Eixo Jurídico - centro de documentación del programa urbal

Transcrição

Programa URB-AL – Rede 7 | PROJETO COMUM – R7-A3-03
“O ACESSO AO SOLO E À HABITAÇÃO SOCIAL EM CIDADES GRANDES DE
REGIÕES METROPOLITANAS DA AMÉRICA LATINA E EUROPA”
Cidade Coordenadora: São Paulo – Brasil
DIAGNÓSTICO GERAL E
DOCUMENTO DE RECOMENDAÇÕES
PAGINAS DE CORRECOES.indd 1
3/12/2007 16:01:37
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
Diretor Prof. Dr. Sylvio Barros Sawaya
Vice Diretor Prof. Dr. Marcelo de Andrade Romero
Departamento de Projeto
Chefe Profa. Dra. Heliana Comin Vargas
LABHAB - Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos
Coordenadora Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins
Projeto Gráfico
Gustavo Pires da Costa e Isabel Falleiros Nunes
Capa
Luciana Nicolau Ferrara
Fotos da capa
Arquivo LABHAB FAU USP / Arquivo SEHAB PMSP
Tiragem
500 exemplares
Impressão e Acabamento
Maxprint Editora e Gráfica Ltda.
Versão para o espanhol:
Elena María Barcellós Morante
Oscar Domínguez Núñez
Versão para o italiano:
Christian Purpura
Rosana Labbate
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Instituições participantes do projeto
Prefeitura do Município de São Paulo (cidade coordenadora) - Brasil
Secretaria Municipal de Habitação
Dr. Orlando de Almeida Filho - Secretário
Dr. Elton Santa Fé Zacarias - Secretário Adjunto
Arq. Elisabete França - Coordenadora de Habitação
Arq. Violêta Saldanha Kubrusly - Assessora Técnica
Mancomunidad de Municípios del Área Metropolitana de Barcelona
- Espanha
Institut Metropolità de Promoció Del Sòl e Gestió Patrimonial
Municipalidad de Rosario - Argentina
Servicio Publico de Vivienda
Regione Toscana - Itália
Direzione Responsabili Área Politiche Abitative e Riqualificazione degli
Insediamenti
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Argentina
Subsecretaria de Coordinación del Plan Social Integral
(participação apenas na etapa de preparação do Projeto)
Coordenação do projeto
Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo da Secretaria
Municipal de Habitação - RESOLO
Eng. José Antonio Vaz Sampaio - Diretor de Departamento Técnico (jan - out 2005)
Arqª Ana Lúcia Callari Sartoretto – Diretora de Departamento Técnico (desde nov 2005)
Admª. Hatsumi Miura - Assessora Técnica do RESOLO
Engª. Luiza Harumi Arakawa Martins - Assessora Técnica do RESOLO
Pesquisa e desenvolvimento técnico
Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Rodrigues Martins – FAU/USP - Coordenadora
Arq. Gustavo Pires de Andrade Neto – Arquiteto e Urbanista FAU/USP
Msc. Karina Oliveira Leitão - Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo FAU/USP
Arq. Luciana Nicolau Ferrara – Mestranda em Arquitetura e Urbanismo FAU/USP
Msc. Roberta Menezes Rodrigues - Doutoranda em Integração da América Latina
PROLAM/USP
Administrador do contrato
FUPAM - Fundação para a Pesquisa Ambiental
Esta publicação resulta dos trabalhos desenvolvidos no Projeto “O acesso
ao solo e à habitação social em cidades grandes de regiões metropolitanas
da América Latina e Europa”, no período de agosto de 2004 a dezembro de
2006, que teve as seguintes atividades e respectivos responsáveis:
Participações anteriores
Proposta e coordenação até dez/2004: Drª Evangelina Pinho - Diretora de
RESOLO
Coordenação executiva até jun/2005: Arq. Nara R. Leal Argiles
Elaboração dos termos de referência metodológicos para a
realização dos pré-diagnósticos e diagnósticos locais
Maria Lúcia Cavendish (consultora externa). O documento recebeu contribuições
das cidades sócias no transcorrer do I Seminário Internacional.
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Elaboração dos Diagnósticos Locais
São Paulo: Maria Lucia Refinetti Rodrigues Martins, Nara R. Leal Argiles,
Karina Oliveira Leitão, Roberta Menezes Rodrigues, Tatiana Morita Nobre,
Luciana Nicolau Ferrara, Ana Carolina Louback Lopes, Juliana Vicente
Becker, Ana Paula Guimarães Pereira;
Barcelona: Ferran Sagarra i Trias, Mireia Peris e Carlos Pinto;
Rosário: Maria Isabel Garzia, Rosanna Fernandez Rudi, Patricia Cosolito,
Emilia Erb, Susana Igarzábal e Cristina Tamburrini;
Região Toscana: Maurizio De Zordo e Roberto Melosi.
Encontros internacionais do Projeto
I Seminário Internacional
O I Seminário Internacional do projeto foi realizado nos dias 13, 14 e
15 de dezembro de 2004, na cidade de Florença, Itália. Participaram do
Seminário representantes de quatro dos cinco sócios do projeto, a exceção
da cidade de Rosário, técnicos convidados e um especialista internacional,
constituindo o seguinte grupo:
Município de São Paulo: Sra. Ana Lúcia dos Anjos, Sra. Nara R. Leal Argiles
e Sra. Maria Lúcia Cavendish;
Cidade de Buenos Aires: Sr. Luis Cúneo;
Àrea Metropolitana de Barcelona: Sr. Antonio Terrisse e Sr. Ferran Sagarra
i Trias;
Região Toscana: Sra. Rosanna Masci, Sr. Giancarlo Storto, Sr. Maurizio De
Zordo, Sr. Roberto Melosi e Sra. Nicla Tragni.
II Seminário Internacional
Realizado nos dia 24, 25 e 26 de outubro de 2005, na cidade de São
Paulo, Brasil. Participaram do Seminário aproximadamente 100 pessoas,
representantes cidades participantes do projeto, técnicos da Prefeitura de
São Paulo, estudantes de graduação e pós-graduação, além de convidados,
totalizando aproximadamente 100 pessoas.
No dia 26 de outubro foi realizada uma reunião de trabalho, para a elaboração
do Documento de Recomendações. Participaram desta reunião:
Município de São Paulo: Ana Lúcia Callari Sartoretto, Hatsumi Miura, Luiza
Harumi Arakawa Martins, Violêta Saldanha Kubrusly, Claudia Abduch,
Maria José Stoqui - Prefeitura de São Paulo; Maria Lúcia Refinetti Rodrigues
Martins, Karina Oliveira Leitão, Roberta Menezes Rodrigues, Tatiana Morita
Nobre, Luciana Nicolau Ferrara - LabHab FAUUSP;
Àrea Metropolitana Barcelona: Ferran Sagarra i Trias, Josep Maria Borrel;
Rosário: Maria Izabel Garzia, Gustavo Crosetto;
Região Toscana: Roberto Melosi.
III Eventos Locais
III Evento Local de Barcelona e Região Toscana, realizado nos dias 06 e
07 de dezembro de 2006: Amadeu Iglesias, Marta Alarcón, Josep María
Borrell Bru, Ferran Sagarra, Reinaldo Paul Pérez Machado, Elisabet Rosa,
Ramon Torra, Amador Ferrer - Barcelona; Maurizio De Zordo - Toscana
e Luiza Harumi Arakawa Martins, Violêta Saldanha Kubrusly e Luciana
Nicolau Ferrara - São Paulo.
III Evento Local de Rosário e de São Paulo: Rosanna Fernández Rudi,
Patrícia Cosolito, Oscar Borra, Alicia Pinto, Maria Inés Capón, Luis Hector
Sánchez, Federico Zegna Ratá, Marcela Nicastro, Adriana Salomon,
Guillermo Moreira, Gustavo Crosetto, Gustavo Ramos - Rosário e Luiza
Harumi Arakawa Martins e Roberta Menezes Rodrigues - São Paulo.
A estas atividades se agregaram os valiosos intercâmbios e discussões realizadas
na elaboração dos pré-diagnósticos locais em cada uma das cidades sócias, nos I
e II Eventos Locais e na contínua comunicação telefônica e por correio eletrônico
mantida entre todos.
Este documento foi realizado com a ajuda financeira da Comunidade Européia.
O seu conteúdo é de responsabilidade exclusiva da equipe técnica de São Paulo.
De modo algum deve-se considerar que reflita a posição da União Européia.
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Sumário
07
INTRODUÇÃO
SÍNTESES DOS DIAGNÓSTICOS LOCAIS
SÃO PAULO
17
19
PAINEL 1 - Grandeza e expressão da problemática do acesso
ao solo e à habitação social
A. Déficit Habitacional no Estado e no Município de São Paulo
Padrão Mínimo de Habitabilidade
Inadequação Habitacional
23
PAINEL 2 - Evolução das políticas urbanas de acesso ao
solo e à habitação social em São Paulo e no Brasil
25
26
27
29
31
36
38
Eixo Político-Institucional
A. Financiamento da Política Habitacional
B. Estrutura Institucional Federal
C. Estrutura Institucional Estadual
D. Estrutura Institucional Municipal
Eixo Jurídico
A. Informalidade e Regularização Fundiária
39
Eixo Urbanístico-Ambiental
44
44
45
Eixo de Organização Social
47
Bibliografia
A. Organização Social no Contexto Brasileiro
B. Organização Social na Cidade de São Paulo
ROSÁRIO
53
PAINEL 1 - Grandeza e expressão da problemática do acesso
ao solo e à habitação social
57
PAINEL 2 - Evolução das políticas de acesso ao solo e à
habitação social em Rosário e na Argentina
57
57
60
61
64
66
68
A. Banco Hipotecário Nacional – BHN
B. Produção na AMR e em Rosário
A. Produção e Financiamento Habitacional
Financiamento Público
B. Financiamento Privado e Aluguéis
C. Outras Formas de Produção e Financiamento Habitacional
Eixo Jurídico
69
Eixo Urbanístico
72
73
Bibliografia
BARCELONA
75
73
PAINEL 1 - Grandeza e expressão da problemática do
acesso ao solo e à habitação social
A. Dimensões da Oferta e da Demanda Habitacional
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79
79
81
PAINEL 2 - Evolução das políticas de acesso ao
solo e à habitação social em Barcelona
A. O Momento Atual
B. A Nova Lei pelo Direito à Habitação
84
85
84
85
86
87
90
89
91
94
92
Eixo Jurídico
95
Bibliografia
A. O PGM - 1976
B. Lei do Solo - 1975
C. A Lei do Solo de 2006
D. Os Planos Parciais
A. Os Bairros Marginais e os Polígonos de Habitação
B. Os Planos Especiais de Reforma Interior - PERIs
A. O Novo Registro de Solicitantes
REGIÃO DA TOSCANA
97
96
100
98
100
101
102
103
104
105
106
107
108
PAINEL 1 - Grandeza e expressão da problemática do
acesso ao solo e à habitação social
A. Condições de Acesso à Moradia
PAINEL 2 - Evolução das políticas de acesso ao solo e à
habitação social na Região da Toscana e na Itália
A. As Políticas Públicas no Setor Habitacional: as duas fases da Política
Habitacional na Itália
B. A Edificacão Subvencionada na Toscana
C. A Edificação Favorecida na Toscana
D. O Apoio à Renda das Famílias Locatárias na Toscana
E. Precariedade Habitacional e o Setor de Aluguéis
F. A Habitação: entre o uso e o investimento: o “círculo vicioso” da
precariedade habitacional
G. Evolução das Políticas Habitacionais
H. Os Programas de Edificação Social em Curso
I. Ações Experimentais de Recuperação de Habitações
110
111
Eixo Jurídico
113
115
Eixo Organização Social
115
Bibliografia
114
116
119
SEMELHANÇAS E ESPECIFICIDADES EM CADA CONTINENTE
123
CONSIDERAÇÕES FINAIS
127
DOCUMENTO DE RECOMENDAÇÕES
131
Versión en español
205
Versione in italiano
A. Rosário e São Paulo - América Latina
B. Barcelona e Toscana - Europa
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Introdução
O objetivo que orienta a modalidade “Projeto Comum” do
Programa URB-AL é o de buscar alternativas para o melhoramento
das capacidades de gestão dos governos locais em compreender e
conduzir determinada Política Pública, abordando-a em um marco
de cooperação e intercâmbio de experiências. Nesse sentido, as
cidades que integram cada projeto do tipo “Projeto Comum” dentro
do Programa URB-AL apresentam algo de similar. No caso do
presente projeto, que escolheu o tema do acesso à moradia social,
as cidades envolvidas apresentam como aspectos em comum o
fato de serem áreas metropolitanas com graves desigualdades,
no que se refere às condições de acesso ao solo e à moradia.
Sobretudo expressam o interesse em promover o intercâmbio
de formas de atuações frente ao fenômeno urbano crescente de
irregularidade, desregulamentação e impossibilidade de acesso à
habitação e ao solo para uma parcela significativa da população,
o que foi detectado nos debates iniciais de formulação do projeto.
A partir dessa premissa foi construída, em 2003, a proposta de
desenvolvimento do projeto.
Introdução
07
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O projeto “O acesso ao solo e à habitação social em cidades
grandes de regiões metropolitanas da América Latina e Europa”
desenvolveu-se no âmbito da Rede 7 do Programa URB-AL.
Coordenado pela cidade de São Paulo, envolveu as cidades e regiões
metropolitanas de Rosário (Argentina), Barcelona (Espanha),
Florença (Itália) e de Buenos Aires (Argentina), esta última apenas
no início dos trabalhos. Considerando que constituem estruturas
institucionais muito distintas, cabe explicitar que as instâncias
envolvidas foram dois Municípios: Prefeitura do Município de São
Paulo e Municipalidad de Rosario, uma entidade metropolitana:
Mancomunidad de Municípios del Área Metropolitana de Barcelona
e uma entidade regional, a Regione Toscana, por meio de suas
áreas técnicas vinculadas à habitação.
O presente texto – Diagnóstico Geral e Documento de
Recomendações - consiste na síntese dos Diagnósticos Locais
desenvolvidos por cada um dos parceiros. Busca apresentar um
quadro geral segundo uma organização básica em comum para
todas as cidades. Essa organização envolve a caracterização das
condições de carência habitacional ou dificuldade de acesso à
moradia, bem como das políticas públicas aplicadas para enfrentar
essa questão. Para tanto, considera aspectos institucionais,
urbanístico, financiamento, marco legal e organização social
presente em cada país.
Com essa metodologia, buscou-se produzir tanto uma visão
do conjunto, quanto análises comparativas, gerais e por continente,
permitindo que se chegasse finalmente, a recomendações gerais.
Assumiu-se também que as fontes deveriam ser documentos
publicados, de domínio público, bem como informações e dados
estatísticos oficiais. Os dados poderiam ser trabalhados, mas não
foi incluída qualquer nova pesquisa direta ou trabalho de campo,
já que as características do projeto não comportavam esse tipo de
produção.
A base de referência são documentos, programas e
relatos oficiais e dados produzidos por agências de reconhecida
competência. Pela natureza do projeto e suas condições de
elaboração, cuja responsabilidade é das administrações públicas,
o texto parte da versão oficial dos programas e políticas relatados,
tal qual são formalmente apresentados a público, o que lhe atribui
um caráter de relato e síntese. Em complementação aos dados,
foram também utilizadas bibliografias, teses e publicações que
trabalharam com os temas do projeto, buscando ampliar o quadro
de informações disponíveis sobre os assuntos.
Os resultados do trabalho reiteram a evidência cada vez maior
de que as questões urbanas são afetadas pelas questões políticas
mais amplas e pelos modelos de desenvolvimento adotados, mas
que a condição urbana não apenas reflete a realidade política
e econômica, como nela interfere, amenizando ou reforçando
processos que impactam a sociedade e a economia.
Nesses termos, desenvolver esta síntese, de modo que não
se mostrasse genérica, nem tampouco pautada pelos programas
específicos, prioridades ou “marcas” dos governos do momento em
cada local, foi sem dúvida um desafio de maior monta. Assim, o
texto busca evidenciar o que existe de acúmulo e de modalidades
de ação incluídas na prática de cada cidade, sem avançar pelos
08
Introdução
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meandros das ênfases, objetivos e métodos específicos de cada
gestão em particular.
Espera-se que a experiência venha a constituir, entre as
cidades sócias, um canal de discussão e de troca, em vários níveis:
metodológico, conceitual e prático dos problemas referentes
às políticas urbanas de acesso ao solo e à habitação social.
Considerando-se que o tema é de interesse comum às áreas
metropolitanas e às grandes cidades, em particular às envolvidas
no projeto, espera-se que os documentos produzidos possam
ser de interesse para um universo maior de cidades, servindo de
referência para o debate em torno das políticas urbanas.
A identificação clara dos diferentes contextos é fundamental
para que se compreendam as práticas e programas desenvolvidos,
dentro das circunstâncias específicas em que estes se dão. O
documento não pretende elencar experiências a serem seguidas,
reproduzidas, nem evitadas, já que não são passíveis de reprodução
se as circunstâncias são diversas. Seu propósito é, portanto,
informar, estabelecer o intercâmbio e subsidiar o debate.
Conhecer as experiências alheias e delas tirar proveito com
uma visão crítica e atenta ao contexto em que ocorreram e à
apropriação possível em outras realidades é um aprendizado da
maior importância. Aprender a situar práticas semelhantes em
contextos bastante diversos em termos de estruturas institucionais,
legais, socioeconômicas e particularmente culturais é uma
experiência de inestimável valor.
É nas grandes cidades e em áreas metropolitanas que os
problemas urbanos decorrentes de dificuldades de acesso ao solo
e à habitação apresentam dimensões mais relevantes, exigindo
respostas na pauta das políticas urbanas. Essas áreas estão
mais sujeitas às pressões demográficas e às transformações da
dinâmica urbana decorrentes de mudanças no modelo econômicoprodutivo. Com a reestruturação econômica empreendida na maior
parte dos países nas últimas décadas, houve maior flexibilização
de mercados, diminuição da demanda por mão-de-obra e
simultaneamente retração das políticas de Estado de Bem-Estar
Social implementadas anteriormente. Daí a importância de avaliar
hoje as formas de enfrentamento da demanda habitacional de
interesse social. As políticas urbanas, sejam na América Latina ou
Europa, em maior ou menor escala, e com suas especificidades,
devem recorrer a mecanismos de ajustes que possam fazer face
aos impactos dessas mudanças no meio urbano, buscando formas
de promoção do acesso ao solo e a habitação.
No Brasil, nos últimos cinqüenta anos, as estratégias
governamentais de políticas públicas urbanas alternaram medidas
de assentamento da população em áreas periféricas das cidades,
com períodos de ausência de políticas, o que, associado a uma
regulamentação apenas restritiva, colaborou significativamente
para que a ilegalidade urbana seja tão elevada. Essa situação não
é muito diferente do que acontece nas cidades latino-americanas
em geral. Na Europa, processos semelhantes ocorreram quase
um século antes e deixaram marcas que o Estado de Bem-Estar
Social procurou reverter. No entanto, a redução destas políticas
nas últimas décadas tem contribuído para o aumento do déficit
social nas cidades centrais. Na América Latina, esse Estado de
Introdução
09
3/12/2007 16:01:44
Fonte: IBGE - Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística. Produto
Interno Bruto dos Municípios 2004.
Disponível
em:
http://www.ibge.
gov.br/home/estatistica/economia/
pibmunicipios/2004/comentario.
pdf. Acessado em 16 de dezembro
de 2006. Câmbio em valores de
31/12/2004.
2
Fonte: IBGE, elaboração: Emplasa,
2002.
1
Para atualização desses dados,
está em curso pesquisa específica
em desenvolvimento pela Fundação
SEADE.
3
Conforme FERNÁNDEZ, Juan Manuel,
LEGUIZAMON, María José e PÉREZ DE
DEL NEGRO, María Angélica. Relación
entre presión tributaria y PBI per
capita en provincias argentinas
años 1991 a 2003. Facultad de
Ciencias Económicas – Universidad
Nacional de Tucumán – Argentina.
Disponível em: http://www.fceco.
uner.edu.ar/cpn/catedras/matem1/
estadistic/e06flpn.doc. Acessado em:
10/05/2007. Câmbio em valores do
dia 31/12/2003.
4
10
Bem-Estar Social praticamente não chegou a existir. Assiste-se
hoje o aparecimento de problemas novos, associados às mudanças
econômico-produtivas, como a redução do nível de emprego formal
e a precarização do trabalho, que se sobrepõem a problemas
antigos, nunca superados nos países latino-americanos.
Dentre as quatro regiões metropolitanas envolvidas, a
diversidade é bastante significativa, desde o porte às condições
socioeconômicas e à estrutura institucional. São Paulo constituise numa Região Metropolitana de indústria e serviços com quase
20 milhões de habitantes vivendo em 39 Municípios, dos quais o
Município central – São Paulo – conta com mais de 10 milhões de
habitantes. O PIB per capita do conjunto da aglomeração (RMSP)
em 2004 era da ordem de 14.384 Reais (3.974 Euros), bem acima
da média brasileira de 9.729 Reais (2.687 Euros)1 e o crescimento
demográfico anual entre 1991/2000 foi de 1,65%2.
Na cidade de São Paulo, transformar o imenso estoque de
cortiços, casas precárias construídas em lotes irregulares e favelas,
em moradias dignas, através de processos de recuperação física e
regularização, constitui o principal componente das necessidades
habitacionais do Município. Diante do incremento populacional
ocorrido desde a década de 40, e da quantidade de famílias
com renda insuficiente para acessar as unidades habitacionais
produzidas regularmente pelo mercado imobiliário, a provisão
estatal de habitação social foi insuficiente para constituir-se em
resposta efetiva à questão habitacional. A irregularidade ocupa
aproximadamente um quinto do território do Município, sendo que
uma terça parte dos loteamentos irregulares situam-se em áreas de
proteção ambiental. As estimativas apontam que uma terça parte
da população reside em assentamentos precários e/ou informais:
favelas, loteamentos irregulares, cortiços³.
O enfrentamento da questão da moradia em São Paulo exige
um enfoque que abarque uma diversidade de programas, para
responder aos diversos tipos de carências e demandas: urbanização
e regularização de favelas e de loteamentos, requalificação de
conjuntos habitacionais, construção de moradias pelo poder
público e em mutirão, reforma e reciclagem de prédios vazios e
abandonados, reforma e melhoria de cortiços, modernização e
informatização na prestação de serviços.
Os maiores desafios advêm não só da necessidade de vultosos
recursos financeiros mas também da difícil coordenação entre
ações dos três níveis de governo, todos eles constitucionalmente
responsáveis pelo tema.
Rosário constitui a segunda cidade do sistema urbano da
República Argentina e do eixo de desenvolvimento fluvial industrial
do setor inferior da Bacia do Prata. O conjunto urbano, designado
por Área Metropolitana conta com pouco mais de 1,2 milhão de
habitantes, dos quais quase um milhão no Município de Rosário. O
crescimento demográfico entre os anos de 1992 e 2001 na Área
Metropolitana de Rosário foi da ordem de 4,27% enquanto que o
crescimento do Município de Rosário foi de 0,06%. O PIB per capita
médio da Província de Santa Fé entre os anos de 1991 e 2003 foi
da ordem de US$ 6.411,45 (18.812 Pesos ou 5.074 Euros)4.
Na Área Metropolitana de Rosário, conforme o censo de
2001, 11,8% da população apresentava Necessidades Básicas
Introdução
3/12/2007 16:01:44
Insatisfeitas (NBI) e 23,19% dos domicílios possuíam algum tipo de
inadequação5. Os casos de moradias precárias com adensamento
excessivo são os mais expressivos, atingindo quase um décimo do
total dos domicílios na Área Metropolitana de Rosário.
Tais dados refletem o processo de crise econômica pelo qual
o país passou desde a década de 1990, agravada no início dos
anos 2000. Nesse período, a Área Metropolitana de Rosário se
transformou, por um lado, em uma região com uma alta oferta
de serviços avançados e, por outro, atraiu população empobrecida
oriunda de outras províncias, formando no interior da área
metropolitana bolsões de pobreza, especialmente em Rosário e
em Villa Gobernador Gálvez, constituindo assim uma realidade
metropolitana heterogênea e fragmentada, com desequilíbrios
socioeconômicos entre as diferentes partes.
Na Área Metropolitana de Rosário a pouca capacidade de
extensão do serviço de água e esgoto tem sido um dos limitadores
para a oferta de habitação social. Outro limitador reside na
dificuldade de articulação entre os diferentes níveis de poder para
tratar de forma conjunta os problemas da área metropolitana. A
crise econômica recente também significou uma forte retração do
financiamento privado para a aquisição habitacional, ampliando as
soluções realizadas informalmente.
Barcelona, como a maioria das grandes metrópoles, sofreu
o problema da habitação irregular, que se mostrou mais agudo nas
décadas de 50-60 quando o crescimento demográfico acelerouse e nasceram inúmeros bairros de “barracas”6. Depois de quinze
anos sem apresentar grandes variações, nos últimos 5 anos a
Área Metropolitana de Barcelona voltou a crescer e tem 3.077.154
habitantes em 35 Municípios, sendo 1.582.738 no núcleo central,
Barcelona. A Catalunha possuía em 2001 um PIB per capita de
cerca de 20 mil Euros, superior à média espanhola, de pouco mais
de 16 mil Euros7.
Observa-se um efeito de descentralização da população
do centro metropolitano até sua coroa imediata, originado
pelas migrações internas. Se por um lado, a população da Área
Metropolitana de Barcelona - AMB se mantém estável ao redor dos
três milhões de habitantes, o conjunto da Região Metropolitana de
Barcelona – RMB - aumentou em 3% sua população no período de
1991-2001, aumento atribuível aos movimentos migratórios que se
produziram no resto da RMB, ou “segunda corona metropolitana”,
e que foram acompanhados de um forte ritmo de construção
residencial.
A partir de 1962, com o início dos chamados Planos de
Desenvolvimento, o Estado espanhol passou por um período de
crescimento econômico. A Prefeitura de Barcelona reativou o
Patronato Municipal da Habitação enquanto que, em nível federal,
se iniciavam os planos de absorção do “barraquismo”. A Comissão
de Urbanismo de Barcelona desenvolveu muitos destes planos, em
várias fases entre os anos 1965-1972. A construção se realizou
tanto em Barcelona, como em Municípios da periferia através de
uma atuação chamada UVA – Unidades de Absorção de Vizinhança.
Ao final do período o Patronato Municipal da Habitação de Barcelona
declarava o barraquismo erradicado da cidade. A questão atual é a
qualificação dessas extensas áreas de conjuntos habitacionais.
5
Conforme Censo de População
e Moradia de 2001 - INDEC Argentina.
6
Por bairros de barracas entendese os assentamentos urbanos de
caráter muito precário, construídos
geralmente
com
materiais
de
reciclagem (chapas, papelão ou
plástico).
7
Em 2001 a Catalunha teve um
Produto Interno Bruto - PIB per capita
de 20.145,73 83 euros, enquanto o PIB
per capita da Espanha era de 16.147,63
euros. Cf. “El Territori Metropolità de
Barcelona - Dades bàsiques, evolució
recent i perspectives”, Barcelona
Mancomunitat de Municipis de l’Àrea
Metropolitana de Barcelona, p. 76.
Introdução
11
3/12/2007 16:01:44
Cf. Regions: Statistical Yearbook
2006. Disponível em: http://epp.
eurostat.ec.europa.eu. Acessado em
09 de maio de 2007.
8
O principal desafio à política habitacional como um todo,
presentemente, é o enfrentamento do forte incremento de preços
que o mercado imobiliário vem praticando. Houve um decréscimo
do número de habitações protegidas, o que afeta especialmente os
setores sociais com menores recursos. A análise dos últimos três
Planos da Habitação, 1992-1995, 1996-1998 e 1998-2001, mostra
um decréscimo sucessivo do percentual de habitações protegidas
de aproximadamente 39%, 21% e 10%, respectivamente. A
legislação mais recente tem por foco assegurar disponibilidade de
área para habitação protegida por meio de cessão obrigatória de
áreas nos novos empreendimentos.
A Região de Toscana, diferentemente dos demais sócios
do projeto, é uma unidade territorial maior do que uma região
metropolitana, é uma região administrativa da Itália, mas possui,
no entanto, população menor. A cidade de Florença (capital da
província homônima) tem cerca de 350 mil habitantes enquanto a
área metropolitana fiorentina (que corresponde à conurbação das
Províncias de Florença - Prato - Pistoia) chega a aproximadamente
1 milhão de habitantes e o conjunto da Região da Toscana a
uma população de pouco mais de 3,6 milhões de habitantes. O
crescimento demográfico mais elevado na província de Florença
ocorreu entre as décadas de 1960 e 1970 e mais recentemente
revela uma queda expressiva (de -3,5% na Província de Florença,
entre as décadas de 1991-2001, com decrescimento fortemente
localizado na Comuna de Florença, capital e área central da
província, onde essa taxa foi ainda mais expressiva no período e
chegou a -11,7%). A Região Toscana apresentava em 2001 um PIB
per capita de cerca de 24.000 Euros, acima da média nacional, que
é de pouco menos de 22.000 Euros8.
Na Itália, o sistema de ajuda às faixas menos favorecidas
socialmente, no que se refere às necessidades de habitação,
organizou-se com o passar dos anos através de várias estruturas
técnico-administrativas e várias disposições legislativas. A ordem
atual tomou forma nos anos 60, quando o desenvolvimento
industrial e a migração da população rural tornaram crítica a
situação habitacional nas grandes cidades.
A produção habitacional na Toscana contempla basicamente
três modalidades de intervenção estatal: edificação subvencionada
- construção a cargo público de unidades habitacionais, que
permanecem de propriedade pública, destinadas à locação para
núcleos de baixo rendimento; edificação favorecida - contribuição
pública parcial, de unidades que ficarão sob regime de propriedade
privada, direcionada a núcleos de renda média; e intervenções
de recuperação e reestruturação - sem previsão de recuperação
imediata do capital para o Estado.
*
*
*
Os diagnósticos de cada cidade incluídos no presente texto
são sínteses elaboradas a partir dos diagnósticos preparados pelas
equipes técnicas de cada entidade parceira. Foram desenvolvidos
cada um no idioma do país de origem. O processo de elaboração
12
Introdução
3/12/2007 16:01:45
das sínteses, realizado pela equipe técnica de São Paulo, procurou
padronizar a forma de apresentação para permitir melhor
observação conjunta e análise e segue o roteiro da metodologia
assumida desde o início dos trabalhos: quatro eixos de agregação
de informação e análise: Político-Institucional, Jurídico, UrbanísticoAmbiental, Organização Social e dois painéis que sintetizam
respectivamente: a dimensão das dificuldades e carências (Painel
1) e as linhas de ação, em seu processo histórico (Painel 2). Ao
final dos diagnósticos foram incluídas análises comparativas entre
a situação e as políticas públicas desenvolvidas nas cidades de
cada continente e ao final um texto que reflete sobre o conjunto.
O trabalho se encerra com um documento de recomendações, que
foi debatido e ajustado de acordo com as discussões realizadas no
II Seminário Internacional, em São Paulo, e nos III Eventos Locais
em Barcelona e Rosário, com participação da equipe de São Paulo,
responsável pela elaboração do documento final.
Os trabalhos foram coordenados pelo RESOLO - Departamento
de Regularização de Parcelamento do Solo da Secretaria Municipal
de Habitação e a coordenação técnica e a pesquisa foram assumidas
pelo Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos, grupo de
pesquisa e extensão da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de São Paulo. O conjunto de atividades desenvolvidas
por pesquisadores da universidade e por técnicos, representantes
das cidades, permitiu importante troca de saberes e de práticas,
o que resultou em interessante reunião de dados e reflexão. Este
relatório final constitui, sem dúvida, relevante contribuição para
a compreensão da questão do acesso ao solo e à habitação social
em seus aspectos específicos de cada local, tanto quanto em suas
dimensões mais amplas, de desafio que afeta todo o planeta, ainda
que com intensidades muito diversas.
Ao coordenar o presente trabalho, o RESOLO - Departamento
de Regularização de Parcelamento do Solo da Secretaria Municipal
de Habitação, teve a oportunidade de observar seu próprio trabalho
no contexto das políticas de acesso ao solo e à habitação social e
de levar a um público internacional sua trajetória em busca de
respostas à precária condição de acesso ao solo e à moradia pelos
setores sociais de menor renda numa cidade metropolitana que, em
sessenta anos cresceu 8,5 milhões de habitantes9. A regularização
de assentamentos é uma prática que começou em São Paulo na
década de setenta10, buscando a qualificação urbano-ambiental
dos assentamentos irregulares e clandestinos, grave condição
presente na quase totalidade das metrópoles e grandes cidades
latino-americanas.
O estudo histórico e comparado dos quatro casos abordados
mostrou que a urbanização acelerada que ocorreu na América
Latina a partir da década de 50, mas principalmente a partir
de 1970, ocorreu na Europa quase um século antes, quando
do início da industrialização. Teve nova etapa, com menor
intensidade no imediato pós-guerra, desencadeando problemas
urbanos semelhantes, de assentamentos precários e irregulares,
como o designado por “barraquismo”, na Espanha. Evidencia
Conforme o censos demográficos
(IBGE), São Paulo tinha em números
arredondados 1,3 milhão em 1940 e
10 milhões em 2000.
10
O tema da regularização surge pela
primeira vez em São Paulo junto com
a consolidação da regulamentação
urbanística, na década de 30. Com a
promulgação da Lei de Zoneamaento
em 1972 foi criado um Grupo de
Trabalho com a incumbência de
estudar e propor um encaminhamento
para os loteamentos irregulares e
clandestinos, e em 1981 foi criada a
Supervisão Especial de Regularização
de Loteamentos e Arruamentos–
SERLA, ligada ao Gabinete do Prefeito,
concentrando
as
competências
referentes à regularização, tanto
técnicas como jurídicas (CENEVIVA,
L. L. V. Loteamentos urbanos e
propriedade da terra: evidências
coletadas a partir da regularização
de loteamentos no município de São
Paulo, 1994, Dissertação de Mestrado
apresentada à FAUUSP.).
Em 1983, SERLA foi transferida para a
SEHAB, como parte do Departamento
de Parcelamento do Solo - PARSOLO. A
partir de 1991 a regularização assumiu
caráter de política pública, sendo
então criado o RESOLO, que passou
a trabalhar pela regularização jurídica
(garantia da posse) e urbanística dos
loteamentos promovidos com algum
nível de irregularidade em termos da
legislação vigente e das condições de
habitabilidade.
9
Introdução
13
3/12/2007 16:01:45
ainda que, na Europa, o Estado de Bem Estar Social enfrentou
o problema com forte investimento do setor público e regulação
econômica do mercado imobiliário, o que na América Latina jamais
aconteceu, sendo as poucas e tímidas iniciativas absolutamente
desproporcionais à necessidade. Tendo que enfrentar os mesmos
problemas em etapa posterior, momento em que o mundo
caminhava para a reestruturação econômica, para alternativas de
desregulamentação e para soluções de mercado em detrimento da
ação pública, perdeu a oportunidade de promover algum equilíbrio
na relação entre necessidade e oferta.
As cidades latino-americanas deparam-se hoje com um
amplo quadro de irregularidade, em que a gestão do passivo de
precariedades exige uma multiplicidade de alternativas, entre
elas a regularização urbanística e fundiária, para enfrentamento
da demanda numa escala de massa. É percentualmente irrisória
(muito mais no Brasil do que na Argentina) a parcela produzida pelo
mercado formal ou pelo poder público frente ao total de moradias
acrescidas a cada ano. A cidade latino-americana é uma somatória
do esforço de pequenas economias, do sobre-trabalho na edificação
autônoma da moradia e de um amplo quadro de irregularidade
urbanístico ambiental.
Se atualmente, após pouco mais de duas décadas de ajuste
econômico e retração das políticas públicas praticadas pelo Estado
de Bem-Estar Social construído na Europa após a Segunda Guerra
Mundial, as cidades européias começam a deparar-se com crescente
processo de desigualdades sociais, com concentração de renda e
pauperização, e de dificuldade de acesso à moradia por parcelas
de sua população, na América Latina esse quadro é muito mais
severo.
Entre áreas da cidade que se articulam aos circuitos globais,
e se movem nessa esfera de padrões econômicos e culturais,
e a massa popular que sobrevive à margem do processo, num
contexto visivelmente concentrador e excludente, há uma distância
tão grande, que não há padrão possível de regras urbanísticas,
ambientais e de procedimentos institucionais capaz de dar conta do
conjunto. A informalidade crescente é a resposta que a sociedade
vem encontrando.
Nessas condições, a função de regularização, que deveria
ser apenas um expediente administrativo, complementar a uma
política robusta de investimentos em habitação, acaba assumindo
uma dimensão muito maior, como portal por onde milhares de
excluídos passam em busca de alguma aquisição de direitos e do
acesso à cidade e à cidadania.
Se de início, o trabalho do RESOLO, que surgiu em 1973,
tinha um caráter imediatista de atender problemas da população
e responder à forte demanda social, seu andamento evidenciou o
problema público e ambiental que desencadeava, e sua dimensão
enquanto forma de enfrentamento do passivo cada vez mais
amplo.
A qualificação urbanístico-ambiental tem se mostrado como o
primeiro passo para a reorganização espacial, tanto das condições
de infra-estrutura quanto das remodelações de espaços públicos
e áreas verdes, promovendo a reorganização da esfera pública
de consumo do espaço, assim como o tratamento individual do
14
Introdução
3/12/2007 16:01:45
lote e da habitação. A presença do Estado e dos equipamentos
públicos, praças, áreas de lazer e áreas verdes para garantia da
convivência comunitária, possibilita a redução da exclusão social,
e mesmo a diminuição dos índices de violência em territórios antes
excluídos da legalidade e da atenção pública às condições básicas
de qualidade sócio-ambiental. A regularização se coloca assim na
perspectiva de acesso à cidade e da aquisição de direitos.
Introdução
15
3/12/2007 16:01:45
São Paulo
16
São Paulo
3/12/2007 16:01:45
O Município de São Paulo*, capital do Estado de São Paulo e
núcleo central da Região Metropolitana, contava no Censo de 2000 com
10.435.540 de habitantes e, considerando a região metropolitana,
alcançava uma população de 17.878.703 de pessoas, sendo o quarto
maior aglomerado urbano no mundo. A população paulistana vem
crescendo a um ritmo inferior ao do restante do Brasil, mas em
2000, ainda representava 6,15% da população brasileira. Do total
da população da região metropolitana, 95,75% é urbana1.
O Município de São Paulo constitui o núcleo central da Região
Metropolitana. Segundo dados de 2004, o Município de São Paulo
concentrava 9,09% do PIB (Produto Interno Bruto) nacional e
29,39% do PIB do Estado2. Ainda que esses percentuais tenham
sido maiores na década de 1970, o Município continua sendo o pólo
fundamental de organização da rede de serviços, distribuição de
mercadorias e produção industrial no Brasil.
Apesar de sua pujança econômica, a cidade de São Paulo
apresenta um acentuado quadro de desigualdades sociais que se
manifestam na sua configuração espacial. Alta qualidade urbana
e forte precariedade se encontram lado a lado na malha urbana
e, de um modo mais geral, na forte discrepância visível entre a
área consolidada, mais central, e a periferia, o que é ainda mais
Painel 1
Grandeza e
expressão da
problemática do
acesso ao solo e à
habitação social
*
A presente síntese foi elaborada
com base no Diagnóstico Local da
Cidade de São Paulo elaborado por:
Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti R. M.
(Coord.), Nara R. L. Argiles, Karina O.
Leitão, Roberta M. Rodrigues, Luciana
N. Ferrara, Tatiana M. Nobre, Ana C.
L. Lopes, Gustavo Pires de A. Neto,
Juliana V. Becker, Ana P. G. Pereira.
1
Fonte: IBGE - Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística, Censo 2000.
2
Fonte: IBGE. Produto Interno
São Paulo
17
3/12/2007 16:01:46
Bruto dos Municípios 2004. Disponível
e m : http://www.ibge.gov.br/home/
estatistica/economia/pibmunicipios/2004/
comentario.pdf. Acessado em 16 de
novembro de 2006.
“O primeiro estudo, publicado
em 1995, retratou a situação
habitacional em 1991. O segundo,
aprimorando a metodologia original,
trouxe informações para 2000. Para
esses dois trabalhos, foram tomadas
como base de dados as informações
da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílios (PNAD), do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE),
representativa
apenas
para as unidades da Federação e
algumas regiões metropolitanas”. In:
FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit
habitacional 2005, p.8 (disponível em
http://www.cidades.gov.br, acessado
em 16 de novembro de 2006).
3
18
acentuado se considerarmos a região metropolitana e não apenas o
Município de São Paulo. A cidade e a região metropolitana passaram
por um processo de urbanização marcado, em grande medida, pelo
descompasso entre as tentativas de controle institucionalizado
desse crescimento e as diferentes formas de inserção espacial e
social das classes mais pobres na área urbana.
Com o objetivo de apontar um panorama da problemática
habitacional a partir de indicadores e sua conseqüente quantificação
e espacialização, a seguir apresenta-se um levantamento de dados
secundários e informações acerca do déficit habitacional no Brasil,
no Estado de São Paulo, na Região Metropolitana de São Paulo e no
Município de São Paulo.
As agências produtoras de estatística produzem dados,
desenvolvem pesquisas amostrais e levantamentos, dentre os quais
o Censo Demográfico, realizado a cada década, é o mais significativo.
O déficit é um conceito construído a partir do entendimento da
questão habitacional, considerando dados do Censo e das PNADs
- Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios. O conceito e
a metodologia desenvolvidos pela Fundação João Pinheiro para
cálculo do Déficit Habitacional tornaram-se referência nacional
e passaram por sucessivos aprimoramentos desde sua primeira
publicação.
Em 1995, a Fundação João Pinheiro fez o primeiro estudo
sobre o déficit habitacional do Brasil sobre a situação habitacional
em 1991, com dados das Unidades da Federação e Regiões
Metropolitanas, contempladas pela PNAD. Posteriormente,
foram feitas sucessivas revisões e aprimoramentos do cálculo. O
detalhamento da metodologia para incluir os dados dos Municípios
só foi possível após divulgação dos micro-dados do Censo 2000
do IBGE, em 2002. Este terceiro estudo foi divulgado em 2004
e incorporou ao déficit habitacional a zona rural da região norte,
o que gerou um aumento do valor total do déficit nacional. Esse
cálculo também passou por uma atualização de dados, que foram
publicados em 2006. Os dados aqui apresentados se referem a
essa última versão3.
O denominado Déficit Habitacional Básico, então calculado,
refere-se à somatória dos totais referentes à coabitação familiar,
aos domicílios improvisados e aos domicílios rústicos para todos os
Municípios brasileiros em regiões metropolitanas ou com mais de
20.000 habitantes. Os Municípios com menos de 20.000 habitantes
foram agregados por microrregião do IBGE.
Para se observar o déficit é preciso considerar tanto as
condições da unidade habitacional, quanto a sua inserção no
conjunto urbano. No entanto, a Fundação João Pinheiro partiu
do princípio de não superestimar o déficit habitacional e propôs
a diferenciação entre déficit e inadequação habitacional. O déficit
está diretamente ligado às deficiências do estoque de moradias e
pode ser entendido como déficit por necessidade de aumento ou
de reposição desse estoque. Inadequação habitacional implica na
necessidade de reformas e ampliação de estruturas específicas:
domicílios com carência de infra-estrutura, com adensamento
excessivo de moradores, com problemas de natureza fundiária,
em alto grau de depreciação ou sem unidade sanitária domiciliar
exclusiva. Esse conceito tem o intuito de romper com a lógica
da construção de novas moradias como única solução para o
atendimento da demanda habitacional.
São Paulo
3/12/2007 16:01:46
A. Déficit Habitacional no Estado e no Município de São
Paulo
Padrão Mínimo de Habitabilidade
Os domicílios que estiverem abaixo do padrão mínimo de
habitabilidade são contados no déficit habitacional. Trata-se da
definição operacional de um padrão mínimo de habitabilidade, que
engloba as classificações de coabitação familiar e a qualidade da
habitação abaixo do aceito como adequado no contexto cultural
brasileiro.
Segundo a Fundação João Pinheiro, os números do déficit
habitacional para o Estado de São Paulo somam um total de
aproximadamente 773 mil habitações, como é possível observar nas
tabelas abaixo. Apesar do número expressivo, percentualmente,
o déficit no Município de São Paulo representa uma situação
menos grave do que no restante do país: o déficit municipal em
São Paulo é de 6,68%, enquanto a média no país é de 11,08%,
o que, no entanto, representa, por seu porte4, 4,5% do déficit
nacional de moradias urbanas. Em números absolutos esse déficit
corresponde a cerca de 203 mil unidades. Considerando-se a
região metropolitana como um todo, o déficit chega a quase 361
mil unidades habitacionais.
Déficit Habitacional Básico*
Especificação
Brasil
Total
Urbano
Rural
Total de
Domicílios
Particulares
Urbanos
Déficit
Habitacional
Urbano em
porcentagem
5.890.139
4.140.088
175.051
37.369.980
11,08%
Estado de São
Paulo
773.490
718.283
55.207
9.731.908
7,38%
Região
Metropolitana
de São Paulo
360.648
343.160
17.488
4.800.662
7,15%
Município de
São Paulo
203.404
188.763
14.641
2.826.603
6,68%
4
O Município de São Paulo concentra
6,15%
da
população
nacional,
conforme o Censo 2000, IBGE.
TABELA 01 - ESTIMATIVA
DO DÉFICIT HABITACIONAL
BÁSICO, TOTAL DE
DOMICÍLIOS PARTICULARES
URBANOS E PERCENTUAL DO
DÉFICIT URBANO EM RELAÇÃO
AO TOTAL DE DOMICÍLIOS
URBANOS - 2000
Fonte: Fundação João Pinheiro, 2005.
* Compõe o déficit habitacional básico, a soma da coabitação familiar, dos domicílios improvisados
e dos rústicos.
A composição do déficit habitacional básico demonstra que o
problema habitacional do Estado de São Paulo está concentrado na
Região Metropolitana, que apresenta aproximadamente 56,34% da
coabitação familiar e dos domicílios improvisados urbanos5, e na
faixa de população com renda até 3 salários mínimos (conforme
tabela 2).
Especificação
Faixas de renda mensal familiar (em
salários mínimos - SM)
Até 3
De 3
a5
De 5
a 10
Mais
de 10
Total
Brasil
76,07
Estado de São Paulo
61,23
12,13
8,32
3,48
100
18,28
14,43
6,06
100
Região Metropolitana de São Paulo
56,34
18,98
16,73
7,95
100
Município de São Paulo
52,46
19,39
18,40
9,76
100
Habitacional no Brasil. Municípios
Selecionados
e
microrregiões
geográficas. Belo Horizonte: Fundação
João Pinheiro, Centro de Estatística e
Informações, 2ª edição, 2005.
5
TABELA 02 - DISTRIBUIÇÃO
PERCENTUAL DOS DOMICÍLIOS
URBANOS IMPROVISADOS E
DA COABITAÇÃO FAMILIAR
URBANA POR FAIXAS DE
RENDA MENSAL FAMILIAR 2000
São Paulo
19
3/12/2007 16:01:46
TABELA 03 - ESTIMATIVA
POPULACIONAL NO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO,
POR TIPO DE ASSENTAMENTO
(OU SEM TETO)
Uma outra variável que pode
ser analisada a partir dos Censos
Demográficos refere-se aos domicílios
favelados.
Embora
a
definição
de favela utilizada pelos Censos
Demográficos exclua da contagem
aglomerados com menos de 50
unidades, o dado coletado, embora
provavelmente
sub-estimado,
é
comparável historicamente e fornece
indicação do ritmo de crescimento (Cf.
PASTERNAK, Suzana e BALTRUSIS,
Nelson. Um olhar sobre habitação
no Brasil. Disponível em http://
www.ippur.ufrj.br/observatorio/
redehabitat/ rmsp.htm#txt, acessado
em 30/06/2005).
6
Neste grupo estão as variáveis:
espaço
interno
e
utilização
pelos
ocupantes,
adensamento
populacional,
infra-estrutura
disponível, vínculo com a habitação e
comprometimento da renda familiar.
Para efeito de sua quantificação, é
excluído o total computado como
déficit.
7
Essas definições constam em:
habitacional 2005, p.13 (disponível em
http://www.cidades.gov.br, acessado
em 16 de novembro de 2006).
8
Diferem dos domicílios fechados,
que tinham moradores, mas esses
não foram encontrados, e dos
domicílios de uso ocasional. Não há
conhecimento disponível sobre suas
condições específicas ou sobre a
razão de estarem desocupados.
9
20
Estimativa populacional residente em São Paulo
Indicadores
Favelas*
Loteamentos**
Cortiços***
População
1.160.597
1.597.986
500.000
Moradores de
Rua****
10.000
Fontes: * Cadastro de Favelas - HABI/CEM, 2003.
** Relatório Diagnóstico dos Loteamentos Irregulares-RESOLO/SEHAB, 2002.
*** SAS / PMSP, 2004
**** FIPE, 2003
O percentual da população paulistana morando em favelas é
crescente. Entre 1980 e 2000, a população favelada no Município
cresceu a uma taxa de 5,12% anuais, enquanto que a população
municipal, para o mesmo período, cresceu a taxa de 1,07% ao
ano6. E da mesma forma que a população municipal, a população
favelada cresceu sobremaneira na periferia.
No Município de São Paulo, além das favelas e dos
loteamentos irregulares que assumem condição de centralidade na
problemática habitacional, há também os cortiços, que localizados
principalmente na região central da cidade, apresentam grave
situação de insalubridade, risco e alta densidade populacional.
Têm em geral altos custos de aluguéis e de tarifas de água e de
luz. É ainda na região central que se concentra a maior parcela
dos moradores de rua.
Inadequação Habitacional
O critério da inadequação habitacional engloba situações
específicas que exigem ações diversificadas para a sua solução,
que não necessariamente correspondem à construção de novas
unidades habitacionais7.
O conceito inclui as noções de: inadequação fundiária
(quando o lote não é regularizado técnica ou juridicamente ou
sua propriedade não é segura); inadequação pelo adensamento
excessivo (quando o domicílio apresenta um número médio de
moradores superior a duas pessoas por cômodo); ausência de
banheiro de uso exclusivo do domicílio; e ainda, carência de
infra-estrutura (domicílios que não possuíam ao menos um dos
serviços básicos: energia elétrica, rede de abastecimento de
água com canalização interna, rede coletora de esgoto ou fossa
séptica e coleta de lixo)8. Cada tipo de inadequação é computada
isoladamente. Os números não podem ser somados, já que um
mesmo domicílio pode ter mais de um tipo de inadequação. Como
no caso do déficit, a inadequação habitacional concentra-se
fortemente na faixa de renda familiar de até 3 salários mínimos,
conforme demonstrado nas tabelas a seguir.
A tabela 6 explicita um paradoxo da questão habitacional em
São Paulo, pois o total de domicílios vagos (que são os domicílios
que na data do recenseamento realizado pelo IBGE, em 2000,
estavam desabitados9) é praticamente o dobro do total do déficit
habitacional urbano. Este dado aponta para a necessidade de se
conhecer e qualificar estes domicílios vagos, de modo que parte
do déficit possa ser equacionado com eles.
Nos últimos anos tem se evidenciado uma redução do ritmo
de crescimento populacional no país. A população municipal
de São Paulo, que crescia a 3,66% ao ano na década de 70,
São Paulo
3/12/2007 16:01:47
apresentou forte queda nos anos seguintes: entre 1980 e 1991, a
taxa reduziu-se para 1,13% ao ano, sendo que foi a primeira vez
na história recente da cidade em que os saldos migratórios foram
negativos10. A taxa de crescimento populacional do Município de
São Paulo, bem como da Região Metropolitana, demonstra que,
na década de 90 o centro perdeu população, enquanto áreas
da borda da mancha urbana, na periferia, apresentaram as
maiores taxas de crescimento, conforme se observa na figura 01
a seguir.
PASTERNAK, S. e BOGUS, L.
Continuidades e descontinuidades
na cidade dos anéis. In: Anais do
XI Encontro Nacional da ANPUR.
Salvador: 2005.
10
TABELA 04 - CRITÉRIOS DE INADEQUAÇÃO DOS DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES URBANOS – 2000
Especificação
Brasil
Inadequação
Fundiária
% dos
Total
domic.
urbanos
Adensamento
Excessivo
% dos
Total
domic.
urbanos
Domicílio sem
Banheiro
% dos
Total
domic.
urbanos
Carência de InfraEstrutura**
% dos
Total**
domic.
urbanos
2.173.068
5,82
2.839.170
7,60
3.215.997
8,61
11.992.535
32,09
530.719
5,45
900.686
9,25
123.412
1,27
936.496
9,62
Região Metropolitana
de São Paulo
346.070
7,21
588.499
12,26
59.924
1,25
571.466
11,90
178.224
6,31
299.755
10,65
29.916
1,06
219.559
7,77
* Apenas casas e apartamentos urbanos. Excluídos os domicílios improvisados, mas incluídos os domicílios rústicos.
** Domicílios urbanos que não possuem um ou mais dos seguintes serviços de infra-estrutura: iluminação elétrica, rede geral de abastecimento
de água, rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica e coleta de lixo.
TABELA 05 - COMPONENTES DA INADEQUAÇÃO DOS DOMICÍLIOS URBANOS E PERCENTUAL ENTRE A POPULAÇÃO
URBANA NA FAIXA DE RENDA FAMILIAR DE ATÉ 03 SALÁRIOS MÍNIMOS – 2000
Especificação
Adensamento
Excessivo
% na
Total
faixa de
até 3 SM
Inadequação
Fundiária
% na
Total
faixa de
até 3 SM
Domicílios sem
Banheiro
% na
Total
faixa de
até 3 SM
Carência de InfraEstrutura
% na
Total
faixa de
até 3 SM
2.839.170
57,96
2.173.068
57,44
3.215.997
83,80
11.992.535
60,32
900.686
39,98
530.719
44,26
123.412
59,08
936.496
45,41
Região Metropolitana
de São Paulo
588.499
37,23
346.070
43,60
59.924
50,66
571.466
43,87
299.755
33,85
178.224
41,50
29.916
43,20
219.559
42,29
Brasil
TABELA 06 - ESTIMATIVA DO DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO E PERCENTUAL DE DOMICÍLIOS VAGOS - 2000
Déficit Habitacional Básico
Total de Domicílios Vagos
Total
Urbano
Rural
Total
Urbano
Rural
5.890.139
4.140.088
175.051
6.029.756
4.580.147
144.609
773.490
718.283
55.207
1.398.358
1.230.327
168.031
Região Metropolitana de São Paulo
360.648
343.160
17.488
674.847
651.707
231.140
203.404
188.763
14.641
420.327
402.807
17.520
Brasil
São Paulo
21
3/12/2007 16:01:47
FIGURA 01 - EXPANSÃO
URBANA NA DÉCADA DE 90
- TAXA DE CRESCIMENTO
POPULACIONAL ANUAL 1991
- 1996
Fonte do mapa base: Relatório de Pesquisa: Região Metropolitana de São Paulo: globalização
da economia e impactos na estrutura urbana. Coordenação Sueli Schieffer. FAUUSP, 1998.
Fonte dos dados: SEADE, Informação dos Municípios Paulistas. Consulta eletrônica www.
seade.gov.br, abril de 2001.Elaboração LABHAB FAU USP 2001.
FIGURA 02 - EXCLUSÃO
SOCIAL NO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO
Fonte: Consulta eletrônica http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/subprefeituras/
projeto/0010, novembro de 2006.
22
São Paulo
3/12/2007 16:01:48
Estudos do déficit habitacional revelam que a região sudeste
do país se destaca no contexto brasileiro em termos de grandeza,
em números absolutos, da problemática de acesso ao solo urbano
e à habitação social. Da mesma forma, destaca-se o Município de
São Paulo em relação ao estado. Além disso, é importante ressaltar
que o déficit não se distribui homogeneamente pelo território da
metrópole ou do Município, o que faz com que se torne necessária
a criação de diferentes alternativas de políticas públicas para dar
conta das diferentes situações e demandas.
A espacialização destas constatações realça o quadro de
segregação sócio-espacial sobre o qual se desenvolve o crescimento
da cidade de São Paulo. O Mapa da Exclusão/Inclusão Social da
Cidade de São Paulo11, demonstra que a desigualdade social se
expressa no território por grandes contrastes, onde a pequena
parcela da população mais rica desfruta de ampla infra-estrutura
instalada e a mais pobre enfrenta carências diversas, ausência dos
serviços públicos, violência e exclusão.
Tal quadro evidencia que o debate acerca do cálculo do déficit
habitacional no Brasil deve ser um tema importante nas agendas
dos governos municipais, estaduais e federal para a definição de
prioridades e programas mais eficazes e com capacidade para
tratar cada tipo de problema relacionado à moradia.
Desde o início do século XX, o estabelecimento das condições
necessárias ao crescimento econômico, ao desenvolvimento
industrial e o conseqüente desenvolvimento urbano das cidades
brasileiras se deu de forma associada às dificuldades de reprodução
da classe trabalhadora, em especial do acesso à habitação, em que
as formas autônomas de produção e constituição de alternativas
tornaram-se mais amplas do que a provisão via Estado ou via
mercado formal.
A expansão da economia nacional aliada ao processo de
industrialização e urbanização intensa nesses moldes, produziu
um significativo quadro de exclusão sócio-espacial nas cidades,
expressando um processo de “urbanização com baixos salários”12.
Isso se reflete hoje na morfologia das cidades brasileiras que
demonstram um abismo socioeconômico e espacial entre a porção
legal dotada de infra-estrutura e a ilegal com grandes precariedades
e carências.
No Brasil, identifica-se que a construção de uma política
pública de acesso ao solo e à habitação social apresentou distintos
períodos de desenvolvimento e consolidação, com repercussões e
impactos socioeconômicos e espaciais diferenciados nas cidades
brasileiras.
A produção de moradias no início do século XX foi
prioritariamente realizada pela iniciativa privada, com os recursos
excedentes da atividade cafeeira, e pouca regulação do Estado. Na
cidade de São Paulo, diferentes formas de produção de moradia
social se consolidaram, como as vilas operárias, os cortiços e as
casas de aluguel.
A partir da década de 30, a produção através de fundos
organizados
por
categorias
profissionais
(Institutos
de
Produzido em 2002 pela PUCSP, em parceria com o INPE e o
Instituto Pólis, com base em índices
de discrepâncias, de exclusão e de
inclusão social para os 96 distritos
da cidade, mediante o estudo de 47
variáveis. Figura 02.
11
Painel 2
Evolução das políticas
urbanas de acesso ao
solo e à habitação social
em São Paulo e no Brasil
Cf. BOLAFFI, Gabriel. Os Mitos
sobre o Problema da Habitação.
In: Espaço e Debates, n.17. São
Paulo, 1986. e MARICATO, Erminia.
Metrópole na periferia do capitalismo desigualdade, ilegalidade e violência.
São Paulo: Hucitec, 1996.
12
São Paulo
23
3/12/2007 16:01:49
13
“O Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço - FGTS, criado em 1966,
é composto por contas vinculadas em
nome dos trabalhadores, nas quais as
empresas depositam mensalmente
valor equivalente a 8,5% das
remunerações que lhes são pagas
ou devidas. O Fundo constitui-se
em um pecúlio que é disponibilizado
quando da aposentadoria, morte
do trabalhador ou outras situações
estabelecidas na Lei e representa
uma garantia para a indenização
por tempo de serviço, nos casos de
demissão imotivada”. Cf. MINISTÉRIO
DAS CIDADES. Cadernos Mcidades:
Política
Nacional
de
Habitação.
Caderno nº 4. Série de Cadernos
MCidades. Brasília: Governo Federal,
2004b, p. 23.
24
Aposentadorias e Pensões - IAPs) tornou-se significativa no país,
ainda que não representasse a estruturação de uma política
estatal.
No período militar (1964-1984), em que foram criadas as bases
de uma política nacional, definiram-se diferentes modalidades de
intervenção estatal no mercado habitacional - produção, distribuição
e consumo de unidades residenciais, bases essas que ainda hoje
influenciam a estrutura existente de atuação do governo.
Assim, entre as décadas de 1960 e 1980, o Estado adotou
uma estrutura centralizada de políticas e de planejamento urbano.
Os principais instrumentos da política urbana nesse período foram
o Sistema Financeiro da Habitação - SFH e o Banco Nacional da
Habitação - BNH, criados em 1964, promovendo a intensificação
do processo de verticalização, de extensão em direção à periferia e
de grande expansão da rede de infra-estrutura urbana das cidades
brasileiras. Esse sistema utilizou os recursos do Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço - FGTS13 e da poupança privada para realizar
as intervenções.
Como crítica à produção nesse período, aponta-se que a maior
parte dos financiamentos habitacionais foi dirigida à construção de
edifícios de apartamentos para a classe média. Para a população
de baixa renda limitou-se à produção de conjuntos habitacionais,
de baixa qualidade técnica, localizados na sua grande maioria
nas regiões periféricas da cidade, distante das regiões onde se
concentrava a oferta de empregos.
Durante a vigência do BNH, foram operadas mudanças na
condução das ações, mas questões cruciais como o acúmulo da
inadimplência com relação aos pagamentos dos financiamentos
em suas diversas formas de contratação tornaram inviáveis a
continuação de tal sistema e mesmo do Banco, em meio à crise
econômica nacional.
Com a extinção do BNH em 1986, a responsabilidade
institucional, do governo federal, sobre a política habitacional e
conseqüentemente sobre a política urbana, mudou constantemente
durante quase duas décadas (conforme detalhamento adiante, no
eixo político-institucional), variando com as sucessivas e freqüentes
criações de ministérios e secretarias de governo para esses fins.
Por outro lado, durante esse período, a organização social
se fortaleceu, superando tanto quantitativamente quanto
qualitativamente o conjunto de experiências de organização social
anteriores, uma vez que houve a ampliação e a pluralização de
associações e instituições que procuravam se posicionar de forma
autônoma em relação ao Estado, particularmente a partir do início
da década de 80.
Como um dos resultados do longo processo de luta pela
democracia no país e de articulação de movimentos em função da
campanha das “Diretas Já”, foi apresentada a Emenda Constitucional
de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana à Assembléia Nacional
Constituinte. Resultou na incorporação do tema na Constituição
Federal, promulgada em 1988. A Carta Magna contém um capítulo
referente à Política Urbana, que estabelece o princípio da “função
social da propriedade e da cidade”, expresso nos artigos 182 e 183.
São Paulo
3/12/2007 16:01:49
Esse mesmo processo resultou na proposição do primeiro
Projeto de Lei de Iniciativa Popular, em 1991, que contou com mais
de 1 milhão de assinaturas de eleitores em todo o país. Propunha a
criação do Fundo Nacional de Moradia Popular, baseado em recursos
tanto orçamentários quanto onerosos e controlado por um Conselho
Nacional de Moradia Popular, constituído por representantes do
governo, movimentos populares por moradia e sociedade civil.
No entanto, somente 13 anos depois de promulgada a
Constituição é que se deu a regulamentação dos artigos 182 e
183 referentes à política urbana, resultando na Lei Federal 10.257
de 2001, o Estatuto da Cidade. Esse processo contou com ampla
mobilização social em sua defesa. O Fundo Nacional de Moradia
Popular foi aprovado pela Câmara Federal somente em 2004, com
um texto substitutivo após grande debate entre o Legislativo, o
Governo Federal e representantes das entidades que elaboraram o
Projeto de Lei original. Em 2005 foi aprovado no Senado Federal e
finalmente promulgado.
Paralelamente, diversas gestões municipais, no final da década
de 80 e durante toda a década de 90, implementaram experiências de
inclusão da participação social na elaboração e gestão das políticas
públicas, contribuindo para o aumento significativo do controle
social das mesmas, como é o caso do Orçamento Participativo ou
dos Planos Diretores Participativos. Passaram também a surgir
experiências de programas de regularização fundiária, urbanização
de favelas, criação de conselhos setoriais, realização de audiências
públicas, e a aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade,
como a exigência de relatórios de impacto ambiental e a criação
de ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social e a possibilidade de
aplicação do IPTU progressivo no tempo14.
Um marco importante da atualidade com relação à
trajetória da política urbana foi a criação, em 2003, do Ministério
das Cidades que passou a ser responsável pela formulação das
diretrizes e princípios da política urbana nacional e, naquilo que
é de competência da esfera federal, pelas políticas de habitação,
saneamento ambiental, mobilidade, transporte e trânsito e a
conseqüente articulação para a operacionalização. Isso envolve
tanto ações nesses setores quanto a elaboração da Política Nacional
de Desenvolvimento Urbano (PNDU), através de uma articulação
descentralizada em que assume papel preponderante, o processo
de Conferências das Cidades e o Conselho das Cidades15.
Conforme observado no item anterior, a maior parte do
financiamento habitacional é de cunho federal. Progressivamente,
desde o processo de redemocratização do país, os estados vêm
assumindo maiores responsabilidades nessa área e a partir da década
de 80, também os Municípios.
Assim, para tratar do eixo-político institucional inicia-se com
referências ao financiamento da política habitacional, passando-se
em seguida às estruturas institucionais diretamente responsáveis pela
implementação de planos e programas em cada nível de governo.
Dispositivo autorizado pelo Artigo
182 da Constituição, com objetivo de
evitar a retenção de imóveis urbanos
sem utilização.
14
Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES.
Cadernos Mcidades: Política Nacional
de Habitação. Caderno nº 4. Série de
Cadernos MCidades. Brasília: Governo
Federal, 2004b.
15
Eixo Político Institucional
São Paulo
25
3/12/2007 16:01:49
A. Financiamento da Política Habitacional
16
Cadernos MCidades: desenvolvimento
urbano.
Política
nacional
de
desenvolvimento urbano. Caderno
nº 1. Série de Cadernos MCidades.
Brasília: Governo Federal, 2004a.
26
As sucessivas políticas de financiamento habitacional adotadas
no âmbito federal têm se mostrado pouco eficazes para alcançar
a parcela da população com baixa renda. Sabe-se que nos últimos
anos, a oferta regular de habitação tem sido bastante reduzida,
inclusive para os segmentos de renda média, sendo que de um
total de 4,4 milhões de unidades construídas no período de 1995
a 1999, apenas 700 mil foram promovidas pela iniciativa pública
ou privada no Brasil. O restante, 3 milhões e 700 mil unidades
surgiram como solução habitacional de iniciativa da própria
população, predominantemente de modo informal e precário. Isso
representa cerca de 70% da produção de moradia no país16. Tais
dados indicam a necessidade de altos investimentos subsidiados
para o desenvolvimento de uma política que possa efetivamente
reverter esse quadro.
A estruturação de um sistema nacional para o financiamento
da política habitacional só foi implementada a partir do governo
militar. Como visto no Painel 2, foi criado o Sistema Financeiro de
Habitação – SFH e o Banco Nacional de Habitação – BNH em 1964,
estabelecendo a segmentação de públicos a serem atendidos,
formando assim dois subsistemas: o primeiro subsistema foi
formado com os recursos oriundos do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço - FGTS, do qual o BNH era gestor, destinado à população
de baixa renda, operado por agências estatais, especialmente
criadas para tal função, em associação com empresas privadas de
construção. O outro subsistema foi estruturado a partir dos recursos
arrecadados pelo Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo SBPE, voltado às consideradas faixas de mercado e operado pelos
agentes privados do sistema - agentes financeiros, promotores
e construtores imobiliários - sendo que seu funcionamento e
prioridades eram regulamentadas pelo Banco Nacional de Habitação
- BNH. Nesse caso, a atuação estatal se deu de forma regulatória,
através do controle do processo de financiamento à produção e de
regras para os investimentos dos agentes privados no mercado. Em
ambos os subsistemas houve o controle do Estado na atuação dos
agentes privados que, no entanto, não abrangeu significativamente
os processos e técnicas de produção das unidades, a qualidade ou
o preço dos componentes utilizados para a construção.
A viabilização de unidades pelo sistema durante o período
de existência do BNH não foi desprezível. Foram contratados pelo
Sistema Financeiro de Habitação – SFH, de 1964 a 1986, 4,8
milhões financiamentos habitacionais, o que representa pouco mais
de 25% de toda a produção do período - cerca de 15,5 milhões
de unidades. A maior parcela das construções fora do sistema foi
produzida através da auto-construção em loteamentos ilegais ou
em favelas.
A diferença na produção de novas unidades em cada
subsistema pode ser observada na tabela a seguir. Considerandose a concentração do déficit habitacional nas faixas de renda de
0 a 3 salários mínimos, o impacto desses totais evidencia que os
financiamentos para as faixas de renda média, ou seja, as faixas
de mercado, foi preponderante em relação à faixa de renda mais
baixa, o que não corresponde a uma lógica de política social.
São Paulo
3/12/2007 16:01:49
Anos
COHAB’s
Cooperativas
Outros
progr.¹
De 1964
a 1984
1.209.911
487.471
587.546
27,7
11,2
13,5
%
RECON
Outros
progr.²
Total
1.784.157 245.083
42.797
4.356.963
0,9
100,0
SBPE
40,9
5,6
TABELA 07 - NÚMERO
DE FINANCIAMENTOS
HABITACIONAIS CONTATADOS
PELO SFH (1964 A 1984)
Fonte: BNH. Extraído de: ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e setor privado: o modelo
brasileiro de política habitacional. Espaço & Debates - Revista de Estudos Regionais e Urbanos.
Ano X, 1990, nº 31. p. 29. Reorganizado por: Roberta Rodrigues, 2005.
Notas:
1. Inclui Institutos, Mercados de Hipotecas, Empresas, Prohasp, Terrenos, Infra-estrutura de
conjuntos e Equipamentos Comunitários de Conjuntos, Promorar, Ficam, Prosindi, João de
Barro.
2. Inclui Profico e Prodepo.
Economicamente, o sistema apresentava fragilidade com
relação a questões macroeconômicas, uma vez que dependia da
poupança nacional e do emprego para garantir o fluxo de novos
recursos ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS. A partir
do final da década de 70, com a crise econômica instaurada, o país
reduziu seu crescimento. O retorno dos recursos já aplicados ficou
comprometido pelos altos índices de inadimplência conseqüente
desse momento de crise.
Nesse contexto, concretizou-se o processo de falência do SFH
e a extinção do BNH em 1986 - Decreto-Lei Federal nº 2.291/86.
