a participação social junto ao poder público brasileiro na

A PARTICIPAÇÃO SOCIAL JUNTO AO PODER PÚBLICO
BRASILEIRO NA GARANTIA DOS DIREITOS HUMANOS
FÁBIA DE KÁSSIA MENDES VIANA BUENOS AIRES1
SIMONE GUIMARÃES2
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ (UFPI)
RESUMO
O artigo apresenta a relevância da participação social junto ao poder público na garantia dos
direitos humanos no Brasil. Destaca os sujeitos sociais que proporcionaram visibilidade
política e social destes direitos em diversos espaços de criação e implementação de políticas
públicas. Apresenta também o processo de transformação da participação social em elemento
essencial na construção e implementação de direitos, recentemente normatizada através do
Plano Nacional de Participação Social, instituído pelo Decreto presidencial nº 8.243, de maio
de 2014.
Palavras – chave: sociedade civil; Estado; políticas públicas; efetivação de direitos.
1 INTRODUÇÃO
Na medida em que os grupos da sociedade civil se organizam em torno de
demandas, focalizando-as e agindo em prol da sensibilização e da mobilização de outros
segmentos sociais, essas demandas adentram a agenda do Estado enquanto políticas públicas.
O papel destes grupos está em adensar forças e pressioná-las no sentido de transformar em
prioridade suas solicitações e introduzi-las no espaço de disputa política, fato esse perceptível
também na seara dos direitos humanos. O ingressar da demanda na agenda estatal eleva sua
1
Advogada; Especialista em Direito Público pela FAETE; Mestre em Políticas Públicas - UFPI, Doutoranda do
Programa de Doutorado em Políticas Públicas -UFPI. Docente do Curso de Direito da Universidade Estadual do
Piauí. Instituição: Universidade Federal do Piaui – UFPI. E-mail: [email protected]
2
Professora Doutora do Departamento de Serviço Social e do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas
da Universidade Federal do Piauí. E-mail: [email protected].
1
categoria à de prioritária no campo das políticas públicas tornando-se interesse não apenas da
sociedade civil, mas do próprio Estado. (TEIXEIRA, 2003)
Partimos do conceito de políticas públicas, nesse contexto, como conseqüência da
atividade política, as quais necessitam de variadas realizações estratégicas com fins a alcançar
os objetivos almejados, envolvendo para isso inúmeras decisões políticas. (DIAS; MATOS,
2012). Algo descrito por Teixeira (2003, p.2) como “princípios norteadores de ação do poder
público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações
entre atores da sociedade e do Estado”. (TEIXEIRA, 2003, p.2)
Os movimentos sociais no Brasil, assim como em diversos países da América
Latina, tiveram relevante papel na considerável ampliação das oportunidades para a
participação, principalmente a partir do estabelecimento de novos espaços para o diálogo e a
negociação entre Estado e organizações sociais, em prol da garantia e efetivação de direitos.
(TATAGIBA, 2009).
É possível mensurar o grau de relevância do tema ao constatar as reformulações
dos marcos legais com a incorporação de uma nova arquitetura participativa, proporcionando
a criação de espaços institucionais nos quais a sociedade civil poderia manifestar seus
interesses nas diversas áreas, nos aspectos deliberativos, propositivos e consultivos,
predominando grande quantidade e variedade de princípios e mecanismos legais nas
constituições. Acrescenta-se a isso a instituição de espaços participacionistas mediante leis
secundárias setoriais, bem como leis regionais e regulamentos. (TATAGIBA, 2009).
Nas décadas de 1970 e 1980, o direito à participação veio ao encontro da atuação
contestatória e reivindicatória dos movimentos populares, com suas variadas bandeiras de
lutas e na busca por transformações político-institucionais, permeadas por ideologias de
soberania e emancipação popular, autonomia social, gestão compartilhada, garantia e
efetivação de direitos humanos, etc. (TATAGIBA, 2009).
O fato de a sociedade civil brasileira ter sido relevantemente marcada pela
experiência autoritária do regime militar vigente em 1964, traduziu-se em uma espécie de
ressurgimento, tendo como objetivos a oposição ao autoritarismo estatal, o que para Avritzer
(apud DAGNINO, 2002, p.9) representou a “efetiva fundação da sociedade civil no Brasil, já
que sua existência anterior estaria fortemente caracterizada pela falta de autonomia em
relação ao Estado”.
