído entre unidades regionais, sobre o
mesmo território e o mesmo povo. Segundo Serrano (2009), o reconhecimento das
administrações locais como entes federativos é imprescindível para o alcance da efetiva
unidade nacional e do desenvolvimento do regime democrático. A extensão territorial
do Brasil impede que governos centralizadores atendam aos interesses das diversidades
de grupos e realidades que constituem a nação.
Abranches (2003) dispõe que a municipalização representa a passagem progressiva
de serviços e encargos para os municípios, de modo que estes possam ser desenvolvidos
mais satisfatoriamente. Consiste em transferir da União e dos Estados para os
municípios as responsabilidades e os subsídios necessários para que possam assumir a
execução dos serviços públicos que atendam aos interesses dos cidadãos. Essa
concepção parte da hipótese de que as administrações locais estão mais próximas da
sociedade civil e que por esse motivo será mais fácil estabelecer a comunicação e a
interação necessárias para a participação e o controle social. A descentralização só
existe de forma efetiva, quando as decisões locais possuem uma certa autonomia e
emanam de uma coletividade.
Em Minas Gerais, no espaço de apenas oito anos entre 1987 e 1995, houve um
aumento de 18% no número de municípios, de 723 para 853 unidades. Esse fato
demonstra a força do municipalismo, porém retrata também a criação de unidades muito
pequenas, cuja emancipação gera mais fragilidade institucional que aumento efetivo dos
níveis de autonomia política e econômica. Outras consequências são a concentração de
recursos na elite local, aumento dos gastos com os serviços públicos sem melhorar a
qualidade e o número de pessoas beneficiadas (GOUVÊA, 2005).
Ocorre que a fragilidade financeira e a precariedade da máquina administrativa dos
governos municipais prejudicam a gestão local e a coordenação das políticas públicas
locais (FILGUEIRAS; ANDRADE, 2010).
10
Ar. 18, § 4º, CF/88: A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-á por
lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta
prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de
Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
62
A frágil capacidade técnico-operacional das administrações
municipais pode ser constatada pela deficiência na oferta de
serviços públicos, pela precária informatização dos
procedimentos administrativos, pelo reduzido número e baixa
capacitação profissional dos quadros técnicos, pelos
procedimentos orçamentários desvinculados da atividade de
planejamento e não submetidos a controle social e pela
administração escassamente dotada de instrumentos adequados
ao planejamento a médio e longo prazo (FILGUEIRAS;
ANDRADE, 2010, p. 127).
Exame realizado perante os municípios brasileiros constatou que 54,5% deles
possuem até 5% de receitas próprias, 21,4% tinham de 5% a 10% de receitas próprias,
em 17,7% é alcançada uma média em torno de 10% a 25% e em apenas 6,3% a média é
de 25% da própria receita (FILGUEIRAS; ANDRADE, 2010).
O sistema federativo competitivo gerou o “municipalismo autárquico” (TEIXEIRA,
2008, p. 84), derivado da crença dos municípios de que podem resolver seus problemas
de forma isolada, que os desafios da coordenação das políticas públicas podem ser
resolvidos a partir da transferência de recursos. A autonomia municipal não pode ser um
entrave para o desenvolvimento local. Esta deve observar os preceitos constitucionais,
dentre esses o que define a região metropolitana como um instrumento de agregação e
agrupamento de municípios para a solução econômica e racional de problemas de
âmbito infraestadual e supramunicipal.
O afastamento da União das questões metropolitanas com a Constituição de 1988
fez com que os municípios ficassem na defensiva em relação às ações dos estados,
principalmente, devido aos abusos sofridos durante o período militar. Como a União era
responsável pelo financiamento das atividades realizadas a nível regional, com o corte
nesses investimentos, os conselhos regionais restaram desmotivados, pois os municípios
não se interessavam pela gestão metropolitana e os estados não estavam dispostos a
assumir os investimentos antes assumidos pelo governo federal (TEIXEIRA, 2008).
Com o movimento municipalista, a questão metropolitana somente não foi
abandonada por completo, devido aos movimentos da sociedade moderna, tendentes a
reforçar a importância dos fenômenos urbano-territoriais e socioeconômicos regionais.
A intensificação dos fluxos migratórios rumo às grandes cidades, a partir da década de
50, consolidou em torno das capitais estaduais áreas urbanas que se comportaram como
uma única cidade. Teixeira (2008, p. 107) esclarece que:
63
A autonomia municipal, enquanto preceito constitucional, é
contingente e dinâmica, não sendo ossatura institucionalizada
inflexível, pois sofre adaptações aos tempos da pósmodernidade estatal, na medida em que os Municípios,
autônomos nos termos da Constituição (art. 18), têm pela
mesma Constituição condicionada e limitada essa mesma
autonomia, como se destaca no fenômeno regional. Pode assim
o Estado, pelo Poder Legislativo, criar órgãos regionais com
funções normativas e executivas, obrigando os Municípios,
porque eles se incluem no espaço e ambiência regional, e as
regiões metropolitanas, as aglomerações urbanas e as
microrregiões integram o título da organização estatal no Texto
Constitucional, respondendo aos anseios da liberdade, da
participação e da solidariedade, atributos da cidadania e
pressupostos da regionalização.
Conforme Serrano (2009), o princípio da igualdade entre os entes federados faz com
que a interpretação da Constituição, que entende que o Estado-membro ao criar uma
região metropolitana subtrai parcela das competências municipais, seja errônea. A
atuação da Região Metropolitana não implica em invasão da competência de um
município por outro ou pelo Estado. O município, inserido em uma área conurbada e
parte de uma região metropolitana, não é menos autônomo que outros localizados fora
dessa. A Lei Complementar estadual não é capaz de delimitar as competências
municipais, esse é um papel exclusivo da Constituição Federal.
As funções atribuídas às administrações locais giram em torno da prestação de
serviços públicos, financiada pela cobrança de impostos, tarifas e taxas; da execução de
serviços sociais, financiados de forma compartilhada com outras esferas de governo; da
promoção do desenvolvimento econômico local (MORENO, 2006).
Dada à maior proximidade dos municípios com as necessidades do cidadão, restou a
esse ente a responsabilidade pela execução da política urbana. Porém o poder público
local tem incipiente organização técnica, capaz de utilizar os instrumentos urbanísticos
disponíveis em lei e de fiscalizar a expansão da cidade (PIRES, 2008).
As funções urbanas tratadas pela CF/88 remetem a uma política urbana progressista.
Para a execução dessas funções, foi traçado um condomínio de competências11
11
Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente do poder público
para emitir decisões (SILVA, 1997). A federação brasileira, composta pela União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, adotou um sistema de repartição de competências vertical e horizontal. As
horizontais são as privativas de cada ente. As verticais são aquelas que podem ser exercidas,
simultaneamente, por mais de um ente federado como as competências comuns e as concorrentes, essas
últimas não englobam os municípios (SERRANO, 2009).
64
complementares entre todos os níveis de governo12, embora a demanda por provisão e
financiamento de serviços se dê mais diretamente junto aos municípios (BARBOSA,
2008).
Resumindo a discussão quanto às competências dos estados e dos municípios,
Serrano (2009, p.162) dispõe que:
Quando alguma situação ou serviço pertencer ao interesse
predominantemente local, será decidida e executada de acordo
com os comandos e diretrizes do Município a que se refere. No
entanto, quando se referir a dois ou mais Municípios, tornar-se-á
de interesse regional o que perfaz a competência do Estadomembro para resolver a situação ou realizar a atividade.
3.2 Metropolização no Brasil
A intensificação dos fluxos migratórios campo-cidade e do processo de urbanização
desde a década de 1950 consolidou, em torno das principais capitais brasileiras, regiões
urbanas que se comportam como uma única cidade, em cujo território, submetido a
diversas administrações municipais, as relações cotidianas tornaram-se cada vez mais
intensas. A acelerada expansão das cidades fez com que essas transbordassem os limites
municipais. Segundo Villaça (1978), esse transbordamento foi além do aspecto físicoterritorial, atingiu também as relações socioeconômicas. Assim, como já comentado
anteriormente, deixou de existir a correspondência entre cidade (unidade territorial) e
município (unidade político-administrativa).
Frente a esse processo, “tornou-se praticamente imprescindível o estreitamento das
relações político-administrativas entre as cidades situadas nessas regiões, como
condição importante para o enfrentamento de um grande leque de problemas”
(AZEVEDO; MARES GUIA, 2010, p.73). O objetivo da regionalização, desde o
primeiro momento, era: o desenvolvimento local como artifício para a redução da
desigualdade econômica.
A legislação brasileira tem evoluído muito no sentido de promover o planejamento
urbano, assim como as políticas públicas, mas, como ressalta Araújo (2006, p.193), “nas
metrópoles brasileiras verifica-se uma atuação limitada e constrangida do poder público,
face às potencialidades que os instrumentos de planejamento disponíveis possibilitam”.
A existência de normas e planos é essencial para a organização dos espaços e para a
12
As competências privativas da União estão previstas nos artigos 21 e 21 da CF/88, as estaduais,
chamadas de residuais, estão fixadas no art. 25 e as municipais, no art. 30, identificadas pelo interesse
predominantemente local.
65
distribuição das disparidades sociais, mas não garante a implementação de políticas
públicas que cumpram com o previsto no ordenamento jurídico. As metrópoles são
extremamente dinâmicas e o sistema normativo deve acompanhar essa dinamicidade,
assim como o poder público executivo.
Na atualidade, o inovador Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, não trata
especificamente da regionalização, pois essa matéria deve ser regulamentada pelos
estados e não por lei federal. Porém, como o Estatuto diz respeito às áreas urbanas e as
regiões metropolitanas são uma grande mancha urbana, esse dispõe sobre diretrizes
gerais que devem ser observadas nos processos de regionalização. Por essa razão,
também, o Estatuto afirma ser obrigatório o Plano Diretor para municípios pertencentes
a regiões metropolitanas13, ou seja, reconhece a importância do planejamento urbano,
especialmente o intermunicipal. Somado ao reconhecimento da relevância do
planejamento, o Estatuto da Cidade traça como diretriz a participação popular, pela
valorização do cidadão, capacitação das pessoas e pelo compartilhamento do poder e de
responsabilidades.
Atualmente é a criação formal por lei complementar estadual que transforma a
Região Metropolitana de fenômeno urbano em instituição jurídica. Essa transformação
passou por diversas caracterizações no decorrer do desenvolvimento das cidades da
formação política brasileira. Segundo Serrano (2009), as questões mais candentes no
que diz respeito ao regime constitucional da Região Metropolitana repousam na
identificação de seu papel no plano das competências federais. Por esse motivo, será
traçada, a seguir, uma linha do tempo sobre a regionalização no Brasil, explicitando o
papel das regiões metropolitanas no contexto de cada Constituição da República.
3.2.1 A trajetória histórica da regionalização no Brasil
A história do Brasil é marcada por períodos de centralização política e
autoritarismo. Várias foram as constituições vigentes e as características da distribuição
de poder e competências. Quanto à escala municipal de atuação do poder público na
edição da Constituição Imperial de 1834, o poder das Câmaras Municipais era muito
expressivo. O Imperador Dom Pedro I submeteu o texto constitucional à apreciação dos
13
De acordo com o art. 41 do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), todos os municípios integrantes de
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, onde o Poder Público Municipal pretenda utilizar
instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da CF/88 devem elaborar um Plano Diretor próprio.
66
legislativos municipais e definiu que os municípios poderiam se associar para levantar
recursos com o intuito de realizar grandes empreendimentos e de tornar a administração
municipal melhor aceita diante de outros poderes.
A Constituição da República de 1891 facultava aos Estados a possibilidade de se
lavrarem acordos ou convenções intermunicipais, o que demonstra que já nessa época
era reconhecida a importância do associativismo municipal (TEIXEIRA, 2008). Cumpre
reforçar que essa Constituição não reconhecia a autonomia dos municípios, que ficavam
condicionados aos alvitres dos Estados (SERRANO, 2009).
No anteprojeto da Constituição da Comissão do Itamaraty, em 1933, havia uma
proposta que autorizava os Estados a constituir região composta por grupo de
municípios contíguos, com autonomia, rendas e funções que a lei lhe atribuísse. Os
municípios deveriam ter como objetivo interesses econômicos comuns e a região seria
autônoma, como uma nova entidade de direito público interno, dotada de órgão diretivo
e conselho regional (TEIXEIRA, 2008, p. 60).
A Constituição do Estado Novo, de 1937, previa a possibilidade de agrupamento de
municípios em uma mesma região, para instalação, exploração e administração de
serviços públicos comuns, sendo que a regulamentação partiria do Estado-membro14
(TEIXEIRA, 2008, p. 61). Como durante a ditadura do Estado Novo os municípios não
possuíam força política e os prefeitos eram nomeados por critérios de favoritismo, a
regionalização não prosperou. O Congresso foi dissolvido nesse período e o governo
incorporou feições fascistas. O período de 1937 a 1945 foi marcado pelo desrespeito ao
pacto federativo, ao regime democrático e a diversos direitos fundamentais
(SERRANO, 2009).
Já a Constituição da redemocratização, que datava de 1946, não tratou da
regionalização por entender que a descentralização do estado em regiões era um assunto
que dizia respeito à autonomia dos estados e por eles deveria ser regulamentado. Assim,
cada estado do país tratou do associativismo intermunicipal de maneira distinta
(TEIXEIRA, 2008, p. 62). Dessa maneira, a associação de municípios foi, por um
tempo, regrada apenas pelas Cartas Estaduais, devido à ausência de um direcionamento
constitucional. Por essa razão, a comissão instituidora da Constituição de 1967 entendeu
14
Art. 29, Constituição de 1937: Os Municípios de mesma região podem agrupar-se para a instalação,
exploração e administração de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim constituído, será dotado
de personalidade jurídica limitada a seus fins.
Parágrafo único: Caberá aos Estados regular as condições em que tais agrupamentos poderão constituirse, bem como a forma de sua administração.
67
ser necessária previsão constitucional sobre a criação de regiões metropolitanas
(SERRANO, 2009).
A preocupação com o tema da metropolização ecoou no Seminário do Quitandinha,
promovido pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil – IAB – em 1963. No final do
seminário, surgiu a proposta de criação de órgão que envolvessem as municipalidades
para a solução de problemas comuns (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010). Algumas
ações foram desempenhadas no país com a intenção de iniciar um processo de
institucionalizar a metropolização. Em 1967, o senador Eurico Rezende propôs a
Emenda Constitucional que introduziu as regiões metropolitanas no ordenamento
jurídico brasileiro (MACHADO, 2009). Como reflexo da mudança no ordenamento, em
1967, foi elaborado, pelo governo estadual de Minas Gerais, o Plano Diretor Preliminar
da Região Metropolitana de Belo Horizonte (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010).
A emenda n. 848, apresentada pelo senador Eurico Rezende, introduziu o seguinte
conceito de região metropolitana no ordenamento jurídico brasileiro:
As Regiões Metropolitanas constituem hoje em dia uma
realidade urbanística que não pode ser desconhecida das
administrações modernas, nem omitidas do planejamento
regional. Por Regiões Metropolitanas entendem-se aqueles
Municípios que gravitam em torno da grande cidade, formando
com esta uma unidade socioeconômica, com recíprocas
implicações nos seus serviços urbanos e interurbanos. Assim
sendo, tais serviços deixam de ser de exclusivo interesse local,
por vinculados estarem a toda a comunidade metropolitana.
Passam a constituir a tessitura intermunicipal daquelas
localidades e, por isso mesmo, devem ser planejadas e
executadas em conjunto por uma administração unificada e
autônoma, mantida por todos os Municípios da região, na
proporção de seus recursos, e, se estes forem insuficientes, hão
de ser complementados pelo Estado e até mesmo pela União,
porque os seus benefícios também se estendem aos governos
estadual e federal. Eis porque a Emenda propõe o
reconhecimento constitucional dessa realidade, possibilitando a
unificação dos serviços intermunicipais de Regiões
Metropolitanas, subvenção estadual e federal, se necessário,
para pleno atendimento da imensa população que se concentra
nessas regiões. (SERRANO, 2009)
O advento da ditadura militar, já em 1964, provocou o centralismo do governo, o
controle exercido sobre os estados e municípios. A União é quem ficou competente para
criar regiões metropolitanas através de lei complementar, o que mantinha distante a
participação dos municípios, primeiros interessados nos processos de regionalização
(TEIXEIRA, 2008). Os princípios do federalismo, como a repartição de competências,
68
foram praticamente abandonados. O sistema federativo passou a ser apenas uma
maquiagem da centralização do poder (SERRANO, 2009).
As regiões metropolitanas criadas nesse período15 tinham como sede as capitais
estaduais e a representação política no Conselho Deliberativo era exercida somente pelo
prefeito da capital, que não era eleito democraticamente. O projeto constitucional de
1967 discutiu o modelo institucional da região, sem se preocupar com a autonomia
municipal ou com a personalidade jurídica das regiões metropolitanas. O termo “região
metropolitana” foi usado pela primeira vez por essa carta
Art. 157 § 10 – A União, mediante lei complementar, poderá
estabelecer Regiões Metropolitanas, constituídas por
Municípios que, independentemente de sua vinculação
administrativa,
integrem
a
mesma
comunidade
socioeconômica, visando à realização de serviços de interesse
comum. (GOUVÊA, 2005, p.78)
Uma superestrutura federal de apoio técnico para o desenvolvimento urbano foi
criada: Banco Nacional de Habitação (BNH), Serviço Federal de Habitação e
Urbanismo (SERFHAU), Comissão Nacional de Política Urbana e Regiões
Metropolitanas (CNPU), sucedida pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
(CNDU), Fundos de Desenvolvimento Metropolitano (FDM) (LOPES, 2006).
Essa estrutura criada possibilitou o financiamento de várias ações relacionadas às
demandas urbanas. Parcelas de alguns recursos, como o Imposto Único sobre
Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos, eram repassadas para as regiões
metropolitanas e os municípios recebiam incentivos financeiros para adotarem a política
intermunicipal (MACHADO, 2009). Acontece que as experiências de gestão integrada
entre municípios, ocorridas antes da década de 70, eram iniciativas não muito
formalizadas que buscavam resolver problemas comuns agravados pelo fenômeno físico
da metropolização, da expansão urbana (LOPES, 2006).
Em Belo Horizonte, ainda na década de 1950, foi realizado um estudo no qual ficou
claro o problema metropolitano que já era enfrentado nessa época. Posteriormente, em
1967, foi elaborado pelo governo de Minas o Plano Preliminar da Região Metropolitana
de Belo Horizonte. Essas iniciativas contribuíram para a inclusão da questão
15
Art.164 da Constituição Federal de 1967: “A União, mediante Lei Complementar, poderá, para a
realização de serviços comuns, estabelecer regiões metropolitanas constituídas por municípios que,
independentemente da sua vinculação administrativa, façam parte de uma mesma comunidade
socioeconômica”.
69
metropolitana na Constituição de 1967 e para a sua manutenção na Emenda
Constitucional n° 1 de 1969.
Boa parte dos esforços e investimentos, durante a ditadura militar, foram
empregados na construção civil, na circulação e no transporte urbano. A ponte RioNiterói, metrôs, obras rodoviárias em geral datam dessa época. Vários planos diretores
de desenvolvimento integrado foram elaborados para as administrações periféricas, mas
como não houve fortalecimento dos governos locais, estes não tiveram a capacidade de
exercer as funções previstas nos planos, menos ainda de atender a uma agenda
metropolitana comum. O cenário político centralista repercutiu nas metrópoles de modo
que apenas as cidades-pólo eram objeto de investimento, sob a alegação de que, com o
tempo, os benefícios chegariam à periferia (LOPES, 2006). O resultado de tudo isso foi
o aprofundamento da desigualdade socioespacial.
O I Plano Nacional de Desenvolvimento (IPNUD), implementado durante o governo
Médici (1969-1974), é contemporâneo do momento da história do Brasil em que a
população urbana ultrapassa, quantitativamente, a rural. Consequentemente, respectivo
plano foi o primeiro a apresentar os termos “espacial, regional e urbano”, integrando o
rol das diretrizes econômicas, além de recomendar a criação de regiões metropolitanas.
Restou reconhecido que a questão metropolitana eleva a importância econômica das
áreas urbanas para além da demanda municipal, de modo que o governo federal ficou
interessado na gestão dessas regiões. As cidades passaram de espaços de vivência para
espaços de produção (GOUVÊA, 2005).
As grandes cidades formaram-se em curto espaço de tempo, com núcleo central
mesclando atividades econômicas e residenciais e em franca expansão, absorvendo
áreas lindeiras. Zonas residenciais desenvolveram-se no entorno do núcleo de negócios
e as atividades industriais localizavam-se nos anéis seguintes, aproveitando a
combinação de menor custo da terra e proximidade da mão de obra, que vivia nas áreas
vizinhas. Essa formação geou amplo entrelaçamento entre áreas residenciais de baixa
renda e atividades comerciais de menor categoria.
Os objetivos da instituição de regiões metropolitanas nos anos 70 eram a realização
de serviços comuns de interesse metropolitano, o planejamento integrado do
desenvolvimento econômico e social, o saneamento básico, o aproveitamento dos
recursos hídricos, o controle da poluição ambiental, a produção e distribuição de gás
combustível canalizado, os transportes e o sistema viário, o uso do solo. Observa-se que
70
a habitação não consta na lista descrita, mas o gás canalizado sim, mesmo este existindo
apenas em São Paulo e no Rio de Janeiro (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010).
A fragmentação institucional explica o desinteresse da gestão pública pelas áreas
metropolitanas brasileiras. Os organismos metropolitanos criados na década de 70 eram
entidades esvaziadas de autoridade, função e capacidade, inclusive muitos já
desapareceram. Algumas raras ações da União no contexto regional ocorreram isoladas
em locais mais sensíveis a esse tema. Na maioria das metrópoles, a capacidade de
governo dos municípios capitais não é utilizada para gerar uma dinâmica cooperativa,
pelo contrário, legitima práticas de gestão fragmentada e segregadora. Nas cidades
periféricas, o clientelismo prevalece sobre a cooperação (RIBEIRO; JUNIOR, 2010).
A Lei Complementar n.14 de 8 de junho de 1973 criou as regiões metropolitanas de
São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza.
A criação dessas regiões por uma lei complementar federal fez com que estados e
municípios organizassem-se compulsoriamente para a gestão regional, o que feria a
autonomia destes. A relação era de obrigatoriedade e não autônoma (SERRANO, 2009).
A gestão metropolitana instituída com a Lei 14/1973 estava ancorada no
funcionamento de dois conselhos, um deliberativo e outro consultivo. Os conselhos
funcionavam como instâncias homologatórias das propostas feitas pelo governo
estadual e não havia espaço para debate (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010). O
Conselho Deliberativo era composto por seis membros nomeados pelo governador do
Estado, um deles indicado a partir de uma lista tríplice articulada pelo prefeito da capital
e outro pelos demais municípios-membros. Esse conselho era presidido pelo governador
que indicava quatro dos seus membros diretamente. O governador do estado era
indicado pelo presidente da república, ou seja, era o governo central quem controlava a
gestão metropolitana. O Conselho Consultivo atuava perifericamente, homologava as
previsões demandadas sem levantar efetivamente as questões necessárias. Sua
composição baseava-se em representantes municipais (ROCHA; FARIA, 2010).
Com o fim da ditadura militar, o governo federal estava enfraquecido. As elites
subnacionais fortaleceram-se e pautaram a descentralização como o grande estandarte
da democratização, repassando funções aos estados e municípios. Diante da admiração
dirigida à ideia de descentralização, pouca atenção foi dedicada à sua coordenação e ao
seu planejamento (TEIXEIRA, 2008, p. 73). A questão metropolitana estava na
contramão do processo político da redemocratização, marcado pelo empoderamento dos
governos locais (MACHADO, 2009).
71
O fortalecimento dos governos locais gerou o chamado „neolocalismo‟ e, como já
comentado nesta pesquisa, tornou os municípios entes federativos. O reforço à
concepção política do poder local confundiu a concepção do poder administrativo
municipal, fazendo com que se despertasse a crença na possibilidade de resolução de
conflitos internamente (AZEVEDO; MARES GUIA, 2010). Desse momento em diante,
a questão metropolitana passou a ser discutida como prática de centralização do poder, o
que gerava desagrado na sociedade, que acabava de sair de um governo autoritário
ditatorial.