A Caixa Econômica Federal assumiu o espólio e passou a ser o
agente operador e financeiro do FGTS em 1990, com competência
executiva para as aplicações de recursos do fundo. O FGTS ainda
é a principal fonte financiadora dos programas, mesmo que nem
todos sejam efetivamente possíveis de serem acessados pela faixa
de renda de 1 a 3 salários mínimos. Para essa faixa, os recursos do
Orçamento Geral da União – OGU são decisivos, uma vez que se
trata de subsídio direto.
Cabe destacar a aprovação do Sistema Nacional de Habitação
de Interesse Social, através da Lei nº 11.124, de 16 de julho de
2005, instituindo o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
– FNHIS. Em agosto de 2006, tomou posse, para seu primeiro
mandato, o Conselho Gestor do FNHIS, que tem como objetivo
articular os recursos para ações em habitação nos três níveis de
governo, de forma a direcioná-los para as famílias de baixa renda.
Esses recursos poderão ser destinados à compra, melhoria e reforma
da habitação, aquisição de material de construção, recuperação
de imóveis em áreas encortiçadas, urbanização, equipamentos
comunitários e regularização fundiária.
B. Estrutura Institucional Federal
É possível considerar que a partir da estrutura institucional
criada pelo Banco Nacional de Habitação - BNH surgiu no Brasil uma
base para o desenvolvimento de uma política urbana e habitacional
de larga escala e para todo o território nacional. Juntamente foram
criadas condições e mecanismos de financiamento de tal política,
que perduram até hoje, como o FGTS e a poupança privada.
No entanto, com a extinção do BNH, em 1986, tal estrutura
institucional foi progressivamente desmontada e sucedeu-se
um longo período de indefinições e uma sucessão de trocas dos
responsáveis pelo direcionamento e implementação das ações da
política urbana como um todo. Cronologicamente, as mudanças se
deram da seguinte forma:
São Paulo
27
3/12/2007 16:01:49
Em 1985, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano
e Meio Ambiente;
Em 1987, tal ministério se converteu em Ministério da
Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente, ao qual estava subordinada
a Caixa Econômica Federal;
Em 1988, foi criado o Ministério da Habitação e do BemEstar Social;
Em 1990, criou-se o Ministério da Ação Social, vinculando a
política de habitação às políticas de ação social;
Em 1995, foi criada a Secretaria de Política Urbana,
subordinada ao Ministério do Planejamento e Orçamento;
Ainda no mesmo governo, aquela foi transformada em
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU, vinculada
à Presidência da República até 2002;
Em 2003, foi criado o Ministério das Cidades.
Cadernos MCidades: desenvolvimento
urbano.
Política
nacional
de
desenvolvimento urbano. Caderno
nº 1. Série de Cadernos MCidades.
17
18
Conforme a matéria intitulada
Governo Federal elabora Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano,
divulgada em http://www.cidades.
gov.br acessado em 22/07/05.
28
São Paulo
O Ministério das Cidades é o órgão com atribuição de desenhar
a política nacional habitacional e de estabelecer sua estrutura de
financiamento, bem como dos programas a serem acessados pelos
demais entes da federação.
Vale destacar que a partir da Constituição Federal de 1988
a Política Habitacional no Brasil passou a ser de responsabilidade
das esferas federal, estadual e municipal. Esta estruturação
descentralizada resguarda relativa autonomia para Estados
e Municípios, além das companhias e empresas públicas, na
determinação de prioridades, na aplicação dos recursos e
implementação dos projetos na área habitacional e urbana. O
Ministério das Cidades desenvolve sua ação visando a participação
das três esferas de governo. Está estruturado em quatro Secretarias
Nacionais: Habitação, Programas Urbanos, Saneamento Ambiental
e Transporte e Mobilidade Urbana. Compete também ao Ministério
a função de gestor da aplicação e a distribuição dos recursos do
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS17.
A Caixa Econômica Federal - CEF é vinculada ao Ministério da
Fazenda e é a principal operadora de programas urbanos, sobretudo
de habitação e saneamento. Além da CEF, o Banco Nacional de
Desenvolvimento - BNDES também é operador de programas
urbanos, em especial de saneamento e transporte.
Após a criação do Ministério das Cidades, os investimentos
em habitação foram ampliados se comparados aos últimos 25 anos,
especialmente com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço - FGTS, rompendo com a tendência histórica de regressão
nos investimentos desde o Banco Nacional de Habitação. Por
exemplo, a Resolução de nº 460, do Conselho Curador do FGTS,
ampliou os recursos para subsídio habitacional para famílias que têm
renda abaixo de 5 salários mínimos, o que tem canalizado recursos
para as faixas de menor renda, faixa essa onde se concentra o
déficit habitacional18.
Quanto ao saneamento básico, a Pesquisa Nacional de
Amostra por Domicílio - PNAD, com dados de 2005, demonstra a
retomada dos investimentos, revelando melhoria expressiva dos
indicadores de cobertura dos principais serviços de saneamento
quando comparados aos obtidos em 2002.
3/12/2007 16:01:50
Além da estrutura institucional herdada de outros Ministérios,
alguns programas e ações antes desenvolvidos em outros setores
do governo foram mantidos e implementados, como o Programa
Habitar Brasil BID (formulado pela extinta Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano - SEDU). Programas como o Programa
de Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH e o Programa
de Arrendamento Residencial - PAR tiveram mudanças normativas
e novas ações e programas como o Programa Crédito Solidário e o
Programa Especial de Habitação Popular - PEHP foram criados19.
Além disso, a regularização fundiária, possibilitada pelo
Estatuto da Cidade, foi adotada como política pública visando a
posse segura da moradia, recebeu dotação específica e assumiu a
designação de Programa Papel Passado.
Já no campo da habitação de mercado, foi estimulado20 um
cenário favorável para a produção habitacional, nos moldes do
proposto na Política Nacional de Habitação. Além disso, visando
impulsionar o mercado de imóveis para classe média, foram
aprovadas medidas para aperfeiçoamento do marco regulatório e
incentivo tributário21.
Passaram também a ser promovidas as Conferências Nacionais
das Cidades a cada dois anos. São precedidas de conferências
municipais e estaduais e elegem os representantes que comporão
o Conselho das Cidades, elemento importante na estrutura criada.
C. Estrutura Institucional Estadual
A Secretaria da Habitação do Estado de São Paulo, criada em
198322, é o órgão responsável pela condução da política habitacional
nessa esfera de governo e conseqüentemente, por traçar diretrizes,
estabelecer metas, planejar e desenvolver programas habitacionais
específicos. A Secretaria abriga e coordena o Grupo de Análise
e Aprovação de Projetos Habitacionais - GRAPROHAB, criado em
1991, com a finalidade de integrar e unificar as diversas secretarias
e órgãos envolvidos no licenciamento de loteamentos e projetos
habitacionais no Estado de São Paulo.
A Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do
Estado de São Paulo - CDHU é uma empresa do Governo Estadual,
vinculada à Secretaria de Habitação. É o agente promotor de
moradia que executa os programas habitacionais em todo o território
estadual, voltado para a construção de moradias destinadas à
população na faixa de renda de 1 a 10 salários mínimos.
A CDHU foi criada em 1989 em substituição a instituições
que tiveram objetivos semelhantes que foram: Caixa Estadual
de Casas para o Povo - CECAP (de 1949 a 1980); Companhia de
Desenvolvimento de São Paulo - CODESPAULO (de 1981 a 1983)
e Companhia de Desenvolvimento Habitacional - CDH (de 1984 a
1988). Existe, portanto, anteriormente à criação da Secretaria de
Habitação, mas, até meados da década de 80, atuava meramente
como executor de programas habitacionais formulados e financiados
pelo Governo Federal. Nem a esfera estadual, nem a municipal
participavam da identificação de prioridades sociais e tampouco
do processo decisório sobre a operacionalização dos programas
habitacionais a serem implantados23.
O PAR, destinado ao atendimento
de famílias com renda mensal de até
6 salários mínimos, tinha sua extinção
prevista para dezembro de 2003,
mas através da edição da Medida
Provisória nº 150 (de 16/12/2003),
foi garantida a sua continuidade e
sua revisão objetivou basicamente
o atendimento à população de
renda mais baixa e a adequação às
diretrizes da nova Política Nacional
de Habitação. Já a revisão do PSH
permitiu, entre outras coisas, que
a totalidade de seus recursos fosse
destinada ao atendimento da faixa de
renda até 3 salários mínimos (Fonte:
http:www.cidades.gov.br, acesso em
05/11/2006).
20
Através da Lei Federal de nº
10.931/2004 (que dispõe sobre
o
patrimônio
de
afetação
de
incorporações
imobiliárias,
Letra
de Crédito Imobiliário, Cédula de
Crédito
Imobiliário,
Cédula
de
Crédito Bancário) e a Resolução do
Conselho Monetário Nacional de nº
3177 de 2004 (que dispõe sobre a
remuneração dos recursos captados
em depósitos de poupança recolhidos
ao Banco Central do Brasil, bem como
limita a aquisição de letras de crédito
imobiliário e letras hipotecárias pelas
instituições integrantes do Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo
- SBPE).
21
As Leis nº 10.931/04, 11.033/04 e
11.196/05, que tratam do patrimônio
de afetação; do crédito imobiliário;
do Fundo de Locação Imobiliária; e
no segundo, de isenção ou redução
de Imposto de Renda sobre ganho de
capital na alienação de imóveis, entre
outros itens.
22
Em 03 de novembro de 1983
foi criada, através do Decreto
21.592/83, a Secretaria Executiva da
Habitação, subordinada diretamente
ao Governador. Em 20 de fevereiro
de 1987, esta Secretaria Executiva foi
transformada em Secretaria de Estado
da Habitação através do Decreto
26.796/87 e em 14 de dezembro
de 1988 se tornou a Secretaria da
Habitação e Desenvolvimento Urbano,
criada através do Decreto 29.355/88.
(Fonte: http://www.cdhu.sp.gov.br/
http/instituicao/historia/tehistoria.
asp, acesso em 05/11/2006).
23
Cf. COELHO, Will Robson. O déficit
das moradias: instrumento para a
avaliação e aplicação de programas
habitacionais. São Carlos, 2002
(Dissertação de mestrado apresentada
à EESC-USP).
19
São Paulo
29
3/12/2007 16:01:50
O primeiro programa habitacional estadual, iniciado em
1985, foi o Programa Municipal de Habitação (PMH) que se
voltou principalmente para a construção de pequenos conjuntos
habitacionais nos Municípios de médio e pequeno porte do interior
do Estado. Somente em 1988 foram comercializados os primeiros
conjuntos de moradia no Município de São Paulo.
Em 1989, a Lei Estadual 6.566/1989 elevou em 1% a alíquota
do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços)
destinando esses recursos para a habitação no Estado de São
Paulo. A partir de 1998 esse percentual deixou de ser um recurso
vinculado, por ser a vinculação a um fim específico considerada
inconstitucional. Os governos que se sucederam sustentaram
politicamente o fluxo de recursos anteriormente previstos, embora,
com o fim da obrigatoriedade legal da destinação fixa para a
habitação (vinculação), a manutenção desses recursos passou a
depender de destinação no orçamento, votado anualmente pela
Assembléia Legislativa.
Presentemente a CDHU denomina seus programas como Pró-Lar,
agregando diferentes frentes de atuação de forma a atender uma maior
diversidade de situações. Também busca estabelecer parceria entre
prefeituras, organizações governamentais e não-governamentais,
iniciativa privada e a própria população para a viabilização dos projetos
habitacionais. Engloba os seguintes programas:
Programa de Atuação em Cortiços - PAC, criado pelo
Decreto 43.132, de junho de 1998, do Governo do Estado e
realizado em parceria com a Prefeitura do Município de São Paulo.
Conta com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento
- BID, e visa oferecer alternativas de atendimento habitacional,
buscando viabilizar a permanência das famílias na região central
onde moram e têm acesso à infra-estrutura básica, transporte e
oportunidades de emprego.
Atuação em Favelas e Áreas de Risco, que busca, em
situações associadas a outros programas, a recuperação de áreas
ocupadas de forma irregular ou de urbanização informal e sujeitas
a restrições legais e ambientais.
Auto-construção, que visa a produção de novas moradias
e implementação de conjuntos habitacionais com participação de
organizações populares através de dois subprogramas - Demanda
Geral e Loteamento Autoconstrução - que vêm sendo desenvolvidos
pela CDHU em parceria com os Municípios, priorizando famílias
com renda entre 1 e 3 salários mínimos.
Mutirão Associativo, que promove a construção de moradias
em regime de mutirão em parceria com entidades comunitárias,
especialmente nas regiões metropolitanas.
Núcleos Habitacionais por Empreitada, promove a
construção de moradias em regime de empreitada com execução
das obras por empresas contratadas, além de contar com a parceria
das Prefeituras. São financiadas as construções de novas moradias
em conjuntos habitacionais com infra-estrutura e equipamentos
coletivos.
Fazem parte ainda do Pró-Lar os programas Crédito
Habitacional, Micro-crédito Habitacional, Moradias Indígenas,
Moradias Rurais e Regularização (urbanística).
30
São Paulo
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D. Estrutura Institucional Municipal
No Brasil, o poder municipal atua tradicionalmente na regulação
urbanística e licenciamento de loteamentos e edificações. Assim,
sua estrutura institucional interveniente no acesso à moradia foi
por longos anos primordialmente a Comissão do Código de Obras,
responsável pela produção de normas e licenciamentos. No início
dos anos 70, parte dessas atribuições passou à Coordenadoria Geral
de Planejamento (hoje Secretaria de Planejamento) e pouco depois
foi dividida com a Secretaria de Habitação e Desenvolvimento
Urbano.
Paralelamente, existiu, assim como no Estado, uma empresa,
vinculada ao sistema nacional de habitação, responsável pela
execução dos programas habitacionais formulados e financiados
pelo governo federal.
Trata-se da Companhia Metropolitana
de Habitação de São Paulo - COHAB/SP, criada em 1965, como
companhia de economia mista24, constituída com o objetivo de
instituir no município de São Paulo as iniciativas ligadas à atuação
do Banco Nacional de Habitação - BNH.
À parte da especificidade da COHAB, a atuação direta em
habitação por parte do Município foi principalmente voltada a
casos de emergência e vinculada à área de assistência social.
Essa orientação começou a mudar com a criação do Fundo de
Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal –
FUNAPS25, em 1979 que, embora tenha mantido o atendimento
individual em casos de emergência, disponibilizou recursos para a
contratação das primeiras obras em favelas26.
Nas últimas três décadas a estrutura institucional municipal
conta com a Secretaria de Habitação à qual se vincula a COHAB e
com a Secretaria de Planejamento.
A Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB é responsável
pela elaboração e execução da política habitacional do Município,
incluindo o atendimento da demanda direta por moradia. Cabelhe, ainda, atuar no controle do uso e da ocupação do solo, zelar
pela segurança edilícia, evitar situações de risco, participar na
preservação do meio ambiente visando a melhoria das condições
gerais de qualidade do ambiente construído.
A Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo COHAB/SP exerce o papel de agente do Sistema Financeiro de
Habitação - SFH, gerido pela Caixa Econômica Federal, cabendolhe a construção e comercialização de unidades para a população
de menor renda (até seis salários mínimos). Exerce ainda o papel
de executor dos programas habitacionais realizados com recursos
do Fundo Municipal de Habitação (que substituiu o FUNAPS) e de
convênios com outras entidades governamentais e da iniciativa
privada e com agentes financeiros.
A Secretaria Municipal de Planejamento tem por atribuições
a elaboração e acompanhamento do Plano Diretor, de planos e
leis de uso e ocupação do solo, incluindo as operações urbanas, a
produção de estatísticas e informações e a elaboração do Orçamento
Municipal.
Paralelamente, a Secretaria Municipal de Assistência e
Desenvolvimento Social é responsável pelo comando da política
de assistência social na cidade de São Paulo, atuando com
A Prefeitura é a principal acionária
da empresa, possuindo 99% das
ações preferenciais, segundo o site
da prefeitura de São Paulo disponível
em http://www.prefeitura.sp.gov.br,
acesso em 05/11/2006.
24
O FUNAPS foi criado pela Lei nº
8.906, de 27 de abril de 1979, e sua
regulamentação ocorreu através do
Decreto nº 15.889, de 23 de maio de
1979.
26
Cf. ROSSETTO, Rossella. Fundo
Municipal de Habitação, São Paulo:
Instituto
Polis,
PUC-SP,
2003,
(Observatório
dos
Direitos
dos
Cidadãos: acompanhamento e análise
das políticas públicas da cidade de
São Paulo, 14).
25
São Paulo
31
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27
Cf. ROSSETTO, Rossella. Op. cit. p.
35.
28
HABI foi criada através do Decreto
22.284, de 9 de junho de 1986,
substituindo a Supervisão Geral de
Atendimento à População Moradora
em Habitação Subnormal, ligada à
área de assistência social.
29
Cf. ROSSETTO, Rossella. Op. cit. p.
44.
32
programas voltados à população em situação de rua. Alguns dos
equipamentos que tem sob sua responsabilidade são Abrigos
Especiais, Albergues, Moradias Provisórias, Casas de Acolhida, que
prestam vários serviços, de acordo com as diferentes necessidades
de cada segmento da população.
Tendo em vista o foco mais específico da atuação na habitação
social, cabe aprofundar a história e desenho da Secretaria de
Habitação.
A SEHAB foi criada pelo Decreto Nº 14.451 de 24/03/77,
com atribuições sobretudo normativas, ligadas à aprovação e ao
controle de edificações, sem competência quanto à produção de
moradias. Nesse período, o atendimento habitacional era realizado
pelo órgão encarregado da Assistência Social do Município.
Criado em 1979, o Fundo de Atendimento à População Moradora
em Habitação Subnormal – FUNAPS foi o primeiro fundo municipal
voltado à habitação, dotando o poder público municipal de um
instrumento jurídico financeiro com maior capacidade de ação na
área habitacional. A lei que instituiu o FUNAPS determinava que a
demanda a ser atendida era a constituída pela população residente
no Município, que ganhava até 4 salários mínimos e morava em
habitação considerada subnormal, e que os recursos poderiam ser
aplicados a fundo perdido. Desde seu início, o FUNAPS teve o apoio
de um Conselho Gestor, com a atribuição de aprovar os programas
e as contas do Fundo.
A partir de 1983, o Município de São Paulo passou a
desenvolver programas habitacionais de provisão de moradia e
foram criados projetos piloto com procedimentos de auto-gestão
e mutirão, mediante financiamento de material de construção e
de lotes aos moradores com recursos do FUNAPS, que passaram
a ser utilizados também para empréstimo. As obras em favelas
permaneceram sendo realizadas a fundo perdido, com recursos do
Pró-Favela, externos ao FUNAPS27.
Em 1986, a estrutura administrativa da SEHAB foi redefinida
e foi criada a Superintendência de Habitação Popular – HABI28, com
atribuições voltadas à elaboração, desenvolvimento e execução de
Programa de Habitação Popular, incluindo a prestação de apoio
técnico, administrativo e operacional ao funcionamento do Fundo
de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal
– FUNAPS. Entre 1986 e 1988, a Prefeitura passou a contratar
empreiteiras, por meio do FUNAPS, para a construção de moradias,
tornando-se assim, além de promotora, a produtora direta.
Entre 1989 e 1992, o FUNAPS passou a ser o principal canal
de investimentos da SEHAB, representando um instrumento de
descentralização da gestão de recursos e aumento da capacidade de
investimentos em habitação. O caráter das políticas empreendidas
deixou de se basear na provisão por empreiteiras, e implementaramse programas de urbanização de favelas, recuperação de cortiços
e provisão de novas habitações por mutirão. Em 1990, com base
no Decreto Municipal nº 29.213/90, o FUNAPS e demais fundos
municipais passaram a integrar o sistema de controle da Prefeitura.
Com a inclusão do FUNAPS no Sistema de Execução Orçamentária
(SEO), passou a haver um procedimento mais visível de controle
dos seus gastos (reserva, empenho e liquidação)29.
Em 1994, foi realizada uma reforma da estrutura administrativa,
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por meio da Lei Municipal no 11.632/1994, mantendo a SEHAB
como órgão responsável por formular, gerir, executar e coordenar
a política habitacional, atribuindo à COHAB o papel de órgão
executor, agente operador e implementador do Sistema Municipal
de Habitação. Nessas condições, a COHAB passou a ser também
a executora do Fundo Municipal de Habitação – FMH, criado em
substituição ao FUNAPS.
Esse novo Fundo foi regulamentado em 1996, sendo que suas
operações começaram a funcionar efetivamente em 1997. Além
disso, foi criado o Conselho do Fundo Municipal de Habitação como
gestor do fundo, cujos conselheiros, do governo e da sociedade
civil, eram indicados pelo Prefeito, e não eleitos por seus pares,
conforme estabelecia o projeto original que continha propostas
dos movimentos populares de habitação e de técnicos que os
apoiavam30.
Em 2002, foi aprovada a Lei Municipal no 13.425/02 que
instituiu o Conselho Municipal de Habitação de São Paulo em
substituição ao Conselho do Fundo. Este novo Conselho, mais
amplo, teve como característica principal contar com a proporção
de 2/3 de seus membros representantes de entidades da sociedade
civil e movimentos de habitação. Para sua constituição há eleições
a cada dois anos. Possui como objetivos básicos o estabelecimento,
acompanhamento, controle e a aprovação da política municipal de
habitação e a gestão do Fundo Municipal de Habitação.
Para evitar a fragmentação da atuação municipal frente à
proliferação de programas, o Plano Diretor, aprovado em 2003,
estabeleceu a obrigação de que seja elaborado um plano para
a política habitacional, enunciando metas e uma previsão de
investimentos para enfrentamento da questão habitacional
articulada com a política urbana.
Para atender à diversidade de necessidades específicas das
diversas modalidades de déficit e inadequação habitacional, a
atuação municipal tem, desde 1982, criado novos e diversificados
programas, orientados, em cada momento, segundo as prioridades
da administração do período. No entanto, algumas linhas básicas
vão se consolidando.
Fundamentalmente os programas até hoje criados envolvem:
provisão de moradias (construção de unidades novas), urbanização
de favelas (saneamento, espaços públicos e eliminação de risco),
regularização de loteamentos e assentamentos informais, atuação
em cortiços, reforma de edifícios para habitação social, locação
social, recuperação de créditos e reabilitação de empreendimentos
habitacionais. São formas variadas para atender necessidades com
características diversas31.
Provisão de Novas Moradias
São programas que envolvem a produção de novas unidades.
São fundamentalmente desenvolvidos pela COHAB e abrangem
diversas modalidades:
Execução por empreiteira: é a maneira mais tradicional de
produção habitacional, em que os projetos são feitos pela Cohab e
a construção é contratada. Mais recentemente também os projetos
são contratados.
Cf. AMARAL, Ângela de Arruda
Camargo. Habitação: Avaliação da
Política Municipal (Observatório dos
Direitos do Cidadao, n 4). São Paulo:
Pólis/PUC-SP, 2002, p. 29.
30
Está em curso na Prefeitura a
elaboração de um Plano Estratégico de
Habitação, que pautará as prioridades.
A urbanização e regularização de
grandes favelas tem sido abordada
presentemente como o foco de
ação, dado o expressivo número
de moradores nessas áreas. Está
também em elaboração um sistema
de informações para o planejamento,
gerenciamento e monitaramento das
ações municipais na área habitacional
- HABISP.
31
São Paulo
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Mutirões: empreendimentos habitacionais auto-geridos,
criados no início da década de 90 e empreendidos por grupos
organizados. Neste tipo de construção, os próprios “mutirantes”
participam da construção das unidades habitacionais. Gerido pela
COHAB, o programa de mutirões foi implementado pela prefeitura
em parceria com associações comunitárias e entidades de assessoria
técnica. Os recursos destinados aos mutirões vêm do Fundo Municipal
de Habitação - FMH e de recursos da União, geridos pelo Ministério
das Cidades, e são destinados às associações e cooperativas
habitacionais, que administram a verba e a obra.
Programa de Arrendamento Residencial - PAR: programa
feito através da Caixa Econômica Federal, realizado no Município,
em parceria com a Prefeitura de São Paulo, através da COHAB.
O munícipe paga uma taxa mensal no valor equivalente a 0,7%
do valor total do imóvel durante o período de arrendamento, que
tem duração de 180 meses. O valor pago durante esse período é
descontado se e quando o munícipe optar pela compra do imóvel.
Refere-se tanto a edificações novas quanto a antigas edificações
reformadas e adequadas à habitação social
Urbanização de favelas
Os programas de urbanização têm como objetivo promover
a melhoria das condições de habitabilidade, das condições
ambientais, da salubridade e da saúde da população residente
em favelas, integrando essas áreas ao conjunto da cidade. Visam
ainda a prevenção e eliminação de riscos geotécnicos. O Programa
conta com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento,
da Caixa Econômica Federal, da Companhia de Desenvolvimento
Urbano e recursos orçamentários próprios. É um programa que
adquire feições e intensidades diversas nas distintas administrações.
Abrange desde interferências apenas nos espaços de circulação e
instalação de redes de saneamento, até a remoção de parte das
unidades e substituição por novas, inclusive verticalizadas.
Seu desenvolvimento cabe à Superintendência de Habitação
Popular – HABI. Mais recentemente, após a promulgação do
Estatuto da Cidade, o programa passou a incluir a regularização
administrativa e jurídica dos assentamentos implantados sobre
áreas públicas municipais, mediante a outorga de concessão de uso
especial para fins de moradia ou concessão de direito real de uso aos
seus ocupantes. A urbanização e regularização de grandes favelas
tem sido abordada presentemente por Habi como seu foco de ação,
por beneficiar um número maior de famílias. As grandes favelas são
priorizadas dado o expressivo número de moradores nessas áreas.
Regularização de assentamentos informais
A ação de regularização de loteamentos informais ocupados
por população de baixa renda, se dá tanto com o objetivo de
melhorar os padrões urbanísticos, ambientais e edilícios, assim como
de reconhecer às famílias o direito à posse. Apesar de praticado
pela Prefeitura de São Paulo desde o final da década de 70, ganhou
destaque após a aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001. A
regularização tem como marcos legais atualmente: no âmbito
federal, o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e a Medida Provisória
(de nº 2.220/01), que prevêem instrumentos e dispositivos para
34
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a promoção de regularização fundiária e urbanística; e as Leis
Municipais nº 11.775/95, nº 13.428/02, nº 13.514/03 e o Decreto
Municipal nº 43.474/0332.
Para tratar da demanda da regularização de loteamentos
irregulares, o Departamento de Regularização de Parcelamento do
Solo – RESOLO deu início, em 1996, ao programa Lote Legal, para
o qual a Secretaria Municipal da Habitação – SEHAB firmou contrato
de financiamento com o Banco Interamericano de Desenvolvimento
- BID. O programa tinha como objetivo promover uma ação
integrada, com o intuito de reabilitação e a qualificação habitacional
e urbana de áreas territorialmente definidas, em terrenos contínuos
e delimitados, ocupados predominantemente por população de baixa
renda.
No que tange os assentamentos situados em área de proteção
aos mananciais, há restrições legais de cunho ambiental para
fins de regularização fundiária e urbanística. No entanto, devido
à precariedade habitacional e ao comprometimento ambiental
nessas áreas, foi desenvolvido um programa denominado Programa
Guarapiranga, sucedido pelo Programa Mananciais, envolvendo a área
das duas represas: Guarapiranga e Billings. Houve para esse fim um
licenciamento ambiental especial por parte do estado, permitindo ao
programa promover a recuperação ambiental dos assentamentos e
a minimização dos impactos da urbanização nas represas. As ações
se concentram na implantação da infra-estrutura de saneamento,
contenção de risco e intervenções em unidades domiciliares precárias.
Sua ação inter-institucional inovou, contribuindo para implantar
e consolidar a gestão integrada de recursos hídricos, colaborando
com a formulação de legislação específica para a área de proteção
e recuperação de mananciais. Apontou também para a necessidade
de que essa nova legislação incorpore instrumentos de regularização
específicos para áreas de proteção já ocupadas. Esse programa será
detalhado adiante no Eixo Urbanístico.
A Lei Municipal 11.775/95 autoriza
a regularização de parcelamentos do
solo para fins urbanos, implantados
irregularmente no Município de São
Paulo até 31/12/94.
A Lei Municipal 13.428/02 altera a
Lei 11.775/95 e reduz para 25% o
percentual de destinação de áreas
públicas em loteamentos (apenas
para fins de regularização).
A Lei Municipal 13.514/03 determinou
que áreas ocupadas há vários
anos predominantemente de uso
residencial fossem desincorporadas
dos bens de uso comum, passando a
ser dominiais, e autoriza o Executivo
a outorgar concessão de uso especial
para fins de moradia ou concessão de
direito real de uso.
O Decreto Municipal 43.474/03
regulamenta a Lei 13.514/03, e
dispõe sobre a desafetação de áreas
públicas municipais ocupadas por
população de baixa renda, autoriza
o Executivo a outorgar concessão de
uso especial para fins de moradia e
concessão de direito real de uso.
32
Programa de Cortiços
Tem como objetivo adequar os cortiços e moradias coletivas,
localizados principalmente na região central do Município, aos
parâmetros legais definidos pela Lei Municipal nº 10 928/91 (Lei
Moura) mediante intervenções de qualificação das habitações
existentes. Estas moradias multi-familiares passam por reformas
e/ou reconstrução de unidades, para que fiquem de acordo com
as especificações de espaço, iluminação, ventilação, salubridade e
segurança exigidas. Desenvolve-se mediante intervenções físicas,
sociais e legais nas moradias coletivas abrangidas, através de ações
conjuntas com CDHU na estruturação do programa e na viabilização
de financiamentos e projetos.
Programas de aluguel
Locação Social: atendimento habitacional para famílias
com renda de até 3 salários mínimos e pessoas sós, através de
aluguel social, cuja taxa de recuperação mensal varia entre 10 e
15% da renda familiar, conforme situação social e capacidade de
comprometimento da renda dos beneficiários. É um programa
bastante restrito no número de unidades oferecidas.
São Paulo
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Bolsa Aluguel: não se trata propriamente de um programa
de promoção de habitação, mas de uma modalidade de acomodação
provisória, associada a outros programas, em que a população envolvida
necessite ser abrigada durante o tempo de execução das obras. Consiste
na substituição da utilização de abrigos provisórios pela atribuição às
famílias, de um valor destinado a aluguel mensal no mercado privado
por um período determinado, de execução das obras.
Este programa destina-se aos
empreendimentos dos programas
PROVER, PROCAV e Guarapiranga,
explicitados no Eixo UrbanísticoAmbiental.
33
Programa de regularização, recuperação de créditos e
reabilitação de empreendimentos habitacionais
O Programa intitulado 3R’s, tem por objetivo promover a
comercialização de unidades habitacionais de empreendimentos
habitacionais33, mediante sua regularização fundiária e comercial.
A regularização das unidades habitacionais ocorre através da
outorga do Termo de Permissão de Uso - TPU e posterior assinatura
de contratos de financiamento. O programa 3R’s também tem por
objetivo a recuperação dos créditos oriundos do pagamento das
Taxas de Retribuição com a implementação de ações de incentivo a
adimplência e a recuperação das áreas externas comuns, de lazer e
equipamentos de segurança dos empreendimentos.
Ao longo dos últimos vinte e cinco anos, o conjunto de
programas implementados, assumiram nomes e ênfases diversas em
cada gestão. Com freqüência programas foram interrompidos e obras
ficaram paralisadas, acarretando consideráveis desperdícios aos
cofres públicos e à população envolvida. Há um considerável parque
construído, não regularizado, e com altos índices de inadimplência. O
percentual de recursos orçamentários e a prioridade dada à habitação
também diferem ao longo das diferentes administrações.
Diversas restrições da ação habitacional municipal não
decorrem apenas da descontinuidade administrativa local. A
ausência de atribuições mais precisas entre os diferentes níveis de
governo e a falta de um fluxo de recursos permanente têm suas
parcelas de responsabilidade. A política habitacional, especialmente
em Município sede de uma grande metrópole não pode ser articulada
de maneira minimamente satisfatória apenas no recorte municipal,
já que a estrutura de funcionamento da cidade e o mercado de
trabalho são metropolitanos.
Presentemente observa-se no país a busca de formatação de
uma Política de Habitação envolvendo os três níveis de governo.
União, Estados e Municípios deverão desenvolver programas de forma
integrada, articulando recursos dos três níveis.
Eixo Jurídico
36
No decorrer do século XIX, com as transformações econômicas,
políticas e sociais, a questão da propriedade da terra no Brasil se
consolidou como expressão de poder da classe dominante em
detrimento do acesso a ela pelas classes mais pobres. A regulamentação
da propriedade, inclusive da propriedade urbana e posteriormente o
controle edilício, reafirmaram essa diferença, gerando conseqüências
na formulação de normas, leis e códigos urbanísticos.
São Paulo
3/12/2007 16:01:51
A Lei de Terras nº 601 de 185034 transformou a terra em
mercadoria, nas mãos dos que já detinham “cartas de sesmaria” ou
provas de ocupação “pacífica e sem contestação”, e da própria Coroa,
oficialmente proprietária de todo o território ainda não ocupado,
e que a partir de então passava a realizar leilões para sua venda.
Tal situação praticamente impediu que os escravos, que seriam
juridicamente libertos apenas em 1888, e os imigrantes, presos
às dívidas com seus patrões ou simplesmente ignorantes de todos
os procedimentos necessários para obter o título de propriedade,
comprassem propriedades.
No período agro-exportador e de industrialização incipiente,
imperou tanto no Rio de Janeiro quanto em São Paulo uma visão
de que as cidades não podiam ser a expressão do atraso nacional
frente ao modernismo das grandes cidades européias. Os planos
urbanísticos de embelezamento, regidos sob os padrões mais
modernos de controle de urbanização, tinham como argumento o
necessário controle sanitário. Mas cedo implicaram na diferenciação de
localizações urbanas privilegiadas que, com uma complexa legislação
urbanística, acabava por elitizar os espaços urbanizados e expulsar a
população pobre, que não tinha capacidade financeira para atender
às exigências legais.
É dessa época que datam os primeiros registros de cortiços e
até mesmo de ocupação dos morros com moradias populares. No
entanto, os Códigos de Posturas Municipais de São Paulo (1886) e
Rio de Janeiro (1889) proibiam a construção de cortiços nas áreas
centrais.
A era Vargas, a partir de 1930, caracterizou-se pela construção
de uma nação com um Estado forte, promotor da industrialização
e da formação de um mercado de consumo interno significativo. O
fez sem, entretanto, promover a reforma agrária e mantendo intacta
a base fundiária do país. Com a intensificação da industrialização,
foram atraídos para as cidades muitos migrantes, o que aumentou o
problema da provisão de habitação para a classe trabalhadora.
O problema habitacional foi potencializado pela Lei do Inquilinato
de 1942, que congelou o valor dos aluguéis, retraindo o mercado
de aluguel e ampliando o de compra e venda. Para a maioria da
população, cuja renda era insuficiente para a aquisição de imóveis em
bairros centrais, tornou-se impossível também o aluguel, restando
a possibilidade de casa própria auto-construída em loteamentos
periféricos. Em relação a esses prevaleceu, desde então, apenas
uma regulamentação voltada fundamentalmente às questões de
comercialização e pagamento em longo prazo.
A mudança para um novo paradigma econômico ocorreu com
a abertura ao capital internacional promovida nos anos 50 pelo
Presidente Juscelino Kubitschek. A partir desse momento, com a
chegada das multinacionais, a industrialização brasileira sofreu
uma inflexão significativa, garantindo altas taxas de crescimento
econômico, mas também concentração de renda.
Na década de 70 se consolidou em escala nacional o
planejamento centralizador e tecnocrático. Relativamente às cidades,
teve início a aplicação de uma legislação que regulamenta a produção
de loteamentos, exigindo a instalação de infra-estrutura e espaços
públicos pelo loteador. A legislação paulistana que impõe regras
de qualidade aos loteamentos é de 1972 (a Lei de Zoneamento
7.805/1972 exigia a implantação de toda a infra-estrutura urbana
Com a Lei de Terras, as terras
poderiam ser adquiridas apenas por
compra e venda.
34
São Paulo
37
3/12/2007 16:01:51
35
MARTINS, M. L. R. R. Moradia e
Mananciais: tensão e diálogo na
Metrópole. São Paulo, FAUUSP /
FAPESP, 2007.
para aprovação de loteamentos); a legislação nacional sobre esse
assunto é de 1979 - a Lei Federal 6.766/79. A incorporação de
controles ambientais é instituída na Região Metropolitana de São
Paulo com a Lei de Proteção aos Mananciais – nº 898/75 e nº
1.172/76.
Ao serem aprovadas, as duas Leis nº 6.766/79 e nº 898/75
continham dispositivos admitindo a regularização, sob forma
de exceção, do que já estava implantado, criando a figura do
“empreendimento adaptado”. Com a interdição do registro em
Cartório de propriedades em loteamentos irregulares, iniciada com
a Lei 6.766/79, houve uma verdadeira “corrida à regularização”,
que ocorreu simultaneamente à criação das legislações de exceção
acima referidas. Como as condições físicas dos loteamentos eram
infinitamente inferiores ao estabelecido nas novas leis, a grande
expectativa dos loteadores passa a ser comprovar que estavam
implantados antes de 1979 e antes de 1975, se na região dos
mananciais35.
A maioria dos loteamentos não foi considerada em condições
de regularização apesar de os proprietários tentarem fazê-lo
junto aos órgãos responsáveis. Em paralelo, a expansão dos
loteamentos irregulares continuou ocorrendo, senão em áreas
novas, subdividindo áreas anteriormente parceladas em lotes
menores.
Em 1988, a Constituição Federal estabeleceu as bases e
a exigência do desenvolvimento de sistema de normas desde o
nível nacional ao municipal, cuja produção está ainda em curso.
A regulamentação da Política Urbana e dos artigos 182 e 183
ocorreu com a aprovação, em 2001, do Estatuto da Cidade - Lei
10.257/2001.
O Estatuto da Cidade é uma lei federal que define as
diretrizes gerais da política urbana, os instrumentos destinados a
assegurar que a propriedade urbana atenda a sua função social,
os instrumentos de regularização fundiária e os instrumentos de
gestão democrática da cidade. Os instrumentos são ferramentas
que o poder público, em especial o Município, deve utilizar
para implementação da política urbana e para a gestão de seu
território.
A. Informalidade e Regularização Fundiária
Apesar da permanente elaboração e aprimoramento do
aparato jurídico ao longo dos anos, a forma de produção da
cidade “informal” mantém-se crescente. A configuração espacial
e social das cidades brasileiras demonstra que a existência de
instrumentos urbanísticos não é suficiente para deter ou inverter
a lógica do acesso ao solo de modo informal, sem diretrizes,
aprovação ou investimento do poder público. O acesso ao solo
ocorre independentemente do aparato legal existente, o que
gera um enorme descompasso entre modelo estabelecido em lei
e a realidade. Devido principalmente à condição econômica da
população, os parâmetros de qualidade urbana e ambiental são
pouco viáveis de serem atingidos e a cidade se consolida com
baixa qualidade. Por outro lado, as políticas habitacionais não
são formuladas e implementadas em quantidade suficiente para
reverter esse processo.
38
São Paulo
3/12/2007 16:01:52
A partir dos anos 80, para intervir em assentamentos
precários consolidados, governos municipais começaram a buscar
soluções para viabilizar, desde a regularidade da documentação
e da propriedade à urbanização e regularização fundiária. A
prefeitura de São Paulo foi uma das pioneiras no processo
de regularização, com a criação da Supervisão Especial de
Regularização de Loteamentos e Arruamentos – SERLA – que
iniciou atividades no final dos anos 70, enquanto as primeiras
experiências de reconhecimento e urbanização de assentamentos
precários foram de Recife e Diadema. A partir da experiência
prática dessas cidades, e dos novos direitos estabelecidos pela
Constituição, abriu-se um grande debate sobre o entendimento
do que significa regularizar: enquadrar os assentamentos aos
parâmetros e normas existentes; adaptá-los mantendo os
objetivos da lei, ou ainda criar padrões específicos e novos quando
necessário, flexibilizando o grau de exigência.
A regularização dos assentamentos existentes tornou-se tão
fundamental para as cidades que no Estatuto da Cidade é assumida
como uma das diretrizes da política urbana. No sentido de orientar
soluções em grande escala, dentre os instrumentos que podem
ser utilizados, está a usucapião urbana, definida na Constituição
Federal pelo Artigo 18336, que o Estatuto regulamentou; e a
concessão de uso especial para fins de moradia37.
Outro instrumento do Estatuto voltado para a regularização
são as ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social, que tem
como objetivos principais: regular o conjunto de terras urbanas,
aumentar a oferta de terra para mercados de baixa renda, permitir
o acesso ao solo de parcelas marginalizadas da cidade, permitir a
introdução de serviços de infra-estrutura urbanos. A delimitação
das ZEIS permite que, a partir do seu plano de urbanização, áreas
ocupadas pela população de baixa renda sejam regularizadas com
parâmetros de uso e ocupação do solo flexibilizados, voltados a
realidade da ocupação consolidada.
Contudo, apesar dos esforços e de seus efeitos, estes
instrumentos, não têm sido suficientes para promover a
regularização dos assentamentos populares, uma vez que poucos
resultados foram alcançados com processo de regularização
fundiária. O que se conseguiu foi ampliar, mesmo que
temporariamente, o acesso à terra a preços mais acessíveis para
a população de baixa renda38.
Diante da ação insuficiente das políticas habitacionais frente
ao tamanho do déficit habitacional, somada à desigualdade social
conseqüente dos modelos econômicos excludentes vigentes no
país ao longo dos anos, o que ocorreu nas grandes cidades foi
um estímulo à ampliação de ocupações precárias, informais e
irregulares, nas periferias, em contraste com os centros, que
concentram poder financeiro e infra-estrutura. Essas ocupações
ocorrem em grande parte em áreas ambientalmente frágeis,
impróprias à edificação. Já não se tratam de situações isoladas,
mas de áreas que apresentam problemas urbanos e ambientais
em uma escala metropolitana, desafiando diariamente a atuação e
A usucapião urbana reconhece o
direito ao domínio a quem possuir
como sua área ou edificação urbana
de até 250 metros quadrados, por
5 anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para a sua
moradia ou de sua família desde
que não seja proprietário de outro
imóvel urbano ou rural. Pode ser
individual ou coletiva, nas casas em
que seja possível identificar limites
individuais.
37
A Medida Provisória de nº.
2.220/2001, sobre a Concessão de Uso
Especial, refere-se às áreas públicas
que por sua natureza não podem
ser usucapidas. Seguem condições
e procedimentos semelhantes à
usucapião. Cabe ressaltar que a
aplicação dos dois instrumentos, ou
seja, dessa medida e do estatuto
da cidade, ainda é incipiente, assim
como sua aceitação perante juizes de
direito até o momento.
38
DENALDI, R. e SPERTINI, S.
As
possibilidades
efetivas
de
regularização fundiária em favela.
Trabalho apresentado no Seminário
Internacional “Gestão da Terra Urbana
e Habitação de Interesse Social”,
realizado em Campinas, entre 7 e
9 de dezembro de 2000. Campinas,
2000 (mimeo).
36
Eixo UrbanísticoAmbiental
São Paulo
39
3/12/2007 16:01:52
39
BONDUKI, N. Origens da Habitação
social no Brasil, São Paulo: FAPESP/
Estação Liberdade, 1998, p. 250.
BONDUKI, Nabil G. Origens da
Habitação Social no Brasil, São Paulo:
FAPESP/Estação Liberdade, 1998, p.
263.
40
40
a busca de soluções por parte do poder público e da sociedade.
O problema da carência de moradia para os pobres e os
primeiros indícios de segregação sócio-espacial começaram a se
configurar desde o final do século XIX, mas é a partir da década de
1940, em meio a uma conjuntura dinâmica de intensa urbanização,
crescimento econômico, mobilização popular, transformações
políticas e redesenho urbano, que a crise habitacional se tornou
mais expressiva. Como conseqüência, e com o consentimento
do Estado, as alternativas habitacionais precárias e ilegais se
generalizaram como forma de provisão de moradias.
A situação de crise habitacional foi agravada pela queda no
mercado de locações e pelo processo inflacionário e de especulação
imobiliária associados à conjuntura da guerra, que gerou superávits
na balança comercial, inflacionou a base monetária e provocou um
forte crescimento do crédito.39
Contraditoriamente, esse aquecimento do mercado imobiliário
desviava capitais necessários para financiar a montagem do
parque industrial e da infra-estrutura para o desenvolvimento.
Para combater a situação, no final da guerra, o governo brasileiro
impôs restrições ao crédito imobiliário revelando, mais uma vez,
que havia intenção de desestimular a construção.
É dessa época o início das primeiras favelas em São Paulo.
Instaladas em áreas desocupadas no interior do tecido urbano,
eram uma forma de resistência dos inquilinos em deixar as áreas
mais centrais ou até de eliminar o custo da moradia no orçamento
familiar. Na conjuntura de mobilização e descontentamento popular,
começaram a ocorrer ocupações, organizadas ou espontâneas, de
terrenos ociosos, promovidas por despejados que não tinham para
onde ir40. A favela trazia à tona a crise habitacional, pois não estava
escondida ou distante do convívio urbano. No entanto, é a partir da
década de 70 que o crescimento de favelas se tornou mais intenso.
A produção de habitação por parte do Estado se tornou
expressiva com a criação do BNH - Banco Nacional de Habitação
e do SFH, em 1964, durante o regime militar. A moradia social
foi produzida em grandes conjuntos, em áreas periféricas, onde o
baixo preço da terra era o fator determinante para a localização.
Contundente exemplo desse tipo de política de produção da
habitação em massa é Cidade Tiradentes. Esse distrito de São
Paulo concentra mais de 40 mil unidades habitacionais. Elas foram
produzidas quase integralmente na década de 1980 pela Companhia
Metropolitana de Habitação – COHAB - e por grandes empreiteiras,
aproveitando-se do último financiamento importante do Banco
Nacional de Habitação, antes de seu fechamento. Cidade Tiradentes
foi planejada como um grande conjunto, não só com oferta de
novas unidades, mas para acolher o deslocamento de populações
atingidas por obras públicas, tal como ocorreu com a Cidade de
Deus, no Rio de Janeiro. O Estado foi ali o grande responsável pela
produção do espaço, ao contrário da grande maioria dos distritos
periféricos de São Paulo.
Apesar da quantidade de unidades produzidas pelo BNH ter
sido muito maior em números absolutos e relativos do que as do
período anterior (IAPs - Institutos de Aposentadoria e Pensões e
FCP - Fundação da Casa Popular), houve um retrocesso quanto
à pesquisa de novas tipologias habitacionais e do próprio espaço
São Paulo
3/12/2007 16:01:52
urbano. Os conjuntos habitacionais eram produzidos em grande
escala, na periferia, com pouca variação de tipologias e sem a
previsão de espaços de lazer e serviços complementares à moradia,
formando “bairros-dormitórios” mono-funcionais.
Após o término do BNH, e com a transferência da gestão do
FGTS pela Caixa Econômica Federal, não apareceu no país nenhum
novo projeto consistente e duradouro de política habitacional.
Nas décadas de 80 e 90, em função da ascendente demanda por
habitação, o poder público procurou montar programas estratégicos
de curto prazo.
No Município de São Paulo, a COHAB desenvolveu tipologias
padrão, assim como no nível estadual o fez a CDHU. As unidades
habitacionais passaram a ser produzidas com área reduzida,
chegando em alguns casos a 32 m2, o que é inadequado se considerar
o tamanho médio da família brasileira com 4 pessoas. As tipologias
de edifícios padrão, além de gerarem um desenho urbano monótono
e sem referências espaciais típicas dos diferentes locais da cidade,
ao serem projetados para terrenos planos, precisam ser adaptados
a topografias acidentadas gerando espaços de baixa qualidade e
aumento do custo da unidade devido aos grandes movimentos de
terra.
No final da década de 80, os programas municipais voltaramse para a urbanização de favelas. Os programas de curto prazo
passaram e se diversificar quanto ao tipo de atendimento e formas
de provisão. O Programa de Mutirões Autogeridos, por exemplo,
tinha como um dos objetivos que os projetos fossem realizados
com a participação e gestão dos futuros moradores (mutirantes) e
buscassem aliar a pesquisa de redução de preço da construção com
a utilização de sistemas construtivos adequados a esse sistema
de produção de moradias. Esse programa gerou uma diversidade
de soluções tipológicas e urbanísticas, pois cada projeto era
desenvolvido por diferentes escritórios de arquitetura e assessorias
técnicas, o que os diferencia dos conjuntos padrão.
Nos anos 90, outro programa municipal buscou se diferenciar
das soluções tradicionais de urbanização de favelas. A proposta
principal do Programa Cingapura, depois chamado de PROVER –
Programa de Verticalização de Favelas, era desadensar a favela,
relocando a população para edifícios que seriam construídos
no próprio local. Do ponto de vista de desenho urbano, não
houve mudança significativa no padrão tradicional de conjuntos
habitacionais e, em muitos locais, a quantidade de unidades novas
não supriu a demanda e parte da favela permaneceu.
Na mesma década, o Programa de Canalização de Córregos,
Implantação de Vias e Recuperação Ambiental e Social de Fundos
de Vale – PROCAV, realizado em parceria com o BID, passou a
promover a urbanização de favelas e a construção de conjuntos
habitacionais para relocar famílias removidas das margens de
córregos canalizados.
Nos últimos anos a gama de programas habitacionais
se ampliou no sentido de suprir diferentes tipos de demanda e
situações. Os programas de recuperação de edifícios nas áreas
centrais para a habitação de população de baixa renda; bem como
programas específicos para a população que vive em cortiços nas
áreas centrais passaram a ser implementados.
Santa Etelvina - Cidade Tiradentes.
Sobrevôo da Companhia de Habitação
de São Paulo, 1990.
Foto: COHAB SP
Programa de Mutirão com auto gestão
- Mutirão 26 de Julho, Zona Leste,
São Paulo. Projeto: Usina, 1998.
Foto: Usina.
Programa
de
Verticalização
de
Favelas. Nova Jaguaré, São Paulo,
SP. Foto: SEHAB PMSP, 2005.
Regularização e qualificação de loteamentos. RESOLO /SEHAB: melhoria das
condições de habitabilidade por meio da
regularização fundiária e obras de infraestrutura urbana, paisagismo e áreas
de recreação em áreas públicas. Foto:
Resolo-SEHAB/PMSP.
São Paulo
41
3/12/2007 16:01:52
:
Programa de Urbanização de favelas.
Jardim Olinda, São Paulo, SP. Foto:
SEHAB PMSP, 2006.
Programa de Locação Social. Vila dos
Idosos, São Paulo, SP. Foto: SEHAB
PMSP, 2007.
41
Cf. MARTINS, Maria Lucia Refinetti.
São Paulo – além do Plano Diretor.
São Paulo: Estudos Avançados, 47.
2003, p.167-186.
Apesar dos avanços e da diversificação do atendimento às
demandas habitacionais ao longo do tempo, os dados mais recentes
sobre as dinâmicas urbanas expressam que o modelo de produção
do espaço baseado nas ocupações irregulares ainda predomina
como solução habitacional na Região Metropolitana de São Paulo
e no Brasil. Enquanto o crescimento urbano ocorre com a força do
mercado imobiliário, que investe em espaços providos de infraestrutura e constrói edifícios para parcela reduzida do território e
da população, a população de baixa renda busca locais baratos, de
baixa qualidade e distante dos centros, e acabam por se assentar
em áreas públicas, de risco, impróprias à habitação e com restrições
ambientais.
O Município de São Paulo, entre 1996 a 2000, apresentou uma
taxa de crescimento populacional negativa no centro, enquanto as
maiores taxas referiram-se a áreas periféricas, o que demonstra a
continuidade do processo de periferizacão (destaca-se a área entre
as represas Guarapiranga e Billings como uma das com maior taxa
de crescimento). Segundo Martins41, foi fora dos núcleos centrais,
mas dentro das regiões metropolitanas que ocorreu o maior
crescimento de população, com a conseqüente intensificação dos
processos de suburbanização e periurbanização precária, ao lado
da implantação segregada dos mais diversos tipos de condomínios
e loteamentos fechados, que abrigam populações de renda mais
alta.
Na escala das informações gerais da Região Metropolitana
de São Paulo - RMSP, outros dados territorializados evidenciam
essas diferenciações espaciais e dinâmicas urbanas, como a renda
familiar mensal e taxa de emprego.
FIGURA 03 - RENDA FAMILIAR
MÉDIA MENSAL SEGUNDO
ZONAS HOMOGÊNEAS
Fonte: Csaba Déak, disponível no site http://www.usp.br/fau/docentes/depprojeto/c_
deak/CD/5bd/1rmsp/m06-ren/index.html acessado em novembro de 2005.
42
São Paulo
3/12/2007 16:01:55
Quanto à renda familiar média mensal segundo zonas
homogêneas, os locais com maiores taxas de crescimento
populacional na periferia são aqueles onde estão as menores
rendas mensais. Destacam-se as bordas da mancha urbana, do
lado leste e oeste da Região Metropolitana e a região entre as
represas Billings e Guarapiranga. As maiores taxas de emprego
também se concentram no centro da mancha urbana, no Município
de São Paulo, e ao redor dos principais eixos viários - as marginais
Tietê e Pinheiros, enquanto as menores taxas estão também na
área entre as represas e ao leste da RMSP.
As áreas periféricas ao sul e ao norte da RMSP, que apresentam
dados críticos quanto à baixa qualidade urbana, têm o agravante de
estarem sob as restrições da Lei Estadual de Proteção aos Mananciais
que praticamente impede sua urbanização e regularização.
Nesse sentido, está em curso no bojo da revisão da legislação
e formulação das novas leis específicas de sub-bacias, o debate
sobre como resolver essa questão com a formulação de novos
parâmetros para a implantação de infra-estrutura em áreas
consolidadas, nesses locais.
Dentre os elementos desse debate está a experiência do
Programa SOS Mananciais (fiscalização integrada) e, a partir de
1992 do Programa Guarapiranga. O Programa buscou sanar os
problemas ambientais e qualificar as áreas já ocupadas da bacia,
visando a recuperação do manancial para abastecimento público por
meio da redução das cargas poluidoras afluentes ao Reservatório,
provenientes de esgotos e processos erosivos resultantes da
ocupação urbana42.
O programa Guarapiranga se subdividiu em cinco
Subprogramas, através dos quais se desenvolveram duas
estratégias: uma relacionada à gestão da Bacia e a outra relativa à
melhoria imediata da qualidade de vida das populações residentes
em áreas com infra-estrutura precária. Inicialmente, o Subprograma
de Recuperação Urbana e Ambiental centrou-se em projetos para
implantação de infra-estrutura básica. A partir dessa experiência,
os projetos e obras subseqüentes passaram a se basear na
permanência e qualificação urbana, com a construção de bairros,
ou seja, além da infra-estrutura, foram implantados equipamentos
públicos, praças, espaços de lazer e estar. O programa estabeleceu
uma ação integrada de diferentes setores do poder público por
meio de uma parceria entre Prefeitura, Governo do Estado e suas
respectivas empresas prestadoras de serviços públicos (Companhia
de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP, Companhia
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano – CDHU, Eletropaulo e
Secretarias da Prefeitura do Município de São Paulo). Teve como
financiamento um empréstimo do Banco Mundial - BIRD. O contrato
com o BIRD foi assinado em 1992, mas a operacionalização do
Programa teve início somente a partir de 1994. Em 1996, a Lei
Estadual (9.866/97) aprovou um Plano Emergencial, que procedeu
a um licenciamento de exceção que propiciou a instalação de redes
de água e de esgoto em áreas em que se fazia evidente o risco à
saúde da população.
A experiência do Programa de Saneamento Ambiental da
Bacia do Guarapiranga, por sua ação inter-institucional, inovou,
contribuindo para implantar e consolidar a gestão integrada de
recursos hídricos, modelo participativo metropolitano, inspirando
A respeito desse programa foi
produzido o livro Guarapiranga:
Recuperação Urbana e Ambiental no
Município de São Paulo. Coordenação
Elisabete França. São Paulo: Marcos
Carrilho Arquitetos, 2000.
42
São Paulo
43
3/12/2007 16:02:00
a formatação da legislação específica para a área de proteção
e recuperação de mananciais. Também pautou a necessidade
do acompanhamento social das famílias beneficiadas e/ou
removidas.
Nos últimos anos, os Comitês de Bacia Hidrográfica – de
composição tripartite - passaram a debater e formular as Leis
Especificas por bacias hidrográficas, segundo definição da Lei
Estadual 9.866/97. A Bacia Hidrográfica do Guarapiranga foi
a primeira a ter sua lei específica aprovada: Lei Específica da
Área de Proteção e Recuperação Ambiental Guarapiranga – Lei
nº 12.233/06 e correspondente Decreto Regulamentador nº
51.686/07. Atualmente, o Sub Comitê da Bacia Hidrográfica
Billings-Tamanduateí está em processo de finalização da minuta da
lei especifica.
A expectativa de grande parte da sociedade é que estas
novas legislações permitam a inclusão dos loteamentos populares
precários à cidade, viabilizando a regularização e a implantação de
infra-estrutura de modo a melhorar a qualidade da água, urbana e
ambiental de quem já mora e da cidade como um todo. É necessário
formular uma política urbana ampla, que incorpore aos problemas
da moradia às questões ambientais.
Eixo de
Organização Social
Cf.
DAGNINO,
Evelina.
Os
movimentos sociais e uma nova noção
de cidadania. In: DAGNINO, Evelina
(org). Anos 90: política e sociedade
no Brasil. São Paulo. Brasiliense.
1994.
43
44
A. Organização Social no Contexto Brasileiro
O processo de organização social constitui um dos aspectos
relevantes das transformações nas políticas públicas urbanas no
Brasil. No âmbito nacional, assim como nos demais países da
América Latina, a estrutura social está assentada na desigualdade
econômica e disparidade entre rendas, sendo marcada por um
“autoritarismo social”, conforme designa Dagnino43.
A perspectiva de construção de uma democracia efetiva
pressupõe a superação dessas características, o que em grande
medida tem sido o desafio assumido por diferentes perfis de
movimentos sociais, organizações e partidos políticos no conjunto
da sociedade civil brasileira.
A sociedade civil tem acompanhado a trajetória das lutas
políticas e sociais no Brasil desde o processo de modernização
iniciado na Revolução de 1930 e no Pacto Populista, que vigorou no
país de 1946 a 1964, e que incorporava, de forma centralizadora
e tutelar, os setores e organizações populares na dinâmica das
políticas estatais.
O regime militar instalado a partir de 1964 conteve qualquer
organização ou manifestação social. Na década de 70, ainda sob
o governo militar, houve uma retomada da organização social,
sob novas formas, que ocorreu como reação ao agravamento
das situações de habitação, saneamento, segurança da posse da
terra e transportes nas grandes cidades, mas principalmente pelo
contexto de fechamento dos canais de representação política pelo
regime militar. Setores sociais como a Igreja Católica, grupos de
esquerda e da estrutura sindical, passavam por redefinições e
forneciam novas matrizes que sustentariam a participação política
São Paulo
3/12/2007 16:02:00
autônoma frente ao Estado44.
Durante o período da redemocratização do país e no processo
de formulação da nova Constituição Federal de 1988, ficou evidente
que a mobilização social potencializou a instituição de novos padrões
de comportamento social (com as reivindicações pela igualdade
de gênero, pelo respeito à natureza, etc.), e construiu um novo
padrão de cidadania, no sentido do “direito a ter direitos”45, que
na década de 90, passou a apresentar um caráter de lutas cívicas,
pela cidadania, e pluriclassistas, com apoio das camadas médias da
população. Nisso diferenciou-se das lutas dos anos 80, que tinham
forte referência político-partidária, sindical ou religiosa 46.
Cabe considerar que a especificidade do acesso ao direito à
moradia no Brasil - sendo a unidade habitacional um bem cujo valor
unitário costuma ser significativo - faz com que a identificação da
moradia como um direito dentro das políticas públicas e mesmo
para o conjunto da sociedade ainda seja parcial, embora garantido
pela Constituição como um direito social (Emenda Constitucional
n° 26/2000).
Nos anos 90, a constatação das limitações quanto à forma de
atuação dos movimentos sociais consolidados desde a década de
80 trouxeram reflexões importantes que estimularam mudanças
no seu modo de organização47. Ocorreu um movimento de
institucionalização e mudanças nas formas de atuação que passou
a ter como perspectiva uma participação que busca interferir,
interagir e influenciar na construção da ordem pública.
A participação da sociedade ampliou-se para a atuação na
esfera pública como: a participação direta nos governos municipais
como os orçamentos participativos; os conselhos de políticas
públicas estabelecidas constitucionalmente e outros tipos de
conselhos locais, comitês, e em fóruns próprios da sociedade civil,
que articulam lutas e o controle social das políticas públicas. Nesse
último aspecto, vale um destaque para os espaços de articulação
na área da moradia e da reforma urbana, em que se constituíram
diversos movimentos e organizações de âmbito nacional, que tem
hoje assento no Conselho das Cidades.
Cf. DAGNINO, Evelina et al (Grupo
de Estudos sobre a Construção
Democrática). Sociedade civil e
democracia:
reflexões
sobre
a
realidade brasileira. IFCH-Unicamp,
Idéias, Campinas 5(2)6(1), 1998,
p.17.
45
Para Dagnino (1994, p.108)
a concepção de “direito a ter
direitos” “não se limita, portanto,
a conquistas legais ou ao acesso a
direitos previamente definidos, ou
a implementação efetiva de direitos
abstratos e formais, e inclui fortemente
a invenção/criação de novos direitos,
que emergem de lutas específicas e
da sua prática concreta”.
46
Cf. MARTINS, Maria Lúcia Refinetti.
São Paulo. Movimentos Populares
Urbanos e o Direito à Cidade. São
Paulo, Editora Fase, 1997.
44
Cf. TEIXEIRA, Elenaldo Celso.
“Conselhos de Políticas Públicas:
efetivamenteumanovainstitucionalidade
participativa?” In: ALBUQUERQUE,
Maria do Carmo e TEIXEIRA, Ana
Cláudia C. (orgs.). Conselhos Gestores
de Políticas Públicas. São Paulo: Pólis,
2000. (Publicações Pólis, 37).
47
B. A Organização Social na Cidade de São Paulo
As primeiras organizações específicas de luta pela moradia
na cidade de São Paulo surgiram na década de 1970, tendo
majoritariamente a Igreja Católica como base institucional através
das Comunidades Eclesiais de Base e partidos políticos. Tinham
como foco a atuação em favelas e resultaram na constituição de
representações diferenciadas: o Movimento Unificado de Moradores
de Favelas, Cortiços e o PROMORAR; o Movimento da Federação
dos Favelados de São Paulo; o Conselho Metropolitano das Favelas
de São Paulo; e o Movimento de Defesa do Favelado48.
A partir desse período, os movimentos sociais urbanos passaram
a ganhar novas dimensões, tendo em vista o crescimento das favelas
e a organização de seus moradores que deixaram de apenas resistir
às desocupações e passaram a atuar reivindicatoriamente pelo
acesso aos serviços de abastecimento de água e luz. Tiveram assim,
início os processos de urbanização de favelas e sua consolidação,
concomitantemente ao acesso ao direito real de uso. Em paralelo,
houve a luta pela compra subsidiada de terrenos, nos quais os
moradores se organizariam para auto-construir as moradias.
GOHN, Maria da Glória. Lutas pela
Moradia Popular em São Paulo. Tese
de livre docência apresentada à FAUUSP. São Paulo, 1987.
48
São Paulo
45
3/12/2007 16:02:00
49
Idem, ibidem, p.8.
AMARAL, Ângela de Arruda Camargo.
Habitação na cidade de São Paulo.
São Paulo, Instituto Pólis / PUC-SP,
2002. (Observatório dos Direitos do
Cidadão: acompanhamento e análise
das políticas públicas da cidade de
São Paulo, 4).
50
46
Nos anos 80 ocorreu uma outra forma de mobilização
pelo acesso à terra: as ocupações coletivas de grandes áreas
públicas desocupadas. Estas ações ocasionaram impactos políticos
importantes e forçaram a abertura de canais de negociações com o
Estado. Disso resultou um novo tipo de luta popular pela moradia,
cujo exemplo são as Cooperativas e Movimentos de Mutirões de
Ajuda Mútua.
A articulação democrática pela recuperação do poder da
sociedade civil e dos direitos dos cidadãos propiciou a abertura
necessária à reorganização e diversificação dos movimentos no
seio da sociedade civil como as associações de bairros e diversos
movimentos urbanos não institucionalizados em confronto com as
políticas públicas e as agências governamentais. Ao mesmo tempo,
a conquista da direção de entidades sindicais pelas oposições
de “esquerda” imprimia ao movimento classista uma orientação
contrária à institucionalidade estatal-corporativa que o conformava,
levando à reorganização do movimento sindical e à constituição da
Central Única dos Trabalhadores - CUT e da Confederação Nacional
das Classes Trabalhadoras - CONCLAT (hoje Confederação Geral
dos Trabalhadores - CGT). Assistia-se à eclosão dos movimentos
sociais urbanos e do novo sindicalismo49.
No início dos anos 90, quando a cidade apresentava cerca de
40% de sua população morando ilegalmente, o governo municipal
procurou ampliar as dimensões da política habitacional. Para isso
contou com experiências informais e pioneiras de movimentos
organizados, técnicos, profissionais com experiências anteriores,
professores universitários e militantes comprometidos com as lutas
históricas dos movimentos e com a Reforma Urbana.
Foram implementadas ações de urbanização de favelas,
atendimentos emergenciais, e em especial a construção de
habitação através de autogestão ou co-gestão (mutirões). O
programa de mutirão auto-gerido passou a ser considerado o marco
da política desse período, construída por meio da interlocução com
os movimentos organizados50.
Em 1994, o FUNAPS foi substituido pelo Fundo Municipal de
Habitação - FMH, de gestão centralizada, alterando o sistema de cogestão dos recursos entre associações de moradores e prefeitura.
O período foi marcado pela reivindicação dos movimentos
de moradia frente aos governos estadual e federal pela criação de
Fundos de Moradia Popular, com Conselho Gestor e participação da
sociedade.
A partir de 1997, em reação ao processo de periferização,
os movimentos passaram a ocupar edifícios ociosos do centro da
cidade de São Paulo, dando visibilidade a sua reivindicação pelo
direito de morar perto dos locais com maior oferta de emprego
e providos de serviços e de infra-estrutura urbana. Desde então,
a área central de São Paulo tem representado um espaço de
aglutinação de uma pluralidade de movimentos sociais em torno
de questões diversas, mas inter-relacionadas. Movimentos ligados
à questão do direito à moradia, à população moradora de rua, à
questão de gênero e etnia, aos catadores e trabalhadores informais
compõem esse grupo.
São Paulo
3/12/2007 16:02:00
A realização da I Conferência de Habitação do Município de São
Paulo em 2001, como parte integrante de um processo evolutivo de
participação popular, indicou uma comissão provisória até que fosse
aprovada nova lei criando o Conselho Municipal de Habitação, para
gerir o FMH. No ano seguinte, com a Lei Municipal 13.425/2002 foi
criado o Conselho Municipal de Habitação, deliberativo, fiscalizador
e consultivo.
Ainda que represente importante conquista social, há que
se destacar que o reconhecimento formal de direitos sociais pelo
Estado e o estabelecimento de canais institucionais de participação
não são o limite da luta pela cidadania por grupos marginalizados e
organizados. A luta pela ampliação dos direitos sociais e, portanto,
da cidadania é um processo construído socialmente, com rumos
próprios e independente do Estado. Sem dúvida busca forjar
políticas públicas que melhor respondam às suas necessidades,
mas seu universo certamente não se restringe à esfera das políticas
públicas.
ABIKO, Alex Kenya; ORNSTEIN, Sheila Walbe. Inserção Urbana e
Avaliação Pós-ocupação da Habitação de Interesse Social. Coletânea
HABITARE/FINEP, 2002.
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AMARAL, Ângela de Arruda Camargo. Habitação na cidade de São
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- Constituição Federal.
- Lei de Parcelamento do Solo e Regularização Fundiária, lei
nº6766/70.
- Estatuto da Cidade, lei nº 10.257/01.
- 4º Substitutivo ao Projeto de Lei nº 3057- Revisão da Lei de
Parcelamento do Solo nº 6766/79.
Leis Estaduais:
- Constituição Estadual.
- Proteção aos Mananciais, lei nº 898/75 e 1172/76
- Lei Estadual nº 9866/97.
Leis Municipais:
- Lei Orgânica do Município de São Paulo.
- Lei Moura, lei nº 10.928/91.
- Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo. Lei nº
13.430/02.
- Lei de Zoneamento, lei nº13.885/04.
São Paulo
51
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Rosário
52
Rosário
3/12/2007 16:02:02
A Área Metropolitana de Rosário*, segundo definição
estabelecida para este estudo1, conta com 1.204.863 habitantes2,
o que representa 40% da população total da Província de Santa Fé,
onde esta se situa. Embora não exista uma delimitação jurídica préestabelecida, considera-se como área metropolitana de Rosário,
devido às dinâmicas da população, emprego e interação existentes,
um conjunto de 17 Municípios que se localizam nos Departamentos
de Rosário e San Lorenzo. A cidade de Rosário tem como estrutura
institucional a Municipalidad de Rosario. Com 909.397 habitantes,
é o núcleo central da área metropolitana, concentrando serviços
especializados, empregos, educação superior e atendimento em
saúde pública. Além disso, conta com infra-estrutura de transporte
ferroviário (de carga), aéreo, portuário e um sistema viário de
escala territorial que a conecta com facilidade ao resto do país.
A Municipalidade de Rosário caracteriza como déficit
habitacional o conjunto de unidades que está abaixo de determinado
padrão, ou seja, que apresenta condições precárias de moradia
(deficiência de condições), o que abrange os seguintes aspectos:
falta de regularização na propriedade da moradia, carência do
serviço de água ou saneamento; adensamento excessivo3 por
unidade habitacional, adensamento excessivo por dormitório e
precariedade da moradia.
Segundo dados do Censo de População e Moradia de 1991, a
metade dos domicílios do Município de Rosário estava afetada por
algum tipo de precariedade habitacional, o que não impede que
parte desses domicílios acumulem mais de um aspecto precário.
Em valores absolutos, as moradias com pelo menos um tipo de
precariedade totalizavam 138.880 unidades habitacionais.