2
A partir da década de 1990, já com uma retórica reformista, a participação
apresenta-se com relevante papel no que diz respeito à reorganização da gestão pública, com
fins de eficiência e eficácia das políticas públicas criadas, especialmente as relacionadas aos
direitos sociais. Tem-se uma necessidade quase que obrigatória dos espaços de participação
de atuar em prol de um referendar das ações públicas muito mais do que contestar, questionar
e efetivamente colaborar para uma gestão pública compartilhada.
Recentemente, foi instituída mediante decreto presidencial nº 8.284, de 23 de
maio de 2014, a chamada Política Nacional de Participação Social (PNPS), a qual apresenta
como objetivo principal fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de
diálogo e a atuação conjunta entre o governo federal e sociedade civil, o que tem provocado
enorme celeuma na arena política, uma vez que alguns setores e partidos políticos
representados na Camara e no Senado declaram estarem diante de uma afronta à democracia
representativa. No entanto a supracitada política estabelece parâmetros para a construção e
articulação dos mecanismos existentes, tais como conselhos, conferências, ouvidorias, mesas
de diálogo, consultas públicas, audiências públicas e ambientes virtuais de participação social,
em prol do compartilhamento de decisões sobre programas e políticas públicas3.
O presente artigo apresenta a relevância da participação social junto ao poder
público na garantia dos direitos humanos no Brasil. Destaca os sujeitos sociais que
proporcionaram visibilidade política e social destes direitos em diversos espaços de criação e
implementação de políticas públicas. Apresenta também o processo de transformação da
participação social em elemento essencial na construção e implementação de direitos,
recentemente normatizada através do Plano Nacional de Participação Social (PNPS),
instituído pelo Decreto presidencial nº 8.243, de maio de 2014.
2 FATOS E PROTAGONISTAS NO PROCESSO DE CONCEPÇÃO DA
PARTICIPAÇÃO
O Brasil foi, até os anos de 1980, um país com baixa propensão participativa,
fenômeno esse, segundo Avritzer (2009, p. 27) “(...) ligado às formas verticais de organização
3
Disponível em: <http://www.participa.br/>. Acesso em: 07 jun. 2014.
3
da sociabilidade política, tais como a concentração do poder na propriedade da terra e a
proliferação do clientelismo no interior do sistema político na maior parte do século XX”.
Os primeiros setenta anos do século XX foram marcados por experiências
isoladas de um número reduzido de associações civis, em particular associações comunitárias
na cidade do Rio de Janeiro e de práticas recreativas e associações de moradores de bairros,
como por exemplo, a Sociedade de Amigos de Bairro (SAB’s), na cidade de São Paulo,
durante os anos de 1950. A cidade de Porto Alegre se apresentou como a que teve um
associativismo comunitário menos clientelista e mais comunitário neste período, a qual
ensaiou certas características do associativismo comunitário, tais como o anticlientelismo e
uma relativa autonomia frente ao Estado, fortemente sentidos no período da redemocratização
dos anos de 1970 e 1980. (AVRITZER, 2009).
A partir de meados dos anos de 1970 houve um relevante crescimento das
associações comunitárias, com enfoque na reavaliação da ideia de direitos, na defesa de
autonomia organizacional perante o Estado, e a busca por instrumentos públicos de
apresentação de demandas e negociação com o mesmo. Tem-se daí em diante uma concepção
renovada de sociedade civil permeada por valores democráticos (AVRITZER, 2009).
As reivindicações articulavam-se em torno da luta por direitos e construção de
cidadania, as quais "a participação da sociedade e especialmente dos setores desprovidos
destes direitos era vista como indispensável, os movimentos sociais tiveram na Constituição
de 1988 uma vitória importante" (DAGNINO e TATAGIBA, 2010, p. 1).
Segundo Tatagiba, “esperava-se, ainda, que a participação tivesse um efeito direto
sobre os próprios atores que participavam, atuando assim como um fator educacional na
promoção da cidadania.” (TATAGIBA, 2009, p. 11).
Para além dos variados instrumentos de participação social que foram sendo
implementados, através da Constituição de 1988, complementando a democracia
representativa, outros mecanismos de regulação e criação de políticas públicas foram sendo
criados, como bem assevera Tatagiba (2009, p. 11), quais sejam: “o Sistema Único de Saúde
(SUS), a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), o Estatuto da Criança e do Adolescente
(ECA), o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), o Estatuto da Cidade, o Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), etc”.