Com a crise financeira dos anos 80 e o início do processo de redemocratização, as
fragilidades do planejamento metropolitano ficaram explicitadas. A carência de recursos
públicos estanca os investimentos nesse campo de gestão e gera o desmonte do aparato
institucional que até então havia sido formado. “De formulador e, em grande medida,
executor da política urbana no país, o governo federal passa a assumir um papel
secundário na regulação e no financiamento de alguns programas pontuais”
(AZEVEDO; MARES GUIA, 2010, p. 75).
Durante a constituinte de 1988, oito das nove regiões metropolitanas existentes na
época, após quinze anos de experiência, prepararam um documento, sugerindo a criação
de um novo ente federativo, o metropolitano. Essa proposta baseava-se na constatação
de que uma região metropolitana é mais do que uma simples região de serviços comuns
e que, por esse motivo, precisa efetivar-se como uma instância política (ROCHA;
FARIA, 2010). Contudo o processo constituinte foi palco de um movimento pelo
municipalismo que impossibilitou o sucesso da proposta retro mencionada - um dos
principais temas que dificultam a institucionalização das regiões metropolitanas é a
autonomia municipal (TEIXEIRA, 2008).
Importante levar em consideração que apenas pelo estado a instituição metropolitana
pode ser percebida como uma modalidade de descentralização, sendo que na
interpretação dos municípios ocorre uma centralização administrativa (GOUVÊA,
2005).
Em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a atual Constituição Federal. Essa tratou
da garantia dos direitos fundamentais, restabeleceu o sistema federativo e a repartição
de competências entre os entes federativos, dentre eles, os municípios (SERRANO,
2009). A Constituição de 1988 consagrou também nova fisionomia às relações entre os
níveis de governo, assegurando mecanismos de cooperativismo (TEIXEIRA, 2008, p.
65).
72
A dimensão política da delimitação das regiões metropolitanas na atualidade
demonstra como a redemocratização política do país foi acompanhada da
descentralização administrativa, pois a criação das citadas regiões passou a ser definida
pelos estados, sem estarem diretamente atreladas aos planos nacionais de
desenvolvimento16 (SILVA, 2006). Disso têm decorrido alguns efeitos colaterais
indesejáveis, como a excessiva flexibilização e a falta de uniformidade quanto ao que se
deva entender como „metrópole‟, ensejando a criação de várias regiões metropolitanas
de duvidosa consistência técnica por razões mais diretamente relacionadas ao prestígio
político (SOUZA, 2008, p. 430).
Para Serrano (2009), a Lei Complementar n.14 de 1973 não foi recepcionada pela
Constituição de 1988. Desse modo, resta descabida qualquer interpretação que aceite
seus prepostos como base para a regionalização. A competência de criação das regiões
metropolitanas deixou de ser da União para ser dos Estados, em caráter de direito
subjetivo, ou seja, cabe ao Estado regulamentar e optar ou não pela criação de uma
região, sendo que, anteriormente, a União criava a região, sem discutir o tema com os
Estados ou municípios. A concepção de planejamento urbano prevista na Constituição
de 1988 e no Estatuto da Cidade trabalha com a ideia de participação popular,
participação do estado e dos municípios nesse planejamento, muito distante da
concepção que era compreendida na década de 70, cujo governo central era autoritário e
centralizador (SERRANO, 2009). As previsões legais da década de 70 conflitam com a
previsão constitucional de 1988. A Região Metropolitana de Belo Horizonte foi criada,
nos moldes da CF/88, pela Lei Complementar 89 de 12 de janeiro de 2006.
A criação da região pelo Estado deverá proceder de acordo com a sua conveniência
e discricionariedade, pois trata de um direito subjetivo, visto que tal situação implica no
compartilhamento de competências com os municípios que comporão a unidade
regional. Os domínios administrativo e decisório nas regiões metropolitanas são do
estado e dos municípios, de forma equânime, já que essa não é uma entidade política.
Ao Estado, resta a incumbência de definir o modo de administração a ser dispensado,
sem retirar das administrações locais a capacidade de ingerência nas funções públicas de
interesse comum (SERRANO, 2009).
16
O art. 25 da Constituição Federal de 1988 dispõe que cabe aos Estados, mediante lei complementar,
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por municípios
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum (TEIXEIRA, 2008, p. 65).
73
O direito subjetivo do estado de criação de uma região metropolitana faz com que
esse ente seja o responsável por determinar, em lei complementar, o papel das
administrações locais na nova relação a ser instituída. Sendo assim, a participação dos
municípios pode ser maior ou menor, consultiva ou deliberativa. Não existe um modelo
ideal previsto nacionalmente e que deve ser seguido pelos estados.
Para a gestão metropolitana, o estado pode optar por criar um órgão da
administração direta, como uma secretaria; ou da administração indireta, como uma
autarquia, sempre sob o regime jurídico do direito público. Para tanto, é preciso
regulamentar a respectiva escolha através de uma lei específica ordinária - a criação da
região depende de lei complementar, a definição dos instrumentos de gestão dá-se por
lei ordinária (SERRANO, 2009).
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu apenas uma diretriz quanto à questão
metropolitana (art. 25): que os estados „podem‟ criar regiões metropolitanas, o que
inaugurou uma dinâmica voluntarista sem modelo (LOPES, 1988).
Os requisitos para a formação jurídica de uma Região Metropolitana são:
conurbação17, enquanto reunião de municípios limítrofes em torno de um município
sede; intenção do Estado de criar a região metropolitana; existência de lei complementar
estadual, atestando a vontade de criação da unidade de administração regional,
respeitadas as autonomias municipais. Assim, a formação e a extinção de uma região
metropolitana no ordenamento jurídico dependem da vontade do estado e de uma lei
complementar (SERRANO, 2009).
A instituição de uma região metropolitana visa a possibilitar que o estado possa
gerir de forma compartilhada com os municípios suas competências administrativas, de
uma forma mais democrática e eficiente da realização das atividades públicas. Sob essa
ótica, a região metropolitana é mais que mera unidade administrativa, é um modo de
gestão compartilhada de serviços e atividades (SERRANO, 2009).
Há um problema concernente à natureza jurídica das regiões metropolitanas e à
autonomia municipal, pois a Constituição Federal de 1988 apenas delegou ao Estadomembro a possibilidade de criar tais regiões, mas não concedeu a estas condições de
ente federativo nem de pessoa jurídica de Direito Público de caráter político
17
A conurbação tratada deve ser entre pelo menos três municípios e exigir, para o efetivo
desenvolvimento dos mesmos, a realização de serviços comuns, planejados e executados regionalmente.
74
(SERRANO, 2009). Caso exista lei complementar que crie regiões, os municípios irão
integrá-las, mas não poderão ter sua autonomia prejudicada.
No atual ordenamento jurídico, as Regiões Metropolitanas são uma divisão
administrativa que pode ser conformada como órgão da administração direta ou
entidade da administração indireta, incumbido de atuação administrativa-financeira. Sua
forma será definida como entender a Lei Complementar estadual instituidora. A atuação
administrativa concentra-se como competência estadual, uma vez que, se essa for
outorgada a um Município, esse estaria comandando outra municipalidade (SERRANO,
2009).
Segundo Hely Lopes Meirelles (2004), a lei complementar estadual que cria as
regiões metropolitanas deve apresentar normas flexíveis para não obstaculizar a atuação
dos estados e municípios. Respectiva norma deve também oferecer a possibilidade de
escolha, pelo Estado, do tipo de região a ser instituída, tornar obrigatória a participação
de todos os entes federados envolvidos e conceituar as obras e serviços de caráter
metropolitano, a fim de preservar as funções das administrações locais. Devem ser
atribuídos à região poderes administrativos e recursos financeiros aptos a permitir o
planejamento e a execução das suas atividades.
Algumas constituições estaduais definem claramente quais as funções consideradas
metropolitanas. As políticas de circulação viária e transporte urbano são as que mais
aparecem, como no caso da constituição de Minas Gerais, do Ceará, de Goiás, do
Distrito Federal, do Amazonas, de São Paulo e do Paraná (GOUVÊA, 2005). Quanto às
fontes de financiamento das ações metropolitanas, apenas as constituições da Paraíba,
de Minas Gerais e do Espírito Santo determinam mecanismos específicos que garantam
recursos, normalmente oriundos do governo estadual e dos municípios (GOUVÊA,
2005).
A contextualização das regiões metropolitanas na história do Brasil demonstra como
o formato institucional destas é reflexo dos processos políticos. O municipalismo e os
governos autoritários influenciaram diretamente o desempenho do planejamento e da
gestão urbana.
Nesse sentido, o planejamento urbano brasileiro foi diretamente afetado pelo
contexto político no qual estava inserido. A discussão quanto ao planejamento urbano
faz-se essencial. Diante desses fatos, José Abílio Belo Pereira18 listou como entraves
18
José Abílio Belo Pereira listou esses entraves em entrevista concedida para essa pesquisa, pois é
representante da sociedade civil no Conselho Deliberativo Metropolitano.
75
para a cooperação intermunicipal os revertérios institucionais derivados da alternância
político partidária, a dificuldade de trabalhar com planejamento, mediando
conhecimento e ação.
No próximo tópico, serão abordadas as teorias de planejamento urbano
desenvolvidas no mundo e como essas foram adotadas no Brasil, conforme as mudanças
que ocorreram na realidade das cidades e nas instituições político-administrativas.
3.3 Planejamento urbano e a configuração de áreas metropolitanas
O planejamento urbano nas cidades européias, no séc. XIX, desenvolveu a proposta
de uma alternativa pública de solução dos problemas urbanos decorrentes da
industrialização e do crescimento demográfico. Segundo Carvalho (2009, p. 22):
Como bem público de segundo grau, o planejamento urbano se
identifica com a produção indireta de bens de primeiro grau,
entendidos como equipamentos e serviços diretamente
oferecidos pelos poderes públicos. Sob esse enfoque, a política
de planejamento urbano compreenderia, antes de tudo, a
coordenação de decisões e ações públicas no tempo e no
espaço, que, tomando como referência o problema urbano como
campo privilegiado para intervenção, visariam a promover o
desenvolvimento das cidades.
A concepção de planejamento urbano foi compreendida de várias formas distintas
no decorrer da história. Dentre as teorias que trataram desse tema, podem ser citadas a
do planejamento físico-territorial clássico, a do planejamento sistêmico ou racionalista,
a do new urbanism, a do planejamento tecnocrático e ainda a do planejamento
participativo.
O planejamento físico-territorial clássico consiste na concepção de planejamento
como atividade de elaboração de planos de ordenamento espacial para a „cidade ideal‟.
Essa reduz o planejamento à organização do espaço e à modernização da cidade, além
de ser marcadamente regulatório, pois entende que o Estado pode usar seus poderes de
controle sobre a expansão urbana e o uso da terra. Seu apogeu foi no fim da Segunda
Guerra Mundial, mas data desde os anos 20 como uma corrente modernista e com o
objetivo de adaptar as cidades à era industrial, possibilitando melhorias aos operários
nos termos da teoria capitalista. O planejamento sistêmico, ou racionalista, visava à
adequação dos meios aos fins preestabelecidos e sofisticou o planejamento físicoterritorial, sem ser aplicado de forma independente (SOUZA, 2008).
As perspectivas de mercado sugeriram muitas críticas ao modelo regulatório do
planejamento físico-territorial e, de certa forma, discutiram as necessidades da
sociedade, porém mantiveram o foco na elite capitalista. Já o new urbanism procurou
76
ser uma alternativa aos típicos subúrbios norteamericanos, considerando o espaço
menos especializado com uma diversidade de atividades, sendo exercidas em locais
anteriormente fragmentados (SOUZA, 2008).
Para lidar com as demandas urbanas, existem as modalidades de planejamento
urbano tecnocrático e participativo. O tecnocrático baseia-se no projeto de uma cidade
ideal, fundamentado em valores e interesses socialmente restritos, envolvendo a
participação de um grupo seleto de técnicos e decisões centralizadas.
As principais características do planejamento urbano tecnocrático, segundo
Carvalho (2009, p. 27), seriam: ênfase na funcionalidade urbana; valorização do
conhecimento técnico; concepção de cidade ideal com uma estrutura de árvore (funções
urbanas dispostas hierarquicamente); separação dos usos urbanos pela distribuição
compartimentada das funções. Esse tipo de planejamento desenvolveu-se após a
Segunda Guerra Mundial, devido à necessidade de reconstrução de cidades destruídas
durante os conflitos. As reconstruções feitas, seguindo esse modelo de organização,
reproduziram os processos de segregação socioespacial, diretamente ou pela instituição
de normas que ampliavam as distâncias entre cidade “real” e cidade “legal”.
O planejamento urbano tecnocrático concebe a cidade como uma composição de
atividades urbanas que se relacionam vertical e hierarquicamente. Em contraposição a
essa concepção, o planejamento urbano participativo dispõe que as cidades são
construídas por uma complexidade de atividades que se sobrepõem no espaço urbano, a
partir de interações muito dinâmicas (CARVALHO, 2009).
Com o aumento do envolvimento dos movimentos populares no requerimento das
demandas sociais das grandes cidades, a relação entre Estado e sociedade teve de ser
revista. O planejamento urbano participativo desponta nesse contexto. Na modalidade
participativa, a cidade é construída pela ação conjunta de diferentes atores que
interferem na vida urbana. Assim, as decisões são tomadas de forma descentralizada,
absorvendo uma maior variedade de demandas e reconhecendo a distribuição desigual
de recursos. O planejamento participativo substituiu a cidade com estrutura tipo árvore
pela de semi-retículas, na qual as várias unidades de mesmo nível comunicam-se
diretamente, sem intermédio da unidade maior envolvente, com superposições. Os usos
dos espaços urbanos são misturados (CARVALHO, 2009). O planejamento urbano
participativo relaciona-se com o comunicativo e o autonomista, pois para o
estabelecimento da comunicação ou da autonomia é fundamental a participação.
77
O
planejamento
urbano
compreendido
enquanto
um
“empreendimento
comunicativo” (SOUZA, 2008, p. 149) teve como inspiração filosófica as reflexões de
Jürgen Habermas sobre a razão e o agir comunicativo. Para Habermas, no contexto do
agir comunicativo, é possível chegar a acordos voluntários em nome da cooperação. A
racionalidade comunicativa advinda do agir comunicativo pode ser a solução para a
resolução de conflitos de interesses. Ocorre que a existência de profundas desigualdades
reflete no sucesso da prática do agir comunicativo, pois a racionalidade dialógica
demanda liberdade e igualdade (SOUZA, 2008). Sendo assim, apesar do planejamento
urbano comunicativo representar um avanço, na sociedade atual a sua aplicação ainda é
restrita e difícil.
O planejamento e a gestão urbana autonomistas propõem o desenvolvimento da
autonomia individual e da coletiva, tendo em vista a legitimação do planejamento e da
gestão atrelada à efetiva igualdade de oportunidade de participação nos processos
decisórios. Sob o enfoque autonomista, os planejadores e técnicos, conhecedores de
instrumentos e técnicas de planejamento e gestão, não podem reivindicar privilégios
quanto ao poder de estabelecer as prioridades e definir metas. Não podem presumir que
a racionalidade irá chegar a uma solução em nome da população, mas devem colaborar
na orientação dos debates e no esclarecimento de dúvidas. Cidadãos conscientes e
assessorados podem ter capacidade de decidir autonomamente e realizar um excelente
planejamento e uma gestão eficiente (SOUZA, 2008).
A teoria autonomista propõe a democracia em sua plenitude, participativa e
consciente. Isso significa que a participação, para essa teoria, não representa o simples
envolvimento nos processos decisórios coordenados e comandados pelo Estado, como
parte do processo. A ótica dessa teoria transmite a ideia de participação no processo
como um todo, desde a construção das primeiras propostas (SOUZA, 2008).
O planejamento e a gestão urbanos autonomistas devem ser articulados. O
orçamento e o planejamento precisam ser tanto integrados quanto participativos. A
sugestão dada por Souza (2008) é a da criação de um único conselho que trate do
desenvolvimento urbano (acompanhamento e aplicação dos instrumentos e planos) e do
orçamento (administração dos investimentos e recursos prioritários). A constituição de
um conselho de desenvolvimento urbano é capaz de diminuir os riscos de definição de
ações contraditórias, além de facilitar o controle e a participação popular em todo o
processo de desenvolvimento local.
78
Os planos não precisam ser rígidos, excessivamente detalhados ou formalistas,
obcecados com a “cidade ideal”. Os planos são “documentos consolidadores de uma
dada estratégia de desenvolvimento urbano e, como tais, serão aquilo que dele
fizermos” (SOUZA, 2008, p. 400).
Planejamento e gestão são termos que não se confundem. Possuem referenciais
temporais e atividades distintas. Planejar remete ao futuro, tentar prever a evolução de
um fenômeno. Gestão remete ao presente, administrar uma situação, conforme os
recursos disponíveis e as necessidades imediatas. O planejamento visa a fundamentar
uma gestão futura. A gestão é a implementação do planejamento realizado (SOUZA,
2008).
Com o advento do positivismo, o surgimento da ciência da administração e a
ocorrência de guerras mundiais, o planejamento ganhou status de objeto específico de
análise e conceituação científica. Seus limites conceituais e metodológicos vêm sendo
estendidos e sua potencialidade comprovada na esfera pública e privada. O
planejamento público é tido como uma invenção recente, desenvolvida ao longo do
século XX com as experiências da ex-União Soviética (MENEZES; JANNUZZI, 2009).
Souza (2008, p. 51) afirma que o planejamento deve ser feito de modo flexível,
entendendo-se que a “história é uma mistura complexa de determinação e
indeterminação, de regras e de contingência, de níveis de condicionamento estrutural e
de regras de liberdade para a ação individual”, tudo isso sujeito ao inesperado. Segundo
diversos autores, como Menezes e Jannuzzi (2009), o planejamento público almeja a
melhoria da qualidade de vida da população mediante o atendimento das demandas
sociais e do interesse público. Para Carvalho (2009), planejamento é o meio para se
reconhecerem problemas, diagnosticá-los e indicar as soluções adequadas, superando a
desordem urbana.
Os maiores desafios do planejamento urbano estão relacionados com a desigualdade
na repartição dos benefícios coletivos que gera, por exemplo, a segregação
socioespacial e o grave desequilíbrio das condições de qualidade de vida. Para lidar com
esses problemas, Inojosa (2001, p. 105) propõe a intersetorialidade ou transetorialidade
a partir da “articulação de saberes e experiências com vistas ao planejamento, realização
e avaliação de políticas”, criando uma nova dinâmica para o aparato governamental,
com base territorial e populacional. Segundo Carvalho (2009, p. 44):
Planejamento urbano é reconhecido como a expressão da
diversidade de demandas que configuram a realidade urbana, de
sorte a corresponder à diversidade de interesses e necessidades
79
dos grupos sociais. Ele pode, além disso, ser visto como
expressão dos conflitos que decorrem da apropriação desigual
dos benefícios coletivos produzidos na cidade, seja porque os
recursos públicos são desigualmente alocados, seja porque a
riqueza social é estruturalmente distribuída de forma desigual
(CARVALHO, 2009, p. 44).
3.3.1 Planejamento Urbano no Brasil
No Brasil, o planejamento urbano teve destaque a partir da década de 60, durante a
ditadura militar. Nesse período, as propostas de planejamento tinham caráter
tecnocrático. Foram criadas estruturas administrativas nas esferas federal e estadual para
lidar com o ordenamento do espaço urbano (CARVALHO, 2009). As primeiras
experiências limitaram-se a aspectos de regulamentações arquitetônicas e urbanísticas,
provisão de alguns serviços públicos e, em poucos casos, racionalidade da organização
do solo urbano.
Houve algumas experiências importantes de planejamento urbano como a
construção de Belo Horizonte, Brasília e Goiânia, mas essas foram localizadas, elitistas
e setoriais, não representando o desenvolvimento de uma política nacional de
planejamento urbano. Um dos marcos importantes da história do planejamento urbano
brasileiro foi o já citado Seminário de Habitação e Reforma Urbana, realizado em
Petrópolis, no ano de 1963, no governo João Goulart (GOUVÊA, 2005). No ano
seguinte, 1964, instaurado o regime militar, o planejamento institucionalizou-se, porém
de modo autoritário e com o intuito de fortalecer uma política urbana extremamente
centralizadora. As ações realizadas nesse período que caracterizaram o planejamento
foram: a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) e do Serviço Federal de
Habitação e Urbanismo (Serfhau), sendo que na estrutura do Serfhau existia o Sistema
Nacional de Planejamento para o Desenvolvimento Local, que visava a induzir os
municípios a elaborar planos diretores, essenciais para a obtenção de recursos do BNH
(GOUVÊA, 2005).
O Serfhau mantinha-se distante da realidade dos municípios, sem recursos e sem
força política. Em contraposição ao modelo centralizador do governo federal, esse
serviço entendia os municípios como unidades autônomas, capazes de decidir e resolver
seus próprios problemas, ou seja, não foi aplicada uma visão integrada no planejamento
ou na formulação dos planos diretores, que se tornaram simples declarações de boas
intenções (GOUVÊA, 2005).
No âmbito do Serfhau, as políticas públicas nacionais que visavam a atender às
demandas do meio urbano eram decididas em círculos estreitos da burocracia pública,
80
pouco atentos aos interesses da comunidade. Até a década de 1970, foram
desenvolvidos, com a orientação do Serfhau, planos de desenvolvimento integrado para
algumas cidades de médio e grande portes. Esses planos pretendiam orientar os
investimentos com vistas ao desenvolvimento urbano, tratando de problemas como a
especulação imobiliária, o crescimento desordenado e a modernização das instituições
locais (CARVALHO, 2009).
Durante a década de 1970, foi adotado, no Brasil, o modelo de planejamento urbano
compreensivo, no qual o controle sobre a expansão urbana, o uso e a ocupação do solo
constituem questões centrais. A estrutura de planejamento adotada nesse período era
excessivamente centralizadora e autoritária, mas o planejamento elaborado produziu
estudos e propostas que, ainda hoje, constituem referências obrigatórias para a
compreensão da dinâmica metropolitana daquele momento e dos períodos posteriores
(COSTA, 2003).
A criação de regiões metropolitanas em 1973 deu-se também de forma centralizada
e sem envolver os estados, muito menos os municípios. Um dos reflexos da forma como
foram criadas essas regiões foi a possibilidade de controle da União, através da
intermediação de recursos, sobre as áreas urbanas mais estratégicas do país. Em 1974,
foi criada a Comissão Nacional das Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU)
para tutelar as regiões metropolitanas. Como a CNPU não possuía poder institucional e
político, não foi capaz de realizar um bom trabalho e ficou à mercê de poderosas
organizações federais como o BNH e o DNER (Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem). O serviço que mais se desenvolveu em termos de planejamento urbano foi o
de transportes, principalmente depois da implantação do Sistema Nacional de
Transportes Urbanos (SNTU) (GOUVÊA, 2005).
Durante o governo Figueiredo, foi criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano (CNDU), no âmbito do Ministério do Interior, que atendeu a solicitações
pontuais de estados e municípios que buscavam financiamentos. Um papel importante
do CNDU foi o trabalho desempenhado em cidades de médio porte, para diminuir o
crescimento excessivo das metrópoles e reorientar os processos de migração interurbana
(GOUVÊA, 2005).
No ano de 1985, foi instituído o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente, direcionado para cuidar das políticas habitacionais, de saneamento básico, de
desenvolvimento urbano e do meio ambiente. O BNH e o CNDU ficaram vinculados a
esse Ministério (GOUVÊA, 2005).
81
Segundo Gouvêa (2005), com a eleição de Tancredo Neves em Minas Gerais pela
via do voto direto em 1983, os membros que compunham a Superintendência de
Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte (Plambel) e a Companhia
de Transportes Urbanos da Região Metropolitana de Belo Horizonte (Metrobel)
esperavam que houvesse uma retomada do planejamento, envolvendo a sociedade e os
órgãos públicos.
A Associação Nacional do Solo Urbano (Ansur), no início da década de 80, prestava
assessorias aos movimentos urbanos e organizava suas demandas para que fossem
unificadas. Essas ações promoveram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana
(MNRU), que, durante a constituinte, elaborou e coletou 160 mil assinaturas para a
proposta de Emenda Popular pela Reforma Urbana apresentada ao Congresso.