Nesse conjunto, quase 60% refere-se a famílias que têm
a propriedade da sua moradia regularizada; 11% corresponde a
inquilinos; 21% a aqueles que não têm a propriedade da moradia
regularizada; enquanto a situação dos 8% restantes é desconhecida
ou ignorada.
Painel 1
Grandeza e
expressão da
problemática do
acesso ao solo e à
habitação social
*
Municipalidad de Rosário elaborado
por:
Arq.
Rosanna
Fernandez
Rudi (Coordenação), Arq. Gustavo
Crosetto, Arq. Guillermo Moreira,
Sr. Gustavo Ramos, Arq. Adriana
Salomón, Lic. em Estatística Patricia
Cosolito, Lic. em Estatística Emilia
Erb, Dra. Susana Igarzábal, Arq.
Cristina Tamburrini. Foi também
consultado o Pré-Diagnóstico da
Cidade de Rosário, coordenado pela
Arq. Maria Isabel Garzia.
1
Para efeito do Diagnóstico Local
realizado pela cidade de Rosário foram
considerados os distritos de Alvear,
Arroyo Seco, Capitán Bermúdez, Fray
Luis Beltrán, Funes, General Lagos,
Granadero Baigorria, Ibalucea, Perez,
Pueblo Esther, Puerto General San
Martín, Roldán, Rosário, San Lorenzo,
Soldini, Villa Gobernador Gálvez,
baseado no conceito de “Extensão
Metropolitana” adotada por Caballero
et al. (1993), agregando-se apenas
a localidade de Zavalla. Entretanto,
existem
diferentes
estudos
e
propostas de delimitação da área ou
Rosário
53
3/12/2007 16:02:03
região metropolitana de Rosário, cujo
alcance territorial depende do critério
adotado. Um dos mais importantes
é o adotado pelo Instituto Nacional
de Estadística y Censos - INDEC que
considera como “Aglomerado Gran
Rosario” formado por 11 distritos
para efeitos de informes estatísticos
(Puerto General San Martín, San
Lorenzo, Capitán Bermúdez, Fray
Luis Beltrán, Granadero Baigorria,
Rosário, Villa Gobernador Gálvez,
Funes, Roldán, Soldini y Pérez).
2
Segundo o CENSO 2001 INDEC.
3
No original: hacinamiento. Referese ao adensamento excessivo, ou
“congestionamento” habitacional e
pode ser medido tanto por unidade
habitacional como por cômodo. O
Diagnóstico de Rosário também
apresenta dados de hacinamiento por
vivienda, que não necessariamente
equivale à coabitação residencial,
que é a referência usada no Brasil.
Hacinamiento refere-se a um número
de pessoas, desconsiderando a
possibilidade de existir mais de uma
família convivente.
Os dados mais relevantes especificamente sobre a cidade de
Rosário mostravam que em 1991:
1. Mais de 80% das moradias com deficiência de condições
careciam de serviço de coleta de esgotos (112.862 moradias);
2. Destas 112.862 moradias, 70 mil tinham como único
déficit a falta de conexão à rede de esgotos. As outras 42.862
moradias sofriam, além disso, da falta de conexão à rede pública
de água e de adensamento excessivo;
3. Ao considerar só os domicílios que possuíam ambos
os serviços (abastecimento de água e conexão à rede de
esgoto), observa-se que a grande maioria estava afetada só
por adensamento excessivo (88%);
4. A precariedade representava 13,5% do total de
habitações com deficiência de condições em Rosário;
5. O adensamento excessivo - por moradia e em maior
medida, por quarto - era o outro grande problema habitacional
de Rosário, afetando um terço das habitações com deficiência
de condições (42.000 moradias).
Apesar dos dados permitirem identificar separadamente a
precariedade construtiva e o adensamento excessivo, sabe-se que
ambos os fenômenos estão relacionados, ou seja, quanto mais
precária a moradia, maiores as probabilidades de que ela padeça
também de adensamento excessivo.
Para o conjunto de municipalidades que compõem a Área
Metropolitana de Rosário-AMR, a comparação dos dados obtidos
no Censo 1991 e 2001 apresentam resultados importantes:
Em 1994, foi elaborado na Argentina
o
primeiro
mapa
da
pobreza
utilizando-se o Censo Populacional e
o método de Necessidades Básicas
Insatisfeitas (NBI), o qual consiste
em estabelecer se existem evidências
da falta de acesso a certos tipos de
serviços: moradia, água potável,
eletricidade, educação e saúde, entre
outros, definindo níveis mínimos que
indiquem uma valoração objetiva
dos distintos graus de satisfação de
necessidades consideradas básicas.
5
Segundo INDEC (2001), as casas
“tipo B” se referem a todas as casas
que cumpram pelo menos uma das
seguintes condições: tenham piso de
terra, tijolo solto ou outro material
que não seja cerâmica, ladrilho,
mosaico, madeira, carpete, plástico,
cimento ou tijolo fixo; não tenham
provisão de água encanada dentro da
moradia; ou ainda, não disponham
de vaso sanitário com sistema de
descarga.
4
‘
54
1. Os domicílios com Necessidades Básicas Insatisfeitas
- NBI4 - na AMR se reduziram tanto em termos relativos
como absolutos. Em 1991, chegava a 13,8% o percentual de
domicílios que tinham suas necessidades básicas insatisfeitas,
enquanto 10 anos depois, esse percentual era de 11,8%.
Como a população cresceu a um taxa muito baixa, em 2001
se registravam aproximadamente 4.400 domicílios e 19.000
pessoas a menos que em 1991;
2. Nos dados de adensamento excessivo, nota-se uma
importante redução de 30% no adensamento crítico em
moradias (mais de três pessoas por dormitório) e de 18%
no adensamento moderado (entre duas e três pessoas). Em
conjunto, isto significa que em 2001 foram registrados 59.000
domicílios congestionados a menos do que uma década antes;
3. O déficit de coleta de esgoto teve uma redução
significativa, de 22%, correspondendo à diminuição de 33.000
moradias por ele afetadas;
4. A população em domicílios que dispõem de serviço de
água com conexão domiciliar cresceu 10% no período entre
os Censos, o que permitiu incorporar 100.000 pessoas ao
serviço;
5. Os domicílios em casas “tipo B” 5 tiveram um incremento
de 30%, enquanto, em valores absolutos, aumentaram de
20.400 para 27.200. Em 2001, representavam 8,64% do total
Rosário
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de domicílios. Outras situações de deficiência, por outro lado,
mostraram um decréscimo superior a 30%, como os ranchos6
e casillas7 e as piezas8 em inquilinato, ou as piezas em hotel ou
pensão.
Da comparação entre os dados apurados em 1991 e 2001,
pode-se concluir que as condições gerais de déficit apresentam uma
ligeira melhora em relação a 1991, com exceção do crescimento
das casas do “tipo B”, que possivelmente se referem à melhoria de
casos de ranchos e casillas, onde verificou-se uma redução.
De uma forma geral, a incidência relativa de cada situação de
deficiência ainda para a área metropolitana de Rosário, segundo os
dados de 2001, era a seguinte:
Segundo definição do INDEC
(2001), Ranchos são domicílios com
saída direta para o exterior (seus
habitantes não passam por passagens
ou corredores de uso comum),
construídos originalmente para que
neles habitem pessoas. Geralmente
têm paredes de adobe, piso de
terra e teto de chapa ou palha. São
considerados típicos de áreas rurais.
7
Segundo INDEC (2001), Casillas
correspondem a habitações com saída
direta para o exterior, construídas
originalmente para que habitem
pessoas. Normalmente fabricadas
com materiais de baixa qualidade
ou de materiais reutilizados, sendo
caracteristicamente urbanas.
6
TABELA 01 – DISTRIBUIÇÃO PORCENTUAL DOS DOMICÍLIOS POR SITUAÇÃO DE DEFICIÊNCIA DEVIDA À
PRECARIEDADE E AO ADENSAMENTO EXCESSIVO, SEGUNDO LOCALIDADE, ANO 2001 – ÁREA METROPOLITANA
DE ROSÁRIO
Localidade
Alvear
Total de
domicílios
(1)
Situação de deficiência das habitação (em %) sobre o total de
Domincílios
Domicílios não
precários com
adensamento
excessivo (2)
Domicílios
precários sem
adensamento
excessivo (3)
Domicílios
precários com
adensamento
excessivo (4)
Total de
domicílios
com
deficiência
Total de
domicílios
não
deficitários
944
9,64
17,58
11,97
39,19
Arroyo Seco
Capitan
Bermudez
Fray Luis Beltran
5.841
7,41
5,46
6,39
19,26
60,81
80,74
7.738
8,26
9,78
8,31
26,35
73,65
3.855
8,25
10,48
11,08
29,81
70,19
Funes
4.278
9,65
6,97
5,26
21,88
78,12
General Lagos
Granadero
Baigorria
Ibarlucea
873
6,30
11,68
12,94
30,93
69,07
8.542
11,88
12,61
11,20
35,69
64,31
704
9,09
14,91
14,06
38,07
61,93
Perez
6.367
10,65
15,77
17,57
43,99
56,01
Pueblo Esther
Pto. Gral. San
Martin
Roldan
1.397
10,88
14,10
13,53
38,51
61,49
Rosario
San Lorenzo
Soldini
Villa Gob. Galvez
Zavalla
Total AMR
2.772
11,08
15,04
12,95
39,07
60,93
3.174
11,12
9,70
8,60
29,43
70,57
275.622
9,40
5,35
5,62
20,36
79,64
12.518
7,77
7,52
7,06
22,35
77,65
788
7,61
14,59
9,77
31,98
68,02
18.575
13,29
14,61
17,32
45,22
54,78
1.444
7,34
6,86
4,22
18,42
81,58
355.432
9,57
6,69
6,92
23,19
76,81
Fonte: Censo de População e Moradia de 2001 - INDEC - Argentina.
NOTAS:
(1) Excluindo os domicílios censados na rua.
(2) Inclui: Casas “A” e apartamentos com mais de 2 pessoas por quarto.
(3) Inclui: Casas “B”, cômodos de aluguel, rancho, casilla, local não construído para habitação e
habitação móvel, cômodo em hotel ou pensão e outros, com menos de 2 pessoas por quarto.
(4) Inclui: Casas “B”, cômodos de aluguel, rancho, casilla, local não construído para habitação e
habitação móvel, cômodo em hotel ou pensão e outros, com mais de 2 pessoas por quarto.
A partir da tabela acima, vê-se que em cerca de 20% das
moradias da área metropolitana de Rosário com deficiência, mas tidas
como recuperáveis, a deficiência se resolveria através da reforma ou
melhoria técnica da moradia. Quase 40% das moradias necessitariam
ser reconstruídas, por sua precariedade, enquanto cerca de 40%
deveriam realizar ampliações ou mudar-se para uma moradia maior
para resolver o problema de adensamento excessivo.
8
De acordo com INDEC (2001), Piezas
en hotel o pensión são cômodos em um
hotel ou pensão, sendo estes, edifício
ou estrutura que tenha sido construído
ou remodelado deliberadamente para
conter vários cômodos que tenham
saída para um ou mais espaços de uso
Rosário
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comum, com a finalidade de alojar
de forma permanente pessoas na
qualidade de hóspedes ou pensionistas.
Têm um regime especial caracterizado
pelo: a) pagamento diário, semanal,
quinzenal e/ou mensal do aluguel
do alojamento e b) enquadramento
abaixo da legislação estabelecida
para este tipo de comércio. Nessa
modalidade de piezas en hotel o
pensión, cada cômodo ocupado na
noite de referência do Censo 2001 foi
considerado como um domicílio.
Segundo dados do Censo 2001, o problema de adensamento
excessivo em domicílios não precários representa 9,57% dos
domicílios da AMR. Pode-se associar esta situação com domicílios
que correspondam a moradias de aluguel em bom estado ou
mesmo os casos de famílias proprietárias com poucos membros.
As moradias precárias sem adensamento excessivo são cerca de
6,69% dos domicílios da AMR. Já os casos mais graves, que são
os domicílios precários e com adensamento excessivo, totalizam
6,92% da AMR.
Com relação ao comportamento da população entre os
censos (1991-2001), verifica-se que o crescimento urbano não
apresentou um aumento demográfico no total da população da
área metropolitana. O crescimento entre os Censos foi de 4,27%,
abaixo da variação correspondente a Província de Santa Fé (6,9%)
e do país (10,5%), conforme observado no quadro abaixo.
População
Localidade
TABELA 02 - POPULAÇÃO
E VARIAÇÃO PERCENTUAL,
PERÍODO 1991-2001,
SEGUNDO LOCALIDADE DA
ÁREA METROPOLITANA DE
ROSÁRIO
Alvear
Censo
1991
Censo 2001
Variação
relativa
2001/1991
(%)
Variação
absoluta
2001-1991
2.669
3.313
24,13
644
Arroyo Seco
17.869
20.008
11,97
2.139
Ln Bermudez
26.078
27.060
3,77
982
Fray Luis Beltran
11.985
14.390
20,07
2.405
Funes
8.952
14.750
64,77
5.798
Gen. Lagos
2.503
3.341
33,48
838
22.097
32.427
46,75
10.330
Granadero Bairgorria
Ibarlucea
Perez
Pueblo Esther
Puerto Gen. San
Martin
Roldan
Rosario
San Lorenzo
Soldini
Villa Gobernador
Galvez
Zavalla
TOTAL AMR
1.448
2.603
79,77
1.155
20.715
24.436
17,96
3.721
2.753
5.186
88,38
2.433
9.383
10.871
15,86
1.488
2.086
9.382
11.468
22,23
908.875
909.397
0,06
522
41.160
43.520
5,73
2.360
2.387
2.772
16,13
385
63.078
74.658
18,36
11.580
4.196
4.663
11,13
467
1.155.530
1.204.863
4,27
49.333
Fonte: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda, 2001. INDEC
O baixo crescimento de população na cidade de Rosário, que
apresentou uma variação percentual de 0,06%, foi acompanhado
pelo aumento de população em algumas localidades próximas a
Rosário, destacadamente as com melhor acessibilidade (em especial
rodovias e acessos). No entanto, esse incremento populacional
foi relativo, uma vez que se trata de localidades com população
bastante reduzida. Por exemplo, Pueblo Esther, localizada no
corredor sul, teve uma variação de 88,38%, e passou de 2.753
habitantes em 1991, para 5.186 em 2001. Uma possível explicação
para tal processo é o incremento na oferta de residências de final
de semana em algumas dessas localidades, proporcionada pelas
potencialidades do Rio Paraná para atividades de lazer e turismo9.
56
Rosário
3/12/2007 16:02:03
Vale ressaltar que a pequena melhora das condições
habitacionais na Área Metropolitana de Rosário, anteriormente
citada, encobre um processo de ampla deterioração socioeconômica
ocorrida no país no mesmo período. Considerando a Província de
Santa Fé, em maio de 2002, 45,7% das habitações (420 mil) e
56,4% das pessoas (1.7 milhões) se encontravam abaixo da
linha de pobreza. No entanto, 20,7% dos domicílios e 28,3% da
população não alcançavam com seus recursos um nível mínimo de
subsistência, encontrando-se na indigência.
Segundo dados do censo 2001, considerando as localidades
que integram a AM, e analisando os domicílios com Necessidades
Básicas Insatisfeitas - NBI, observa-se que Villa Gobernador
Gálvez é a localidade com maior porcentagem de domicílios com
NBI, com 22,9%. Em seguida estão Pérez e General Lagos com
cerca de 18%. A cidade de Rosário fica entre as quatro localidades
com menores valores de domicílios com NBI, junto a San Lorenzo,
Zavalla e Funes, com aproximadamente 10%.
Felizmente tem-se verificado um processo paulatino de
estabilização e início de uma recuperação. Segundo dados da
Encuesta Permanente de Hogares – EPH (Pesquisa Permanente de
Domicílios), na Grande Rosário10 a quantidade de domicílios pobres
decresceu em dois anos 42% em termos relativos (do primeiro
semestre de 2003 ao primeiro semestre de 2005), tendo em vista
que a porcentagem de domicílios pobres decresceu de 42,4% para
24,5%. A diminuição da quantidade de pessoas pobres no mesmo
período é levemente inferior, aproximadamente de 41%, caindo de
54,6% até 31,9%.
9
Em parte, os altos índices
de
crescimento
das
localidades
mencionadas poderiam ser explicados
devido à presença massiva de famílias
da cidade de Rosário em casas de uso
de fim de semana, considerando-se
que o operacionalmente o Censo de
2001 adotou como referência para a
contagem populacional o lugar onde a
pessoa passou a noite de referência do
Censo (de 16, sexta, para 17, sábado,
de novembro de 2001, independente
de que fosse seu lugar de residência
habitual (INDEC, 2001).
Na Argentina, as políticas públicas de acesso ao solo e à
habitação social tradicionalmente enfatizaram os programas do
tipo “viviendas llave en mano11”, ou seja, de unidades entregues
pelo Estado. Cabe ressaltar, no entanto, outros exemplos de
programas importantes, como é o caso Programa Rosario Habitat
e do PROMEBA (referente a melhoramento de bairros), a serem
detalhados posteriormente.
A ação do Estado tem se dado de forma diferenciada e
com diversas ênfases nas distintas modalidades de produção
habitacional, sendo a mais relevante, a produção em larga escala,
com fins lucrativos e um alto grau de formalidade e regulação.
Assim, de forma geral, a política urbana posta em prática a partir
do Estado para garantir o acesso ao solo e à habitação social pode
ser caracterizada por momentos distintos de evolução.
De modo geral, a política urbana praticada na Argentina
desde os anos 60 foi baseada na implementação de programas de
“erradicação de bairro informais” a partir do deslocamento repentino
e massivo de famílias para grandes conjuntos habitacionais em
áreas afastadas, com pouca ou nenhuma infra-estrutura, e às
vezes em solos inundáveis.
Nos anos 70, foi enfatizada também a produção de lotes
urbanizados, freqüentemente com unidades sanitárias para
Painel 2
Conforme definição apresentada na
nota 1.
10
de acesso ao solo e
à habitação social em
Rosário e na Argentina
11
“Moradias chave na mão”.
Rosário
57
3/12/2007 16:02:04
Construção através de cooperativa/
Programa Federal de Emergência
Habitacional - Bairro Villa Cariñito.
Foto: LABHAB, 2006.
Unidades construídas através de cestas
de material de construção -Bairro La
Lagunita.Foto: LABHAB, 2006.
No original: radicación.
No original: “…no sólo posibilitando
el acceso a la vivienda adecuada, a la
educación, a servicios de salud, sino
también apoyando a las personas
en sus necesidades de generar
ingresos, de solucionar problemas
de exclusión social, de enfrentar la
violencia doméstica, la inseguridad,
las cuestiones de género” Cf.
MUNICIPALIDAD
DE
ROSARIO.
SERVICIO PÚBLICO DE LA VIVIENDA.
Un nuevo enfoque para el problema
de los asentamientos irregulares,
2003. Apud Municipalidad de Rosario.
Diagnóstico Local. Projeto Urbal – El
Aceso al Suelo y a la Vivienda Social
en Grandes Ciudades de Regiones
Metropolitanas de América Latina y
Europa. Rosario, 2006. p. 45-46.
14
Ver detalhamento no Eixo Político
Institucional.
12
13
58
favorecer a construção de casas pelas próprias famílias. Entretanto,
em muitos casos, os lotes urbanizados entregues estavam
localizados em áreas periféricas, sem equipamentos urbanos,
transporte adequado, etc.
Efetivamente, a produção de conjuntos habitacionais tem
caracterizado a política habitacional na Argentina priorizando a
opção por modalidades de execução através de grandes empresas,
o que se reproduziu nos níveis sub-nacionais, sendo que somente
em período mais recente (desde final dos anos 80) as modalidades
começaram a se diversificar.
Como suporte de tal política, foi criada uma estrutura de
fundos pelo Governo Nacional, tendo sido o mais importante
o Fondo Nacional de la Vivienda – FONAVI (Fundo Nacional de
Habitação), para a construção, majoritariamente, de grandes
conjuntos habitacionais. Buscava-se a reativação do setor privado
da construção civil e das entidades financeiras.
Em 1972, com a Lei Federal nº 21.581, foram definidas e
delimitadas as atividades do FONAVI, determinando-se que seus
recursos deveriam ser destinados a financiar total ou parcialmente
a construção de habitações de baixo custo para famílias com
recursos insuficientes e a execução de obras de urbanização, de
infra-estrutura e de equipamentos comunitários complementares,
de maneira associada à execução dos planos de moradia prédeterminados pelos programas vigentes em cada momento.
O FONAVI foi, no nível nacional, o principal recurso entre a
década de 70 e 90, sendo ligado à Sub-Secretaria de Habitação do
Ministério Federal de Infra-estrutura como organismo responsável
da administração central pelo setor de habitação. Este sistema
público de provisão demonstrou desde suas origens que constituía
uma resposta custosa e insuficiente frente ao volume do problema
habitacional.
Um marco foi a Lei 24.464 de 1995, que passou a incorporar
o financiamento para a compra de moradias como um novo destino
possível dos recursos do Fundo. Nesse mesmo tempo, também
o FONAVI foi totalmente descentralizado através dos Institutos
Provinciais de Habitação.
Mais recentemente, algumas políticas de habitação e acesso ao
solo têm tido como objetivo a fixação12 dos assentamentos a partir
de uma política de reurbanização com garantia da permanência da
população nas suas áreas originais de moradia, com a condição de
que somente por meio de consenso e de um trabalho participativo
com os habitantes se realiza o translado de ocupantes para outras
áreas, quando necessário.
O período atual é marcado pela busca de soluções integrais
para o habitat “… não apenas possibilitando o acesso à moradia
adequada, à educação, aos serviços de saúde, como também
apoiando as pessoas em suas necessidades de gerar renda, de
solucionar problemas de exclusão social, de enfrentar a violência
doméstica, a insegurança, as questões de gênero”13.
Como exemplo, no caso da cidade de Rosário, destaca-se
o Programa Rosario Habitat14. É um programa de melhoramento
de bairros, cuja formulação parte do reconhecimento de que o
problema dos assentamentos informais é uma realidade de difícil
transformação e uma grave questão social que é necessário
Rosário
3/12/2007 16:02:04
enfrentar. A experiência acumulada por esse programa indica que
a estratégia de fixação da população nas áreas que já ocupam é
a solução social e economicamente mais desejável, e que marca
uma visão mais realista da complexidade urbana.
A produção pública e a oferta de financiamentos nunca foi
suficiente para atender a totalidade da demanda, particularmente
a partir da década de 1970, o que desencadeou, a partir de então,
a ocupação de terras, em especial as públicas, com assentamentos
precários e/ou irregulares que coexistem em uma realidade urbana,
com setores de maior qualidade, que por sua vez, contam com
infra-estrutura e serviços urbanos.
Novas unidades unifamiliares /
Programa Rosário Habitat - Bairro
Molino Blanco.Foto: LABHAB, 2006.
A. Banco Hipotecário Nacional – BHN
Importante papel nessa área foi desempenhado pelo Banco
Hipotecário Nacional - BHN – criado em 1928, especialmente
voltado para pessoas de baixos recursos. Essa instituição financiou
tanto programas nacionais de moradia (através do FONAVI), como
concedeu crédito individual para a aquisição de moradia única, com
prazos de aproximadamente 25 anos, mediante baixas taxas de
juro.
Durante o período em que a instituição desenvolveu suas
atividades, evidenciaram-se impactos positivos e negativos de sua
atuação. Como aspecto positivo, pode-se destacar que a sua atuação
demonstrou-se útil à finalidade de possibilitar o acesso à moradia à
população mais carente. No entanto, observa-se que a instituição
teve um baixo nível de retorno dos recursos empregados, dada a
grande inadimplência em virtude do ineficiente dimensionamento
da capacidade de pagamento dos beneficiários, bem como da falta
de mecanismos de execução judicial das dívidas.
Até 1964 o BHN concentrou seus investimentos financeiros em
créditos para a construção de “vivienda familiar propia”15. A partir
de 1969, foram estruturados fundos pela Secretaria de Estado de
Habitação, canalizados através do Plan de Viviendas Económicas
Argentinas (Plano de Habitações Econômicas Argentinas),
denominado Plan VEA16.
O período em que teve sua maior produção (81% das
moradias do total do período) foi entre 1965-1982. No período
1983-1989 a produção diminuiu abruptamente. Desde 1983, o
BHN canalizou seus fundos destinados à construção de moradias
por meio da Operatória 501, destinados aos afetados pela Lei de
Locações Urbanas e da Operatória “Reactivación” (reativação), em
áreas centrais das cidades.
No começo da década de 90, como resultado das reformas
estruturais do estado argentino, o BHN se transformou em Banco
comercial, cessando sua intervenção direta no setor habitacional.
O Banco Hipotecário Nacional foi objeto de privatização no ano de
1994, mediante a Lei nº 24.855.
Novas unidades unifamiliares /
Programa Rosário Habitat - Bairro
Molino Blanco. Foto: LABHAB, 2006.
Habitação
familiar
própria.
Particularmente entre 1958 e 1961,
a orientação da política habitacional
nacional pretendeu que os setores
de baixa renda pudessem ter acesso
ao crédito, buscando atribuir maior
importância ao Banco Hipotecário
Nacional, o que não se consolidou.
16
Programa Federal operado de 1969
a 1972 pelo BHN que tinha como
objetivo atender a população de baixa
capacidade de poupança mediante
créditos adaptados às possibilidades
dos destinatários, disponibilizados
através de instituições públicas e
privadas voltadas para a produção
habitacional. Durante o período
foram entregues 33.356 unidades
(SAETTONE, 2002).
15
B. Produção na AMR e em Rosário
Com relação à Área Metropolitana de Rosário - AMR, a produção
habitacional do setor público se concentrou historicamente na
cidade de Rosário. As ações orientadas aos habitantes de outras
Rosário
59
3/12/2007 16:02:05
Conjuntos esses com média de
600 unidades.
17
60
localidades da área são de menor escala, com exceção de Villa
Gobernador Gálvez. Estas atuações envolvem organismos de
diferentes níveis, que implementam diferentes tipos de programas,
nem sempre de forma coordenada ou articulada.
Em Rosário, 98% dos conjuntos habitacionais executados
desde 1965 foram feitos através da Dirección Provincial de Vivienda
y Urbanismo – DPVyU (Departamento Provincial de Habitação e
Urbanismo) e do BHN, em função da reorientação das políticas
nacionais a partir desse período. A DPVyU executou 70% dos
conjuntos habitacionais na periferia da cidade17. A magnitude das
operações foi significativa no caso de Rosário e concentrada em
determinadas áreas como Grandoli e Las Flores.
A produção de conjuntos habitacionais influenciou o
processo de urbanização da cidade de Rosário. Grande parte dos
conjuntos foi construída a partir da transformação de área rural
em urbana, através da incorporação de grandes lotes ou áreas
não desmembradas, mediante projetos com traçado urbano
diferenciados do resto da cidade.
A Argentina adota a forma de governo de República Federativa.
O poder constituinte reside nas províncias que delegaram à nação
diversos poderes e atribuições através da Constituição Nacional,
ficando os demais sob responsabilidade das próprias províncias. Por
outro lado, e em razão de recair o poder constituinte originário sobre
as províncias, são elas que devem dotar os governos municipais e
comunais de atribuições e recursos, segundo o estabelecido na Carta
Magna Nacional em seu artigo 5, que expressa que “cada província
ditará para si uma Constituição sob o sistema representativo
republicano, de acordo com os princípios, declarações e garantias
da Constituição Nacional; e que assegure sua administração de
justiça, seu regime municipal e a educação primária”.
De acordo com o regime tributário argentino, são as
províncias as encarregadas de organizar o regime municipal, são
as leis provinciais que instituem os poderes dos Municípios e das
comunas, dentre os quais se encontra a arrecadação de tributos e
demais contribuições para a formação do erário municipal, com o
fim de atender os serviços e demais gastos públicos a cargo dos
Municípios.
Em consonância com o estabelecido pela Lei Suprema
Nacional, a Constituição da Província de Santa Fé regula as
faculdades e deveres dos Municípios nos artigos 106, 107 e 108.
Deve-se assinalar que a Província de Santa Fé ainda não outorgou
aos seus Municípios, dentre os quais o de Rosário, a autonomia
prevista na Carta Magna Nacional a partir da reforma introduzida
na mesma em 1994. Essa autonomia permitiria aos Municípios a
província o estabelecimento de impostos, taxas e contribuições.
As intervenções em matéria de habitação pública na Área
Metropolitana de Rosário incluem a gestão e incidência dos três
níveis de estado no âmbito territorial. Isto requer uma política
de articulação entre os mesmos sobre a base de uma gestão
consensual do território metropolitano orientado ao ordenamento
Rosário
3/12/2007 16:02:07
territorial sustentável. Neste sentido, parece fundamental uma
visão ampliada do território e a inserção do tema do acesso ao solo
e à habitação social como uma prioridade na agenda dos governos
locais que constituem a área.
O órgão público mais atuante na produção de moradia social
na Área Metropolitana de Rosário tem sido a DPVyU, criado em
1963 como Instituto Provincial de Habitação, depois transformado
em DPVyU (1971). No caso da cidade de Rosário, intervém, ainda,
o Servicio Publico de la Vivienda de la Municipalidad de Rosario –
SPV (Serviço Público de Habitação da Municipalidade de Rosário).
Criado em 1948, o SPV concentra a execução da política de
habitação social e o financiamento de programas habitacionais
voltados para a população de baixa renda. Suas fontes de
financiamento combinam distintas origens, quais sejam:
Recursos próprios (advindos de parte do imposto de gás
da cidade e da quitação dos financiamentos das unidades já
entregues);
Recursos municipais;
Programas Federais, executados através da DPVyU;
Organismos de financiamento internacionais;
Outros (financiamento por instituições privadas).
Instituição
DPVyU
SPV
Total
Quantidade de conjuntos
%
105
66,88
52
33,12
157
100
TABELA 03 : CONJUNTOS
HABITACIONAIS
CONSTRUÍDOS EM ROSÁRIO
1989-1999
Fonte: Elaboração a partir de “Vivienda financiada por el estado en Rosario 1989-1999”
E.P.E.V. Fac. de Arquitectura, Planeamiento y Diseño, UND. Rosário, 2001.
Conforme o quadro acima, o SPV foi responsável pela
construção de 52 conjuntos habitacionais na cidade de Rosário.
No período de 1996 a 2000, o SPV realizou intervenções em
assentamentos precários que beneficiaram 3.182 famílias, através
de obras de melhoramento habitacional e construção de núcleos
habitacionais para os casos de relocação. No caso do BHN,
a produção entre 1928 a 1999 em Rosário foi de 37 conjuntos
habitacionais, totalizando 7.237 unidades.
Os programas18 que atualmente estão sendo implementados
pelo SPV são:
As formas de financiamento são
tratadas no item seguinte.
18
Programa Rosario Habitat: busca de modo integrado a
provisão de infra-estrutura básica de serviços, o acesso à propriedade
da terra, o fortalecimento da organização comunitária dos bairros,
a participação, a capacitação e inserção profissional. Parte de uma
política não mais de erradicação de assentamentos, mas através
do critério de “fixação”, buscando enfrentar a informalidade urbana
englobando ações de integração física e social à cidade.
Este programa busca um maior impacto na transformação
do habitat popular, a partir da dotação de infra-estrutura como
sinônimo de qualidade de vida e o desenvolvimento de políticas
sociais. Pretende: o ordenamento do tecido e do traçado urbano; a
provisão de infra-estrutura básica e equipamentos; o melhoramento
habitacional; novas moradias para a relocação de famílias e a
regularização fundiária.
Rosário
61
3/12/2007 16:02:07
Destaca-se o processo de participação dos cidadãos nas
diferentes etapas. Assim, o modelo de gestão se baseia na integração
de todos os setores: técnicos, beneficiários, desde o planejamento
dos projetos, à eleição de representantes de moradores na
supervisão do processo e na sua avaliação posterior.
Programa Emergência Habitacional: Programa da
municipalidade, de intervenção em moradias (conjuntamente com
a Secretaria Municipal de Promoção Social). Tem como finalidade
atender famílias de baixa renda da cidade de Rosário, em situações
pontuais de emergência. O atendimento é feito através da oferta
de cesta básica de matérias de construção, ou de acordo com os
casos.
Programa de Acesso à Moradia Ociosa - reabilitação
de imóveis: A proposta do programa é a implementação de um
projeto habitacional complementar às ações já desenvolvidas
como alternativa para os setores de renda média. Visa a utilização
de propriedades desocupadas por parte do Município para
situações de emergência habitacional, representando também um
destino possível de um patrimônio ocioso, mas com vantagens
locacionais.
Programa de Abertura de Ruas e Recuperação de
Espaços Públicos (em coordenação com outras secretarias
municipais): Foi criado em função da necessidade de desafetar
setores ocupados irregularmente para a realização de obras
públicas. Para tanto, utiliza-se um regime de subsídios reintegráveis
e não reintegráveis a ser outorgado pelo SPV, tomando-se por base
os valores das benfeitorias, sem considerar o terreno e a condição
da família em cada caso.
Programa Escriturar: Este programa permite às famílias
adjudicatárias obter a baixos custos a escritura definitiva da
moradia. A finalidade é regularizar a situação do parque habitacional
construído pelo SPV anterior a 2001. O trabalho é realizado pelos
técnicos diretamente nos bairros averiguando a situação de cada
família e encaminhando os procedimentos necessários.
Programa Federal de Emergência Habitacional
(juntamente com o governo Nacional e a Província): O programa
pretende o desenvolvimento e melhoramento das condições do
habitat, moradia e infra-estrutura básica de assentamentos que
abrigam população de baixa renda e/ou grupos vulneráveis, em
situação de emergência ou marginalidade. A execução das obras
se dá através de cooperativas de trabalho criadas para essa
finalidade.
Com relação à gestão municipal como um todo, a cidade de
Rosário começou um processo de reorganização de sua estrutura
em 1995, fundamentada na descentralização institucional. O
redesenho do estado local esteve ligado aos objetivos de melhora
coletiva que se pretendia a partir da elaboração de uma nova “visão
da cidade”, incluindo a descentralização e constituição de instâncias
locais, com sede própria.
62
Rosário
3/12/2007 16:02:07
A
descentralização
municipal
tem
como
objetivos
fundamentais: aproximar a administração dos cidadãos para
conseguir uma gestão mais eficiente, ágil e direta; planejar e gerir
as políticas e ações na escala do distrito, permitindo desenvolver
estratégias específicas para a realidade particular de cada zona da
cidade; e coordenar e articular o funcionamento de cada uma das
áreas municipais em uma gestão única em nível distrital.
Em virtude disso, a cidade se dividiu em 5 Centros Municipais
de Distrito – CMD, os quais compõem espaços comunitários onde
se desenvolve uma multiplicidade de programas e atividades nos
diversos âmbitos da administração. Nestes centros se favorece
a integração das políticas implementadas pelas diversas áreas
executivas para promover os processos de transformação dos
diferentes setores da cidade, com vistas à promoção de um equilíbrio
territorial. Ao mesmo tempo, nesses centros são coordenadas ações
municipais junto a organismos oficiais, entidades comunitárias
e operadores privados para favorecer o desenvolvimento de
empreendimentos concretos. Os centros facilitam a participação
cidadã, são lugares de encontro e debate das organizações e
entidades de bairro para canalizar as múltiplas inquietudes de seus
habitantes. Hoje estão em funcionamento 4 centros municipais.
Os CMDs motivaram a descentralização dos inúmeros
problemas aos quais a modalidade centralizada de administração,
gestão e governabilidade estava submetida. Influíram nesta
determinação diversos fatores, dentre eles: o tamanho da
cidade (extensão e número de habitantes) e suas desigualdades
socioeconômicas e físicas.
Mediante a implementação do Orçamento Participativo, do
Orçamento Participativo Jovem e do Programa Rosario Habitat,
conseguiu-se conhecer efetivamente os problemas de cada bairro
através do contato mais próximo com a população local. Melhorou-se
o diálogo entre o Governo Municipal e a população, fortalecendo-se
os laços comunitários e aumentou-se a eficiência da aplicação dos
recursos. Além disso, através destes mecanismos de participação,
a população pode controlar melhor o que se faz com o dinheiro
público, favorecendo a transparência e a publicidade da gestão ou
decidindo de que maneira são realizados os gastos públicos.
A. Produção e Financiamento Habitacional
Quanto à produção habitacional, existem basicamente três
setores atuantes: setor público, empreendedores privados formais
e o setor informal.
Com relação à construção residencial por parte do setor
privado formal, a Argentina tem passado por um período de retração
da oferta de crédito de um lado, e de outro, por um processo de
queda do poder aquisitivo e a conseqüente retração da oferta de
imóveis para a venda, além da diminuição de investimentos no
setor, apesar deste contar com o excesso de capacidade instalada
ociosa. Isto se reflete na queda de licenças no período 1994-2002,
em até 75% para as ampliações, e 78% para novas construções.
No período 1991-2001, foram produzidas aproximadamente
10.000 novas habitações e para o período 1994-2002, foram
concedidas 19.299 licenças para a construção de moradias. Ou seja,
Rosário
63
3/12/2007 16:02:08
a diferença entre as habitações novas e a quantidade de unidades
licenciadas (se todas estivessem terminadas), é de considerável
importância.
Considerando como hipótese que aproximadamente 39% da
produção habitacional em Rosário é realizada pelo mercado informal,
ou seja, feita pelas próprias famílias ou outros provedores, mas não
registrada, pode-se dizer que foram produzidas aproximadamente
39.500 unidades habitacionais de variadas características,
considerando o período 1991-2001. A esta estimativa não se somam
as prováveis conexões de serviços de água e esgoto realizadas,
segundo os dados do Censo de 2001.
Ainda que dentro deste quadro de forte limitação do crédito
e dos financiamentos públicos para a produção habitacional, cabe
registrar as principais características das diferentes formas de
viabilização financeira da produção/adequação de moradias em
Rosário.
a) Financiamento Público
A sistemática de financiamento público da habitação na
Argentina está organizada basicamente como um sistema de
fundos, que através de diferentes fontes de recursos, tem viabilizado
historicamente a produção em larga escala. As principais fontes de
financiamento com recursos públicos para a Habitação podem ser
divididas em Fundos e Empréstimos.
Fundos Públicos
Fundo Nacional para a Habitação - FONAVI - Na Argentina,
a partir de 1977, foi estabelecido através do FONAVI um sistema
público de provisão de fundos destinados à habitação social para
pessoas de baixa renda, estimando-se financiamento entre 25 e 30
anos. A parte principal dos recursos provinha da retenção de 5%
do salário dos trabalhadores em relação de dependência, baseado
no princípio de solidariedade social. No curto prazo verificou-se
que o sistema constituía uma resposta custosa e insuficiente frente
ao volume do problema. Em muitas intervenções, as operações
resultaram altamente lucrativas para as empresas que construíam
os conjuntos habitacionais com baixa qualidade construtiva, os
quais pouco depois de sua ocupação já apresentavam graves
falhas.
Em 1992, foi substituído o aporte realizado pelo imposto
sobre os combustíveis. O investimento previsto de 900 milhões de
pesos (equivalente ao mesmo valor em dólares) não era cumprido.
A partir de 1995, os recursos do FONAVI foram descentralizados
através dos Institutos Provinciais de Habitação, os quais, na
prática, destinaram os fundos a gastos correntes. Essa situação
foi regularizada no ano 2001, através da Lei nº25.400, que
autorizou esta mudança de função e prioridade, o que acabou
por descaracterizar sua finalidade e reduziu completamente sua
capacidade de promoção de habitação social em todo o país. O
piso anual de investimentos, que era de 900 milhões de pesos, foi
reduzido paulatinamente até chegar aos 400 milhões de pesos.
64
Rosário
3/12/2007 16:02:08
Fundo Fiduciário Nacional - Em abril de 1996, o Poder
Executivo Nacional estabeleceu o Decreto 370/96, que instituiu o
Fundo Fiduciário para o Financiamento Habitacional com o objetivo
de facilitar a obtenção de maiores recursos junto aos organismos
jurisdicionais encarregados da execução da política habitacional na
Argentina. Isso se deu em virtude de um acordo firmado entre o
Governo Nacional e os Governos Provinciais, celebrado em 1992.
Através do acordo referido, foi transferida para as províncias,
a administração da recuperação do capital originado através dos
financiamentos aos compradores das moradias por amortização
dos juros e taxas por atrasos. Desde o início das operações
massivas de financiamento de moradias com recursos federais,
foram construídas em torno de 500.000 moradias.
Convênio Marco Programa Federal de Construção de
Moradias - Os representantes das províncias subscreveram o
Convênio Marco do Programa Federal de Construção de Moradias,
que foi aprovado pela legislatura de Santa Fé mediante a lei nº
12.458, no ano 2005. De acordo com este convênio, o objeto
do mesmo é dar solução ao problema habitacional de setores
desprotegidos da sociedade nos centros populacionais com maior
déficit habitacional, comprometendo-se o governo nacional a
outorgar, às províncias e à cidade autônoma de Buenos Aires,
um financiamento não reintegrável para a construção em todo o
país de 120.000 unidades habitacionais, com sua respectiva infraestrutura. A distribuição por zonas geográficas e por jurisdição será
ajustada periodicamente sobre a base dos indicadores previstos
neste instrumento, destacando-se entre os mesmos o déficit
habitacional e o nível de desocupação, o cumprimento de metas no
“Programa Federal de Fortalecimento e Otimização da Recuperação
de Cotas das Moradias FONAVI”, a celebrar-se posteriormente entre
a Nação, as províncias e a cidade autônoma de Buenos Aires. Para
a Província de Santa Fé, foram estabelecidas 10.000 moradias de
área mínima de 44m².
b) Empréstimos Internacionais
Programa Melhoramento de Bairros - PROMEBA - Tratase de um programa misto com recursos obtidos mediante crédito
e aporte estatal. A origem dos fundos do PROMEBA provém de
recursos aportados pelo Estado Nacional correspondendo a 40%
do total, e 60% obtidos mediante empréstimos outorgados pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Na Província
de Santa Fé, o PROMEBA financia obras de melhoramento de
infra-estrutura em bairros com população de pelo menos 75% de
Necessidades Básicas Insatisfeitas (NBI). Deve haver pelo menos 50
famílias beneficiadas em um polígono de intervenção com solução
de continuidade, sendo que não deve haver dentro do polígono
mais de 10% de lotes baldios. Os Municípios que podem participar
devem ter uma população maior que 5.000 habitantes, segundo o
censo 2001. Além das obras de infra-estrutura, há a intervenção
social mediante uma Proposta de Desenvolvimento Social, bem
como ambiental, além da regularização dominial. A intervenção
tem que ser integral.
Rosário
65
3/12/2007 16:02:08
Programa Rosario Habitat – Como mencionado
anteriormente, o programa visa integrar física e socialmente
assentamentos irregulares na cidade de Rosário. Para tanto, em
finais de 2001 o Governo Nacional firmou contrato de empréstimo
com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, no valor
de 43 milhões de dólares, representando 60% do total dos recursos,
transferidos na qualidade de subsídio para a Municipalidade de
Rosário, que aportou uma contrapartida de 28,7 milhões de
dólares (40%), totalizando 71,7 milhões de dólares para beneficiar
aproximadamente 6.600 famílias. A execução foi iniciada em 2002
e tem previsão de 5 anos de duração.
B. Financiamento Privado e Aluguéis
Com relação à oferta de financiamento privado para a
habitação, um forte e eficiente desenvolvimento do setor financeiro
é pré-condição para o desenvolvimento do mercado de créditos
hipotecários e para manter um importante setor da construção
residencial. Durante o período da conversibilidade (dolarização da
economia, atrelando o peso ao dólar na proporção de 1 x 1), a
partir de 1991, este setor se desenvolveu na Argentina provendo,
aos setores médios da população, alternativas de financiamento
habitacional. A partir de 2001, o setor se contraiu abruptamente,
produzindo um esvaziamento da oferta de crédito para todos
os setores de renda que dependem do mesmo para viabilizar a
compra da moradia.
Os créditos hipotecários concedidos pelo sistema privado na
cidade de Rosário até 1999, último ano com informação disponível,
revelam um crescimento abrupto até 1993, para logo manter um
ritmo muito estável durante o período 1993-1999. Por outro lado,
a queda é abrupta até 1993 no setor público, mantendo depois
uma tendência bastante errática no âmbito do financiamento
público.
Comparando o volume de empréstimos concedidos pelo setor
privado e o setor público na cidade de Rosário, o setor público
ofereceu entre 1% e 5% do total de empréstimos concedidos
desde 1993. Portanto, fica claro que o setor privado dominou o
mercado de empréstimos hipotecários em Rosário (entre os anos
de 1993 e 2001). Como conseqüência, a partir da suspensão de
créditos em função da crise econômica de dezembro de 2001, a
cidade de Rosário ficou desprovida de financiamento tanto para a
compra como para melhoria das habitações.
Comparando o peso relativo dos montantes concedidos aos
residentes da cidade de Rosário em relação ao resto da província,
pelo setor privado, estes se aproximam de um percentual de
6%, especificamente a partir de 1994. Se a análise se desloca
para a comparação com o volume de créditos concedidos pelo
setor público na cidade, com relação à Província de Santa Fé, a
incidência é quase desprezível, em torno de 0,5%.
Em meados de 2001 o mercado começou a se contrair e
os bancos se viram obrigados a cancelar empréstimos para
recompor a liquidez. Por outro lado, os tomadores de empréstimos
66
Rosário
3/12/2007 16:02:08
desapareceram por completo. Entre os motivos por trás dos baixos
volumes de créditos, está a diferença entre a renda média da
população e a renda necessária para qualificar um empréstimo
hipotecário, que se ampliou abrupta e profundamente. A partir do
final de 2001 e início de 2002, a renda mínima para qualificar um
crédito hipotecário subiu exponencialmente e a renda média real
da população caiu.
Quanto à oferta do setor imobiliário, o comportamento atual
na cidade de Rosário, em correspondência com o comportamento
em nível nacional, caracteriza-se por uma clara retração da
oferta de imóveis para a venda, como conseqüência do virtual
desaparecimento do crédito hipotecário (devido à instabilidade
macroeconômica e à queda do nível de renda). Supõe-se que
os proprietários optaram por não vender seus imóveis por este
motivo, assim como os construtores optaram por reter os imóveis
não terminados, a se verem impossibilitados de recuperar seu
investimento.
Em relação aos valores e ao acesso à compra de imóveis a
partir de 2002, o que falta nas transações imobiliárias é o crédito.
Como já se mencionou para o setor financeiro, não há linhas nos
bancos e, além disso, a possibilidade de financiamento por meio
de empresas construtoras é nula.
Em relação à oferta de aluguéis, apesar da baixa
rentabilidade, ao longo do ano 2003 se observou um acréscimo
do número de imóveis oferecidos de um ou dois dormitórios. Dois
fenômenos caracterizam habitualmente o mercado de aluguéis: o
desejo de empregar os imóveis como moradia (valor de uso) ou o
imóvel como instrumento de economia, como “reserva” do valor
real de sua riqueza. Antes da crise econômica, a demanda de
apartamentos, além de satisfazer as necessidades de moradia da
população, também atuava como busca de investimento gerador
de uma renda estável.
Por sua vez, identificam-se barreiras legais no acesso
aos aluguéis, onde os potenciais inquilinos se negam a assinar
contratos nominais em dólares, motivados pela imprevisibilidade
da magnitude dos compromissos que isso implicaria, do mesmo
modo que os proprietários tentam evitar contratações em pesos
que possam significar uma erosão adicional em suas rendas reais
ante um aprofundamento do processo inflacionário.
Quanto à situação geral apresentada pelas imobiliárias no
primeiro trimestre de 2003, o aluguel de apartamentos pequenos
mostrou uma subida de 30% em relação ao trimestre de 2002,
influenciado pela renda de estudantes, um fator estacionário
habitual e típico. No entanto, 15% abaixo de períodos prédesvalorização.
Assim mesmo, para o citado período de 2003, aumentou o
número de unidades de um ou de dois dormitórios para a compra
e venda. Aparentemente, segundo fonte da Câmara Imobiliária,
este fenômeno se explica pelos investimentos provenientes do
setor agropecuário, o qual, por ser um setor que tem gerado altas
rendas, direcionou parte de seus investimentos para apartamentos
pequenos, de um ou dois ambientes.
Rosário
67
3/12/2007 16:02:08
C.
Outras
Habitacional
19
No original: mutuales.
20
“Corralones” é o nome pelo qual
são chamadas comumente as lojas
de material de construção. Estes têm
uma oferta creditícia, à qual acedem
os distintos setores sociais, ainda que
esta oferta não preste serviços de
assessoramento técnico, relacionado
com o crédito, mas apenas financie a
entrega de materiais.
No
original:
Almaceneros”.
21
“Centro
Eixo Jurídico
68
de
Formas
de
Produção
e
Financiamento
Dentre as alternativas de produção habitacional, as
cooperativas de habitação formaram parte de uma estratégia
relacionada aos setores de baixa renda de Rosário. Há atualmente 22
cooperativas registradas na Direção de Cooperativas da Prefeitura.
É importante assinalar que a maioria delas foi criada em instâncias
estatais, fundamentalmente a partir do Plano Arraigo nos anos 90,
o que fomentou a conformação das cooperativas para a solução
fundiária. Foram financiadas fundamentalmente através do crédito
da Província, subsidiado pelo PROSOL (década de 90), e em menor
escala com subsídio internacional, apoio municipal e aporte das
cotas de seus membros.
Os sindicatos e cooperativas19 também tiveram um papel
na recepção/organização da demanda, mas na atualidade se
encontram em franco declínio. No presente, nenhum deles se
encontra executando planos de habitação, no entanto, duas
instituições têm projetos aprovados. Nos anos 80 e 90, alguns
sindicatos conseguiram financiamento através do FONAVI. Até
2001, um conjunto de sindicatos/cooperativas tinha linhas de
créditos pessoais, entre outros tipos de financiamento, com somas
que podiam se destinar ao melhoramento de moradias.
O mercado financeiro informal, através de empresas
financeiras, tais como Credibica, Confina, Finansur e Colômbia,
também concede empréstimos que alcançam o equivalente a um
salário. Estes são utilizados em grande medidas nas lojas de materiais
de construção (Corralones20) e são demandados fundamentalmente
pelos setores médio-baixos. Também existem sistemas de planos
de poupança para a compra, ampliação, construção de moradias,
como é o caso da Interplan S.A. que, de 2002 ao início de 2003
demonstrou um significativo crescimento. Voltam-se aos setores
médios, e mesmo médio-baixos, que possam apresentar garantias
hipotecárias próprias ou de terceiros.
Por último, em relação à oferta informal, é de se destacar
a ausência de experiências de micro-créditos, como também de
ONGs especializadas na temática do habitat, que são aquelas que
habitualmente os operam. Revelaram-se apenas duas experiências
de micro-créditos sociais, mas dirigidos a projetos produtivos,
da organização Grameen que, através da Fundação Rede Social
concedeu, a partir de agosto de 2002 até o presente, 35 microcréditos a beneficiários dos setores baixos, e ainda, o Centro de
Armazenadores21, através do financiamento do FONCAP (Fundo de
Capital Social) que concedeu, até finais de 2001, micro-créditos a
pequenos comerciantes.
Com relação à Área Metropolitana de Rosário e em virtude
da organização política da República Argentina, existem três
níveis normativos de aplicação das leis: o nacional, o provincial
e o municipal ou comunal. Para determinar a norma aplicável, é
necessário atender a competência material e territorial de cada
uma dos níveis estatais.
Rosário
3/12/2007 16:02:08
A legislação com incidência no tema “acesso ao solo e
à habitação social” deve diferenciar-se segundo os diversos
institutos legais em jogo. As principais leis que compõem o regime
jurídico aplicáveis à propriedade são: a Constituição Nacional e
Provincial e o Código Civil da República Argentina. Com relação
ao aparato jurídico atinente ao solo e à moradia, estão também a
Constituição Nacional e Provincial e os Instrumentos Internacionais.
Quanto aos Instrumentos Jurídico-urbanísticos, a Lei Orgânica de
Municipalidades delega aos Municípios e comunas a faculdade de
regular temas relativos ao urbanismo, ainda que existam algumas
normas provinciais que regulamentem esses temas. Mas os
Municípios em geral contam com Planos Urbanos ou Reguladores e
Leis de Uso do Solo. No caso de centros urbanos menores, que não
possuem Plano Regulador ou uma Lei de Uso do Solo, recorre-se
ao âmbito provincial, através das “Normas para anteprojetos de
planos de desenvolvimento urbano” (Dec. N° 7317/1967).
Esta recorrência à norma provincial não responde a uma
articulação das diferentes escalas de incumbências entre Município
e província, mas é produto da inexistência de legislação local.
Entretanto, cabe destacar que existe uma profusa e confusa
normativa, carente de toda a sistematização e adequada técnica
legislativa.
À margem da regulamentação urbanística vigente, existem,
na área metropolitana de Rosário, ocupações ilegais de terrenos,
embora não costume ocorrer a ocupação ilegal de moradias. Sobre
a ocupação ilegal de terras, cabe ressaltar por um lado o direito
constitucional de seu legítimo titular de domínio e, por outro,
alguém com direito a uma moradia digna, motivo pelo qual ocupa
uma habitação em um assentamento irregular.
Na legislação aplicável à Área Metropolitana de Rosário, a
formalização da posse do solo – terrenos, e da propriedade urbana
pode ocorrer por meio da aplicação do instituto denominado
usucapião22 e pode se realizar através da intervenção do poder
Executivo, ou do ente descentralizado do mesmo (administrativo),
ou ainda do poder judicial. Ainda assim, o Código de Processo Civil
e Comercial da Província de Santa Fé estabelece o procedimento
judicial para que o proprietário fundiário consiga desalojar aqueles
que ocupam ilegalmente suas terras.
Na prática, nos deparamos com alguns casos em que tanto os
proprietários como os ocupantes são mostrados como vítimas, e a
justiça ordena que o Estado (provincial ou municipal) dê solução ao
problema habitacional, conduta essa defendida pelos titulares das
terras, que assim conseguem resolver seu problema. No entanto,
cabe ressaltar que geralmente os terrenos já se encontravam
ocupados no momento da aquisição.
A origem da cidade de Rosário ocorreu às margens do
Rio Paraná, ligada à criação de um porto. Um primeiro traçado
urbano, sobre o antigo caminho real, deu origem à configuração da
estrutura urbana atual. Já no início do século XX se desenvolveu
uma área cívica, comercial e residencial ao redor do porto. Aos
poucos, diversas urbanizações adjacentes consolidaram uma
No
original:
adquisitiva.
22
Eixo
Urbanístico
Rosário
prescripción
69
3/12/2007 16:02:09
23
Os terrenos de propriedade pública
na Argentina são chamados de “terras
fiscais”.
estrutura territorial, muitas vezes favorecidas pela chegada dos
bondes e trens urbanos. A cidade foi se configurando a partir de
um esquema radial, que parte do centro original, com acentuada
ocupação linear sobre as margens do rio.
O processo de complementação interior e de expansão
urbana se caracterizou por duas questões fundamentais: a
subdivisão indiscriminada da terra, com caráter especulativo e o
desenvolvimento de amplas zonas com carências básicas, motivo
pelo qual foi se configurando uma periferia com déficit de infraestrutura, sem um desenho urbano regular, onde foi sendo alojada a
população com baixos recursos. Esta “cidade marginal” também foi
se localizando no interior da cidade consolidada, em especial através
da ocupação irregular de terras vazias normalmente de propriedade
do Estado Nacional ou Provincial. A zona central consolidada, por
sua vez, começou a apresentar sinais de deterioração.
As muitas terras ainda vazias ou subutilizadas dentro da
cidade consolidada, como antigas áreas industriais ou instalações
portuárias e ferroviárias, têm potencial para assumir novos usos
urbanos e converteram-se em grandes setores sujeitos a grandes
projetos de transformação, geralmente através de empreendimentos
privados.
O Município de Rosário dispõe de uma reserva de terra,
privada e fiscal23, com condições potenciais (3.590 ha) para o uso
residencial de uma população próxima à metade da população
atual, com uma densidade razoavelmente baixa (150 hab/ha), o
que está relacionado com o grau de subutilização do solo urbano
em Rosário. Extensas áreas urbanizadas mostram quadros diversos
de baixa consolidação urbana. Alguns Setores Cadastrais chegam a
dispor de terras ociosas equivalentes a 82% da superfície do Setor,
evidente indicador de pouca consolidação urbana. Entretanto, a
disponibilidade de Terras Fiscais é baixa (aproximadamente 361
ha, sem dados sobre a porcentagem vacante), o que prevê a
necessidade de um emprego cuidadoso deste solo.
As terras ocupadas por assentamentos irregulares - que se
contabilizam na medida em que sejam empregadas em operações
de fixação de residência de moradores - alcançam estimativamente
480 ha, ainda que parte ignorada delas pertença à categoria antes
mencionada como terras fiscais.
Tanto pela informação do INDEC, como pelas estimativas da
Própria prefeitura de Rosário, resultam as seguintes cifras:
Superfície total do tecido de Rosário: 17.869 ha;
Superfície total urbanizada e urbanizável vacante: 3.590 ha
(solo de variadas condições, com potencialidade residencial);
Capacidade habitacional potencial: 151.150 a 755.750
habitantes (densidades residenciais líquidas entre 50 e 250 hab/
ha).
Estas cifras mostram a oportunidade de consolidar e renovar
o tecido urbano sobre solo com baixa ocupação, melhorando a
qualidade de vida urbana e ambiental, reduzindo deseconomias
urbanas.
Enquanto a proporção de moradias efetivamente desabitadas
em Rosário alcança 4,66% do total de moradias particulares,
70
3/12/2007 16:02:09
a quantidade real é de 13.857 habitações, o que abrigaria
potencialmente uma população de 42.000 habitantes. Resulta sem
dúvida importante a proporção de casos indeterminados, onde não
foi possível confirmar a situação de vacância, que chega a 4,36%.
Portanto, a introdução no mercado deste percentual de moradias
supostamente vacantes, ainda que seja parcial, pode constituir um
aporte significativo ao inventário do parque habitacional.
Complementarmente, a possibilidade de disponibilização de
terra para a moradia social também depende da infra-estrutura de
serviços disponível, sendo que tal oferta afeta o desenvolvimento
do habitat urbano, condicionando a qualidade de vida e o valor
econômico das moradias de acordo com o setor urbano em que se
encontra.
No caso do serviço de água e esgoto, estes constituem o
problema mais grave em toda a Área Metropolitana de Rosário,
ainda que os dados dos últimos censos tenham demonstrado que a
cobertura aumentou. Por exemplo, na Grande Rosário, entre 1991
e 2001 o déficit de esgoto teve uma redução de 22%. Os domicílios
com serviço de água cresceram 10% nesse período.
Entretanto, segundo censo 2001, 34,47% dos domicílios não
contam com rede de esgoto. Os casos de conexões clandestinas
na rede de água em assentamentos irregulares é bastante alta,
ocasionando baixa pressão para a distribuição em várias zonas da
cidade.
O serviço de água e esgoto em Rosário estava inicialmente
a cargo da Dirección Provincial de Obras Sanitárias – DIPOS
(Departamento Provincial de Obras Sanitárias). Durante a década
de 1990 foi privatizada ficando sob a responsabilidade da Águas
Provinciais. Em janeiro de 2006, a empresa se retirou da prestação
do serviço sem haver cumprido algumas das obras que estavam
estipuladas, voltando, assim, para as mãos da Província, que criou
uma Sociedade Estatal (Águas Santafesinas AS – ASSA) à qual
estão aderindo alguns Municípios da área metropolitana.
Os problemas prioritários a serem resolvidos no caso dos
serviços de água e esgotos são: o serviço das áreas do macrocentro que possui um sistema unitário (rede pluvial e de esgotos); a
defasagem entre o avanço da expansão das redes pluviais (a cargo
do Município) em relação ao atraso da expansão das redes de esgoto,
que estava a cargo da então empresa privada. Esta defasagem
faz com que, em alguns setores, empregue-se o sistema pluvial
como sistema de esgotos, provocando não só impacto prejudicial
ao sistema em si, mas, sobretudo, à qualidade ambiental onde se
inserem estes domicílios. Já sobre a qualidade do serviço de água,
nem todas as áreas estão cobertas como os dados da empresa
pareciam indicar, como também há alguns setores da cidade onde
não há a pressão necessária e nem água durante todas as horas
do dia.
Assim, o desafio de extensão do serviço de água e esgoto
é decisivo para a promoção do acesso ao solo e à moradia de
qualidade na AM de Rosário.
Rosário
71
3/12/2007 16:02:09
Eixo de
Organização
Social
72
A cidade de Rosário conta com uma interessante rede de
organizações sociais. A partir da crise de 2001, foram formados
agrupamentos fundamentalmente orientados a atender o
tema da alimentação, devido também à presença da grande
quantidade de beneficiários. A partir da existência de um plano,
relocou-se o voluntariado que presta serviços em organizações e
empreendimentos comunitários. Surgiram organizações (algumas
muito rudimentares, sem marco legal) que levam adiante microempreendimentos na área de serviços, como por exemplo, apoio
escolar, panificação, fábrica de doces, refeitórios comunitários,
costureiras, etc.
A emergência motivou, além disso, o surgimento de novos
dirigentes e deixou em crise as instituições mais tradicionais e as
suas práticas pouco eficientes para atender as necessidades da
população. Algo similar aconteceu com a classe política. Muitas
organizações e dirigentes tradicionais foram alvo de questionamento
e desconfiança por parte dos moradores, originando descrença na
população.
A organização da demanda em torno das necessidades
habitacionais se dá pela separação entre a demanda organizada e
a dispersa. A primeira se organiza em torno da oferta estatal ou em
torno de organizações setoriais, como cooperativas, sindicatos e/ou
programas de tipo não-governamental. A segunda se caracteriza
por estar sujeita às flutuações de mercado, e se inscreve em uma
oferta sem mediações governamentais ou não-governamentais
(sem fins lucrativos) e/ou se dirige a organismos estatais que
contam com programas que atendam a demanda.
Em Rosário, atualmente, a Secretaria de Promoção Social conta
com um Registro Único de Instituições - RUI, que conta cerca de
1500 organizações de bairro, com distintos graus de formalização.
A política do Município, neste tema, tem entre seus principais
objetivos o fortalecimento das instituições, como ferramenta para
a construção da cidadania e exercício dos direitos.
Entre os principais mecanismos formais de participação
social, destaca-se o Orçamento Participativo implementado desde
2000. O processo implica a organização da participação direta dos
moradores nas definições de prioridades e distribuição de recursos
públicos que irão compor o orçamento municipal. São realizadas
assembléias nos bairros que formam cada distrito e através do voto
direto são eleitos delegados e os membros do conselho participativo
por distrito. Posteriormente são definidas prioridades por distrito
e deliberadas conjuntamente para a definição do orçamento do
próximo ano. É realizado também o Orçamento Participativo
Jovem.
Em 2006, o processo de eleição das demandas foi realizado
através de urnas eletrônicas e todas as informações e resultados
foram disponibilizados no site da Municipalidade de Rosário.
Rosário
3/12/2007 16:02:09
CABALLERO, Adrián et al. Extensión Metropolitana de Rosario. Proceso
de Formación urbano-territorial y dinámica de transformación.
Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión de la Provincia
de Santa Fe. Consejo Federal de Inversiones - CFI, 1993.
Bibliografia
INDEC - Instituto Nacional de Estadística y Censos. Aspectos
metodológicos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas
2001. Disponível em: http://www.indec.mecon.gov.ar/webcenso/
provincias_2/Caspmet.doc. Acessado em 23/02/2007.
MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Diagnóstico Local. Projeto Urbal
– El Aceso al Suelo y a la Vivienda Social en Grandes Ciudades
de Regiones Metropolitanas de América Latina y Europa. Rosario,
2006.
SAETTONE, María Andrea. Problemática de la vivienda social en
la República Argentina. Universidad de Belgrano. Facultad de
Arquitectura y Urbanismo. Departamento de Investigación. Nº 41,
Julio 2002. Disponível em: http://www.ub.edu.ar/investigaciones/
tesinas/41_saettone.pdf. Acessado em 09/05/07.
Rosário
73
3/12/2007 16:02:09
Barcelona
74
Barcelona
3/12/2007 16:02:10
O Município de Barcelona*, capital da Comunidade Autônoma da
Catalunha, com cerca de 1,5 milhão de habitantes, faz parte de um
extenso território, de limites imprecisos, habitualmente conhecido
como Região Metropolitana de Barcelona – RMB, que conta com
quase 4,5 milhões de habitantes. Esta Região Metropolitana possui
uma clara zona central, de 3 milhões de habitantes, normalmente
identificada como Área Metropolitana de Barcelona - AMB, cuja
representação institucional cabe à Mancomunidad de Municípios
del Área Metropolitana de Barcelona. O território metropolitano
apresenta uma estrutura urbana muito consolidada, tendo o Município
de Barcelona como núcleo urbano central de grande importância.
Depois de 15 anos de estagnação populacional, a Catalunha
e a Região Metropolitana de Barcelona passaram a recuperar um
dinamismo demográfico positivo, sobretudo devido à imigração
estrangeira. Ao mesmo tempo, o aumento da demanda por
moradia, a urbanização dispersa e o persistente aumento do preço
do metro quadrado para uso residencial seguem favorecendo a
desconcentração dentro e além do âmbito metropolitano. Observase um efeito de deslocamento da população do centro metropolitano
em direção ao seu entorno imediato devido, em boa parte, à maior
construção de novas habitações de custo menor nesta área.
Painel 1
Grandeza e
expressão da
problemática do
acesso ao solo e à
habitação social
Mancomunidade de Municípios de
Barcelona elaborado por: Ferran Sagarra
i Trias (direção e redação), Mireia Peris
(compilação de documentos e coredação) e Carlos Pinto (diagramação
da edição e colaboração na busca de
documentos).
*
Barcelona
75
3/12/2007 16:02:10
Cf. Miguel Requera in “Habitatge i
Futur”, novembro de 2006, p. 4.
1
76
Na década de 70, os Municípios da primeira coroa ao redor
de Barcelona se desenvolveram até se conectar a ela. Atualmente
estão crescendo aceleradamente os Municípios mais periféricos da
RMB, integrantes da segunda coroa metropolitana, o que reflete
um processo de descentralização populacional.
A evolução da AMB, no qüinqüênio 1991-1996, apresentou
um decréscimo de 129.000 habitantes, para posteriormente
experimentar uma mudança de tendência no qüinqüênio seguinte,
em que se recuperam 14.000 habitantes, aproximando-se
novamente de um total de 3 milhões de pessoas. Por outro lado, o
conjunto da Região Metropolitana de Barcelona aumentou em 3%
sua população no período entre os censos 1991-2001 e atualmente
compreende 4.390.390 habitantes, com um incremento atribuído
aos movimentos migratórios que se produzem na segunda coroa
metropolitana, e que são acompanhados de um forte ritmo de
construção residencial, o mesmo que ocorre na zona mais periférica
da AMB, ou primeira coroa metropolitana.
A realidade urbana metropolitana apresenta sensíveis
desigualdades sociais, ainda que as classes médias sejam
majoritárias em todo o território. Na maioria das cidades da Região
Metropolitana ocorre uma variação social interna que se localiza
territorialmente em zonas bem diferenciadas.
Hoje em dia, o problema da habitação na Região Metropolitana
é caracterizado por uma forte polarização dos preços em relação ao
centro. O acesso à habitação no Município central é difícil inclusive
para as camadas médias da população e, especialmente para os
jovens e idosos, que muitas vezes não são os proprietários da
moradia em que residem.
No caso dos jovens, houve uma estabilidade dos processos
de emancipação juvenil no período 1996-2005, medida através de
sua saída do domicílio paterno. Alguns fatores positivos e negativos
que incidem sobre as transições familiares dos jovens contribuem
para explicar a regularidade resultante neste período. Por um lado,
o desmedido crescimento do preço das habitações colocou um
importante freio às oportunidades de independência dos jovens.
Em sentido contrário, a positiva evolução do mercado de trabalho
– com uma importante expansão da oferta de empregos e uma
inquestionável melhora das condições de estabilidade profissional
– assim como também a queda dos juros hipotecários, foram
fatores que devem ter intensificado os processos de emancipação
juvenil. Deve-se considerar, ainda, que as famílias espanholas
continuam fazendo de seus domicílios um ambiente cômodo para
a permanência dos jovens; como decorrência, na medida em que
o ambiente familiar é favorável à convivência dos jovens com seus
pais, a pressão de abandonar o domicilio paterno diminui1.
Prevê-se uma mudança de tendência a médio e curto prazo
que corrija o processo, altamente especulativo, de forte incremento
dos preços das moradias que, em cinco anos, entre 1997 e 2002,
dobraram tanto em Barcelona como na primeira e na segunda
coroa territorial da região metropolitana.
No período 1997-2001, as novas moradias (considerando a
produção pública e privada) representaram uma média de 14.000
unidades/ano na Área Metropolitana de Barcelona, o que significa o
recorde de construção dos últimos 25 anos. O processo de elevado
Barcelona
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ritmo de novas edificações e cifras recorde também foi verificado
no conjunto da Região Metropolitana de Barcelona e em toda a
Catalunha entre 1997 e 2001 e se manteve nos anos 2002 e 2003.
O desafio a ser enfrentado é o de se conseguir uma presença
relevante de habitações de aluguel, de propriedade pública,
no núcleo central da Região Metropolitana e a promoção de
habitações protegidas2, em todo o âmbito metropolitano. Para isso,
é fundamental a aquisição de solo a preços acessíveis ao poder
público, e isto se realiza através das cessões obrigatórias de solo
em operações de criação e intensificação de solo urbano.
A. Dimensões da Oferta e da Demanda Habitacional
O esforço das famílias para ter acesso à moradia no Município
de Barcelona foi diagnosticado num estudo realizado pelo Patronato
Municipal de Habitação3, que buscou relacionar a evolução do
preço da habitação e a capacidade aquisitiva das famílias. Até
o ano 1975, o preço de venda dos apartamentos protegidos e
de produção pública na cidade de Barcelona era sensivelmente
inferior ao da oferta privada. A partir deste ano e até 1984 o preço
dos imóveis protegidos de produção pública se manteve, enquanto
o de produção privada abaixou até praticamente se igualarem.