A Constituição de 1988 referendou a participação da sociedade civil através da
criação de espaços públicos e não tão somente das eleições. Não se trata da substituição das
4
instituições da democracia representativa, mas de sua complementação, promovendo na visão
de Tatagiba e Teixeira (2006, p. 4) “(...) uma nova arquitetura institucional onde o sistema
representativo possa ser fortalecido e tensionado pela inclusão de mecanismos de participação
cidadã”.
Tem-se em nível federal, a partir de 2003, o estabelecimento de um conjunto de
estratégias visando ampliar a participação dos atores da sociedade civil nesta instância
governamental. No ano de 2014, mediante decreto presidencial nº 8.284, de 23 de maio de
2014, foi lançado o PNPS, cujo objetivo principal é a consolidação da participação social
como estratégia de governo.
3 A INSERÇÃO DA PARTICIPAÇÃO NA AGENDA PÚBLICA E SEU
PAPEL NA GARANTIA DOS DIREITOS HUMANOS
Os Estados têm apresentado mudanças em sua formação política e em suas
estratégias, tendo em vista à nova realidade econômica mundial, modificando suas ações
tradicionais e alterando suas noções acerca da soberania, evidenciando os espaços destinados
à discussão permanente das políticas públicas. (DIAS; MATOS, 2012).
O processo de decisão que emerge no âmbito de um governo, seja ele federal,
estadual ou municipal, com a participação da sociedade civil a qual estabelece com o Estado o
elo entre os meios, fins e agentes a serem utilizados para alcançar um fim específico acerca de
uma política pública implementada gera para o Estado a responsabilidade de criar estratégias
orientadas à solução de problemas públicos e/ou a obtenção de maiores níveis de bem-estar
social. A implementação de uma política pública apresenta características importantes
relacionadas à própria orientação da política e que devem ser compreendidas como extensão
da própria legitimidade dessa, entre elas o órgão encarregado de implementá-la, a forma
escolhida para fazê-la, bem como a coerência em sua execução. (DIAS; MATOS, 2012).
A participação social perpassa inúmeras áreas de interesse da sociedade, dentre
elas a saúde, educação, segurança pública, e porque não dizer, a própria luta e reivindicação
por direitos. É um preceito que aparece diversas vezes na Constituição4. O parágrafo único do
4
Utilização de plebiscitos e referendos, e iniciativa popular no processo legislativo (art. 14); Diretriz do Sistema
Único de Saúde (Art 198, III); Diretriz da Assistência Social (Art. 204, II); Participação na Seguridade Social
5
art. 1º da Constituição Federal de 1988 prevê a participação direta como uma das formas de
exercício do poder do Estado. A Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012, que institui o Plano
Plurianual – PPA define como diretriz do PPA a ampliação da participação social (art. 4º, II),
e impôs ao executivo, como meta para o período 2012-2015, a criação de um Sistema
Nacional de Participação Social, o que incorreu no decreto presidencial nº 8.243/2014, que é
um decreto de organização da administração pública federal, cujo fundamento constitucional
é o art. 84, VI, ‘a’. (BRASIL, 2012).
Além da Constituição Federal, a participação social também é assegurada, no
âmbito internacional, pelo Pacto de San Jose da Costa Rica, promulgado pelo Brasil em
19925. Hoje são 35 Conselhos de Políticas Públicas no Governo Federal.
Ocorre que fora do plano da normatividade existem sérios obstáculos à efetiva
participação da sociedade nos órgãos e instâncias consultivas e deliberativas, obstáculos estes
que estão alicerçados no autoritarismo, clientelismo e personalismos das atividades sociais.
Estas características impedem ou obstacularizam a efetiva participação social e traz à tona as
sérias dificuldades que esta política pública enfrenta. A existência de conselhos não é uma
exclusividade do Governo Federal, conforme os números do IBGE, que mostram a forte
presença dos conselhos nas administrações estaduais e municipais, sendo os mais presentes os
de saúde, assistência social, tutelar, controle e acompanhamento do FUNDEB, dos direitos da
criança e do adolescente, da alimentação escolar e de educação.