Respectiva proposta não foi incorporada, mas contrabalanceou o conflito entre seus
defensores e a camada de políticos mais conservadora. O resultado foi o até então
inédito capítulo destinado à política urbana no texto constitucional de 1988
(CARVALHO, 2009).
A retomada da valorização do planejamento ocorreu com a promulgação da
Constituição Federal de 1988. A recuperação do papel local na formulação de políticas e
a exigência da formulação dos planos diretores municipais são exemplos de formas de
valorização do planejamento. A Constituição do Estado de Minas Gerais de 1989
também favoreceu a planificação, distribuiu funções aos municípios e regulamentou a
criação das regiões metropolitanas, microrregiões e outras unidades administrativas.
Conforme Gouvêa (2005), para que uma região metropolitana trabalhe e equilibre as
externalidades negativas derivadas das desigualdades política, econômica e social
verificadas entre os municípios, é necessário um planejamento bem feito das suas ações
e uma rede institucional participativa e legítima.
Na década de 90, começa a ser consolidado um novo modelo de elaboração e gestão
das políticas públicas sociais para a solução dos problemas urbanos. Esse modelo
confere importância à articulação dos setores governamentais e da sociedade civil
através de um processo democrático de tomada de decisões de caráter público
(ABRANCHES, 2003).
Para o bom desenvolvimento do planejamento participativo, é imprescindível um
amadurecimento político, ideológico, técnico e organizativo/institucional. Uma
concepção fragmentada e distorcida da cidade e de seus agentes coloca em risco a
implementação das políticas relacionadas à participação. Desse modo, o envolvimento
82
da sociedade civil é essencial para a compreensão da “cidade real”. O Estatuto da
Cidade recomenda a democracia participativa na gestão urbana ao traçar diretrizes que
tratam da realização de audiências públicas, criação de Conselhos Municipais, dentre
outras (ABRANCHES, 2003).
O Estatuto da Cidade tornou possível uma maior participação popular na gestão das
cidades. O inciso II do artigo 2o de respectiva lei dispõe que uma das diretrizes gerais do
Estatuto é a gestão democrática por meio da participação popular e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano
(BRASIL, 2001).
O inciso XIII do mesmo artigo 2o impõe a realização de audiência com a
participação
da
população
interessada
nos
processos
de
implantação
de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos. O art. 4o
determina que a gestão orçamentária também deve ser participativa. A publicidade
como mecanismo propiciador de controle democrático da ação urbanística estatal está
prevista no artigo 27. O Capítulo IV do Estatuto da Cidade é inteiramente dedicado à
Gestão Democrática da Cidade (DALLARI; FERRAZ, 2006).
O artigo 43 do Capítulo IV do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) dispõe sobre os
instrumentos capazes de promover a gestão democrática dos centros urbanos. Dentre
esses instrumentos, podem-se citar a criação de órgãos colegiados de política urbana,
nos níveis nacional, estadual e municipal; a realização de debates, audiências e
consultas públicas; a promoção de conferências sobre assuntos de interesse urbano; a
iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano. Além dos instrumentos citados, a aprovação de propostas
sobre o plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias dar-se-á mediante a realização
de debates, audiências e consultas públicas. A participação da população e de
associações representativas da sociedade civil fica resguardada pelo artigo 45, que
afirma que os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas
devem incluir, obrigatoriamente, a participação popular nas suas atividades.
Uma das finalidades do planejamento e da gestão urbanos é administrar situações de
conflito social, pois a dinâmica social implica em disputas entre diferentes segmentos da
sociedade. O plano diretor19 é um importante instrumento na execução desse fim,
19
O art. 182 da CF/88 define o plano diretor como um instrumento básico da política de desenvolvimento
urbano e fundamental para a efetivação da função social da cidade.
83
enquanto mediador da qualidade de vida do cidadão e estruturador do uso correto do
solo e do meio ambiente, do saneamento básico, da segurança pública, dos transportes,
do sistema viário e da habitação (TEIXEIRA, 2008, p. 127). Segundo o Estatuto da
Cidade, esses são instrumentos de execução da política urbana municipal, mas são
também essenciais para a política urbana regional, já que são instrumentos que podem
promover a competição intermunicipal. A falta de interação no planejamento de
municípios vizinhos pode fazer com que sejam traçadas metas iguais e concorrentes
entre si (MORENO, 2006).
A realização de uma análise regional para a elaboração dos planos diretores é
fundamental na visão de Moreno (2006), pois existe marcante interdependência entre os
municípios de uma região metropolitana.
O Estatuto da Cidade, ao dispor que todo município pertencente a uma região
metropolitana deve possuir plano diretor, não alerta explicitamente que os planos devem
ser elaborados, tendo em vista o contexto regional, mas, com um pouco de reflexão e
avaliação das diretrizes básicas do Estatuto, fica clara a importância dessa interpretação,
ainda que complexa. A lei não deve ser interpretada isoladamente, e sim avaliando seus
preceitos básicos e normas correlatas.
É preciso superar o isolamento e a fragmentação no processo de ordenação do
espaço urbano. Para Moreno (2006), deve ser estimulada a elaboração de planos
diretores pensados intermunicipalmente, ou até mesmo produzidos pelo estado, tendo
em vista o ordenamento de uma região, e não apenas de um município.
O caráter democrático dado ao planejamento urbano pelo Estatuto da Cidade
favorece a formulação de planos diretores que atendam aos interesses de diferentes
grupos, de forma articulada e cooperada (MORENO, 2006). A promoção da inclusão
social no meio urbano depende da aplicação dos dispositivos legais previstos no
Estatuto da Cidade e na Constituição da República Federativa do Brasil.
O Plano Diretor de Belo Horizonte, Lei 7165/1996 (CÂMARA MUNICIPAL DE
BELO HORIZONTE, 2010), tem como objetivos: ordenar o pleno desenvolvimento do
Município no plano social, adequando a ocupação e o uso do solo urbano à função
social da propriedade; melhorar a qualidade de vida urbana, garantindo o bem-estar dos
munícipes; promover a adequada distribuição dos contingentes populacionais,
conciliando-a às diversas atividades urbanas instaladas; promover a estruturação de um
84
sistema municipal de planejamento e gestão urbana democratizado, descentralizado e
integrado; promover a compatibilização da política urbana municipal com a
metropolitana, a estadual e a federal; preservar, proteger e recuperar o meio ambiente e
o patrimônio cultural, histórico, paisagístico, artístico e arqueológico municipal;
promover a integração e a complementaridade das atividades urbanas e rurais na região
polarizada pelo Município, mediante o adequado planejamento do desenvolvimento
regional.
Analisando os objetivos do Plano Diretor de Belo Horizonte, pode-se perceber que o
mesmo seguiu as diretrizes do Estatuto da Cidade, o que representa a concretização de
um avanço na história da capital mineira, inicialmente construída como um local elitista,
segregador, não cooperativo e no qual as pessoas que ocupavam seus espaços não
tinham voz ou poder. Já a aplicação dos preceitos legais descritos é um desafio para as
políticas públicas municipais.
Menezes e Jannuzzi (2009, p. 80) afirmam que, a partir da análise de dados quanto à
institucionalização da gestão urbana nos municípios brasileiros, são os “fatores
demanda – complexidade urbana e pressão populacional – e não os de oferta –
disponibilidade de recursos – que conduzem à maior estruturação do planejamento”. Os
mesmos autores dispõem ainda que
os instrumentos voltados para o ordenamento financeiro têm
forte presença nos municípios; os instrumentos voltados para o
ordenamento territorial têm presença menos significativa e é
pequena a presença dos instrumentos voltados para o
ordenamento social. O estudo revelou que a estrutura de
planejamento nos municípios guarda forte relação com os
fatores relacionados à complexidade urbana e demanda por
serviços urbanos – medidos por densidade demográfica e grau
de urbanização – e fraca relação com a receita municipal por
habitante (MENEZES; JANNUZZI, 2009, p. 86).
De um modo geral, os municípios com maior complexidade de planejamento
municipal, bem estruturados em termos de planejamento, possuem melhor nível de
oferta de serviços urbanos. Esse dado demonstra a efetividade social do planejamento e
que o grau de instrumentalização do planejamento municipal/regional é tão importante
quanto os recursos orçamentários (MENEZES; JANNUZZI, 2009).
A situação descrita acima pode ser ampliada para o contexto metropolitano, pois
para a gestão e o planejamento de interesses intermunicipais, tendo em vista o
desenvolvimento local, é importante a existência de uma estrutura institucional bem
organizada e legítima, de modo que as demandas dos municípios envolvidos sejam
atendidas. Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, tem sido formada uma estrutura
85
de governança, capaz de fomentar a gestão social das mazelas urbanas e promover o
desenvolvimento local.
Após a contextualização das regiões metropolitanas frente ao estado federal, a teoria
e a prática de planejamento urbano, o próximo capítulo apresentará como ocorreu a
formação da RMBH, analisando o processo de construção da capital, sua expansão para
a periferia e a institucionalização da metrópole.
86
4 A FORMAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE
4.1 A definição da sede da nova capital de Minas Gerais: Belo Horizonte
A cidade de Ouro Preto foi a capital de Minas Gerais da segunda década do século
XVIII até 1897. Conhecida como pólo de extração mineral, situava-se geograficamente
distante do litoral e das áreas economicamente mais dinâmicas da Província. Com o
esgotamento das minas de ouro, o eixo econômico do estado passou a ser relacionado às
áreas ligadas à agricultura e à pecuária. Ouro Preto passa, então, a simbolizar o declínio
da economia mineira e o passado colono-imperial. Com o advento da República, a
modernização do país passou a ser almejada e escolher uma nova capital estadual
representava a superação de um passado decadente (CARDOSO, 2007). O Estado de
Minas Gerais queria se mostrar politicamente unido e forte frente à República recém
instaurada (ANDRADE, 2003).
Em 1890, o governador Domingos Rocha designou o engenheiro Herculano Veloso
Ferreira Pena para avaliar qual seria o local ideal para a instalação da nova capital
mineira. As características que deveriam ser observadas eram: localização central que
permitisse a comunicação com diferentes áreas importantes, condições de higiene,
topografia que permitisse o crescimento da cidade. Após a análise dessas características,
cinco localidades foram pré-selecionadas, sendo elas Barbacena, Paraúna, Várzea do
Marçal, Juiz de Fora e Belo Horizonte, antigo Arraial Curral Del Rey (BARRETO,
1995).
Uma equipe chefiada pelo engenheiro paraense Aarão Reis avaliou as cinco
localidades citadas e concluíram que Juiz de Fora era distante do centro do estado,
Paraúna e Barbacena não apresentavam boas condições de higiene ou topográficas.
Dessa forma, restaram Belo Horizonte e Várzea do Marçal, mas essa última era melhor
apreciada pelo engenheiro, pois possuía estrutura ferroviária e muitos terrenos
devolutos. No entanto, por força política20, o Congresso Mineiro optou por Belo
Horizonte (BARRETO, 1995).
Em 17 de dezembro de 1893, a lei n.3 foi adicionada à Constituição Estadual,
determinando que a nova sede do Governo fosse erguida em Belo Horizonte,
chamando-se Cidade de Minas. O prazo para inauguração da capital era de quatro anos
20
Os congressistas ouropretanos não estavam satisfeitos com a mudança da capital e, ao perceberem que
Várzea do Marçal de fato reunia mais características favoráveis, pressionaram para a escolha de Belo
Horizonte, acreditando que seria impossível a construção de uma nova cidade em apenas quatro anos
(SINGER, 1977).
87
(PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). O nome Belo Horizonte substituiu o
de Cidade de Minas em janeiro de 1901 (BELOTUR, 2010).
Definido o sítio que abrigaria a nova capital mineira, foi criada, em fevereiro de
1894, a Comissão Construtora da Nova Capital. “O projeto da nova cidade estruturava o
seu espaço urbano de acordo com os parâmetros modernistas vigentes e sua planta
original foi concluída em março de 1895” (CARDOSO, 2007, p. 55).
4.2 Do Arraial Curral Del Rey à capital mineira
Em 1701, o bandeirante João Leite da Silva Ortiz chegou à serra de Congonhas em
busca de metal e encontrou linda paisagem. Encantado, João Leite fundou a Fazenda
Cercado que prosperou rapidamente e começou a atrair pessoas, formando um arraial.
Boiadeiros baianos, mineiros e bandeirantes pousavam no local e, devido à grande
quantidade de viajantes, a padroeira local era Nossa Senhora da Boa Viagem, santa que
era louvada na capela central. O Arraial ficou conhecido como Curral Del Rey e é esse
o nome como é conhecida hoje a antiga serra de Congonhas (GODINHO, 2003). O
nome Curral Del Rey foi adotado, porque na Fazenda Cercado pernoitava o gado
destinado ao pagamento de taxas reais (BELOTUR, 2010). Em 1889, o nome do local
mudou para Arraial Belo Horizonte (ANDRADE, 2003).
A decadência do ouro fez com que pessoas migrassem para a fazenda em busca de
trabalho. Devido a isso, o arraial chegou a ter 18 mil habitantes e foi elevado à
Freguesia, pertencente a Sabará. Esse ciclo de prosperidade durou pouco e, no final do
século XIX, o arraial contava com 4 mil habitantes (PREFEITURA DE BELO
HORIZONTE, 2010).
De acordo com Célio de Castro (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010), a
Proclamação da República em 1889 deixou os curralenses eufóricos e estes decidiram
mudar o nome do local para Belo Horizonte. A notícia da construção da nova capital em
seu território foi recebida com muita festa, mas os moradores locais não imaginavam
que não faziam parte dos planos para a moderna cidade que seria levantada.
4.3 A construção de uma cidade para abrigar o governo de Minas Gerais
A capital mineira Belo Horizonte tornou-se um local distinto do antigo Arraial Curral
Del Rey. A criação da nova capital do estado de Minas Gerais esteve integralmente nas
mãos do Estado, desde o planejamento e a execução das obras até a alienação dos lotes
e o controle da ocupação.
A execução do projeto levaria abaixo todo o arraial. Dessa forma, todas as casas
foram desapropriadas por um valor irrisório e derrubadas. O centro era reservado para
88
os órgãos públicos e seus funcionários. Cabe destacar que, apesar dos baixos valores de
mercado alcançados pelos lotes urbanos nos primeiros anos da capital, a existência de
prazos definidos para a construção das habitações na zona urbana acabou por restringir
a aquisição desses lotes à população de menor renda21. Contudo frações da zona urbana
foram ocupadas provisoriamente por operários22, formando favelas e aglomerados de
barracões de empreiteira23. O vetor sul de Belo Horizonte foi o que apresentou um
maior crescimento inicial, abrigando, concomitantemente, moradores de classes
socialmente distintas, prevalecendo tais condições até meados da década de 1910,
período em que o avanço da urbanização, a especulação imobiliária e a ocupação das
classes mais abastadas expulsaram os operários para as zonas suburbana e rural
(VILLAÇA, 1998).
A cidade a ser construída deveria funcionar como um organismo vivo, higiênica,
saneada, livre de doenças, desordens e revoluções. A inspiração do projeto veio de
Washington e Paris. A Cidade de Minas era elitista, feita para os funcionários públicos e
aqueles que tinham condições de adquirir lotes. A área central recebeu imediatamente
todos os serviços necessários, enquanto a rural e a suburbana iriam ser preparadas mais
tarde (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010).
A planta original de Belo Horizonte, baseada no positivismo, refletia o ideal de uma
cidade funcional e organizada. A concepção e o plano obedeciam aos parâmetros
urbanísticos pré-modernos, com a missão de simbolizar a ordem e o progresso
(LEMOS, 1994). Havia grande preocupação com a higiene e a funcionalidade. Assim,
foi gerado um sistema viário hierarquizado, composto por avenidas e ruas, que, devido
ao baixo volume de veículos e pedestres, pareciam demasiadamente largas. Ao se
construir uma cidade inteiramente planejada, imaginavam que seria possível controlar a
21
Os antigos proprietários do Arraial Curral Del Rey e os funcionários públicos tiveram prioridade para
assentamento na nova cidade. Um detalhe importante é que a moradia dos operários da obra de
construção da cidade não foi prevista no plano (MENDONÇA, 2003).
22
Problemas sociais, como a pobreza, pretendiam ser evitados e, por essa razão, não foram criadas
políticas capazes de trabalhar essas demandas. Com a obra concluída, os operários deveriam ser retirados,
sinal nítido de segregação e elitização. Ocorre que não foi isso que aconteceu. Belo Horizonte foi
inaugurada às pressas, estando ainda inacabada. Os operários, aglomerados em meio às obras, não foram
retirados. Sem lugar para ficar, aqueles que se esforçaram para o sucesso da preparação da nova capital,
assim como os horizontinos formaram favelas na periferia da cidade. A primeira, a do Leitão, ficava nas
proximidades do atual Instituto de Educação, em plena Avenida Afonso Pena. Essa massa de
trabalhadores, que não era considerada cidadãos legítimos de Belo Horizonte, revelava o grau de injustiça
social existente nos seus primeiros anos de vida (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010).
23
Conforme Célio de Castro (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010), imigrantes estrangeiros,
mineiros do interior e gente de todas as partes do país foram para BH. Buscavam empregos, melhores
oportunidades de vida e, sobretudo, a modernidade. Esses bravos sonhadores ergueram a nova capital.
89
sua expansão e que essa ocorreria da área central para a periferia. Porém BH cresceu da
periferia em direção à região central (GOUVÊA, 2005). Ocorre que, conforme dispõe
Andrade (2003, p. 181):
Desde o início, o Estado exerceu um forte controle sobre o
crescimento da cidade, inscrevendo no seu mapa um processo
de segregação socioespacial no qual as classes econômicas
mais privilegiadas puderam ocupar os espaços com melhor
infraestrutura urbana. O conjunto desses espaços foi
denominado zona urbana pela equipe que projetou a nova
capital; um setor cercado por uma avenida em forma de anel
(atual avenida do Contorno), com suas ruas largas e simétricas
e dotado de infraestrutura sanitária. Dentro desse espaço,
localizavam-se o centro comercial da cidade e o Palácio de
Governo, este cercado pelas Secretarias e pelo bairro dos
funcionários públicos. Circulando a zona urbana havia a zona
suburbana e, mais exatamente, a zona rural, destinada a sítios
de pequena lavoura. Ao excluir a população mais pobre, a zona
urbana permaneceu, por muitos anos, com baixas taxas de
ocupação. Em 1912, quinze anos após a inauguração da cidade,
70% dos seus 38.822 habitantes residiam fora da zona urbana.
Essa exclusão configurou, ao longo das décadas seguintes, um
processo de crescimento da periferia para o centro.
A cidade foi planejada para abrigar 200.000 pessoas e dividia-se em três zonas
concêntricas: a zona central, abrangendo 8.825.383 m², apresentando traçado simétrico
de tabuleiro de xadrez, com ruas e avenidas amplas, divididas em seções a serem
destinadas para a sede do governo com seu aparato administrativo, sua estrutura de
transportes, de comércio, de educação de saneamento, de assistência médica, moradia
da elite e alguns setores da classe média; a zona suburbana, localizada na área externa
da Avenida do Contorno, formada por ruas irregulares onde a implantação de serviços
foi deixada para a segunda etapa de construção da cidade; a terceira zona, identificada
como zona rural, composta por cinco colônias agrícolas, deveria funcionar como um
cinturão verde, com o objetivo de abastecer a cidade com produtos hortigranjeiros
(GODINHO, 2003).
A acessibilidade urbana teve destaque no projeto da cidade, o que pode ser
observado pela preocupação com o traçado e as dimensões técnicas das vias públicas.
Inovações da época foram empregadas, como os bondes, que representavam o mais
avançado modo de transporte coletivo urbano existente (CARDOSO, 2007).
A obra de Belo Horizonte teve início juntamente com os trabalhos de construção do
ramal férreo que iria ligar essa à rede da Central do Brasil, inaugurada em dezembro de
1895. Essa medida favoreceu a conexão de Belo Horizonte a outras cidades, como
Sabará, Ouro Preto e a capital federal, Rio de Janeiro. O cumprimento do prazo de
90
inauguração da cidade também dependeu da linha ferroviária, essencial para que fossem
entregues os materiais de construção que chegavam por meio de trens (CARDOSO,
2007).
4.4 A expansão urbana e a configuração da Região Metropolitana de Belo
Horizonte enquanto fenômeno urbano espacial
A cidade não se desenvolveu como o planejado, a industrialização tardou, vindo a
ter seu início na década de 1940. O número de desempregados era grande
(PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). As periferias ficaram cada vez mais
distantes do centro da capital, assim como a preocupação dos governantes com essas
regiões, agravando-se assim o índice de violência, pobreza e qualidade de vida da
população de baixa renda, em grande parte, vinda do interior do estado ou do nordeste.
A falta de infraestrutura nas periferias proporcionou o surgimento de cada vez mais
favelas24 e a ocupação de áreas de risco ou de reserva ambiental. Belo Horizonte foi
inaugurada em 1897 e já possuía duas favelas, com população estimada de 3.000 (três
mil) habitantes, enquanto a população da cidade era, no total, de 10.000 (dez mil)
(FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2008).
À medida que a capital crescia, aumentavam também as reclamações e
reivindicações populares em busca da instalação de serviços básicos de água, luz,
esgotos e melhorias nas condições de transporte, devido ao acelerado acréscimo
populacional nas periferias da cidade e às limitações no atendimento realizado pelo
sistema de bondes elétricos25 (CARDOSO, 2007). O que acontecia é que inúmeros
bairros periféricos de Belo Horizonte não possuíam condições de infraestrutura que
possibilitassem o seu atendimento por linhas de bondes (não dispunham de redes de
energia elétrica ou vias livres). “A tímida expansão da rede de bondes no decorrer das
suas primeiras décadas de operação contribuiu para a intensificação do adensamento
populacional em favelas localizadas nas proximidades da zona urbana” (CARDOSO,
24
Conforme afirma Alfonsin e Fernandes (2003), as cidades tornam-se um “caldeirão”, devido a dois
fatores: o mercado imobiliário, com sua lógica mercantilista, e a ordem urbana, cuja legislação e medidas
públicas têm como alicerce a elite.
25
Desde a inauguração dos bondes elétricos, esses tiveram seus traçados voltados às áreas urbanas do
vetor sul da cidade. A expansão do atendimento desses acontecia visando a atender a interesses
específicos. “A chegada dos bondes elétricos à região do Prado (1906), por exemplo, foi concebida no
intuito de facilitar o acesso, sobretudo das classes mais abastadas, ao lazer. Aquela área abrigava o antigo
hipódromo, no qual ocorriam, entre outras, exposições pecuárias” (CARDOSO, 2007, p.63). A Serra
também foi beneficiada, mesmo se tratando de um bairro pouco adensado, pois era uma continuidade da
área mais nobre da Capital, onde eram encontrados “inúmeros sítios e chácaras destinados ao descanso e
ao lazer de uma reduzida parcela de cidadãos belo-horizontinos” (CARDOSO, 2007, p.63).
91
2007, p. 64). A especulação imobiliária acompanhava o traçado por onde transitavam os
bondes, fato esse demonstrado pela grande expansão das áreas a nordeste e noroeste da
cidade, que eram atendidas por linhas dessa modalidade de transporte coletivo. Cardoso
(2007) afirma que existe uma relação entre a oferta de transporte e a construção de
bairros residenciais.
Na década de 1930, Belo Horizonte – BH - começou a mudar. A poeira vermelha,
os bangalôs e a arquitetura neoclássica cederam lugar a prédios. Os bondes perderam
espaço para os automóveis. Nesse momento, tem início a formação de um pólo regional
de caráter metropolitano (LEMOS, 1994).
Na década de 1940, a arquitetura moderna marcou a capital. Em 1941, foi criado o
Parque Industrial e, em 1943, foi inaugurado o Complexo da Pampulha. Altos edifícios
foram construídos na região central e a especulação imobiliária passou a atuar no centro.
A criação, nos anos 1940, da Cidade Industrial de Contagem, até então distrito e não
município situado a oeste da capital, lançou as bases para a formação da futura região
metropolitana. A estrutura produtiva industrial e os processos iniciais de conurbação
definiram o eixo industrial e operário da região (MENDONÇA, 2003).