Mas posteriormente, voltaram a se distanciar até alcançar a sua
maior diferença no ano 2000, quando o preço de um apartamento
protegido chegou a custar 60% a mais que um de produção pública,
ao passo que os de oferta privada eram vendidos a um preço quatro
vezes superior àquele de produção pública.
A renda das famílias aumentou paulatinamente, com pequenas
inflexões em 1976, quando a renda familiar média se estabilizou
em 4,7 milhões de Pesetas, e em 1986, ano em que baixa para 4
milhões, para voltar a subir a 5 milhões em 1990 e chegar aos 6
milhões em 2000. Este dado esconde o fato que de que a diferença
nos salários foi se ampliando em todo o período, de maneira que,
por exemplo, o de um operário que havia chegado a 3 milhões
entre 1976 e 1980, foi diminuindo sistematicamente até os 2,2
milhões no ano 20004.
A partir da democratização, em 1976, as políticas de habitação
foram elaboradas visando satisfazer a demanda de segmentos
específicos da população, ajudando diretamente as pessoas e não
os promotores imobiliários. Os Planos do Governo espanhol foram
se complementando e repartindo atribuições com as Comunidades
Autônomas, como é o caso da Catalunha.
Em 1978, a nova legislação desenvolveu os “Pactos de la
Moncloa” assinados no ano anterior por todas as forças políticas
para instaurar o sistema democrático. Nela se concretizavam as
ajudas específicas para os sistemas de Habitação de Proteção
Oficial5 de 1968, com as chamadas “Proteção de Regime Geral”
e “Habitação de Promoção Pública”. Posteriormente, em 1988, foi
instituído o sistema de “Proteção de Regime Especial”6.
Os Planos de Habitação tiveram resultados diversos em
função da relação com o mercado privado, que alternou períodos de
retração e de expansão da construção de moradias. Os sucessivos
2
As “habitações protegidas”, ou
subsidiadas, são chamadas em
espanhol de “viviendas protegidas”.
As habitações protegidas não devem
exceder os 90 m2 (exceto no caso de
atender famílias numerosas, onde se
admite até 120 m2) e estão sujeitas a
uma normativa específica e com preço
máximo fixado em lei anualmente.
3
No original, em catalão, “Patronat
Municipal de l’Habitatge”. É um
organismo da Prefeitura de Barcelona
criado com o propósito de promover
moradias a um preço acessível para
atender às diferentes necessidades
sociais da população do Município de
Barcelona.
4
Valores relativos (descontada a
inflação dos períodos), em Pesetas,
antiga moeda espanhola. Quando o
Euro passou a circular na Espanha, em
1º de janeiro de 2002, 1.000 Pesetas
equivaliam a aproximadamente 6
Euros.
No original, em espanhol, “Vivienda
de Protección Oficial”.
6
As habitações protegidas de regime
geral são aquelas destinadas a
famílias com renda de até 5,5 salários
mínimos; e as de regime especial são
destinadas a famílias com renda de
até 2,5 salários mínimos espanhóis.
5
Barcelona
77
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7
Em espanhol “Planes de Viviendas”.
Generalitat de Catalunya é o nome
dado ao governo catalão. “Generalitat”,
em catalão, ou “Generalidad”, em
espanhol, é cada um dos organismos
que governam a Catalunha e a
Comunidade Valenciana, segundo
estabelece a Constituição espanhola
e os Estatutos destas Comunidades
Autônomas.
8
78
planos foram o trienal 1981-1983, os quadrienais de 1984-1987,
1992-1995, 1996-1999 e sua revisão para 1998-2000. E o 20042007, atualmente vigente.
A análise do período correspondente aos últimos três Planos
de Habitação7 mostra um decréscimo sucessivo nas habitações
protegidas devido às medidas da política de habitação acordadas
nos correspondentes decretos do Governo espanhol e catalão.
Este decréscimo se manifesta ao passar de uma média de 15.425
unidades/ano, do plano 1992-1995, ao valor médio de 11.651
unidades/ano no seguinte, 1996-1998, e 7.058 unidades/ano no
plano 1998-2001, de acordo com a Direção Geral de Arquitetura e
Moradia da Generalitat8 da Catalunha.
Esta diminuição progressiva do número de habitações
protegidas se acentua ainda mais se expresso em termos
percentuais, relativamente ao total de moradias construídas.
Considerando o crescimento do total de obras novas, incluindo
a produção pelo mercado privado, foram 38,8% de habitações
protegidas no período 1992-1995, 20,7% no período 1996-1998 e
9,7% no período 1998-2001.
O mais significativo dos planos é o 1998-2001. O baixo nível
de cumprimento dos objetivos inicialmente propostos no Plano
põe em evidência o déficit atual da política habitacional: só se
atingiu 41,8% da meta de novas habitações protegidas, 60,8% das
habitações de segunda mão previstas, e 1,3% de novo solo para
este destino. A reabilitação foi o único setor em que se ultrapassou
o objetivo inicial, com 303,6%.
Dentre as habitações protegidas, cabe assinalar a inexistência
de habitações em regime de aluguel nos períodos de 1992-1995
e 1996-1998. Apenas no período 1998-2001 aparece o regime de
aluguel, iniciando-se em toda a Catalunha a construção de 2.268
habitações destinadas a esse fim, com uma média de 648 unidades/
ano, o que representa 9,2% do total de moradias protegidas iniciadas
neste plano, e 2% caso se considere a totalidade das unidades
protegidas correspondentes aos períodos desses 3 planos.
É pouco significativo o número de habitações de promoção
pública direta por parte da Generalitat de Catalunha quando
comparado ao total de habitações protegidas. Entre os anos
1992 e 2001, só se construíram 7.424 moradias, uma média de
742 unidades/ano, o que representa 6,4% do total de 115.530
habitações protegidas iniciadas neste período de cerca de 10 anos
por todos os promotores.
Entre as habitações de proteção oficial, foram realizadas
12.269 das de regime especial, (que são as de preço mais baixo),
representando 10,6% do total das habitações protegidas - taxadas,
protegidas de regime geral e protegidas de regime especial. As
habitações de proteção oficial de regime geral (que superam o
preço das de regime especial em 17,6%), representaram 34,3%
de todas as habitações protegidas no período entre 1992 e 2001.
As habitações de preço taxado (que superam o preço das de
regime especial em 47%) representam 46,7%. Sendo assim, estes
dois últimos regimes correspondem a 81% do total das habitações
protegidas na Catalunha.
Barcelona
3/12/2007 16:02:11
Nos últimos anos, e especialmente desde os anos 90, têm
havido um importante decréscimo no número de habitações
protegidas, que tem afetado mais especialmente os segmentos
sociais com maior dificuldade de acesso aos elevados preços
do mercado habitacional. Os atuais governos, tanto o espanhol
como o catalão, fixaram como prioridade superar esta situação,
baseando-se em políticas de fomento ao aluguel e à reabilitação
mas, sobretudo, buscando novos mecanismos de aquisição de solo
público para construção de novas moradias.
Nos últimos 50 anos, a cidade de Barcelona e sua área
metropolitana sofreram grandes mudanças qualitativas e
quantitativas na sua dinâmica urbana, e as condições de acesso ao
solo e à habitação tiveram períodos muito diferenciados.
A ditadura franquista, posterior à guerra civil (19361939), teve períodos diversos. Nos primeiros anos, o fomento
ao desenvolvimento econômico nacional produziu grandes fluxos
migratórios para Barcelona e outras cidades. Diante do fracasso
das políticas repressivas iniciais de contenção da expansão da
cidade, promoveu-se a desconcentração do seu crescimento
para todo o conjunto da Comarca (plano de 1953), auxiliado pela
implementação da primeira legislação do solo. Para dar resposta à
imigração massiva e à correspondente autoconstrução de bairros
compostos por barracas9, optou-se pela produção massiva de
polígonos de habitação, autônomos e segregados, e com graves
problemas de acessibilidade e equipamento10. Apenas cinqüenta
anos depois estes polígonos foram sendo convertidos em bairros
integrados às lógicas urbanas da cidade de Barcelona.
No franquismo tardio (1965-1975), o governo se abriu
às lógicas capitalistas e aos planos de desenvolvimento não
protecionistas. Ao final deste processo, com a morte do ditador em
1975, surge a nova Lei do Solo de 1975 e o Plano Geral Metropolitano
de 1974-76 como Revisão ao Plano de 1953.
Durante a transição política à democracia, com a nova
Constituição de 1978 e a instituição das primeiras prefeituras
democráticas de 1979, as Associações de Moradores11, passaram
a reivindicar o “direito à cidade”, em forma de melhorias nos
bairros. A questão da oferta de novas moradias não se pleiteava,
como resultado da política anterior que havia resolvido o problema
quantitativamente, e também porque a imigração havia diminuído.
A nova doutrina, aplicada pelas administrações, consistiu em evitar
a segregação, dotando a periferia e seus tecidos de lógicas urbanas,
assim como protegendo o solo não urbanizável, respeitando as
lógicas próprias da agricultura e do meio ambiente, considerandoo como de interesse coletivo e não como espaço residual ou de
reserva. Esta etapa se caracterizou por pequenas atuações pontuais,
chamadas de “acupuntura” urbana, que tratavam de renovar o centro
e “monumentalizar” a periferia. Realizaram-se inúmeras pequenas
intervenções que comportaram grandes mudanças estruturais e
que foram feitas em processos participativos abertos. Os projetos
de transformação da cidade na época democrática seguiram uma
seqüência crescente e podem ser periodizados como segue:
Painel 2
de acesso ao solo e
à habitação social em
Barcelona
9
Barracas neste caso, corresponde
às construções destinadas à moradia,
geralmente construída com materiais
leves, aproveitados de restos de
outras obras ou mesmo do lixo, com
reduzidas dimensões e de precárias
habitabilidade.
10
Polígono é o nome pelo qual é
chamada na Espanha uma unidade
urbanística constituída por uma
superfície de terreno, delimitada,
para fins de identificação cadastral,
ordenação urbana e planejamento
que pode ser de uso industrial,
comercial ou residencial.Os polígonos
de habitação, no original, em
espanhol, “polígonos de vivienda”,
referem-se às áreas monofuncionais
de uso residencial demarcadas. No
entanto, esta expressão muitas vez é
utilizada para identificar de maneira
genérica os conjuntos habitacionais
periféricos.
11
No
original,
em
espanhol,
“Associaciones de Vecinos”.
Barcelona
79
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Moradias novas - centro histórico de
Barcelona. Foto: LABHAB, 2006.
Os bairros marginais são aqueles de
características pouco consolidadas,
geralmente periféricos, com algum
grau de irregularidade urbanística,
fundiária, ou de suas construções.
12
Polígono de moradia - Badalona,
Município na região metropolitana de
Barcelona. Foto: LABHAB, 2006.
13
Ciutat Vella é o nome do distrito
que corresponde ao centro histórico
de Barcelona, formado por quatro
grandes bairros: Casc Antic, Gòtic, El
Raval e Barceloneta.
Barracas a serem removidas Badalona. Foto: LABHAB, 2006.
80
1976-1979 - Prefeitura pré-democrática, com
“tecnocratas” responsáveis pela gestão. O secretário
(delegado) de urbanismo foi o redator do Plano Geral
Metropolitano, arquiteto Josep Antón Solans, que lançou um
primeiro programa de equipamentos escolares, habitação
social e zonas verdes. No entanto, entre suas realizações
mais importantes está a aquisição massiva de solo de
antigas fábricas, aproveitando a grande crise industrial
daquele momento. Nestas áreas se executaram as principais
construções para moradia nos anos seguintes.
1980-1987 - A melhoria dos bairros e espaços
públicos gerou confiança nas associações de moradores e,
em geral, nos cidadãos que deixaram de ver o urbanismo
oficial como uma agressão, mas como algo que respondia
a suas preocupações imediatas. Isto foi muito importante
no momento do desenvolvimento dos “Planos Especiais de
Reforma Interior” - PERI, de núcleos históricos e bairros
marginais12 em toda a Região Metropolitana e em especial
no núcleo medieval do centro histórico de Barcelona, que se
qualificou como Área de Reabilitação Integral - ARI, figura
de gestão que permite focalizar os investimentos, coordenálos e ter acesso a ajudas especiais do estado.
1987-1992 - Preparação de Barcelona para acolher os
Jogos Olímpicos de 1992. Este foi um período de grande
transformação urbana da cidade central, que catalisou em
curto espaço de tempo grandes obras de infra-estrutura
de reurbanização, equipamentos e zonas desportivas e
culturais, construção de novos hotéis e cinturões viários,
potencializando novas áreas de centralidade. Foi uma grande
iniciativa pública, com significativa participação privada e
com um efeito multiplicador econômico: para cada Euro
investido, a prefeitura recebeu do resto das administrações
4 Euros, e os privados investiram até 10 Euros mais, uma
vez convencidos de que o projeto havia se consolidado. Os
investimentos se concentraram em boa medida na frente
litoral, e Barcelona “se abriu ao mar”, através de um novo
bairro (a Vila Olímpica) e de novas praias, limpas graças
à nova depuração do sistema de saneamento. Além da
reconstrução da frente marítima foram instituídos outros
programas emblemáticos: a melhoria da Ciutat Vella13 e a
recuperação de grandes áreas da montanha de Montjuïc
transformado-a em um parque equipado e representativo.
Já nesta época, formou-se o consórcio para o planejamento
e gestão ativa do enorme parque Collcerola.
1992-2004 - Tendo assumido posição de destaque
no cenário internacional, Barcelona passou atrair intensos
fluxos de turistas e imigrantes. Os novos projetos privados
de hotéis, escritórios e shopping centers se multiplicaram.
A área metropolitana se tornou mais complexa e Barcelona
e seu entorno passaram a defender sua vocação de capital
do oeste mediterrâneo, ou “Norte do Sul”, além de ponte
Barcelona
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com a América. Depois de um curto período de adaptação
a sua nova situação, Barcelona entrou na lógica de um
“urbanismo combinado”14, ou pactuado, com os promotores
privados. Na área central se iniciaram grandes processos
de transformação de áreas degradadas, se reabilitaram ou
renovaram os polígonos de habitação da época anterior, se
converteu uma enorme zona industrial obsoleta, situada
detrás das novas praias, em um novo bairro tecnológico,
chamado de 22@ (22 é a zona industrial, na nomenclatura
do Plano Geral Metropolitano), à base de bonificar com
ampliação de potencial construtivo a melhoria das infraestruturas, assegurando algumas cessões para usos
públicos.
Em 2004, a cidade promoveu um novo evento com dimensão
internacional: o Fórum das Culturas e, para acolher sua celebração,
concluiu a reurbanização da sua frente marítima, gerindo esta
grande intervenção urbana através de um consórcio, junto com o
Município vizinho de Sant Adrià del Besós. Na divisa entre os dois
Municípios, recuperou-se o leito do rio Besós que, de verdadeiro
esgoto a céu aberto passou a ser uma zona de lazer e de recuperação
ambiental.
A grande quantidade de pontos de ações concretas mostra
a intensidade da atuação pública na região, fruto do investimento
dos diversos Municípios da Área Metropolitana nestes últimos anos,
que também investiram na melhoria das infra-estruturas regionais
e de sistemas gerais da área.
No entanto, toda essa intensa atividade não foi acompanhada
de uma política igualmente ativa no âmbito da habitação. Como
já foi dito, depois de alguns anos de estancamento demográfico,
as necessidades de moradia voltaram a se apresentar de maneira
dramática.
As promoções de habitação pública, se por um lado
serviram de modelo quanto à qualidade, não foram suficientes
quantitativamente. A habitação pública foi suficiente apenas para
realojar os afetados por atuações urbanísticas (ou seja, para
possibilitá-las), mas não conseguiu mudar as dinâmicas residenciais
em âmbito metropolitano. As novas políticas dos governos atuais
se defrontam com esta situação.
14
No original, em espanhol, “urbanismo
concertado”.
Novas moradias protegidas Badalona. Foto: LABHAB, 2006.
Moradias protegidas - Badalona.
Foto: LABHAB, 2006.
A. O Momento Atual
O novo governo catalão, formado pelo chamado Tripartido15,
representou a chegada da esquerda ao governo da Generalitat da
Catalunha, no ano de 2004, depois de vinte e três anos de maioria
de centro-direita. Os partidos do novo governo catalão haviam
considerado a moradia um dos aspectos mais importantes em suas
campanhas e, em função disso, estabeleceram um novo programa
para construir 48.000 novas unidades em quatro anos.
Este novo plano, para o período 2004-2007, foi definido no
Decreto Legislativo 454, de 14 dezembro 2004, da Generalitat, e
em seu preâmbulo se reconhece que a estrutura anterior do setor
de habitação e do mercado imobiliário na Catalunha não permitia
dar solução adequada às necessidades de alojamento dos estratos
Tripartido é o nome do governo da
Generalitat que se formou a partir
das eleições de 16 de novembro de
2003 por três partidos catalães de
esquerda: o Partit dels Socialistes
de Catalunya - Ciutadans pel Canvi
(PSC-CpC), a Esquerra Republicana
de Catalunya (ERC) e Iniciativa per
Catalunya Verds - Esquerra Unida i
Alternativa (ICV-EUiA).
15
Barcelona
81
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de população com rendas médias ou baixas, ou com características
e dificuldades específicas que as afastem dos mecanismos de oferta
do mercado. Nem sequer a oferta de aluguel era considerada uma
solução para estes lares, pois é muito reduzida, e muito condicionada
pelo processo inflacionário do mercado.
A experiência demonstrou que desde a segunda metade nos
anos noventa não funcionava a promoção de moradias de proteção
oficial, e o novo plano surgiu para dar resposta às necessidades da
população e com a intenção de exercer efetivamente a competência
exclusiva em matéria de habitação que a Constituição e o Estatuto
de Autonomia outorgam ao governo da Generalitat.
De acordo com este Plano, as prefeituras também
devem realizar um papel importante, em função do caráter
integrador da habitação em relação às políticas urbanas, sociais
e de desenvolvimento às quais são responsáveis, pois solicitam
instrumentos para a sua atuação em diferentes campos como a
imigração, a moradia para jovens e idosos. Por este motivo se
considera necessária uma intensa participação local na definição
de programas habitacionais, mediante a fórmula de convênios,
com o aporte de recursos tanto por parte das prefeituras como da
Generalitat.
O Plano também considera que as entidades sociais sem fins
lucrativos, especializadas na mediação para o acesso à habitação,
em colaboração com as diferentes administrações, devem realizar
um papel chave na criação de um parque de habitação social.
São estabelecidas, no programa, uma série de linhas de ajuda
para:
fomentar a aquisição de áreas destinadas à promoção de
habitação protegida;
medidas para fomentar as moradias de aluguel;
No original, em espanhol, “precio
concertado”.
16
especial criação de habitação a “preço combinado”16;
medidas de especial proteção com duração de 90 anos;
novas linhas de atuação para a prevenção da exclusão social
por causa residencial, com ajudas para o pagamento de aluguel à
população com maior dificuldade econômica.
Uma rede de mediação para o aluguel social e para a
mobilização do parque de moradias desocupadas foi proposta para
racionalizar os processos de conexão entre demanda e oferta de
habitação para atender coordenadamente as necessidades básicas
de acesso a uma moradia digna para toda a população com recursos
escassos.
Esse novo decreto busca iniciar um processo de saneamento
econômico dos parques habitacionais de aluguel e protegido,
públicos e privados, com a finalidade de tornar mais atrativo o
investimento em novas promoções e de permitir a capitalização das
empresas proprietárias. Pretende-se acabar com a atual contradição
de algumas empresas públicas, que não conseguem responder em
sua totalidade ao objetivo social de garantir o acesso à moradia à
população de baixa renda, por estabelecerem valores de aluguéis
relativamente altos, necessários ao equilíbrio econômico.
As estratégias deste novo plano são:
82
Barcelona
3/12/2007 16:02:14
aporte de maiores recursos procedentes do governo
federal socialista;
prever cotas obrigatórias de habitação protegida em
todas as atuações de planejamento urbanístico para evitar a
segregação espacial e a formação de guetos, criando novos
setores mistos, ao fomentar o novo setor terciário. A experiência
do “22@”, de conversão de um distrito industrial de Barcelona,
deve ser uma referência para toda a Catalunha;
recuperação efetiva pela propriedade pública das
moradias rotativas de aluguel para jovens e idosos;
aplicação da nova Lei de Bairros para a regeneração
dos 40 bairros mais degradados do país, através de convênios
com as prefeituras. Atualmente (abril de 2006) já se convocou
a terceira série de convênios.
B. A Nova Lei pelo Direito à Habitação
O Projeto de Lei pelo Direito à Habitação, aprovado pelo
governo catalão em 12 de dezembro de 2006 e enviado ao
Parlamento, é a primeira lei que trata integralmente sobre a
problemática habitacional na Catalunha. O governo catalão chegou
a um consenso com os setores envolvidos depois de oito meses
de negociação. A nova lei enfrenta de maneira global todos os
aspectos relativos ao acesso à habitação: como a construção,
promoção, gestão, habitabilidade, conservação e reabilitação, além
das garantias aos inquilinos e compradores de imóveis. Além disso,
cria um Registro de Solicitantes17, com o objetivo de tornar mais
transparente o acesso às habitações subvencionadas.
A nova Lei destaca a definição da função social da habitação,
o que permite incorporar aspectos inovadores que reflitam a
realidade social, como a sub-ocupação e o adensamento excessivo
das moradias ou a degradação física das construções. Assim, a
Generalitat atuará de maneira que as habitações desocupadas
permanentemente se incorporem ao mercado imobiliário mediante
diferentes fórmulas previstas no Plano pelo Direito à Habitação,
como o aluguel social. Em relação ao adensamento excessivo, a
administração pública impulsionará políticas de controle e inspeção
para evitá-la e também implementará ações para resolver esta
situação.
A nova Lei pelo Direito à Habitação pretende ir além das
tradicionais medidas de fomento à construção e aquisição
de moradias aplicadas até o momento, pois tem a intenção de
transformar a estrutura do mercado da habitação. Com este
objetivo, o conjunto de atividades vinculadas à provisão de
moradias destinadas a políticas sociais se configura como um
serviço de interesse geral para assegurar uma moradia digna e
adequada a toda a população. Neste sentido, a lei promove uma
mudança conceitual e aposta na criação de um parque habitacional
específico, que permita atender a população que precisa de moradia.
Para impulsionar a criação deste parque com preços ao alcance das
famílias de renda baixa e média, a lei regula, da maneira mais
rigorosa possível, a habitação com subsídio público na Catalunha
e não apenas esta, mas também outras formas de moradia que
permitam conseguir, no médio e longo prazo, um parque habitacional
O Registro de Solicitantes é tratado
em um item específico no Eixo de
Organização Social deste texto.
17
Barcelona
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adequado às necessidades da população. Deve-se ressaltar que o
objetivo é de que, em um prazo de vinte anos, 15% do total das
moradias existentes sejam destinadas a políticas sociais.
Além da regulação deste parque habitacional específico, a
nova lei tenta incidir também sobre o livre mercado residencial, que
responde às demandas e necessidades da maioria da população.
Por este motivo, grande parte do texto da lei se dedica à proteção
da parte menos favorecida nas relações que ocorrem no livre
mercado, regulando a proteção aos consumidores e usuários de
habitações, a qualidade e os requisitos exigidos aos habitantes e
as medidas de intervenção administrativa nos casos de utilização
irregular.
Nesta linha, o governo catalão prevê também um sistema
de ajuda ao pagamento de aluguéis, que já havia começado a ser
aplicado através do Plano pelo Direito à Habitação 2004-2007. O
Departamento competente em matéria de habitação estabelecerá
um sistema de ajuda ao pagamento de aluguel para famílias
residentes na Catalunha, de rendas baixas e médias, para quem o
custo de moradia pode se tornar um risco de exclusão residencial
ou dificultar o processo de inserção social. O sistema será integrado
por modalidades de ajuda permanente ao pagamento do aluguel e
por ajudas de urgência em situações especiais.
Além da Catalunha, também são
consideradas comunidades autônomas
de regime especial a Andaluzia, o País
Basco, a Galícia e o Reino de Navarra.
19
No original, em catalão, “Mancomunitat
de Municipis de l’Àrea Metropolitana
de Barcelona”. Nesse caso representa
uma associação de Municípios reunidos
administrativamente em torno de um
determinado fim. É composta por
31 Municípios: Badalona, Badia del
Vallès, Barcelona, Barberà del Vallès,
Begues, Castellbisbal, Castelldefels,
Cerdanyola del Vallès, Cervelló,
Corbera de Llobregat, Cornellà de
Llobregat, Esplugues de Llobregat,
Gavà, L’Hospitalet de Llobregat, Molins
de Rei, Montcada i Reixac, Montgat,
Pallejà, La Palma de Cervelló, El Papiol,
El Prat de Llobregat, Ripollet, Sant Adrià
de Besòs, Sant Andreu de la Barca,
Sant Boi de Llobregat, Sant Climent de
Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant
Feliu de Llobregat, Sant Joan Despí,
Sant Just Desvern, Sant Vincenç dels
Horts, Santa Coloma de Cervelló,
Santa Coloma de Gramenet, Tiana,
Torrelles de Llobregat e Viladecans.
18
84
O Estado espanhol possui 17 comunidades autônomas, cada
uma delas com diferentes níveis de autogoverno. As diferenças
dentro deste sistema se devem ao processo de transferência de
competências a partir do governo central, em que as comunidades
que buscavam um tipo de relação mais federalista com o resto
da Espanha garantiram um maior grau de autonomia, como é o
caso da Catalunha, considerada uma “Comunidade Autônoma de
Regime Especial18”.
A Catalunha se organiza territorialmente através de quatro
províncias: Lleida, Girona, Tarragona e Barcelona, onde se localiza
a capital da comunidade.
No território metropolitano confluem várias instâncias
administrativas de distintos níveis, âmbitos e natureza, algumas
delas generalizadas em todo país, como é o caso das Comarcas
(a província de Barcelona é formada por onze Comarcas) e outras
coorporações especificamente metropolitanas.
Atualmente, as competências urbanísticas dependem
do próprio governo da Catalunha. No entanto, existe uma
Mancomunidade de Municípios da Área Metropolitana de Barcelona19,
constituída em 1988 e composta por trinta e um Municípios.
Esta Instituição foi criada para gerir serviços de âmbito
supramunicipal relacionados a questões prioritárias: recursos
hídricos, planejamento urbanístico e transporte público, que
também são entendidos como parte da política habitacional. Neste
sentido, entende-se que a população tem direito a usufruir a cidade.
Portanto, o objetivo da política habitacional não é o de se expandir
a cidade com novas construções, mas principalmente, melhorar a
cidade existente.
Barcelona
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A política de habitação integra um conjunto de programas,
ações e serviços públicos que cobrem o território de cada Município,
sendo que a Mancomunidade tem um instituto específico para a
habitação, o Instituto Metropolitano de Promoção do Solo e Gestão
Patrimonial - IMPSOL20.
O IMPSOL é uma entidade pública empresarial local,
dependente da Mancomunidade. É um organismo público com
personalidade jurídica própria, constituído ao amparo do que dispõe
o artigo 85 da lei número 7, de 2 de abril de 1985, reguladora
das bases de administração local, e se configura como uma
entidade urbanística especial, segundo o que prevê a legislação
urbanística.
O IMPSOL tem como objetivo promover a administração,
gestão e exploração do patrimônio da Mancomunidade, assim como
a promoção de solo industrial e residencial, para atividades e para
equipamentos; e também para espaços livres: parques, zonas verdes
e zonas esportivas; edificação e promoção de moradias e as atuações
ligadas ao desenvolvimento da cidade. Da mesma maneira, também
é objetivo do Instituto a prestação de serviços à Mancomunidade e
aos Municípios que a integram, em termos similares e segundo a sua
solicitação. Além disso, o IMPSOL também exerce as competências
em matéria de planejamento e gestão urbanística em que opere
conjuntamente com as administrações locais.
A grande quantidade de novas moradias construídas ou em
curso representam para o IMPSOL uma significativa experiência em
matéria de habitação protegida. Todas as promoções são executadas
em estreita colaboração com as prefeituras, tanto no que diz
respeito à gestão das intervenções, como no que diz respeito ao
desenvolvimento urbanístico e do processo edificatório.
Apesar da habitação não ser uma competência das
administrações locais, estas deram, por muitas vezes, uma
resposta continuada ao problema do acesso à moradia, ainda que
tenham existido os Planos de Habitação em nível nacional. As
últimas cifras de execução destes Planos mostram seu fracasso,
com um cumprimento de apenas 13,4% das previsões de habitação
subvencionada na região metropolitana durante o período 19982001, com preços máximos cada vez mais distantes dos preços
de mercado, continuando com o critério, hoje ineficaz, de subsídio
aos juros hipotecários, que agora estão mais baixos do que nunca.
Conseguir o equilíbrio econômico necessário para continuar
promovendo moradias acessíveis é cada vez mais difícil em um
contexto de demanda intensa, novas modalidades de acesso à
habitação (como por exemplo, moradia de aluguel) e de incremento
dos custos de construção e do preço do solo21.
Entre os direitos humanos de caráter social que o ordenamento
jurídico da Espanha reconhece, figura o direito a uma habitação
digna e adequada. A Constituição Espanhola de 1978 estabelece em
seu artigo 47 que “todos os espanhóis têm o direito a desfrutar de
uma habitação digna e adequada. Os poderes públicos promoverão
as condições necessárias e estabelecerão as normas pertinentes
No original, em catalão, “Institut
Metropolità de Promoció del Sòl i
Gestió Patrimonial”.
20
21
Cf. Jaume Vendrell e Amadeu Iglesias in
“Habitatge protegit metropolità 1995-2003”,
AMB - IMPSOL, s.d., p. 17.
Eixo Jurídico
Barcelona
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para tornar efetivo este direito, regulando o uso do solo de acordo
com o interesse geral para impedir a especulação. A comunidade
participará na mais-valia que gere a ação urbanística dos entes
públicos”.
Este artigo foi decisivo para poder construir um sistema de
garantias urbanísticas e potencializar a atividade dos poderes
públicos. Estas condições costumam se concretizar em medidas de
caráter urbanístico, fiscal, financeiro, etc, e de uma maneira muito
especial nas políticas de subvenção à habitação que têm uma longa
tradição na Espanha.
Imediatamente após o fim da ditadura franquista, a transição
democrática levou à instauração da Generalitat. O Estatuto de
Autonomia da Catalunha, entre as competências exclusivas que
outorga à Generalitat, inclui a habitação (art. 9º, inciso IX) e o
urbanismo. A transferência de competências nestas matérias foi
feita na Catalunha no começo dos anos 80, mas sem que houvesse
uma significativa dotação de recursos e sem que resultasse em
uma estrutura suficientemente eficiente.
No entanto, ainda que seja uma atribuição da Generalitat, são
os governos locais aqueles que estão mais próximos da população
e que melhor conhecem as características específicas do problema
do déficit de moradias. A maneira encontrada para conseguir
promover o acesso à habitação à população de baixa renda tem
sido a combinação de esforços entre as administrações locais e a
Generalitat. Neste sistema, é fundamental a aquisição de solo a
preços baixos para a construção de habitações protegidas, o que
tem sido possível através da destinação de áreas específicas para
este fim nos planos urbanos definidos em cada Município.
A. O PGM - 1976
O Plano Geral Metropolitano - PGM, aprovado em 1976,
desempenhou um papel positivo como regulador do planejamento
urbanístico na primeira coroa do entorno de Barcelona, o
que manifestava a necessidade de dispor de instrumentos de
planejamento efetivos e adequados à realidade urbana em âmbito
metropolitano.
O PGM de 1976 era a revisão do aprovado em 1953.
Anteriormente havia sido redigido um Plano da Área Metropolitana
Real (a atual RMB) que finalmente foi aprovado como “Esquema
Diretor da Área Metropolitana de Barcelona”, o que o converteu em
um documento sem efeitos práticos. A aprovação daquele plano teria
significado aceitar a existência de um território metropolitano maior
que o da capital Madri. Sem apresentar mudanças significativas, foi
possível apenas a revisão do plano no mesmo âmbito territorial do
existente desde 1953.
O PGM rebaixou drasticamente os índices construtivos e as
alturas permitidas de edificação, que eram abusivas, e também
reservou solo para o sistema viário, equipamentos e áreas verdes,
de modo a elevar o padrão urbanístico da cidade. A reserva de
uma considerável quantidade de solo para grandes vias foi um
dos aspectos mais controvertidos, já que afetava muitos bairros
consolidados do centro, o que resultaria na demolição de muitos
edifícios antigos. Este plano é ainda hoje vigente, no entanto sofreu
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incontáveis modificações pontuais. O PGM de 1976 é o marco
que permitiu desenvolver as políticas de solo e habitação que se
descrevem neste trabalho.
O PGM regulou os processos de transformação, delimitando,
para tal efeito, uma superfície de 890 ha de solo urbano em seu
zoneamento. Para avaliar sua abrangência, pode-se comparar com
a do Plano Cerdà do século XIX, que abarcava 1.100ha.
O Plano também estabeleceu a necessidade de aprovar os
Planos Especiais de Reforma Interior - PERI, para atuações de
transformação e modificações no tecido urbano tanto de bairros
consolidados, como o centro antigo da cidade, assim como outros
mais recentes, como os polígonos de habitação. O Plano também
reconheceu os processos de ocupação marginal, estabelecendo
mecanismos para sua transformação.
Os setores de solo urbanizável, ou seja, onde se previam
os futuros crescimentos, deviam desenvolver-se através de Planos
Parciais - PP, aos quais se exigiam padrões de urbanização que
significavam mais de 50% do solo destinado a sistemas públicos
(viário, equipamentos e área verde), com a intenção de equilibrar
o déficit existente na cidade consolidada.
Este Plano ainda encontra-se em vigência, mas a competência
final sobre urbanismo cabe à Generalitat da Catalunha, que
pode promover alterações. Muitas modificações ao Plano foram
aprovadas nos últimos anos e, atualmente, o governo catalão e as
prefeituras estão trabalhando conjuntamente para a sua revisão e
sua possível substituição por um novo Plano Diretor Metropolitano,
mais flexível e apropriado à realidade, e que dê mais competências
às prefeituras e às coorporações metropolitanas.
B. Lei do Solo - 1975
Em 1975 se aprovou a Lei do Solo, antes do final da ditadura,
e posteriormente se aprovaram seus Regulamentos de planificação,
de gestão e de disciplina urbanística. Esta lei modificou a primeira
Lei do Solo, de 1956 que, se por um lado havia sido importante do
ponto de vista da doutrina urbanística, por outro, era excessivamente
genérica e para a qual nunca se havia aprovado os regulamentos
que deveriam desenvolvê-la. Por tudo isso, era muito fácil sua
interpretação abusiva em detrimento do interesse geral. Assim,
a lei de 1975 foi redigida muito mais detalhadamente, deixando
pouca margem para interpretações divergentes. Trata-se de uma
lei “administrativista”, face aos interesses privados ou “civilistas”.
A tradição legal espanhola quanto ao urbanismo remonta à
Lei de Ensanche22 de 1864 que, como seu nome indica, regula o
crescimento urbano. Para tanto estabelece sistemas de cessão de
solo para o sistema viário e do reparcelamento entre propriedades,
procedentes de práticas mais antigas de “alinhamentos de vias”.
Esta lei deriva, entre outros motivos, dos primeiros conflitos dos
intentos de implementação do Plano Cerdà23 para Barcelona.
Posteriormente, em finais do século XIX, o autor do plano de
reforma desta mesma cidade conseguiu a aprovação de uma lei de
desapropriação forçosa para a reforma de cidades (anteriormente,
a desapropriação só podia ser exercida para as grandes infraestruturas territoriais).
A palavra em espanhol ensanche
corresponde à “Expansão”.
22
Refere-se ao Plano para Barcelona,
idealizado
por
Ildefons
Cerdà,
aprovado em 1859.
23
Barcelona
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As duas leis do solo do século XX incorporaram esta tradição:
a de 1975 foi a base das leis posteriores. Estas já passariam a ser
leis do Parlamento catalão, pois em 1978 a Constituição Espanhola
estabeleceu o desenvolvimento das autonomias e o Estatuto da
Catalunha. No entanto, o Parlamento catalão só aprovaria uma
lei de urbanismo propriamente dita em 2002, e sua revisão em
2004.
A Lei de 1975 estabeleceu três qualificações do solo: urbano,
urbanizável e não urbanizável. O solo urbanizável deveria ser
definido através dos Planos Parciais, delimitados nos Planos Gerais
Municipais. No solo urbano se podia pedir diretamente licença de
edificação, se o lote tivesse acesso pela rua e serviços de água e
gás e se o Plano Geral não estabelecesse condições específicas.
O solo não urbanizável só seria edificável para usos relacionados
com sua exploração e em outros casos que se estabeleciam.
Ela também estabeleceu três sistemas de atuação, definidos
na lei e no regulamento de gestão:
O de desapropriação, que pode exercer a
administração em caso de interesse público, pagando o
assim chamado “justiprecio”, ou seja, o “preço justo”,
baseado em uma “avaliação oficial”, que até há alguns anos
era muito inferior ao preço de mercado, mas deixou de ser
assim nos anos noventa.
O de compensação, em que os proprietários do setor
previamente delimitado deveriam compensar os custos e
benefícios da urbanização, e se adjudicam lotes edificáveis
em proporção ao seu aporte em solo.
O de cooperação, similar ao anterior mas no que
a administração atua como promotora e se encarrega da
gestão.
No solo urbanizável se estabeleceu a obrigação de ceder a
favor da Administração pública, além do solo para sistemas, 10%
do aproveitamento total do setor. Este foi o principal mecanismo de
obtenção de solo para construir habitação protegida. Posteriormente,
as leis de urbanismo catalãs aumentaram esta exigência a solos
urbanos não consolidados.
Este marco legal e de planejamento facilitou a gestão das
prefeituras, instituições metropolitanas, assim como a do próprio
governo catalão nestes 30 anos em que se atuou fortemente na
melhoria urbanística. A política do governo catalão seguiu uma linha
descentralizadora e que equilibra de novo o território da Catalunha,
através da atuação do Instituto Catalão do Solo - INCASOL.
C. A Lei do Solo de 2006
O Conselho de Ministros do governo espanhol aprovou em
26 de maio de 2006 o anteprojeto da nova Lei do Solo, que no
entanto, ainda não entrou em vigor. A idéia central nela contida
é a de que o solo é um recurso escasso e não renovável, motivo
pelo qual deve-se buscar um modelo de cidade compacta, em
contraposição ao conceito de cidade difusa ou dispersa. Com este
modelo, o governo espanhol pretende evitar os inconvenientes da
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dispersão, como: o impacto ambiental; a segregação social; e a
ineficiência econômica, decorrente dos elevados custos energéticos,
de construção e manutenção de infra-estruturas e de prestação de
serviços públicos.
Dentro deste conceito, o projeto de Lei adota uma série de
medidas que buscam facilitar o acesso à moradia, como a reserva
de no mínimo 25% para habitação protegida do total da área
construída para uso residencial, nos casos de novas urbanizações,
de maneira integrada às moradias produzidas pelo mercado
privado, com o objetivo de evitar a segregação espacial. Além
disso, o projeto de lei determina que o solo urbano que constitui
patrimônio público deve dedicar-se de forma exclusiva à promoção
de habitação protegida.
A nova Lei do Solo é um projeto em que o governo espanhol
utiliza suas competências em matéria urbanística (regulação do
direito de propriedade, recuperação de valorizações fundiárias
e critérios de desapropriação, entre outros) com a intenção de
conseguir tornar realidade um urbanismo mais sustentável, ao
mesmo tempo em que busca melhorar as possibilidades de acesso
a uma moradia digna à população de menores recursos24.
Cf. Miguel Requera in “Habitatge i
Futur”, novembro de 2006, p. 4.
24
D. Os Planos Parciais
A construção de moradias subsidiadas, assim como a criação
de espaços públicos e de equipamentos sociais, tem sido possível,
em muitos casos, através da aquisição de solo urbano por meio de
Planos Parciais. Nestes Planos, determinam-se cessões obrigatórias
de solo, tanto em áreas de nova urbanização como em intervenções
que adensem áreas urbanas consolidadas.
O Decreto Legislativo 1/2005, aprovado em 26 de julho de
2005, em substituição à lei 10/2004, determina em seu artigo 57
que os Planos de Ordenação Urbanística Municipal, nos casos de
novas urbanizações, devem reservar no mínimo 20% da área para
a construção de habitação de proteção pública, de caráter geral.
Nos casos de Planos de Ordenação Urbanística em Municípios
com mais de 10 mil habitantes, além da reserva de 20% do solo
para a construção de habitação de proteção pública, deve-se
destinar outros 10% do solo à construção de habitações com algum
outro tipo de proteção (como a habitação a preço combinado ou
habitação taxada)25.
A escala da intervenção nos Municípios, no entanto, sofreu
modificações nos últimos anos. Foi ficando difícil desenvolver
Planos Parciais de tamanho grande ou médio, em função da falta
e encarecimento do solo, de maneira que foi preciso realizar
intervenções em áreas mais reduzidas. Isso aumenta a dificuldade
de gestão, além de significar um esforço adicional para resolver
com qualidade e coerência urbana muitas destas áreas residenciais
dentro de um sistema urbano cada vez mais unitário. Neste
contexto, os diferentes edifícios, implantados autonomamente
dentro do território metropolitano, devem resolver com um
programa complexo e custo mínimo as necessidades de volume e
ordenança, baseando-se fundamentalmente na capacidade criativa
dos seus autores26.
Cf. Decreto Legislativo 1/2005 da
Generalitat da Catalunha, aprovado
em 26 de julho de 2005.
25
Cf. Jaume Vendrell e Amadeu Iglesias
in “Habitatge protegit metropolità
1995-2003”, AMB - IMPSOL, p. 17.
26
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90
Como a maioria das grandes metrópoles, Barcelona sofreu
com o problema da moradia irregular. O motivo também é comum:
um grande fluxo imigratório que ao chegar à cidade se deparava
com a inexistência de moradia ao seu alcance, devido à falta
de habitação social ou às vezes simplesmente devido à falta de
moradia, gerando problemas de superpopulação, informalidade e
precariedade urbana.
No começo do século XX, a massiva imigração do campo para
os centro industriais, que havia se iniciado no final do século anterior
em toda a Espanha, gerou um crescimento demográfico que as
redes urbanas daquela época foram incapazes de absorver.
Em Barcelona, o plano de Ensanche de Cerdà, paradigma do
planejamento urbano do século XIX, se baseava no crescimento
ilimitado e indiferenciado da cidade, mas não era capaz de enfrentar
todos os seus problemas pois se tratava apenas de uma maneira
de se urbanizar que, além do mais, era extremamente custosa
(ruas de 20 metros de largura, quarteirões com grandes esquinas
e edifícios de grandes dimensões).
O urbanismo como disciplina “institucionalizada” começou a
tomar forma e medida de modo que se fez necessária uma maior
complexidade no planejamento. Já em 1905, o Plano Jaussely
para Barcelona, defendia a necessidade de regulamentos que
reconhecessem e potencializassem a especificidade de cada parte
da cidade, em oposição às teorias igualitaristas de Cerdà. Isto
permitiu reorganizar os núcleos residenciais que começavam a
surgir à margem do Ensanche, ou seja, além da expansão urbana
projetada anteriormente.
A partir das novas teorias higienistas desenvolvidas na
Europa, como do Modelo de Cidade Jardim, de grande apelo em
Barcelona graças a personagens como Cebriá de Montoliu, a questão
da habitação social ganhou relevância. Tratou-se de fomentar a
construção de casas baratas para trabalhadores e assalariados de
baixa renda, mediante aluguéis inalteráveis enquanto durasse o
contrato de locação.
Uma primeira lei de 1908 permitia às prefeituras desapropriar,
promover e tramitar as operações necessárias para a gestão
do solo destinado às moradias baratas, mas os construtores e
promotores preferiram ajudas econômicas diretas ao financiamento
da construção. O regulamento de 1912 que desenvolvia aquela
lei, fixava os requisitos mínimos exigidos a terrenos e moradias
destinados às “casas baratas”. Esta legislação, minuciosamente
redigida, resultou infrutífera em Barcelona, devido à escassa
dotação econômica e ao insuficiente compromisso político do
governo municipal naquele momento.
Até 1921, sucederam-se diferentes normativas mais realistas,
mas o processo só se acelerou, devido à proximidade da Exposição
Internacional de 1929 e às necessidades agudas de moradia,
que se agravaram com o passar dos anos. Foram feitas as bases
legais para permitir desapropriações forçosas. Em 1927 se criou o
Patronato de Habitação de Barcelona que, por sua vez, criou, em
1928, uma empresa privada, a Sociedade Mercantil para o Fomento
da Moradia Popular, encarregada de comprar terrenos para construir
três mil moradias além de urbanizar e administrar a sua gestão.
O objetivo era erradicar as barracas da montanha de Montjuïc,
futura sede da Exposição Internacional de 1929. Finalmente, foram
escolhidas quatro áreas, a um baixo preço para a compra, que se
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situavam longe da cidade e das áreas onde havia postos de trabalho,
rodeadas por limites naturais ou artificiais de difícil transposição
e que dificultavam as possibilidades de expansão. Apesar de se
distanciarem enormemente dos padrões de localização exigidos pela
lei, foram construídas nestas áreas duas mil unidades habitacionais,
entre elas o bairro do “Bon Pastor”, uma área na margem esquerda
do Rio Besós e outra no limite com o Município vizinho de Santa
Coloma de Gramanet. Os projetos para todas as áreas ficaram a
cargo de um único arquiteto, que repetiu um mesmo modelo de
urbanização e edificação em todos os casos. Foram definidos dois
modelos de casas unifamiliares, térreas, geminadas lateralmente e
sem jardim, formando quarteirões estreitos e compridos que não
cumpriam as exigências urbanísticas, construtivas ou funcionais
previstas na lei. Por outro lado, também não se conseguiu acabar
totalmente com o barraquismo e foi construído um muro para que
os visitantes da Exposição Universal não vissem as barracas na
montanha.
Durante a República (1931-1936) e a Guerra Civil (19361939) não houve tempo suficiente para colocar em prática as novas
teorias urbanas regeneradoras e houve apenas alguns ensaios,
como o do grupo racionalista de habitação popular “Casa Bloc”
no Município de Sant Andreu, na região metropolitana, ou o Plano
de Saneamento do Raval, no centro histórico, ambos promovidos
pelo GATCPAC (Grupo de Arquitetos e Técnicos Catalães ligados
aos primeiros Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna
- CIAMs).
O freio que a Guerra Civil impôs à atividade urbanizadora,
assim como as conseqüências em matéria de moradias derivadas
da mesma (se calcula que foram destruídas cerca de quatro mil
moradias em Barcelona durante a Guerra), acentuaram o problema
da carência de moradia para a classe trabalhadora.
O dinamismo (impossível de controlar) do fenômeno imigratório
ocorrido nos anos seguintes e, por outro lado, a incapacidade da
administração pública de fazer frente ao fenômeno, promovendo
habitações de baixo custo, acabou agravando o problema do déficit
habitacional e deu origem às urbanizações marginais ou ilegais,
consideradas durante décadas como “cidade defeituosa”.
As urbanizações marginais ou ilegais, como alternativas ao
problema residencial, surgiram à margem do planejamento e da
capacidade econômica ou vontade do poder público. O problema
se apresentou de maneira mais grave nas décadas de 50 e 60,
quando nasceram inúmeros bairros compostos por “barracas”. Estas
moradias se construíram em terrenos considerados “não urbanos” e
de titularidade “difusa”: nas encostas da montanha de Montjuïc ou
na de outros morros que rodeiam a cidade de Barcelona; nas praias
e nos terrenos considerados “terra de ninguém”, que costumam
ficar perto das linhas de trem.
A. Os Bairros Marginais e os Polígonos de Habitação
A política aplicada tanto em âmbito municipal, pela Prefeitura
de Barcelona, como em nível federal, pelo Ministério da Habitação,
não pretendeu legalizar as construções existentes, mas erradicálas e transferir seus residentes a conjuntos habitacionais,
denominados polígonos de habitação, de nova construção, tanto de
promoção pública como privada. Evidentemente, nestes casos não
se contemplava a propriedade do solo. A política adotada foi de se
Barcelona
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27
Como são chamados os moradores dos
bairros de barracas.
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encarregar a um organismo ad hoc, a Comissão de Urbanismo de
Barcelona, a aquisição de solo nas periferias urbanas para edificar
os polígonos dedicados aos “barraquistas”27. Isto fez com que até
finais da década 50, o número de barracas tivesse diminuído. No
entanto, o problema não foi solucionado, mas aumentou na década
seguinte, porque a imigração se intensificou.
A sensibilidade social quanto ao tema do barraquismo foi
aumentando, sobretudo tendo em conta que a partir de 1962, com
o andamento dos Planos de Desenvolvimento, o Estado espanhol
vivenciou um período de notável auge econômico. A Prefeitura de
Barcelona reativou o Patronato Municipal da Habitação, enquanto se
colocavam em marcha, em nível federal, os planos de absorção do
barraquismo. A Comissão de Urbanismo de Barcelona desenvolveu
um plano em várias fases, entre os anos 1965-1972. Foi construído
um importante número de polígonos destinados a barraquistas ou
a pessoas que, por causa da construção de importantes obras de
infra-estrutura deviam ser desalojadas de suas casas. A construção
se realizou tanto em Barcelona como em Municípios da periferia,
através de uma atuação chamada Unidades Vicinais de Absorção
- UVA, nome que se referia à absorção de barraquistas.
Em 1973, o Patronato Municipal da Habitação de Barcelona
declarava o barraquismo erradicado da cidade. Esta afirmação
não era 100% certa mas, em boa medida, podia ser considerada
verdadeira. Cabe assinalar que, muito de acordo com a situação
política do momento, a erradicação de barracas e a destinação de
novas moradias se fizeram sem nenhuma participação das pessoas
afetadas: muitas delas foram transferidas contra sua vontade e
alojadas às vezes em locais muito distantes de seus antigos núcleos
de relação ou de trabalho.
A parte destes bairros de barracas, de caráter muito precário,
também foram realizadas durante todo este período, em Barcelona e
seu entorno metropolitano, outras construções de caráter irregular,
ainda que sem chegar aos níveis tão elevados de precariedade nem
de sordidez típicos das barracas. Estas moradias se situaram sobre
solos de caráter mais claramente urbanos, porém de expectativas
não consolidadas. Em alguns casos existiam títulos de propriedade
do lote, embora em muitos outros não houvesse nenhum documento
que a comprovasse. Por outro lado, muitas destas moradias foram
melhorando relativamente em dois aspectos: a melhoria da edificação
em razão do incremento da renda do núcleo familiar (principalmente
a partir do trabalho dos filhos), e a disponibilização de serviços
municipais como esgoto, coleta de lixo e transporte público.
Com tudo isso, se chegou a pensar que estas moradias tinham
um nível mínimo de habitabilidade, ou estavam muito pouco abaixo
dele, de maneira que não foram objeto das sucessivas atuações
dos planos de erradicação do barraquismo durante o período da
ditadura franquista.
No entanto, chegou um momento na metade dos anos
70, coincidindo com a mudança de regime político (período da
redemocratização), em que a evolução das habitações ficou
paralisada, fosse pelo elevado custo das obras, ou porque não
estavam habitadas pelo seu proprietário, mas por seu locatário, com
pouco interesse em melhorá-la, ou também pela incerteza de seu
futuro diante da constatação da maior disciplina urbanística e das
possíveis mudanças para sua regularização. Assim, apesar de que
em meados dos anos 70 já não havia graves problemas de habitação,
Barcelona possuía periferias pobres e sem qualidade urbana.
Barcelona
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Dado o elevado nível de consolidação destes bairros, as
prefeituras democráticas, a partir de 1979, preferiram empreender
uma política de regularização com três fases principais: trabalho
de campo, trabalho de organização social e planejamento. Isto
permitiu que os habitantes desses bairros tivessem a possibilidade
de serem ouvidos sobre o destino de suas habitações. Em alguns
casos, até 90% dos moradores preferiram permanecer, ou em
moradias próprias, ou em moradias sociais construídas no local de
origem pela administração, em substituição às moradias anteriores,
de menor qualidade ou degradadas.
Simultaneamente à integração dos bairros marginais, não
foram implementadas políticas de renovação ou reabilitação
sistemática dos polígonos de habitação massiva. Estes polígonos
haviam sido criados para dar resposta ao grande fluxo migratório
e foram implantados de forma autônoma, segregados do tecido
urbano e que, dados os anos que haviam passado desde sua
construção e o conseqüente envelhecimento das construções,
encontravam-se em condições precárias. Somente a partir dos
anos 90 a administração pública passou a implementar políticas de
reabilitação dos polígonos.
B. Os Planos Especiais de Reforma Interior - PERIs
O centro histórico de Barcelona, um dos maiores da Europa,
havia chegado até as últimas décadas do século XX como um bairro
importante na vida urbana da cidade, apesar das más condições da
maioria do seu parque habitacional e da grande quantidade de ruas
muito estreitas (entre 1,5 e 3 metros de largura, entre edificações
com seis andares, em média). O centro carecia de renovação de
sua infra-estrutura urbana (redes de abastecimento de água e
esgoto insuficientes, redes elétricas e de iluminação antiquadas e
pavimentação precária) e faltavam espaços livres e equipamentos
de uso local que tornassem o bairro habitável em igualdade de
condições a outros da cidade.
Uma série de grandes intervenções urbanas no distrito Ciutat
Vella nos últimos 25 anos foi capaz de mudar esta realidade. A
cidade de Barcelona foi a que, na Europa, interveio de maneira
mais constante e intensa no tecido urbano de seu centro histórico,
com um grande investimento ao longo de vinte anos, só comparável
com o das infra-estruturas para os Jogos Olímpicos de 1992.
Estas intervenções foram promovidas a partir dos
Planos Especiais de Reforma Interior - PERIs, aproveitando as
desapropriações previstas para abertura de sistema viário no Plano
Geral Metropolitano - PGM, e que foram qualificadas posteriormente
como “zonas de remodelação pública”, na modificação do PGM e
dos PERIs que as desenvolveram.
Com a qualificação de todo o centro histórico como uma Área
de Reabilitação Integrada – ARI, um tipo de zoneamento previsto
pela legislação para intervenções complexas, foi criada uma
Comissão Gestora da ARI, que reunia a prefeitura e a Generalitat,
assim como outros atores sociais, como as companhias de serviços
públicos e as associações de moradores de cada bairro.
Nestas remodelações urbanas de grande escala, muitas delas
ainda em curso, tem sido priorizada a criação de espaços públicos,
a renovação do parque habitacional degradado e, sempre que
possível, tem se buscado suprir o eventual déficit de equipamentos
e infra-estruturas.
Barcelona
93
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O processo de reabilitação idealizado para a Ciutat Vella foi
pioneiro na Espanha e se constituiu em exemplo para outras cidades
com conjuntos urbanos semelhantes, graças a sua visão integrada
do habitat. No entanto, a intervenção em Ciutat Vella também pode
ser avaliada por suas conseqüências negativas. No início dos anos
oitenta, os únicos investidores eram as administrações públicas,
mas atualmente o preço das moradias se multiplicou e a prefeitura,
mais do que promover as mudanças urbanas, precisa dedicar-se
a administrá-la e controlá-la, lutando contra os novos fenômenos
de “moving” (pressão dos proprietários sobre os locatários para
removê-los e reapropriar-se do uso dos apartamentos).
Este processo coincidiu e formou parte de outro, mais geral,
de transformação do conjunto da cidade em sua superação da crise
da cidade industrial à nova cidade pós-industrial. Novas imigrações
começaram a acontecer e a Ciutat Vella voltou a ser o “colchão
de amortecimento” para a chegada destes novos moradores, que
passaram a ser de procedência heterogênea. Como conseqüência,
produziram-se guetos étnicos nos distintos bairros, ao mesmo
tempo que havia a “reconquista” destas mesmas áreas por parte da
classe média “gentrificadora”. Apesar de tudo isso, sem a recente
reabilitação da Ciutat Vella, feita com outros objetivos e para outros
moradores, as condições de vida dos seus atuais usuários seriam
muitos mais precárias.
Eixo de
Organização Social
No final dos anos 70 e início dos anos 80, coincidindo com
o período de redemocratização, com a promulgação da nova
Constituição de 1978 e o surgimento de novos governos municipais
democráticos, as associações de moradores passaram a ser um dos
atores políticos mais relevantes na interlocução com os governos
na definição das intervenções a serem realizadas na cidade de
Barcelona.
Estes movimentos urbanos tiveram significativa influência
na definição das políticas implementadas pelas administrações
públicas nos anos seguintes, de se evitar a segregação e dotar
de equipamentos públicos os polígonos de habitação existentes.
Nos casos das intervenções dos Planos Especiais de Reforma
Interior, em especial no núcleo medieval do centro histórico da
cidade de Barcelona, houve um intenso processo de participação
dos moradores na definição das intervenções realizadas. Na Ciutat
Vella, por exemplo, por iniciativa das associações de moradores,
foram planejados os PERIs do Setor Oriental do centro histórico, o
do bairro Barceloneta, e definidos alguns critérios de intervenção
para o Bairro Gótico.
A. O Novo Registro de Solicitantes
Quanto à relação entre a administração pública e a população
(a que se destinam as moradias que recebem proteção pública),
estão em processo mudanças significativas devido à aprovação,
por parte do governo catalão, da nova Lei pelo Direito à habitação
no final de 2006, que agora segue em processo de tramitação
legislativa.
94
Barcelona
3/12/2007 16:02:16
Tradicionalmente o Instituto Metropolitano de Promoção do
Solo e Gestão Patrimonial - IMPSOL, aplicava as diretrizes municipais
para organizar a demanda por moradias, ou seja, repassava as
habitações subsidiadas de acordo com as bases de seleção e sorteio
que determinassem os órgãos das prefeituras no Município em que
eram construídas as habitações. Dessa maneira, existiam distintos
critérios de acesso às moradias, de acordo com a especificidade de
cada Município da área metropolitana de Barcelona, cada qual com
um Registro Local de Solicitantes.
Com a aprovação da nova Lei, será criado um Registro de
Solicitantes de Habitação Protegida na Catalunha, entendido como
uma agregação dos variados Registros Locais. O Registro buscará
evitar conflitos entre os solicitantes de diferentes localidades pois
será um registro geral para todas as moradias subsidiadas que se
construam em todo o território catalão.
Este registro pretende dotar de transparência, controle e
eficácia a transferências das famílias às novas moradias subsidiadas,
com o objetivo de promover a diversidade e o mix social, assim
como combater a exclusão social. Este Registro estabelecerá os
critérios de adjudicação e priorizará o critério de sorteio, já que o
acesso à moradia é um problema generalizado em todo o território
metropolitano.
O Registro proporcionará informação às administrações sobre
as necessidades reais de habitação subsidiada e a sua distribuição
territorial, para poder planejar a sua produção de acordo com a
localização mais adequada. Além disso, permitirá dar informação ao
usuário do atual parque habitacional subsidiado, sobre as unidades
disponíveis e sobre os diferentes sorteios que se realizem para o
acesso às novas unidades.
Paralelamente ao processo de tramitação da Lei no Parlamento
Catalão, uma comissão formada por promotores imobiliário,
agentes públicos e movimentos sociais iniciará os trabalhos de
regulamentação deste Registro de Solicitantes28.
Decreto Legislativo 1/2005 da Generalitat da Catalunha, de 26 de
julho de 2005.
28
“El Govern aprova el Projecte de llei
del dret a l’habitatge amb el consens dels
sectors implicats”, 12 de dezembro de
2006, disponível no site da Generalitat da
Catalunha: http://www.gencat.net/acordsd
egovern/20061212/01.htm. Acessado em
10/10/2006.
Bibliografia
“El Govern aprova el Projecte de llei del dret a l’habitatge amb el
consens dels sectors implicats”, 12 de dezembro de 2006, disponível
no site da Generalitat da Catalunha: http://www.gencat.net/acord
sdegovern/20061212/01.htm. Acessado em 12/10/2006.
“El Territori Metropolità de Barcelona - Dades bàsiques, evolució
recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat de Municipis de
l’Àrea Metropolitana de Barcelona. Acessado em 20/10/2006.
REQUERA, Miguel. Habitatge i Futur, novembro de 2006.
SAGARRA I TRIAS, Ferran e PERIS, Mireia. Acceso a la urbanidad
en la región metropolitana. Barcelona Democrática 1979-2005.
IMPSOL, Barcelona, 2005.
VENDRELL, Jaume e IGLESIAS, Amadeu. Habitatge protegit
metropolità 1995-2003, AMB – IMPSOL, s.d.
Barcelona
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Região da Toscana
96
Região da Toscana
3/12/2007 16:02:17
A Itália é dividida administrativamente em Regiões, Províncias
e Comunas, sendo que estas últimas correspondem às suas menores
unidades administrativas.
A Regione Toscana é uma das regiões dentre as 20 do país.
Conta hoje com cerca de 3.600.000 habitantes e do ponto de vista
administrativo, é subdividida em 10 Províncias e 287 Comunas. A
área de Fiorentina (que corresponde à conurbação das Províncias
de Florença - Prato - Pistoia) faz parte de uma das principais áreas
metropolitanas presentes no território nacional.
A tabela a seguir demonstra a variação da população nas
regiões metropolitanas da Itália, revelando que no período entre
1991 e 2001 houve uma queda geral do total da população nessas
áreas, que correspondem também às províncias mais populosas
do país. Os dados demonstram redução dos índices, sobretudo na
Comuna central, capital de cada província em questão, e crescimento
na primeira coroa, área contígua à capital (com exceção a Florença,
Gênova e Milão, que também apresentaram decrescimento nas
primeiras coroas contíguas às suas áreas centrais).
Os dados relativos aos residentes na área da Comuna de
Florença demonstram uma população que está progressivamente
diminuindo e envelhecendo. Com base no censo de 1991, as previsões
para 2011 mostram uma redução dos residentes na Comuna de
Florença de 380.000 pessoas (-19%) e de 6000 residentes (-3%)
Painel 1
Grandeza e
expressão da
problemática do
acesso ao solo e à
habitação social
*
A presente síntese foi construída
Região Toscana, de responsabilidade
dos senhores Maurizio De Zordo
(Regione Toscana) e Roberto Melosi
(Comune di Firenze) e Documentação
do IRPET (Istituto Programmazione
Economica della Toscana – Instituto
de
Programação
Econômica
da
Toscana).
Região da Toscana
97
3/12/2007 16:02:18
nas comunas do cinturão fiorentino. Para um futuro próximo, se não
se produzirem inversões nessa tendência progressiva do processo
de envelhecimento da população, ocorrerão sérias repercussões
sobre as faixas etárias: prevê-se que em Florença, em 2011,
haverá apenas 326.546 residentes, dos quais pouco mais de 50%
será composto por indivíduos em idade economicamente ativa (1564 anos), contra os 65% atuais.
TABELA 01: VARIAÇÕES (%)
DA POPULAÇÃO RESIDENTE
ENTRE 1991 E 2001
Província
(correspondem a Áreas
Metropolitanas)
Florença
Comunas
(Capitais das
Províncias)
-11,7
Primeira
coroa
Total da
Província
-2,8
-3,5
0,4
-3,2
Turim
-10,1
Gênova
-10,1
-0,9
-7,7
-8,3
-1,6
-0,8
Milão
Bolonha
-8,2
2,8
0,9
Bari
-7,5
4,6
1,9
Roma
-6,8
11,8
-1,6
Catânia
-6,0
9,5
1,8
Nápoles
-5,9
4,5
1,4
Palermo
-1,7
18,0
0,9
Fonte: Região Toscana, 2005.
A. Condições de Acesso à Moradia
As condições habitacionais que se verificam hoje na Itália
são conseqüência de uma evolução socioeconômica de caráter
eminentemente positivo, que teve evidentes reflexos também na
relação família-habitação. De todo modo, dentro desse quadro
de satisfação relativamente suficiente, restam as expectativas de
segmentos sociais ainda com dificuldades de ter acesso à moradia
por incapacidade estrutural do mercado em atender às exigências
da demanda economicamente desfavorecida.
A tais exigências, deveriam ser dadas respostas através de
uma adequada e sólida ajuda pública, porém é fácil constatar que
a política habitacional teve tradicionalmente um papel marginal
na Itália, ou seja, secundário, traduzindo-se em diversas medidas
compensatórias implementadas em situações de emergência ou,
em certa medida, como benefício, sem, porém, atingir os objetivos
daqueles que eram os excluídos do acesso à habitação.
O acesso à habitação na Itália é fortemente desequilibrado, na
medida em que são restritas as condições de acesso à moradia para
uma parte desfavorecida da população. Mas a questão habitacional
no país não se resume simplesmente a esse desequilíbrio. Entender
o problema habitacional na Itália significa considerar também as
seguintes questões:
Apesar da dinâmica demográfica estar em claro declínio
na Itália, estão presentes em todo território nacional, acentuadas
carências de ofertas habitacionais para uma demanda de famílias de
baixa e média renda. Situações mais acentuadas de desequilíbrio no
acesso à moradia persistem não apenas no interior de uma região,
mas também no de uma mesma província ou área metropolitana.
As análises que tendem a calcular o déficit habitacional com
base nos indicadores sociais tradicionais (quais sejam: índice de
adensamento excessivo, coabitação, número médio de componentes
por família, infra-estrutura residencial) têm importância secundária,
98
Região da Toscana
3/12/2007 16:02:18
uma vez que as diversidades dos estilos de vida podem diferenciar
os modelos habitacionais assim como as condições de renda e,
em cada caso, esses indicadores apresentam uma limitação para
descrever as pluralidades das condições socioeconômicas.
O contexto urbano assume sempre um peso mais
determinante quando medidas as condições da precariedade.
No passado, o dimensionamento das necessidades era baseado
exclusivamente nas relações família-habitação. Hoje não se pode
desconsiderar o conjunto de fatores que contribuem para definir
o nível da qualidade urbana e, ainda, o quanto as residências
são afetadas pelas condições de degradação presentes em seu
entorno. Isto faz surgir uma demanda adicional que, de certo
modo, independe do título de gozo da habitação1 (se propriedade,
locação, etc).
Vale ressaltar também que os dados sobre as modalidades de
utilização do patrimônio residencial evidenciam que o percentual das
habitações próprias na Itália já chega a 80%. Esse dado, que por si
só assinala uma condição de difundido bem-estar, é de tal dimensão
que demonstra ser quase residual, em termos dimensionais, o setor
das habitações em locação. Constrói-se no país sobretudo para
venda, e o aluguel diz respeito predominantemente às famílias
com menores condições financeiras.
As famílias que moram em habitações alugadas, segundo
as pesquisas periódicas do Banco da Itália2, vivem em condições
geralmente mais desfavoráveis do que as famílias que habitam
imóveis próprios. Se, além disso, for considerado o comprometimento
da renda familiar com o aluguel, notam-se condições de absoluta
precariedade. Com relação ao comprometimento médio da renda
com aluguel3 de 18,3%, têm-se valores de 33,4% para a faixa de
renda até 10 mil Euros, e de 24,9% para a faixa de renda entre 10
e 20 mil Euros – com tendência a um decrescimento, e na faixa de
rendimentos além de 40 mil Euros, esse dado chega a 9,5%.
Faixas de renda
2002
2000
1998
1995
1993
Até €10 mil
33,4
31,6
31,0
23,6
23,2
De €10 a €20 mil
24,9
20,3
18,5
14,9
13,1
De € 20 a €30 mil
16,2
14,5
12,0
9,8
8,2
De €30 a €40 mil
12,4
12,2
10,6
8,3
7,1
Acima de €40 mil
9,5
9,9
7,8
6,3
6,0
Incidência média
18,3
16,7
15,3
13,1
12,0
1
No original “Titolo di godimento”
- título com base no qual se ocupa
determinada habitação: propriedade,
locação etc.
2
Consubstanciadas no documento
intitulado “I bilanci delle famiglie
italiane”.
3
Segundo dados também retirados
do documento “I bilanci delle famiglie
italiane”.
TABELA 02:
O COMPROMETIMENTO DA
RENDA (%) COM O ALUGUEL
Fonte: Banco da Itália
Os dados parecem ainda mais preocupantes do ponto de
vista social quando se leva em conta que as famílias residentes em
habitações públicas (nas quais as taxas de aluguel são bem menores
do que as de mercado) estão compreendidas na pesquisa, e que o
confronto entre os valores do ano 2000, com aqueles de pesquisa
precedente, exprime um crescimento significativo e constante do
comprometimento da renda com aluguel dentre essas famílias.
Ainda quanto ao mercado de locações, as previsões levam a
crer que o contínuo incremento dos valores das vendas de imóveis
- os preços cresceram 50,8% (34,1% em moeda constante) entre
o fim de 1998 e o fim de 20034 - gerará um efeito inevitável de
elevação de valores das locações, tendo em vista que a taxa de
4
Segundo registra o documento
“Rapporto Nomisma 2003”.
Região da Toscana
99
3/12/2007 16:02:18
aluguel expressa, em grande parte, a rentabilidade esperada do
investimento.
Cumpre ressaltar ainda que na Itália permanece sem resposta
o atendimento aos segmentos da população que configuram uma
demanda marginal por habitação, para qual a política habitacional
deveria munir-se de respostas coordenadas, com intervenções do
tipo assistencial e endereçadas a situações peculiares.
Entre os seguimentos sociais de maior risco de exclusão está,
além dos imigrantes, a população idosa – estimada em 2001 em
22,3% da população italiana total, mas destinada a representar em
2021, 31,8% do total, com base em projeções. Para os imigrantes,
vale dizer que a habitação é a condição mínima para o início de
um processo de integração, e a demanda que deles advém está
destinada a aumentar em termos quantitativamente relevantes,
principalmente quando se considera que a presença deles na Itália
– confrontada com os outros países da União Européia – está
percentualmente entre as mais baixas.
Enfim, deve-se também ressaltar fenômenos que infelizmente
se encontram em crescimento, ligados em parte às novas
dimensões e características do mercado de trabalho, que, à luz
do crescente processo de “flexibilização” das relações trabalhistas,
introduzem de fato uma precariedade difusa e às vezes dramática
à dinâmica social (em 2001, na Toscana, apenas 25% das novas
contratações ocorreu mediante referência a contratos por tempo
indeterminado), o que teve repercussões também na capacidade de
se ter acesso ao mercado da habitação. Por outro lado, as dinâmicas
econômicas gerais vivenciam, na Toscana, assim como na Itália,
um progressivo aumento de indivíduos no limiar da pobreza ou que
a ela se aproximam sensivelmente (também dentre aqueles que
possuem um trabalho mais ou menos estável, e não indiferente
a este fenômeno, está o elevado peso dos gastos com habitação
sobre as despesas do núcleo familiar).