O PNPS apresenta como pilares de sua implementação a sociedade civil, um
conselho de políticas públicas (responsável por estimular a participação no processo
decisório), uma conferência nacional (instância periódica de debate, de formulação e de
avaliação), uma ouvidoria federal e audiências públicas como ferramentas de mobilização e
participação social. Trata-se de uma política administrativa de Estado focada na participação
social, e estas características favorecem seu entendimento enquanto um plano nacional
estratégico em torno da participação social. Ressalta-se, porém, a criação por si só desses
(Art. 194, parágrafo único, VII); Participação no Sistema Nacional de Cultura (Art 216, § 1º, X); Participação
nos órgãos públicos que tratem dos direitos previdenciários e profissionais dos trabalhadores (art. 10); Gestão do
Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (Art. 79, parágrafo único do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias);
Decreto Legislativo nº 27 de 1992: “Artigo 23 - Direitos políticos. Todos os cidadãos devem gozar
dos seguintes direitos e oportunidades: a) de participar da condução dos assuntos públicos, diretamente
ou por meio de representantes livremente eleitos;”
5
6
mecanismos não garante sua efetividade, uma vez que as variáveis relacionadas às estratégias
regionais para sua efetividade podem interferir nos resultados esperados.
Segundo Boff (2014) não há grandes inovações no decreto presidencial que
instituiu o PNPS, no que diz respeito à participação social. O que apresenta de relevante é a
proposta de possibilitar aos movimentos sociais existentes uma participação ordenada,
reconhecendo implicitamente a relevância destes movimentos organizados e estimula a
democracia participativa. Nas palavras do autor “uma democracia que se nega a esta
colaboração é uma democracia que se volta contra o povo e, no termo, contra a vida” 6.
Resta-nos acompanhar o deslinde a implementação dessa política nacional de
participação sem desconsiderar sua potencialidade, mas avaliando os interesses e as práticas
políticas que direcionarão as estratégias de realização da mesma.
5 CONCLUSÃO
Ao analisar a formação da participação social no Brasil evidenciou-se o relevante
papel dos movimentos sociais tanto no que diz respeito à reivindicação do direito a participar,
em um contexto político permeado pelo autoritarismo e pela gestão centralizada, como na sua
participação pós redemocratização do país. No entanto, há que se ressaltar que a participação
institucional criada e emoldurada pela gestão pública brasileira, apesar de possuir papel bem
definido no controle da gestão pública e na democratização das relações sociais e políticas,
possui limites que lhe são próprios, entre eles a forte dependência junto aos governos e uma
natureza setorial e fragmentada, como vários estudos sugerem.
Faz-se necessário uma forte concepção de direitos, reforçada por uma concepção
de cidadania renovada, para que as modalidades participativas, ainda que elaboradas e
propostas através de modelos institucionais ou de ação direta, mantenham suas características
de conflituosidade e discursividade. Ausente a noção de direito, o próprio sentido de
participação perde sua potencialidade emancipatória, ajustando-se comodamente aos
mecanismos próprios às trocas políticas e mercantis.
No caso do Plano Nacional de Participação recentemente criado, a tônica que
prevalece é a do diálogo atomizado, construído em torno de demandas específicas. Esse
6
Disponível em: <http://leonardoboff.wordpress.com/page/4/>. Acesso em: 14 Maio 2014.
7
padrão participativo tende a agravar a desarticulação e sobreposição de esforços que
historicamente tem limitado a eficiência e eficácia das ações implementadas, produzindo
pouco impacto substantivo no processo de produção das políticas. Tem-se como tarefa
desvelar o grau de renovação e persistência, nesse jogo rico e complexo marcado, mais uma
vez, pelo tema das continuidades e rupturas. Nesse sentido, estruturas tradicionais autoritárias
e clientelistas podem conviver de forma mais ou menos pacífica com a nova dinâmica
introduzida
pelos
mecanismos
participativos
existentes.
Mesmo
em
experiências
participativas consideradas bem sucedidas os particularismos podem se impor nas entrelinhas
da mudança.
Nas relações entre movimentos sociais e instituições políticas (assim como na
análise dessas relações) o desafio, como resta claro, seria como manter viva a tensão entre
autonomia e eficácia política partindo do reconhecimento das fronteiras entre os campos e, ao
mesmo tempo, do intenso e potencialmente produtivo trânsito dos atores entre elas.
Reconhecer a especificidade dos campos e suas lógicas específicas, sem reforçar as
dicotomias e polaridades interpretativas que têm limitado o avanço do debate teórico, parece
nessa agenda de pesquisa uma das exigências centrais. Para essa tarefa é fundamental
recuperar as imbricações do político e do cultural na prática dos movimentos sociais para
efetivamente sermos capazes de ressignificar os sentidos da distância reconhecendo os
elementos de fronteira. O passo principal que falta ser dado no nível federal para se
estabelecer uma forma integrada de participação consiste na integração das políticas
participativas que continuam fragmentadas.
REFERÊNCIAS
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