Grandes obras viárias, realizadas nos anos 1940 e 1950, traçaram os eixos de
expansão urbana, a princípio nos sentidos norte e oeste de BH. Também foi a norte e a
oeste que se assentaram os grupos populares e operários (MENDONÇA, 2003). A
Avenida Antônio Carlos ligou o centro à Pampulha26 e proporcionou a ocupação do
vetor norte e municípios vizinhos por pessoas de baixa renda, especialmente na década
de 1970 – Venda Nova, Santa Luzia e Ribeirão das Neves (ANDRADE, 2003). Novos
bairros surgiram na periferia sem qualquer infraestrutura para atender àqueles que
chegavam à cidade. Na década de 1950, a população dobra de 350 mil para 700 mil
habitantes. Preocupado com o crescimento desordenado da cidade, o prefeito, Américo
René Gianetti, deu início à elaboração de um Plano Diretor para Belo Horizonte
(PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010).
Até 1960, o município de Belo Horizonte era o que mais crescia no contexto
metropolitano. Dessa data em diante, os municípios do entorno da capital passaram a
comandar esse crescimento, principalmente, devido aos altos saldos migratórios, intra e
extrametropolitanos. Na década de 1970, a taxa de crescimento populacional anual de
26
A construção da barragem da Pampulha por Juscelino Kubistchek transformou o sistema viário, que
passou a contar com um grande número de ônibus urbanos. Vias foram construídas e asfaltadas (LEMOS,
1994).
92
Belo Horizonte era 41% inferior à dos demais municípios da RMBH em seu conjunto.
Nos anos seguintes, essa diferença aumentou para 75%, entre 1980-1991 (CAETANO;
RIGOTTI, 2008). Esses dados refletem a queda no ritmo de crescimento da capital27, a
intensificação dos fluxos migratórios dependentes de boas condições de mobilidade
urbana e a contínua expansão da RMBH no sentido de sua periferia. Os principais
sentidos de migração, a partir de Belo Horizonte, na região em questão são: Contagem,
Ribeirão das Neves, Betim, Ibirité, Santa Luzia e Vespasiano.
Na tentativa de resolver os problemas causados pela falta de planejamento, foram
tomadas várias medidas: criou-se o Plambel e foi instituída a Região Metropolitana de
Belo Horizonte no ano de 1973 (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010).
Os fatores de maior pressão sobre a ordem territorial que provocam a segregação do
espaço na RMBH são, segundo Pires (2010): a incontrolável especulação imobiliária
voltada para a mercantilização do solo urbano, com ampliação do mercado imobiliário
de alto luxo; a insuficiente regulação pelo órgão metropolitano de caráter público, que
ocasiona a autorregulação pelo mercado; a elevação de coeficientes de aproveitamento
das áreas de grande impacto sobre o tecido urbano e a infraestrutura, em especial a
relativa à mobilidade. Esses fatores são agravados pelo esgotamento do território da
capital, o que alimenta a variação das formas de ocupação e atinge locais pouco
propícios, além de incrementar a polarização da distribuição espacial entre pobres e
ricos.
A expansão da mancha urbana de Belo Horizonte para a periferia deu-se sob a
influência dos seguintes fatores: as decisões estatais acerca da localização industrial que
refletem na ocupação do espaço por operários e conjuntos habitacionais populares (a
oeste da capital na primeira fase de industrialização do estado – década de 40; a norte da
capital na segunda fase – anos 70); a legislação urbanística elitista de BH que promoveu
a inserção do mercado imobiliário direcionada para as classes média e alta; a legislação
permissiva dos municípios do entorno da capital que favoreceu a proliferação de
loteamentos populares; a topografia acidentada; a concentração de propriedade fundiária
por parte de empresas mineradoras (MENDONÇA, 2003).
27
Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, enquanto a capital cresceu entre 1991 e 2000, a uma taxa
de 1,15% ao ano, Ribeirão das Neves e Ibirité, que apresentam os mais baixos PIBs municipais per capita
da RM, cresceram no mesmo período a taxas anuais de, respectivamente, 6,2 e 4,1% (GOUVÊA, 2005,
p.94).
93
Atualmente a expansão urbana da RMBH está focalizada no Vetor Norte, incluindo
Pampulha e Venda Nova. A área Norte Central, formada principalmente por Santa
Luzia, Vespasiano e Ribeirão das Neves, atua como pólo atrativo da população de baixa
renda, devido à disponibilidade de loteamentos populares e instalação de indústrias. O
Norte Extremo da RMBH, Pedro Leopoldo e Confins, apresenta menor interação com a
capital e congrega menor contingente populacional. Investimentos públicos no Vetor
Norte – Cidade Administrativa, Linha Verde – estão alterando os fluxos migratórios e o
quadro de desenvolvimento urbano (PIRES, 2010).
O crescimento demográfico na RMBH não é homogêneo. Os municípios com
menor grau de integração institucional e relacional apresentaram menores índices de
crescimento do que os demais. Os municípios de grau médio apresentaram taxas de
crescimento altas, mas relativamente estáveis. Já os municípios de alto grau de
integração apresentaram significativo aumento populacional. Nesse quadro, a capital
figura como emissora de pessoas para as demais localidades. De 1986-1991, de mais de
120 mil pessoas que mudaram de município dentro da RMBH, 71% eram originadas da
capital e direcionaram-se a outros locais do entorno (CAETANO; RIGOTTI, 2008)28.
Apesar das constantes mudanças que ocorrem no contexto metropolitano, Belo
Horizonte permanece como uma cidade pólo e tem apresentado uma relação avançada
frente à institucionalização da região. A Lei Orgânica do Município de Belo Horizonte,
aprovada em 1990, trouxe avanços em diversos setores sociais. O Conselho
Deliberativo do Patrimônio Cultural do Município foi criado em 1992, para tratar do
tombamento de construções de valor histórico e impedir a destruição de símbolos
belorizontinos. O Plano Diretor da cidade e a Lei de Uso e Ocupação do Solo, que
datam de 1996, passaram a regular e ordenar o crescimento da capital (PREFEITURA
DE BELO HORIZONTE, 2010). O advento do Estatuto da Cidade, em 2001,
proporcionou nova fundamentação jurídica para a efetivação do direito à cidade. Esse
direito engloba a função social da propriedade, a moradia e a participação popular.
Surge, dessa forma, um novo cenário para o desenvolvimento da capital mineira.
4.5 A institucionalização da Região Metropolitana de Belo Horizonte
28
Os municípios com grande participação no setor industrial e aqueles com oferta de moradias para a
população de baixa renda são os responsáveis pela maior absorção de migrantes que trocaram de
municípios dentro da RMBH (Contagem e Ribeirão das Neves). A capital tem papel secundário como
opção de destino de emigrantes (RIGOTTI; VASCONCELLOS,2003).
94
Belo Horizonte é hoje o centro econômico, político e demográfico de Minas, e a
RMBH é a sétima maior região metropolitana da América Latina em termos
demográficos (Cidade do México, São Paulo, Buenos Aires, Rio de Janeiro, Bogotá,
Santiago do Chile aparecem em posição anterior à de BH, no ano de 2000) (PIRES,
2010).
A RMBH possui várias atrações em comparação com outras regiões do país. Uma
das vantagens diz respeito à sua localização privilegiada em relação ao eixo Sudeste –
Distrito Federal no Brasil e o cone sul da América Latina, Mercosul. A região aqui
estudada possui diversificada estrutura econômica. O Aeroporto Internacional Tancredo
Neves, o porto seco de Betim, a universidade federal, as belezas naturais, o acervo
histórico barroco e arqueológico da área Carste também geram diferenciais. Apesar do
grande potencial, a RMBH apresenta baixo grau de inserção econômica nacional e
internacional (PIRES, 2010). Uma gestão metropolitana que garanta sinergia entre os
governos nas suas variadas instâncias pode fazer com que haja melhor aproveitamento
de vantagens.
Integrada por trinta e quatro municípios, a RMBH abrange 1,6% do território
estadual, com uma população de 4.975.126 hab (IBGE/2006) que representa 25% do
total no estado e aproximadamente 50% do PIB (IBGE/2006). O Mapa 1 demonstra a
RMBH e a localização dos municípios que a compõem. Os indicadores sociais são
muito variáveis. A renda per capita no eixo econômico da região – Belo Horizonte,
Contagem, Betim - é em torno de US$ 3,900 por ano, enquanto a média de outros
municípios como Ibirité e Ribeirão das Neves não atinge US$ 630 (IBGE/2006).
A heterogeneidade da RMBH de hoje é o resultado de anos de falta de uma política
promotora de ações cooperativas e integradoras. Algumas iniciativas isoladas buscaram
possibilitar inovações, porém essas não se articularam por muito tempo.
No final dos anos 1960, durante o governo Israel Pinheiro, foi dado impulso a um
processo de planejamento urbano da “Grande Belo Horizonte”. Foi concluído, nessa
época, o Plano Preliminar de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de
Belo Horizonte. Para a efetivação de respectivo plano, o Conselho Estadual de
Desenvolvimento firmou um convênio entre o Estado de Minas Gerais e 14 prefeituras
que comporiam a região metropolitana. Em parceria com a Fundação João Pinheiro, foi
formulado o Plano Metropolitano de Belo Horizonte (GOUVÊA, 2005). O referido
plano não chegou a ser de fato implantado, pois a política metropolitana acabou sendo
abandonada.
95
MAPA 1: Divisão Político Administrativa da Região Metropolitana de Belo
Horizonte e Colar Metropolitano
Fonte: MOURA; MARQUES, 2010.
A Região Metropolitana de Belo Horizonte foi criada pela Lei Complementar
Federal n.1429, de 8 de junho de 1973. A princípio, catorze municípios compunham a
região; hoje, são trinta e quatro30. Nessa época, BH contava com uma população de um
milhão de habitantes e continuava crescendo de forma desordenada (GODINHO, 2003).
29
Entre os anos de 2003 e 2005 foram apresentados oito projetos de lei para a criação de novas regiões
metropolitanas em Minas: Caratinga, Governador Valadares, Juiz de Fora, Curvelo, Vale do Rio Grande,
Vale do Alto Paraopeba, Triângulo Mineiro e Inconfidentes. Todos esses projetos foram arquivados,
porque as áreas em questão não são conurbadas, ou seja, não cumprem com uma característica básica das
regiões metropolitanas (TEIXEIRA, 2008, p. 126)
30
A Constituição do Estado de Minas Gerais de 1989 ampliou a RMBH de 14 para 18 municípios ao
incluir Brumadinho, Esmeraldas, Igarapé e Mateus Leme. Em 1996, outras seis localidades foram
incluídas: São José da Lapa, Confins e os ex-distritos recém emancipados de Juatuba, Mário Campos, São
Joaquim de Bicas e Sarzedo. Em 1999, entraram para a região: Baldim, Capim Branco, Taquaraçu de
Minas, Florestal, Itaguara, Matozinhos, Nova União e Rio Manso. Pouco tempo depois, Jaboticatubas foi
incluída na RMBH e, em 2001, Itatiaiuçu. A inclusão de vários desses municípios foi feita sob diversas
críticas quanto ao não atendimento de quaisquer critérios, sejam urbanísticos ou econômicos. Segundo
Gouvêa (2005), diante da farra do ingresso de municipalidades na região em questão, pode-se dizer que
existe uma região metropolitana „real‟ dentro da „legal‟.
96
Os 14 municípios que compunham a RMBH no momento de sua criação pela Lei
Complementar Federal n.14 eram31: Belo Horizonte, Contagem, Caeté, Betim, Ibirité,
Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Sabará, Raposos, Ribeirão das Neves, Rio
Acima, Santa Luiza e Vespasiano (GOUVÊA, 2005). Desses, nove fazem limite com a
capital. Hoje os municípios que compõem a RMBH são: Baldim, Belo Horizonte,
Betim, Brumadinho, Caeté, Capim Branco, Confins, Contagem, Esmeraldas, Florestal,
Ibirité, Igarapé, Itaguara, Itatiaiuçu, Jaboticatubas, Juatuba, Lagoa Santa, Mário
Campos, Mateus Leme, Matozinhos, Nova Lima, Nova União, Pedro Leopoldo,
Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Rio Manso, Sabará, Santa Luzia, São
Joaquim de Bicas, São José da Lapa, Sarzedo, Taquaraçu de Minas e Vespasiano. O
QUADRO 1 caracteriza os municípios da RMBH quanto ao nível de integração com o
pólo regional, à densidade demográfica, à área, à distância da capital e á população
residente.
QUADRO 1: Constituição e características básicas da Região Metropolitana de
Belo Horizonte
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
Municípios
Integração
Ano de
Populaçã
Distânci
Área
Densidade
da RMBH
na dinâmica
integraçã
o
a da
(km²)
Demográfic
da
oà
residente
capital
a em 2000
aglomeraçã
RMBH
em 2000
em Km
(hab/ km²)
Pólo
1973
2.238.526
0
331,9
6718
Contagem
Muito Alta
1973
538.017
16
195,2
2748
Ibirité
Muito Alta
1973
133.044
25
73,3
1812,3
Ribeirão das
Muito Alta
1973
246.846
15
154,6
1595
Santa Luzia
Muito Alta
1973
184.903
12
234,4
788,1
Vespasiano
Muito Alta
1973
76.422
14
70,3
1085,7
Betim
Muito Alta
1973
306.675
30
346,8
875,4
Sabará
Alta
1973
115.352
17
304,4
376,3
o
Belo
Horizonte
Neves
31
A Lei Complementar 26/1993 criou o Colar Metropolitano, composto por catorze municípios da
periferia alcançados pelo processo de metropolização.
97
Caeté
Média
1973
36.299
31
542,7
66,8
Lagoa Santa
Média
1973
37.872
22
232,7
162,3
Nova Lima
Média
1973
64.387
22
429,7
149,6
Pedro
Média
1973
53.957
24
291,9
184,4
Raposos
Média
1973
14.289
23
72
198,2
Rio Acima
Baixa
1973
7.658
35
228,7
33,5
Esmeraldas
Alta
1989
47.090
38
912,3
50,2
Igarapé
Média
1989
24.838
46
110,3
220
Brumadinho
Baixa
1989
26.614
44
634,3
41,9
Mateus
Baixa
1989
24.144
53
303,4
79,5
Alta
1993
15.000
13
48,8
307,6
Juatuba
Média
1992
16.389
43
97,1
162,3
Sarzedo
Alta
1997
17.274
31
62,1
277,6
Mário
Alta
1997
10.535
36
35,3
298,2
Confins
Alta
1997
4.880
21
42,1
113,9
São Joaquim
Média
1997
18.152
42
72,7
249,7
Muito
1997
5.647
51
36
28,9
1997
4.646
62
232,8
19,9
Leopoldo
Leme
São José da
Lapa
Campos
de Bicas
Florestal
Abaixa
Rio Manso
Muito
Baixa
Matozinhos
Média
1999
30.164
32
253,6
118,6
Capim
Média
1999
7.900
34
94,5
83,4
Itaguara
Baixa
1999
11.302
85
411,9
27,4
Nova União
Muito
1999
5.247
42
172
31,6
1999
8.155
59
556,7
14,6
Branco
Baixa
Baldim
Muito
Baixa
98
Jaboticatuba
Muito
s
Baixa
Taquaraçu
Muito
de Minas
Baixa
Itatiaiuçi
Baixa
2000
13.530
40
1117,
12,1
1
2000
3.491
33
303,3
10,6
2002
8.517
64
295,9
28,8
Fonte: Observatório das Metrópoles, 2004 e 2006.
Com a criação da RMBH, o planejamento metropolitano teve que se
institucionalizar e para isso foi implantada a Superintendência de Desenvolvimento da
Região Metropolitana de Belo Horizonte – Plambel32, sob a forma de autarquia estadual
pela Lei n. 6.303, de 30 de abril de 1974 (TEIXEIRA, 2008). Essa autarquia consistia
em um grupo técnico alocado a um projeto da Fundação João Pinheiro e passou a ser a
agência central do planejamento urbano regional para orientar o estado na realização
dos serviços de interesse comum. Devido ao regime ditatorial centralizador, o Plambel
não teve como realizar grandes feitos, mas contribuiu muito para a consolidação de uma
filosofia de planejamento metropolitano (GOUVÊA, 2005).
Foi na área dos transportes o maior destaque do Plambel. Esse editou estudos que
compuseram o Plano Metropolitano de Transportes, que objetivava priorizar o
transporte público, restringir o uso do veículo privado e resgatar a qualidade de vida no
meio urbano. Foi também o Plambel o responsável por organizar, institucionalmente, a
Companhia de Transportes Urbanos da Região Metropolitana de Belo Horizonte –
Metrobel, empresa pública implantada em 1980 (GOUVÊA, 2005). Um dos motivos
que levaram à criação da Metrobel foi a necessidade de suplantar o regime predatório e
privatístico que vigorava nos serviços de transporte público.
O planejamento metropolitano estava alicerçado no Plano de Desenvolvimento
Integrado Econômico e Social da RMBH (PDIES)33, aprovado em 1975 e integrante do
Esquema Metropolitano de Estruturas (EME). Ambos foram elaborados pelo Plambel e
aprovados pelo Conselho Deliberativo Metropolitano (MACHADO, 2009).
Centralismo decisório e tecnocracia marcaram o planejamento metropolitano da
década de 70. Este era alheio à participação da sociedade civil e das instâncias
32
O Plambel foi criado para enfrentar os desafios da região. A criação de um aparato de planejamento
permitiu que os avanços normativos e os investimentos no âmbito da ordem urbanística existissem
mesmo durante o regime militar (PIRES, 2010).
33
A proposta do PDIES abrangia elementos múltiplos da estrutura urbana, numa tentativa de conhecer o
global e, a partir dele, propor um planejamento estruturante de curto, médio e longo prazos (MACHADO,
2009).
99
municipais. Essa distância fez com que a regionalização fosse associada a regimes de
governo
autoritários
e,
assim,
a
gestão
metropolitana
perdeu
espaço
na
redemocratização (MACHADO, 2009).
Em 1973, foi criada também a Superintendência de Articulação com os Municípios
(Supam), órgão da Secretaria do Planejamento e Coordenação Geral de Minas Gerais
(SEPLAN), com o objetivo de articular os planejamentos estadual, microrregional e
municipal. O incentivo a essas articulações foi importante para a formação da Granbel Associação dos Municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte, que derivou de
uma iniciativa estadual e formou, em 1975, o principal espaço institucional onde eram
vinculadas as insatisfações municipalistas34 (MACHADO, 2009).
No final de 1987, foi criada a Secretaria de Estado de Assuntos Metropolitanos,
para onde foi transferida a autarquia Plambel, já bastante enfraquecida e com a missão
de elaborar o Plano Diretor Metropolitano. Infelizmente, apenas chegou a ser concluído
o Diagnóstico da Região Metropolitana. Em 1992, a Secretaria de Estado de Assuntos
Metropolitanos foi extinta e o Plambel transferido para a Secretaria de Estado do
Planejamento. Em 1995, o Plambel foi definitivamente extinto, devido ao abandono do
planejamento no período de crise econômica, ao afastamento da questão metropolitana
pelo governo federal e à falta de repasse de recursos (GOUVÊA, 2005).
Com a extinção do Plambel suas funções foram transferidas para a Secretaria de
Estado de Planejamento, para a Fundação João Pinheiro e para o Instituto de
Geociências Aplicadas (IGA). Essas alterações diminuíram as ações institucionais em
relação ao tema metropolitano e representaram a estratégia do Estado para se esquivar
do assunto (PIRES, 2010).
Diante do empoderamento dos governos locais com a Constituição de 1988, a
questão metropolitana passou a ser tratada com maior participação dos municípios e
menor envolvimento do estado. A Constituição do Estado de Minas Gerais de 1989
previa um arranjo de gestão que, devido às influências municipalistas, não
proporcionava espaço suficiente ao estado ou aos municípios-pólo. Respectivo arranjo
logo mostrou-se ineficaz, devido aos municípios não terem assumido uma posição
34
A Granbel prestava assessoria administrativa aos municípios nas áreas contábil, financeira e tributária.
Essa assessoria era realizada pelos próprios associados. O custeio das atividades da Granbel era feito
pelos próprios associados. Com o advento da AMBEL como órgão representativo de todas as
municipalidades, a Granbel passou a ser instrumento de barganha para a negociação de pleitos junto aos
governos estadual e federal (MACHADO, 2009).
100
relevante e ao desequilíbrio causado pela inexpressividade do papel do Estado (PIRES,
2010).
A Assembleia Metropolitana de Belo Horizonte – AMBEL – ganhou respaldo
como o órgão colegiado composto por representantes de todos os municípios, prefeitos
e um membro das Câmaras Legislativas. Ressalta-se, porém, que nenhum representante
da sociedade civil participava da Assembleia. Essa estrutura da AMBEL fez com que
importantes atores sentissem-se subrepresentados frente a sua relevância política e
econômica. Assim, Betim, Contagem, BH e o próprio estado afastaram-se dos assuntos
relacionados à questão metropolitana por entenderem ser a mesma desvantajosa35
(MACHADO, 2009).
A União e os Estados afastaram-se dos arranjos metropolitanos, deixando à
autonomia dos municípios a função de trabalhar as políticas de interesse comum, na
expectativa de que pudessem implementar soluções de cooperação (PIRES, 2010).
O estado foi aos poucos desmontando as instituições que havia criado, como o
Plambel e a Câmara de Compensação Tarifária dos Transportes. Apesar do
empoderamento dos governos locais trazer benefícios nos termos da governança
metropolitana, um fator não pode ser esquecido:
Os municípios, isoladamente, não são capazes de atender aos
seus munícipes, por razões de toda sorte, desde o excesso de
atribuições e encargos transferidos pela União, somado à
escassez de recursos financeiros (...). A par de tudo isso,
persiste o quadro de despreparo gerencial e dos excessos da
política partidária local (TEIXEIRA, 2008, p.29).
Com a promulgação da Constituição do Estado de Minas Gerais, em 1989, foi
votada pela Assembleia Legislativa a Lei Complementar n. 26, de 14 de janeiro de
1993, republicada em 1996, cujo objetivo era dispor sobre as normas gerais relativas à
AMBEL e às funções públicas de interesse comum, a cargo da RMBH (TEIXEIRA,
2008). A disposição clara na lei das funções públicas de interesse comum é fundamental
para que não ocorram situações como a enfrentada pela AMBEL, pois por muito tempo
essa resumiu-se ao debate quanto à tarifação dos ônibus intermunicipais metropolitanos
administrados pelo Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais - DER-MG
(GOUVÊA, 2005).
35
Entre 1988 e 2002, 20 novos municípios foram integrados à RMBH, sendo que muitos deles com
menos de 10.000 habitantes e sem qualquer possibilidade de conurbação. Esse quadro deriva da
sistemática na qual a maioria numérica dos pequenos municípios na AMBEL preponderava sobre o pouco
poder formal disponibilizado às grandes municipalidades e ao governo do estado (MACHADO, 2009).
101
Na tentativa de controlar os déficits fiscais e o endividamento que Minas Gerais
estava passando, em 2003, o governador Aécio Neves lançou uma reforma
administrativa que procurava revigorar o planejamento público. Em janeiro, foram
editadas um conjunto de 63 leis delegadas. Dentre as mudanças propostas, destaca-se a
criação da Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU- MG),
cujas competências estão dispostas na Lei Delegada n. 119 de 25 de janeiro de 2007. A
SEDRU foi aparelhada com uma Superintendência para Assuntos Metropolitanos que
recolocou a política urbana regional na agenda governamental. Foi realizado também o
Seminário Legislativo Regiões Metropolitanas, que possibilitou a participação de
diversos atores governamentais ou não. A participação popular nesse seminário fez com
que fossem levantadas situações sociais críticas e a necessidade de uma gestão social da
metrópole (PIRES, 2010). Outra iniciativa tomada foi a realização de reuniões técnicas
que incentivavam os líderes municipais a elaborar os planos diretores sob uma
perspectiva regional e integrada (MACHADO, 2009).
Cumpre destacar que a questão da Região Metropolitana de Belo Horizonte é uma
temática estratégica para o governo de Minas Gerais. A relevância da regionalização
levou à criação do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), 2004-2007, que
estabeleceu trinta Projetos Estruturadores, dentre eles, destaca-se a Plataforma Logística
de Comércio Exterior da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Esse projeto visava a
consolidar a RMBH como um pólo dinâmico de logística e de serviços avançados para
o comércio exterior e assim aumentar a competitividade e o desempenho exportador das
empresas mineiras e a atração de investimentos para a RMBH. Dentre as ações
elaboradas pelo PPAG, podem ser citadas a adequação de capacidade e melhoramentos
do Aeroporto Tancredo Neves; o desenvolvimento do Aeroporto Industrial e da
Plataforma Logística de Comércio Exterior da RMBH; a instalação de infraestrutura de
processamento industrial e de serviços de apoio ao comércio internacional (MINAS
GERAIS, PPAG 2004-2007).