Painel 2
de acesso ao solo e
à habitação social na
Região da Toscana e
na Itália
100
A. As Políticas Públicas no Setor Habitacional: as duas fases
da Política Habitacional na Itália
Na Itália, como em todos os países da Europa meridional, as
políticas públicas habitacionais desempenharam um papel muito
reduzido, tanto por causa de algumas ineficiências dos sujeitos
públicos encarregados da elaboração de tais políticas, como por
algumas características específicas do sistema de assentamentos e
de produção (maior enraizamento local, preferência pelas formas de
poupança tradicionais, forte difusão da auto-produção de unidades
habitacionais para residência).
Tradicionalmente, a política habitacional na Itália, feita
exceção à intervenção pública direta via ajuda ao segmento
mais desfavorecido da demanda, voltou-se para as tendências
espontâneas do mercado, favorecendo o acesso à propriedade
imobiliária privada. O sistema da Edificação Residencial Pública –
ERP foi por muito tempo baseado em dois canais de intervenção:
Região da Toscana
3/12/2007 16:02:18
a edificação subvencionada (no original, “edilizia
sovvenzionata”), destinada à construção, integralmente
com recursos públicos, de unidades habitacionais destinadas à
locação para os núcleos de baixo rendimento. Nessa modalidade,
foram construídas 18.000 novas habitações no período entre
1978 e 2000;
a edificação favorecida5 (no original, “edilizia
agevolata”), direcionada a tornar mais acessível a
propriedade imobiliária aos núcleos de renda média. O
resultado de tal política é que o atual mercado residencial
nacional é caracterizado por uma elevada difusão da casa
própria, por uma presença contida de habitações públicas
destinadas à população de baixa renda e por uma oferta
extremamente reduzida de habitações para locação.
Nessa modalidade, foram favorecidas 9.500 habitações no
período entre 1996 e 2003.
O empréstimo “agevolato” diz
respeito ao crédito concedido mediante
menores taxas de juros, vantajoso
para seu adquirente.
5
Diante desses dois canais, é possível individualizar duas
fases diversas da política habitacional na Itália, caracterizadas
por necessidades e modalidades de intervenção contrastantes em
muitos aspectos:
a primeira fase, cujos limites temporais vão do pósguerra aos primeiros anos da década de 70, é caracterizada
por uma demanda de habitação de tipo quantitativo e
por uma convergência substancial entre as finalidades
da despesa pública e dos investimentos privados, ambos
orientados a aumentar a oferta no setor dos consumos
habitacionais primários;
a segunda fase, caracterizada por uma crescente
incompatibilidade entre demanda e oferta de habitações,
marca também a progressiva divergência entre os objetivos
do investimento público (responder às exigências primárias
da demanda desfavorecida) e aqueles do investimento
privado, sempre mais orientado aos consumos imobiliários
mais remuneratórios, quais sejam os usos extra-residenciais
(de modo particular, os usos terciários) e os usos habitacionais
de luxo, ligados ao turismo e às residências temporárias.
A mudança das condições do mercado residencial levou, a
partir dos anos 90, a uma revisão dos instrumentos de intervenção
pública. As novidades mais importantes foram:
transição das políticas de promoção de novas
construções para aquelas de recuperação das existentes;
integração e substituição dos incentivos para
a aquisição de habitações com apoio ao mercado de
locações;
promoção das chamadas intervenções integradas,
aptas a reunir recursos e competências públicas e privadas
e a agir simultaneamente sobre diversas dimensões da
inadequação urbana (fragilidade sobre o mercado de
trabalho, fenômenos de ilegalidade, degradação social e
ambiental).
As políticas habitacionais contemporâneas são, portanto,
orientadas a agir sobre dois planos principais:
Região da Toscana
101
3/12/2007 16:02:18
apoiar as classes sociais desfavorecidas que não
conseguem satisfazer autonomamente a necessidade de
habitação;
reorientar o funcionamento espontâneo do mercado
imobiliário com finalidade mais relacionada às necessidades
da coletividade, de modo a diminuir a precariedade social.
B. A Edificação Subvencionada na Toscana
As intervenções deste tipo compreendem todas as habitações de
propriedade do Estado, dos Entes Públicos Territoriais, das Empresas
Territoriais de Edificação Residencial (ATER – “Aziende Territoriali di
Edilizia Residenziale”), bem como suas transformações, aquisições,
realizações ou recuperações com recursos exclusivamente públicos
e destinados à locação com aluguéis sociais para as famílias em
condições de fragilidade socioeconômica. As unidades habitacionais
são confiadas aos núcleos familiares requerentes com base em
uma lista de prioridades definida pela Administração Comunal e
os valores de locação são determinados com base no rendimento
anual, segundo três categorias: aluguel social (no original, “canone
sociale”), aluguel protegido (no original, “canone protetto”) e aluguel
máximo (no original, “canone massimo”). O não cumprimento dos
requisitos de renda e/ou dos requisitos subjetivos considerados
na atribuição da unidade habitacional implicam na perda do
benefício.
Na Toscana, a oferta de habitação social é constituída por cerca
de 50.000 unidades habitacionais. Relacionando a disponibilidade
das unidades habitacionais à quantidade de famílias, obtém-se uma
oferta relativa de 3,6 unidades habitacionais disponíveis para cada
grupo de 100 famílias (conforme tabela abaixo), o que representa
uma média ainda mais baixa do que a exígua média constatada em
nível nacional (5 habitações para cada grupo de 100 famílias, contra
16 da média européia). Dado esse que provavelmente se explica
pelo nível de rendimento geralmente médio-alto que caracteriza
a região e pela menor incidência das grandes aglomerações
urbanas nas quais se concentra geralmente a precariedade social,
o que também contribui para ampliar o número das famílias em
dificuldade, num momento em que a evolução do mercado privado
não permite mais uma compatibilização satisfatória entre demanda
e oferta de habitações.
TABELA 03: HABITAÇÕES DE
EDIFICAÇÃO SUBVENCIONADA
POR LODE (“LIVELLO
OTTIMALE DI ESERCIZIO”6)
Os LODE constituem-se em
associações
de
cidades
para
resolução de problemas comuns,
com constituição semelhante aos
consórcios no Brasil.
6
Províncias
da Região
Toscana
Massa-Carrara
%
Nº de unidades
% em
Unidades
sobre o habitacionais comunas com
% na
Habitacionais
Total
por grupo de elevada tensão capital
Totais
100 famílias
habitacional
4.407
8,8
5,5
81,9
78,9
Lucca
3.940
7,9
2,7
63,4
24,1
Pistoia
1.666
3,3
1,6
59,1
46,9
Florença
12.791
25,6
4,0
85,3
68,0
Empolese
1.201
2,4
2,1
38,8
-
Livorno
9.603
19,2
7,2
87,2
74,1
Pisa
6.488
13,0
4,3
65,0
45,6
Arezzo
2.876
5,7
2,3
40,2
36,4
Siena
1.996
4,0
2,0
51,0
39,4
Grosseto
3.214
6,4
3,7
55,9
45,9
1.851
3,7
2,2
90,4
85,1
50.033
100,0
3,6
73,4
58,6
Prato
TOSCANA
Fonte: Região Toscana
102
Região da Toscana
3/12/2007 16:02:19
Conforme tabela a seguir, os dados permitem traçar um perfil
social dos beneficiários deste tipo de intervenção pública, que
representam o segmento mais frágil da demanda por habitação.
A maior parcela de beneficiários é constituída por casais com
filhos. O segundo segmento, em ordem de relevância numérica,
é constituído pelo grupo de pessoas que vivem sozinhas, em que
prevalece aquelas com mais de 65 anos. Trata-se, neste caso, de um
segmento desfavorecido socialmente, em situação de necessidade
crescente, seja porque está aumentando a proporção das pessoas
idosas sobre o total da população, seja porque o fato de viverem
sozinhas atua como relevante fator de desvantagem sobre a sua
situação econômica.
FlorençaEmpolese
V.A.
Total
%
V.A.
%
V.A.
%
26,3 2.074
25,4
705
21,6
5.562
25,3
Destas > 65 anos 1.866
17,7 1.189
14,6
436
13,4
3.491
15,9
16,2 1.305
16,0
488
15,0
3.502
15,9
Casais sem filhos
Destes > 65 anos
1.709
V.A.
Lucca
2.783
Famílias unipessoais
%
Livorno
967
9,1
579
7,1
232
7,1
1.778
8,1
2501
23,7
737
9,0
836
25,7
4.074
18,5
Com filhos entre 18-35 anos
1131
10,7
378
4,6
409
12,6
1.918
8,7
Com filhos > 35 anos
1074
10,2
271
3,3
317
9,7
1.662
7,6
388
3,7
101
1,2
144
4,4
633
2,9
183
1,7
68
0,8
70
2,1
321
1,5
1,3
26
0,3
47
1,4
Mães solteiras com filhos
Pais solteiros com filhos
Com filhos entre18-35 anos
Com filhos >35 anos
207
0,9
3.191
30,2 1.875
23,0 1.085 33,3
6.151
28,0
Com filhos entre 18-35 anos 2.095
19,8 1.267
15,5
683
21,0
4.045
18,4
2,6
135
4,1
838
3,8
13,6
527
16,2
3.297
15,0
Casais com filhos
Com filhos >35anos
134
487
Com apenas um filho 1.659
Outros núcleos
Total
4,6
216
15,7 1.111
-
-
2.064
25,3
-
-
2.064
9,4
10.572
100
8.156
100
3.258
100
21.986
100
TABELA 04: BENEFICIÁRIOS
POR TIPOLOGIA FAMILIAR
NOS LODE (“LIVELLO
OTTIMALE DI ESERCIZIO”)
- (DE FLORENÇA-EMPOLESE,
LIVORNO E LUCCA)
Fonte: Sujeitos gestores de LODEs de Florença, Empolese Valdelsa, Livorno e Lucca
A rigidez deste tipo de intervenção e os efeitos indesejados
produzidos – sobretudo em nível urbanístico, como por exemplo
o insatisfatório mix social observável geralmente nos planos de
zona – resultam, hoje, ainda mais graves diante das novas formas
de precariedade habitacional, sobre as quais as intervenções
tradicionais de edificação social pública não teriam um impacto
relevante.
C. A Edificação Favorecida na Toscana
Nesta modalidade, a intervenção pública de apoio aos
consumos habitacionais das famílias atua mediante a concessão
de auxílios a fundo perdido em favor dos núcleos familiares com
níveis de renda média-baixa, com a finalidade de lhes favorecer a
aquisição, ou mais raramente o arrendamento7 da primeira casa.
A distribuição dos auxílios não se dá diretamente às famílias,
mas através das cooperativas e das empresas de construção que
forem admitidas nos financiamentos públicos, posteriormente à
participação nos editais de concurso organizados em nível local. Os
auxílios, enfim, são concedidos exclusivamente para a realização
de unidades habitacionais com características determinadas e com
custos totais inferiores aos de mercado.
No
original
“acquisizione
in
locazione”, espécie de modalidade de
leasing.
7
Região da Toscana
103
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Na maior parte dos casos, os requerentes desse tipo de
intervenção trata-se, conforme quadro abaixo, de indivíduos
residentes nas comunas com elevada tensão habitacional, dos LODE
de Florença, Livorno e Pisa. A dimensão familiar é reduzida (2,2
pessoas em média) e a idade média é relativa à fase central da vida
adulta (39 anos), haja vista que a intervenção requer um nível de
renda suficiente para o pagamento do valor da habitação, que fica
sob encargo do adquirente. O rendimento de referência é inferior
à média regional. As dimensões prevalentes das habitações são
médio-grandes (74 m² de superfície útil em média) e a cobertura
do custo da unidade por parte do poder público, atinge cerca de ¼
do valor da habitação.
TABELA 05: CARACTERÍSTICAS
DOS REQUERENTES E DAS
UNIDADES HABITACIONAIS
POR LODE (“LIVELLO
OTTIMALE DI ESERCIZIO”)
Províncias
da Região
Toscana
Florença
Idade
Número
N º de média do médio de
pedidos requecomporente
nentes
456
39
2,1
Área
Renda Auxílio
útil
média Médio média
(m²)
18.605 23.286
70
% de
cobertura do
custo
25,1
Livorno
212
41
2,4
19.123
25.159
74
25,0
Pisa
212
41
2,3
18.066
24.958
76
26,4
Arezzo
149
40
2,2
18.897
24.150
75
24,2
54
37
2,1
18.209
21.026
70
24,6
Empolese
Lucca
73
39
2,3
16.883
26.906
81
26,2
Pistoia
61
37
2,3
17.876
26.761
84
25,7
Grosseto
59
39
2,3
18.188
22.436
74
25,8
Siena
30
42
2,4
19.646
22.358
75
23,2
Prato
29
37
2,2
15.394
27.423
73
29,7
Massa-Carrara
TOSCANA
10
32
2,3
18.171
28.215
85
30,0
1.345
39
2,2
18.424
24.272
74
25,4
A edificação favorecida, que historicamente pode ser
considerada o segundo pilar das políticas públicas na Itália,
certamente contribuiu para satisfazer a demanda por propriedade
de famílias com renda média (freqüentemente de nova ou recente
composição). Entretanto, essa modalidade de intervenção prioriza
o acesso à propriedade da casa, corroborando a rigidez evidenciada
também pelos programas de Edificação Residencial Pública - ERP
e não enfrentando o problema habitacional central, e característico
da Itália – o restrito mercado de locações.
D. O Apoio à Renda das Famílias Locatárias na Toscana
Na Itália, tradicionalmente a difusão da casa própria foi
preponderante em relação à oferta de habitações em aluguel,
sobretudo a partir dos anos 70. Até essa década, o setor das
habitações de aluguel tinha registrado contínuos incrementos,
passando de 5,2 milhões de unidades em 1951, para 6,8 milhões
em 1971 (as dimensões do setor aumentavam em um ritmo de
84.000 habitações por ano, nos anos 50, e pouco menos de 70.000
ao ano, nos anos 60). No entanto, nos trinta anos sucessivos, a
tendência se inverteu. O setor começou a se reduzir: primeiro em
um ritmo de 54.000 habitações por ano, nos anos 70, depois em
123.000 habitações ao ano, nos anos 80, e enfim, de cerca de
80.000 habitações por ano, nos anos 90. Em 1991, as habitações
de aluguel chegavam a um total de aproximadamente 4,9 milhões
de unidades.
104
Região da Toscana
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Em 1998, a Lei nº 431 instituiu um fundo nacional, composto
por recursos regionais e locais, a serem destinados às famílias com
dificuldades econômicas, para auxílio no pagamento de aluguel.
Os destinatários potenciais de tal intervenção são representantes
dos núcleos familiares com rendimento insuficiente para obter a
propriedade da habitação, mas com rendimento muito elevado
para obter a concessão de uma unidade habitacional em edificação
pública.
O auxílio aluguel (no original, “contributo affitti”), introduzido
pela Lei nº 431/1998, insere-se em uma estratégia de políticas
públicas de incentivo da demanda e da oferta de habitações em
locação, mas revela algumas limitações, quais sejam: apresenta
riscos de escassa eficácia dos auxílios concedidos, além da
dificuldade em se recuperar recursos suficientes para alcançar um
certo grau de eficácia. O auxílio, ao permitir que as famílias consigam
manter os aluguéis, não traz impactos sobre os níveis de oferta
e sobre os preços, que deveriam ser, ao contrário, as variáveisobjetivo da intervenção pública. Ao contrário, consente, e às vezes
incentiva a manutenção dos aluguéis em um nível elevado. A
opção pelos incentivos à oferta de locações não foi suficientemente
experimentada na Itália, nem teoricamente explorada; e ainda, o
problema da insuficiência dos recursos também se impõe para este
tipo de auxílio.
E. Precariedade Habitacional e o Setor de Aluguéis
O patrimônio de edificação residencial oferecido em locação na
Itália é significativamente menor do que a média daquele oferecido
em outros países da União Européia (20,95% na Itália, contra a
média européia de 34%). Ainda dentro do setor de edificação
residencial, a proporção de edificação social na Itália é menos
expressiva do que a média européia (18,3% na Itália, contra
aproximadamente 43% no resto do continente, onde estão em
curso em muitos países programas de edificação pública relevantes
do ponto de vista financeiro e significativos para a dimensão
urbanística, tendo como finalidade o rearranjo e a requalificação de
muitos assentamentos realizados inclusive em décadas recentes).
Trata-se de uma diversidade da Itália que impõe a recolocação
de objetivos e os instrumentos das políticas habitacionais dentre
as estratégias de desenvolvimento e de gestão dos sistemas
econômicos locais. Nessa perspectiva, torna-se prioritária uma
reflexão, seja quanto aos efeitos produzidos (ou esperados) das
políticas habitacionais sobre a eficiência e sobre os custos das
dotações infra-estruturais e de serviços dos diversos contextos
territoriais, seja sobre a adequação econômica organizativa e
tecnológica do setor edilício.
Uma política habitacional que se pretenda direcionada à
redução da precariedade habitacional deve ter como prioridade a
ampliação da oferta de habitações para locação. Praticar tal tipo
de política significa atualizar o modelo tradicional de ajuda pública
em favor daqueles que têm rendimentos mais baixos, operá-la
através da edificação sob total encargo do Estado, introduzindo
outros sistemas que possam favorecer uma maior coerência entre
a necessidade de eficiência dos recursos investidos e a conquista
de um nível de coesão social mais elevado.
Região da Toscana
105
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A contribuição da recente lei de reforma das locações (Lei
nº 431/98) para uma suposta ampliação da oferta de habitações
em aluguel foi decididamente modesta. O assim chamado “aluguel
combinado” (no original, “canone concordato”) tinha necessidade
de incentivos mais substanciais para ser praticado em larga escala.
Mas isso não ocorreu e calcula-se que os contratos que fazem
referência aos valores fixados pelas representações sindicais em
sede local tenham uma incidência próxima de 20% sobre o total. O
outro elemento inovador da lei – a introdução do fundo nacional –
para ter um efeito significativo, apto a reduzir o comprometimento
da renda com o aluguel em 10% para as famílias com rendimento
de até 10 mil Euros, necessitaria, sem levar em consideração
a elevação do nível dos aluguéis, de cerca de 1.550 milhões de
Euros ao ano: de fato cerca de 1 milhão dos núcleos estão em tais
condições, dentre os quais cerca de 33% receberam uma unidade
habitacional Edificação Residencial Pública - ERP e o restante,
67% (673 mil núcleos), consistem em habitações com aluguéis
a valores de mercado. Ao contrário do que seria necessário, as
disponibilidades do fundo foram reduzidas no tempo e os recursos
para 2004 representavam apenas 63,2% daqueles destinados para
1999.
TABELA 06: RECURSOS
PREVISTOS NAS LEIS
ORÇAMENTÁRIAS
Recursos previstos nas
leis orçamentárias
1999
2000
2001
2002
2003
2004
389
362
336
249
246
246
Fonte: Balanço do Estado (valores em milhões de Euros)
A presença de iniciativa pública no setor das locações
significa ativar uma política de ampla perspectiva, que tenha como
pressuposto que os incentivos oferecidos (não apenas aqueles de tipo
financeiro) sejam adequados às finalidades sociais das intervenções
edilícias e, portanto, crescentes em função da permanência das
habitações no mercado de locação e da diminuição das diferenças
do total dos aluguéis com relação àqueles de mercado.
F. A Habitação: entre o uso e o investimento: o “círculo
vicioso” da precariedade habitacional
A história recente do mercado imobiliário italiano pode ser
subdividida em três períodos: o primeiro que começa em 1986 e
termina nos anos da recessão no início da década de 90, marcado
pelo forte aumento dos valores imobiliários (um dos períodos de
maior expansão dos preços imobiliários – em termos reais - dos
anos do boom econômico); o segundo, que se iniciou no início da
década de 1990 e durou até 1998, marcado pela contração dos
valores reais dos imóveis; e, enfim, o terceiro, ainda em curso, de
forte retomada dos preços. Os últimos 20 anos viram o exaurimento
de um ciclo completo do mercado imobiliário italiano (expansãocontração) e a afirmação de uma nova fase de expansão, que a
partir de 2003, começou a mostrar sinais de desaceleração, senão
dos preços, no mínimo das quantidades negociadas, por causa dos
obstáculos emergentes referentes à oferta.
O ciclo dos mercados imobiliários italianos se desenvolve
entorno a uma tendência de constante crescimento dos preços
(conforme o Gráfico 1 a seguir). As características de um longo
106
Região da Toscana
3/12/2007 16:02:19
período são resultantes da persistência dos efeitos das fases
expansivas do ciclo, mais longas e intensas com relação às fases de
contração dos preços. Isto é observado também nos dados recentes
com relação Roma, Milão e Florença, por exemplo, durante o período
precedente de crescimento dos valores imobiliários (de 1986 a
1992). Os preços das unidades habitacionais aumentaram a uma
taxa média anual de 15,7% na capital italiana, de 19% na capital
lombarda e de 17% em Florença, enquanto na fase subseqüente
de contração (limitada pelos anos 1993-1997) diminuíram a taxas
significativamente mais contidas, respectivamente, de 3,8%,
de 5,7% e de 4,7%. O Gráfico 1 mostra também o andamento
dos custos de construção, que pode ser interpretado como uma
tendência sub-entendida no ciclo imobiliário. A diferença entre as
curvas dos preços e a dos custos ilustra bem – e, por assim dizer,
quantifica – o ciclo real da renda.
GRÁFICO 01: O CICLO DO
MERCADO IMOBILIÁRIO EM
ROMA, FLORENÇA E MILÃO.
Valores Médios Nominais
por m² dos Imóveis de Uso
Residencial, Números Índice
(1986 = 100)
custo de produção
Florença
Milão
Roma
É interessante notar que processos similares àqueles
evidenciados pelos mercados imobiliários italianos se repetem por
toda a Europa: na média dos 11 países da zona do Euro, o ciclo
imobiliário seguiu uma fase de expansão dos preços de 1986 a
1992, uma de contração até 1998, e atualmente se encontra no
auge de um novo período de crescimento.
A presença de uma dinâmica comum dos preços em escala
assim tão ampla é um indício de que sobre o mercado imobiliário
se confrontam uma demanda e uma oferta influenciadas pelas
motivações ligadas não apenas ao valor de uso dos bens negociados,
mas, sobretudo, à sua natureza de bens de investimento, alternativos
às finalidades financeiras. Muitas das variáveis que incidem sobre
as decisões de investimento das famílias seguiram, de fato, um
andamento razoavelmente uniforme em nível internacional, em
particular na zona do Euro.
É justamente a dupla natureza da casa, como bem primário e
como ativo nas carteiras de investimento, que a torna um aspecto
prioritário – e ao mesmo tempo muito complexo – das estratégias
de políticas públicas. E é sempre esta dupla natureza que determina
a dinâmica dos preços e das negociações no mercado imobiliário.
Região da Toscana
107
3/12/2007 16:02:20
Atualmente se observa justamente uma situação deste tipo
nos mercados imobiliários italianos: a demanda por imóveis é
sustentada essencialmente por motivações de caráter especulativo
e preventivo, e pelo segmento de demanda de uso que não acha
conveniente se dirigir ao mercado de locação. Por este motivo, a
fase de aumento dos preços de aquisição e dos aluguéis não mostra,
ainda, sinais de que irá ceder. O arrefecimento das negociações em
andamento, há quase um biênio, é um indicio de um crescente
excesso de demanda sobre o mercado.
Nesta fase crescente do ciclo, portanto, o aumento dos preços
distribui benefícios aos proprietários – em particular, para quem
desfruta do bem imobiliário com o objetivo de investimento – e,
por outro lado, acarreta em custos para os locatários e indivíduos
em busca de habitação.
Primeiro acenou-se ao fato de que, hoje, a precariedade
habitacional não se traduz mais no problema do acesso em massa
aos serviços habitacionais primários, mas também é verdade
que este tipo de problema diz respeito a setores sociais restritos,
porém facilmente identificáveis: os trabalhadores imigrantes,
os novos núcleos familiares – especialmente se constituídos por
indivíduos que obtêm seus rendimentos em ocupações flexíveis – e
algumas categorias específicas como, por exemplo, estudantes não
residentes na cidade sede de seus estudos.
As dificuldades de acesso ao direito primário à habitação,
portanto, correm perigo de se tornar na Itália um problema social
que resulte em marginalização - problema esse que não está
necessariamente conectado a uma condição efetiva de pobreza, se
bem que não se excluam conexões freqüentes com fenômenos de
precariedade e insegurança. A atual e prolongada fase de aumento
dos preços de imóveis e dos aluguéis, dados os benefícios e os custos
que se distribuem, pode agravar estas formas de marginalidade.
G. Evolução das Políticas Habitacionais
A redução dos recursos públicos para o financiamento
de edificações residenciais e, sobretudo, a piora nas condições
socioeconômicas dos núcleos familiares, impõem uma redefinição
substancial das políticas do setor que devem considerar as seguintes
questões:
O fluxo financeiro destinado à realização de programas
de edificação pública, nas diversas acepções do termo,
proveniente do fundo composto pela taxação específica sobre
os salários e contribuições dos empregadores denominado
GESCAL (“Gestione Case Lavoratori” – Gestão de casas de
Trabalhadores), interrompeu-se pela supressão de tal incidência
fiscal. Atualmente na Itália, opera-se com os resíduos do que foi
reservado por esse fundo em anos anteriores, mas é necessário
se prever um novo canal de financiamento. Dada a situação
econômica geral, este não terá a dimensão do precedente,
devendo-se, portanto, pensar em instrumentos de financiamento
para edificação pública que sejam inovadores, inclusive em
termos de eficácia e eficiência.
108
Região da Toscana
3/12/2007 16:02:20
As dinâmicas socioeconômicas dos últimos anos levaram
a uma alteração da demanda por habitações sociais, ou de outros
modos de apoio por indivíduos com características diversas das
tradicionais. Portanto, faz-se também necessária a previsão de
instrumentos de intervenção estatal que forneçam respostas
adequadas e inovadoras a essas situações.
Em particular, fica claro que está em forte crescimento
um segmento social que não tem os requisitos para ser
compreendido entre os beneficiários das políticas, e ao mesmo
tempo não tem a capacidade financeira de entrar no mercado
corrente. Também para esse segmento social não atingido, fazse necessária a elaboração de instrumentos inovadores que
permitam solucionar situações de precariedade que estão se
encaminhando para uma circunstância próxima de emergência.
H. Os Programas de Edificação Social em Curso
A revisão das estratégias de política pública habitacional, de
acordo com as modalidades de financiamento e as recentes formas
de inadequação habitacional, exige coordenar intervenções focadas
e seletivas – ainda que estas se estendam às tipologias tradicionais
de intervenção pública (edificação subvencionada e favorecida,
contribuições e incentivos, detalhados anteriormente) – que
poderiam ter impacto importante sobre a demanda não atendida,
e ainda, efeito de imposição de limite de preços sobre o mercado
em geral. Maior seletividade sobre as categorias de intervenção,
seus objetivos e sobre a concentração territorial dos investimentos
podem, de fato, ser os pressupostos para uma efetividade real
das intervenções públicas no setor de habitação, ainda mais na
presença de recursos limitados.
Nessa perspectiva, estão em curso iniciativas em âmbito
regional. Recentemente, a Região Toscana aprovou um programa
referente ao setor de edificações sociais articulado em várias
ações que, conjuntamente, prevêem o empenho de novos recursos
financeiros, totalizando um valor de investimento próximo de 100
milhões de Euros.
Trata-se de um conjunto de propostas direcionadas não
apenas a acelerar a conclusão das ações em curso, ou de tornar
factíveis os financiamentos remanescentes, mas também de pôr
em prática intervenções que constituam modelos para programas
habitacionais futuros.
Entre estas, vale evidenciar, no mérito, o posicionamento
da edificação social no centro dos mais complexos processos de
requalificação das estruturas urbanas e, no método, a formalização
de procedimentos que empenham e responsabilizam diversos
sujeitos institucionais (em particular Comunas e, os consórcios
chamados LODE - “Livelli ottimali di esercizio” - Níveis Ideais de
Exercício).
Com estes pressupostos, a iniciativa mais relevante, para
a qual estão reservados cerca de 50 milhões de Euros, tem a
finalidade de recuperar ou construir habitações a serem oferecidas
em locação na modalidade de aluguel controlado (no original,
“canone controllato”), a serem incluídas no interior dos programas
integrados.
Região da Toscana
109
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I. Ações Experimentais de Recuperação de Habitações
No original “nuda proprietà”, que diz
respeito ao instituto do usufruto.
8
Eixo PolíticoInstitucional
110
Outras iniciativas dizem respeito: às modalidades de utilização
dos recursos derivados principalmente da cessão de unidades
habitacionais de Edificação Residencial Pública-ERP, à promoção
de formas experimentais relativas à participação dos beneficiários
na manutenção do patrimônio edilício, ao apoio a intervenções
de restauração de habitações (ou de reconversão à destinação
residencial) e de edifícios a serem concedidos em locação mediante
formas auto-organizativas da demanda e à aquisição da “nua
propriedade”8 de unidades habitacionais ocupadas por idosos, de
modo a incrementar o patrimônio de edificações públicas.
Recentemente a distribuição das competências entre os
diversos níveis institucionais foi objeto de diversas medidas legais
de grande valor e de conteúdos relevantes.
Conseguiu-se uma reconfiguração dos papéis e das tarefas
dos Estados, Regiões e Comunas, que produziu, em plena sintonia
com o princípio da subsidiariedade, considerado o pilar do processo
de descentralização, uma transferência substancial dos poderes.
A nova organização – segundo o decreto Legislativo 112/1998
– prevê que as funções de programação dos recursos e de gestão
das intervenções caibam exclusivamente às Regiões, as quais
são também responsáveis pelas decisões no que diz respeito à
elaboração dos objetivos, à seleção das intervenções consideradas
mais adequadas e à escolha das tipologias residenciais a serem
incentivadas.
Esse processo de descentralização de competências
institucionais não se concluiu ainda e o êxito final está ainda longe
de ser atingido, seja nos cenários mais genéricos, seja nos seus
conteúdos específicos. Se por um lado se reconheceu que as Regiões
e os entes locais devem assumir responsabilidades mais amplas,
por outro, no que se refere ao setor de edificação social, o processo
de descentralização trouxe como conseqüência implícita a redução
do engajamento financeiro do Estado, pois a autonomia fiscal em
nível local ainda não foi plenamente conseguida. O orçamento
nacional para o ano de 2002, pela primeira vez, não previu recursos
para sustentar programas de edificação social ou de requalificação
urbana, invertendo uma prática que sempre, através dos fundos
GESCAL (mas não somente através dele), viu o Estado financiar o
setor, fosse com apoio às faixas de rendimento mais baixas, fosse,
mais recentemente, com incentivos a intervenções para elevação
de qualidade urbana.
Além do mais, as últimas dotações estatais previstas pela
Lei 21/2001 sofreram reduções substanciais: os únicos recursos
previstos no orçamento foram destinados a alimentar o Fundo
Nacional instituído pela Lei 431/1998 (referente à reforma das
locações) e vale ressaltar que, dos 389 milhões de Euros iniciais
previstos para 1999, os recursos para o ano de 2002 ficaram em
torno de 246 milhões de Euros.
Com a reorganização das competências em matéria de
Edificação Residencial Pública - ERP aprovada pela Lei Regional
77/98 (cujo processo já pode ser considerado completo), a Região
Toscana pretendeu fixar os pressupostos funcionais e organizativos
Região da Toscana
3/12/2007 16:02:20
para um processo de reforma que, baseado na centralidade do
papel das comunas associadas, seja apto a delinear uma política
social habitacional mais uniforme e orgânica, orientando a
construção de um novo sistema de regras e instrumentos voltados
a colocar a edificação social no centro e em função das mais
genéricas normas que regulam a gestão do território; fazendo com
que os financiamentos destinados à habitação tornem ao mesmo
tempo uma oportunidade e recurso para a requalificação dos
assentamentos e não um fator de posterior consumo do solo.
Com a Lei Regional 77/98, implementadora do Decreto
Legislativo nº112/98, o quadro das competências em matéria
de Edificação Residencial Pública foi de fato integralmente
redesenhado.
Os princípios inspiradores da reforma do “sistema ERP”, tão
complexo quanto rigidamente estruturado sobre um vasto conjunto
de normas setoriais freqüentemente justapostas e contraditórias,
podem ser brevemente descritos da seguinte maneira:
transferência às Comunas de todas as funções de
gestão e técnico-administrativas (unidas àquelas já próprias
aos sentidos da Lei Regional 96/96), conectadas com a
realização das intervenções de Edificação Residencial Pública e
a manutenção na Região apenas das funções de orientação e
controle ligadas à programação dos recursos e à verificação dos
resultados as intervenções.
relevância do papel das Comunas associadas na
definição das políticas habitacionais efetivamente atinentes
às especificidades sociais e econômicas dos diversos sistemas
urbanos locais, mas que encontram, nas regras e nos
instrumentos de gestão do território, os pressupostos para uma
realização eficiente e integrada dos respectivos programas de
intervenção;
unidade, eficiência e economicidade da gestão
do patrimônio, por intermédio da recomposição, sob a
responsabilidade das Comunas, da propriedade de todo o
patrimônio ERP (transferência dos imóveis de propriedade das
Empresas Territoriais para a Edificação Residencial - ATERs9),
e uma separação mais nítida entre as funções de programação
e decisão (exclusiva das Regiões e das Comunas) e as funções
realizadoras e gestoras que os novos sujeitos gestores foram
chamados a exercitar de um modo unitário e com respeito às
leis vigentes.
Na Itália, a legislação específica sobre edificação residencial
pública e a conseqüente construção de unidades habitacionais
destinadas às famílias em condições econômicas desfavoráveis
tiveram uma longa tradição que se iniciou no curso do século XIX
e se desenvolveu em fases bem distintas.
À primeira fase pertencem os provimentos legislativos
sucedâneos do primeiro pós-guerra até o ano de 1971, que se
basearam sobre o quadro jurídico introduzido pelo Texto Único
sobre Edificação Popular e Econômica, de 1938 (Decreto Real nº
1165, de 28 de Abril de 1938), do qual nasceram os Institutos
Autônomos para as Casas Populares (IACP- “Istituti Autonomi per
le Case Popolari”).
“Aziende Territoriali per l’Edilizia
Residenziale” – Empresas Territoriais
para a Edificação Residencial.
9
Eixo Jurídico
Região da Toscana
111
3/12/2007 16:02:21
Em tal fase, realizaram-se principalmente o plano INA-CASA,
nascido com a Lei nº43, de 28 de Fevereiro de 1949 (“Lei Fanfani”)
e o plano GESCAL (“Gestione Case Lavoratori”), instituído com a
Lei nº 60, de 14 de Fevereiro de 1963, que teve incidência valendose da Lei nº 167, de 18 de Abril de 1962, que por sua vez dizia
respeito às “Disposições para favorecer a aquisição de áreas
edificáveis para a edificação econômica e popular”.
A segunda fase, compreendida entre os anos de 1971 e
1995, foi caracterizada pela Lei Fundamental sobre a Casa (Lei
nº 865, de 22 de Outubro de 1971, que instituiu os IACPs como
únicas referências do Estado em matéria de edificação residencial
pública), e pelas Leis de nº 10, de 28 de Janeiro de 1977, sobre
o regime dos solos, de nº 513, de 8 de Agosto de 1977, sobre a
venda das unidades habitacionais e de nº 457, de 5 de Agosto de
1978 (referente a um plano decenal para a edificação).
A Lei nº 865/71 representou uma etapa fundamental no
desenvolvimento da legislação que regulou a intervenção pública
em matéria de edificação residencial. Ela introduziu o princípio de
uma programação unitária de todas as intervenções de edificação
residencial pública e a reorganização dos órgãos e dos entes
encarregados de tal escopo. Quanto a este último aspecto, a lei
promoveu a eliminação de todos os entes públicos atuantes no
setor, com exceção apenas dos IACPs, que se tornaram os únicos
sujeitos encarregados da execução das intervenções de edificação
pública. A lei instituiu um novo órgão central, o CER (“Comitato per
l’Edilizia Residenziale” - Comitê para a Edificação Residencial), para
a distribuição dos fundos previstos na execução dos programas
públicos de edificação residencial às Regiões, às quais se confiou
a localização das intervenções e a sua atuação mediante a escolha
dos sujeitos executores públicos (IACP) e privados (cooperativas
edilícias). A lei, disciplinando um novo regime de expropriação
no que diz respeito às áreas privadas, solucionou as carências da
Lei nº 167/62, tornando possível a recuperação a um preço não
elevado, seja interna ou externamente aos centos urbanos.
Nessa segunda fase, foram notáveis a importância e a
contribuição da Lei nº 457/78, que previu um plano decenal de
edificação residencial concernente:
às intervenções de edificação subvencionada dirigidas
à construção de habitações e à recuperação do patrimônio
edilício dos entes públicos;
às intervenções de edificação convencionada e
favorecida, dirigidas à construção e à recuperação do patrimônio
edilício existente;
à aquisição e a urbanização de áreas destinadas
aos assentamentos residenciais.
A Lei nº 457/78 também revisou o ordenamento institucional
central, redeterminando as funções do CIPE (“Comitato
Interministeriale per la Programmazione Economica” - Comitê
Interministerial para a Programação Econômica), do CER e das
Regiões, às quais era atribuída a tarefa de formular, com base
no plano nacional e depois de ter elencado as necessidades
habitacionais regionais, os próprios programas quadrienais e os
projetos bienais de intervenção.
Com base na Lei nº 457/78 (art. 2º, § 2º) e do Decreto
Presidencial nº 616, de 24 de Julho de 1977, o CIPE, mediante
proposta do CER, na data de 19 de novembro de 1981, decidiu
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Região da Toscana
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aprovar os critérios gerais para a concessão das unidades
habitacionais subvencionadas e para a determinação dos respectivos
aluguéis, que constituem princípios diretivos com relação aos quais
as Regiões devem se uniformizar no exercício de sua atividade
legislativa, em matéria de concessão e locação das unidades
habitacionais de edificação residencial pública e de fixação dos
respectivos aluguéis.
As Leis nº 865/71 e nº 457/78 concretizaram a descentralização
de algumas funções do Estado às Regiões, mas não levaram a
substanciais alterações no sistema dos entes públicos que atuavam
no âmbito da edificação residencial pública.
Nos anos 90, já amadurecida a consciência sobre a importância
também para os entes públicos de estarem aptos a atuar com
os critérios de economicidade e de eficiência típicos da empresa
privada, emerge a exigência de dotar as instituições encarregadas
do desenvolvimento das políticas de Edificação Residencial Pública
(IACPs) dos meios necessários ao alcance desses objetivos que, já
nos anos 70, o operador público se propôs a atingir, mas que não
conseguiu realizar com a Lei nº 865/71 e seguintes.
A atividade de construção foi regulamentada pelo
prosseguimento do plano decenal (Lei nº 67/88) e pelo novo
programa da Lei nº 179/92.
Vale ressaltar, enfim, que a Lei nº 560/93 constituiu a base
para a recuperação do parque habitacional, ao autorizar a venda
de uma considerável parte do patrimônio imobiliário dos Entes
Públicos e determinar expressamente o reinvestimento dos lucros
no incremento e na requalificação da edificação residencial.
As intervenções urbanas realizadas pela Comuna de Florença
têm se concentrado nos últimos anos num amplo processo de
reorganização, sobretudo infra-estrutural da cidade, voltado para a
superação das condições de degradação urbana e de marginalidade
social em certas áreas, e ainda, para a integração dessas regiões ao
tecido urbano da cidade. As iniciativas empreendidas configuram
uma prática urbanística centrada no desenvolvimento sustentável
da cidade, na revitalização do centro histórico, na requalificação
da periferia e na redefinição de usos para as áreas industriais
abandonadas, com foco no aproveitamento do patrimônio edilício
público.
É nesse âmbito que se inserem os programas urbanos que
comportam intervenções habitacionais empreendidos pela Comuna
de Florença. Nessa linha, a ação comunal tem se concentrado, em
termos gerais, na realização de:
adequações de edifícios residenciais degradados
situados nas áreas centrais da cidade, através de Programas
Integrados de Iniciativa Pública, nos quais prevalecem ações
de conservação dessas edificações e adaptação integrada a
funções urbanas compatíveis com interesse histórico próprio
dessa região;
reformas de prédios residenciais localizados em
áreas semi-centrais abandonadas da cidade, por meio de
um Programa de Requalificação Urbana voltado também
para o melhor aproveitamento dos equipamentos sociais,
dos espaços verdes e estacionamentos aí instalados;
Região da Toscana
113
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intervenções nas edificações públicas residenciais
localizadas em áreas periféricas degradadas situadas a
oeste da cidade (Piagge-San Bartolo a Cintoia), realizadas
através de um amplo Programa de Recuperação Urbana
(voltado também para a instalação de equipamentos sociais
e saneamento ambiental da área) e
no que tange mais especificamente à periferia
fiorentina, vale dizer que a problemática urbana e funcional
dessas áreas urbanas periféricas são típicas de aglomerações
localizadas entre os limites da cidade e sua área consolidada
e mais desenvolvida. Os bairros periféricos em Florença
tiveram rápido crescimento edilício e foram submetidos a uma
prática urbanística muitas vezes desintegrada ao restante do
tecido urbano e fora dos padrões urbanos presentes na área
mais antiga da cidade. Essas áreas sofrem também com a
dificuldade de acessibilidade, com problemas decorrentes
do trânsito e da poluição, com a carência de equipamentos
urbanos e sociais, além da baixa qualidade funcional das
residências e a falta de serviços privados e coletivos, que
comprometem a qualidade do espaço habitacional e urbano
como um todo.
Área de Le Piagge.
Previsão de edificações do Projeto
para a área de Le Piagge.
114
Essas áreas têm sido objeto de intervenções denominadas
Contratos de Bairro (no original “Conttratti di Quartieri”), que
se inserem numa ampla estratégia do governo comunal para a
reabilitação da região periférica de Florença, através da realização
integrada de programas urbanos variados, voltados à recuperação
urbanística, edilícia e ambiental de áreas degradadas, com foco na
recuperação de conjuntos habitacionais públicos.
É o caso, por exemplo do contrato do bairro denominado “Le
Piagge”, localizado em área de expansão periférica no extremo oeste
da cidade de Florença, constituído quase que exclusivamente por
edificações públicas, habitado por cerca de 8 mil pessoas, carente
de serviços e equipamentos públicos, em estado de degradação
urbana e de marginalidade social.
Esse contrato foi realizado através de um financiamento do
Estado (de cerca de 10,3 milhões de Euros) e se propôs a realizar
ações urbanas integradas a ações sociais, prevendo intervenções
construtivas em um conjunto residencial público (constituído de
cerca de 140 alojamentos) e ações de reorganização do espaço
urbano público. A execução do contrato pressupôs a realização de
atividades participativas, desde a fase de elaboração do projeto até
a sua execução, favorecendo a integração social dos habitantes das
áreas no processo de desenvolvimento do contrato, e facilitando o
monitoramento da execução das intervenções previstas por parte
da população e de associações interessadas.
Vale ressaltar enfim que o foco dos Contratos de Bairro reside
na erradicação da degradação edilícia, sobretudo no que diz respeito
aos conjuntos habitacionais em estado ruim de conservação, com
limitações funcionais e construtivas, localizados em áreas que
reúnem carências de serviços e de equipamentos físicos e sociais.
É justamente em função da presença de um número significativo
de conjuntos habitacionais nessas condições, localizados nas zonas
periféricas da cidade, que a Comuna de Florença vem empreendendo
esse tipo de intervenção urbana dentro dos Contratos de Bairro,
no sentido de recuperar os complexos residenciais propriamente
ditos, de maneira integrada à requalificação do bairro em que estes
se inserem.
Região da Toscana
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Na Região da Toscana, e em particular nas áreas urbanas,
verifica-se a participação ativa de diversos agentes sociais que
procuram influir na maneira como as administrações tratam
o acesso à habitação social. A influência destes agentes se faz
presente sob várias formas, tanto dialogando diretamente com os
órgãos públicos como, por outro lado, e talvez mais freqüentemente,
posicionando-se como antagonista, expressando a precarização
social e estimulando o desenvolvimento de soluções inovadoras.
Particularmente em Florença, têm atuação expressiva as
seguintes entidades e organizações:
O SUNIA - “Sindacato Nazionale Unitario Inquilini ed
Assegnatari”, sindicato dos inquilinos e locatários, tradicionalmente
próximos aos partidos de esquerda, que garante assistência e
representação a um grande número de inquilinos, em particular de
unidades habitacionais públicas.
A União de Inquilinos - “Unione Inquilini”, também organizada
sob forma sindical, com posições mais radicais, atuante não apenas
na representação dos inquilinos, mas também no estímulo a um
debate político complexo sobre políticas habitacionais, sobre a
recuperação de recursos para moradia (em nível nacional), sobre
seu emprego, sobre a extensão do direito de habitação como direito
fundamental das pessoas. Presente também freqüentemente
nos momentos de mobilizações contra o despejo de pessoas
desfavorecidas.
O Movimento de Luta pela Casa - “Movimento di lotta per la
casa”, sujeito radical e antagonista que se faz portador de demandas
próprias de sujeitos marginalizados e em grandes dificuldades
sociais e econômicas, em uma ótica de reivindicações globais dos
direitos. Está presente em diversas ocupações de edifícios nos
quais vivem imigrantes, sem habitação, freqüentemente lugares
de interessante experimentação de convivência entre sujeitos
tradicionalmente diversos, ou de formas de auto-organização
inovadoras.
Em nível institucional, as políticas regionais são
tradicionalmente discutidas em “mesas de acordo” específicas, que
contam com a presença de numerosos sujeitos, dentre os quais
estão compreendidos também os sindicatos acima indicados.
Em Florença se constituiu, em 2004, uma “rede de
solidariedade anti-despejo” constituída pelas três entidades acima
mencionadas e por outros agentes sociais que buscam se opor
aos numerosos despejos em andamento na cidade e encontrar
soluções que permitam o acesso à moradia às populações mais
desfavorecidas.
Eixo Organização
Social
REGIONE
TOSCANA.
Diagnostica
Locale
Regione
Toscana.
Proggeto L’accesso al suolo ed all’abitazione
sociale
nelle
grandi
città
delle
regioni
metropolitane
dell’America Latina e di Europa”. Firenze, 2005.
Bibliografia
Região da Toscana
115
3/12/2007 16:02:22
Semelhanças e
especificidades em
cada continente
Rosário e São Paulo
América Latina
116
As duas realidades apresentadas pelas cidades sul-americanas
demonstram primeiramente uma escala bastante diferente do
problema da habitação social, uma vez que São Paulo caracterizase como uma metrópole de mais de 10 milhões de habitantes,
enquanto a Área Metropolitana de Rosário conta com pouco mais
de 1 milhão e duzentos mil. Apesar das diferenças, as situações que
caracterizam o déficit habitacional nas duas cidades apresentam
semelhanças importantes, o que aproxima as cidades quanto às
características do problema estudado.
A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), por seu porte,
apresenta um déficit habitacional extremamente expressivo no
contexto brasileiro, com uma estimativa de cerca de 361 mil
unidades, sendo que o fator mais significativo do déficit habitacional
básico na RMSP é a coabitação familiar, atingindo 298.484
domicílios.
As situações de inadequação habitacional dos domicílios
particulares na RMSP indicam outro fator relevante onde a escala
do crescimento informal da periferia metropolitana é expressa pela
situação de inadequação fundiária que afeta quase metade dos
domicílios de famílias na faixa de renda de até 3 salários mínimos.
A carência de infra-estrutura e de instalação sanitária própria é da
ordem de 50%. Já em Rosário a irregularidade fundiária não se
apresenta como característica preponderante, ainda que na Área
Metropolitana de Rosário existam ocupações ilegais de terrenos,
embora não costume ocorrer a ocupação ilegal de moradias. As
dificuldades de regularização fundiária em Rosário parecem estar
mais relacionadas à questão dos custos de tal processo, enquanto
que no Brasil, tal situação corresponde, além do aspecto econômico,
a um conjunto de fatores mais complexos que envolve a estrutura
fundiária e a distribuição de competências entre os diferentes níveis
de governo.
Na Área Metropolitana de Rosário, cerca de um terço das
moradias (82.407 unidades, em números absolutos) apresentam
algum tipo de inadequação habitacional. Desse total, 41,29%
corresponde a moradias precárias com adensamento excessivo,
sendo essa a situação mais grave. No entanto, a questão da oferta
do serviço de água e esgoto na AM de Rosário merece destaque,
uma vez que, ainda que os dados apresentem melhora, a oferta
de tais serviços caracteriza-se como o principal problema de infraestrutura. Corroborou para tanto, o fato da privatização do serviço
de água e esgoto ter sido mal sucedida, tendo a concessão retornado
aos cuidados da Província. Além do que, a capacidade de ampliação
da cobertura dos serviços e sua qualidade têm sido comprometidas,
não acompanhando a demanda que se apresenta.
Os cenários atuais das duas cidades correspondem a
processos de estruturação do espaço urbano associados a
dinâmicas econômicas que desencadearam urbanização intensa e
constituição de periferias, com qualidade urbana muito baixa. São
cidades que podem ser caracterizadas como pólos atrativos pela
oferta mais intensa de trabalho em um determinado período, o que
implicou em grande crescimento e na constituição de contextos
metropolitanos.
Semelhanças e especificidades em cada continente
3/12/2007 16:02:22
Em São Paulo, a expansão da economia local esteve diretamente
relacionada à industrialização do país, o que desencadeou um
processo de urbanização intensa ao mesmo tempo em que precária,
enquanto componente necessário e viabilizador de tal expansão. O
crescimento se deu a partir da formação de uma grande e contínua
mancha urbana, com conurbação entre Municípios, consolidando
a Região Metropolitana, bem como um tipo de urbanização de
grandes contrastes entre a porção legal dotada de infra-estrutura
e a ilegal com grandes precariedades e carências.
No caso de Rosário, o período de crescimento econômico
ligado à atividade portuária e posteriormente industrial, desde o
século XIX e ao longo do século XX, proporcionou um fluxo de
população migrante que, em sua maioria conseguiu assentar-se
apenas em precárias condições urbanas. A constituição da área
metropolitana, no entanto, se deu mais em função da estrutura
viária, ferroviária e rodoviária que da consolidação de uma mancha
contínua como no caso da capital paulistana.
A Região Metropolitana de São Paulo foi instituída no ano de
1973, sem que tenha sido criado, até hoje, um órgão institucional
de governo metropolitano. No entanto, existe desde 1975 um
órgão de planejamento, que elabora projetos e estudos e presta
consultoria e assistência técnica, denominado Emplasa – Empresa
Paulista de Planejamento Metropolitana SA. Em 1993 essa empresa
desenvolveu entre outros trabalhos o Plano Metropolitano da Grande
São Paulo 1994/2010, sem, no entanto, dispor de capacidade de
implementação.
Em nível municipal, a aprovação do novo Plano Diretor
Estratégico – PDE, em 2002, configurou-se como um importante
marco na agenda da política habitacional e urbana em São
Paulo, contendo avanços significativos, principalmente no que diz
respeito ao sistema institucional e normativo, e ainda quanto às
iniciativas referentes à facilitação do processo de regularização. No
entanto, seus dispositivos carecem ainda de procedimentos para a
implementação.
Enquanto marco do processo de Planejamento em Rosário,
pode-se destacar a elaboração em 1995 do Plan Estratégico
Rosario, onde aparecia uma visão metropolitana que somente foi
melhor detalhada em 2004, com o Plan Estratégico Metropolitano,
que por sua vez propôs a formação do Conselho de Intendentes
da Área Metropolitana para o encaminhamento de questões sobre
infra-estrutura e serviços em comum. Entretanto, a questão
metropolitana não tem sido encarada de fato como prioridade na
agenda local e provincial.
Vale destacar o processo de descentralização em ambas
as cidades. Em São Paulo, houve em 2002 um passo decisivo
quanto à descentralização administrativa, com a criação de 31
subprefeituras e de seus respectivos Planos Diretores Regionais
aprovados em 2004. Em Rosário, os Centros Municipais de Distrito
– CMDs, materializaram a proposta de descentralização posta em
prática desde 1995. Porém, a ampliação da autonomia municipal
e o aprofundamento da descentralização em Rosário encontramse limitados, uma vez que a regulamentação desse processo por
parte da Província de Santa Fé ainda não ocorreu, impedindo
a possibilidade de aumentar a capacidade de arrecadação e de
117
3/12/2007 16:02:23
contração de empréstimos pelo Município.
Do ponto de vista das estruturas vinculadas diretamente à
habitação de interesse social, o momento atual para ambos os países
é de reorganização das estruturas de financiamento e também de
debate sobre a utilização dos recursos dos fundos nacionais: o
FONAVI (Fundo Nacional de Habitação) na Argentina e o FNHIS
(Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social) no Brasil. Buscase estabelecer novos patamares para o sistema de financiamento
da política habitacional a partir de critérios mais específicos para
cada demanda, ou seja, a priorização do atendimento público para
a demanda da população de baixa renda (no Brasil até 3 salários
mínimos) e ampliação da produção privada para a renda média.
É importante relembrar que o Estado de São Paulo contou
desde 1989 com uma capacidade de geração de recursos
especificamente para o setor habitacional a partir da determinação
da destinação de 1% do ICMS (Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços) arrecadado no Estado. Ainda que a
efetividade e o impacto da aplicação desse recurso na redução do
déficit habitacional possam ser relativos, tal determinação é uma
exceção no cenário brasileiro.
Um ponto importante e que pode contribuir sobremaneira
para ampliar a capacidade de produção de novas unidades de
habitação social em ambos os contextos é a disponibilização de
terra a custo baixo, assim como a disponibilização de terra pública
para a produção em escala. Para tanto, a utilização de instrumentos
urbanísticos que possam viabilizar a função social da propriedade
torna-se uma necessidade, assim como se faz necessária a
viabilização de formas de apropriação pública das mais valias
urbanas decorrentes do investimento público e do desenvolvimento
urbano, como por exemplo, através da cobrança de contribuição de
melhorias ou da outorga onerosa do direito de construir, conforme
legislação paulistana.
Essas e outras ações indicam a premente necessidade de
explicitação de atribuições e articulação das diferentes esferas
de governo e áreas setoriais para a ação, de forma a combater a
fragmentação das políticas e mesmo viabilizar a atuação na escala
metropolitana. Além disso, a articulação com a sociedade civil
também tem se mostrado importante para a viabilização de soluções
mais adequadas aos problemas apresentados. No caso de Rosário,
é relevante a continuidade administrativa do governo municipal
de mais de duas décadas (1995-2007), o que tem representado o
aprofundamento dos processos de planejamento, de participação
social e de adequação dos programas implementados no sentido
de articulação entre diferentes áreas, em especial no campo das
políticas sociais.
No caso de São Paulo, apesar de existir uma certa consolidação
quanto às modalidades de programas para os diferentes tipos
de carências e necessidades habitacionais, sua continuidade
e intensidade é historicamente variável conforme mudam as
administrações municipais.
Por outro lado, nas duas cidades a opção por programas
de urbanização de assentamentos irregulares, priorizando a
permanência da população na área e a execução de infra-estrutura
118
3/12/2007 16:02:23
mínima necessária (unidades sanitárias, ligações à rede coletora
de esgoto e rede de águas pluviais, por exemplo), são programas
claramente assumidos enquanto política pública.
De qualquer forma, frente à dimensão da demanda, é evidente
que a construção de novas unidades é urgente. No entanto, são
indispensáveis medidas estratégicas que ambas as cidades têm em
seus planos ou programas e que podem contribuir positivamente.
Contam-se entre elas: programas de assistência técnica para a
prevenção de riscos; aplicação de instrumentos urbanísticos para
viabilizar a utilização dos imóveis vazios, terrenos subutilizados;
indução da habitação nas áreas consolidadas, mais centrais,
como alternativa à expansão periférica; o reconhecimento da
regularização fundiária como elemento fundamental da política
urbana através de ações específicas para garantir a segurança na
posse.
Desta forma, é possível dizer que a partir do confronto
das situações apresentadas, as cidades de Rosário e São Paulo
compartilham desafios característicos da realidade latinoamericana, onde a questão habitacional é decisiva para contribuir
para a diminuição das desigualdades sociais. A moradia assume
nesses países não só a condição de abrigo, mas a possibilidade de
inserção no meio urbano e acesso ao mercado de trabalho e a bens
de consumo coletivo.
Os dois casos europeus descritos neste trabalho aproximamse em muitas questões relativas ao acesso ao solo e à habitação
social, no entanto vale a pena destacar algumas características
gerais que diferenciam os casos.
A população da aglomeração urbana em que se situa Barcelona
é significativamente superior, com mais de 4 milhões de habitantes,
enquanto a Região da Toscana como um todo, pouco supera os 3,5
milhões. A sua maior conurbação de nível metropolitano, a região
da Fiorentina (que tem como núcleo a cidade de Florença), conta
com menos de 1 milhão de habitantes.
As duas regiões comparadas se assemelham quanto ao
destaque que exercem no cenário econômico de seus respectivos
países. Barcelona é a capital da Catalunha, região que mais
contribui, tanto em números relativos como absolutos, com o PIB
espanhol1 e se situa muito próximo à média do PIB per capita
europeu, enquanto a maior parte da Espanha está abaixo da média
da União Européia. Da mesma maneira, a região da Toscana se
situa acima da renda per capita média da Itália e também acima
da média européia.
Nos casos estudados, detectou-se a ocorrência de
características comuns sobre a constituição da demanda, sobretudo
de baixa renda, com dificuldades de acesso à habitação, destacandose a população de imigrantes e de idosos. A previsão do contínuo
envelhecimento das populações é comum em ambas as regiões e
permite supor o crescimento desta demanda, o que aponta para a
necessidade de uma estratégia específica para garantir o acesso à
habitação para este segmento.
Barcelona e Região da
Toscana
Europa
1
Em 2001 a Catalunha teve um
Produto Interno Bruto - PIB de 83 bilhões de euros, o que
representava 19% do PIB espanhol.
Cf. “El Territori Metropolità de
Barcelona - Dades bàsiques, evolució
recent i perspectives”, Barcelona
Mancomunitat de Municipis de l’Àrea
Metropolitana de Barcelona, p. 8.
119
3/12/2007 16:02:24
No caso dos imigrantes, é mais imprevisível a sua dinâmica
de crescimento, e as políticas habitacionais atuais têm dificuldades
em incorporá-los como beneficiários dos produtos habitacionais
produzidos. Resta também a consideração de que o simples acesso
à moradia aos imigrantes não é suficiente para resolver problemas
mais abrangentes, como a coesão social e integração econômica
destas populações. No entanto, não há dúvida de que a garantia
à moradia digna é um dos direitos sociais que mais contribuem à
fixação desta população e a sua integração à sociedade.
A maneira como se estrutura a questão do acesso à habitação
tanto em Barcelona como na Toscana é bastante semelhante. O
modo como historicamente foi tratada, também permite estabelecer
paralelos. No pós-guerra europeu se produziu grande quantidade
de habitações nas duas regiões, sendo que o enfrentamento direto
ao problema do déficit quantitativo existente foi resolvido através
da construção massiva de habitações sociais, geralmente sob a
forma de grandes conjuntos habitacionais.
A rigidez deste tipo de intervenção - construção de conjuntos
habitacionais -, comum aos dois casos, evidentemente com as
diferenças e peculiaridades de cada região, especialmente devido
à escala das construções, teve como efeito sobre o espaço urbano
o aparecimento de áreas monofuncionais, de pouca qualidade
urbana. A escala urbana de maiores proporções da capital catalã
determinou que a construção destes conjuntos ocorresse em áreas
periféricas, enquanto na Toscana foi possível integrá-los à cidade
de maneira mais favorável.
No caso de Barcelona houve um efeito adicional, não percebido
na Toscana, que foi o surgimento de alguns barrios marginales que
não foram erradicados pelas políticas públicas produzidas durante
a ditadura franquista, pois se considerava que tinham condições
mínimas de habitabilidade e que permaneceram até os dias hoje
como áreas periféricas de pouca qualidade urbana.
Tanto nos conjuntos habitacionais de ambos os casos, como
nos barrios marginales de Barcelona, a deficiente qualidade do
hábitat, considerada inadequada ao uso habitacional, configura-se
atualmente como déficit habitacional do ponto de vista qualitativo,
sobre o qual atua significativa parcela das políticas habitacionais.
Equacionado o problema do déficit quantitativo, as políticas
habitacionais, tanto em Barcelona como na Toscana, passaram
a dedicar-se sobretudo a resolver o déficit qualitativo, mais
especificamente: promover remodelações tanto no patrimônio
edificado quanto nos espaços públicos e construção de equipamentos
sociais, com o objetivo de melhorar as condições de vida das
populações moradoras. Nos dizeres do Diagnóstico de Barcelona,
tratou-se de se “dignificar as áreas centrais precárias” e de se
“monumentalizar a periferia”.
A presença de moradias subsidiadas em áreas de novas
urbanizações ou em remodelações de áreas urbanas subutilizadas
tem sido facilitada através da obtenção de solo público, conseguido
com as cessões obrigatórias nas intervenções urbanas. No caso de
Barcelona, os Planos Parciais exigem a cessão obrigatória de 20%
do solo para a construção de habitação subsidiada, em casos de
novas urbanizações. De maneira semelhante, está em andamento
em Florença pelo menos um grande projeto de remodelação de
120
3/12/2007 16:02:25
estruturas urbanas, onde se prevê a recuperação de moradias e
construção de novas unidades de habitação social. Com recursos
provenientes da União Européia e com parcerias com empresas
privadas, a Região de Toscana está investindo na requalificação da
periferia de Firenze - distrito “Le Piagge” -, de maneira integrada
à política urbana regional. Trata-se da construção de um parque
urbano linear com várias intervenções pontuais, articulando a
questão urbana com a ambiental.
Trata-se, na prática, em ambas as cidades, da realização de
projetos urbanos para partes da cidade. São fragmentos urbanos,
em que se promove a mistura de funções (não se trata apenas
da habitação e infra-estrutura urbana). Esse tipo de proposta
busca compreender a complexidade da cidade consolidada e incluir
a periferia na sua dinâmica. Busca portanto integrar a produção
habitacional com a dinâmica qualificação urbana.
Embora também considerem positiva a obtenção de solo
público através de projetos de intensificação do uso do solo urbano
(renovações urbanas), como no caso do PERI de Ciutat Vella, o
Diagnóstico de Barcelona avalia que em muitas das intervenções
urbanas ocorridas, esta atividade não foi acompanhada de uma
política igualmente ativa no âmbito da habitação. A produção pública
de habitação, nestes casos, serviu de modelo quanto à qualidade,
mas foi pouco expressiva quantitativamente. A habitação pública
foi suficiente apenas para realojar os afetados pelas atuações
urbanísticas (ou seja, para possibilitá-las), mas não conseguiu
mudar as dinâmicas residenciais nas áreas.
Uma outra característica comum aos casos analisados referese à orientação pública sobre o funcionamento espontâneo do
mercado imobiliário privado. Com a finalidade de induzir a atividade
do mercado para atender às necessidades da coletividade, têm
sido implementadas políticas que buscam ampliar as condições de
acesso ao solo e à habitação aos setores médios da sociedade.
Com parte da demanda sendo atendida pelo mercado privado,
as administrações públicas podem concentrar o atendimento
habitacional direto às famílias sem condições de acesso à moradia
por seus próprios meios. Historicamente este modelo privilegiava,
no caso das classes médias, modelos de política baseados na
aquisição da propriedade da casa.
No entanto, atualmente identificam na formação de um
mercado de aluguéis a maneira mais apropriada de se garantir
o acesso à moradia das faixas inferiores da renda média. Entre
as estratégias de intervenção para atender a esta população
destaca-se o fomento ao mercado privado de aluguéis, para que
este viabilize locações para famílias sem capacidade de aquisição
do imóvel, possibilitando assim a solução de parcela do problema
habitacional pelo mercado privado, sem que haja gasto público.
Pelo menos no caso da Toscana, há ainda uma outra
modalidade de atuação pública sobre o mercado de aluguéis, que
é o apoio à renda das famílias locatárias, que através de um fundo
público destina recursos às famílias com dificuldade econômica, para
auxiliá-las no pagamento do aluguel. Os destinatários potenciais
de tal intervenção são representantes dos núcleos familiares com
rendimento insuficiente para obter a propriedade da habitação
121
3/12/2007 16:02:25
residencial no mercado privado, mas com rendimento elevado para
obter a concessão de uma unidade habitacional subsidiada em
edificação pública.
No entanto, o próprio Diagnóstico produzido pela Toscana
expõe uma possível contradição genericamente apontada para as
intervenções deste tipo, como o risco de que o auxílio, ao permitir
que as famílias consigam manter o pagamento dos aluguéis,
produza impactos sobre os níveis de oferta e conseqüente elevação
dos preços, cuja contensão deveria ser o objetivo da intervenção
pública. Ao contrário, consente, e às vezes incentiva, a manutenção
dos aluguéis em um nível elevado.
122
3/12/2007 16:02:25
Analisados em conjunto, os estudos realizados pelas
quatro cidades sócias, inseridos em contextos bastante diversos,
evidenciam que o acesso ao solo e à habitação social no contexto
atual representa um tema da maior relevância e que exige um
entendimento e ação articulados.
Os casos europeus e latino-americanos permitiram realizar
algumas aproximações, assim como identificar importantes
diferenças nos aspectos econômico, histórico e social, o tamanho
e qualidade do déficit e as principais políticas públicas praticadas
com relação ao tema.
Primeiramente é necessário lembrar que a situação
demográfica nos casos estudados apresenta significativas variações,
com reflexos sobre a demanda por novas moradias. A Toscana
destaca-se por apresentar taxa de crescimento negativo, com
significativas perdas de população. Barcelona tem se mantido com
uma taxa de crescimento estável em que a redução é compensada
pela chegada de imigrantes. Já Rosário e São Paulo possuem
taxas de crescimento positivo, ainda que em níveis inferiores ao
verificado em décadas anteriores. Em São Paulo, no entanto, devese destacar que o crescimento populacional ocorre sobretudo em
áreas favelizadas e em loteamentos irregulares, muitas vezes
sobre áreas frágeis ambientalmente, como o caso das ocupações
nos mananciais da cidade. O que se evidencia, no entanto, de
modo comum em todas as cidades e de modo enfático nas latinoamericanas e especialmente em São Paulo é o esvaziamento do
centro em termos de população residente e a forte expansão em
áreas periféricas, sem infra-estrutura.
A diversidade da escala do problema da habitação social
torna-se ainda mais evidente quando se compara o Município de
São Paulo, com 10 milhões de habitantes (totalizando quase 20
milhões na Região Metropolitana) e a região da Fiorentina, na
região da Toscana, com menos de 1 milhão, onde a cidade central,
Florença, não chega a meio milhão.
As cidades de Rosário e São Paulo caracterizam-se por
possuírem um significativo déficit habitacional quantitativo e
qualitativo, este último decorrente da precariedade habitacional,
do adensamento excessivo ou da coabitação familiar, indicando
a necessidade de novas unidades habitacionais e melhoria das
existentes, particularmente no que se refere à infra-estrutura e
condições fundiárias.
Por outro lado, em Barcelona e na Toscana, tendo equacionado
o problema do déficit quantitativo, as políticas habitacionais de
ambos os casos passaram a dedicar-se sobretudo a resolver o déficit
qualitativo, com o objetivo de melhorar as condições de vida das
populações moradoras de áreas degradas, conjuntos habitacionais
ou mesmo áreas periféricas de pouca qualidade urbana.
Em São Paulo, a questão da irregularidade fundiária representa
significativa parcela da inadequação habitacional. Favelas e
loteamentos irregulares há muito são referências constantes na
história e na paisagem da cidade. As estratégias governamentais de
intervenção nesses assentamentos, ao contrário, variaram bastante
ao longo deste último século. Alternaram-se medidas de remoção
de favelas mais centrais para áreas periféricas à cidade com o mero
Considerações
Finais
Considerações FInais
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desconhecimento da existência desses assentamentos, tornandoos invisíveis aos olhos da lei e das políticas públicas. Relativamente
aos loteamentos houve ações administrativas de regularização
iniciadas no final dos anos 70. A partir da década de 1980, um
conjunto de demandas populares colocou para a agenda pública
das administrações locais, a necessidade do reconhecimento formal
dos assentamentos populares, e da sua integração ao restante da
cidade mediante processos de urbanização e de regularização de
posse da terra em favor dos moradores. Teve início então, no país,
um período de alterações no conceito do direito à propriedade, que
resultou na inscrição da função social da propriedade na Constituição,
que incluiu também o direito à moradia entre os direitos sociais
constitucionalmente instituídos. Em 2001, o Estatuto da Cidade
regulamentou os instrumentos para promoção da função social da
propriedade e da garantia de posse. No entanto, o processo caminha
lentamente e com muitas dificuldades na esfera jurídica e na
disponibilidade de recursos. Na cidade de Rosário, a irregularidade
fundiária não se apresenta com a mesma expressão, ainda que
em sua área metropolitana existam ocupações ilegais de terrenos.
No entanto os anos recentes, de crise econômica, presenciaram o
surgimento de ocupações muito precárias em áreas públicas nos
interstícios do tecido urbano da própria cidade central, Rosário.
Em Barcelona, alguns bairros marginais possuíam precariedade na
titulação da terra, além de apresentarem irregularidade do ponto
de vista urbanístico, e hoje são objeto de intervenção de políticas
públicas, não apenas habitacionais e urbanas, mas também de
assistência social. Na região da Toscana este problema não foi
mencionado.
Outro fator de grande importância é o diferenciado papel
desempenhado pelo mercado imobiliário privado na promoção
da habitação em cada caso. Enquanto o mercado, nas cidades
européias atende à grande maioria da demanda, em São Paulo,
o mercado formal atinge uma parcela muito pequena. O aumento
da capacidade de promoção de empreendimentos que ampliem o
acesso da classe média como forma de diminuir a pressão sobre
recursos e financiamento público para que esse se concentre de fato
nas faixas de renda mais baixas é imprescindível para a produção
em escala no Brasil e na Argentina. No caso europeu a participação
do mercado parece cobrir maior espectro de faixas de renda em
função da capacidade de pagamento mais homogênea e em longo
prazo. Ainda assim os subsídios são necessários para parte da
demanda na América Latina, fundamentais para uma ampla faixa
da população.
A produção de aluguel social é vista como alternativa a
demandas específicas, por exemplo, idosos e imigrantes como
ressaltado nos casos europeus, mas também se apresenta como
uma alternativa a situação latino americana uma vez que parte da
demanda por habitação está em faixas de rendimento totalmente
insuficiente para qualquer tipo de pagamento para a aquisição da
moradia, além de servir como alternativa em casos temporários.
De uma forma geral as diferenças históricas entre Europa e
América Latina demonstram que a escala e as situações do problema
do acesso ao solo e a habitação social são muito distintas. Na
América Latina a questão é maior e estrutural. Assim, considerando-
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se ainda o impacto que o processo de globalização impõe às cidades
e às pessoas, seja através da limitação da ação do Estado ou da
precarização das condições de trabalho, o cenário que se apresenta
requer transformações estruturais, além das necessárias ações na
esfera local. A relevância dessa ação local, no entanto, fica evidente
no caso de Rosário que, em meio a um período de crise nacional
na Argentina, conseguiu no período 1992-2001 reduzir o número
de domicílios com N.B.I (Necessidades Básicas Insatisfeitas) e com
adensamento excessivo, conforme aponta o Censo de 2001.
O entendimento de que a cidade e a propriedade devem
cumprir uma função social é indispensável enquanto princípio em
todos os casos e necessário para orientar a condução das políticas
públicas urbanas e dos interesses privados. Isso significa também
o reconhecimento da moradia dentre os direitos humanos, ou seja,
a política de habitação entendida como política social e econômica
com explícito caráter redistributivo.
Nesses termos, a existência de um considerável parque
de imóveis não disponibilizados à moradia, como na Espanha, a
segunda residência e imóveis de turismo fechados em grande parte
do ano e, no caso de São Paulo, imóveis vazios e abandonados em
áreas centrais, aponta uma situação polêmica.
É relevante também mencionar a importância de se respeitar
a diversidade social e cultural de cada lugar, rejeitando-se a adoção
de modelos que se aplicam a qualquer país, indistintamente, o que
exige, entre outras coisas, uma mudança na lógica de operação das
agências multilaterais de financiamento através de seus programas
amplamente presentes no continente latino-americano bem como
das próprias instâncias de governo. Ainda assim, questões como
a flexibilização de conceitos quanto à regularidade do imóvel e da
terra é necessária para a facilitação da aprovação de financiamentos
que podem gerar grandes impactos positivos para a implementação
de soluções mais adequadas às situações existentes.
Dentre as práticas observadas, alguns destaques devem
ser mencionados: no Brasil e conseqüentemente em São Paulo,
o procedimento do cálculo do déficit habitacional em termos
numéricos é muito relevante, já que permite aferir uma dimensão
dos recursos que faltam para seu enfrentamento. Rosário relativiza
mais a questão, ao trabalhar com “situações de deficiência”.
Enquanto em São Paulo se dispõe de um recurso amplo e barato de
financiamento de âmbito nacional, que é a poupança compulsória
representada pelo Fundo de Garantia de Tempo de Serviço, Rosário
tem tirado proveito de uma longa continuidade administrativa local
relativamente às políticas públicas.
Barcelona e Toscana têm um atendimento da demanda pelo
mercado de uma maneira bastante ampla. Dispõem de consistentes
instrumentos de indução e regulação desse mercado, aplicando
várias formas para garantir a destinação de parte da produção à
habitação social. Contam com fórmulas que obrigam, nos novos
empreendimentos, a reserva de determinada parcela das unidades
(da ordem de 20%, no caso de Barcelona) como habitação
protegida, promovendo a diversidade social. Barcelona tem como
perspectiva de que, num prazo de 20 anos, 15% das moradias
existentes sejam destinadas às políticas sociais. Para promover
esses objetivos, Barcelona recorre mais à regulação urbanística,
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como um todo, Toscana mais à edilícia e específica à habitação.
Algo que chama a atenção de modo enfático é o quadro legal
em cada um dos continentes. Enquanto a legislação nas cidades
européias parece corresponder às condições reais da sociedade,
sendo por isso respeitada, na América Latina não há essa
correspondência, o que, associado à insuficiência de programas
habitacionais leva à ampla prática da informalidade como única
condição de acesso à cidade para grande parcela da população.
O tema da regularização ou da flexibilização da norma não é algo
levantado nas condições européias. Mostra-se difícil aos parceiros
europeus compreenderem tal necessidades, tanto quanto a
condição de “leis que não pegam”.
Outro tópico interessante, colocado no diagnóstico da
Toscana é a inserção dos objetivos e instrumentos das políticas
habitacionais dentre as estratégias de desenvolvimento e de gestão
dos sistemas econômicos locais.
Por fim, cabe observar que é a dupla natureza da casa
- sua função social, como uso habitacional, e a reserva de valor
econômico que representa, o que a torna objeto de investimento
e passível de sofrer processos especulativos, que torna o acesso à
habitação um aspecto prioritário e ao mesmo tempo tão desafiador
e complexo nas estratégias das políticas públicas. É sempre entre
esta dupla natureza que condiciona o andamento dos preços e das
negociações no mercado imobiliário e na oferta pública, que são as
variáveis mais determinantes para as condições de acesso ao solo
e à habitação social nas cidades estudadas.
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A partir da análise e dos debates realizados ao longo do
projeto foi possível identificar princípios e orientações que sintetizam
o desafio de promover o acesso ao solo e à habitação social nos
casos estudados. Este documento pretende contribuir com o debate
sobre o tema em cada uma das cidades sócias, constituindo-se
como pauta nos futuros processos de debate quanto à definição de
políticas públicas.
Documento de
Recomendações
Princípios
1. Incluir a moradia entre os direitos humanos;
2. Garantir a função social da cidade: na formulação e
implementação de políticas urbanas deve prevalecer o
interesse social sobre o direito individual de propriedade;
3. Conceito de moradia deve incluir a infra-estrutura, os
transportes e o acesso a serviços, equipamentos públicos e
de lazer;
4. Priorizar a moradia, desestimulando a manutenção de
imóveis fechados e sem uso;
5. A política de habitação deve ser entendida como política
social com explícito caráter redistributivo;
6. Diagnosticar o déficit habitacional de modo adequado,
segmentado-o por setor socioeconômico e por região;
7. As políticas públicas devem garantir o acesso a moradia
da população de menor renda, com estratégias adequadas
às diferentes necessidades e faixas de renda;
8. Associar as políticas habitacionais às ações de
desenvolvimento nacional, regional e local;
9. A promoção de Habitação de Interesse Social deve ser
tratada como um ramo importante da economia devido ao
seu potencial de impactar a cadeia produtiva da construção
civil e gerar empregos;
10. Caracterizar os recursos destinados a habitação social
e saneamento como investimento e não como despesa nas
contas nacionais;
11. As agências internacionais devem flexibilizar as
exigências e as condições para aprovação de financiamento,
considerando as particularidades de paises ou regiões;
12. Rejeição de modelos e padrões externos que não respeitem
os contextos locais e a diversidade social e cultural.
Institucional
13. Articular os diferentes níveis de governo e superar a falta
de clareza entre responsabilidades e participação nos usos
dos recursos;
14. Descentralizar a gestão da moradia para os Municípios,
assegurando o princípio da subsidiariedade;
15. Transversalidade das ações na promoção da moradia:
integrar os diversos setores envolvidos;
16. Viabilizar a regularização fundiária em suas várias
formas, ampliando as possibilidades em função de situações
distintas.
Documento de Recomendações
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Financiamento
17. Manter e otimizar os fundos específicos para habitação
(provisão e melhoria) e serviços básicos correspondentes;
18. Aplicar os recursos de fundos públicos para população
que não atinge a condição de renda que permita aceder
às moradias oferecidas pelo mercado ampliando seus
recursos;
19. Associar subsídio, financiamento e integrar à atividade
econômica (criação de empregos) para aproximar os
recursos familiares da população mais carente ao custo da
moradia;
20. Tornar a produção privada acessível às faixas de renda
média e média baixa, dirigindo a produção pública para a
população carente;
21. Aplicar os instrumentos públicos de controle da renda
fundiária e ganhos de mais valia do mercado imobiliário
como forma de contenção de preços e de ampliação de
recursos para moradia social;
22. Viabilizar o crédito a trabalhadores informais, sem
registro ou forma de comprovação de rendimentos através
de medidas como micro-crédito;
23. Implantar programas de habitação protegida,
subvencionada, a preço combinado e outras modalidades
de controle de preço;
24. Fomentar a oferta de moradia de aluguel para os diversos
tipos de necessidades;
25. Fomentar programas de aluguel social subsidiado para
grupos com maiores dificuldades econômicas.
Legislação Urbanística Ambiental
26. Desenvolver normas urbanísticas e ambientais que
permitam a regularização, a reforma e a reabilitação de
moradias em áreas consolidadas;
27. Desenvolver procedimentos e modelos de assentamento
que atendam simultaneamente à necessidade de promoção
de moradias e de melhorias de condições ambientais;
28. Incorporar formas de participação ativa da população:
na criação de identidade e ambiente urbano nos conjuntos
habitacionais; desenvolvendo regras negociadas para
regularização e manutenção dos padrões urbanísticos
acordados;
29. Debater o tema da aplicação da lei, formas de
irregularidade e anistia e suas implicações segundo cada
caso: pôr em debate a relação entre a legalidade e o
atendimento das necessidades básicas do indivíduo;
30. Repensar conceitos urbanísticos para melhorar a
cidade real, feita irregularmente e com padrões abaixo dos
usualmente reconhecidos como adequados.
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Docuemnto de Recomendações
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Política Urbana
31. Repovoar as áreas centrais que vêm perdendo população
e reduzir a expansão periférica;
32. Viabilizar a utilização dos imóveis vazios, identificando
seus motivos e formas de promover a ocupação;
33. Destinar solo público e incentivar os terrenos privados
não utilizados dentro do tecido urbano com infra-estrutura
para fins de moradia;
34. Evitar guetos e promover diversidade de faixas de
renda;
35. Urbanizar e integrar os assentamentos precários e
grandes conjuntos habitacionais com o restante da cidade;
36. Cessão obrigatória de solo para habitação para moradia
social em operações de criação e intensificação de uso de
solo urbano;
37. Prever cotas obrigatórias de habitação social em todas
as atuações de desenvolvimento e expansão urbana;
38. Promover melhoria da acessibilidade na periferia: mais
transportes e melhor circulação;
39. Controlar contratos de serviços públicos para garantir
atendimento universal, com taxas diferenciadas por setor
socioeconômico;
40. Investigar ferramentas de regulação do mercado do
solo; avaliar as experiências existentes, incluindo as formas
de captação de mais valia;
41. Reapropriação pública das mais valias urbanas
decorrentes do investimento público e do desenvolvimento
urbano;
42. Fomentar e fortalecer a criação de espaços públicos que
possibilitem a convivência social.
Programas de habitação
43. Desenvolver programas para imóveis antigos –
financiamento, técnicas, legislação para reforma, adequação
ao uso habitacional e novas necessidades;
44. Qualificação urbana das áreas de moradia – loteamentos
e conjuntos habitacionais, com mescla de usos e mescla
social e criação de espaços públicos;
45. Promover a assistência técnica para a prevenção de
riscos garantindo condições de segurança das moradias e
melhoria da qualidade do projeto;
46. Tornar o conhecimento (o saber técnico) mais disponível
à coletividade fomentando a conscientização dos problemas
urbanos pela coletividade por meio de políticas de
comunicação, monitoramento e aprimoramento dos canais
de participação.
Documento de Recomendações
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Versión en
Español
133
INTRODUCCIÓN
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SÃO PAULO
PAINEL 1 - Grandeza y expresión de la problemática del acceso al
suelo y a la vivienda social
PAINEL 2 - Evolución de las políticas de aceso al suelo y a la vivienda
social en São Paulo y Brasil
Eje Político-Institucional
Eje Jurídico
Eje Urbanístico
Eje de Organización Social
Bibliografía y Notas
159
173
ROSÁRIO
social en Rosário y en Argentina
Eje Jurídico
Eje Urbanístico
BARCELONA
social en Barcelona y España
Eje Jurídico
Eje Urbanístico
185
REGIÓN DE LA TOSCANA
197
SEMEJANZAS
CONTINENTE
social en Región de la Toscana y Italia
Eje Jurídico
Eje Urbanístico
Y
ESPECIFICIDADES
EN
CADA
A. Rosario y Sao Paulo - América Latina
B. Barcelona y Toscana - Europa
201
CONSIDERACIONES FINALES
203
DOCUMENTO DE RECOMENDACIONES
3/12/2007 16:02:27
3/12/2007 16:02:27
INTRODUCCIÓN
El objetivo que orienta la modalidad “Proyecto
Común” del Programa URB-AL es el de buscar
alternativas para la mejora de las capacidades de gestión
de los gobiernos locales en comprender y conducir una
determinada Política Pública, abordándola en un marco
de cooperación e intercambio de experiencias. En este
sentido, las ciudades que integran cada proyecto de
la modalidad “Proyecto Común” dentro del Programa
URB-AL presentan aspectos similares. En el caso del
presente proyecto, que ha elegido el tema del acceso a
la vivienda social, las ciudades involucradas presentan
como aspectos en común el hecho de que son, todas
ellas, áreas metropolitanas con graves desigualdades
en lo que se refiere a las condiciones de acceso al
suelo y a la vivienda. Expresan, sobre todo, el interés
en promover el intercambio de formas de actuaciones
frente al fenómeno urbano en una fase creciente de
irregularidades, desreglamentación e imposibilidad
de acceso a la vivienda y al suelo para una parcela
significativa de la población, lo cual salió a relucir en los
debates iniciales de formulación del proyecto. A partir
de esta premisa se elaboró, en 2003, la propuesta de
desarrollo del proyecto.
El proyecto “El acceso al suelo y a la vivienda social
en ciudades grandes de regiones metropolitanas de
América Latina y Europa” se desarrolló en el ámbito
de la Red 7 del Programa URB-AL. Coordinado por
la ciudad de São Paulo, ha reunido a las ciudades
y regiones metropolitanas de Rosario (Argentina),
Barcelona (España), Florencia (Italia) y de Buenos
Aires (Argentina), esta última solamente al inicio
de los trabajos. Teniendo en cuenta que todas ellas
constituyen estructuras institucionales muy diferentes,
es necesario explicitar que las instancias implicadas
han sido dos municipios: el Ayuntamiento (Prefeitura)
del Municipio de São Paulo y la Municipalidad de
Rosario, una entidad metropolitana: la Mancomunidad
de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona y
una entidad regional, la Región Toscana, a través de
sus áreas técnicas vinculadas a la vivienda.
El presente texto – Diagnóstico General y
Documento de Recomendaciones – recoge la síntesis
de los Diagnósticos Locales desarrollados por cada uno
de los socios. Pretende presentar un cuadro general a
partir de una organización básica común para todas las
ciudades. Esta organización reúne la caracterización
de las condiciones de carencia de viviendas o la
dificultad de acceso a las mismas, así como las políticas
públicas que se ejecutan para afrontar esta cuestión.
Para ello, tiene en cuenta aspectos institucionales, la
financiación, el marco legal y la organización social de
cada país.
Con esta metodología, se ha procurado producir tanto
una visión de conjunto como análisis comparativos,
generales o por continente, lo que ha permitido que se
llegue, finalmente, a las recomendaciones generales.
Se ha asumido, asimismo, que las fuentes deberían ser
documentos publicados, de dominio público, así como
informaciones y datos estadísticos oficiales. Estos
datos podrían haber sido trabajados, sin embargo, no
ha sido incluida ninguna nueva investigación directa ni
ningún trabajo de campo, puesto que las características
del proyecto no exigían este tipo de producción.
La base de referencia la constituyen documentos,
programas e informes oficiales y datos producidos
por agencias de reconocida competencia. Debido
a la naturaleza del proyecto y a sus condiciones
de elaboración, cuya responsabilidad recae en las
administraciones públicas, el texto parte de la versión
oficial de los programas y políticas relatados, tal y
como son formalmente presentados al público, lo cual
le confiere un carácter de relato y de síntesis. Como
complemento a los datos, se han utilizado también
bibliografías, tesis y publicaciones que han abordado
los temas del proyecto, con el fin de ampliar el cuadro
de informaciones que se disponía sobre los asuntos.
Los resultados del trabajo reiteran la evidencia
cada vez mayor de que las cuestiones urbanas
resultan afectadas por las cuestiones políticas más
amplias y por los modelos de desarrollo adoptados,
pero, también, que la condición urbana no sólo refleja
el contexto político y económico, sino que interfiere en
éste, amenizando o reforzando procesos que impactan
en la sociedad y en la economía.
En estos términos, el desarrollo de esta síntesis, de
tal forma que no apareciera como una idea genérica,
ni tampoco pautada por los programas específicos, las
prioridades o las “marcas” de los gobiernos de cada
momento en cada lugar, ha sido, sin lugar a dudas, un
desafío del mayor calibre. Así, el texto procura destacar
lo que existe en materia de esfuerzos aunados y de
modalidades de acción incluidas en la práctica de cada
ciudad, sin avanzar por los meandros de los énfasis,
objetivos y métodos específicos de cada región en
particular.
Se espera que la experiencia llegue a constituir,
entre las ciudades asociadas, un canal de discusión
y de intercambio, en varios niveles: metodológico,
conceptual y práctico de los problemas que se refieren
a las políticas urbanas de acceso al suelo y a la
vivienda social. Considerando que el tema presenta
un interés común para todas las áreas metropolitanas
y para las grandes ciudades, particularmente para las
que han participado en el proyecto, se espera que
los documentos que se han producido puedan ser
interesantes para un universo mayor de ciudades y
que sirvan de referencia para el debate en torno a las
políticas urbanas.
La identificación clara de los diferentes contextos es
fundamental para que se comprendan las prácticas y
programas desarrollados, dentro de las circunstancias
específicas en las que estos se aplican. El documento
no pretende enumerar una serie de experiencias
que deben ser seguidas, reproducidas o ni siquiera
evitadas, puesto que no se encuentran sujetas a su
reproducción si las circunstancias son diferentes. Su
propósito es, por lo tanto, informar, establecer el
intercambio y apoyar el debate.
Versión en Español
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Conocer las experiencias ajenas y sacar provecho
de ellas con una visión crítica y atenta al contexto
en el que han sucedido y su posible apropiación
en otras realidades es un aprendizaje de capital
importancia. Aprender a situar prácticas semejantes
en contextos bastante diversos en términos de
estructuras institucionales, legales, socioeconómicas
y en particular culturales, es una experiencia de valor
inestimable.
En las grandes ciudades y en las áreas
metropolitanas los problemas urbanos derivados de las
dificultades de acceso al suelo y a la vivienda presentan
dimensiones más relevantes, lo que exige respuestas
en la agenda de las políticas urbanas. Estas áreas se
encuentran más sujetas a las presiones demográficas
y a las transformaciones de la dinámica urbana como
consecuencia de cambios en el modelo económico
y productivo. Con la reestructuración económica
emprendida en la mayor parte de los países en las
últimas décadas, ha habido una mayor flexibilización
de los mercados, una disminución de la demanda de
mano de obra y, simultáneamente, una retracción de
las políticas del Estado de Bienestar implementadas
anteriormente. De todo ello se destaca la importancia
de evaluar hoy día las formas de enfrentar la demanda
de vivienda de interés social. Las políticas urbanas,
ya sea en América Latina o en Europa, en mayor
o menor escala, y con sus especificidades, deben
recurrir a mecanismos de ajustes que puedan encarar
los impactos de estos cambios en el medio urbano,
procurando formas de acceso al suelo y a la vivienda.
En Brasil, en los últimos cincuenta años, las
estrategias gubernamentales de políticas públicas
urbanas han alternado medidas de asentamiento de
la población en áreas periféricas de las ciudades, con
periodos de ausencia de políticas, lo cual, asociado
a una regulamentación únicamente restrictiva, ha
colaborado significativamente para que la ilegalidad
urbana sea tan elevada. Esta situación no es
muy diferente de lo que sucede en las ciudades
latinoamericanas en general. En Europa, procesos
semejantes tuvieron lugar casi un siglo antes y dejaron
marcas que el Estado del Bienestar ha procurado
revertir. No obstante, la reducción de estas políticas
en las últimas décadas ha contribuido al aumento del
déficit social en las ciudades centrales. En América
Latina, esa forma de Estado del Bienestar Social
prácticamente no ha llegado a existir. Se asiste hoy
al surgimiento de problemas nuevos, asociados a los
cambios económico-productivos, como la reducción
del nivel de empleo formal y la precarización del
trabajo, que se sobreponen a problemas antiguos,
nunca superados en los países latinoamericanos.
Entre estas cuatro regiones metropolitanas
reunidas, la diversidad es bastante significativa,
desde la cuestión de la envergadura a las condiciones
socioeconómicas y la estructura institucional.
São Paulo constituye una Región Metropolitana
de industria y servicios con casi 20 millones de
habitantes que viven en 39 municipios, de los cuales
134
el municipio central – São Paulo – cuenta con más
de 10 millones de habitantes. El PIB per capita del
conjunto de la aglomeración (RMSP) en 2004 era del
orden de 14.384,00 Reales (3.974,04 Euros), muy
por encima de la media brasileña de 9.729,00 Reales
(2.687,05 Euros)1 y con crecimiento demográfico
entre 1991/2000 de 1,65%.2
En la ciudad de São Paulo, transformar el
inmenso parque de corrales vecinales (cortiços),
casas precarias construidas en loteos irregulares y
favelas, en viviendas dignas, a través de procesos
de recuperación física y regularización, constituye el
principal componente de las necesidades del Municipio
en este área. Ante el incremento de la población
que ocurre desde la década de 1940, y la cantidad
de familias con renta insuficiente para acceder a las
viviendas producidas regularmente por el mercado
inmobiliario, la provisión estatal ha sido insuficiente
para constituir una respuesta efectiva a la cuestión de
la vivienda. La irregularidad ocupa aproximadamente
una quinta parte del territorio del municipio y una
tercera parte de los loteos irregulares se sitúan en
áreas de protección ambiental. Las estimaciones
señalan que residen en habitaciones infranormales
casi dos millones de personas en favelas, corrales de
vecinos (cortiços) y hogares improvisados3 y otros dos
millones en loteos irregulares4, la mayoría lejos de los
beneficios que la ciudad legal ofrece.
Enfrentar la cuestión de la vivienda en São Paulo
exige un enfoque que abarque una gran diversidad de
programas, para dar respuesta a los diversos tipos de
carencias y demandas: urbanización y regularización
de favelas y de loteos, recalificación de conjuntos de
viviendas, construcción por parte del poder público
y en régimen de autogestión, de construcciones en
régimen de ayuda mutua, reforma y reciclaje de
edificios vacíos y abandonados, reforma y mejora
de los corrales vecinales (cortiços), modernización e
informatización en la prestación de servicios.
Los mayores desafíos provienen no sólo de la
necesidad de abultados recursos financieros, sino
también de la difícil coordinación entre acciones de los
tres niveles de gobierno, todos ellos constitucionalmente
responsables del asunto.
Rosario constituye la segunda ciudad del sistema
urbano de la República Argentina y del eje de desarrollo
fluvial industrial del sector inferior de la Cuenca del
Plata. El conjunto, designado por Àrea Metropolitana,
cuenta con poco más de un millón doscientos mil
habitantes, de los cuales casi un millón reside en el
municipio de Rosario. El crecimiento demográfico entre
los años de 1992 y 2001 en el Área Metropolitana
de Rosario fue del orden de 4,27% mientras que el
crecimiento del municipio de Rosario fue de 0,06%.
El PIB per capita medio de la Provincia de Santa Fé
entre los años de 1991 y 2003 fue del orden de US$
6.411,455 18.811,96 pesos (5.074,24 euros).
En el Área Metropolitana de Rosario, según el
censo de 2001, el 11,8% de la población presentaba
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el 23,19%
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de los domicilios poseían algún tipo de inadecuación6.
Los casos de viviendas precarias con adensamiento
excesivo son los más expresivos y alcanzan a casi una
décima parte del total de los domicilios en el Área
Metropolitana de Rosario.
Dichos datos reflejan el proceso de crisis económica
por el que el país ha pasado desde la década de 1990,
agravada al inicio de los años 2000. En ese periodo,
el Área Metropolitana de Rosario se transformó,
por un lado, en una región con una alta oferta de
servicios avanzados y, por otro, atrajo a una población
empobrecida oriunda de otras provincias, formando en
el interior del área metropolitana bolsas de pobreza,
especialmente en Rosario y en Villa Gobernador
Gálvez, constituyendo así una realidad metropolitana
y fragmentada, con desequilibrios socioeconómicos
entre las diferentes partes.
En el Área Metropolitana de Rosario la poca
capacidad de extensión del servicio de agua y
alcantarillado ha sido uno de los limitadores para la
oferta de vivienda social. Otro limitador reside en la
dificultad de articulación entre los diferentes niveles
de poder para tratar de forma conjunta los problemas
del área metropolitana. La crisis económica reciente
también ha significado una fuerte retracción de la
financiación privada para la adquisición de la vivienda,
ampliando las soluciones realizadas informalmente.
Barcelona, como la mayoría de las grandes
metrópolis, sufrió el problema de la vivienda irregular,
que se mostró más agudo en las décadas de 5060 cuando el crecimiento demográfico se aceleró y
nacieron innumerables barrios de barracas7. Después
de quince años sin presentar grandes variaciones,
en los últimos cinco años el Área Metropolitana
de Barcelona ha vuelto a crecer y tiene 3.077.154
habitantes en 35 municipios, y 1.582.738 en el núcleo
central de Barcelona. Cataluña poseía en 2001 un
PIB per capita de cerca de 20 mil Euros, superior a la
media española, de poco más de 16 mil Euros.8
Se observa un efecto de descentralización de la
población del centro metropolitano hasta su corona
inmediata, originado por las migraciones internas.
Si, por un lado, la población del Área Metropolitana
de Barcelona – AMB se mantiene estable alrededor
de los tres millones de habitantes, el conjunto de la
Región Metropolitana de Barcelona –RMB aumentó
en un 3% su población en el periodo de 1991-2001,
aumento atribuible a los movimientos migratorios
que se produjeron en el resto de la RMB, o “segunda
corona metropolitana” y que fueron acompañados por
un fuerte ritmo de construcción residencial.
A partir de 1962, con el inicio de los llamados Planes
de Desarrollo, el Estado español pasó por un periodo de
crecimiento económico. El Ayuntamiento de Barcelona
reactivó el Patronato Municipal de la Vivienda mientras
que, en el gobierno central, se iniciaban los planes
para la absorción del “barraquismo”. La Comisión de
Urbanismo de Barcelona desarrolló muchos de estos
planes, en varias fases, entre los años 1965-1972.
La construcción se realizó tanto en Barcelona, como
en municipios de la periferia a través de un plan de
actuación denominado UVA – Unidades de Absorción
Vecinal. Al final del periodo el Patronato Municipal de
la Vivienda de Barcelona declaraba la erradicación del
barraquismo en la ciudad. La cuestión actual es la
calificación de esas extensas áreas de conjuntos de
viviendas.
El principal desafío de la política de la vivienda
como un todo, hoy día, es afrontar el fuerte incremento
de precios que el mercado inmobilario viene
practicando. Ha habido una disminución del número
de viviendas protegidas, lo que afecta especialmente
a los sectores sociales con menores recursos. El
análisis de los últimos tres Planes de la vivienda,
1992-1995, 1996-1998 y 1998-2001, presenta una
disminución sucesiva del porcentaje de viviendas
protegidas de aproximadamente un 39%, 21% y 10
%, respectivamente. La legislación más reciente tiene
como objetivo asegurar la disponibilidad de área para
la vivienda protegida por medio de cesión obligatoria
de áreas en los nuevos emprendimientos.
La Región de Toscana, a diferencia de los demás
socios del proyecto, es una unidad territorial mayor
que una región metropolitana, se trata de una región
administrativa de Italia que, sin embargo, posee una
población menor. La ciudad de Florencia (capital de la
provincia homónima) tiene cerca de 350 mil habitantes
mientras que el área metropolitana florentina (que
corresponde a la conurbación de las Provincias de
Florencia - Prato - Pistoia) llega a aproximadamente
un millón de habitantes y el conjunto de la Región
de Toscana a una población de poco más de 3,6
millones de habitantes. El crecimiento demográfico
más elevado en la provincia de Florencia ocurrió entre
las décadas de 1960 y 1970 y más recientemente
revela una caída expresiva (de -3,5% en la Provincia
de Florencia, entre las décadas de 1991-2001, con
un descenso fuertemente localizado en la Comuna de
Florencia, capital y área central de la provincia, en la
que esa tasa fue aún más expresiva en ese periodo
y llegó a un
- 11,7%). La Región Toscana presentaba en 2001
un PIB per capita de cerca de 24.000 Euros, por
encima de la media nacional, que es de poco menos
de 22.000 Euros.9
En Italia, el sistema de ayuda a las capas menos
favorecidas socialmente, en lo que se refiere a las
necesidades de vivienda, se ha organizado con el paso
de los años a través de varias estructuras técnicoadministrativas y varias disposiciones legislativas. El
orden actual tomó forma en los años 60, cuando el
desarrollo industrial y la migración de la población
rural condujo la situación de la vivienda en las grandes
ciudades hacia una fase crítica.
La producción de viviendas en la Toscana acoge
básicamente tres modalidades de intervención
estatal: edificación subvencionada – construcción
a cargo público de viviendas que permanecen bajo
propiedad pública, destinadas al alquiler para núcleos
de baja renta; edificación favorecida - contribución
135
3/12/2007 16:02:28
pública parcial, de viviendas que quedarán sometidas
al régimen de propiedad privada, dirigida a núcleos
de renta media; e intervenciones del capital para el
Estado.
*
*
*
Los diagnósticos de cada ciudad que se incluyen en
el presente texto son síntesis elaboradas a partir de
los diagnósticos preparados por los equipos técnicos
de cada entidad asociada. Se han desarrollado cada
uno en el idioma del país de origen. El proceso de
elaboración de las síntesis, realizado por el equipo
técnico de São Paulo, ha procurado darle un patrón
formal de presentación que permitiera una mejor
observación de conjunto y análisis, al tiempo que se
sujeta al guión de la “metodología” asumida desde el
inicio de los trabajos: cuatro ejes de agregación de
información y análisis: Político-Institucional, Jurídico,
Urbanístico-Ambiental, Organización Social y dos
paneles que sintetizan respectivamente, la dimensión
de las dificultades y carencias (Panel 1) y las líneas de
acción, en su proceso histórico (Panel 2). Al final de
los diagnósticos se han incluido análisis comparativos
entre la situación y las políticas públicas desarrolladas
en las ciudades de cada continente y al final un texto
que se reflexiona sobre el conjunto. El trabajo se cierra
con un documento de recomendaciones que ha sido
debatido y ajustado según las discusiones realizadas
en el II Seminario Internacional, en São Paulo, y en
los III Eventos Locales en Barcelona y Rosario, con la
participación del equipo de São Paulo, responsable de
la elaboración del documento final.
Los trabajos fueron coordinados por el RESOLO
– Departamento Técnico de Regularización del
Parcelamiento de Suelo de la Secretaría de la Vivienda
del Muncipio de São Paulo, tanto la coordinación
técnica como la investigación corrieron a cargo del
Laboratorio de la Vivienda y Asentamientos Humanos
- LABHAB, grupo de investigación y extensión de la
Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad
de São Paulo. El conjunto de actividades desarrolladas
por investigadores de la universidad y por técnicos,
representantes de las ciudades, ha permitido un
importante intercambio de saberes y prácticas, lo que
ha revelado como resultado una interesante reunión
de datos y reflexión. Este informe final constituye,
sin lugar a dudas, una contribución relevante para la
comprensión de la cuestión del acceso al suelo y a la
vivienda social, tanto en los aspectos específicos de
cada lugar, como en sus dimensiones más amplias,
de desafío que afecta a todo el planeta, aunque con
intensidades muy diversas.
Al coordinar el presente trabajo, el RESOLO
–Departamento Técnico de Regularización del
Parcelamiento del Suelo de la Secretaría de la Vivienda
del Municipio de São Paulo, ha tenido la oportunidad
de observar su propio trabajo en el contexto de las
políticas de acceso al suelo y a la vivienda social
por los sectores sociales de menor renta en una
135
ciudad metropolitana que en sesenta años ha crecido
8,5 millones de habitantes10. La regularización de
asentamientos es una práctica que comenzó en São
Paulo en la década de los setenta,11 que procura la
calificación ambiental de los asentamientos irregulares
y clandestinos, una condición grave que se halla
presente en la casi totalidad de las metrópolis y
grandes ciudades latinoamericanas.
El estudio histórico y comparado de los cuatro
casos abordados muestra que la urbanización
acelerada que ocurre en América Latina a partir de
la década de los 50, pero principalmente a partir de
1970, ocurrió en Europa casi un siglo antes, cuando
se inicia la industralización. Hubo una nueva etapa,
con menor intensidad en la inmediata posguerra, lo
que desencadenó problemas urbanos semejantes,
de asentamientos precarios e irregulares, como el
denominado “Barraquismo”, en España. Esto prueba,
además, que en Europa, el Estado del Bienestar
Social afrontó el problema con una fuerte inversión
del sector público y regulación económica del mercado
inmobiliario, lo que nunca sucedió en América Latina,
donde las pocas y tímidas iniciativas siempre han
sido absolutamente desproporcionadas en relación
a la necesidad. Al tener que enfrentar los mismos
problemas en una etapa posterior, en un momento
en el que el mundo caminaba hacia la restructuración
económica, para alternativas de desregulamentación y
para soluciones de mercado en detrimento de la acción
pública, se perdió la oportunidad de promover algún
equilibrio entre la necesidad y la oferta.
Las ciudades latinoamericanas se deparan hoy
con un amplio cuadro de irregularidades, en el que
la gestión del pasivo de la precariedad exige una
multiplicidad de alternativas, entre las que se encuentra
la regularización urbanística y de los terrenos, para
encarar una demanda en escala de masa. La parcela
producida por el mercado formal resulta, en términos
de porcentaje, irrisoria (mucho más en Brasil que en
Argentina) ante el total de viviendas que crece cada
año. La ciudad latinoamericana constituye una suma
del esfuerzo de pequeños ahorros, del sobretrabajo en
la edificación autónoma de la vivienda y de un amplio
cuadro de irregularidades en el área urbanística y
ambiental.
Si en la actualidad, tras poco más de dos décadas
de ajuste económico y retracción de las políticas
públicas practicadas por el estado del Bienestar Social
construido en Europa tras la segunda Guerra Mundial,
las ciudades europeas comienzan a depararse con
un proceso creciente de desigualdades sociales, con
concentración de renta y pauperización, además de
dificultades de acceso a la vivienda por parcelas de su
población, en América Latina este cuadro es mucho
más severo.
Entre áreas de la ciudad que se articulan a los
circuitos globales y se mueven en esa esfera de
marcos económicos y culturales, y la masa popular
que sobrevive al margen del proceso, en un contexto
visiblemente concentrador y excluyente, existe una
3/12/2007 16:02:28
distancia tan grande, que no hay patrones posibles de
reglas urbanísticas, ambientales y de procedimientos
institucionales que sean capaces de atender al
conjunto. La informalidad en aumento es la respuesta
que la sociedad viene encontrando.
En estas condiciones, la función de la regularización,
que sólo debería ser un expediente administrativo,
complementario de una política robusta de inversiones
en la vivienda, acaba por asumir una dimensión
mucho mayor, como portal a través del que millares
de excluídos pasan en busca de alguna adquisición de
derechos y de acceso a la ciudad y a la ciudadanía.
Si al inicio, el trabajo de RESOLO, que surgió en
1973, tenía un carácter inmediatista de atender a
los problemas de la población y responder a la fuerte
demanda social, su trayectoria puso de manifiesto
el problema público, ambiental que desencadenaba
y su dimensión como forma de enfrentamiento del
problema cada vez más amplio.
La calificación urbanístico-ambiental se ha
mostrado como el primer paso para la reorganización
espacial, tanto de las condiciones de infraestructura
como de las remodelaciones de espacios públicos y
áreas verdes, promoviendo la reorganización de la
esfera pública de consumo del espacio, así como el
tratamiento individual de la parcela y de la vivienda. La
presencia del Estado y de los equipamientos públicos,
plazas, áreas de ocio y áreas verdes para garantía de
la convivencia comunitaria, posibilita la reducción de la
exclusión social, e incluso la disminución de los índices
de violencia en territorios que antes se encontraban
excluídos de la legalidad y de la atención pública a
las condiciones básicas de calidad socioambiental.
La regularización, de esta manera, se encauza en la
perspectiva de acceso a la ciudad y de la adquisición
de derechos.
en:
http://www.fceco.uner.edu.ar/cpn/catedras/matem1/
estadistic/e06flpn.doc.
Fecha
de
consulta:
10/05/2007.
Cambio según la cotización del 31/12/2003.
6
Según Censo de Población y Vivienda de 2001 –INDEC-
Argentina.
7
Por barrios de barracas se entiende los asentamientos
urbanos de carácter muy precario, construidos generalmente
con materiales de reciclaje (chapas, cartón o plástico).
8
En 2001, Cataluña tuvo un Producto Interior Bruto-PIB
per capita de 20.145,73 Euros, mientras que el PIB per capita
de España era de 16.147,63 Euros. Cf. El Territori Metropolità
de Barcelona - Dades bàsiques, evolució recent i perspectives.
Barcelona Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana
de Barcelona, p. 76.
9
Cf. Regions: Statistical Yearbook 2006. Disponible en:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Fecha de consulta: 9
de
mayo de 2007.
10
Según los censos demográficos (IBGE), São Paulo tenía
en números redondos 1,3 millones en 1940 y 10 millones en
2000.
11
El tema de la regularización surge por primera vez en
São Paulo junto a la consolidación de la regulamentación
urbanística, en la década de los 30. Con la promulgación de
la Ley de Zoneamiento en 1972 se creó un Grupo de Trabajo
con la tarea de estudiar y proponer una solución para los
parcelamientos irregulares y clandestinos, y en 1981 se crea
la Supervisión Especial de Regularización de Parcelamientos
y Asfaltamiento –SERLA, vinculada al Gabinete del Alcalde
(Prefeito)
y
que
concentra
las
competencias
que
se
refieren a la regularización, tanto técnicas como jurídicas
(CENEVIVA, L.L.V. Parcelamientos urbanos y propiedad de
la tierra: evidencias recogidas a partir de la regularización
de parcelamientos en el municipio de São Paulo, 1994,
Disertación de Maestría presentada en la FAUUSP).
En 1983, el SERLA fue transferido para la SEHAB, como
parte del departamento de Parcelamiento del Suelo. A partir
de 1991 la regularización asumió carácter de política pública,
Notas:
con la creación en aquel entonces del RESOLO, que pasó a
Fuente: IBGE -Instituto Brasileño de Geografía y
trabajar en favor de la regularización jurídica (garantía de
Estadística. Producto Interior Bruto de los Municipos 2004
la pose) y urbanística de los parcelamientos promovidos con
Disponible
algún nivel de irregularidad de acuerdo con la legislación
1
en:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/
economia/pibmunicipios/2004/comentario.pdf.
Fecha
de
vigente y las condiciones de habitabilidad.
consulta: 16 de abril de 2007. Cambio según la cotización del
31/12/2004.
2
Fuente: IBGE, elaboración: Emplasa, 2002.
3
Datos del Censo IBGE 2000 y del informe Diagnóstico
de los Parcelamientos Irregulares. RESOLO/SEHAB, 2002,
reevaluados por investigación en fase de conclusión, de
la fundación SEADE, contratada por el Ayuntamiento con
recursos del Programa Cities Alliance del Banco Mundial
estima que sólo en el Municipio hay cerca de 400.000 familias
que residen en favelas, o sea, una población del orden de 1,6
millones y 2 millones de personas. O Estado de São Paulo,
15/072007.
4
Datos del informe Diagnóstico de los Parcelamientos
Irregulares. RESOLO/SEHAB, 2002.
5
Según FERNÁNDEZ, Juan Manuel, LEGUIZAMON, María
José e PÉREZ DE DEL NEGRO, María Angélica. Relación entre
presión tributaria y PBI per capita en provincias argentinas
años 1991 a 2003. Facultad de Ciencias Económicas –
Universidad Nacional de Tucumán – Argentina. Disponible
137
3/12/2007 16:02:28
3/12/2007 16:02:28
SÃO PAULO
1.1.
PANEL 1 – GRANDEZAY EXPRESIÓN DE
LA PROBLEMÁTICA DEL ACCESO AL SUELO Y A
LA VIVIENDA SOCIAL
El municipio de São Paulo*, capital del Estado de São
Paulo y núcleo central de la Región Metropolitana, contaba
en el Censo de 2000 con 10.435.540 de habitantes y,
considerando la región metropolitana, alcanzaba una
población de 17.878.703 de personas, siendo el cuarto
mayor aglomerado urbano en el mundo. La población
paulistana está creciendo a un ritmo inferior al del resto
de Brasil pero en 2000, aún representaba el 6,15% de la
población brasileña. Del total de la población de la región
metropolitana, el 95,75% es urbana1.
El municipio de São Paulo constituye el núcleo central
de la Región Metropolitana. Según datos de 2004, el
Municipio de São Paulo concentraba el 9,09% del PIB
(Producto Interior Bruto) nacional y el 29,39% del PIB
del Estado de São Paulo2. Aunque estos porcentajes
hayan sido mayores en la década de 1970, el municipio
sigue siendo el polo fundamental de organización de la
red de servicios, distribución de mercancías y producción
industrial en Brasil.
A pesar de su pujanza económica, la ciudad de São
Paulo presenta un acentuado cuadro de desigualdades
sociales que se manifiestan en su configuración espacial.
Alta calidad urbana y fuerte precariedad se encuentran
lado a lado en la malla urbana y, de un modo más
general, en la fuerte discrepancia visible entre el área
consolidada, más central, y la periferia, lo que es aún
más acentuado si consideramos la región metropolitana
y no sólo el municipio de São Paulo. La ciudad y la
región metropolitana han pasado por un proceso de
urbanización marcado, en gran medida, por el desfase
entre los intentos de control institucionalizado de este
crecimiento y las diferentes formas de inserción espacial
y social de las clases más pobres en el tejido urbano.
Con el objetivo de apuntar un panorama de la
problemática habitacional a partir de indicadores y su
consecuente cuantificación y espacialización, se presenta
a continuación un informe de datos secundarios e
informaciones acerca del déficit habitacional en Brasil,
en el Estado de São Paulo, en la Región Metropolitana de
São Paulo y en el Municipio de São Paulo.
Las agencias que se ocupan de las estadísticas
producen datos, desarrollan investigaciones con muestras
e informes, entre los que el Censo Demográfico, que se
realiza cada década, es el más significativo. El déficit
es un concepto construido a partir de la comprensión
de la cuestión de la vivienda, teniendo en cuenta datos
del Censo y de las PNADs- Encuestas Nacionales por
Muestra de Domicilios. El concepto y la metodología
que ha desarrollado la Fundación João Pinheiro para el
cálculo del Déficit Habitacional se han convertido en una
referencia nacional y han pasado por sucesivas mejoras
desde su primera publicación.
En 1995, la Fundación João Pinheiro hace el primer
estudio sobre el déficit habitacional de Brasil sobre la
situación de la vivienda en 1991, con datos de las
Unidades de la Federación y Regiones Metropolitanas,
recogidos en el PNAD. Posteriormente, realizan sucesivas
revisiones y mejoras del cálculo. La relación de la
metodología para incluir los datos de los municipios sólo
fue posible después de la divulgación de los microdatos
del Censo 2000 del IBGE, en 2002. Este tercer estudio
fue divulgado en 2004 e incorporó al déficit habitacional
la zona rural de la región norte, lo que generó un
aumento del valor total del déficit nacional. Este cálculo
también sufrió una actualización de datos, que fueron
publicados en 2006. Los datos que aquí se presentan se
refieren a esta última versión3.
El denominado Déficit Habitacional Básico, que se
calculó en esa fecha, se refiere a la suma de los totales
referentes a la cohabitación familiar, a los domicilios
improvisados y a los domicilios rústicos para todos los
municipios brasileños en regiones metropolitanas o con
más de 20.000 habitantes. Los municipios con menos de
20.000 habitantes fueron agregados por microrregión
del IBGE.
Para observar el déficit es necesario considerar
tanto las condiciones de la unidad habitacional, como
su inserción en el conjunto urbano. Sin embargo, la
Fundación João Pinheiro ha partido del principio de no
sobrestimar el déficit habitacional y ha propuesto la
diferenciación entre déficit e inadecuación habitacional. El
déficit está directamente relacionado con las deficiencias
del parque de viviendas y puede ser entendido como
déficit por necesidades de aumento o de reposición
de ese parque. Inadecuación habitacional implica la
necesidad de reformas y ampliación de estructuras
específicas: viviendas con carencia de infraestructura,
con densificación excesiva de personas, con problemas
relativos a los terrenos, con alto grado de depreciación
o sin unidad sanitaria domiciliar exclusiva. Este
concepto tiene el propósito de romper con la lógica de la
construcción de nuevas viviendas como única solución
para la atención de la demanda de viviendas.
A. Déficit Habitacional en el Estado y en el
Municipio de São Paulo
Patrón mínimo de habitabilidad
Las viviendas que se encuentren por debajo del
patrón mínimo de habitabilidad se incluyen en el déficit
habitacional. Se trata de la definición operacional de
un patrón mínimo de habitabilidad, que abarca las
clasificaciones de cohabitación familiar y la calidad de la
vivienda por debajo de lo aceptado como adecuado en
el contexto cultural brasileño.
Según la Fundación João Pinheiro, los números del
déficit habitacional para el Estado de São Paulo suman un
total de, aproximadamente, 773 mil viviendas, como se
puede observar en la tablas que se presentan bajo estas
líneas. A pesar del número expresivo, por su porcentaje,
el déficit en el municipio de São Paulo representa una
situación menos grave que en el resto del país: el déficit
municipal en São Paulo es del 6,68%, mientras que la
139
3/12/2007 16:02:28
media en el país es del 11,08%, lo que, sin embargo,
representa, por su tamaño4, el 4,5% del déficit nacional
de viviendas urbanas. En números absolutos, ese déficit
corresponde a cerca de 203 mil unidades. Si se considera
la región metropolitana como un todo, el déficit llega a
casi 361 mil unidades habitacionales.
TABLA 01 – ESTIMATIVA DEL DÉFICIT
HABITACIONAL BÁSICO, TOTAL DE DOMICILIOS
PARTICULARES URBANOS Y PORCENTAJE DEL
DÉFICIT URBANO CON RELACIÓN AL TOTAL DE
DOMICILIOS URBANOS – 2000
Déficit Habitacional
Básico*
Especificación
Total
de Domicilios
Particulares
Urbanos
Déficit
Habitacional
Urbano
en porcentaje
Total
Urbano
Rural
5.890.139
4.140.088
175.051
37.369.980
11,08%
Estado
de São
Paulo
773.490
718.283
55.207
9.731.908
7,38%
Región
Metropolitana
de São
Paulo
360.648
343.160
17.488
4.800.662
7,15%
Municipio
de São
Paulo
203.404
188.763
14.641
2.826.603
6,68%
Brasil
Fuente: Fundación João Pinheiro, 2005.
* El déficit habitacional básico se compone de la suma de la cohabitación
familiar, de los domicilios improvisados y de los rústicos.
La composición del déficit habitacional básico demuestra
que el problema de la vivienda en el Estado de São Paulo
se halla concentrado en la Región Metropolitana, que
presenta aproximadamente el 56,34% de la cohabitación
familiar y de las viviendas improvisadas urbanas5, y en
la capa de la población con renta de hasta 3 salarios
mínimos (según tabla 2).
TABLA 02 – DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS
VIVIENDAS URBANAS IMPROVISADAS Y DE LA
COHABITACIÓN FAMILIAR URBANA POR CAPAS
DE RENTA MENSUAL FAMILIAR – 2000
Especificación
Niveles de renta mensual familiar (en salarios
mínimos – SM)
Hasta 3 De 3 a 5
De 5 a 10
Más de 10
Total
Brasil
76,07
12,13
8,32
3,48
100
Estado
de São
Paulo
61,23
18,28
14,43
6,06
100
7,95
100
9,76
100
Región
Metro56,34
18,98
16,73
politana
de São
Paulo
Municipio
52,46
19,39
18,40
de São
Paulo
Fuente: Fundación João Pinheiro, 2005.
140
TABLA 03 – ESTIMATIVA POBLACIONAL EN
EL MUNICIPIO DE SÃO PAULO, POR TIPO DE
ASENTAMIENTO (O SIN TECHO)
Estimativa poblacional residente en São Paulo
Indicadores
Favelas*
Población
1.160.597
Loteos
Irregulares**
1.597.986
Corrales
de Vecinos***
Personas
que viven en
la Calle****
500.000
10.000
Fuentes: * Censo de Favelas – HABI/CEM, 2003. ** Informe
Diagnóstico de Asentamientos Irregulares-RESOLO/SEHAB,
2002. *** SAS / PMSP, 2004. **** FIPE, 2003.
El porcentaje de la población paulistana que vive
en favelas crece. Entre 1980 y 2000, la población
favelada en el municipio creció a una tasa del 5,12%,
mientras que la población municipal, para el mismo
periodo, creció a una tasa del 1,07% al año6. Y de la
misma manera que la población municipal, la población
favelada creció sobremanera en la periferia.
En el municipio de São Paulo, además de las
favelas y de los asentamientos irregulares que
asumen condición de centralidad en la problemática
habitacional, se encuentran también los corrales de
vecinos (cortiços), localizados principalmente en la
región central de la ciudad, que presentan una grave
situación de insalubridad, riesgo y alta densidad
poblacional, además de los altos costes de alquiler
y de tarifas de agua y luz. En la región central se
concentran también las personas que viven en la
calle.
Inadecuación habitacional
El criterio de inadecuación habitacional aúna
situaciones
específicas
que
exigen
acciones
diversificadas para su solución, que no necesariamente
se corresponden con la construcción de nuevas
unidades habitacionales7.
El concepto incluye las nociones de: inadecuación
del terreno (cuando la parcela no está regularizada
técnica o jurídicamente o su propiedad no es segura;
inadecuación por la densificación excesiva (cuando
el domicilio presenta un número medio de vecinos
superior a dos personas por habitación); ausencia de
baño de uso exclusivo de la vivienda; y asimismo,
carencia de infraestructura (viviendas que no poseían
al menos uno de los servicios básicos: energía
eléctrica, red de suministro de agua con canalización
interna, red de alcantarillado o fosa séptica y colecta
de basura8). Cada tipo de inadecuación se computa
aisladamente. Los números no pueden ser sumados,
ya que un mismo domicilio puede tener más de un
tipo de inadecuación. Al igual que en el caso del
déficit, la inadecuación de la vivienda se concentra
fuertemente en los niveles de renta familiar de hasta
3 salarios mínimos, según se demuestra en las tablas
que aparecen a continuación.
3/12/2007 16:02:29
TABLA 04 – CRITERIOS DE INADECUACIÓN DE LOS DOMICILIOS PARTICULARES PERMANENTES
URBANOS – 2000
Inadecuación de los
terrenos
Especificación
Densificación
Excesiva
Vivienda sin cuarto de
baño
Carencia de
Infraestructura**
Total
% de los
Domic.
Urbanos
Total
% de los
Domic.
Urbanos
Total
% de los
Domic.
Urbanos
Total**
% de los
Domic.
Urbanos
2.173.068
5,82
2.839.170
7,60
3.215.997
8,61
11.992.535
32,09
Estado de São
Paulo
530.719
5,45
900.686
9,25
123.412
1,27
936.496
9,62
Región Metropolitana de São
Paulo
346.070
7,21
588.499
12,26
59.924
1,25
571.466
11,90
Municipio de
São Paulo
178.224
6,31
299.755
10,65
29.916
1,06
219.559
7,77
Brasil
Fuente: Fundação João Pinheiro, 2005.
* Sólo casas y pisos urbanos. Se excluyen las viviendas improvisadas, pero se incluyen las viviendas rústicas.
** Viviendas urbanas que no poseen uno o más de los siguientes servicios de infraestructura: iluminación eléctrica, red general de
suministro de aguas, red general de alcantarillado o fosas sépticas y colecta de basura.
TABLA 05 – COMPONENTES DE LA INADECUACIÓN DE LAS VIVIENDAS URBANAS Y PORCENTAJE ENTRE
LA POBLACIÓN URBANA EN EL NIVEL DE RENTA FAMILIAR DE HASTA 03 SUELDOS MÍNIMOS – 2000
Densificación Excesiva
Especificación
Inadecuación de los
terrenos
Viviendas sin cuartos
de baño
Carencia de
Infraestructura
Total
% en la franja
de hasta 3 SM
Total
% en la franja
de hasta 3 SM
Total
% en la
franja de
hasta 3 SM
Total
% en la
franja de
hasta 3 SM
2.839.170
57,96
2.173.068
57,44
3.215.997
83,80
11.992.535
60,32
Estado de São
Paulo
900.686
39,98
530.719
44,26
123.412
59,08
936.496
45,41
Región Metropolitana de SP
588.499
37,23
346.070
43,60
59.924
50,66
571.466
43,87
Municipio de
São Paulo
299.755
33,85
178.224
41,50
29.916
43,20
219.559
42,29
Brasil
TABLA 06 – ESTIMATIVA DEL DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO Y PORCENTAJE DE VIVIENDAS
DESOCUPADAS – 2000
Déficit Habitacional Básico
Total
Urbano
Total de Domicilios Desocupados
Rural
Total
Urbano
Rural
Brasil
5.890.139
4.140.088
175.051
6.029.756
4.580.147
144.609
773.490
718.283
55.207
1.398.358
1.230.327
168.031
Región Metropolitana de São Paulo
360.648
343.160
17.488
674.847
651.707
231.140
Municipio de São Paulo
203.404
188.763
14.641
420.327
402.807
17.520
141
3/12/2007 16:02:29
La tabla 6 pone de manifiesto una paradoja sobre
la cuestión de la vivienda en São Paulo, pues el total
de viviendas desocupadas (que son las viviendas que
en la fecha del censo realizado por el IBGE, en 2000,
se encontraban desocupadas9) es prácticamente el
doble del total del déficit habitacional urbano. Este
dato destaca la necesidad de conocer y calificar estos
domicilios desocupados, de modo que parte del déficit
se pueda ecuacionar con los mismos.
En los últimos años se ha comprobado una
reducción del ritmo de crecimiento poblacional en el
país. La población municipal de São Paulo, que crecía
un 3,66% al año en la década de 70, ha presentado
una fuerte caída en los años siguientes: entre 1980
y 1991, la tasa se redujo al 1,13% al año, lo que
representa la primera vez en la historia reciente de la
ciudad en la que los saldos migratorios han arrojado
cifras negativas10 . La tasa de crecimiento poblacional
del municipio de São Paulo, así como de la Región
Metropolitana, demuestra que, en la década de 90 el
centro ha perdido población, mientras que áreas de
los bordes de la mancha urbana, en la periferia, han
arrojado las mayores tasas de crecimiento. (ver figura
01, página 22).
Estudios del déficit habitacional revelan que la
región sureste del país se destaca en el contexto
brasileño en términos de grandeza, en números
absolutos, de la problemática de acceso al suelo
urbano y a la vivienda social. De la misma forma,
se destaca el municipio de São Paulo con relación al
Estado. Asimismo, es importante resaltar que el déficit
no se distribuye homogéneamente por el territorio
de la metrópoli o del municipio, lo que provoca que
sea necesaria la creación de diferentes alternativas
de políticas públicas para atender a las diferentes
situaciones y demandas.
La especialización de estas constataciones realza
el cuadro de segregación socio-espacial sobre el que
se desarrolla el crecimiento de la región de São Paulo.
El Mapa de la Exclusión/Inclusión Social de la Ciudad
de São Paulo11, demuestra que la desigualdad social
se expresa en el territorio por grandes contrastes, por
los que una pequeña parte de la población más rica
disfruta de amplia infraestructura instalada y la más
pobre enfrenta diversas carencias, ausencia de los
servicios públicos, violencia y exclusión. (ver Mapa 2,
página 22).
Este cuadro pone de manifiesto que el debate
acerca del cálculo del déficit habitacional en Brasil
debe ser un tema importante en las agendas de los
gobiernos de los municipios, de los estados y federal
para la definición de prioridades y programas más
eficaces y con capacidad para tratar cada tipo de
problema relacionado con la vivienda.
1.2 PANEL 2 – EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS
URBANAS, DE ACCESO AL SUELO Y VIVIENDA
SOCIAL EN SÃO PAULO Y EN BRASIL
Desde el inicio del siglo XX, el establecimiento de las
142
condiciones necesarias para el crecimiento económico,
para el desarrollo industrial y el consecuente desarrollo
urbano de las ciudades brasileñas vino de forma
asociada a las dificultades de reproducción de la clase
trabajadora, en especial del acceso a la vivienda,
para el que las formas autónomas de producción y
constitución de alternativas han llegado a ser más
amplias que la provisión por medio del Estado o por el
mercado formal.
La expansión de la economía nacional aliada al
proceso de industrialización y urbanización intensa
en esos moldes, produjo un significativo cuadro de
exclusión socioespacial en las ciudades, que expresa un
proceso de “urbanización con bajos salarios12”. Eso se
refleja hoy en la morfología de las ciudades brasileñas
que demuestran un abismo socioeconómico y espacial
entre la porción legal dotada de infraestructura y la
ilegal con grandes precariedades y carencias.
En el contexto nacional, se identifica que la
construcción de una política pública de acceso al
suelo y a la habitación social en Brasil presentó
distintos periodos de desarrollo y consolidación, con
repercusiones e impactos socioeconómicos y espaciales
distintos en las ciudades brasileñas.
La producción de viviendas en el inicio del siglo XX
fue prioritariamente realizada por la iniciativa privada,
con los recursos excedentes de la actividad del café, y
poca regulación del Estado. En la ciudad de São Paulo,
se consolidaron diferentes formas de producción
de vivienda social, como los barrios obreros (vilas
operárias), los corralones de vecinos (cortiços) y las
casas de alquiler.
A partir de la década de 30, la producción a través
de fondos organizados por categorías profesionales
(Institutos de Jubilaciones y Pensiones – IAPs) se hizo
significativa en el país, aunque no representara la
estructuración de una política estatal.
En el periodo militar (1964-1984), en el que se
crearon las bases de esta política a escala nacional,
se definieron diferentes modalidades de intervención
estatal en el mercado de la vivienda – producción,
distribución y consumo de unidades residenciales,
bases que aún hoy influyen en la estructura de
actuación del gobierno.
Así, entre las décadas de 1960 y 1980, el Estado
adoptó una estructura centralizada de políticas y de
planificación urbana. Los principales instrumentos de
la política urbana en ese periodo fueron el Sistema
Financiero de Habitación – SFH y el Banco Nacional de
Habitación – BNH, creados en 1964, que promovieron
la intensificación del proceso de verticalización,
de extensión en dirección a la periferia y de gran
expansión de la red de infraestructura urbana de las
ciudades brasileñas. Ese sistema utilizó los recursos
del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio – FGTS13
y del ahorro privado para realizar las intervenciones.
Como crítica a la producción en este periodo, se
apunta que la mayor parte de los subsidios contenidos
en las financiaciones del BNH se dirigieron a la
construcción de edificios de departamentos para la
3/12/2007 16:02:29
clase media, mientras que para la población de baja
renta se limitó a la producción de bloques de viviendas
populares, de baja calidad técnica y fuera del tejido
urbano existente.
Durante la vigencia del BNH, se operaron cambios en
la conducción de las acciones, pero cuestiones cruciales
como la acumulación de la falta de pago con relación
a la liquidación de las financiaciones en sus diferentes
formas de contratación inviabilizaron la continuación de
dicho sistema e incluso del Banco, en medio a la crisis
económica nacional.
Con la extinción del BNH en 1986, la responsabilidad
institucional, en el nivel federal de gobierno, sobre la
política de la vivienda y consecuentemente sobre la
política urbana también, ha cambiado constantemente
durante casi dos décadas (según se detalla más adelante,
en el eje político-institucional), variando con las sucesivas
y frecuentes creaciones de ministerios y secretarias de
gobierno para estos fines.
Por otro lado, durante ese periodo la organización
social se fortaleció, superando tanto cuantitativamente
como cualitativamente el conjunto de experiencias de
organización social anteriores, dado que se produjo la
ampliación y la pluralización de asociaciones e instituciones
que pretendían alcanzar formas de autonomía en relación
al Estado, particularmente a partir del inicio de la década
de 80.
Como uno de los resultados del largo proceso de
lucha por la democracia en el país y de articulación de
movimientos en función de la campaña de las “Elecciones
Directas Ya”, se presentó la Enmienda Constitucional de
Iniciativa Popular por la Reforma Urbana a la Asamblea
Nacional Constituyente. Lo cual propició la incorporación
del tema en la Constitución Federal, promulgada en 1988.
La Carta Magna contiene un capítulo que se refiere a la
Política Urbana, que establece el principio de la “función
social de la propiedad y de la ciudad”, expresado en los
artículos 182 y 183.
Ese mismo proceso derivó en la propuesta del primer
Proyecto de Ley de Iniciativa Popular, en 1991, que contó
con más de un un millón de firmas de electores en todo el
país. Proponía la creación del Fondo Nacional de Vivienda
Popular, basado en recursos tanto presupuestarios como
onerosos y controlados por un Consejo Nacional de la
Vivienda Popular, constituido por representantes del
gobierno, movimientos populares por la vivienda y la
sociedad civil.
Sin embargo, solamente 13 años después de
haber sido promulgada la Constitución se obtuvo la
reglamentación de los artículos 182 y 183 referentes a la
política urbana, desarrollándose en la Ley Federal 10.257
de 2001, el Estatuto de la Ciudad. Este proceso contó con
una amplia movilización social en su defensa. El Fondo
Nacional de Vivienda Popular fue aprobado por la Cámara
Federal solamente en 2004, con un texto sustitutivo tras
un gran debate entre el Poder Legislativo, el Gobierno
Federal y representantes de las entidades que elaboraron
el Proyecto de Ley original. En 2005 fue aprobado por el
Senado Federal y finalmente promulgado.
Paralelamente, diversos gobiernos municipales, al
final de la década de 80 y durante toda la década de
90, implementaron experiencias de inclusión de la
participación social en la elaboración y gestión de las
políticas públicas, contribuyendo de esta manera al
aumento significativo del control social de las mismas,
como es el caso del Presupuesto Participativo o de los
Planes Directores Participativos. Pasaron también a
surgir experiencias de programas de regularización
de los terrenos, urbanización de favelas, creación de
consejos sectoriales, realización de audiencias públicas, y
la creación de ZEIS – Zonas Especiales de Interés Social
y la posibilidad de aplicación del IPTU progresivo en el
tiempo14.
Un marco importante de la actualidad con relación a
la trayectoria de la política urbana ha sido la creación, en
2003, del Ministerio de las Ciudades que pasó a asumir
la responsabilidad de la formulación de las directrices
y principios de la política urbana nacional y, en lo que
es de competencia federal, de las políticas de vivienda,
saneamiento ambiental, movilidad, transporte y tráfico y su
consecuente articulación para la operacionalización. Todo
lo referido acarrea tanto acciones en estos sectores como
la elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Urbano
(PNDU), a través de una articulación descentralizada
en la que adquiere un papel preponderante, el proceso
de Conferencias de las Ciudades y el Consejo de las
Ciudades15.
1.3. EJE POLÍTICO – INSTITUCIONAL
Según lo observado en el apartado anterior, la mayor
parte de la financiación de la vivienda es de procedencia
federal. Progresivamente, desde el proceso de
redemocratización del país, los estados asumen mayores
responsabilidades en este área y a partir de la década de
80, también los municipios.
Así, el tratamiento del eje-político institucional se inicia
con referencias a la financiación de la política habitacional,
pasando a continuación a las estructuras institucionales
directamente responsables de la implementación de
planes y programas en cada nivel de gobierno.
A. Financiación de la Política Habitacional
Las sucesivas políticas de financiación habitacional
implementadas a nivel nacional se han mostrado poco
eficaces para alcanzar a la parcela de la población con baja
renta. Se sabe que en los últimos años, la oferta regular
de vivienda viene reduciéndose bastante, incluso para los
segmentos de renta media, por lo que de un total de 4,4
millones de unidades construidas en el periodo de 1995 a
1999, sólo 700 mil unidades fueron promocionadas por la
iniciativa pública o privada en Brasil. El resto, 3 millones
700 mil unidades han surgido como solución habitacional
por iniciativa de la propia población, predominantemente
de modo informal y precario. Esto representa cerca del
70% de la producción de vivienda en el país16. Tales datos
muestran la necesidad de altas inversiones subsidiadas
para el desarrollo de una política que pueda efectivamente
143
3/12/2007 16:02:29
revertir ese cuadro.
La estructuración de un sistema para la financiación
de la política de la vivienda en la esfera nacional sólo fue
implementado a partir del gobierno militar. Como hemos
visto en el Panel 2, se crearon el Sistema Financiero de
Habitación – SFH y el Banco Nacional de Habitación – BNH
en 1964, que establecen la segmentación de destinatarios
atendidos, formando así dos subsistemas: el primer
subsistema se formó con los recursos procedentes del
Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio – FGTS, del cual
el BNH era gestor, destinado a la población de baja renta
y operado por agencias estatales, especialmente creadas
para tal función, asociadas con empresas privadas de
construcción. El otro subsistema se estructuró a partir
de los recursos recaudados por el Sistema Brasileño de
Ahorro y Préstamo – SBPE, dirigido a las consideradas
capas de mercado y operado por los agentes privados
del sistema – agentes financieros, promotores y
constructores inmobiliarios – aunque su funcionamiento
y prioridades eran regulados por el Banco Nacional de
Habitación – BNH. En este caso, la actuación estatal se
dio de forma reguladora, a través del control del proceso
de financiación a la producción y de reglas para las
inversiones de los agentes privados en el mercado. En
ambos subsistemas se produjo el control del Estado en
la actuación de los agentes privados que, sin embargo,
no abarcó significativamente los procesos y técnicas de
producción de las unidades ni la calidad o el precio de los
componentes utilizados para la construcción.
La viabilización de unidades por el sistema durante
el periodo de existencia del BNH no fue despreciable.
Se contrataron por el Sistema Financiero de Habitación
– SFH, de 1964 a 1986, 4,8 millones de financiaciones
de viviendas, lo que representa poco más del 25% de
toda la producción del periodo – cerca de 15,5 millones
de unidades. La mayor parte de las construcciones fuera
del sistema se produjo a través de la autoconstrucción en
parcelas ilegales.
La diferencia en la producción de nuevas unidades en
cada subsistema se puede observar en la tabla que se
presenta a continuación. Si se considera la concentración
del déficit de viviendas en las franjas de renta de 0 a 3
salarios mínimos, el impacto de esos totales evidencia que
las financiaciones para las franjas de renta media, o sea,
las franjas de mercado, fue preponderante con relación a
la franja de renta más baja, lo que no corresponde a una
lógica de política social.
Económicamente, el sistema presentaba fragilidad
con relación a cuestiones macroeconómicas, dado que
dependía del ahorro nacional y del empleo para garantizar
el flujo de nuevos recursos al Fondo de Garantía por
Tiempo de Servicio – FGTS. A partir del final de la década
de 70, con la crisis económica instaurada, el país redujo
su crecimiento. El retorno de los recursos que habían sido
aplicados se vio afectado por los altos índices de falta de
pago como consecuencia de ese momento de crisis.
En este contexto, se produce el proceso de quiebra
del SFH y la extinción del BNH en 1986 – decreto-ley
n° 2.291/86. La Caja Económica Federal se hace cargo
del espolio y pasa a ser el agente operador y financiero
del FGTS en 1990, con competencia ejecutiva para las
aplicaciones de recursos del fondo. El FGTS aún es la
principal fuente de financiación de los programas, aunque
no todos sean programas efectivamente accesibles para
la franja de renta de 1 a 3 salarios mínimos. Para esa
parte de la población, los recursos del Presupuesto
General de la Unión – OGU son decisivos, puesto que se
trata de un subsidio directo.
Cabe destacar la aprobación del Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social, a través de la Ley nº 11.124
de 16 de julio de 2005, que instituyó, asimismo, el Fondo
Nacional de Vivienda de Interés Social – FNHIS. En
agosto de 2006, tomó pose, para su primer mandato,
el Consejo Gestor del FNHIS. El FNHIS deberá sumar y
articular los recursos para acciones para la vivienda en
los tres niveles de gobierno, con el objetivo de dirigirlos
a las familias de baja renta. Estos recursos se podrán
destinar a la compra, mejoría y reforma de la vivienda,
adquisición de material de construcción, recuperación de
inmuebles en áreas de corrales de vecinos, urbanización,
equipamientos comunitarios y regularización de los
terrenos.
B. Estructura Institucional Federal
Es posible considerar que a partir de la estructura
institucional creada por el Banco Nacional de Habitación
– BNH surgió en Brasil una base para el desarrollo de
una política urbana y para la vivienda de larga escala
y para todo el territorio nacional. Asimismo, se crearon
condiciones y mecanismos de financiación de dicha
política, que perduran hasta hoy, como el FGTS y el
ahorro privado.
TABLA 07 – NÚMERO DE FINANCIACIONES DE VIVIENDAS CONSTATADOS POR EL SFH (1964 A 1984)
Años
COHAB’s
De 1964 a 1984
%
Cooperativas
Otros progr.¹
SBPE
1.209.911
487.471
587.546
1.784.157
27,7
11,2
13,5
40,9
RECON
Otros progr.²
Total
245.083
42.797
4.356.963
5,6
0,9
100,0
Fuente: BNH. Extraído de : ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de política habitacional. Espaço
& Debates – Revista de Estudos Regionais e Urbanos. Ano X, 1990, nº 31. p. 29. Reorganizado por: Roberta Rodrigues, 2005.
Notas:
1. Incluye Institutos, Mercados de Hipotecas, Empresas, Prohasp, Terrenos, Infraestructura de conjuntos y Equipamientos Comunitarios
de Conjuntos, Promorar, Ficam, Prosindi, João de Barro.
2. Incluye Profico y Prodepo.
144
3/12/2007 16:02:29
Sin embargo, con la extinción del BNH, en 1986,
esta estructura institucional fue progresivamente
desmontada y se sucedió un largo periodo de
indefiniciones y una sucesión de cambios de los
responsables de su dirección e implementación de
las acciones de la política urbana como un todo.