A Emenda Constitucional 65, que alterou os artigos 42 a 50 da Constituição do
Estado, somada a novas leis complementares de 2006, definiram novos princípios,
órgãos e instrumentos para compor a estrutura metropolitana estadual (MARES GUIA;
AZEVEDO, 2010). Para Machado (2009, p. 94)36:
36
Para corroborar a hipótese acerca do surgimento de construtos mentais pró-gestão metropolitana entre
os atores, Machado (2009, p. 94) cita algumas de suas evidências: o aparecimento de propostas próquestão metropolitana nas eleições para o governo do estado, em 2002, e para a Prefeitura de Belo
102
Essa conjuntura de um embrionário envolvimento da sociedade
civil, somada à experiência vivida dos excessos da
municipalização, parece cimentar novas percepções por parte
dos atores na região metropolitana. Uma das percepções que
podem estar se consolidando é a da necessidade de o estado
retomar um papel relevante nas atividades de planejamento
metropolitano, desde que o faça de maneira negociada. Nossa
hipótese é a de que novos “constructos mentais” pró-gestão
metropolitana têm levado os atores a perceber vantagens na
consideração da questão metropolitana, reduzindo assim os
custos de transação das negociações.
O art. 43 da Constituição do Estado, modificado pela emenda n° 65/2004,
determinou algumas funções públicas de interesse comum. O art. 46 reformulou o
arranjo institucional. Cada região metropolitana mineira passou a possuir uma
assembleia metropolitana, um conselho deliberativo de desenvolvimento metropolitano,
uma agência de desenvolvimento com caráter técnico e executivo, um plano diretor de
desenvolvimento integrado e um fundo de desenvolvimento metropolitano (PIRES,
2010).
Outras alterações constitucionais desdobraram-se com as Leis Complementares n.
88, 89 e 90, todas de 2006. De acordo com a Lei Complementar n. 88/2006:
Art. 4°. parágrafo único: Incumbe ao Estado, na forma dessa lei
complementar, a execução das funções públicas de interesse
comum, diretamente ou por meio de:
I Concessão ou permissão;
II Gestão associada;
III Convênio de cooperação.
Em 2006, foi criado o Grupo de Governança Metropolitana, com a finalidade de
coordenar ações estaduais no território metropolitano e estabelecer a intersetorialidade
das políticas públicas. Para o resgate do planejamento urbano, o Estado criou, em 2007,
o Projeto Estruturador da RMBH – PERMBH, alocado na Sedru, mas com capacidade
para desenvolver ações integradas com outras secretarias. Desse projeto, partiram
iniciativas para várias políticas e programas, mediante a participação da sociedade civil
e do setor privado (PIRES, 2010).
Horizonte – PBH – em 2004; a criação de um órgão estadual específico para lidar com os assuntos
urbanos e metropolitanos; a defesa, pela Granbel, da elaboração de um Plano Diretor Metropolitano,
definidor de diretrizes para os planos municipais; a transação entre o governo de Minas Gerais e o
município de Belo Horizonte que culminou, em 2003, na renovação do contrato da Prefeitura com a
Copasa; e, por fim, a reforma da legislação metropolitana ocorrida na Assembleia Legislativa estadual.
103
Diante da heterogeneidade da realidade dos municípios que compõem a RMBH, é
de suma importância a institucionalização de uma estrutura de gestão metropolitana que
articule intersetorialmente os interesses e demandas das municipalidades envolvidas.
O não tratamento de modo adequado da questão metropolitana implica no
agravamento das desigualdades sociais, inter e intramunicipais, reforça a oposição entre
núcleo e periferia, aprofunda a crise financeira de localidades que não conseguem lidar
sequer com os problemas estritamente de ambiência local, menos ainda com problemas
de âmbito regional (GOUVÊA, 2005).
Com o remanejamento da estrutura metropolitana atual, o Estado demonstra estar
buscando a eficácia do arranjo institucional pela realização de ações coordenadas e
cooperativas de demandas de interesse comum. O governo de Minas tem atuado como
regulador, prestador e indutor da institucionalização metropolitana. Essa atuação tem,
de certo modo, levado em conta parcerias com a sociedade (PIRES, 2010).
Para Pires (2010, p. 181):
(...) a organização institucional da gestão metropolitana
definida no novo marco legal não exclui outras iniciativas
organizatórias. Se na RMBH, há uma interdependência difusa
no espaço de sua base territorial, outras dinâmicas mais
estruturadas podem justificar arranjos internos complementares
e focados em objetivos mais específicos.
4.5.1 A estrutura atual da RMBH
Para promoção de justiça social pelo desenvolvimento local, os órgãos que zelavam
pela gestão metropolitana foram reformulados. Dentre as propostas aprovadas na
reforma legislativa, podem ser citadas a paridade decisória entre o estado e o conjunto
de municípios na gestão metropolitana37; a representação diferenciada dos municípios
mais populosos e mais ricos no órgão deliberativo; a definição da titularidade estadual
das funções de interesse comum; a participação da sociedade civil no Conselho
Deliberativo Metropolitano; a criação de uma agência de desenvolvimento com caráter
técnico e executivo. É possível notar que a estrutura atual da RMBH preza o equilíbrio
da representação dos municípios e do estado assim como a participação da sociedade
civil (MACHADO, 2009). Resta às instituições articularem-se como uma só, pois a
37
O Projeto Estruturador da RMBH é outro fator que demonstra o envolvimento do estado na
coordenação metropolitana. Esse projeto, consignado no Plano Plurianual Estadual, contempla ações de
ampliação do sistema viário metropolitano, regulação da expansão urbana e regularização fundiária de
assentamentos humanos informais (MACHADO, 2009).
104
cidade, mesmo que englobe várias administrações municipais, funciona de forma
uníssona.
Na nova estrutura formada, foi mantida a Assembleia Metropolitana, sendo revistas
suas atribuições e composição, como um órgão colegiado de decisão superior com
representação do Estado e municípios da RMBH. Essa passou a ser composta por
setenta e três membros, sendo quatro representantes do Poder Executivo estadual
indicados pelo governador; um representante da Assembleia Legislativa, o prefeito e o
presidente da Câmara Municipal de cada um dos municípios da região. A esse órgão
compete definir as macrodiretrizes do planejamento global da região e vetar, com
deliberação de pelo menos dois terços do total de votos válidos, decisões dos Conselhos
Deliberativo e Consultivo (MARES GUIA; AZEVEDO, 2010). Pires (2010) destaca,
como particularidade da Assembleia Metropolitana, a ponderação de votos que consiste
em um mecanismo capaz de garantir a equivalência do poder decisório do Estado com
os municípios.
As reuniões da Assembleia estão previstas para ocorrer uma vez ao ano, podendo
acontecer reuniões extraordinárias mediante convocação do presidente ou por
requerimento da maioria dos prefeitos ou ainda por solicitação do Governador do
Estado. Em 11 de dezembro de 2007, teve lugar a primeira reunião extraordinária, com
o objetivo de eleger os membros da Mesa que compõe sua estrutura. Ocorre que a
Assembleia contou com a participação de apenas 50% de seus membros. Em abril de
2008, foi realizada a primeira reunião de caráter ordinário e essa apresentou quorum
ainda menor, contando com menos de 30% dos membros. Essa escassez do quorum
continuou a ocorrer, o que demonstra as dificuldades de mobilização e de ação coletiva.
A pouco expressiva participação nas reuniões dificulta a execução da governança
metropolitana, pois as decisões ficam restritas aos interesses de membros isolados
(LONGOBUCCO, 2009).
Esse fato deixa claro que, se não houver incentivos para a participação de grande
parte dos membros, a Assembleia não conseguirá cumprir o objetivo de aumentar e
equilibrar a representatividade da participação nas decisões públicas.
O Conselho Deliberativo da RMBH é uma instância colegiada composta por
dezesseis membros, sendo dois da sociedade civil organizada, com representação do
Estado e municípios. Este não possui representantes da totalidade dos municípios
pertencentes à RMBH. Apenas Belo Horizonte, Betim e Contagem, que concentram a
produção econômica da região e são os maiores municípios e mais populosos, possuem
105
cadeira no Conselho, atribuições como planejamento, financiamento, execução e
acompanhamento das funções públicas de interesse comum. Suas decisões são
essenciais para o direcionamento das políticas metropolitanas. Apesar de alguns
municípios não possuírem representatividade no Conselho, esses podem exercer o poder
de veto na Assembleia com relação às deliberações do Conselho.
A presença da sociedade civil demonstra que o Estado está buscando estabelecer a
governança metropolitana. As mais diversas organizações têm participado, como os
movimentos sociais e populares, entidades representantes dos trabalhadores, o setor
empresarial e membros da academia (PIRES, 2010).
A consolidação do arranjo de gestão dá-se com a Agência de Desenvolvimento
Metropolitano – Agem, uma autarquia territorial criada pela Lei Complementar n. 107
de 12 de janeiro de 2009. A Agem possui caráter técnico executivo e era vinculada à
Sedru, mas, com a criação da Secretaria Extraordinária de Gestão Metropolitana
(Segem)38, passou a ser vinculada a esta. Essa autarquia tem como funções: oferecer
apoio técnico aos municípios, incentivar a articulação intergovernamental, intersetorial
e interfederativa, produzir informações e estudos que subsidiem os trabalhos do
Conselho Deliberativo (MARES GUIA; AZEVEDO, 2010).
A institucionalização da Agem foi pensada de diversas formas. Uma delas era a
criação de uma sociedade de economia mista, na qual cada ator teria suas ações e
assento na entidade. Os assentos seriam em quantidade variada, de acordo com o peso
do órgão na estrutura institucional. Como a atividade de regulação que a Agem deveria
desenvolver não é própria de uma entidade de direito privado, essa opção foi descartada.
Outra possibilidade de natureza da Agem foi pensada a partir da lei de consórcios, que
trata de autarquias interfederativas, mas essa modalidade gera altos custos de transação.
Desse modo, restou a opção da autarquia territorial, instituto em desuso no Brasil desde
que Tocantins e Roraima foram transformados em Estado (MARES GUIA; AZEVEDO,
2010).
A sociedade civil não participa diretamente na Agência. Para resolver esse
distanciamento, a Agem abriga um „Observatório de Políticas Urbanas‟, com a intenção
de abrir espaço para representantes da sociedade civil organizada. Com essas ações, essa
entidade tem sido reconhecida como “interlocutora legítima e privilegiada entre os
38
Em entrevista realizada com José Abílio Belo Pereira, conselheiro metropolitano, o mesmo afirmou que
acredita ser positiva a criação de uma secretaria estadual destinada a lidar com a temática metropolitana,
pois essa centralização em uma secretaria diminui o surgimento de conflitos.
106
agentes que atuam nas questões de interesse comum, gozando de respaldo das instâncias
superiores do aparato governamental” (MARES GUIA; AZEVEDO, 2010, p. 229).
Para adensar a governança com vistas no planejamento integrado e na
implementação de ações em curto e médio prazos para garantia das funções de interesse
comum, a Agem traçou uma estratégia de agrupamento de funções correlatas, de
organização do mapa institucional e de identificação dos interlocutores. De forma
participativa, a Agem vem elaborando o seu conjunto de estratégias de atuação com
base no Pacto pela Sustentabilidade da RMBH. Esse plano envolve programas
relacionados à mobilidade, a saneamento ambiental, à gestão integrada da saúde, a
planejamento e regulação do território, a desenvolvimento socioeconômico e à gestão da
informação (PIRES, 2010).
Jupira Gomes de Mendonça39 destacou, em entrevista, que, pelo fato dos
funcionários da Agem não serem concursados, pode ocorrer abandono das políticas
iniciadas, o que reforçará a intervenção partidária que sofre constante alternância.
Vivian Barros40, também entrevistada, afirmou que, como não houve um concurso
público para seleção de funcionários para a Agem, essa autarquia é composta por
pessoas contratadas e funcionários concursados que pertencem a outros setores, mas
estão emprestados para a referida instituição.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDD41I - (CE 1989, art. 47; LC
88/2006, art. 18) e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano – FDM - (CE 1989, art.
47; LC 88/2006, art. 18; Dec. 44.602/2007, art.2°) são importantes instrumentos
instituídos para apoiar o planejamento do desenvolvimento econômico e social relativo
às funções públicas de interesse comum e de financiamento das ações.
O FDM é financiado com recursos do Estado, dos municípios e de outras fontes,
como transferências federais, retorno de financiamentos, dotações orçamentárias.
Metade dos recursos são estaduais e os outros 50% originados dos municípios que
compõem a RMBH, sendo que esses últimos contribuem proporcionalmente a suas
receitas (MARES GUIA; AZEVEDO, 2010). Conforme o art. 21 da Lei Complementar
n. 88, ainda poderão compor o Fundo: as dotações orçamentárias ou as transferências da
União destinadas à execução de planos e programas sob a orientação do PDDI; produtos
39
Jupira Gomes de Mendonça é professora da Faculdade de Arquitetura da UFMG. A entrevista foi
realizada em Maio de 2011.
40
Vivian Barros Martins é diretora de regularização fundiária da Agência Metropolitana. A entrevista foi
realizada em julho de 2011.
41
O PDDI é o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH. Ainda nessa dissertação, serão
abordados outros pontos, com maior profundidade, sobre o referido plano.
107
de operações de crédito, internas ou externas, contraídas pelo Estado ou por Município
integrante da região metropolitana, para financiamento de funções públicas de interesse
comum; retornos de financiamentos concedidos com recursos do FDM; os resultados
das aplicações financeiras das disponibilidades transitórias de Caixa; as dotações a
fundo perdido consignadas ao FDM por organismos nacionais ou internacionais,
inclusive por organizações não governamentais; os auxílios; as subvenções; as dotações
e outros recursos.
O FDM tem a finalidade de arcar com os custos da realização dos serviços de
interesse comum, implantação de programas e projetos estruturantes, conforme
diretrizes estabelecidas pelo PDDI. Esse último traça propostas de ações de médio e
longo prazo, é acompanhado pelo Conselho Deliberativo e segue determinações da
Assembleia Metropolitana42.
Vivian Barros Martins afirmou, em entrevista, que os eixos estruturantes do PDDI
são a territorialidade e a interinstitucionalidade, sendo que esses devem passar por todos
os temas debatidos transversalmente. Uma dificuldade de se implantar o que foi
estabelecido no PDDI é definir quais atribuições serão incorporadas pela administração
estadual e quais serão encaminhadas para os órgãos metropolitanos.
Apesar do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano – FDM - ter sido criado em
1989, com a nova Constituição do Estado de Minas Gerais, ficou inativo por muito
tempo, tanto por falta de regulamentação quanto por falta de interesse dos municípios de
maior porte e do Estado, que deveriam investir no fundo sem ter poder diretamente
sobre o mesmo (MARES GUIA: AZEVEDO, 2010). Como antes das reformas
realizadas em 2004 e 2006, na Constituição estadual, o Estado e os municípios de maior
porte não possuíam participação diferenciada na gestão metropolitana, não era do
interesse dos mesmos envolverem-se nas demandas regionais, participando dos
problemas de outras localidades. Como na atualidade os problemas metropolitanos são
mais graves e a participação desses entes foi alterada, beneficiando-os, estes estão mais
envolvidos.
42
Uma vez aprovados pela Assembleia e pelo Conselho Deliberativo, a execução dos procedimentos
administrativos necessários à implementação de programas e projetos com recursos do fundo ficará a
cargo de um grupo coordenador, composto por quatro representantes de órgãos do Executivo estadual e
dois representantes da região metropolitana, indicados pelo Conselho Deliberativo. Os recursos
disponíveis deverão ser destinados ao financiamento da implementação de programas e projetos de
âmbito metropolitano e à realização de investimentos, tendo como balizadoras as diretrizes estabelecidas
pelo PDDI (MARES GUIA; AZEVEDO, 2010, p. 227).
108
Existe a pretensão de que a Agem tenha recursos próprios e deixe de depender do
Fundo Metropolitano. É difícil a operacionalização desse fundo, pois são muitos os
diferentes interesses, agentes e perfis envolvidos. Desse modo o fundo pode ser melhor
aproveitado para financiar ações de interesse de um número maior de municípios, sem
gerar tantos conflitos (MARES GUIA; AZEVEDO, 2010).
A Rede 10, criada em março de 2008, é resultado da conscientização de alguns
municípios da RMBH de que os benefícios derivados da articulação institucional são
maiores que os custos de negociação, monitoramento, cumprimento de contratos
políticos. Assim, Belo Horizonte, Betim, Contagem, Brumadinho, Ibirité, Nova Lima,
Ribeirão das Neves, Sabará, Santa Luzia e Vespasiano uniram-se na Rede 10. À
exceção de Betim, todas essas localidades fazem limite com a capital. O grupo em
questão representa 29% da área, 90% da população, 91% do PIB da RMBH – 31% do
PIB de Minas Gerais (NABUCO; BOSSI; WOJCIECHOWSKI, 2010).
A filosofia da Rede 10 baseia-se na construção de consenso, na cooperação pública,
no envolvimento e no compromisso de todos os municípios participantes. Trata-se de
uma instância de governança metropolitana colaborativa, interinstitucional, que
promove a tomada de decisões consensuais para a promoção da qualidade de vida dos
cidadãos da RMBH. Para tanto, todos os seus integrantes assinaram um Protocolo de
Cooperação. Já na primeira reunião do grupo (entre os prefeitos e secretário de
planejamento), foram determinados os temas a serem trabalhados: segurança pública,
saúde, meio ambiente, desenvolvimento econômico, emprego e renda, mobilidade
urbana e habitação. A partir daí foram distribuídos grupos de trabalho temáticos com
representantes municipais (NABUCO; BOSSI; WOJCIECHOWSKI, 2010).
Belo Horizonte assumiu um papel de destaque na Rede 10, pois a Secretaria Geral é
encarregada do seu vice-prefeito. Os secretários de planejamento municipal também
participam ativamente (NABUCO; BOSSI; WOJCIECHOWSKI, 2010).
A Rede 10 levantou a questão da capacitação técnica dos gestores municipais, com
vistas à melhoria da eficiência e eficácia da organização e gestão metropolitana. A meta
é a vinculação das políticas públicas setoriais de interesse local à perspectiva regional.
Para a solução desse problema, foi proposto e aprovado o curso de capacitação para
secretários de planejamento de todos os municípios integrantes. Os objetivos do curso
são: elevar o nível de consciência dos gestores com base em conceitos, princípios e
metodologias voltados para o novo papel das cidades-região no contexto nacional;
capacitar profissionais para a governança metropolitana e regional; vincular políticas
109
públicas setoriais de interesse local à perspectiva regional; mapear os processos de
colaboração interinstitucional. No curso, discutem-se também a trajetória histórica da
RMBH, os aspectos jurídico-administrativos da colaboração, a Lei Federal de
Consórcios Públicos e os desafios postos pelos custos de transação, a participação da
sociedade civil em arranjos institucionais regionais e as técnicas de construção de
consenso (NABUCO; BOSSI; WOJCIECHOWSKI, 2010, p. 305).
A Rede 10 é um instrumento importante para o trabalho coletivo em busca da
concretização do interesse comum. Os municípios metropolitanos precisam agir
colaborativamente de forma consciente, ou os custos de transação tornam-se
insustentáveis. “É fundamental incrementar a iniciativa compartilhada, com a
consciência da corresponsabilidade, concebendo cada cidade metropolitana como uma
coisa sua” (NABUCO; BOSSI; WOJCIECHOWSKI, 2010, p. 306).
A Carta de Princípios da Colaboração proposta pela Rede 10 prevê:
A promoção da governança compartilhada; compromisso de
compartilhamento
de
informações
e
experiências;
reconhecimento da interdependência; respeito à autonomia e às
diversidades; promoção da participação democrática;
integração das políticas públicas locais para potencialização
dos resultados regionais; promoção da solidariedade e
cooperação; garantia de publicização e transparência das ações
compartilhadas; garantia da continuidade dos compromissos
assumidos; planejamento de ações dentro de uma visão
metropolitana; colaboração entre os municípios com os
diversos agentes e atores envolvidos com temas da RMBH.
(NABUCO; BOSSI; WOJCIECHOWSKI, 2010, p. 306)
As ações empreendidas pelo estado, na opinião de Machado (2009, p.99) têm
surtido efeito, devido às seguintes razões:
As condições que permitiram esse notável avanço da gestão
metropolitana da RMBH, em curto espaço de tempo, de acordo
com o esquema político aqui proposto, relacionam-se a uma
redução de custos de transação. A hipótese que construímos
relativamente a essa questão refere-se às combinações de
fatores que permitiriam à RMBH ingressar em um ciclo
virtuoso, no qual, a ampliação da estrutura de governança
metropolitana em moldes negociados remodelou constructosmentais dos atores e arrefeceu, principalmente o medo de perda
de poder por parte das lideranças municipais. Tal ciclo
virtuoso, se nossa hipótese estiver correta, está inclusive
favorecendo o desenvolvimento e a experimentação
institucional de formas horizontais de articulação
metropolitana, das quais merecem destaque a criação, em 2007,
do Fórum Metropolitano de Câmaras Municipais, e a
instituição, em 2008, de um consórcio público entre os
municípios de Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabará para
110
o atendimento a mulheres vítimas de violência 43 (MACHADO,
2009, p.99).
Como política pública de desenvolvimento da RMBH, o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado faz as seguintes ponderações:
No caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte, é
importante que a mesma experimente, nos próximos anos, a
ampliação de sua inserção nacional e internacional e a
expansão da sua capacidade de polarização sobre o território
mineiro. Os vetores para essa transformação são o
desenvolvimento de sua infraestrutura econômica e de seu
sistema logístico de transportes de pessoas e cargas, a
urbanização de áreas degradadas, a construção e promoção de
amenidades urbanas e o avanço da governança metropolitana.
O Governo do Estado tem atuado, juntamente com as
prefeituras, na construção dos vetores acima mencionados e
essa linha de ação exige continuidade para potencializar seus
efeitos positivos (MINAS GERAIS, PMDI 2007-2023).
No PPAG 2008-2011, foi criado o Projeto Estruturador RMBH (PE RMBH). O PE
RMBH foi lançado em 2007 para integrar a gestão das funções públicas de interesse
comum da RMBH e melhorar a qualidade de vida dos seus cidadãos conforme define o
PPAG44:
Dotar a região metropolitana de instrumentos de gestão
integrada de funções públicas de interesse comum,
notadamente o sistema metropolitano de transportes, o
planejamento e gestão do uso do solo e a expansão da
infraestrutura logística. Disseminação do Choque de Gestão
nos municípios da RMBH, com o incentivo à utilização dos
métodos de gestão pública para resultados e qualidade fiscal
(MINAS GERAIS, PPAG 2008- 2011).
A institucionalização metropolitana tem procurado avançar nos termos da
governança e da gestão social. Porém as mudanças na estrutura de gestão são recentes (a
Agem foi criada somente em 2009). Dessa forma há ainda certa insegurança. As
reuniões do Conselho estão esvaziadas como as da Assembleia Metropolitana. Ainda
são relativamente altos os custos de transação e os municípios não estão totalmente
disponíveis a cooperar.
43
Tal experiência de organização horizontal de um serviço metropolitano, construída no âmbito do
projeto Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana, gerou o segundo consórcio do país
criado nos moldes da Lei dos Consórcios de 2005.
44
Duas grandes obras de mobilidade foram realizadas a partir das propostas do PE RMBH: a Linha Verde
e a duplicação da MG-020.
111
A tendência para Machado (2009) é que, com o tempo, os órgãos responsáveis pela
RMBH fortaleçam-se e passem a ter um respaldo maior frente aos municípios
envolvidos.
Enquanto a gestão social não for uma prática na RMBH, as demandas sociais
urbanas aumentarão. A demora pela adoção de práticas cooperativas agrava a realidade
da situação de segregação socioespacial e de crise urbana.