Cronológicamente, los cambios sucedieron de la
siguiente forma:
•
•
•
•
•
•
•
En 1985, se creó el Ministerio del Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente;
En 1987, dicho ministerio se conviertió en
Ministerio de la Vivienda, Urbanismo y Medio
Ambiente, al cual estaba subordinada la Caja
Económica Federal;
En 1988, se creó el Ministerio de la Vivienda y
Bienestar Social;
En 1990, se creó el Ministerio de Acción
Social, vinculando la política de la vivienda a
las políticas de acción social;
En 1995, se creó la Secretaria de Política
Urbana, subordinada al Ministerio de
Planificación y Presupuesto;
También en el mismo gobierno, esta Secretaría
se transformó en Secretaria Especial de
Desarrollo Urbano – SEDU, vinculada a la
Presidencia de la República hasta 2002.
En 2003, se creó el Ministerio de las
Ciudades.
Actualmente, el Ministerio de las Ciudades es el
órgano responsable del diseño de la política nacional
de la vivienda y del establecimiento de su estructura
de financiación, así como de los programas que se
disponibilizan y a los que acceden los demás entes de
la federación.
Cabe destacar que a partir de la Constitución Federal
de 1988 la Política de la Vivienda en Brasil pasó a ser
responsabilidad de las esferas federal, de los estados
y municipios. Esta estructuración descentralizada
resguarda relativa autonomía para los Estados y
Municipios, así como para las compañías y empresas
públicas, en la determinación de propiedades, en la
aplicación de los recursos e implementación de los
proyectos en las áreas de la vivienda y urbana. El
Ministerio de las Ciudades desarrolla su acción con el
fin de fortalecer la participación de las tres esferas de
gobierno.
El Ministerio de las Ciudades se estructura en
cuatro Secretarias Nacionales: Vivienda, Programas
Urbanos, Saneamiento Ambiental y Transporte y
Movilidad Urbana. Es competencia, asimismo, del
Ministerio la función de gestión de la aplicación y la
distribución de los recursos del Fondo de Garantía por
Tiempo de Servicio – FGTS17.
La CAIXA está vinculada al Ministerio de Hacienda y
es la principal operadora de programas urbanos, sobre
todo de vivienda y saneamiento. Además de la CAIXA,
el Banco Nacional de Desarrollo – BNDES también
es operador de programas urbanos, en especial de
saneamiento y transporte.
Después de la creación del Ministerio de las
Ciudades, las inversiones en vivienda
se han
ampliado si se comparan a las de los últimos 25
años, especialmente con recursos del Fondo de
Garantía por Tiempo de Servicio – FGTS, rompiendo
la tendencia histórica de regresión en las inversiones
desde el Banco Nacional de Habitación. Por ejemplo,
la resolución de n° 460 del Consejo Curador del FGTS
amplió los recursos para subsidio a la vivienda para
familias que tienen renta por debajo de cinco sueldos
mínimos, lo que está canalizando recursos hacia las
franjas de menor renta, en las que se concentra el
déficit de vivienda18.
En cuanto al saneamiento básico, la Encuesta
Nacional de Muestra por Domicilio – PNAD, con datos
de 2005, demuestra una vuelta de las inversiones,
revelando una mejora expresiva de los índices de
cobertura de los principales servicios de saneamiento
cuando se los compara a los obtenidos en 2002.
Además de la estructura institucional heredada de
otros ministerios, algunos programas y acciones que
antes eran desarrollados en otros sectores del gobierno
se han mantenido y han sido puestos en marcha,
como el Programa Habitar Brasil BID (formulado por
la antigua Secretaria Especial de Desarrollo Urbano –
SEDU). Programas como el PSH (Programa de Subsidio
a la Vivienda de Interés Social) y al PAR (Programa
de Arrendamiento Residencial) han sufrido cambios
normativos y nuevas acciones y programas como el
Programa de Crédito Solidario y el PEHP (Programa
Especial de Vivienda Popular) han sido creados19.
Por otra parte, la reglamentación de los terrenos,
posibilitada por el Estatuto de la Ciudad, se ha adoptado
como política pública con el objetivo de alcanzar la
pose segura de la vivienda por lo que ha recibido una
dotación específica y ha asumido la designación de
Programa Papel Pasado20.
Por otro lado, en el campo de la vivienda de mercado,
se estimuló21 un escenario favorable para la producción
de viviendas, bajo los moldes del que fue propuesto
en la Política Nacional de la Vivienda. Asimismo, para
impulsar el mercado de inmuebles para la clase media,
se aprobaron medidas para perfeccionar el marco
regulador e incentivo tributario22.
Se empezaron, también, a realizar las Conferencias
Nacionales de las Ciudades cada dos años. Las
preceden conferencias municipales y autonómicas y
eligen a los representantes que van a componer el
Consejo de las Ciudades, elemento importante en la
estructura creada.
C. Estructura institucional del Estado de São
Paulo
La Secretaría de la Vivienda del Estado de São
Paulo, creada en 198323, es el órgano responsable
de la conducción de la política habitacional en esta
esfera de gobierno y, consecuentemente, de trazar
diretrices, establecer metas, planificar y desarrollar
145
3/12/2007 16:02:30
programas habitacionales específicos. La Secretaria
acoge y coordina el Grupo de Análisis y Aprobación
de Proyectos Habitacionales – GRAPROHAB, creado
en 1991, con la finalidad de integrar y unificar las
diversas Secretarías y órganos involucrados en el
licenciamento de parcelas y proyectos habitacionales
en el Estado de São Paulo.
Por otro lado, la Compañía de Desarrollo
Habitacional y Urbano del Estado de São Paulo – CDHU
es una empresa del Gobierno Autonómico, vinculada
a la Secretaria de la Vivienda. Es el agente promotor
de vivienda que ejecuta los programas habitacionales
en todo el territorio autonómico, y se dirige hacia la
construcción de viviendas destinadas a la población
con renta de 1 a 10 salarios mínimos.
La CDHU se creó en 1989 en sustitución de
instituciones con objetivos semejantes: Caja Estatal
de Casas para el Pueblo – CECAP (de 1949 a 1980);
Compañía de Desarrollo de São Paulo – CODESPAULO
(de 1981 a 1983) y Compañía de Desarrollo Habitacional
– CDH (de 1984 a 1988). Existe, por tanto, antes de
la creación de la Secretaría de la Vivienda, pero, hasta
mediados de la década de 80, actuaba meramente
como ejecutor de programas habitacionales formulados
y financiados por el Gobierno Federal. Ni la esfera del
estado, ni la municipal participaban en la identificación
de prioridades sociales ni tampoco en el proceso de
decisión sobre la operacionalización de los programas
de vivienda que serán implantados24.
El primer programa de la vivienda del Estado de São
Paulo, iniciado en 1985, fue el Programa Municipal de
la Vivienda (PMH) que se enfocó principalmente hacia
la construcción de pequeños conjuntos de Viviendas
en los municipios de medio y pequeño porte del
interior del Estado. Sólo en 1988 se comercializaron
los primeros conjuntos de vivienda en el municipio de
São Paulo.
En 1989, la Ley Autonómica 6.566/1989 elevó
en un 1% la cuota del ICMS (Impuesto sobre
circulación de Mercancías y Servicios) destinando
esos recursos a la vivienda en el Estado de São Paulo.
A partir de 1998 ese porcentaje dejó de ser un
recurso vinculado, por considerarse inconstitucional
la vinculación a un fin específico. Los gobiernos
sucesivos intentaron sostener políticamente el flujo de
recursos anteriormente previstos. Sin embargo, con
el fin de la obligatoriedad legal de la destinación fija
para la vivienda (vinculación), el mantenimiento de
estos recursos pasó a depender de su destino en el
presupuesto, votado todos los años por la Asamblea
Legislativa.
Actualmente la CDHU denomina a sus programas
Pro-Hogar (Pró-Lar), y agrega diferentes frentes de
actuación con la finalidad de atender a una mayor
diversidad de situaciones. También procura establecer
acuerdos
entre
ayuntamientos,
organizaciones
gubernamentales y no-gubernamentales, iniciativa
privada y la propia población para la viabilización
de los proyectos de vivienda. Engloba los siguientes
programas:
146
Actuación en Corrales de Vecinos (Cortiços)
– PAC, creado por el Decreto 43.132 de junio de
1998 del Gobierno del Estado y realizado en conjunto
con el Ayuntamiento del Municipio de São Paulo, con
recursos del Banco Interamericano de Desarrollo –
BID, este programa ofrece alternativas de atención
a la vivienda, para viabilizar la permanencia de las
familias en la misma región donde viven y el acceso a
la infraestructura disponible;
Actuación en Favelas y Áreas de Riesgo que
procura, en situaciones asociadas a otros programas,
la recuperación de áreas ocupadas de forma irregular
o de urbanización informal e sujetas a restricciones
legales y ambientales.
Autoconstrucción, que tiene como objetivo la
producción de nuevas viviendas y la implementación
de conjuntos habitacionales con participación de
organizaciones populares a través de dos subprogramas
– Demanda General y Loteo Autoconstrucción – que
están siendo desarrollados por la CDHU en asociación
con los municipios, y que da prioridad a las familias
con renta entre 1 y 3 salarios mínimos;
Construcción Asociativa25, que promueve la
autoconstrucción de viviendas en régimen de trabajo
colectivo en asociación con Entidades Comunitarias,
especialmente en las regiones metropolitanas;
Núcleos de Viviendas por Contrata, promueve
la construcción de viviendas en régimen de
contrata con ejecución de las obras por empresas
contratadas, además de contar con la colaboración
de los Ayuntamientos (Prefeituras). Se financian las
construcciones de nuevas viviendas en conjuntos
de viviendas con infraestructura y equipamientos
colectivos.
Forman parte también del Pro-Hogar los
programas
CréditoHabitacional,
Microcrédito
Habitacional, Viviendas Indígenas, Viviendas Rurales
y Regularización (urbanística).
D. Estructura Institucional del Municipio de São
Paulo
En Brasil, el poder municipal actúa tradicionalmente
en la regulación urbanística y la concesión de licencias
de parcelación y edificación. Así, la infraestructura
institucional que interviene en el acceso a la vivienda ha
sido durante largos años primordialmente la Comisión
del Código de Obras, responsable de la producción de
normas y licencias. En el inicio de los años 70, parte
de esas atribuciones pasó a la Coordinación General
de Planeamiento (hoy Secretaria de Planeamiento) y
poco después fue compartida con la Secretaria de la
Vivienda y Desarrollo Urbano.
Paralelamente, existía, al igual que en el Estado,
una empresa vinculada al sistema nacional de la
vivienda, responsable de la ejecución de los programas
habitacionales formulados y financiados por el gobierno
federal. Se trata de la Compañía Metropolitana de la
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Vivienda de São Paulo – COHAB/SP, creada en 1965,
como compañía de economía mixta26, constituida con
el objetivo de instituir en el municipio de São Paulo las
iniciativas vinculadas a la actuación del Banco Nacional
de Habitación – BNH.
A parte de la especificidad de la COHAB, la
actuación directa en vivienda por parte del municipio
fue principalmente dirigida a casos de emergencia y
vinculada al área de asistencia social. Esa orientación
comenzó a cambiar con la creación del Fondo de
Atención a la Población que vive en Vivienda infranornal
– FUNAPS27, en 1979 que, a pesar de que mantuvo la
atención individual en casos de emergencia, destinó
recursos para la contratación de las primeras obras
en favelas28.
En las últimas tres décadas, con pequeñas
alteraciones, la estructura institucional municipal cuenta
con la Secretaría de la Vivienda, a la cual se vincula la
COHAB y con la Secretaría de Planeamiento.
La Secretaría Municipal de la Vivienda – SEHAB
es responsable de la elaboración y ejecución de la
política habitacional del Municipio, lo que incluye la
atención de la demanda directa de vivienda. Entre sus
competencias se encuentra, asimismo, actuar en el
control del uso y de ocupación del suelo, controlar la
seguridad de los edificios, evitar situaciones de riesgo
y participar en la preservación del medio ambiente
para mejorar las condiciones generales de calidad del
ambiente construido.
La compañía Metropolitana de la Vivienda de São
Paulo – COHAB/SP ejerce el papel de agente del Sistema
Financiero de la Vivienda – SFH, gestionado por la
Caja Económica Federal, y se ocupa de la construcción
y comercialización de unidades para la población de
menor renta (hasta seis salarios mínimos). Ejerce,
asimismo, el papel de ejecutor de los programas de la
vivienda realizados con recursos del Fondo Municipal de
la Vivienda (que sustituyó el FUNAPS) y de convenios
con otras entidades gubernamentales y de iniciativa
privada y con agentes financieros.
La Secretaría Municipal de Planeamiento tiene por
atribuciones la elaboración y seguimiento del Plan
Director, de planes y leyes de uso y ocupación del suelo,
que incluyen las operaciones urbanas, la producción
de estadísticas e informaciones y la elaboración del
Presupuesto Municipal.
Paralelamente, la Secretaría Municipal de Asistencia
y Desarrollo Social es responsable del comando de
la política de asistencia social en la ciudad de São
Paulo y actúa con programas dirigidos a la población
que vive en la calle. Algunos de los equipamientos
que tienen bajo su responsabilidad son Refugios
Especiales, Albergues, Viviendas Provisionales, Casas
de Acogida, que ofrecen varios servicios, de acuerdo
con las diferentes necesidades de cada segmento de
la población.
Teniendo en consideración el foco más específico
de actuación en la vivienda social, cabe profundizar
en la historia y diseño de la Secretaría de HabitaciónSEHAB.
La SEHAB se creó por el Decreto n° 14.451 de
24/03/77, con atribuciones sobre todo normativas,
relacionadas con la aprobación y el control de
edificaciones, sin competencia en relación a
la
producción de viviendas. En este periodo, la atención
habitacional era responsabilidad del órgano encargado
de la Asistencia Social del Municipio.
Creado en 1979, el Fondo de Atención a la Población
que reside en Vivienda Inframornal – FUNAPS fue el
primer fondo municipal destinado a la vivienda, que
dota al poder público municipal de un instrumento
jurídico financiero con mayor capacidad de acción en
el área de la vivienda. La ley que instituyó el FUNAPS
determinaba que la demanda que debía ser atendida
la constituía la población residente en el Municipio,
que ganaba hasta cuatro salarios mínimos y vivía en
vivienda considerada infranormal, y que los recursos
se podrían aplicar a fondo perdido. Desde su inicio, el
FUNAPS tuvo el apoyo de un Consejo Gestor, con la
atribución de aprobar los programas y las cuentas del
Fondo.
A partir de 1983, el municipio de São Paulo
pasó a desarrollar programas habitacionales de
provisión de vivienda y se crearon proyectos piloto
con procedimientos de autogestión y construcción
en régimen de ayuda mutua, mediante financiación
del material de construcción y de parcelas para los
vecinos con recursos del FUNAPS, que pasaron a ser
utilizados también para préstamo. Las obras en favelas
continuaron realizándose a fondo perdido, con recursos
procedentes del Pro-Favela, externos al FUNAPS29.
En 1986, la estructura administrativa del SEHAB
se redefinió y se creó la Superintendencia de la
Vivienda Popular – HABI30, con atribuciones dirigidas
a la elaboración, desarrollo y ejecución del Programa
de Vivienda Popular, que incluye la prestación de
apoyo técnico, administrativo y operacional al
funcionamiento del Fondo de Atención a la Población
que vive en Vivienda Ifranormal – FUNAPS. Entre
1986 y 1988, el Ayuntamiento (Prefeitura) pasó a
contratar
constructoras, por medio del FUNAPS,
para la construcción de viviendas, convirtiédose de
esta manera, además de promotora, en la productora
directa.
Entre 1989 y 1992, el FUNAPS pasó a ser el principal
canal de inversiones del SEHAB, y representaba un
instrumento de descentralización de la gestión de
recursos y un aumento de la capacidad de inversiones en
vivienda. El carácter de las políticas emprendidas dejó
de basarse en la provisión por las constructoras, y se
implementaron programas de urbanización en favelas,
recuperación de los corrales de vecinos (cortiços) y
provisión de nuevas viviendas por acciones colectivas
de vecinos que construyen por sus propios medios sus
residencias. En 1990, sobre la base de un decreto
del ejecutivo municipal (Decreto nº 29.213/90), el
FUNAPS y los demás fondos municipales pasaron a
integrar el sistema de control del Ayuntamiento. Con
la inclusión del FUNAPS en el Sistema de Ejecución
Presupuestaria (SEO), pasó a haber un procedimiento
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más visible de control de sus gastos (reserva, empeño
y liquidación31).
En 1994, se realizó una reforma de la estructura
administrativa, por medio de la Ley Municipal nº
11.632/1994, que mantiene a la SEHAB como
órgano responsable de formular, gestionar, ejecutar y
coordinar la política habitacional, pero atribuyendo a la
COHAB el papel de órgano ejecutor, agente operador e
implementador del Sistema Municipal de la Vivienda.
En estas condiciones, la COHAB pasó también a ser
la ejecutora del Fondo Nacional de la Vivienda – FMH,
creado en substitución al FUNAPS.
Ese nuevo Fondo sólo fue reglamentado en 1996 y
sus operaciones comenzaron a funcionar efectivamente
en 1997. Además, se creó también el Consejo del Fondo
Municipal de la Vivienda como gestor del Fondo, cuyos
consejeros, del gobierno y de la sociedad civil, eran
nombrados por el Alcalde (Prefeito), y no elegidos por
sus pares, según establecía el proyecto original que
contenía propuestas de los movimientos populares de
la vivienda y de técnicos que los apoyaban32.
En 2002, fue aprobada la Ley Municipal nº 13.425/01
que instituyó el Consejo Municipal de la Vivienda de
São Paulo en sustitución al Consejo del Fondo. Este
nuevo Consejo, más amplio, tuvo como característica
principal contar con una proporción de 2/3 de sus
miembros representantes procedentes de entidades
civiles y movimientos de vivienda. Para su constitución
hay elecciones cada dos años. Posee como objetivos
básicos el establecimiento, seguimiento, control y la
aprobación de la política municipal de la vivienda y la
gestión del Fondo Municipal de Vivienda.
Para evitar la fragmentación de la actuación
municipal frente a la proliferación de programas,
el Plan General de Urbanismo, aprobado en 2003,
estableció la obligación de que sea elaborado un plan
para la política habitacional, enunciando metas y una
previsión de inversiones para enfrentar la cuestión de
la vivienda articulada con la política urbana.
Para atender a la diversidad de necesidades
específicas de las diversas modalidades de déficit e
inadecuación habitacional, la actuación municipal
ha creado, desde 1982, nuevos y diversificados
programas, orientados, en cada momento, según
las prioridades de la administración del periodo. Sin
embargo, algunas líneas básicas se van consolidando,
siendo algunas veces enfatizadas, otras abandonadas
y posteriormente retomadas.
Fundamentalmente, los programas hasta hoy
creados traen aparejados: provisión de viviendas
(construcción de unidades nuevas), urbanización de
favelas (saneamiento, espacios públicos y eliminación
de riesgo), reglamentación de loteos y asentamientos
informales, actuación en corrales de vecinos (cortiços),
reforma de edificios para vivienda social, alquiler
social, recuperación de créditos y rehabilitación
de emprendimientos habitacionales. En variadas
proporciones e intensidades, todos estos programas
continúan actualmente en ejecución33.
148
Provisión de nuevas viviendas
Son programas que traen consigo la producción de
nuevas unidades. Fundamentalmente son desarrollados
por la COHAB y ofrecen diversas modalidades:
Ejecución por empresa constructora: es la manera
más tradicional de producción de viviendas, en la
que los proyectos son elaborados por la COHAB y la
construcción se contrata. Más recientemente también
los proyectos se contratan.
Mutirões (construcciones en régimen de ayuda
mutua):
Son
emprendimientos
habitacionales
autogestionados, creados en el inicio de la década de
90. En este tipo de construcción, los propios vecinos
construyen la casa y empreendidos por grupos
organizados. Gestionado por la COHAB, el programa
de mutirões fue implementado por el ayuntamiento
en colaboración con asociaciones comunitarias y
entidades de asesoría técnica. Los recursos destinados
a estas acciones vienen del Fondo Municipal de de la
Vivienda – FMH y de recursos de la Unión, gestionados
por el Ministerio de las Ciudades, y se destinan a
las asociaciones y cooperativas habitacionales, que
administran el presupuesto y la obra.
Programa de Arrendamiento Residencial – PAR: Es
un programa realizado a través de la Caja Económica
Federal, puesto en práctica en el municipio, en
asociación con el Ayuntamiento de São Paulo, a través
de la COHAB. El munícipe paga una tasa mensual de
valor equivalente al 0,7% del valor total del inmueble
durante el período del arrendamiento, que tiene
duración de 180 meses. El valor pagado durante ese
periodo se deduce siempre y cuando el munícipe
opte por la compra del inmueble. Se destina tanto a
edificaciones nuevas como a antiguas reformadas y
adecuadas para vivienda social.
Urbanización de favelas
Los programas de urbanización persiguen el
objetivo de promover la mejoría de las condiciones
de habitabilidad, de las condiciones ambientales, de
la salubridad y de la salud de la población que reside
en favelas y la prevención y eliminación de riesgos
geotécnicos. El programa cuenta con recursos que
proceden del Banco Interamericano de Desarrollo, de
la Caja Económica Federal y recursos presupuestarios
propios. Es un programa que adquiere facciones e
intensidades diversas en diferentes administraciones.
Afecta desde interferencias apenas en los espacios de
circulación e instalación de redes de saneamiento,
hasta la remoción de parte de las unidades y su
sustitución por nuevas, incluso verticalizadas.
Su desarrollo es competencia de la Superintendencia
de la Vivienda Popular – HABI. Más recientemente,
después de la promulgación del Estatuto de la
Ciudad, el programa pasó a incluir la reglamentación
administrativa y jurídica de los asentamientos
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implantados sobre áreas públicas municipales,
mediante la otorga de concesión de uso especial para
fines de vivienda o concesión de derecho real de uso
a sus ocupantes. La urbanización y reglamentación de
grandes favelas se aborda actualmente por parte de
HABI, como su foco de acción, a causa del expresivo
número de personas que viven en estas áreas.
Regularización de asentamientos informales
La acción de regularización de loteos informales
ocupadas por población de baja renta, se da tanto
con el objetivo de mejorar los patrones urbanísticos,
ambientales y edilicios, como de reconocerles a las
familias el derecho a la pose. Aunque es implantado
por el Ayuntamiento de São Paulo desde el final de la
década de 70, ha ganado relevancia tras la aprobación
del Estatuto de la Ciudad, en 2001. La regularización
tiene como marcos legales actualmente: en el ámbito
federal, el Estatuto de la Ciudad (Ley 10.257/01) y
la Medida Provisional (de nº 2.220/01), que prevén
instrumentos y dispositivos para la promoción de
regularización urbanística y de los terrenos; y las
Leyes Municipales nº 11.775/95, nº 13.428/02, nº
13.514/03 y el Decreto Municipal nº 43.474/0334.
Para tratar de la demanda de la regularización
de terrenos irregulares, el Departamento de
Reglamentación de Parcelamiento del Suelo – RESOLO
desarrolló el programa Lote Legal, para el cual la
Secretaría Municipal de Habitación – SEHAB firmó un
contrato de financiación con el Banco Interamericano
de Desarrollo – BID. El programa procura promover
una acción integrada, con la intención de la
rehabilitación y la calificación habitacional y urbana de
áreas territorialmente definidas, en terrenos continuos
y delimitados, ocupados predominantemente por la
población de baja renta.
En lo que le atañe a los asentamientos situados
en áreas de protección a los manantiales, hay
restricciones legales de carácter ambiental para fines
de reglamentación de los terrenos y urbanística.
Sin embargo, debido a la precariedad habitacional
y al comprometimiento ambiental en esas áreas,
se desarrolló un programa denominado Programa
Guarapiranga, sucedido por el Programa Manantiales,
involucrando el area de los dos embalses: Guarapiranga
y Billings. Las acciones se concentran en la implantación
de la infraestructura de saneamiento, contención
de riesgo e intervenciones en unidades domiciliares
precarias. Su acción interinstitucional supuso una
innovación y contribuyó para implantar y consolidar
la gestión integrada de recursos hídricos, colaborando
con la formulación de legislación para el área de
protección y recuperación de manantiales. Señaló,
asimismo, la necesidad de que esa nueva legislación
incorpore instrumentos de regularización específicos
para áreas de protección ya ocupadas. Este programa
será detallado en el Eje Urbanistico más adelante.
Programa de Corrales de Vecinos (Cortiços)
Su objetivo es adecuar casas de vecinos y
viviendas colectivas, localizadas principalmente en la
región central del municipio, a los parámetros legales
definidos por la Ley Municipal nº 10.928/91 (Ley
Moura) mediante intervenciones de calificación de las
viviendas existentes. Estas viviendas multifamiliares
pasan por obras y/o reconstrucción de viviendas, para
que se adapten a las especificaciones de espacio,
iluminación, ventilación, salubridad y seguridad
exigidas. Se desarrolla mediante intervenciones
físicas, sociales y legales en las viviendas colectivas
involucradas, a través de acciones conjuntas con la
CDHU y la Caja Económica Federal en la estructuración
del programa y en la vialibilización de financiaciones y
proyectos.
Programas de alquiler
Alquiler social: atención habitacional para familias
con renta de hasta 3 salarios mínimos y personas
solas, a través de alquiler social, cuya tasa de
recuperación mensual varía entre el 10 y el 15% de
la renta familiar, según la situación social y capacidad
de comprometimiento de la renta de los beneficiarios.
Es un programa bastante restricto en el número de
unidades ofrecidas.
Beca Alquiler: no se trata propiamente de un
programa de promoción de vivienda, sino de una
modalidad de residencia provisional, asociada a otros
programas, en la que la población involucrada necesita
ser albergada durante el tiempo de ejecución de las
obras. Consiste en la sustitución de la utilización de
refugios provisionales por la atribución a las familias,
de un valor destinado a alquiler mensual en el mercado
privado por un periodo determinado, de ejecución de
las obras.
Programa de regularización, recuperación de
créditos y rehabilitación de emprendimientos
habitacionales
El programa titulado 3R´s, tiene como objetivo
promover la comercialización de viviendas de
emprendimientos
habitacionales35,
mediante
la
regularización de los terrenos y comercial. La
regularización de las viviendas ocurre a través de la
otorgación del Término de Permiso de Uso – TPU y
la posterior firma de contratos de financiación. El
programa 3R´s también tiene como objetivo la
recuperación de los créditos procedentes del pago
de las Tasas de Retribución con la implementación
de acciones de incentivo al pago y a la recuperación
de las áreas externas comunes, de ocio y equipos de
seguridad de los emprendimientos.
Si se observa más detenidamente, a lo largo de
los últimos veinticinco años, el conjunto de programas
implementados, se verifica que han asumido nombres
y énfasis distintos en cada gestión. Con frecuencia
ciertos programas se han interrumpido y algunas
obras quedaron prácticamente paralizadas, lo que ha
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acarreado considerables desperdicios. El porcentaje
de recursos presupuestarios y la prioridad dada a la
vivienda es, asimismo, un aspecto muy variable a lo
largo de las diferentes administraciones.
Sin embargo, diversas restricciones de la acción
habitacional municipal no son sólo consecuencias de
la discontinuidad administrativa local. La ausencia
de atribuciones más precisas entre los diferentes
niveles de gobierno y la falta de un flujo de recursos
constante tienen sus cotas de responsabilidad. La
política de la vivienda, especialmente en un municipio
sede de una gran metrópoli no se puede articular
de manera mínimamente satisfactoria únicamente
en la esfera municipal, puesto que la estructura de
funcionamiento de la ciudad y el mercado de trabajo
son metropolitanos.
En esos términos es prometedor observar que a
partir de la creación del Ministerio de las Ciudades y de
la búsqueda de la configuración de una Política Nacional
de la Vivienda que involucre a los tres niveles de
gobierno, es visible que cada vez más, Unión, Estado
y Municipio pretenden desarrollar programas de forma
integrada, articulando recursos de los tres niveles.
1.4. EJE JURÍDICO
A lo largo del siglo XX, con las transformaciones
económicas, políticas y sociales, la cuestión de
la propiedad de la tierra en Brasil se consolidó
como expresión de poder de la clase dominante en
perjuicio del acceso a ésta por las clases más pobres.
La reglamentación de la propiedad, incluso de la
propiedad urbana y posteriormente el control edilicio,
reafirmaron esta diferencia, generando consecuencias
en la formulación de las normas, leyes y códigos
urbanísticos.
La Ley de Tierras nº 601 de 185036 transformo la
tierra en mercancía, en las manos de los que ya poseían
“cartas de sesmaria37” o pruebas de ocupación “pacífica
y sin contestación”, y de la propia Corona, oficialmente
propietaria de todo el territorio aún no ocupado, y que
a partir de entonces pasaba a realizar subastas para
su venta. Tal situación prácticamente impidió que los
esclavos, que serían jurídicamente libertados sólo en
1888, y los inmigrantes, presos por las deudas a sus
patrones o que sencillamente ignoraban todos los
procedimientos necesarios para obtener el título de
propiedad, compraran propiedades.
En el período agro-exportador y de industrialización
incipiente, imperó tanto en Río de Janeiro como en
São Paulo una visión de que las ciudades no podían ser
la expresión del atraso nacional frente al modernismo
de las grandes ciudades europeas. Los planes
urbanísticos de embellezamiento, regidos bajo los
patrones más modernos de control de urbanización,
tenían como argumento el necesario control sanitario.
Pero muy pronto condujeron a la diferenciación de
localizaciones urbanas privilegiadas lo que, con una
compleja legislación urbanística, acababa por elitizar
los espacios urbanizados y expulsar a la población
150
pobre, que no tenía capacidad económica para atender
a las exigencias legales.
De esta época provienen los primeros registros
de corrales de vecinos e incluso de ocupación de los
“cerros” con viviendas populares. Sin embargo, los
Códigos de Posturas Municipales de São Paulo (1886)
y Rio de Janeiro (1989) prohibían la construcción de
corralones de vecinos en las áreas centrales.
La era Vargas, a partir de 1930, se caracterizó por
la construcción de una nación con un Estado fuerte,
promotor de la industrialización y de la formación
de un mercado de consumo interno significativo. Lo
hizo, no obstante, sin promover la reforma agraria y
manteniendo intacta la base de la propiedad de la tierra
del país. Con la intensificación de la industrialización,
fueron atraídos hacia las ciudades muchos migrantes,
lo que aumentó el problema de la provisión de vivienda
para la clase trabajadora.
El problema de la vivienda se potenció por la Ley
del Inquilinato de 1942, que congeló el valor de los
alquileres, provocando una retracción del mercado del
alquiler y ampliando el de compra y venta. Para la
mayoría de la población, cuya renta era insuficiente
para la adquisición de inmuebles en barrios centrales,
el alquiler también se volvió algo imposible, por lo
que sólo le restaba la posibilidad de la vivienda en
propiedad autoconstruida en parcelaciones periféricas.
Con relación a estas parcelaciones prevaleció, desde
entonces, únicamente una reglamentación dirigida
fundamentalmente a las cuestiones de comercialización
y pago a largo plazo.
El cambio para un nuevo paradigma económico
ocurrió con la apertura al capital internacional
promovida en los años 50 por el Presidente Juscelino
Kubitschek. A partir de ese momento, con la llegada
de las multinacionales, la industrialización brasileña
sufrió una inflexión significativa, que garantizaba
no sólo altas tasas de crecimiento económico, sino
también la concentración de renta.
En la década de 70 se consolidó en escala nacional
la planificación centralizadora y tecnocrática. Con En
relación a las ciudades, se inicia la aplicación de una
legislación que regula la producción de parcelamientos
de los terrenos, que exigía la instalación de
infraestructura y espacios públicos a cargo del
parcelador. La legislación paulistana que impone
reglas de calidad a las parcelaciones es de 1972 (la
ley de zoneamiento 7.805/1972 exigía la implantación
de toda la infraestructura urbana para la aprobación
de parcelamientos); la legislación nacional sobre ese
asunto es de 1979 – la Ley Federal 6.766/79. La
incorporación de controles ambientales se instituye
en la Región Metropolitana de São Paulo con la Ley
de Protección a los manantiales – nº 898/75 y nº
1.172/76.
Al ser aprobadas, las dos Leyes nº 6.766/79 y nº
898/75 contenían dispositivos en los que admitían
la regularización, bajo la forma de excepción, de
lo que ya estaba implantado, creando la figura del
“emprendimiento adaptado”. Con la prohibición
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del registro ante Notario de propiedades en loteos
irregulares, iniciada con la Ley 6.766/79, se produce
una verdadera “carrera para la regularización”, que
ocurrió en paralelo a la creación de las legislaciones de
excepción arriba mencionadas. Como las condiciones
físicas de las parcelaciones eran infinitamente
inferiores a lo establecido en la nuevas leyes, la gran
expectativa de los loteadores pasa a ser comprobar
que estaban implantados antes de 1979 y antes de
1975, en el caso de que se tratase de la región de los
manantiales38.
La mayoría de las parcelas no fue admitida a
las condiciones de regularización a pesar de que
los propietarios intentasen hacerlo en los órganos
responsables. Simultáneamente, la expansión de las
parcelaciones irregulares continuó sucediendo, si no
en áreas nuevas, sí subdividiendo áreas anteriormente
parceladas en solares menores.
En 1988, la Constitución Federal estableció las
bases y la exigencia del desarrollo de un sistema de
normas desde el nivel nacional hasta el municipal, cuya
producción está aun en curso. La reglamentación de
la Política Urbana y de los artículos 182 y 182 ocurrió
con la aprobación, en 2001, del Estatuto de la Ciudad
– Ley 10.257/2001.
El Estatuto de la Ciudad es una ley federal que
define las directrices generales de la política urbana, los
instrumentos destinados a asegurar que la propiedad
urbana atienda a su función social, los instrumentos
de regularización de los terrenos y los instrumentos
de gestión democrática de la ciudad. Los instrumentos
son herramientas que el poder público, en especial el
municipio, debe utilizar para la implementación de la
política urbana y para la gestión de su territorio.
A. Informalidad y Regularización de los
terrenos
A pesar de la permanente elaboración y
perfeccionamiento del aparato jurídico a lo largo de los
años, la forma de producción de la ciudad “informal”
se mantiene en fase creciente. La configuración
espacial y social de las ciudades brasileñas demuestra
que la existencia de instrumentos urbanísticos no es
suficiente para detener o invertir la lógica del acceso
al suelo de modo informal sin directrices, aprobación
o inversión del poder público. El acceso al suelo ocurre
independientemente del aparato legal existente,
lo que genera un enorme desfase entre el modelo
establecido en ley y la realidad. Debido principalmente
a la condición económica de la población, los
parámetros de calidad urbana y ambiental son poco
viables de ser alcanzados y la ciudad se consolida con
baja calidad. Por otro lado, las políticas habitacionales
no son formuladas e implementadas en una cantidad
suficiente para revertir este proceso.
A partir de los años 80, para intervenir en
asentamientos consolidados precarios, los gobiernos
municipales comienzan a buscar soluciones para
viabilizar, desde la regularidad de la documentación
y de la propiedad a la urbanización y regularización
de los terrenos. El ayuntamiento de São Paulo fue uno
de los pioneros en el proceso de regularización, con la
creación de la Supervisión Especial de Regularización
de Parcelamientos y Asfaltado – SERLA – que inició
sus actividades en el final de los años 70, mientras
las primeras experiencias de reconocimiento y
urbanización de asentamientos precarios se hacen en
Recife y Diadema. A partir de la experiencia práctica de
esas ciudades, y de los nuevos derechos establecidos
por la Constitución, se abrió un gran debate sobre
lo que se entiende por regularizar: encuadrar los
asentamientos a los parámetros y normas existentes;
adaptarlos manteniendo los objetivos de la ley, sin
que no obstante, se siga a raja tabla, o incluso crear
patrones específicos y nuevos, disminuyendo el grado
de exigencia.
La regularización de los asentamientos existentes
se vuelve tan fundamental para las ciudades que en
el Estatuto de la Ciudad se asume como una de las
directrices de la política urbana. Con el sentido de
orientar soluciones a gran escala, entre los instrumentos
que se pueden utilizar, está la usucapión urbana,
definida en la Constitución Federal por el artículo
18339, que el instituto reglamentó; y la concesión de
uso especial para fines de vivienda40.
Otro instrumento del Estatuto dirigido a la
regularización son las ZEIS – Zonas Especiales de
Interés Social, que tiene como objetivos principales:
regular el conjunto de tierras urbanas, aumentar la
oferta de tierra para mercados de baja renta, permitir
el acceso al suelo de franjas marginadas de la ciudad,
permitir la introducción de servicios de infraestructura
urbanos. La delimitación de las ZEIS permite que, a
partir de su primer plan de urbanización, áreas ocupadas
por la población de baja renta sean regularizadas con
parámetros de uso y ocupación del suelo flexibilizados,
dirigidos a la realidad de la ocupación consolidada.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos y de sus
efectos, estos instrumentos, no han sido suficientes
para promover la regularización de los asentamientos
populares, debido a que pocos resultados se han
alcanzado con el proceso de regularización de los
terrenos. Lo que se ha conseguido ha sido ampliar,
aunque temporalmente, el acceso a la tierra a precios
más accesibles para la población de baja renta41.
1.5. EJE URBANÍSTICO-AMBIENTAL
Ante la acción insuficiente de las políticas
habitacionales frente al tamaño del déficit de la
vivienda, sumada a la desigualdad social consecuente
de los modelos económicos excluyentes vigentes en
el país a lo largo de los años, lo que ocurrió en las
grandes ciudades fue un estímulo a la ampliación de
ocupaciones precarias, informales e irregulares, en las
periferias, en contraste con los centros, que concentran
poder financiero e infraestructura. Estas ocupaciones
ocurren en gran parte en áreas ambientalmente
frágiles, impropias para la edificación. Ya no se tratan
de situaciones puntuales y aisladas, sino de áreas
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que presentan problemas urbanos y ambientales en
una escala metropolitana, desafiando diariamente la
actuación y la búsqueda de soluciones por parte del
poder público y de la sociedad.
El problema de la carencia de la vivienda para
los pobres y los primeros indicios de segregación
socioespacial comenzaron a configurarse desde el final
del siglo XIX, sin embargo, sólo a partir de la década de
1940, en medio a una coyuntura dinámica de intensa
urbanización, crecimiento económico, movilización
popular, transformaciones políticas y redefinición
urbana, la crisis de la vivienda se hace más expresiva.
Como consecuencia, y con el consentimiento del
Estado, las alternativas de viviendas precarias e
ilegales se generalizan como forma de provisión de
viviendas.
La situación de crisis en el área de la vivienda se
agrava por la caída en el mercado del alquiler y por
el proceso de inflación y de especulación inmobiliaria
asociados a la coyuntura de la guerra, que generó
superávits en la balanza comercial, inflacionó la
base monetaria y provocó un fuerte crecimiento de
crédito42.
Paradójicamente, ese calentamiento del mercado
inmobiliario desviaba capitales necesarios para
financiar el montaje del parque industrial y de la
infraestructura para el desarrollo. Para combatir la
situación, en el final de la guerra, el gobierno brasileño
impuso restricciones al crédito inmobiliario revelando,
una vez más, que había una intención de desestimular
la construcción.
En esta época se inician las primeras favelas
en São Paulo. Instaladas em áreas desocupadas
en el interior del tejido urbano, eran una forma de
resistencia de los inquilinos en dejar las áreas más
centrales o incluso de eliminar el coste de la vivienda
del presupuesto familiar. En la conyuntura de
movilización e insatisfacción popular, comenzaron a
ocurrir ocupaciones, organizadas o espontáneas, de
terrenos ociosos, promovidas por desalojados que no
tenían a donde ir43. La favela sacaba a relucir la crisis
de la vivienda, pues no estaba escondida o alejada
de la convivencia urbana. Sin embargo, a partir de la
década de 70 el crecimiento de favelas se hace más
intenso.
La producción de viviendas por parte del Estado
se hizo expresiva con la creación del BNH – Banco
Nacional de Habitación y del SFH, en 1964, durante
el régimen militar. La vivienda social fue producida
en grandes conjuntos, en áreas periféricas, donde
el bajo precio de la tierra era el factor determinante
para la localización. Un rotundo ejemplo de este tipo
de política de producción de la vivienda en masa es
Ciudad Tiradentes. Ese distrito de São Paulo concentra
más de 40 mil viviendas que fueron producidas
casi integralmente en la década de 1980 por la
Compañía Metropolitana de Habitación – COHAB y
por grandes constructoras, aprovechándose de la
última financiación importante del Banco Nacional de
Habitación, antes de su cierre. Ciudad Tiradentes fue
152
planeada como un gran conjunto, no sólo con oferta
de nuevas unidades, sino también para acoger el
desplazamiento de pobalciones afectadas por obras
públicas, tal como ocurrió en la Ciudad de Dios, en Río
de Janeiro. El Estado fue allí el gran protagonista de la
producción del espacio, al contrario de lo que sucedió
en la gran mayoría de los distritos periféricos de São
Paulo.
A pesar de que la cantidad de viviendas producidas
por el BNH fue mucho mayor en números absolutos y
relativos que las del período anterior (IAPs – Institutos
de Jubilación y Pensiones y FCP – Fundación de la
Casa Popular), hubo un retroceso en relación a la
investigación de nuevas tipologías habitacionales y
del propio espacio urbano. Los conjuntos de viviendas
se producían en gran escala, en la periferia, con poca
variación de tipologías y sin la previsión de espacios
de ocio y servicios complementarios a la vivienda,
formando “barrios-dormitorios” monofuncionales.
Tras el fin del BNH, y con la transferencia de la
gestión del FGTS por la Caja Económica Federal, no
ha aparecido en el país ningún proyecto consistente
y duradero de política habitacional. En las décadas de
80 y 90, en función de la ascendiente demanda de
vivienda, el poder público procuró montar programas
estratégicos de corto plazo.
En el municipio de São Paulo, la COHAB desarrolló
tipologías patrón, de la misma manera que a nivel del
Estado de São Paulo, lo hizo la CDHU. Las viviendas
pasaron a ser producidas con área reducida, llegando
en algunos casos a 32 m2, lo que es inadecuado si se
considera el tamaño medio de la familia brasileña con
cuatro personas. Las tipologías de edificios modelo,
además de que generan un diseño urbano monótono
y sin referencias espaciales típicas de las diferentes
ubicaciones de la ciudad, al ser proyectados para
terrenos planos, tienen que ser adaptados a topografías
accidentadas lo que genera espacios de baja calidad
y el aumento del coste de la vivienda debido a los
grandes movimientos de tierra.
En el final de la década de 80, los programas
municipales se volcaron hacia la urbanización de
favelas. Los programas de corto plazo pasaron
a diversificarse en relación al tipo de atención
y formas de provisión. El Programa de Mutirões
Autogestionados, por ejemplo, tenía como uno de
sus objetivos que los proyectos fueran realizados
con la participación y gestión de los futuros vecinos
(que construyen con sus propios medios las casas)
y procurasen aliar la investigación de reducción del
precio de la construcción con la utilización de sistemas
constructivos adecuados a ese sistema de producción
de viviendas. Este programa generó una diversidad de
soluciones tipológicas y urbanísticas, puesto que cada
proyecto era desarrollado por diferentes estudios de
arquitectos y asesorías técnicas, lo que los diferencia
de los conjuntos patrón.
En los años 90, otro programa municipal procuró
diferenciarse de las soluciones tradicionales de
urbanización de favelas. La propuesta principal del
3/12/2007 16:02:31
Programa Cingapura, después llamado de PROVER –
Programa de Verticalización de Favelas, era disminuir
la densificación de la favela, reponiendo la población
a edificios que serían construidos en el propio local.
Desde el punto de vista del diseño urbano, no hubo
cambios significativos en el patrón tradicional de
los conjuntos y, en muchos locales, la cantidad de
unidades nuevas no absorvió la demanda por lo que la
favela se mantuvo.
En la misma década, el Programa de Canalización
de arroyos, implantación de vías y recuperación
ambiental y social de fondos de valle – PROCAV,
realizado en asociación con el BID, pasó a promover la
urbanización de favelas y la construcción de conjuntos
habitacionales para realojar a familias desplazadas de
los márgenes de arroyos canalizados.
En los últimos años la gama de programas de
vivienda se amplió en el sentido de atender a diferentes
tipos de demanda y situaciones. Los programas de
recuperación de edificios en las áreas centrales para
la vivienda de población de baja renta; así como
programas específicos para la población que vive en
corrales de vecinos (cortiços) en las áreas centrales
pasaron a ser implementados. Son aún, sin embargo,
programas bastante reducidos en términos de cantidad
de unidades ofrecidas.
A pesar de los avances y de la diversificación de
la atención a las demandas de vivienda a lo largo del
tiempo, los datos más recientes sobre las dinámicas
urbanas expresan que el modelo de producción del
espacio basado en las ocupaciones irregulares aún
predomina como solución habitacional en la Región
Metropolitana de São Paulo y en Brasil. Mientras el
crecimiento urbano ocurre con la fuerza del mercado
inmobiliario, que invierte en espacios provistos de
infraestructura y construye edificios para una parte
reducida del territorio y de la población, la población
de baja renta busca locales baratos, de baja calidad
y alejados de los centros, y acaban por asentarse en
áreas públicas, de riesgo, impropias para la vivienda y
con restricciones ambientales.
El municipio de São Paulo, entre 1996 y 2000,
presentó una tasa negativa de crecimiento de la
población en el centro, mientras que las mayores
tasas se refirieron a áreas periféricas, lo que
demuestra la continuidad del proceso de periferización
(mención especial merece el área entre los embalses
Guarapiranga y Billings como una de las que presenta
mayor tasa de crecimiento). Según Martins44, no
tuvo lugar fuera de los núcleos centrales, sino dentro
de las regiones metropolitanas donde se observó el
mayor crecimiento de población, con la consecuente
intensificación de los procesos de suburbanización y
periurbanización precaria, al lado de la implantación
segregada de los más diversos tipos de comunidades
y urbanizaciones vecinales cerradas, que albergan a
poblaciones con renta más alta.
En la escala de la informaciones generales de la
Región Metropolitana de São Paulo – RMSO, otros datos
territorializados sacan a relucir esas diferenciaciones
espaciales y dinámicas urbanas, como la renta familiar
mensual y tasa de empleo.
En cuanto a la renta familiar media mensual
según zonas homogéneas, los lugares con mayores
tasas de crecimiento poblacional en la periferia son
aquellos donde están las menores rentas mensuales.
Se destacan los bordes de la mancha urbana, al lado
leste y oeste de la Región Metropolitana y la región
entre los embalses Billings y Guarapiranga. Las
mayores tasas de empleo también se concentran en
el centro de la mancha urbana, en el municipio de São
Paulo, y alrededor de los principales ejes viarios – las
rondas de circunvalación en los márgenes de los ríos
Tietê y Pinheiros, mientras que las menores tasas se
encuentran también en el área entre los embalses y al
este de la RMSP. (ver Figura 3, página 42).
Las áreas periféricas al sur y al norte de la RMSP, que
presentan datos críticos en relación a la baja calidad
urbana, tienen el agravante de que se hallan bajo
las restricciones de la Ley Autonómica de Protección
a los Manantiales, lo que prácticamente impide su
urbanización y regularización.
En ese sentido, se encuentra en curso y en el
centro de la revisión de la legislación y formulación de
las nuevas leyes específicas de sub-cuencas, el debate
sobre cómo resolver esta cuestión con la formulación
de nuevos parámetros para la implantación de
infraestructura en áreas consolidadas, en esos
locales.
Entre los elementos de ese debate se cuenta
la experiencia de lo Programa SOS Manantiales
(fiscalización integrada) y, a partir de 1992 del
Programa Guarapiranga. Ese Programa pretendió
sanar los problemas ambientales y calificar las áreas
ya ocupadas de la cuenca, con el objetivo de la
recuperación del manantial para suministro público a
través de la reducción de las cargas contaminadoras
afluyentes al Reservatorio, que procedían del
alcantarillado y procesos erosivos derivados de la
ocupación urbana.
El programa Guarapiranga se subdividió en cinco
subprogramas, a través de los cuales se desarrollaron
dos estrategias: unas relacionada a la gestión de la
Cuenca y la otra relativa a la mejora inmediata de
la calidad de vida de las poblaciones residentes en
áreas con infraestructura precaria. Inicialmente, el
Subprograma de Recuperación Urbana y Ambiental
se centró en proyectos para la implantación de
infraestructura básica. A partir de esta experiencia, los
proyectos y obras consecuentes pasaron a basarse en la
permanencia y calificación urbana, con la construcción
de barrios, o sea, además de la infraestructura, fueron
implantados equipamientos públicos, plazas, espacios
de ocio y estar. El programa estableció una acción
integrada de diferentes sectores del poder público por
medio de una acción conjunta entre el Ayuntamiento
(Prefeitura), el Gobierno del Estado de São Paulo y sus
respectivas empresas prestadoras de servicios públicos
(Compañía de Saneamiento Básico del Estado de São
Paulo – SABESP, Compañía de Desarrollo Habitacional
153
3/12/2007 16:02:31
y Urbano – CDHU, Electropaulo y Secretarias del
Ayuntamiento del Municipio de São Paulo). Contó con
la financiación de un préstamo del Banco Mundial –
BIRD. El contrato con el BIRD fue firmado en 1992,
pero la operacionalización del Programa tuvo inicio
sólo a partir de 1994. En 1997, la Ley del Estado de
São Paulo nº 9.866/97 aprobó un Plan de Emergencia,
que procedió a una licencia de excepción que propició
la instalación de redes de aguas y de alcantarillado en
áreas en las que era evidente el riesgo a la salud de
la población.
La experiencia del Programa de Saneamiento
Ambiental de la Cuenca del Guarapiranga, por su acción
interinstitucional, supuso una innovación y contribuyó
a implantar y consolidar la gestión integrada de
recursos hídricos, modelo participativo metropolitano,
inspirando la formatación de la legislación específica
para el área de protección y recuperación de
manantiales. Asimismo, puso en pauta la necesidad
de seguimiento social de las familias beneficiadas y/o
desplazadas.
En los últimos años, los Comités de la Cuenca
Hidrográfica – de composición tripartita – pasaron a
debatir y formular las Leyes Específicas por cuencas
hidrográficas, según definición de la Ley nº 9.866/97.
La Cuenca Hidrográfica del Guarapiranga fue la primera
en tener su ley específica aprobada: Ley Específica
del Área de Protección y Recuperación Ambiental
Guarapiranga – Ley nº 12.233/06 y correspondiente
Decreto Regulador nº 51.686/07. Actualmente,
el Subcomité de la Cuenca Hidrográfica BillingsTamanduateí se encuentra en proceso de finalización
de la minuta de la ley específica.
La expectativa de gran parte de la sociedad es
que estas nuevas legislaciones permitan la inclusión
de los parcelamientos populares precarios a la
ciudad, logrando la regularización y la implantación
de infraestructura para mejorar la calidad del agua,
urbana y ambiental de quien ya vive y de la ciudad
como un todo. Es necesario formular una política
urbana amplia, que incorpore a los problemas de la
vivienda las cuestiones ambientales.
1.6. EJE DE ORGANIZACIÓN SOCIAL
A. Organización Social en el Contexto Brasileño
El proceso de organización social constituye uno
de los aspectos relevantes de las transformaciones en
las políticas públicas urbanas en Brasil. En el ámbito
nacional, así como en los demás países de América
Latina, la estructura social está asentada en la
desigualdad económica y la disparidad entre rentas,
siendo marcada por un “autoritarismo social”, según
designa Dagnino45.
La
perspectiva
de
construcción
de
una
democracia efectiva presupone la superación de esas
características, lo que en gran medida es el desafío que
asumen diferentes perfiles de movimientos sociales,
organizaciones y partidos políticos en el conjunto de la
sociedad civil brasileña.
154
La sociedad civil está acompañando la trayectoria
de las luchas políticas y sociales en Brasil desde el
proceso de modernización iniciado en la Revolución de
1930 y en el Pacto Populista, que estuvo vigente en
el país de 1946 a 1964, y que incorporaba, de forma
centralizadora y tutelar, a los sectores y organizaciones
populares en la dinámica de las políticas estatales.
El régimen militar instalado a partir de 1964
contuvo toda organización o manifestación social. En
la década de 70, aún bajo el gobierno militar, hubo un
renacer de la organización social, bajo nuevas formas,
que ocurrió como reacción al agravamiento de las
situaciones de vivienda, saneamiento, seguridad de la
pose de la tierra y trasportes en las grandes ciudades,
pero principalmente por el contexto de cierre de los
canales de representación política por el régimen
militar. Sectores sociales como la Iglesia Católica,
grupos de izquierda y de la estructura sindical,
pasaban por redefiniciones y proporcionaban nuevas
matrices que darían soporte a la participación política
autónoma frente al Estado46.
Durante el período de la redemocratización del país
y en el proceso de formulación de la nueva Constitución
Federal de 1988, se hizo evidente que la movilización
social potenció la institución de nuevos patrones de
comportamiento social (con las reivindicaciones por la
igualdad de género, por el respeto a la naturaleza,
etc), y construyó un nuevo patrón de ciudadanía,
en el sentido del “derecho a tener derechos”47, que
en la década de 90, pasó a presentar un carácter de
luchas cívicas, por la ciudadanía, y pluriclasista, con
apoyo de las capas medias de la población. En este
aspecto se diferenció de las luchas de los años 80, que
tenían fuerte referencia político-partidaria, sindical o
religiosa48.
Cabe considerar que la especificidad de acceso
al derecho a la vivienda en Brasil – siendo la unidad
habitacional un bien cuyo valor unitario suele ser
significativo – hace que la identificación de la vivienda
como un derecho dentro de las políticas pública
e incluso para el conjunto de la sociedad aún sea
parcial, a pesar de que se encuentre garantizado por
la Constitución como un derecho social (Enmienda
Constitucional nº 26/2000).
En los años 90, la constatación de las limitaciones
en relación a la forma de actuación de los movimientos
sociales consolidados desde la década de 80 aportaron
reflexiones importantes que estimularon cambios en
su modo de organización49. Ocurrió un movimiento
de institucionalización y cambios en las formas de
actuación que pasó a tener como perspectiva una
participación que pretende interferir, interactuar e
influir en la construcción del orden público.
La participación de la sociedad se amplió para la
actuación en la esfera pública como: la participación
directa en los gobiernos municipales como los
presupuestos participativos; los consejos de políticas
públicas establecidas constitucionalmente y otros
tipos de consejos locales, comités, y en foros propios de
la sociedad civil, que articulan luchas y el control social
3/12/2007 16:02:32
de las políticas públicas. En este último aspecto, hay
que destacar los espacios de articulación en el área de
la vivienda y de la reforma urbana, dentro de la que se
constituirán diversos movimientos y organizaciones de
ámbito nacional, que tienen hoy representación en el
Consejo de las Ciudades.
B. La Organización Social en la Ciudad de São
Paulo
Las primeras organizaciones específicas de lucha
por la vivienda en la ciudad de São Paulo surgieron
en la década de 1970, y tenían mayoritariamente a la
Iglesia Católica como base institucional a través de las
Comunidades Eclesiales de Base y partidos políticos. Su
interés se centraba en la actuación en favelas y dieron
como resultado la constitución de representaciones
diferenciadas: el Movimiento Unificado de Vecinos de
Favelas, Corrales de Vecinos (Cortiços) y el PROMORAR;
el Movimiento de la Federación de los Favelados de São
Paulo; el Consejo Metropolitano de las Favelas de São
Paulo; y el Movimiento de Defensa del Favelado50.
A partir de ese periodo, los movimientos sociales
urbanos pasaron a ganar nuevas dimensiones,
considerando el crecimiento de las favelas y la organización
de sus vecinos que dejaron de resistir únicamente a los
desalojos y pasaron a actuar reivindicatoriamente en
favor del acceso a los servicios de suministro de agua y
luz. Se iniciaron así procesos de urbanización de favelas
y su consolidación, concomitantemente al acceso al
derecho real de uso. En paralelo, tuvo lugar la lucha por la
compra subsidiada de terrenos, en los cuales los vecinos
se organizarían para autoconstruir las viviendas.
En los años 80 ocurre otra forma de movilización por el
acceso a la tierra: las ocupaciones colectivas de grandes
áreas públicas desocupadas. Estas acciones causaron
impactos políticos importantes y forzaron la apertura de
canales de negociaciones con el Estado. De ello resultó un
nuevo tipo de lucha popular por la vivienda, cuyo ejemplo
son las Cooperativas y Movimientos de Acciones para la
autoconstrucción de la Vivienda de Ayuda Mutua.
La articulación democrática en favor de la recuperación
del poder de la sociedad civil y de los derechos de
los ciudadanos propició la apertura necesaria a la
reorganización y diversificación de los movimientos en el
seno de la sociedad civil como las asociaciones de barrios
y diversos movimientos urbanos no institucionalizados
en oposición a las políticas públicas y las agencias
gubernamentales. Al mismo tiempo, la conquista de
la dirección de entidades sindicales por las oposiciones
de “izquierda” imprimía al movimiento clasista una
orientación contraria a la institucionalidad estatalcorporativa que lo formaba, llevando a la organización
del movimiento sindical y a la constitución de la Central
Única de los Trabajadores – CUT y de la Confederación
Nacional de las Clases Trabajadoras – CONCLAT (hoy
Confederación General de los Trabajadores – CGT). Se
asistía a la eclosión de los movimientos sociales urbanos
y del nuevo sindicalismo51.
En el inicio de los años 90, cuando cerca del 40% de
la población de la ciudad vivía ilegalmente, el gobierno
municipal procuró ampliar las dimensiones de la política
de la vivienda. Para ello, contó con experiencias informales
y pioneras de movimientos organizados, técnicos,
profesionales con experiencias anteriores, profesores
universitarios y militantes comprometidos con las luchas
históricas de los movimientos y con la Reforma Urbana.
Se implementaron acciones de urbanización de favelas,
atenciones de emergencia y, en especial, la construcción
de vivienda a través de autogestión o cogestión (acciones
colectivas para la autoconstrucción de la vivienda). El
programa de estas acciones para la construcción propia
autogestionado pasó a ser considerado el marco de la
política de ese período, construida por medio del diálogo
con los movimientos organizados52.
En 1994, el FUNAPS fue extinguido y creó el Fondo
Municipal de la Vivienda, de gestión centralizada,
interrumpiendo el sistema de cogestión de los recursos
entre asociaciones de vecinos y el ayuntamiento.
El período fue marcado por la reivindicación de los
movimientos de vivienda ante los gobiernos autonómico
y federal y en la lucha por la creación del Fondo Nacional
de la Vivienda Popular, con un Consejo Gestor en el que
hubiera participación de la sociedad.
A partir de 1997, como reacción al proceso de
periferización, los movimientos pasaron a ocupar edificios
desalojados del centro de la ciudad de São Paulo, dando
visibilidad a su reivindicación por el derecho de vivir cerca
de los sitios con mayor oferta de empleo y provistos de
servicios y de infraestructura urbana. Desde entonces, el
área central de São Paulo ha representado un espacio de
aglutinación de una pluralidad de movimientos sociales
en torno a cuestiones diversas, pero interrelacionadas.
Movimientos relacionados a la cuestión del derecho a la
vivienda, a la población que vive en la calle, a la cuestión
de género y etnia, y trabajadores informales componen
ese grupo.
La realización de la I Conferencia de Vivienda del
Municipio de São Paulo en 2001, como parte integrante
de un proceso evolutivo de participación popular, eligió
una comisión provisional hasta que fuera aprobada una
nueva ley que creara el Consejo Municipal de la Vivienda,
para gestionar el FMH. Al año siguiente, con la Ley
Municipal 13.425/2002 se creó el Consejo Municipal de
la Vivienda, deliberativo, fiscalizador y consultivo.
A pesar de que representa una importante conquista
social, se debe destacar que el reconocimiento formal de
derechos sociales por el Estado y el establecimiento de
canales institucionales de participación no son el límite
de la lucha por la ciudadanía de grupos marginalizados
y organizados. La lucha por la ampliación de los
derechos sociales y, por tanto, de la ciudadanía es un
proceso construido socialmente, con rumbos propios
e independiente del Estado. Sin lugar a dudas, tiene
la intención de forjar políticas públicas que respondan
mejor a sus necesidades, pero su universo, ciertamente,
no se restringe a la esfera de las políticas públicas.
155
3/12/2007 16:02:32
7. Bibliografía de referencia
(A continuación está listada solamente la bibliografía
referenciada en el resumen del Diagnóstico de Sao
Paulo. La bibliografía completa está en la versión en
Portugués, en la página 47)
AMARAL, Ângela de Arruda Camargo. Habitação na
cidade de São Paulo. São Paulo, Instituto Pólis / PUCSP, 2002. (Observatório dos Direitos do Cidadão:
acompanhamento e análise das políticas públicas da
cidade de São Paulo, n. 4).
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1986.
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instrumento para a avaliação e aplicação de programas
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maestría presentada en EESC-USP).
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nova noção de cidadania. In: DAGNINO, Evelina (org).
Anos 90: política e sociedade no Brasil. São Paulo.
Brasiliense. 1994.
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156
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_________. São Paulo – além do Plano Diretor. São
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TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Conselhos de Políticas
Públicas: efetivamente uma nova institucionalidade
participativa?. In: ALBUQUERQUE, Maria do Carmo
y TEIXEIRA, Ana Cláudia C. (orgs.). Conselhos
Gestores de Políticas Públicas. São Paulo: Pólis, 2000.
(Publicaciones Pólis, n. 37).
Notas:
* La presente síntesis se ha elaborado sobre la base del Diagnóstico
Local de Municipalidad de Rosario, elaborado por: Profa. Dra. Maria
Lucia Refinetti Rodrigues Martins (Coordenación), Arq. Gustavo
Pires de Andrade Neto, Msc. Karina Oliveira Leitão, Arq. Luciana
Nicolau Ferrara, Msc. Roberta Menezes Rodrigues.
Fuente: IBGE - Instituto Brasileño de Geografía y Estadística,
Censo 2000.
2
Fuente: IBGE. Produto Interno Bruto dos Municípios
2004.
Disponible
en:
http://www.ibge.gov.br/
home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/
comentario.pdf. Consultado el 16 de noviembro de 2006.
3
“El primer estudio, publicado en 1995, retrató la situación
habitacional en 1991. El segundo, mejorando la metodología
1
3/12/2007 16:02:32
original, trajo informaciones del 2000. Para esos dos trabajos, se
tomaron como base de datos las informaciones de la Encuesta
Nacional por Muestra de Viviendas (PNAD), del Instituto
Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), representativa
sólo para las unidades de la Federación y algunas regiones
metropolitanas”. En: FUNDACIÓN JOAO PINHEIRO. Déficit
habitacional 2005, p. 8 (disponible en http://www.cidades.
gov.br, consultado el 16 de noviembre de 2006).
4
El Município de São Paulo concentra el 6,15% de la población
nacional, según el Censo 2000, IBGE.
5
FUNDACIÓN JOAO PINHEIRO. Déficit Habitacional no Brasil.
Municípios Selecionados e microrregiões geográficas. Belo
Horizonte: Fundação João Pinheiro, Centro de Estatística e
Informações, 2ª edición, 2005.
6
Otra variable que se puede analizar a partir de los Censos
Demográficos se refiere a las viviendas faveladas. A pesar de
que la definición de favela utilizada por los Censos Demográficos
excluye del cómputo
a aglomerados con menos de 50
unidades, el dato recogido, probablemente subestimado, se
puede comparar históricamente y proporciona datos del ritmo
de crecimiento (Cf. PASTERNAK, Suzana y BALTRUSIS, Nelson.
Um olhar sobre habitação no Brasil. Disponible en http://www.
ippur.ufrj.br/ observatorio/redehabitat/ rmsp.htm#txt, fecha
de consulta: 30/06/2005).
7
En este grupo están las variables: espacio interno y utilización
por los ocupantes, densificación poblacional, infraestructura
disponible, vínculo con la vivienda y comprometimiento de la
renta familiar. Para efecto de su cuantificación, se excluye el
total computado como déficit.
8
Esas definiciones están en: FUNDACIÓN JOAO PINHEIRO.
Déficit habitacional 2005, p. 13 (disponible en http://www.
cidades.gov.br, consultado el 16 de noviembre de 2006).
9
Difieren de las viviendas cerradas, cuyos moradores no
fueron encontrados, y de las viviendas de uso ocasional. No
hay conocimiento disponible sobre sus condiciones específicas
o sobre la razón de que se encuentren desocupadas.
10
PASTERNAK, S. y BOGUS, L. Continuidades e descontinuidades
na cidade dos anéis. In: Anais do XI Encontro Nacional da
ANPUR. Salvador: 2005.
11
Producido en 2002 por la PUC-SP, en asociación con el INPE y
el Instituto Pólis, sobre la base de los índices de discrepancias,
de exclusión y de inclusión social para los 96 distritos de la
ciudad, mediante el estudio de 47 variables. Ver figura 02,
p.22
12
Cf. BOLAFFI, Gabriel. Os Mitos sobre o Problema da Habitação.
En: Espaço e Debates, n.17. São Paulo, 1986. y MARICATO,
Erminia. Metrópole na periferia do capitalismo - desigualdade,
ilegalidade e violência. São Paulo: Hucitec, 1996.
13
“El Fondo de Garantía por Tiempo de Trabajo – FGTS,
creado en 1966,
se compone de cuotas vinculadas en
nombre de los trabajadores, en las cuales las empresas
depositan mensualmente un valor equivalente al 8,5% de las
remuneraciones que les pagan o deben a sus empleados. El
Fondo constituye un peculio del cual se puede disponer en la
jubilación, muerte del trabajador u otras situciones establecidas
en la Ley y representa una garantía para la indemnización por
tiempo de trabajo, en los casos de despido improcedente”.
Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos Mcidades: Política
Nacional de Habitação. Caderno nº 4. Série de Cadernos
MCidades. Brasilia: Governo Federal, 2004b, p. 23.
14
Dispositivo autorizado por el artículo 182 de la Constitución,
con objetivo de evitar la retención de inmuebles urbanos sin
utilización.
15
Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos Mcidades: Política
Nacional de Habitação. Caderno nº 4. Série de Cadernos
MCidades. Brasilia: Governo Federal, 2004b.
16
Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos MCidades:
desenvolvimento urbano. Política nacional de desenvolvimento
urbano. Caderno nº 1. Série de Cadernos MCidades. Brasilia:
Governo Federal, 2004a.
17
Cf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos MCidades:
desenvolvimento urbano. Política nacional de desenvolvimento
urbano. Caderno nº 1. Série de Cadernos MCidades. Brasilia:
Governo Federal, 2004a.
18
Según artículo titulado “Governo Federal elabora Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano”, divulgado en http://
www.cidades.gov.br fecha de consulta: 22/07/05.
19
El PAR, destinado a atender a familias con renta mensual
de hasta seis salarios mínimos, tenía su extinción prevista
para diciembre de 2003, pero a través de la edición de la
Medida Provisional nº 150 (de 16/12/2003), se garantizó su
continuidad y su revisión tenía básicamente el objetivo de
atender a la población con renta más baja y la adecuación a
las directrices de la nueva Política Nacional de Vivienda. Por
otro lado, la revisión del PSH permitió, entre otras cosas, que
la totalidad de sus recursos fueran destinados a la atención a
las capas de renta de hasta tres sueldos mínimos (Fonte:http:
www.cidades.gov.br, fecha de consulta: 05/11/2006).
20
La expresión, “papel passado” en portugués significa
“documento registrado de acuerdo con la ley”. (http://houaiss.
uol.com.br, cosultado en 14/08/2007)
21
A través de la Ley Federal de nº 10.931/2004 (que
dispone sobre el patrimonio de afectación de incorporaciones
inmobiliarias, Letra de Crédito Inmobiliario, Cédula de Crédito
Inmobiliario, Cédula de Crédito Bancario) y la Resolución del
Consejo Monetario Nacional de nº 3177 de 2004 (que dispone
sobre la remuneración de los recursos captados en depósitos
de ahorro recogidos en el Banco Central de Brasil, así como
limita la adquisición de letras de crédito inmobiliario y letras
hipotecarias por las instituciones integrantes del Sistema
Brasileños de Ahorro y Préstamo – SBPE).
22
Las Leyes nº 10.931/04, 11.033/04 y 11.196/05, que tratan
del patrimonio de afectación; del crédito inmobiliario; del
Fondo de Locación Inmobiliaria; y en segundo, de exención
o reducción del Impuesto sobre la Renta sobre la ganancia de
capital en la alienación de inmuebles, entre otros bienes.
23
El 3 de noviembre de 1983 se creó, a través del Decreto
21.592/83, la Secretaría Ejecutiva de la Vivienda, subordinada
directamente al Gobernador. El 20 de febrero de 1987, esta
Secretaría Ejecutiva se transformó en Secretaria de Estado de
la Vivienda a través del Decreto 26.796/87 y el 14 de diciembre
de 1988 se convirtió en Secretaría de la Vivienda y Desarrollo
Urbano, creada a través del Decreto 29.355/88. (Fuente:
http://www.cdhu.sp.gov.br/http/instituicao/historia/tehistoria.
asp, consultado el 05/11/2006).
24
Cf. COELHO, Will Robson. O déficit das moradias: instrumento
para a avaliação e aplicação de programas habitacionais. Sao
Carlos, 2002 (Tesina de maestría presentada en la EESCUSP).
25
En el original, “Mutirão associativo”. “Mutirão” en portugués
significa construcción en régimen de ayuda mutua.
26
El Ayuntamiento, o sea, la Prefeitura, es el principal accionista
de la empresa, posee el 99% de las acciones preferenciales,
según el sitio del ayuntamiento de Sao Paulo disponible en
http://www.prefeitura.sp.gov.br, consultado el 5/11/2006.
27
El FUNAPS se creó por la Ley nº 8.906, de 27 de abril de
1979, y su reglamentación ocurrió a través del Decreto nº
15.889, de 23 de mayo de 1979.
28
Cf. ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitação, Sao
Paulo: Instituto Polis, PUC-SP, 2003, (Observatório dos Direitos
dos Cidadãos: acompanhamento e análise das políticas públicas
da cidade de São Paulo, 15), p. 32.
29
Cf. ROSSETTO, Rossella. Op. cit. p. 35.