Em entrevistas realizadas durante esta pesquisa, José Abílio Belo Pereira,
representante da sociedade civil no Conselho Metropolitano, e Jupira Gomes de
Mendonça, destacam que uma dificuldade marcante para a cooperação intermunicipal é
a disputa eleitoral, partidária. José Abílio ressaltou que na RMBH já há uma
compreensão maior quanto à existência de interesses comuns, o que melhora as relações
entre os municípios e diminui as disputas acima citadas. Outro fator que contribui para a
cooperação é a atitude do governo do estado, que tem tomado frente das ações
metropolitanas, coordenando-as. Essa coordenação faz com que os municípios menores
não tenham receio de serem engolidos pelos maiores, assim como impede que os
municípios maiores percam o entusiasmo por acreditarem que sustentarão as localidades
menos desenvolvidas.
José Abílio dispõe que a estrutura da RMBH, que existe na atualidade, é bastante
avançada e precisa ser experimentada para ser avaliada e melhorada. Para ele, não
adianta ficar teorizando e planejando sem colocar na prática os modelos desenvolvidos.
Para demonstrar a relevância da articulação interinstitucional e intermunicipal
cooperativa, no próximo capítulo será tratado o caso prático da gestão da acessibilidade
urbana na RMBH, demonstrando os órgãos responsáveis, as deficiências, as ações de
sucesso e os maiores obstáculos enfrentados.
112
5 ACESSIBILIDADE METROPOLITANA
A acessibilidade pode ser citada como uma das questões prementes a ser pensada no
contexto metropolitano e que requer a cooperação interinstitucional. Uma metrópole
desenvolve-se se a sua população tiver acesso aos serviços e benefícios garantidos por
meio de uma gestão social. Respectivo acesso deve ser tratado de maneira
transdisciplinar.
Segundo Jones (1981), acessibilidade diz respeito à possibilidade de acesso de um
indivíduo a um local, devido à existência de sistema de transporte que o atenda. Já
mobilidade, para esse mesmo autor, diz respeito à potencialidade de uma pessoa
deslocar-se no espaço.
A Lei 12.587 de 03 de janeiro de 2012 (BRASIL, 2012) trata da Política Nacional
de Mobilidade Urbana e considera, no seu artigo 4º, inciso III, a acessibilidade como a
facilidade disponibilizada às pessoas que possibilita a todos ter autonomia nos
deslocamentos desejados, respeitando-se a legislação em vigor. No que tange à
mobilidade urbana, o mesmo artigo, porém no inciso II, dispõe que esta caracteriza a
condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espaço.
A acessibilidade garante o funcionamento das cidades e contribui para a qualidade
de vida urbana, ao viabilizar a aproximação entre população e atividades econômicas
(CARDOSO, 2007)45.
Por essa razão, a Política Nacional de Mobilidade Urbana
(BRASIL, 2012) tem como princípios, no seu artigo 5 º, a acessibilidade universal; o
desenvolvimento sustentável das cidades; a equidade no acesso dos cidadãos ao
transporte público coletivo; a gestão democrática e controle social do planejamento e
avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana; a segurança nos deslocamentos
das pessoas; a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes
modos e serviços; a equidade no uso do espaço público de circulação, vias e
logradouros; a eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana.
A sociedade apresenta-se hoje com muitos quadros de desigualdade, seja social,
econômica ou demográfica. Esses quadros de desigualdade fazem com que as
45
“No Brasil, de modo geral, as dificuldades em alcançar oportunidades espacialmente distribuídas
encontram esteio na excessiva concentração de atividades socioeconômicas nas áreas centrais de grandes
cidades, sendo geralmente potencializadas por configurações radiocêntricas dos sistemas de transportes.
Tal morfologia radial tenderia a ser vantajosa caso as modalidades de transporte de massa fossem
majoritárias. No entanto, os históricos incentivos – públicos e privados – ao rodoviarismo no país, os
quais fizeram emergir disputas entre os modos de transporte individual e coletivo pelo consumo do
espaço viário urbano, resultaram na intensificação de congestionamentos, de acidentes de trânsito, de
desperdício de recursos energéticos e de impactos ambientais e psicológicos, com reflexos diretos e
indiretos na qualidade de vida da população” (CARDOSO, 2007, p.34).
113
prefeituras presentes em uma região tenham diferentes níveis de prestação de serviços,
tanto no quesito qualidade quanto no de quantidade46. Por esse motivo as pessoas
buscam, muitas vezes, terem as suas necessidades básicas garantidas em outro
município que possua uma melhor estrutura. Ou seja, quando um cidadão conclui que
não pode ter acesso a um serviço em um lugar, este busca ter sua necessidade atendida
em outro local. Para tanto, é necessário que o respectivo cidadão tenha condições de
acessar essa outra localidade e, consequentemente, acessar o serviço.
A Lei 12.587, que regulamenta a Política Nacional de Mobilidade Urbana, tem
como objetivos lidar com os problemas acima descritos. O art. 7º destaca em
pormenores cada um dos objetivos:
I - reduzir as desigualdades e promover a inclusão social;
II - promover o acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais;
III - proporcionar melhoria nas condições urbanas da população no que se
refere à acessibilidade e à mobilidade;
IV - promover o desenvolvimento sustentável com a mitigação dos custos
ambientais e socioeconômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas nas
cidades; e
V - consolidar a gestão democrática como instrumento e garantia da
construção contínua do aprimoramento da mobilidade urbana.
Enfim, conforme os conceitos apresentados no referencial teórico desta pesquisa,
pode ser percebido que uma administração pública dialógica, que preze pela cooperação
interinstitucional,
viabiliza
a
acessibilidade,
a
prestação
de
serviços
e
o
desenvolvimento local. Prova disso são as atribuições da União definidas pela Política
Nacional de Mobilidade Urbana. Dentre as atribuições previstas em lei, podem ser
citadas: a prestação de assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e
Municípios; o fomento à implantação de projetos de transporte público coletivo de
grande e média capacidade nas aglomerações urbanas e nas regiões metropolitanas. Já
aos Estados cabe garantir o apoio e promover a integração dos serviços nas áreas que
ultrapassem os limites de um Município, em conformidade com o § 3º do art. 25 da
Constituição Federal e delegar aos Municípios a organização e a prestação dos serviços
de transporte público coletivo intermunicipal de caráter urbano, desde que constituído
consórcio público ou convênio de cooperação para tal fim.
46
Esse fato pode ser facilmente demonstrado no que tange à prestação de serviços de saúde. Nem todas
as prefeituras conseguem sustentar grandes hospitais, o que faz com que as pessoas de uma determinada
localidade busquem atendimento em outra municipalidade. Para viabilizar o acesso à saúde em outros
municípios normalmente são disponibilizadas ambulâncias para a realização do transporte.
114
Novos arranjos territoriais e novas espacialidades são frequentemente formados no
meio urbano. Para Velloso (2010), uma metrópole constitui-se por uma dinâmica
própria, na qual “indivíduos, comunidades, instituições e organizações configuram tanto
uma densidade como uma articulação – de contatos e relações, de limites políticoadministrativos, mas, sobretudo, de lógicas da proximidade e da distância” (VELLOSO,
2010, p. 354). Os meios de acesso e os trajetos percorridos nos espaços urbanos
influenciam os usos e os valores desses espaços, assim como a interação da população e
da economia.
A acessibilidade, enquanto tema transdisciplinar, tem estreita relação com a
mobilidade. Os transportes são essenciais para o planejamento urbano por determinarem
o uso dos espaços a partir da localização, tempo, custo e possibilidade de acesso dos
mesmos (VILLAÇA, 1978). A acessibilidade é um importante fator de comparação
entre metrópoles, pois para estas não basta a oferta de uma ampla gama de serviços, são
necessárias formas eficientes para o acesso aos serviços prestados (VILLAÇA, 1978).
A acessibilidade representa maior ou menor facilidade em atingir as oportunidades
oferecidas, considerando o perfil da rede de transporte, a localização e o número de
atividades disponíveis. A acessibilidade é determinada pelas funções de uso do solo e
pelas características dos transportes. Sendo assim, o custo gasto no deslocamento e a
provisão de acessibilidade podem compor “pilares do planejamento urbano e de
transportes, visando à inclusão social e o desenvolvimento” (CARDOSO, 2007, p.31).
Quanto menor a disponibilidade de transporte e mais difícil o acesso a áreas que
concentram a economia local, mais comprometida fica a inclusão social. Cardoso (2007,
p.35) dispõe que a “adoção de práticas e estratégias alternativas de (re)dimensionamento
das relações entre uso do solo e transporte, poderia contribuir para minorar processos de
exclusão social e para um desenvolvimento mais equilibrado e sustentável do espaço
urbano”.
Villaça afirma que a acessibilidade reflete em vários fatores que compõem o espaço
urbano, dentre eles a distribuição de valor da terra:
a acessibilidade é o valor de uso mais importante para a terra
urbana, embora toda e qualquer terra o tenha em maior ou
menor grau. Os diferentes pontos do espaço urbano têm
diferentes acessibilidades a todo o conjunto da cidade
(VILLAÇA, 1998, p. 74).
A acessibilidade constitui o fator fundamental determinante
do preço da terra e do arranjo dos usos do solo na cidade. A
necessidade de proximidade (rapidez de contatos diretos) é a
própria razão de ser das cidades (VILLAÇA, 1978, p. 20).
115
A baixa mobilidade produz uma supervalorização dos pontos
de melhor acessibilidade (VILLAÇA, 1978, p. 23)47.
A gestão urbana que valoriza a acessibilidade dinamiza as periferias urbanas pela
garantia da oferta de serviços de modo descentralizado e pela disponibilização de
diversos modos integrados de transporte. Dessa maneira é construída a base da
superação da exclusão social.
A mobilidade e a integração orgânica entre os municípios sempre foram
consideradas como elementos-chave na identificação de regiões metropolitanas – no seu
aspecto físico, não jurídico. As metrópoles são os espaços integrados dinâmicos ligados
ao centro polarizador. A mobilidade pode ser compreendida como um excelente
indicador da produção do espaço urbano e da integração em escala regional
(MARANDOLA JUNIOR, 2010).
Esteve (2004, p. 23) destaca, como alguns dos principais objetivos de uma
administração regional: garantir o acesso externo aos principais centros econômicos,
sociais e políticos do entorno macrorregional e aumentar a mobilidade interna
sustentável, em especial através do transporte público48.
A dificuldade de gestão da acessibilidade e o intenso trânsito de pessoas nas grandes
cidades (como nos movimentos pendulares) fazem com que seja eminente a necessidade
de articulação entre estados, municípios e União em prol da realização de melhorias na
mobilidade urbana.
Desde o início dos anos 90, vem ocorrendo um contínuo desmonte da estrutura
federal destinada a atender as demandas do transporte urbano, tendo a União atuado
apenas no financiamento e na normalização técnica de veículos. O afastamento do
governo federal das demandas relacionadas com o transporte urbano resultou em uma
situação desfavorável para a expansão de ofertas de serviços. O transporte de massa por
metrôs, por exemplo, ficou com restrições financeiras quase absolutas. Diante desse
quadro, estados e municípios têm tido que se comprometer mais com a questão da
47
No Brasil, as desvantagens para a residência nas localizações centrais (ruído, poluição, falta de
privacidade) ainda não chegaram ao ponto de neutralizar sua principal vantagem, que é a acessibilidade
ao centro (VILLAÇA, 1978, p. 24). Villaça, em 1978, afirmou que mesmo os congestionamentos
parecem que não chegaram ao ponto de neutralizar essa vantagem. Em 2011, a expressão citada ainda
prevalece como verdadeira.
48
O texto foi traduzido pela autora desse trabalho e segue a transcrição literal da obra de Esteve (2004, p.
23): “Garantizar el acceso externo com respecto a los principales centros económicos, sociales y políticos
del entorno macrorregional en el que se encuentra; aumentar la movilidad interna sostenible, en especial a
través del transporte público”.
116
mobilidade. A previsão constitucional que determina que o transporte coletivo é da
alçada dos municípios fundamenta o distanciamento da União (GOUVÊA, 2005).
No que tange às regiões metropolitanas, o problema da mobilidade é agravado, pois
os agentes financeiros oficiais podem emprestar recursos para estados e municípios, mas
não para entidades metropolitanas que não apresentam fontes próprias de custeio
(GOUVÊA, 2005).
Para Gouvêa (2005), a política de transporte é essencial ao se discutir a problemática
metropolitana. Conforme esse autor,
um bom sistema de transportes deve operar através de redes
multimodais integradas, as quais são planejadas para
proporcionar, no âmbito das aglomerações urbanas, uma
adequada compatibilização entre oferta e demanda. Tais
redes devem ter o seu desenvolvimento orientado, em nome
da funcionalidade e da eficiência, segundo a lógica de
ocupação dos espaços e dos níveis desejados de adensamento
urbano, sem se levar em conta os limites municipais. A
realidade mostra que a imposição política das fronteiras
intrametropolitanas tem impedido, na medida em que a
gestão é municipal, a implementação de uma rede de
transporte público que seja efetivamente integrada, em
termos tanto de sua estrutura física quanto tarifária.
(GOUVÊA, 2005, p.110)
As alianças para uma articulação interinstitucional cooperativa e participativa no
campo dos transportes são difíceis de serem implantadas, devido ao grande número de
conflitos. A diversidade dos grupos envolvidos, a tendência à elitização do transporte e
a valorização do uso individual, a dependência de volumosos investimentos públicos e
da atividade do setor privado agravam a dificuldade descrita.
De acordo com Gouvêa (2005), os usuários dos transportes possuem diversas
preocupações cotidianas e assim não priorizam o debate acerca da mobilidade,
deixando-o à mercê dos interesses do seleto grupo de empresários que gerem os
transportes coletivos em cidades como Belo Horizonte. Mesmo tendo a Constituição da
República de 1988, no seu art. 30, inciso V, elegido o transporte coletivo como serviço
público de interesse local de caráter essencial, as políticas públicas sobre esse tema são,
até o presente momento, prejudicadas pela ausência de um arranjo institucional
metropolitano.
O tamanho, a duração, os custos e a complexidade dos trajetos diários das pessoas
têm aumentado nos últimos anos, especialmente nas metrópoles. Muito tempo é passado
no trânsito, nos corredores de acesso urbano. Esses fatores refletem no estilo de vida
dos cidadãos (MARANDOLA JUNIOR, 2010). Além do mais, o aumento do tempo
117
gasto no trânsito desestimula o mercado ao promover o dispêndio de muitas horas
improdutivas em processos de circulação (MORENO, 2006). Conforme Silva et al
(1994, p. 104), a desigualdade social dos grandes centros urbanos agrava problemas
relacionados à mobilidade:
Com efeito, num contexto de pobreza, tônica dos países periféricos, a
parca incidência de modos alternativos de transporte que independam
de financiamento, como o próprio caminhar, além de problemas
relacionados à limitada integração física e tarifária entre os diversos
modos coletivos componentes dos sistemas de transporte – os quais
são responsáveis pela maioria dos deslocamentos intraurbanos –,
resultam num processo de discriminação geográfica, uma vez que os
indivíduos de menos posses têm dificultadas suas oportunidades de
trabalho, estudo, consumo e lazer, justamente por não conseguirem
alcançar pontos diversos da cidade pagando uma única passagem.
(SILVA et al, 1994)
A falta de um planejamento conjunto da mobilidade e da acessibilidade
metropolitana também prejudica o funcionamento do transporte público. Os planos
diretores municipais são feitos independentemente da visão regional de diversas
demandas comuns.
As precariedades nas condições de acessibilidade nos grandes centros urbanos
normalmente são trabalhadas localmente e “restringem-se à abertura e manutenção de
articulações viárias, que tão somente privilegiam as ligações intermunicipais, não sendo
necessariamente acompanhadas de investimentos em melhorias nos sistemas de
transporte” (CARDOSO, 2007, p. 95). Essa forma de gestão implica na segregação
socioespacial e na dependência de uma região frente a outras mais estruturadas.
A acessibilidade relaciona-se com o desenvolvimento. A descentralização da
ocupação do espaço metropolitano e a desconcentração de atividades da área central
urbana favorecem a diminuição dos problemas de acessibilidade, pois permitem maior
aproximação de áreas residenciais, comerciais, industriais dentre outras regiões com
diferentes usos. Ao mesmo tempo, a descentralização pode ampliar as deficiências no
acesso, caso não haja alternativas eficazes que promovam os deslocamentos
(VILLAÇA, 1978).
Uma boa distribuição do uso do solo, a partir de processos de flexibilização e
desconcentração de atividades, podem promover o uso mais racional da infraestrutura
de transporte. Dentre as contribuições possíveis, podem ser citadas: distribuição dos
fluxos de tráfego, redução dos congestionamentos, melhor fluidez e capacidade
operacional, redução dos índices de poluição, aumento das condições de segurança no
trânsito, diminuição dos tempos de viagem, menor extensão dos deslocamentos, redução
118
dos custos de implantação de atividades na cidade, melhor acessibilidade. Toda essa
articulação possibilita um arranjo espacial que favoreça a produção e o desenvolvimento
local. Esse potencial deve ser explorado levando-se em conta todo o contexto
municipal/regional, de modo que não acentue o desenvolvimento desigual de diferentes
espacialidades (MORENO, 2006).
A adoção no Brasil de políticas de incentivo à produção automobilística49 –
notadamente sob a égide do Programa de Metas implementado pelo Governo de
Juscelino Kubitschek (1956-1960), o qual inaugurou um curto, porém intenso período
de dinamismo econômico nacional, auxiliado pela atração da indústria automobilística
internacional – promoveu um “crescimento sem precedentes da produção e do consumo
do transporte motorizado individual” (CARDOSO, 2007, p. 4).
Sinônimo de conforto, privacidade e prestígio social, o automóvel passou a ocupar
as ruas e estradas do país, o que exigiu uma adaptação das cidades para que pudessem
comportar o tráfego veicular. Diante disso, restou necessária a realização de políticas
públicas de planejamento integrado. A efetivação de condições de acessibilidade que
atendam à sociedade deve ser tratada levando em conta mais do que o interesse
individual, pois mesmo uma pessoa que possui muitos recursos econômicos e carros de
última geração também sofre com os congestionamentos e a má conservação de vias.
Assim, a acessibilidade deve ser promovida tendo em vista o coletivo.
Cardoso (2007) sugere que os administradores públicos fiquem mais atentos às
necessidades populares, para que possam interpretar a acessibilidade como instrumento
49
O transporte público – historicamente majoritário – sofreu uma importante queda na sua atratividade,
passando de 52,3% para 35,7% na sua utilização diária entre 1992 e 2001, respectivamente. Por outro
lado, o transporte privado apresentou uma elevação no mesmo período (de 16,3% para 18,7%). Esses
resultados devem se explicar por diversas razões, como: a) implementação de políticas públicas que
tendem a privilegiar a circulação de automóveis (tais como abertura e/ou o alargamento de vias públicas);
b) facilidades na aquisição de veículos de transporte individual, somadas ainda às crescentes alternativas
de trabalho para proprietários de motocicletas (a exemplo dos chamados “motoboys”, que, embora não
tenham a profissão regulamentada, prestam serviços rápidos, notadamente relacionados à entrega de
documentos, medicamentos, gêneros alimentícios, entre outros); c) precariedades na prestação dos
serviços dos modos de transporte público coletivo (superlotação, atrasos, desconforto, insegurança etc.).
No entanto, os resultados mais surpreendentes referem-se ao aumento no uso de meios de transporte não
motorizado, categoria que captava pouco mais de 23% dos deslocamentos individuais diários com destino
aos locais de trabalho na RMBH em 1992 e passou a atrair quase 38% da demanda metropolitana em
2001. Tal fenômeno pode associar-se tanto ao processo de desconcentração espacial e de atividades em
curso na RMBH, o que tende a aproximar domicílios e postos de trabalho, tornando, por vezes,
desnecessária a utilização de meios motorizados, ou pela falta de capacidade de pagamento da tarifa dos
sistemas de transporte público, em face da redução da renda, desemprego, subemprego e crescimento da
informalidade do trabalho, conforme atestam Gomide (2003); Cardoso (2007).
119
fundamental para a eficiência das metrópoles. Uma cidade eficiente promove o
desenvolvimento local e a diminuição da crescente exclusão urbana.
O próximo tópico deste trabalho demonstra como é a gestão dos transportes na
RMBH para a promoção da acessibilidade. Será discutido se a possibilidade de
locomoção na área estudada promove ou não o desenvolvimento local a partir de uma
administração cooperativa.
5.1 A acessibilidade na RMBH
Historicamente a acessibilidade na RMBH retrata a segregação socioespacial.
Cardoso apontou, em entrevista realizada em setembro de 2011 para a redação deste
trabalho, como desafio, o conflito político institucional.
Os anos 1940 marcaram Belo Horizonte pela intensa industrialização, o que atraiu
um expressivo contingente populacional oriundo da zona rural. Assim, seu processo de
metropolização teve início na década de 1950, quando a periferia da capital mineira
passou por intensa expansão, obrigando o Poder Público a reestruturar a rede de
transportes. Para lidar com essa demanda, o governo de Minas criou, nessa mesma
época, uma autarquia municipal com a função de gerenciar o sistema de transportes
coletivos, o DBO - Departamento de Bondes e Ônibus (CARDOSO, 2007).
Foi na década de 70 que os limites municipais passaram a ser simplesmente
administrativos, devido à expansão da mancha urbana. A falta de coordenação da
política de transporte gerou uma superposição de itinerários de ônibus, a concorrência
predatória entre linhas, o congestionamento do trânsito, a política tarifária desarticulada,
o planejamento fragmentado e a impossibilidade de implementação de uma rede de
transporte público efetivamente integrada em termos físicos e tarifários (GOUVÊA,
2005).
Com a consolidação da Plambel, enquanto agência de planejamento urbano regional,
esta se dedicou à gestão metropolitana do transporte. A Plambel elaborou alguns
documentos sobre a mobilidade na RMBH, como o Esquema Metropolitano de
Estruturas e o Estudo do Sistema de Órgãos Encarregados do Transporte e do Trânsito
na Região Metropolitana. Esses estudos foram feitos para tentar gerir as demandas de
interesse comum dos municípios da região. Esses documentos alertavam quanto ao
grande número de agências, lidando com os problemas de transporte e trânsito. Essa
diversidade de instituições dificultou a articulação interinstitucional e a cooperação,
pois vários interesses diferentes e, por vezes conflituosos, eram somados. Dessa
maneira, foi sugerida uma redefinição dos órgãos responsáveis pela mobilidade com a
120
finalidade de melhorar o desempenho da prestação desse serviço. Em regra, os
diagnósticos realizados pelo Plambel afirmavam ser necessário algum nível de gestão
centralizada para o sucesso das políticas de mobilidade (GOUVÊA, 2005).
Os Planos Mineiros de Desenvolvimento Econômico e Social I e II, do final dos
anos 70, previam que a habitação, o transporte e o saneamento básico eram
fundamentais para o desenvolvimento do estado. Tendo em vista o cumprimento das
metas dos planos descritos, foi criado um organismo metropolitano para gerenciar o
tráfego e o transporte público da RMBH, a Metrobel50. A gestão da Metrobel foi
inovadora ao sugerir a participação de diversos representantes da sociedade. Seu
primeiro objetivo era construir linhas de metrô, ligando mais de um município ao centro
da capital. A Metrobel administrou, a partir de 1980, a rede de transporte público e o
sistema viário da Região Metropolitana de Belo Horizonte (GOUVÊA, 2005).
Nesse período, foram criados programas como o PROBUS (Programa de
Organização do Transporte Público) e o PACE (Plano da Área Central). Esses tinham
como meta reestruturar o sistema de transporte metropolitano e reorientar os fluxos de
tráfego (FJP, 1996). Infelizmente a Metrobel foi implantada sob um regime tecnocrático
e autoritário, o que fez com que suas ações não atendessem “às principais reivindicações
populares, guardando um caráter eminentemente técnico” (CARDOSO, 2007, p. 81).
Enfim, mesmo que a Metrobel tivesse como proposta o envolvimento popular, o regime
autoritário de governo a impediu de colocar na prática as suas pretensões.
Outra inovação proposta pela Metrobel foi a criação do Sistema de Cobrança e
Validação de Tarifa (Sistar) que consistia no pagamento da passagem, conforme o
trajeto que iria ser realizado, diferentemente do que ocorre atualmente nos ônibus. Com
a criação da Câmara de Compensação Tarifária – CCT – no ano de 1982, cada linha de
ônibus passou a possuir uma tarifa única, ou seja, o passageiro pagava sem ser levado
em conta o trajeto e a distância percorrida (MACHADO, 2009).
A CCT foi criada com a finalidade de equilibrar o sistema tarifário metropolitano e
essa se tornou, na época, o principal instrumento de metropolização da gestão
(MACHADO, 2009). Essa consideração quanto a ser a CCT responsável, em parte, pela
50
Durante o período de transição política, a RMBH foi marcada pela criação da METROBEL
(Companhia de Transportes Urbanos da Região Metropolitana de Belo Horizonte) em 28 de junho de
1978, no governo Aureliano Chaves, através da Lei Estadual n. 7275 – embora somente efetivada em 27
de março de 1980, no governo Francelino Pereira, com a Deliberação n. 14/80. Inspirada na Lei Federal
n. 14, de 1973, que institucionalizou as regiões metropolitanas, a METROBEL foi idealizada como um
órgão metropolitano capaz de unificar as ações de transporte e trânsito da RMBH (CARDOSO, 2007, p.
81).
121
metropolização da RMBH deriva do fato de que essa câmara permitiu que as passagens
do transporte coletivo para viagens mais longas, normalmente realizadas por pessoas de
baixa renda, fossem barateadas. Assim, com o passar do tempo, o modelo de cobrança
de passagens tornou-se um fator indutor da reprodução de periferias e fixação de
populações em regiões distantes, desprovidas de infraestrutura51 (GOVERNO DE
MINAS & INSTITUTO HORIZONTES, 2011).
Hoje, no entanto, existem tarifas
diferenciadas e estas apresentam custos elevados.
Com o movimento municipalista da década de 80, as instituições intermunicipais de
organização do transporte ficaram enfraquecidas. Em 1988, no Governo de Newton
Cardoso, antecipando a municipalização dos transportes, a Metrobel foi extinta, sendo
substituída pela Transportes Metropolitanos - Transmetro. Novos investimentos foram
empregados nos transportes a partir dos anos 1990, quando o gerenciamento desses
passou a ser função municipal. Ainda durante a vigência da Transmetro, foi criada a
BHTRANS (Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte), no ano de 1991
através da Lei Municipal n. 5953. Referida empresa herdara basicamente as mesmas
atribuições dos órgãos antecessores, porém restringindo-se à escala municipal, e não
mais metropolitana”
52
(CARDOSO, 2007, p. 85). Somente em 1993 a BHTRANS
passou a operar de forma plena.
Segundo a Constituição de 1988, o município é competente para organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial. Porém, de acordo
com Gouvêa (2005), em um município metropolitano, o transporte coletivo é de
interesse comum e não simplesmente local. Em 1993, o então prefeito de Belo
Horizonte, Patrus Ananias, municipalizou o transporte da capital e retirou do órgão
estadual vigente, nesse período (Transmetro – Transportes Metropolitanos), a
organização das linhas de ônibus municipais.
Disputas políticas, envolvendo a Prefeitura de Belo Horizonte e o governo do estado
de Minas Gerais, influenciaram a gestão da mobilidade realizada pela BHTRANS. Para
51
Municípios como Ibirité e Ribeirão das Neves cresceram muito nas décadas de 80 e 90, justamente
após o barateamento das passagens para viagens realizadas em transporte coletivo, devido à criação da
Câmara de Compensação Tarifária – CCT (GOVERNO DE MINAS & INSTITUTO HORIZONTES,
2011).
52
Hoje empresas municipais estão fortemente consolidadas como gestoras da mobilidade urbana
(BHTRANS, Transcon, Transbetim), ao mesmo tempo, o DER-MG é o responsável pela gestão do
transporte público considerado metropolitano, mas delimitado com linhas de ônibus que saem de
municípios da RMBH em direção à região central da capital (GOUVÊA, 2005).
122
Dias (1996), o governo estadual sonegou informações sobre o sistema coletivo de
transporte necessárias para a referida empresa, como os quadros de horários das linhas e
as planilhas de cálculo da CCT.
Os embates políticos envolvendo Prefeitura e Estado continuaram nos primeiros
anos da gestão BHTRANS, só sendo minimizados a partir da completa extinção da
Transmetro (1994), momento em que suas atribuições referentes aos serviços
intermunicipais foram repassadas para a diretoria metropolitana do Departamento de
Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais – DER/MG (DIAS, 1996). Essa
desarticulação refletiu negativamente na sociedade e demonstrou a importância de ações
cooperativas e intersetorializadas. Diante disso, teve início um processo de
replanejamento dos serviços ligados à mobilidade na metrópole com o Plano de
Reestruturação do Sistema de Transporte Coletivo do Município de Belo Horizonte
(BHBUS) (CARDOSO, 2007).
Outros municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte seguiram o modelo
implantado pela capital e municipalizaram o sistema de transportes. Um exemplo é
Betim, que, em 17 de dezembro de 1993, criou a empresa Transporte Urbano de Betim
(TRANSBETIM). O trânsito e o transporte coletivo foram assumidos pela citada
empresa, enquanto o DER/MG53 gerenciava as linhas intermunicipais que atendiam o
município.
A situação do transporte público na RMBH é marcada pela desarticulação dos vários
sistemas existentes. No caso das empresas de ônibus, há intensa concorrência entre as
linhas, o que contribui para a irracionalidade do sistema, acúmulo de déficits
operacionais e a queda da qualidade (CUNHA; PEDREIRA, 2008).
Para Cardoso (2007), a simples criação de um órgão municipal, sem a definição
também de um órgão de gestão metropolitana, que coordenasse as políticas públicas
locais fez com que as ações implementadas não contribuíssem para as condições de
acessibilidade na RMBH. Cardoso (2007) destacou, em entrevista realizada pela autora
deste trabalho em setembro de 2011, que um importante desafio é a unificação dos
fluxos, com integração física e tarifária, enquanto resultado de ações cooperadas.
Com isso, a organização dos serviços de transportes coletivos está desarticulada. O
gerenciamento das redes de acessibilidade é realizado por diferentes organizações
53
“O DER/MG “herdou” as atribuições dos sucessivos organismos de gestão metropolitana e jamais
pautou suas ações balizadas em um planejamento estratégico. Talvez, por isso, a RMBH apresenta-se
como uma das regiões metropolitanas brasileiras que detém maiores deficiências no tocante à provisão de
acessibilidade intrametropolitana” (CARDOSO, 2007, p. 90).
123
governamentais que pertencem a distintas esferas de governo, sem que haja interação na
rede. Segundo Gouvêa (2005), esse gerenciamento faz com que os usuários dos
sistemas de transporte público dependam de diversos responsáveis pelos serviços de
mobilidade. Assim, a ausência de integração física e tarifária compromete a
acessibilidade intrametropolitana. José Abílio Belo destaca que a discussão da
mobilidade é urgente no contexto da grande Belo Horizonte e que falta uma gestão
unificada54.
A Comissão Gerenciadora do Transporte Coletivo da RMBH (CGTC) representa o
início da colaboração e de ações coordenadas na gestão da mobilidade. A CGTC foi
constituída pelo DER/MG, BHTRANS, CBTU, TRANSBETIM e TransCon e tem a
função de “definir os parâmetros comuns para especificação de serviços, veículos e
remuneração das empresas subconcessionárias” (CARDOSO, 2007, p. 90).
Faltam dados precisos quanto aos reflexos da municipalização ocorrida na RMBH,
mas dados apresentados pela Universidade Federal de Minas Gerais demonstram que,
com relação à mobilidade, no período de 1993-2003 houve uma fragmentação do
sistema de serviço de transportes coletivos em dez sistemas concorrentes; 96% dos
passageiros transitam em transporte sobre pneus e apenas 4% por trem metropolitano;
foi extinto o mecanismo de compensação tarifária entre linhas metropolitanas, “que,
baseado no equilíbrio interno das regiões operacionais e das empresas delegatárias,
proporcionava, antes da municipalização dos serviços, subsídios cruzados entre linhas
superavitárias e deficitárias” (MACHADO, 2009, p.144); o sistema ficou desarticulado
e sob funcionamento predatório55.
54
José Abílio referiu-se ao fato citado durante entrevista realizada com o mesmo pela autora do presente
em trabalho. A entrevista ocorreu em setembro de 2011.
55
“Belo Horizonte, por exemplo, após a consolidação do processo de municipalização dos transportes
públicos e a instituição do Plano Diretor da cidade (ambos durante os anos 1990) – atendendo a
prerrogativas da Constituição Federal de 1988 –, adotou medidas de impacto sobre o sistema de
transportes e o trânsito da cidade, sobretudo através da criação do Plano de Reestruturação do Sistema de
Transporte Coletivo do Município de Belo Horizonte (BHBUS) e do revigoramento do Plano da Área
Central (PACE). A partir de então, começaram a ser realizadas intervenções importantes – algumas ainda
em curso e restritas tão somente à Capital mineira –, como a reorganização de cores, numerações e
itinerários das linhas de ônibus, no intuito de racionalizar a operação do sistema, culminando com a
implantação dos sistemas Tronco-Alimentador e Interbairros; a criação de estações de ônibus em regiões
periféricas e de grande demanda de usuários – algumas delas integradas ao Trem Metropolitano (metrô) –
a implementação de pistas exclusivas para ônibus na área central da cidade e em grandes corredores
viários; a criação do Serviço de Transporte Suplementar de Passageiros, concebido com a função de
coibir o transporte clandestino na Capital, sendo realizado por microônibus; entre outras” (CARDOSO,
2007, p.27).
124
O caso da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU - operadora do metrô de
superfície que liga Belo Horizonte e Contagem retrata bem a situação descrita acima. A
CBTU é umas das poucas entidades remanescentes do arcabouço institucional criado
pelos militares para a área de desenvolvimento urbano e tornou-se uma organização
pública muito interessada na retomada do planejamento metropolitano na RMBH, por
uma razão muito lógica,
a fragmentação institucional do funcionamento dos
transportes na região metropolitana acarreta uma situação de
concorrência predatória entre os sistemas gerenciados pelas
prefeituras, pelo Departamento de Estradas de Rodagem de
Minas Gerais (DER-MG) e pela CBTU, e, como resultado
imediato da desintegração dos transportes na RMBH, o metrô
de Belo Horizonte acusa uma das mais baixas taxas de
participação de usuários de transporte público do país. O
prejuízo operacional do metrô de Belo Horizonte é brutal, de
maneira que o seu funcionamento depende drasticamente de
subsídios do governo federal. (MACHADO, 2009, p. 90)
Na atualidade, a Agência Metropolitana tem se encarregado da realização de um
trabalho de articulação e estabelecimento de consensos entre os agentes que atuam na
produção dos serviços de cunho regional e uma preocupação central da agência está
relacionada às demandas de mobilidade e transporte. A articulação derivada dessas
demandas envolve a Secretaria de Transportes (que herdou do DER a antiga Diretoria
de Transporte Metropolitano), o DER, a CBTU, entre outros. Apesar dos esforços que
estão sendo realizados, várias críticas são esboçadas pelos municípios quanto às ações
do Estado. Para o diálogo no campo dos transportes, foi criado o comitê gestor
metropolitano da mobilidade, integrado por representantes de Betim, Contagem,
DETRAN, DER e Subdiretoria de transporte metropolitano, coordenados por
representantes da agência (MARES GUIA; AZEVEDO, 2010).
Ocorre que, na RMBH, a prestação de serviços de transporte coletivo urbano é
basicamente privada e, como aponta Gouvêa (1992), a permissividade do Poder Público
deixa que os empresários definam os itinerários das linhas de ônibus em função do
retorno financeiro e não tendo em vista o atendimento das necessidades da população.
Os investimentos feitos na RMBH fizeram com que houvesse uma nova concepção
acerca das demandas metropolitanas. Essa mudança levou, como já citado anteriormente
neste trabalho, à produção do PDDI e ao destaque da acessibilidade na elaboração de
referido plano. A compreensão da acessibilidade, enquanto ponto a ser trabalhado de
forma transdisciplinar e interinstitucional, fez com que houvesse novidades nesse
125
campo, como a necessidade de uma gestão cooperativa dos transportes e a utilização de
tecnologias de comunicação digital.
Ainda que seja importante dedicar atenção à gestão dos transportes, muito
fragmentada e privatizada, a acessibilidade foi trabalhada pelo PDDI – Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado. A discussão desse tema foi além do debate acerca da
mobilidade, levando em conta o real conceito de acessibilidade, conforme foi tratado no
início deste capítulo.
O PDDI divide-se em eixos de discussão, propõe mudanças na acessibilidade da
RMBH e ressalta a necessidade de uma gestão integrada, que abranja vários aspectos e
serviços metropolitanos. A natureza transdisciplinar das políticas integrantes do Eixo
Acessibilidade advém do objetivo desse eixo, que é garantir ao cidadão metropolitano
maior participação na sociedade, através do acesso aos meios físicos, aos serviços, ao
lazer, dentre outras necessidades básicas. Os projetos propostos no ponto que trata da
acessibilidade foram divididos em oito políticas (PDDI, v. 2, p. 284):
Política Metropolitana Integrada de Centralidades em Rede
Política Integrada de Mobilidade Metropolitana
Política Metropolitana Integrada de Direito ao Espaço Cotidiano: Moradia e
Ambiente Urbano
Política Metropolitana Integrada de Integração dos Serviços de Saúde
Política Metropolitana Integrada de Assistência Social
Política Metropolitana Integrada de Democracia Digital
As políticas citadas são complexas e de grande abrangência. O Eixo Acessibilidade
“integra políticas e programas que têm em comum a busca pela ampliação das
condições e meios de acesso a uma variedade de serviços, equipamentos e centralidades
da RMBH” (PDDI, v. 2, p. 284). A acessibilidade, para ser plena, depende da efetivação
de melhorias em vários aspetos. As propostas práticas dizem respeito à estruturação
metropolitana em rede e visam a ampliar as condições de acessibilidade, especialmente
da população de baixa renda, inclusive aos espaços naturais e de lazer; aperfeiçoar o
sistema viário dos municípios integrantes da região metropolitana e a rede de transporte
público; integrar sistemas de transporte sustentáveis (não motorizados) aos sistemas
convencionais; ampliar áreas destinadas à circulação de pedestres; reduzir o uso de
veículos privados e incentivar o transporte coletivo (PDDI, v. 2, p.285).
Uma sugestão de certa forma inovadora advinda do PDDI é o exercício da
acessibilidade pela incorporação de novas tecnologias de informação e comunicação,
126
conhecidas como TICs. Segundo observado, as TICs proporcionam a interação e o
acesso por meios eletrônicos digitais, sendo que esse instrumento pode potencializar
inclusive as condições de participação do processo democrático, pois minimiza os
constrangimentos físicos e as limitações impostas pela falta de tempo livre e de modos
de locomoção (PDDI, vol. 2, p. 283).
A possibilidade de deslocamento intramunicipal e a garantia de acesso aos serviços
básicos para a população de uma área metropolitana são a essência de uma gestão
urbana eficaz, promotora do desenvolvimento local. Dessa forma, pode-se concluir que,
ao se traçar para a RMBH um caminho promotor da acessibilidade, através do PDDI,
consequentemente, está sendo favorecida a redução dos custos de transação, a
dialogicidade e a melhoria da qualidade de vida da população.
A redução dos custos de transação deriva da articulação interinstitucional para a
prestação de serviços. A dialogicidade e a melhoria da qualidade de vida são resultado
da possibilidade de participação da população através de tecnologias digitais e pelo
exercício da cidadania a partir do acesso aos serviços básicos de maneira eficiente.
Ocorre que o PDDI somente ficou pronto no final de 2010. No entanto a RMBH foi
criada em 1973 e remodelada, institucionalmente, a partir de 2003. Durante todo esse
período, a metropolização enquanto fenômeno urbano aconteceu de forma ininterrupta e
várias intervenções públicas quanto à acessibilidade foram realizadas, sem a
fundamentação do PDDI.
A Linha Verde, por exemplo, considerada pela Secretaria Estadual de Transportes e
Obras Públicas – SETOP - como o maior conjunto de obras viárias da Região
Metropolitana de Belo Horizonte (SETOP, 2011), foi concluída em 2008, antes da
elaboração do PDDI, que vislumbra a importância de uma gestão metropolitana social,
fundamentada na cooperação e na participação.
A Linha Verde corresponde a uma via de acesso que liga o centro da capital mineira
ao Aeroporto Internacional Tancredo Neves, localizado no município de Confins, ao
norte da RMBH. Esta passa ainda pelos municípios de Santa Luzia, Lagoa Santa e
Vespasiano. Sua extensão total é de 35,4 km e para a sua construção foram gastos,
aproximadamente, 400 milhões de reais do Tesouro do Estado (SETOP, 2011).
O MAPA 2 retrata a densidade viária na RMBH, que é muito concentrada na área
central e estende-se ainda de forma concentrada para o Eixo Sul. No entanto, o Vetor
Norte é de fato uma área onde a densidade viária é pequena, ainda que a Linha Verde já
127
esteja em operação. A concretização de propostas como a da construção do Rodoanel 56
e de ampliação de vias já existentes poderá mudar esse cenário.
MAPA 2: Densidade Viária na RMBH
Fonte: MOURA; MARQUES, 2010.
Segundo dados da SETOP (2011), a Linha Verde foi construída com a proposta de
atender a cem bairros de Belo Horizonte e a quinze municípios da RMBH, beneficiando
3,5 milhões de pessoas. A obra propicia o acesso do trabalhador ao centro, à rede
hospitalar da capital, a centros comerciais, a escolas e universidades. A SETOP afirma
ainda que o complexo viário é responsável pelo incremento do setor de serviços, além
de ter gerado cinco mil empregos diretos e cerca de quinze mil indiretos.
Muito dinheiro está sendo investido no Vetor Norte57 da RMBH, localizado no
MAPA 3, devido à construção da Linha Verde. O referido vetor apresentava-se,
56
Projeto de construção de via alternativa ligando diversos municípios do Vetor Norte.
Municípios envolvidos no Vetor Norte: Belo Horizonte (regionais Venda Nova, Pampulha, Leste,
Norte, Noroeste, Nordeste), Santa Luzia (em especial, a região do São Benedito), Ribeirão das Neves,
Esmeraldas (a parte do município situada na bacia do Ribeirão da Mata), Vespasiano, São José da Lapa,
Matozinhos, Pedro Leopoldo, Capim Branco, Confins, Lagoa Santa, Jaboticatubas (a parte do município
junto ao Rio das Velhas), Betim (Várzea das Flores ao longo do Anel Viário de Contorno Norte),
Contagem (Várzea das Flores ao longo do Anel Viário de Contorno Norte), Sabará (ao longo do Anel
Viário de Contorno Norte) (GOVERNO DE MINAS e INSTITUTO HORIZONTES, 2011).
57
128
historicamente, pouco valorizado e com precária prestação de serviços. Os municípios
que o compõem representavam, basicamente, cidades-dormitório com a função de
abastecer a capital com mão de obra barata e pouco qualificada. No entanto, atualmente,
essa região abriga a Cidade Administrativa do Governo do Estado de Minas Gerais e
novos empreendimentos.
Segundo reportagem de Moreira (2009), no Jornal O Tempo, o Instituto Hermes
Pardini, por exemplo, investiu cerca de quarenta milhões na transferência de parte de
seu centro administrativo e unidades laboratoriais para Vespasiano, município
localizado ao norte da área metropolitana e beneficiado pela Linha Verde.
Conforme Paiva (2009), em matéria publicada no Jornal Estado de Minas, A Viva
Empreendimentos Imobiliários, do grupo português Design Resorts, tem a proposta de
investir setecentos e trinta e três milhões de reais na implantação de um complexo
turístico e imobiliário em Jaboticatubas, também no Vetor Norte. Essa proposta visa a
se concretizar nessa região, devido ao acesso pelo Aeroporto Internacional e à Linha
Verde, além da proximidade da Cidade Administrativa. Esse projeto gerará, nos seus
três primeiros anos, mil e quinhentos empregos diretos e oitocentos postos de trabalho
indiretos.
Ainda, na mesma região, está sendo implantado um complexo imobiliário na Região
do Isidoro, última fronteira verde de Belo Horizonte. Para tanto, será criada uma nova
regional administrativa para a capital58. Notícia de Ayer (2010), divulgada pelo Jornal
Estado de Minas, informa que a área do empreendimento possui cerca de dez
quilômetros quadrados e tem capacidade para receber dois parques, dois grandes
corredores viários, toda a infraestrutura urbana e setenta e dois mil apartamentos.
Werneck (2010) destaca que, para a implantação da Regional Isidoro, a Lei de Uso e
Ocupação do Solo de Belo Horizonte teve que ser alterada e que a respectiva alteração,
apesar de discutida na Conferência Municipal de Políticas Urbanas, pode não ter sido
devidamente analisada com a população ou trabalhada de forma integrada, tendo em
vista a diversidade de fatores envolvidos.
Os investimentos destinados ao Vetor Norte citados acima dizem respeito a
inovações promovidas pela construção da Linha Verde, que consiste na melhoria do
acesso a municípios e bairros da região norte da RMBH. Ocorre que, mesmo diante de
58
Até o momento, Belo Horizonte é subdividida em nove regionais. A Regional Isidoro será a 10ª.
129
promissor quadro para empreendedores, a realidade não condiz com uma gestão social
que prioriza a participação popular e a cooperação interinstitucional.
MAPA 3: Localização do Vetor Norte da Região Metropolitana de Belo
Horizonte
Fonte: IGC/UFMGIPPUR/UFRJ, 2008
130
Dados concretos mostram mudanças no perfil de municípios que compõem a região
norte. Lagoa Santa, por exemplo, teve seu contingente populacional dobrado nos
últimos trinta e sete anos, pois sua população era de 14.053 pessoas, em 1970, e passou
a somar 44.922, em 2007. A arrecadação municipal, nessa mesma localidade, era de R$
18.516.409,00, no ano de 2002, e passou a ser de R$ 33.825.152,03, em 2008
(PREFEITURA DE LAGOA SANTA, 2012).
Em Ribeirão das Neves, a população dobrou em apenas quatorze anos (passou de
143.853, em 1991, para 311.372, em 2005), e a arrecadação municipal dobrou nos
últimos quatro anos (PREFEITURA DE RIBEIRÃO DAS NEVES, 2012), porém
menos de 75% dos seus habitantes possui moradia que receba a devida prestação de
serviços sobre a coleta de lixo (ZEE MG, 2012).
O Produto Interno Bruto - PIB - de Confins teve alteração marcante, de R$
14.213,00, em 1998, para R$ 40.831,00, informações de 2002 (PREFEITURA
MUNICIPAL DE CONFINS, 2012).
Mesmo diante de dados tão promissores para os citados municípios, segundo o
Zoneamento Ecológico Econômico - ZEE MG (2012), nenhum deles oferece uma
disposição adequada do lixo para mais de 70% da sua população, ou tratamento de
esgoto para mais de 50% da quantidade coletada. Esse quadro retrata como os
investimentos empregados no Vetor Norte não estão sendo gerenciados por uma gestão
social, já que mantém cenários de contraste socioeconômico. Enfim não basta a
ampliação da mobilidade como forma de promover a acessibilidade, ainda são
necessárias diferentes intervenções, além de obras como a Linha Verde.
Nos últimos anos, foram promovidos encontros entre a sociedade civil e o poder
público, com a finalidade de discutir situações como a mobilidade e o crescimento do
Vetor Norte. Um desses encontros foi o Fórum sobre o Planejamento Integrado do
Vetor Norte da RMBH, que ocorreu em Lagoa Santa no dia 21/10/2009. Nessa ocasião,
Maria Madalena, enquanto subsecretária de desenvolvimento metropolitano da SEDRU,
palestrou e destacou a Linha Verde como propulsora do desenvolvimento, assim como a
implantação da Cidade Administrativa e do Aeroporto Industrial. Como projetos futuros
de investimento público, Maria ressaltou o Rodoanel, a pavimentação de corredores
viários, a duplicação da MG-20 e a restauração da MG-424 – matérias do Eixo
131
Acessibilidade, a criação de um pólo de microeletrônica em Lagoa Santa 59 e a reforma
do Parque do Sumidouro. Já os projetos de investimentos privados citados foram a
ampliação do centro de manutenção da empresa GOL, a instalação de um centro de
manutenção de turbinas, hotéis, bancos, dentre outros.
Os impactos derivados da aplicação de tantos recursos no Vetor Norte, apresentados
no Fórum Metropolitano pela subsecretária de desenvolvimento metropolitano da
SEDRU, são o surgimento de um novo pólo de atração de pessoas e negócios, a
valorização de terrenos somada à especulação imobiliária, a expulsão da população de
baixa renda, a expansão da mancha urbana, o crescimento desordenado e a exigência de
mais infraestrutura. Para lidar com esses impactos, as propostas sugeridas pelo governo
foram a elaboração de projetos como um de desenvolvimento sustentável para o Vetor
Norte e outro para a regularização fundiária; a redução de riscos, a reabilitação de
centros urbanos e o saneamento da sub-bacia do Ribeirão da Mata. Os objetivos de
respectivos projetos são favorecer a participação popular para a redução das
desigualdades, disponibilizar subsídios para Planos Diretores Municipais, estruturar
políticas de geração de emprego, renda e habitação, além de formular indicadores de
monitoramento.
Os fatos narrados no Fórum sobre o Planejamento Integrado do Vetor Norte foram
todos apenas apresentados, sendo que as pessoas que estavam presentes não tiveram voz
ativa para fazer propostas, mas meros comentários. Apesar do objetivo do evento ter
sido discutir o planejamento de forma integrada, esse foi simplesmente apresentado.
Não houve uma construção dialógica do desenvolvimento local no Vetor Norte. Quanto
à Linha Verde, não foi tratado o seu projeto, pois a obra já se encontrava concluída.
Diante desses fatores, resta claro que o PDDI foi feito tardiamente, após a
implantação de marcantes mudanças na RMBH. Sendo assim, essas mudanças não
consideraram as reflexões a respeito da acessibilidade dispostas no PDDI.
De acordo com o Programa de Desenvolvimento e Gestão da RMBH, elaborado por
uma parceria entre o Governo de Minas e o Instituto Horizontes (2011), uma outra
preocupação oriunda do conjunto de investimentos previstos para o Vetor Norte é a
repetição de experiências passadas, como a que ocorreu com o Vetor Oeste da RMBH
na década de 70. Nessa ocasião, houve a implantação do complexo automotivo da Fiat e
59
O Pólo de Microeletrônica deverá atrair mais de 200 empresas para seu entorno, gerando cerca de 37
mil empregos diretos e indiretos de uma mão de obra altamente qualificada de engenheiros, cientistas,
mestres e Phds em eletrônica, química e física entre outras. O Pólo deverá gerar investimentos de mais de
um bilhão de dólares (GOVERNO DE MINAS e INSTITUTO HORIZONTES, 2011).
132
de uma série de investimentos em melhorias na malha viária e de transportes. Na região
oeste, o desenvolvimento desordenado anulou em parte os benefícios dos investimentos
públicos e privados realizados, o que gerou a formação do mais agudo processo de
reprodução de periferias de que se tem notícia, principalmente em Ribeirão das Neves e
em Ibirité. Com o intuito de trabalhar as questões relacionadas, no referido programa,
consta que deve ser pensada, de forma integrada, uma perspectiva de desenvolvimento
sustentável, tendo como objetivo disponibilizar a acessibilidade, conforme a definição
traçada no início do presente capítulo.
O desenvolvimento sustentável, no caso aqui estudado, deve se fundamentar nas
concepções apresentadas no referencial teórico deste trabalho, relativas ao
desenvolvimento local, à cooperação interinstitucional e à participação popular. O
Programa citado no parágrafo anterior propõe como política a implantação de processos
participativos que envolvam atores públicos, privados e a sociedade civil, com a
finalidade de articular e integrar as ações estratégicas do Vetor Norte. O instrumento
sugerido para tal é o consórcio intermunicipal60, já que esse proporciona o investimento
de recursos de uma unidade federativa em outra, viabilizando ações não aceitas pela Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000). Diante
disso, a lei de consórcios públicos oferece parâmetros legais para a cooperação
interinstitucional e ainda cria instrumentos administrativos e orçamentários para sua
gestão (ARAÚJO, 2010) 61.
60
“As limitações institucionais e jurídicas da repartição de competências constitucionais entre os entes
federados e, principalmente, a precariedade dos arranjos utilizados pelos municípios levaram à aprovação
da Emenda Constitucional n° 19 de 1998 (BRASIL, 1998), que alterou a redação do art. 241 e passou a
prever expressamente os consórcios públicos, os convênios de cooperação e a gestão associada de
serviços públicos” (LOPES, 2010, p.320). Como não feita, num primeiro momento, uma lei específica
para regulamentar os consórcios, estes continuaram a ser criados como associações civis. A mudança da
Emenda Constitucional n° 19 somente tornou-se aplicável com a Lei n° 11.107/2005 (BRASIL, 2005),
que dispõe sobre as regras gerais dos consórcios públicos. A partir dessa norma, os consórcios passam a
ser criados e extintos por lei, passam a ser de natureza pública ou privada e a ter personalidade jurídica
própria. Os consórcios e os convênios devem ser realizados pelas unidades federadas com vistas à
realização de interesses coincidentes das partes. Deverão ser pautados por ambos instrumentos, interesses
comuns e o modo de colaboração, não devendo ter por finalidade a captação de lucros ou o proveito
econômico (SERRANO, 2009). Diferentemente das regiões metropolitanas, os consórcios não são
instituídos por lei complementar, mas por adesão autônoma das partes. A região metropolitana advém de
uma imposição heterônoma do Estado, não de uma transação negocial. Já os consórcios dizem respeito à
regionalização, por vontade autônoma das partes, de atividades de titularidade dos municípios. O
consórcio intermunicipal é a alternativa de cooperação mais utilizada pelos municípios para trabalhar de
forma integrada e articulada. Este consiste em uma associação para a consecução de objetivos, obras,
serviços e atividades de interesse comum (CRUZ, 2008).
61
Segundo Lopes (2006), uma diversidade de formas institucionais de representação política,
organização administrativa e suporte técnico foi criada pelos estados com a finalidade de possibilitar uma
gestão metropolitana de sucesso. Dentre essas formas, podem ser citadas: fóruns para a participação
133
Para Gouvêa (2005), podem ser considerados três sistemas básicos de governo ou
administração metropolitana capazes de resolver situações como a exposta, nos quais
não há acesso adequado aos serviços públicos prestados: o constituído à margem dos
municípios; o formado apenas por representantes dos municípios metropolitanos; o
misto ou coordenado, que envolve outras instâncias políticas e administrativas. Gouvêa
(2005) relata na mesma obra que o sistema mais eficaz é aquele que cria um nível
político-administrativo metropolitano autônomo, sem eliminar o nível local. Deve então
haver a fusão dos municípios metropolitanos, a cooperação voluntária entre os mesmos
e a atribuição legal da responsabilidade decisória ao estado. Assim, as regiões
metropolitanas que possuem um governo institucionalizado diferem das que apresentam
atividades metropolitanas coordenadas por uma instância superior e das que não estão
submetidas a nenhum tipo de coordenação.
As regiões metropolitanas que possuem um governo institucionalizado, como a
RMBH, podem ser criadas a partir da instalação de uma estrutura metropolitana,
definida por lei, acima dos governos municipais ou através da unificação de
aglomerações metropolitanas mediante instrumento legal. Essa estrutura costuma ser
aplicada, quando não há uma unidade central definida, mas cidades com
desenvolvimento paralelo, especialmente em países pouco desenvolvidos sem tradição
democrática (GOUVÊA, 2005).
Nos casos em que não existe uma autoridade metropolitana formal, a estrutura
governamental existente, em instância superior, é adaptada para atender às demandas de
interesse comum. Os municípios nessa situação possuem pouca representatividade e é
comum acontecerem conflitos de competências entre os entes envolvidos, devido à falta
de definição dos papéis e sobreposição de ações governamentais em um mesmo
território (GOUVÊA, 2005). Na RMBH, os conflitos envolvem mais do que as
prefeituras, mas também empresas privadas interessadas na forma como são aplicados
os recursos públicos, pois estas buscam ser beneficiadas. Quando se trata de mobilidade
e acessibilidade, então, pessoas que concentram grande volume de capital têm o
interesse despertado pela possibilidade de lucrar com a especulação imobiliária, obras
de engenharia, licitações públicas, aumento no número de transeuntes, dentre outros
popular, muitas vezes sem personalidade jurídica; consórcios; agências de desenvolvimento regional;
câmaras temáticas; fundos metropolitanos.
134
casos. A forma como está ocorrendo o crescimento do Vetor Norte retrata bem esse
quadro.
Uma alternativa razoável, citada por Gouvêa (2005), é a criação de um nível
administrativo intermediário entre estado e município, como um novo ente federativo,
porém com menos autonomia política, com a função ser um elo entre estados e
municípios. Segundo Abrucio (1998), não se constrói democracia com excesso de
poder, mas com divisão do poder e que, assim, nada mais sensato do que uma nova
composição dos poderes municipais e estaduais de modo metropolitano. No entanto, a
criação de uma nova instância administrativa implica em muitos gastos na formação de
nova estrutura governamental. Além do mais, a referida instância também teria que se
articular com as prefeituras e demais entidades relacionadas à temática metropolitana.
Sendo assim, não adiantaria criar uma nova composição político-administrativa sem ter
a cooperação e a dialogicidade como premissas.
Um fator comum entre todas as propostas de gestão metropolitana é o
estabelecimento de mecanismos estáveis que facilitem a integração e a cooperação entre
diferentes níveis governamentais. A autonomia metropolitana deve ser interlocutora
legitimada junto à sociedade civil (GOUVÊA, 2005). Para tanto, volta-se aos conceitos
de cooperação interinstitucional, gestão social e administração pública dialógica.
Pires (2010, p.185) destaca que:
A gestão metropolitana deve voltar-se de forma decisiva para
o território, focando a sua (re)ordenação, ocupação e
utilização, na busca de equalização de oportunidades diante
de demandas de acesso ao solo urbano, às funções sociais
urbanas, à adequada prestação de serviços e à provisão de
necessidades.
Esse cenário descrito por Pires (2010) leva ao questionamento se o modo como se
deu a construção da Linha Verde, ainda que com o objetivo de promover o
desenvolvimento, foi eficaz no contexto metropolitano. O primeiro motivo foi a forma
de firmar a execução da obra com os municípios diretamente envolvidos, como Belo
Horizonte, que hoje suporta graves problemas de enchentes que podem ser relacionados,
dentre outras coisas, à construção do Boulevard Arrudas, iniciada com as obras da
Linha Verde.
Não houve envolvimento metropolitano ou da população. A Linha Verde partiu de
uma decisão do Governo do Estado de Minas Gerais. Porém o Estado, como
responsável por capitanear o processo institucional metropolitano, deve perseguir o
135
equilíbrio entre o arranjo e a correlação das forças que o sustentam, buscando um
alinhamento permanente com os interesses legítimos da cidade (PIRES, 2010).
Os interesses da cidade foram, de certo modo, ignorados durante a execução da
Linha Verde. Árvores foram cortadas à revelia do interesse municipal, pessoas foram
removidas de suas casas, a obra do Boulevard Arrudas não cumpriu com as expectativas
e projetos de ambientalistas.
Pires (2010, p.190) ressalta ainda que cabe ao Estado protagonizar a gestão
metropolitana por meio de um processo democrático e plural, de modo a colaborar na
construção de governança compartilhada, na melhoria “do nível relacional, por meio de
capacitações com foco em comportamento institucional e em pactuação, na redução das
vulnerabilidades diversas, assegurando que as institucionalidades sejam cada vez mais
legítimas e funcionem para além do momento político”.
A acessibilidade é fundamental para o desenvolvimento local e deve refletir os
interesses da comunidade ou não atenderá às demandas sociais práticas. No caso
metropolitano, o Estado tem um papel de destaque, já que pode contribuir para o
encontro e o diálogo entre os diversos atores envolvidos, como empresas
concessionárias que trabalham com o transporte público, os municípios, os gestores da
mobilidade municipal, os órgãos estaduais relacionados ao tema e a comunidade em
geral. É o Governo Estadual, ao disciplinar sobre a questão metropolitana, quem é
competente para despontar esse assunto no plano institucional. O Estado não deve
apenas possibilitar o encontro, mas também disponibilizar recursos e instrumentalizar as
ações propostas na oportunidade em que foi gerado o diálogo. Assim, a gestão social em
prol do desenvolvimento local estará sendo de fato aplicada e concretizando resultados.
136
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Gouvêa (2005, 255), no final de sua obra A Questão Metropolitana no Brasil, usa
das palavras de Maquiavel, em O Príncipe, publicado em 1513, para sintetizar a
problemática da institucionalização de uma administração pública dialógica para a
gestão metropolitana: “Não há coisa mais difícil de fazer, de êxito mais duvidoso, e
mais perigosa de conduzir do que levar a cabo a introdução de novas instituições
legais”.
No presente trabalho, a gestão social foi apresentada a partir da governança, como
forma de colocar em prática a cooperação interinstitucional para o desenvolvimento
local de uma região metropolitana. A definição de gestão social usada é a de Tenório
(1998), na qual esta é o conjunto de processos sociais no qual a ação gerencial
desenvolve-se através de uma ação de negociação promovida por diversos atores. Para
Tenório (1998), deve ser dispensada atenção à relação direta entre o processo
administrativo e a múltipla participação social e política. O caso estudado foi o da
Região Metropolitana de Belo Horizonte, especialmente no que tange à acessibilidade,
já que a análise da efetivação desta demonstra o grau de acesso que a comunidade tem
ao exercício dos seus direitos.
O objetivo geral desta pesquisa era analisar qual a estrutura de gestão urbana que
melhor fomenta práticas de cooperação e a cultura da solidariedade, condições
fundamentais à materialização de projetos de interesse comum que buscam o
desenvolvimento local de uma região metropolitana.
O conceito de desenvolvimento local utilizado aborda a condição socioeconômica
de uma sociedade urbana e a cooperação interinstitucional, articulada com a
participação popular.
A efetivação do interesse público é a meta da gestão social que visa ao
desenvolvimento local de uma metrópole. Esse deveria ser um compromisso da
administração pública e um direito dos cidadãos. Dessa forma, se somente através da
cooperação alguns municípios poderão efetivar o interesse público, cooperar deixa de
ser uma faculdade e passa a ser uma obrigação, cabendo aos municípios e ao estado
escolher qual a melhor forma de atuar coletivamente. No entanto, a cooperação somente
ocorre sem ter altos custos de transação, se ocorrer por vontade espontânea dos
envolvidos, como política pública a ser implantada e compreendida pelos atores
interessados.
137
A estrutura institucional da RMBH foi descrita, contextualizada historicamente e
analisada sob o ponto de vista da cooperação e da participação, o que permitiu perceber
que não há uma estrutura definida como fomentadora de práticas de cooperação, mas
princípios gerais que devem ser adaptados à realidade de cada época e lugar,
principalmente diante da heterogeneidade existente no país. Os referidos princípios
estão conceituados no referencial teórico, como o do emprego de uma gestão social para
a administração pública dialógica, da participação popular e da busca pelo
desenvolvimento local.
Esse resultado foi alcançado a partir da análise do caso prático da acessibilidade da
RMBH, que demonstrou que não basta a simples criação de órgãos para a
institucionalização de uma região, mas é necessária uma articulação entre os órgãos e a
sociedade civil, de modo que os interesses comuns sejam conhecidos e concretizados.
A resolução dos objetivos específicos contribuiu para a pesquisa. Demonstrar as
diferenças quanto à concepção de gestão metropolitana antes e depois da Constituição
Federal de 1988, narrar a formação do sistema federativo no Brasil e a ocupação do
espaço da RMBH fez com que fosse bem compreendido o modo de institucionalização
da região e o desenrolar da ocupação e uso dos espaços, permitindo conhecer a
distribuição dos serviços públicos prestados, a garantia de acesso aos mesmos e a
segregação socioespacial belorizontina. A acessibilidade foi diagnosticada como um
grave problema da RMBH, derivado da ausência de uma gestão dialógica e cooperativa.
Descrever qual a formação institucional da administração pública atual e
caracterizar os instrumentos de gestão criados para a promoção da dialogicidade
possibilitaram identificar a capacidade de gerar, por meio da cooperação, o
desenvolvimento local da metrópole estudada. Instrumentos como o conselho
deliberativo e a realização de fóruns de discussão foram exemplos citados como
avanços que têm tomado espaço na gestão da RMBH. No entanto, ainda há muito que
melhorar, principalmente quanto à forma de uso desses instrumentos e a preparação das
pessoas para de fato contribuírem para a gestão urbana.
“Um governo municipal progressista precisa se fazer acompanhar de um estilo de
gestão genuinamente democrático, o que lhe dará muito maiores credibilidade e
legitimidade e evitará que encarne uma contradição” (SOUZA, 2008, p. 418). A partir
dessa ideia, verifica-se que especialistas em planejamento e gestão da cidade precisam
entender a si próprios como educadores ou pedagogos urbanos (SOUZA, 2008). A
socialização das informações e o estabelecimento de uma comunicação fácil são
138
essenciais para um processo eficiente de pedagogia urbana que viabilize a construção de
uma sociedade democrática autonomista, envolvida em uma administração pública
dialógica.
Quanto ao objetivo específico de criação de alternativas para a solução dos
problemas diagnosticados, não foi possível concluí-lo, já que ficou clara a
impossibilidade de definição de um modelo específico de institucionalização
metropolitana. Pôde ser comprovada a relevância da observação de pontos como a
cooperação e a participação, normalmente desprezadas pelos políticos, muitas vezes
interessados em realizar ações de interesse próprio.
Esses pontos ressaltam a opinião de Lopes (2006, p. 153) de que a saída legalista é
limitada e, quando muito, “poderá fortalecer um marco jurídico de possibilidades, mas
sem necessariamente ampliar a dinâmica em torno do tema metropolitano, que, ao fim e
ao cabo, constitui uma questão política”. Machado (2009) recomenda que o recurso da
cooperação seja transformado em recurso político poderoso aos propósitos pessoais dos
atores metropolitanos, pois o reconhecimento das oportunidades negociais favorece o
bom desempenho da gestão urbana intermunicipal. “As afinidades políticas entre atores
públicos e o poder econômico exercem um papel na redução de custos de transações
metropolitanas visivelmente mais importante do que as instituições” (MACHADO,
2009, p. 139).
Enfim, a cooperação interinstitucional depende de vontade política e da participação
popular promovidas pela gestão social, tendo em vista o desempenho de uma
administração pública dialógica para o desenvolvimento local da RMBH.
139
PROPOSTA DE INTERVENÇÃO
A dissertação produzida para a conclusão do mestrado em Gestão Social, Educação
e Desenvolvimento Local, inserida na linha de pesquisa Processos Políticos Sociais,
Articulações Institucionais e Desenvolvimento Local, cujo título é Cooperação
Interinstitucional como Instrumento de Gestão da Região Metropolitana de Belo
Horizonte e de promoção do Desenvolvimento Local resultou na proposta de realização
de um seminário com o tema Gestão Metropolitana Cooperativa e o Desenvolvimento
Local, conforme foi previsto no projeto de pesquisa.
A realização de um seminário tem o objetivo de dar publicidade aos resultados
encontrados na pesquisa e promover inovações sociais, para que os cidadãos
interessados possam conhecer as sugestões e conclusões alcançadas. Desse modo, todo
o empenho empregado na realização deste trabalho poderá ser aproveitado em prol da
sociedade.
O público alvo envolve a comunidade acadêmica, administradores públicos,
representantes de organizações da sociedade civil, estudantes e cidadãos em geral.
Quanto aos aspectos práticos, um espaço dentro da própria instituição UNA poderia
ser utilizado para o evento, já que proporcionaria maior visibilidade para o centro
universitário e para o curso de mestrado.
O tempo necessário para apresentação de palestras e debates é de um dia com dois
momentos de discussão, um pela manhã e outro à tarde. O evento teria início às 9h e
finalizaria às 18h. As palestras teriam duração de trinta minutos e, após duas
apresentações, haveria um debate de quinze minutos para promover o envolvimento do
público.
A programação proposta é de, em um primeiro momento, a autora de respectivo
trabalho apresentar os temas que serão discutidos e fazer uma breve introdução,
destacando a metodologia e as tendências diagnosticadas como relevantes para que a
administração pública utilize de forma cooperativa os instrumentos existentes para a
gestão da região cuja cidade pólo é Belo Horizonte.
A segunda palestrante seria a professora Marinella Machado Araújo, professora da
PUC Minas que apresentou o tema da cooperação interinstitucional para a autora da
dissertação. Assim, Marinella traçaria esclarecimentos da relevância da cooperação na
regionalização, especialmente no que tange à redução dos custos de transação, pois
quando esses são excessivos há perda de interesse no desenvolvimento de ações
cooperativas.
140
A terceira apresentação ficaria a cargo da Professora Jupira Gomes Mendonça, que
participará da banca da mestranda e foi por ela entrevistada. Jupira é professora da
Faculdade de Arquitetura da UFMG e pesquisa Belo Horizonte enquanto metrópole,
tanto no aspecto institucional quanto em relação à expansão da mancha urbana. A
referida professora publicou diversos textos sobre a RMBH e pode contribuir muito
para a contextualização do processo de regionalização e sua institucionalização.
Gustavo Gomes Machado seria o convidado que encerraria o ciclo de discussões do
turno da manhã, falando sobre os consórcios intermunicipais, tema do seu livro Gestão
Metropolitana e autonomia municipal. Dilema das transações federativas, publicado
pela Editora PUC Minas.
Após um intervalo de duas horas para o almoço, o evento seria retomado com uma
palestra de um representante da Secretaria Estadual Extraordinária de Gestão
Metropolitana. Esse representante teria a função de transmitir informações acerca da
forma institucional da RMBH e a definição de seus órgãos constituintes. Em seguida,
Vivian Barros Martins, diretora da Agência Metropolitana, narraria sobre programas e
projetos que devem ser implantados na RMBH e sobre as intervenções de maior
destaque que já foram realizadas, principalmente a Linha Verde, pois o caso dessa obra
foi tratado na dissertação que gerou a proposta do seminário.
José Abílio Belo, arquiteto, funcionário do CREA MG e conselheiro metropolitano,
falaria no seminário sobre sua experiência enquanto representante da sociedade civil na
gestão urbana da RMBH. José Abílio Belo também foi entrevistado e contribuiu para a
realização da pesquisa aqui em discussão, assim como o próximo professor indicado
para ter uma fala no seminário, Leandro Cardoso.
Leandro Cardoso foi funcionário da BH TRANS, trabalhou na preparação do PDDI
e leciona na Faculdade de Engenharia da UFMG. Sua área de trabalho é acessibilidade,
principalmente no que diz respeito à mobilidade. Assim, Leandro seria o último
convidado do evento a se apresentar e sua função seria a de ensejar o debate acerca da
acessibilidade metropolitana.
Para encerrar o seminário, a autora da pesquisa, Natália Marra, faria um enlace dos
temas discutidos com a gestão social e a promoção do desenvolvimento local através da
promoção de uma discussão entre os participantes do evento sobre os temas discutidos.
Cronograma do seminário:
9h - Credenciamento
9:30h – Introdução e Apresentação de Natália Cardoso Marra – 30 minutos
141
10h – Cooperação Interinstitucional em Regiões Metropolitanas para a Redução dos
Custos de Transação – Apresentação de Marinella Machado Araújo - 30 minutos
10:30h – A Região Metropolitana de Belo Horizonte - Apresentação de Jupira Gomes
Mendonça - 30 minutos
Debates: 15 minutos
11:15h– Consórcios Intermunicipais - Apresentação de Gustavo Gomes Machado - 30
minutos
Debates: 15 minutos
12h às 14h - Intervalo
14h – A Institucionalização da RMBH – Apresentação de um representante da SEGEM
Machado - 30 minutos
14:30h – A Agência Metropolitana – Apresentação de Vivian Barros Martins - 30
minutos
Debates: 15 minutos
15:15h – A Experiência do Conselho Deliberativo da RMBH - Apresentação de José
Abílio Belo – 30 minutos
Debates: 15 minutos
16h Intervalo
16:15h– Acessibilidade urbana e metropolitana - Apresentação de Leandro Cardoso –
30 minutos
Debates: 15 minutos
17h – Considerações Finais, Debate e Encerramento – Apresentação de Natália Cardoso
Marra - 60 minutos
A partir do seminário, poderá ser proposto um curso de especialização em
Governança Regional e Cooperação Interinstitucional na própria instituição Centro
Universitário UNA.
142
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