30
HABI se creó a través del Decreto 22.284, de 9 de junio
de 1986, y sustituyó la Supervisión General de Atención a la
Población que vive en Vivienda Ifrasormal, relacionada al área
de asistencia social.
31
Cf. ROSSETTO, Rossella. Op. cit. p. 44.
32
Cf. AMARAL, Ángela de Arruda Camargo. Habitação: Avaliação
da Política Municipal (Observatório dos Direitos do Cidadão, nº
4). São Paulo: Pólis/PUC-SP, 2002, p. 29.
33
Está en curso la elaboración de un Plan Estratégico de la
157
3/12/2007 16:02:32
Vivienda, que pondrá en pauta las prioridades. La urbanización
y regularización de grandes favelas ha sido tratada en el
presente como foco de acción, dado el expresivo número
de personas que viven en esas áreas. Está también en
elaboración un sistema de informaciones para la planificación,
gerenciamento y monitaramento de las acciones municipales
en el area habitacional - HABISP.
34
La Ley Municipal 11.775/95 autoriza la regularización
de parcelación del suelo para fines urbanos, implantados
irregularmente en el municipio de Sao Paulo hasta 31/12/94.
La Ley Municipal 13.428/02 altera la Ley 11.775/95 y reduce
para el 25% el porcentaje de destinación de áreas públicas
en parcelamiento del suelo (sólo para fines de regularización).
La Ley Municipal 13.514/03 determinó que áreas ocupadas
desde hace varios años predominantemente de uso residencial
fueran desincorporadas de los bienes de uso común, pasando
a ser dominiales, y autoriza al Ejecutivo a otorgar concesión
especial para fines de vivienda o concesión de derecho real
de uso.
El Decreto Municipal 43.474/03 reglamenta la Ley 13.514/03,
y dispone sobre la desafectación de áreas públicas municipales
ocupadas por población de baja renta, el Ejecutivo autoriza
a otorgar concesión de uso especial para fines de vivienda y
concesión de derecho real de uso.
35
Este programa se destina a los emprendimientos de los
programas PROVER, PROCAV y Guarapiranga, explicitados em
el Eje Urbanístico-Ambiental.
36
Con la Ley de Tierras, las tierras podrían ser adquiridas
exclusivamente por compra y venta.
37
El sistema de sesmarias en Brasil era un prolongamiento del
sistema jurídico portugués. Constituía la concesión de tierras
en Brasil por parte del gobierno portugués con intención de
promover, entre otras cosas, la agricultura y la cría de ganados
y servía para poblar el territorio.
a tener derechos” “no se limita, por tanto, a conquistas
legales o al acceso a derechos previamente definidos, o a la
implementación efectiva de derechos abstractos y formales, e
incluye fuertemente la invención/creación de nuevos derechos,
que emergen de luchas específicas y de su práctica concreta”.
48
Cf. MARTINS, Maria Lúcia Refinetti. São Paulo. Movimentos
Populares Urbanos e o Direito à Cidade. São Paulo, Editora
Fase, 1997.
49
Cf. TEIXEIRA, Elenaldo Celso. “Conselhos de Políticas Públicas:
efetivamente uma nova institucionalidade participativa?” In:
ALBUQUERQUE, Maria do Carmo y TEIXEIRA, Ana Cláudia C.
(orgs.). Conselhos Gestores de Políticas Públicas. Sao Paulo:
Pólis, 2000. (Publicaciones Pólis, 37).
50
GOHN, Maria da Glória. Lutas pela Moradia Popular em São
Paulo. Tesis de libre docencia presentada en la FAU-USP. São
Paulo, 1987.
51
Idem, ibidem, p. 8.
52
AMARAL, Ângela de Arruda Camargo. Habitação na cidade
de São Paulo. Sao Paulo, Instituto Pólis / PUC-SP, 2002.
(Observatório dos Direitos do Cidadão: acompanhamento e
análise das políticas públicas da cidade de São Paulo, 4).
MARTINS, M. L. R. R. Moradia e Mananciais: tensão e diálogo
na Metrópole. Sao Paulo, FAUUSP / FAPESP, 2007. 206p
39
El usucapión urbano reconoce el derecho al dominio a
quien posea como suya área o edificación urbana de hasta
250 metros cuadrados, por cinco años, sin interrupción y sin
oposición, utilizándola como su vivienda o la de su familia
siempre que no sea propietario de otro inmueble urbano o
rural. Puede ser individual o colectiva, en casas en las que sea
posible identificar limites individuales.
40
La Medida Provisional de nº 2.220/2001, sobre la Concesión
de Uso Especial, se refiere a las áreas públicas que por su
naturaleza no pueden ser usucapiadas. Siguen condiciones y
procedimientos semejantes al usucapido. Se debe señalar que
la aplicación de los dos instrumentos, o sea, de esa medida
y del estatuto de la ciudad, aún es incipiente, así como su
aceptación ante jueces de derecho hasta el momento.
41
regularização fundiária em favela. Trabajo presentado en el
Seminario Internacional “Gestão da Terra Urbana e Habitação
de Interesse Social”, realizado en Campinas, entre 7 y 9 de
deciembre de 2000. Campinas, 2000 (mimeo).
42
BONDUKI, N. Origens da Habitação social no Brasil, Sao
Paulo: FAPESP/Estação Liberdade, 1998, p. 250.
43
BONDUKI, Nabil G. Origens da Habitação Social no Brasil,
Sao Paulo: FAPESP/Estação Liberdade, 1998, p. 263.
44
Cf. MARTINS, Maria Lucia Refinetti. São Paulo – além do
Plano Diretor. Sao Paulo: Estudos Avançados, 47. 2003, p.167186.
45
Cf. DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e uma nova
noção de cidadania. In: DAGNINO, Evelina (org). Anos 90:
política e sociedade no Brasil. Sao Paulo. Brasiliense. 1994.
46
Cf. DAGNINO, Evelina et al (Grupo de Estudos sobre a
Construção Democrática). Sociedade civil e democracia:
reflexões sobre a realidade brasileira. IFCH-Unicamp, Idéias,
Campinas 5(2)6(1), 1998, p. 17.
47
Para Dagnino (1994, p. 108), la concepción de “derecho
38
158
3/12/2007 16:02:32
ROSARIO
PANEL 1
GRANDEZA Y EXPRESIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
DEL ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA
SOCIAL
El Área Metropolitana de Rosario*, según la definición
establecida por este estudio1, cuenta con 1.204.863
habitantes2, lo que representa el 40% de la población
total de la provincia de Santa Fe, donde ésta se sitúa.
A pesar de que no existe una delimitación jurídica
preestablecida, se considera como área metropolitana de
Rosario, debido a las dinámicas de la población, empleo
e interacción existentes, un conjunto de 17 municipios
que se localizan en los Departamento de Rosario y San
Lorenzo. La ciudad de Rosario tiene como estructura
institucional la Municipalidad de Rosario. Con 909.397
habitantes, es el núcleo central del área metropolitana y
concentra los servicios especializados, empleo, educación
superior y la atención en salud pública. Asimismo, cuenta
con infraestructura de transporte ferroviario (de carga),
aéreo, portuario y un sistema viario de escala territorial
que la conecta con facilidad al resto del país.
La Municipalidad de Rosario caracteriza como déficit
de viviendas el conjunto de unidades que está por debajo
de determinado patrón, o sea, que presentan condiciones
precarias de vivienda (deficiencia de condiciones), lo que
abarca los siguientes aspectos: falta de reglamentación
en la propiedad de la vivienda, carencia del suministro
de agua o saneamiento, hacinamiento3 por unidad
habitacional, hacinamiento por dormitorio y precariedad
de vivienda.
Según los datos del Censo de Población y Vivienda
de 1991, la mitad de los domicilios del municipio de
Rosario se hallaba afectada por algún tipo de precariedad
habitacional, lo que no impide que parte de esos
domicilios acumulen más de un aspecto precario. En
valores absolutos, las viviendas con al menos un tipo de
precariedad alcanzaban un total de 138.880 viviendas.
En ese conjunto, casi el 60% se refiere a las familias
que tienen la propiedad de su vivienda regularizada; el
11% entre los inquilinos; el 21% entre aquellos que no
tienen la propiedad de la vivienda regularizada; mientras
que la situación de los 8% del resto es desconocida o
ignorada.
Los datos más relevantes específicamente sobre la
ciudad de Rosario apuntaban que en 1991:
1. Más del 80% de las viviendas con deficiencia de
condiciones carecían de servicio de colecta de residuos
(112.862 viviendas);
2. De estas 112.862 viviendas, 70 mil tenían
como único déficit la falta de conexión a la red de
alcantarillado. Las demás 42.862 viviendas sufrían,
además de ello, de falta de conexión a la red pública
de agua y hacinamiento;
3. Al considerar sólo los domicilios que poseían ambos
servicios (suministro de agua y conexión a la red de
alcantarillado), se observa que la gran mayoría se
hallaba afectada sólo por hacianamiento (88%);
4. La precariedad representaba el 13,5% del total de
viviendas con deficiencia de condiciones de Rosario;
5. El hacinamiento – por vivienda y, en mayor
medida, por dormitorio – era el otro gran problema
habitacional de Rosario, el cual afectaba a un tercio de
las viviendas con deficiencia de condiciones (42.000
viviendas).
A pesar de que los datos permiten identificar por
separado la precariedad constructiva y el hacinamiento, se
sabe que ambos fenómenos se encuentran relacionados,
o sea, cuanto más precaria sea la vivienda, mayores serán
las probabilidades de que padezca también densificación
excesiva.
Para el conjunto de municipalidades que componen
el Área Metropolitana de Rosario, la comparación de los
datos obtenidos en el Censo 1991 y 2001 presentan
resultados importantes:
1. Los domicilios con Necesidades Básicas Insatisfechas
– NBI4 en la AMR se redujeron tanto en términos
relativos como absolutos. En 1991 llegaba al 13,8% el
porcentaje de domicilios que poseían sus necesidades
básicas insatisfechas, mientras que 10 años después,
ese porcentaje era del 11,8%. Como la población
creció a una tasa muy baja, en 2001 se registraban
aproximadamente 4.400 viviendas y 19.000 personas
menos que en 1991;
2. En los datos de hacinamiento, se nota una
importante reducción del 30% en la densificación
crítica en viviendas (más de tres personas por
dormitorio) y del 18% en la densificación moderada
(entre dos y tres personas). En conjunto, esto significa
que en 2001 habían sido registradas 59.000 viviendas
congestionadas menos que una década antes;
3. El déficit de tratamiento de resíduos presenta una
reducción significativa, del 22%, lo que corresponde
a la disminución de 33.000 viviendas afectadas por
este hecho.
4. La población en viviendas que disponen de
suministro de agua con conexión domiciliar creció el
10% en el periodo entre los Censos, lo que permitió
incorporar a 100.000 personas al servicio;
5. Los domicilios en casas del “tipo B”5 tuvieron
un incremento del 30%, mientras que en valores
absolutos aumentaron de 20.400 para 27.200. En
2001 representaban el 8,64% del total de domicilios.
Otras situaciones de deficiencia, por otro lado,
presentaron una disminución superior al 30%, como
los ranchos6 y casillas7 y las piezas8 en régimen de
alquiler, o las piezas en hotel o pensión.
De la comparación entre los datos recogidos
entre 1991 y 2001 se puede concluir que las condiciones
generales del déficit presentan una ligera mejoría con
relación a 1991, con excepción del crecimiento de las casas
del “tipo B” que estarían posiblemente reemplazando a los
casos en los que hubo reducción de ranchos y casillas.
159
3/12/2007 16:02:33
De una manera general, la incidencia relativa de cada situación de deficiencia para el área metropolitana
de Rosario, según los datos de 2001, era la siguiente:
TABLA 01 – DISTRIBUICIÓN DEL PORCENTAGE DE LOS DOMICILIOS POR SITUACIÓN DE DEFICIENCIA DEBIDA A LA
PRECARIEDAD Y A EL HACINAMIENTO, SEGÚN LOCALIDAD, AÑO 2001 - ÁREA METROPOLITANA DE ROSARIO
Situación de deficiencia de la vivienda en porcentage sobre el total
de domicilios
TOTAL DE
DOMICÍLIOS (1)
TOTAL DE
DOMICILIOS NO
DEFICITARIOS
DOMICILIOS
NO
PRECARIOS
CON HACINAMIENTO (2)
DOMICILIOS
PRECARIOS
SIN HACINAMIENTO (3)
DOMICILIOS
PRECARIOS
CON HACINAMIENTO (4)
TOTAL DE DOMICILIOS CON
DEFICIENCIA
944
9,64
17,58
11,97
39,19
60,81
Arroyo Seco
5.841
7,41
5,46
6,39
19,26
80,74
Capitan Bermudez
7.738
8,26
9,78
8,31
26,35
73,65
Fray Luis Beltran
3.855
8,25
10,48
11,08
29,81
70,19
Funes
4.278
9,65
6,97
5,26
21,88
78,12
873
6,30
11,68
12,94
30,93
69,07
8.542
11,88
12,61
11,20
35,69
64,31
704
9,09
14,91
14,06
38,07
61,93
Perez
6.367
10,65
15,77
17,57
43,99
56,01
Pueblo Esther
1.397
10,88
14,10
13,53
38,51
61,49
Puerto General
San Martin
2.772
11,08
15,04
12,95
39,07
60,93
Roldan
3.174
11,12
9,70
8,60
29,43
70,57
Rosario
275.622
9,40
5,35
5,62
20,36
79,64
12.518
7,77
7,52
7,06
22,35
77,65
788
7,61
14,59
9,77
31,98
68,02
18.575
13,29
14,61
17,32
45,22
54,78
1.444
7,34
6,86
4,22
18,42
81,58
355.432
9,57
6,69
6,92
23,19
76,81
Localidad
Alvear
General Lagos
Granadero
Baigorria
Ibarlucea
San Lorenzo
Soldini
Villa Gobernador
Galvez
Zavalla
TOTAL AMR
Fuente: Censo de Población y Vivienda del 2001 – INDEC – Argentina.
NOTAS:
(1) Excluyendo las viviendas censadas en la calle.
(2) Incluye: Casas “A” y pisos con más de 2 personas por dormitorio.
(3) Incluye: Casas “B”, viviendas en alquiler, rancho, casilla, local no construido para vivienda y vivienda móvil, cuarto en hotel o pensión
y otros, con menos de 2 personas por cuarto.
(3) Incluye: Casas “B”, viviendas en alquiler, rancho, casilla, local no construido para vivienda y vivienda móvil, cuarto en hotel o pensión
y otros, con menos de 2 personas por cuarto.
A partir de la tabla de arriba, se ve que en cerca
del 20% de las viviendas del área metropolitana
de Rosario con deficiencia, pero consideradas
recuperables, la deficiencia se resolvería a través de
obras o mejora técnica de la vivienda. Casi el 40% de
las viviendas necesitarían ser reconstruidas debido a
su precariedad, mientras que cerca del 40% deberían
realizar ampliaciones o mudarse a una vivienda mayor
para resolver el problema de hacinamiento.
Según datos del Censo del 2001, el problema del
hacinamiento en domicilios no precarios representa el
9,57% de los domicilios de la AMR. Se puede asociar
esta situación con domicilios que corresponden a
viviendas en alquiler en buen estado o incluso los
160
casos de familias propietarias con pocos miembros.
Las viviendas precarias sin hacinamiento son cerca de
6,69% de los domicilios de la AMR. Por otra parte, los
casos más graves, que son los domicilios precarios y
con hacinamiento, alcanzan el 6,92% de la AMR.
Con relación al comportamiento de la población entre
los censos (1991-2001), se verifica que el crecimiento
urbano no presentó un aumento demográfico en
el total de la población del área metropolitana. El
crecimiento entre los Censos fue del 4,27% por debajo
de la variación correspondiente a la Provincia de Santa
Fe (6,9%) y del país (10,5%, según se puede observar
en el cuadro que se presenta a continuación.
3/12/2007 16:02:33
TABLA 02 – POBLACIÓN Y VARIACIÓN DE PORCENTAGE,
PERIODO 1991-2001, SEGÚN LOCALIDAD.
ÁREA METROPOLITANA ROSARIO
Población
Localidad
Alvear
Censo
1991
Censo
2001
Variación
relativa
2001/
1991
(%)
Variación
absoluta
2001/
1991
2.669
3.313
24,13
644
Arroyo Seco
17.869
20.008
11,97
2.139
Capitan
Bermudez
26.078
27.060
3,77
982
Fray Luis
Beltran
11.985
14.390
20,07
2.405
8.952
14.750
64,77
5.798
2.503
3.341
33,48
838
22.097
32.427
46,75
10.330
1.155
Funes
General
Lagos
Granadero
Baigorria
Ibarlucea
1.448
2.603
79,77
20.715
24.436
17,96
3.721
Pueblo Esther
2.753
5.186
88,38
2.433
Puerto
General San
Martin
9.383
10.871
15,86
1.488
Roldan
9.382
11.468
22,23
2.086
Rosario
908.875
909.397
0,06
522
41.160
43.520
5,73
2.360
2.387
2.772
16,13
385
63.078
74.658
18,36
11.580
4.196
4.663
11,13
467
1.155.530
1.204.863
4,27
49.333
Perez
San Lorenzo
Soldini
Villa
Gobernador
Galvez
Zavalla
TOTAL AMR
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001.
INDEC
El bajo crecimiento de la población en la ciudad
de Rosario, que presentó una variación del 0,06%,
fue acompañado por el aumento de la población en
algunas localidades próximas a Rosario, entre las
que se destacan las que tienen mejor accesibilidad
(en especial autopistas y accesos). Sin embargo,
este incremento poblacional fue relativo, ya que se
trata de localidades con población bastante reducida.
Por ejemplo, Pueblo Esther, localizada en el corredor
sur, tuvo una variación del 88,38%, y así de 2.753
habitantes en 1991 pasó a 5.186 en el 2001. Una
posible explicación para tal proceso es el incremento
en la oferta de residencias de fin de semana en
algunas de esas localidades proporcionada por las
potencialidades del río Paraná para actividades de
ocio y turismo9.
Hay que subrayar que la pequeña mejora de las
condiciones habitacionales en el Área Metropolitana
de Rosario anteriormente citada encubre un proceso
de amplio deterioro socioeconómico ocurrido en el país
en el mismo periodo. Si se considera la Provincia de
Santa Fe, en mayo de 2002, el 47,7% de las viviendas
(420 mil) y el 56,4% de las personas (1,7 millones)
se encontraban por debajo de la línea de la pobreza.
Sin embargo, el 20,7% de los domicilios y 28,3% de
la población no alcanzaban con sus recursos un nivel
mínimo de subsistencia, por lo que se hallaban en
situación de indigencia.
Según datos del censo del 2001, al observar
las localidades que integran la AMR y analizar los
domicilios con necesidades básicas insatisfechas NBI, se observa que Villa Gobernador Gálvez es la
localidad con mayor porcentaje de domicilios con
NBI, con el 22,9%. A continuación se sitúan Pérez y
General Lagos con cerca del 18%. La ciudad de Rosario
se encuentra ubicada entre las cuatro localidades con
memores valores de domicilios con NBI, junto a San
Lorenzo, Zavalia y Funes, con aproximadamente el
10%.
Afortunadamente
se
puede
verificar
un
proceso paulatino de estabilización e inicio de una
recuperación. Según datos de la Encuesta Permanente
de Hogares – EPH, en la gran Rosario10, la cantidad de
domicilios pobres cayó en dos años del 42,4% para
el 24,5%. La disminución de la cantidad de personas
pobres en el mismo periodo es ligeramente inferior,
aproximadamente del 41%, reduciéndose del 54,6%
hasta el 31,9%.
PANEL 2
EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ACESO AL
SUELO Y A LA VIVIENDA SOCIAL EN ROSARIO
Y EN ARGENTINA
Las políticas públicas en Argentina de acceso al
suelo y a la vivienda social tradicionalmente destacan
las políticas denominadas de “vivienda llave en mano”,
o sea, de unidades entregadas por el Estado, aunque
existan algunos ejemplos importantes como es el
caso de Rosario, con el Programa Rosario Habitat y
el PROMEBA (mejoramiento de barrios), que serán
detallados posteriormente.
La acción del Estado viene realizándose de forma
diferenciada y con diversos énfasis en distintas
modalidades de producción habitacional, entre las
que la más relevante es la producción en larga escala,
con fines lucrativos y un alto grado de formalidad
y regulación. De esta manera, de forma general, la
política urbana puesta en práctica a partir del Estado
para garantizar el acceso al suelo y a la vivienda social
puede ser caracterizada por momentos distintos de
evolución.
De modo general, la política urbana practicada
en Argentina desde los años 60 se basaba en la
implementación de programas de “erradicación
de barrios informales” a partir del desplazamiento
repentino y masivo de familias para grandes conjuntos
habitacionales en áreas alejadas, con poca o ninguna
infraestructura y a veces en suelos inundables.
En los años 70 se puso en práctica también la
producción de parcelas urbanizadas, frecuentemente
con unidades sanitarias para favorecer la construcción
de casas por las propias familias. Sin embargo,
en muchos casos las parcelas urbanizadas que se
161
3/12/2007 16:02:33
entregaban se ubicaban en áreas periféricas, sin
equipamientos urbanos, transportes adecuados, etc.
No obstante, la producción de conjuntos de
viviendas ha caracterizado, efectivamente, la política
de este sector en Argentina priorizando la opción
por modalidades de ejecución a través de grandes
empresas, lo cual
se reprodujo en los niveles
subnacionales, por lo que que sólo en un periodo más
reciente (desde fines de los años 80) las modalidades
han comenzado a diversificarse.
Como soporte de esta política, fue creada una
estructura de fondos por el Gobierno Nacional, entre
los que se destaca por su importancia el Fondo
Nacional de la Vivienda – FONAVI, para la construcción,
mayoritariamente, de grandes conjuntos de viviendas
cuyo objetivo era la reactivación del sector privado de
la construcción civil y de las entidades financieras.
En 1972, con la Ley Federal nº 21.581, se definiron y
delimitaron las actividades del FONAVI, determinando
que sus recursos deberían ser destinados para
financiar total o parcialmente la construcción de
viviendas de bajo coste para familias con recursos
insuficientes y la ejecución de obras de urbanización,
de infraestructura y de equipamientos comunitarios
complementarios, de manera asociada a la ejecución
de los planes de vivienda predeterminados por los
programas vigentes en cada momento.
El FONAVI fue, a nivel nacional, el principal recurso
entre la década de 70 y 90 y se encontraba vinculado
a la Subsecretaría de Vivienda del Ministerio Federal
de infraestructura como organismo responsable de
la administración central del sistema de viviendas.
Este sistema público de provisión demostró desde
sus orígenes que constituía una respuesta costosa
e insuficiente ante el volumen del problema de la
vivienda.
Un marco importante lo constituye la Ley 24.464
de 1995 que pasó a incorporar la financiación para la
compra de viviendas como un nuevo destino posible
de los recursos del Fondo. En ese mismo tiempo,
los fondos FONAVI también fueron totalmente
descentralizados a través de los Institutos Provinciales
de Vivienda.
Más recientemente, algunas políticas de vivienda y
acceso al suelo han tenido como objetivo la radicación
de los asentamientos a partir de una política de
reurbanización con garantía de la permanencia de la
población en las áreas originales de vivienda y cuyo
traslado de ocupantes para otras áreas, cuando se
considera necesario, se lleva a cabo sólo a través
del consenso y de un trabajo participativo con los
vecinos.
El periodo actual se encuentra marcado por la
búsqueda de soluciones integrales para el habitat
“…no sólo posibilitando el acceso a la vivienda
adecuada, a la educación, a servicios de salud, sino
también apoyando a las personas en sus necesidades
de generar renta, de solucionar problemas de
exclusión social, de enfrentar la violencia doméstica,
la inseguridad, las cuestiones de género11”
162
Como ejemplo en la ciudad de Rosario, se
destaca el Programa Rosario Habitat12. Se trata de
un programa de mejora de barrios cuya formulación
parte del reconocimiento de que el problema de los
asentamientos informales es una realidad de difícil
transformación y una grave cuestión social que es
necesario enfrentar. La experiencia acumulada por
este programa indica que la estrategia de radicación
de la población en las áreas que ya ocupan es una
solución social y económicamente más deseable, y
que marca una visión más realista de la complejidad
urbana.
La producción pública y la oferta de financiamientos
nunca ha sido suficiente para atender a la totalidad de
la demanda, particularmente a partir de la década de
1970, lo que ha desencadenado, a partir de entonces,
la ocupación de tierras, en especial de las públicas,
con asentamientos precarios y/o irregulares que
coexisten en una realidad urbana, con sectores de
mayor calidad que a su vez cuentan con infraestructura
y servicios urbanos.
A. Banco Hipotecario Nacional - BHN
Importante papel en ese área fue desempeñado
por el Banco Hipotecario Nacional – BHN – creado en
1928, especialmente dirigido hacia personas con bajos
recursos. Esta institución no sólo financió programas
nacionales de vivienda (FONAVI) sino que concedió
crédito individual para la adquisición de vivienda
única con plazos de aproximadamente 25 años con
bajas tasas de interés.
Durante el periodo en el que la institución desarrolló
sus actividades salieron a relucir facetas positivas y
negativas de su actuación. Como aspecto positivo se
puede destacar que demostró ser un instrumento útil
para la finalidad de posiblitar el acceso a la vivienda
a la población más carente. No obstante, se observa
que la institución tuvo un bajo nivel de retorno de
los recursos empleados, debido al gran número de
impagos, en virtud de la falta de decisión política en lo
que respecta al control sobre la capacidad de pago de
los beneficiarios, asi como a la instrumentalización de
los mecanismos de ejecución judicial de las deudas.
Hasta 1964, el BHN concentró sus inversiones
financieras en créditos para la construcción de
“vivienda familiar propia” 13. A partir de 1969 fueron
estructurados fondos por la Secretaria de Estado de la
Vivienda, canalizados a través del Plan de Viviendas
Económicas Argentinas, denominado Plan VEA14.
El periodo en el que tuvo su mayor producción
(81% de las viviendas del total del periodo) fue entre
1965-1982. En el periodo 1983-89 la producción
disminuyó abruptamente. Desde 1983, el BNH
canalizó sus fondos destinados a la construcción de
viviendas por medio de la Operatoria 501, destinados
a los afectados por la Ley de Locaciones Urbanas y de
la Operatoria Reactivación, en áreas centrales de las
ciudades.
En el comienzo de la década de 90, como resultado
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de las reformas estructurales del estado argentino, el
BNH se transformó en Banco comercial, cesando su
intervención directa en el sector de la vivienda. El
Banco Hipotecario Nacional fue objeto de privatización
en el año de 1994 mediante la Ley nº 24.855.
B. Producción en la AMR y en Rosario
Con relación al Área Metropolitana de RosarioAMR, la producción de viviendas del sector público se
concentró históricamente en la ciudad de Rosario. Las
acciones orientadas a los habitantes de otras localidades
del área son de menor escala, con excepción de Villa
Gobernador Gálvez. Estas actuaciones involucran a
organismos de diferentes niveles, que implementan
diferentes tipos de programas, no siempre de forma
coordinada o articulada.
En Rosario, el 98% de los conjuntos de viviendas
ejecutados desde 1965 se hicieron a través de la
Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo –
DPVyU y del BHN, en función de la reorientación de
las políticas nacionales a partir de ese periodo. La
DPVyU ejecutó el 70% de los conjuntos de viviendas
en la periferia de la ciudad, tales conjuntos tienen en
media 600 unidades. La magnitud de las operaciones
fue significativa en el caso de Rosario y concentrada
en determinadas áreas como Grandoli y Las Flores.
La producción de conjuntos habitacionales influyó
en el proceso de urbanización de la ciudad de Rosario.
Gran parte de los conjuntos fue construida a partir
de la transformación de espacio rural en urbano,
a través de la incorporación de grandes parcelas o
áreas no desmembradas, mediante proyectos con
trazado urbano diferenciados del resto de la ciudad.
EJE POLÍTICO – INSTITUCIONAL
Argentina adopta la forma de gobierno de
República Federal. El poder constituyente reside en las
provincias, las cuales delegaron a la nación diversos
poderes y atribuciones a través de la Constitución
Nacional, quedando los demás bajo responsabilidad
de las propias provincias. Por otro lado, y en razón
de que el poder constituyente originario recae sobre
las provincias, son éstas quienes deben dotar a los
gobiernos municipales y comunales de atribuciones
y recursos, según lo establecido en la Carta Magna
Nacional en su artículo 5, que expresa que “cada
provincia dictará para si una Constitución bajo el
sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional; y que asegure su administración de justicia,
su régimen municipal y la educación primaria”.
De acuerdo con el régimen tributario argentino, las
provincias son las encargadas de organizar el régimen
municipal, las leyes provinciales son las que instituyen
los poderes de los municipios y de las comunas, entre
los cuales se encuentra la recaudación de tributos
y otras contribuciones para la formación del erario
municipal, con el fin de atender a los servicios y a los
otros gastos públicos a cargo de los municipios.
En consonancia con lo establecido por la Ley
Suprema Nacional, la Constitución de la Provincia
de Santa Fe regula las facultades y deberes de los
municipios en los artículos 106, 107 y 108. Se debe
señalar que la Provincia de Santa Fe aún no ha
otorgado a sus municipios, entre los cuales Rosario,
la autonomía municipal prevista en la Carta Magna
Nacional, a partir de la reforma introducida en
la misma en 1994, lo que implica la capacidad de
establecer impuestos, tasas y contribuciones.
Las intervenciones en materia de vivienda pública
en el Área Metropolitana de Rosario incluyen la gestión
e incidencia de los tres niveles de estado en el ámbito
territorial. Esto requiere una política de articulación
entre los mismos sobre la base de una gestión
consensual del territorio metropolitano orientado a
la ordenación territorial sostenida. En este sentido,
parece fundamental una visión ampliada del territorio
y la inserción del asunto del acceso al suelo y a la
vivienda social como una prioridad en la agenda de
los gobiernos locales que constituyen el área.
El órgano público que más actúa en la producción
de la vivienda social en el Área Metropolitana de
Rosario es el DPVyU, creado en 1963 como Instituto
Provincial de la Vivienda, después transformado en
DPVyU (1971). En el caso de la ciudad de Rosario
interviene, asimismo, el Servicio Público de la
Vivienda de la Municipalidad de Rosario - SPV.
Creado en 1948, el SPV concentra la ejecución
de la política de vivienda social y la financiación de
programas de viviendas dirigidos hacia la población
de baja renta. Sus fuentes de financiación combinan
distintos orígenes:
- Recursos propios (procedentes de parte del
impuesto de gas de la ciudad y del finiquito de las
financiaciones de las unidades ya entregadas);
- Recursos municipales;
- Programas Federales, ejecutados a través de la
DPVyU;
- Organismos de financiación internacionales;
- Otros (financiación por instituciones privadas).
TABLA 03: CONJUNTOS DE VIVIENDAS CONSTRUIDAS EN
ROSARIO 1989-1999
Institución
DPVyU
SPV
TOTAL
Cantidad de
conjuntos
%
105
66,88
52
33,12
157
100
Fuente: Elaboración a partir de “Vivienda financiada por el estado
en Rosario 1989-1999” E.P.E.V. Fac de Arquitectura, Planeamiento
y Diseño, UND. Rosario, 2001.
Según el cuadro de arriba, el SPV fue responsable
de la construcción de 52 conjuntos de viviendas en
la ciudad de Rosario. En el periodo de 1996 a 2000,
el SPV realizó intervenciones en asentamientos
163
3/12/2007 16:02:33
precarios que beneficiaron a 3.182 familias, a través
de obras de mejoramiento de vivienda y construcción
de núcleos de núcleos de viviendas para los casos
de realojamiento. En el caso del BHN, la producción
entre 1928 a 1999 en Rosario fue de 37 conjuntos de
viviendas, con un total de7.237 unidades.
Los programas15 que actualmente están siendo
implementados por el SPV son:
_ Programa Rosario Habitat: pretende de
modo integrado proveer de infraestructura básica
de servicios, el acceso a la propiedad de la tierra,
el fortalecimiento de la organización comunitaria
de los barrios, la participación, la capacitación e
inserción profesional. Parte de una política no más
de erradicación de asentamientos, sino que se basa
en el criterio de “radicación”, procurando enfrentar
la “problemática de la informalidad urbana” lo que
engloba acciones de integración física y social a la
ciudad.
Este programa procura un mayor impacto en
la transformación del habitat popular, a partir de la
dotación de infraestructura como sinónimo de calidad
de vida y del desarrollo de políticas sociales. Pretende:
la ordenación del tejido y del trazado urbano; la
provisión de infraestructura básica y equipamientos;
la mejora de la vivienda; nuevas viviendas para
recolocación de familias y la regularización fundiaria.
Sobresale el proceso de participación de los
ciudadanos en las diferentes etapas. Así, el modelo de
gestión se basa en la integración de todos los sectores:
técnicos, beneficiarios, desde la planificación de los
proyectos hasta la elección de los representantes
de los vecinos en la supervisión del proceso y en su
evaluación posterior.
_Programa Emergencia de Viviendas. Programa
de la municipalidad de Intervención en viviendas (en
conjunto con la Secretaria Municipal de Promoción
Social). Tiene como finalidad atender a familias de baja
renta de la ciudad de Rosario en situaciones puntuales
de emergencia. La atención se hace a través de la
oferta de cestas básicas de materiales de construcción
o de acuerdo con los casos.
_ Programa de Acceso a la Vivienda Ociosa
– rehabilitación de imuebles: la propuesta del
programa es la implementación de un proyecto de
viviendas complementario a las acciones que ya
desarrolladas como alternativa para los sectores
de renta media. Tiene como meta la utilización de
propiedades desocupadas por parte del municipio
para situaciones de emergencia en la vivienda, lo
cual representa también un destino posible de un
patrimonio ocioso, con ventajas para el mercado del
alquiler.
_ Programa apertura de calles y recuperación
de espacios públicos (en coordinación con otras
secretarias municipales): fue creado en función
164
de la necesidad de desafectar sectores ocupados
irregularmente para la realización de obras públicas.
Para ello, se utiliza un régimen de subsidios
reintegrables y no reintegrables a ser otorgados por el
SPV, tomándose por base los valores de las mejoras,
sin considerar el terreno y la condición de la familia en
cada caso.
_ Programa Escriturar: este programa permite
que las familias adjudicatarias obtengan a bajo coste
la escritura definitiva de la vivienda. La finalidad
es regularizar la situación del parque de viviendas
construido por el SPV anterior a 2001. El trabajo se
realiza por los técnicos directamente en los barrios
averiguando la situación de cada familia y adoptando
los procedimientos necesarios.
_ Programa Federal de Emergencia de
Viviendas (junto al gobierno Nacional y la Provincia):
el programa pretende el desarrollo y mejora de las
condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura
básica de asentamientos que albergan a población
de baja renta y/o grupos vulnerables, en situación de
emergencia o marginalidad. La ejecución de las obras
se realiza a través de cooperativas de trabajo creadas
para tal finalidad.
Con relación a la gestión municipal en su
totalidad, la ciudad de Rosario empezó un proceso
de reorganización de su estructura en 1995,
fundamentada en la descentralización institucional. El
replanteamiento del estado local estuvo relacionado
a los objetivos de mejora colectiva que se pretendían
a partir de la elaboración de una nueva “visión de la
ciudad”, en la que se incluye la descentralización y
constitución de instancias locales, con sede propia.
La descentralización municipal tiene como objetivos
fundamentales: aproximar la administración de los
ciudadanos para conseguir una gestión más eficiente,
ágil y directa; planificar y gestionar las políticas
y acciones en la escala del distrito, permitiendo
desarrollar estrategias específicas para la realidad
particular de cada zona de la ciudad; y coordinar y
articular el funcionamiento de cada una de los áreas
municipales en una gestión única en nivel del distrito.
En virtud de esto, la ciudad se dividió en 5 Centros
Municipales de Distrito – CMD, los cuales componen
espacios comunitarios en los que se desarrolla
una multiplicidad de programas y actividades en
los diversos ámbitos de la administración. En estos
centros se facilita la coordinación de las políticas
que, para cada distrito, ejercen las áreas ejecutivas
para promocionar los procesos de transformación de
los diferentes sectores de la ciudad con vistas a la
promoción de un equilibrio territorial. Al mismo tiempo,
en esos centros se coordinan acciones municipales
con organismos oficiales, entidades comunitarias y
operadores privados para favorecer el desarrollo de
emprendimientos concretos. Los centros facilitan la
participación ciudadana, son lugares de encuentro y
3/12/2007 16:02:34
debate de las organizaciones y entidades de barrio para
canalizar las múltiples inquietudes de sus habitantes.
Hoy funcionan 4 centros municipales.
Los
CMDs
motivaron
la
descentralización
de los innumerables problemas a los cuales la
modalidad centralizada de administración, gestión y
gobernabilidad estaba sometida. Han influido en esta
determinación diversos factores, entre ellos: el tamaño
de la ciudad (extensión y número de habitantes) y sus
desigualdades socioeconómicas y físicas.
Mediante la implementación del Presupuesto
Participativo, el Presupuesto Participativo Joven y el
Programa Rosario Hábitat, se ha conseguido conocer
efectivamente los problemas de cada barrio, ya que
nadie los conoce mejor que aquellos que viven en ellos.
Se ha mejorado el diálogo entre el Gobierno Municipal
y la población, lo que supuesto un fortalecimiento
de los lazos comunitarios, y se ha aumentado la
eficiencia de la aplicación de los recursos. Por otro
lado, mediante estos mecanismos de participación, la
población puede controlar mejor lo que se hace con
el dinero público, favoreciendo la trasparencia y la
publicidad de la gestión o decidiendo de qué manera
se realizarán los gastos públicos.
A. Producción y Financiación de Viviendas
En cuanto a la producción de viviendas, existen
básicamente tres sectores actuantes: el setor
público, emprendedores privados formales y el sector
informal.
Con relación a la construcción residencial por parte
del sector privado formal, Argentina viene pasando
por un periodo de retracción de oferta de crédito por
un lado y, por otro, por un proceso de caída del poder
adquisitivo con la consecuente retracción de la oferta
de inmuebles para venta, además de la disminución
de inversiones en el sector, a pesar de que éste cuenta
con el exceso de capacidad instalada ociosa. Esto se
refleja en la caída de licencias, en el periodo 19942002, en hasta el 75% para las ampliaciones y el 78%
para nuevas construcciones.
En el periodo 1991-2001 se produjeron
aproximadamente 10.000 nuevas viviendas y para
el periodo 1994-2002 fueron
concedidas 19.299
licencias para la construcción de viviendas. O sea, la
diferencia entre las viviendas nuevas y la cantidad de
unidades licenciadas (si todas estuvieran terminadas)
es de considerable importancia.
Partiendo de la hipótesis de que aproximadamente
el 39% de la producción de viviendas en Rosario se
realiza por el mercado informal, o sea, hechas por
las propias familias u otros proveedores, pero no
registradas, se puede decir que se produjeron un
orden aproximado de 39.500 unidades de viviendas
de variadas características, considerando el periodo
1991-2001. A esta estimativa no se le suman las
probables conexiones de servicios de agua y cloacas
realizadas, según los datos del Censo del 2001.
A pesar de este cuatro de fuerte limitación del
crédito y de las financiaciones públicas para la
producción de viviendas, cabe registrar las principales
características de las diferentes formas de viabilidad
financiera de producción/adecuación de viviendas en
Rosario.
Financiación Pública
La sistemática de la financiación pública de viviendas
en Argentina está organizada básicamente como un
sistema de fondos que a través de diferentes fuentes
de recursos, históricamente viabiliza la producción en
larga escala en Argentina. Las principales fuentes de
financiación con recursos públicos para la Vivienda
pueden ser divididas en fondos y préstamos.
Fondos
Fondo Nacional para la Vivienda – FONAVI
– En Argentina, a partir de 1977, a través del FONAVI
se establece un sistema público de provisión de
fondos destinados a la vivienda social para personas
de baja renta, estimándose financiación entre 25 y 30
años. La parte principal de los recursos provenía de
la retención del 5% del sueldo de los trabajadores,
basado en el principio de solidariedad social. A
corto plazo se verificó que el sistema constituía una
respuesta costosa e insuficiente frente al volumen del
problema. En muchas intervenciones, las operaciones
resultaron altamente lucrativas para las empresas que
construían los conjuntos de viviendas con baja calidad
productiva, por lo que poco después de su ocupación
ya presentaban graves fallos.
En 1992, fue sustituida la aportación realizada
por el impuesto sobre los combustibles. La inversión
prevista de 900 millones de pesos (equivalente al
mismo valor en dólares) no se cumplía. A partir de
1995, los recursos del FONAVI fueron descentralizados
a través de los Institutos Provinciales de la Vivienda,
los cuales en la práctica destinaron los fondos a
gastos corrientes. Esa situación se regularizó en el
año 2001, a través de la Ley nº 25.400 que autorizó
este cambio de función y prioridad, lo que acabó por
descaracterizar su finalidad y redujo completamente
su capacidad de promoción de vivienda social en todo
el país. El mínimo anual de inversiones, que era de
900 millones de pesos, fue reducido paulatinamente
hasta llegar a los 400 millones de pesos.
Fondo Fiduciario Nacional – En abril de 1996,
el Poder Ejecutivo Nacional estableció el Decreto
370/96, que instituyó el Fondo Fiduciario para la
Financiación de Viviendas con el objetivo de facilitar la
obtención de mayores recursos junto a los organismos
jurisdiccionales encargados de la ejecución de la
política de de la vivienda en Argentina. Esto fue posible
en virtud de un acuerdo firmado entre el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Provinciales, celebrado en
1992.
A través del referido acuerdo, se transfirió a las
165
3/12/2007 16:02:34
provincias la administración de la recuperación del
capital originado a través de las financiaciones a los
compradores de las viviendas por amortización de los
intereses y tasas por atraso. Desde el inicio de las
operaciones masivas de financiación de viviendas con
recursos federales, fueron construidas alrededor de
500.000 viviendas.
Convenio Marco Programa Federal de
Construcción de Viviendas – Los representantes
de las provincias suscribieron el Convenio Marco del
Programa Federal de Construcción de Viviendas, que
fue aprobado por la legislatura de Santa Fe mediante
la Ley nº 12.458, en el año 2005. De acuerdo con este
convenio, el objeto del mismo es darle una solución al
problema de la vivienda de sectores desprotegidos de la
sociedad en los centros poblacionales con mayor déficit
de viviendas, comprometiéndose el gobierno nacional
a otorgarles, a las provincias y a la ciudad autónoma
de Buenos Aires, una financiación no reintegrable para
la construcción en todo el país de 120.000 viviendas,
con su respectiva infraestructura. La distribución por
zonas geográficas y por jurisdicción será ajustada
periódicamente sobre la base de los indicadores
previstos en este instrumento, destacándose entre
ellos el déficit de viviendas y el nivel de desocupación,
el cumplimiento de metas en el “Programa Federal
de Fortalecimiento y Optimización de la Recuperación
de Cuotas de las Viviendas FONAVI”, a celebrarse
posteriormente entre la Nación, las provincias y la
ciudad autónoma de Buenos Aires. Para la Provincia
de Santa Fe quedaron establecidas 10.000 viviendas
con área mínima de 44 m2.
Préstamos Internacionales
Programa de Mejora de Barrios – PROMEBA –
Se trata de un programa mixto con recursos obtenidos
mediante crédito y aportación estatal. El origen de los
fondos del PROMEBA proviene de recursos aportados
por el Estado Nacional que corresponden al 40%
del total, y el 60% obtenidos mediante préstamos
otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). En la Provincia de Santa Fe, el PROMEBA
financia obras de mejora de infraestructura en barrios
con población con al menos el 75% de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI). Debe haber por lo menos
50 familias beneficiadas en un polígono de intervención
con solución de continuidad, y dentro de éste polígono
no debe haber más de 10% de terrenos baldíos. Los
municipios que pueden participan deben tener una
población mayor de 5.000 habitantes, según el censo
2001. Además de las obras de infraestructura, existe
la intervención social mediante una Propuesta de
Desarrollo Social, y asimismo ambiental, además de
la regularización dominial. La intervención tiene que
ser integral.
Programa Rosario Hábitat – Como ha sido
mencionado anteriormente, el programa tiene como
166
meta integrar física y socialmente asentamientos
irregulares en la ciudad de Rosario. Para ello, a finales
del 2001 el Gobierno Nacional firmó un contrato de
préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo
– BID, con valor de 43 millones de dólares, lo que
representa el 60% del total de los recursos trasferidos
en calidad de subsidio para la Municipalidad de Rosario,
que aportó una contrapartida de 28,7 millones de
dólares (40%), alcanzando 71,7 millones de dólares
para beneficiar aproximadamente a 6.600 familias. La
ejecución fue iniciada en 2002 y tiene una previsión
de 5 años de duración.
B. Financiación Privada y Alquileres
Con relación a la oferta de financiación privada
para la vivienda, un fuerte y eficiente desarrollo del
sector financiero es condición previa para el desarrollo
del mercado de créditos hipotecarios y para mantener
un importante sector de la construcción residencial.
Durante el periodo de la conversibilidad (dolarización
de la economía que vinculaba el peso al dólar en la
proporción de1 x 1), a partir de 1991, este sector se
desarrolló en Argentina proporcionando a los sectores
medios de la población alternativas de financiación
habitacional. A partir del 2001, este sector se contrajo
abruptamente y se produjo un vaciamiento de la
oferta de crédito para todos los sectores de renta que
dependen de dicho sector para viabilizar la compra de
la vivienda.
Los créditos hipotecarios concedidos por el sistema
privado en la ciudad de Rosario, hasta 1999, último
año con información disponible, revelan un crecimiento
abrupto hasta 1993 para mantener luego un ritmo muy
estable durante el periodo 1993-1999. Por otro lado, la
caída es abrupta hasta 1993 en el sector público, que
mantiene después una tendencia bastante errática en
el ámbito de la financiación pública.
Comparando el volumen de préstamos concedidos
por el sector privado y el sector público en la ciudad
de Rosario, el sector público ofreció entre el 1% y el
5% del total de préstamos concedidos desde 1993.
Por tanto, queda claro que el sector privado dominó
el mercado de préstamos hipotecarios en Rosario
(entre los años de 1993 y 2001). Como consecuencia,
a partir de la suspensión de créditos en función de
la crisis económica de diciembre de 2001, la ciudad
de Rosario se quedó desprovista de financiación tanto
para la compra como para la mejora de las viviendas.
Comparando el peso relativo de las cantidades
concedidas a los residentes de la ciudad de Rosario
en relación al resto de la provincia por el sector
privado, estos se aproximan al porcentaje del 6%,
específicamente a partir de 1994. Si el análisis lo
trasladamos a la comparación con el volumen de
créditos concedidos por el sector público en la ciudad
con relación a la Provincia de Santa Fe, la incidencia
es casi despreciable, alrededor del 0,5%.
A mediados
del 2001 el mercado empezó a
contraerse y los bancos se vieron obligados a cancelar
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préstamos para recomponer la liquidez. Por otro lado,
los demandantes de préstamos desaparecieron por
completo. Entre los motivos que están tras los bajos
volúmenes de créditos, se halla la diferencia entre la
renta media de la población y la renta necesaria para
acceder a un préstamo hipotecario, que se amplió
abrupta y profundamente. A partir del final del 2001
e inicio del 2002, la renta mínima para el acceso a un
crédito hipotecario subió exponencialmente y la renta
media real de la población cayó.
En cuanto a la oferta del sector inmobiliario, el
comportamiento actual en la ciudad de Rosario, en
correspondencia con el comportamiento en la esfera
nacional, se caracteriza por una clara retracción de la
oferta de inmuebles para la venta, como consecuencia
de la virtual desaparición del crédito hipotecario
(debido a la inestabilidad macroeconómica y la caída
de la renta). Se supone que los propietarios han
optado por no vender sus inmuebles por este motivo,
así como los constructores optaron por retener los
inmuebles no terminados, al verse imposibilitados de
recuperar su inversión.
En relación a los valores y al acceso a la compra
de inmuebles a partir de 2002, lo que falta en las
transacciones inmobiliarias es el crédito. Como ya se
ha mencionad para el sector financiero, no hay líneas
en los bancos y, además, la posibilidad de financiación
por medio de empresas constructoras es nula.
En relación a la oferta de alquiler, a pesar de
la baja rentabilidad, a lo largo del año 2003 se ha
observado un aumento del número de inmuebles
ofrecidos de uno o dos dormitorios. Dos fenómenos
caracterizan habitualmente el mercado del alquiler: el
deseo de emplear inmuebles como vivienda (valor de
uso) o inmueble como instrumento económico, como
“reserva” del valor real de su riqueza. Antes de la
crisis económica, la demanda por pisos, además de
satisfacer las necesidades de vivienda de la población,
también actuaba como búsqueda de inversión
generadora de una renta estable.
Se identifican barreras legales en el acceso al
alquiler, cuyos potenciales inquilinos se niegan a
firmar contratos nominales en dólares, motivados por
la imprevisibilidad de la magnitud de los compromisos
que esta firma implicaría, del mismo modo que los
propietarios intentan evitar contrataciones en pesos,
que puedan significar una erosión adicional en sus
rentas reales, ante una profundización del proceso
inflacionario.
En cuanto a la situación general presentada por
las inmobiliarias en el primer trimestre del 2003, el
alquiler de pisos pequeños mostró una subida del
30% en relación al trimestre del 2002, influido por
la renta de estudiantes, no obstante, el resultado
arrojó una cifra de 15% por debajo de periodos
predesvalorización.
Aun así, para el citado periodo de 2003 aumentó el
número de unidades de uno o de dos dormitorios para
la compra y venta. Aparentemente, según fuentes de
la Cámara Inmobiliaria, este fenómeno se explica por
las inversiones provenientes del sector agropecuario
el cual, por ser un sector que genera altas rentas, ha
dirigido parte de sus inversiones hacia pisos pequeños
de uno o dos ambientes.
C. Otras formas de producción y financiación de
viviendas
Entre las alternativas de producción de viviendas,
las cooperativas de viviendas formaron parte de una
estrategia relacionada con los sectores de baja renta de
Rosario. Hay actualmente 22 cooperativas registradas
en la Dirección de Cooperativas del ayuntamiento. Es
importante señalar que la mayoría de ellas fue creada
en instancias estatales, fundamentalmente a partir
del Plano Arraigo en los años 90, lo que fomentó la
conformación de las cooperativas para la solución
habitacional. Fueron financiadas fundamentalmente
a través del crédito de la Provincia, subsidiado por
el PROSOL (década de 90), y en menor escala con
subsidio internacional, apoyo municipal y aportación
de las cuotas de los miembros.
Los sindicatos y mutuales también tuvieron un papel
en la recepción/organización de la demanda, si bien
en la actualidad se encuentran en franco declinio. En
el presente, ninguno de ellos se encuentra ejecutando
planes de viviendas, pero, con todo, dos instituciones
tienen proyectos aprobados. En los años 80 y 90,
algunos sindicatos consiguieron financiación a través
del FONAVI. Hasta 2001 un conjunto de sindicatos/
cooperativas tenían líneas de crédito personal, entre
otros tipos de financiación, con sumas que podían
destinarse a la mejora de las viviendas.
El mercado financiero informal, a través de
empresas financieras, tales como Credibica, Confia,
Finansur y Colombia también concede préstamos
que alcanzan lo equivalente a un sueldo. Estos son
utilizados en gran medida en las tiendas de materiales
de construcción (Corralones16) y los demandan
fundamentalmente
los
sectores
medio-bajos.
Asimismo, existen sistemas de planes de ahorro para
la compra, ampliación, construcción de viviendas,
como es el caso de la Interplan S.A. que desde 2002 al
inicio del 2003 demostró un significativo crecimiento.
Se dirigen hacia los sectores medios e incluso mediobajos que puedan presentar garantías hipotecarias
propias o de terceros.
Por último, en relación a la oferta informal, se debe
destacar la ausencia de experiencias de micro-crédito,
así como de ONGs especializadas en la temática del
hábitat, que son aquellas que actualmente operan.
Se revelaron sólo dos experiencias de micro-créditos
sociales, pero dirigidos hacia proyectos productivos, de
la organización Graneen que, a través de la Fundación
Red Social ha concedido, a partir de agosto de 2002
hasta la actualidad, 35 micro-créditos a beneficiarios
de los sectores bajos, y también, el Centro de
Almaceneros, a través de la financiación del FONCAP
(Fondo de Capital Social) que concedió hasta finales
del 2001 micro-créditos a pequeños comerciantes.
167
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EJE JURÍDICO
Con relación al Área Metropolitana de Rosario y
en virtud de la organización política de la República
Argentina, existen tres niveles normativos de aplicación
de las leyes: el nacional, el provincial y el municipal
o comunal. Para determinar la norma aplicable,
es necesario atender a la competencia material y
territorial de cada uno de los niveles estatales.
La legislación que incide en el tema “acceso al
suelo y a la vivienda social” debe diferenciarse según
los diversos institutos legales en juego. Las principales
leyes que componen el régimen jurídico aplicables a la
propiedad son: la Constitución Nacional y Provincial y el
Código Civil de la República Argentina. Con relación al
aparato jurídico que se ocupa del suelo y de la vivienda
están también la Constitución Nacional y Provincial
y los Instrumentos Internacionales. En cuanto a los
instrumentos jurídico-urbanísticos, la Ley Orgánica de
Municipalidades delega a los municipios y comunas
la facultad de regular temas relativos al urbanismo,
aunque existan algunas normas provinciales que
reglamentan estos temas. Sin embargo, los municipios
en general cuentan con Planes Urbanos o Reguladores
y Leyes de Uso del Suelo. En el caso de centros
urbanos menores, que no poseen Plan Regulador o
Ley de Uso de Suelo se recurre al ámbito provincial,
a través de las “Normas para anteproyectos de planes
de desarrollo urbano” (Dec. Nº 7317/1967).
Esta recurrencia a la norma provincial no
responde a una articulación de las diferentes escalas
de incumbencias entre municipio y provincia, sino
que es producto de la inexistencia de legislación
local. No obstante, cabe destacar que existe una
profusa y confusa normativa, que carece de toda la
sistematización y la adecuada técnica legislativa.
Al margen de la reglamentación urbanística
vigente, existen en el área Metropolitana de Rosario
ocupaciones ilegales de terrenos, a pesar de que no
suele ocurrir la ocupación ilegal de viviendas. Sobre
la ocupación ilegal de tierras, tenemos por un lado
el derecho constitucional de su legítimo titular de
dominio y, por otro, a alguien con derecho a una
vivienda digna, motivo por el cual ocupa una vivienda
en un asentamiento irregular.
En la legislación aplicable a la AM de Rosario,
la formalización de la pose de suelo – terrenos – y
de la propiedad urbana puede ocurrir por medio de
la aplicación del instituto denominado usucapión
(prescripción adquisitiva) y puede realizarse a
través de la intervención del poder Ejecutivo o ente
descentralizado del mismo (administrativo) o poder
judicial. Aun así, el Código de Proceso Civil y Comercial
de la Provincia de Santa Fe establece el procedimiento
judicial para que el propietario fundiario consiga
desalojar a aquellos que ocupan ilegalmente sus
tierras.
En la práctica, nos encontramos con casos politizados
en los que tanto los propietarios como los ocupantes
se muestran como víctimas y la justicia ordena que
168
el Estado (provincial o municipal) dé solución al
problema de la vivienda, mecanismo defendido por los
titulares de las tierras, que así consiguen resolver su
problema, a pesar de que generalmente los terrenos
ya se encontraban ocupados en el momento de la
adquisición.
EJE URBANÍSTICO
El origen de la ciudad de Rosario ocurrió en los
márgenes del Río Paraná, vinculado a la creación
de un puerto. Un primer trazado urbano, sobre el
antiguo camino real, dio origen a la configuración
de la estructura urbana actual. Ya en el inicio del
siglo XX se desarrolla un área cívica, comercial y
residencial alrededor del puerto. Poco a poco diversas
urbanizaciones adyacentes consolidaron una estructura
territorial, muchas veces favorecidas por la llegada
de los tranvías y trenes urbanos. La ciudad se fue
configurando a partir de un esquema radial a partir del
centro original, con acentuada ocupación lineal sobre
los márgenes del río.
El proceso de ocupación de vacíos interiores y de
expansión urbana se caracterizó por dos cuestiones
fundamentales: la subdivisión indiscriminada de
tierra, con carácter especulativo y el desarrollo de
amplias zonas con carencias básicas, motivo por el
cual se fue configurando una periferia con déficit de
infraestructura, sin un diseño urbano regular, donde
se fue alojando la población con bajos recursos. Esta
“ciudad marginal” también se fue localizando en el
interior de la ciudad consolidada, en especial a través
de la ocupación irregular de tierras vacías normalmente
de propiedad del Estado Nacional o Provincial. La zona
central consolidada, a su vez, empezó a presentar
señales de deterioro.
Las muchas tierras aún vacías o subutilizadas
dentro de la ciudad consolidada, como antiguas áreas
industriales o instalaciones portuarias y ferroviarias,
tienen potencial para asumir nuevos usos urbanos y
se convirtieron en grandes sectores sujetos a grandes
proyectos de transformación, generalmente a través
de emprendimientos privados.
El Municipio de Rosario dispone de una reserva de
tierra, privada y fiscal17, con condiciones potenciales
(3.590 ha) para el uso residencial de una población
próxima a la mitad de la población actual, con una
densidad razonablemente baja (150 hab/ha), lo que
está relacionado con el grado de subutilización del
suelo urbano en Rosario. Extensas áreas urbanizadas
muestran cuadros diversos de baja consolidación
urbana. Algunos Sectores Cadastrales llegan a
disponer de tierras ociosas equivalentes al 82% de
la superficie del Sector, evidente indicador de poca
consolidación urbana. Sin embargo, la disponibilidad
de Tierras Fiscales es baja (aproximadamente 361 ha,
sin datos sobre el porcentaje vacante), lo que preve la
necesidad de un empleo cuidadoso de este suelo.
Las tierras ocupadas por asentamientos irregulares
– que se contabilizan en la medida en que son
3/12/2007 16:02:34
empleadas en operaciones de fijación de residencia
de moradores – alcanzan estimativamente 480 ha,
aunque una parte ignorada de éstas pertenece a la
categoría antes mencionada como tierras fiscales.
Tanto por la información del INDEC como por
las estimativas del propio ayuntamiento de Rosario,
resultan las siguientes cifras:
• Superficie total del tejido de Rosario: 17.869
ha;
• Superficie total urbanizada y urbanizable
vacante: 3.590 ha (suelo de variadas condiciones,
con potencialidad residencial);
• Capacidad habitacional potencial: 151.150
a 755.750 habitantes (densidades residenciales
líquidas entre 50 y 250 hab/ha).
Estas cifras muestran la oportunidad de consolidar
y renovar el tejido urbano sobre suelo con baja
ocupación, mejorando la calidad de vida urbana y
ambiental y reduciendo deseconomías urbanas.
En cuanto a la proporción de viviendas efectivamente
deshabitadas en Rosario, este porcentaje alcanza
el 4,66% de total de viviendas particulares y una
cantidad real de 13.857 viviendas, lo que acogería
potencialmente a una población de 42.000 habitantes.
Resulta, sin duda, importante la proporción de casos
indeterminados, para los que no fue posible confirmar
la situación de vacancia, que llega al 4,36%. Por tanto,
la introducción en el mercado de este porcentaje de
viviendas supuestamente vacantes, aunque sea
parcial, puede constituir una significativa aportación al
inventario del parque de viviendas.
De manera complementaria, la posibilidad de
disponibilización de tierra para la vivienda social
también depende de la infraestructura de servicios
disponible, ya que dicha oferta afecta al desarrollo del
habitat urbano, condicionando la cantidad de vida y
el valor económico de las viviendas de acuerdo con el
sector urbano en el que se encuentra.
En el caso del suministro de agua y del servicio
de alcantarillado, constituyen éstos el problema más
grave en toda el Área Metropolitana de Rosario, aunque
los datos de los últimos censos hayan demostrado que
la cobertura ha aumentado. Por ejemplo, en la Gran
Rosario, entre 1991 y 2001 el déficit de cloacas tuvo
una reducción del 22%. Las viviendas con servicio de
aguas crecieron el 10% en ese periodo.
A pesar de ello, según el censo 2001, el 34,47%
de las viviendas no cuentan con servicio de cloacas.
Los casos de conexiones clandestinas en el servicio de
aguas en asentamientos irregulares es bastante alta,
lo que causa baja presión para distribuición en varias
zonas de la ciudad.
El servicio de aguas y alcantarillado en Rosario
se encontraba inicialmente a cargo de la Dirección
Provincial de Obras Sanitarias – DIPOS. Durante
la década de 1990 se privatiza y se queda bajo la
responsabilidad de Aguas Provinciales. En enero
de 2006, la empresa se retiró de la prestación de
servicios sin haber cumplido algunas de las obras que
estaban estipuladas por lo que el servicio nuevamente
vuelve a manos de la Provincia, que crea una Sociedad
Estatal (Aguas Santafesinas AS – ASSA) a la que
se están adhiriendo algunos municipios del área
metropolitana.
Los problemas prioritarios que deben ser resueltos
en el caso de los servicios de aguas y cloacas son:
el servicio de aguas del macro centro que posee un
sistema unitario (red-pluvio cloacal); el desfase entre el
avance de la expansión de las redes pluviales (a cargo
del municipio) en relación al atraso de la expansión
de las redes de cloacas, que genera no sólo impacto
perjudicial al sistema en sí, sino que, sobre todo,
afecta a la calidad ambiental donde se insertan estos
domicilios. Sobre la calidad del servicio de aguas, hay
que subrayar que no todas las áreas están cubiertas
como los datos de la empresa parecían indicar, sino
que también hay algunos sectores de la ciudad donde
no existe la presión necesaria ni agua durante todas
las horas del día.
Así, el desafío de la extensión del servicio de aguas
y cloacas se muestra decisivo para la promoción del
acceso al suelo y a la vivienda de calidad en la AM de
Rosario.
EJE DE ORGANIZACIÓN SOCIAL
La ciudad de Rosario cuenta con una interesante
red de organizaciones sociales. A partir de la crisis del
2001 se formaron agrupaciones fundamentalmente
orientadas a atender el tema de la alimentación,
debido también a la presencia de una gran cantidad
de beneficiarios. A partir de la existencia de un plan,
se reemplaza el voluntariado que presta servicios en
organización e iniciativas comunitarias. Surgieron
organizaciones (algunas muy rudimentarias, sin
marco legal) que sacan a flote microemprendimientos
en el área de servicios, como por ejemplo, apoyo
escolar, panificación, fábrica de dulces, comedores
comunitarios, modistas etc.
La emergencia motivó, asimismo, el surgimiento
de nuevos dirigentes y dejó en crisis a las instituciones
más tradicionales y sus prácticas poco eficientes
para atender a las necesidades de la población. Algo
similar ha sucedido con la clase política. Muchas
organizaciones y dirigentes tradicionales fueron objeto
de cuestionamientos y desconfianza por parte de los
vecinos, lo que ha originado una pérdida de crédito en
la población.
La organización de la demanda alrededor de las
necesidades de vivienda sucede por la separación entre
la demanda organizada y la dispersa. La primera se
organiza alrededor de la oferta estatal o alrededor de
organizaciones sectoriales, como mutuales, sindicatos
y/o programas de tipo no-gubernamental. La segunda
se caracteriza por estar sujeta a las variaciones de
mercado y se inscribe en una oferta sin mediaciones
gubernamentales o no-gubernamentales (sin fines
lucrativos) y/o se dirige a organismos estatales que
169
3/12/2007 16:02:35
cuentan con programas que atiendan a la demanda.
En Rosario, actualmente, la Secretaria de Promoción
Social cuenta con un Registro Único de Instituciones
– RUI, que cuenta con cerca de 1.500 organizaciones
de barrio, con distintos grados de formalización.
La política del municipio, en este tema, tiene entre
sus principales objetivos el fortalecimiento de las
instituciones, como herramienta para la construcción
de la ciudadanía y ejercicio de los derechos.
Entre los principales mecanismos formales
de participación social se destaca el Presupuesto
Participativo implementado desde 2000. El proceso
implica la organización de la participación directa
de los vecinos en las definiciones de prioridades y
distribución de recursos públicos que irán a componer
el presupuesto municipal. Se realizan asambleas en
los barrios que forman cada distrito y a través del
voto directo se eligen a delegados y a los miembros
del consejo participativo por distrito. Posteriormente
se definen las prioridades por distrito y se deliberan
conjuntamente para la definición del presupuesto
del próximo año. Se realiza también el Presupuesto
Participativo Joven.
En 2006 el proceso de elección de las demandas
se realizó a través de votación electrónica y todas
las informaciones y resultados se publicaron en la
dirección electrónica de la Municipalidad de Rosario.
Bibliografía
CABALLERO, Adrián et al. Extensión Metropolitana
de Rosario. Proceso de Formación urbano-territorial
y dinámica de transformación. Subsecretaría de
Planeamiento y Control de Gestión de la Provincia
de Santa Fe. Consejo Federal de Inversiones - CFI,
1993.
Notas
* La presente síntesis se ha elaborado sobre la base del
Diagnóstico Local de Municipalidad de Rosario, elaborado por: Arq.
Rosanna Fernandez Rudi (Coordinación), Arq. Gustavo Crosetto,
Arq. Guillermo Moreira, Gustavo Ramos, Arq. Adriana Salomón,
Lic. en Estadística Patricia Cosolito, Lic. en Estadística Emilia Erb,
Dra. Susana Igarzábal, Arq. Cristina Tamburrini. Se ha consultado,
asimismo, el Pre-Diagnóstico de la Ciudad de Rosario, coordinado
por l’Arq. María Isabel Garzia.
1
Para efecto del Diagnóstico Local realizado por la ciudad de Rosario
se han considerado los distritos de Alvear, Arroyo Seco, Capitán
Bermúdez, Fray Luis Beltrán, Funes, General Lagos, Granadero
Baigorria, Ibalucea, Perez, Pueblo Esther, Puerto General San
Martín, Roldán, Rosário, San Lorenzo, Soldini, Villa Gobernador
Gálvez, basado en el concepto de “Extensión Metropolitana”
adoptado por Caballero et all. (1993), al que únicamente se le
ha añadido la localidad de Zavalla. No obstante, existen diferentes
estudios y propuestas de delimitación del área metropolitana de
Rosario, cuyo alcance territorial depende del criterio adoptado. Uno
de los más importantes es el adoptado por el Instituto Nacional
de Estadística y Censos – INDEC que considera como “Aglomerado
Gran Rosario” formado por 11 distritos a efectos de informes
estadísticos (Puerto General San Martín, San Lorenzo, Capitán
Bermúdez, Fray Luis Beltrán, Granadero Baigorria, Rosário, Villa
Gobernador Gálvez, Funes, Roldán, Soldini y Pérez).
2
Según el CENSO 2001 INDEC.
3
Se refiere a la densificación excesiva y se puede medir tanto por
unidad de vivienda como por habitación. El Diagnóstico de Rosario
también presenta datos de hacinamiento por vivienda, que no
necesariamente equivale a la cohabitación residencial, que es la
referencia usada en Brasil. Hacinamiento se refiere al número de
personas, sin tener en consideración la posibilidad de que exista
más de una familia en convivencia.
4
En 1994 se elaboró en Argentina el primer mapa de la pobreza
utilizando el Censo Poblacional y el método de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), el cual consiste de establecer si existen
INDEC - Instituto Nacional de Estadística y Censos.
Aspectos metodológicos del Censo Nacional de
Población, Hogares y Viviendas 2001. Disponible
en:
http://www.indec.mecon.gov.ar/webcenso/
provincias_2/Caspmet.doc.
Fecha
de
acceso:
23/02/2007.
manifestaciones materiales que evidencien la falta de acceso a
ciertos tipos de servicios: vivienda, agua potable, electricidad,
educación y salud, entre otros, definiendo niveles mínimos
que indiquen una valoración objetiva de los distintos grados de
satisfacción de necesidades consideradas básicas.
5
Según INDEC (2001), las casas “tipo B” se refieren a todas las
casas que cumplan al menos una de las condiciones detalladas a
MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Diagnóstico Local.
Programa URB-AL Red 7. El acceso al suelo y a la
vivienda social en grandes ciudades de regiones
metropolitanas de América Latina y Europa. Rosario,
2006.
continuación: tiene piso de tierra o ladrillo suelto u otro material
que no sea cerámica, ladrillo, mosaico, madera, moqueta, plástico,
cemento o ladrillo fijo o no tienen provisión de agua canalizada
dentro de la vivienda o no dispone de retrete con sistema de
cisterna.
6
SAETTONE, María Andrea. Problemática de la vivienda
social en la República Argentina. Universidad de
Belgrano. Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Departamento de Investigación. Nº 41, Julio 2002.
Disponible en: http://www.ub.edu.ar/investigaciones/
tesinas/41_saettone.pdf.
Fecha
de
acceso:
09/05/07.
Según INDEC (2001), las casas “tipo B” se refieren a todas
las casas que cumplan por lo menos con una de las condiciones
detalladas a continuación: tengan piso de tierra o ladrillo suelto
u otro material que no sea cerámica, ladrillo, mosaico, madera,
moqueta, plástico, cemento o ladrillo fijo o no tengan provisión
de agua canalizada dentro de la vivienda o no dispone de taza del
water con sistema de cisterna.
Según INDEC (2001) Ranchos son domicilios con salida directa
hacia el exterior (sus habitaciones no pasan por pasajes o pasillos
de uso común) construidos originalmente para que en su interior
habiten personas. Generalmente tienen paredes de adobo, suelo
170
3/12/2007 16:02:35
de tierra y techo de chapa o paja. Se consideran típicos de las
áreas rurales.
7
Casillas corresponden a viviendas con salida directa hacia el
exterior construídas originalmente para que habiten personas.
Normalmente fabricadas con materiales de baja calidad o de
materiales reutilizados, son esencialmente urbanas.
8
De acuerdo con INDEC (2001), Piezas en hotel o pensión son
habitaciones en un hotel o pensión, entendido éste como un
edificio o estructura que haya sido construido o remodelado
deliberadamente para contener varias habitaciones que tienen
salida para uno o más espacios de uso común con la finalidad de
alojar de forma permanente a personas en calidad de huéspedes
o pensionistas. Tienen un régimen especial caracterizado por
(a) pago diario, semanal, quincenal y/o mensual del alquiler del
alojamiento y (b) estar sometidos a la legislación establecida para
este tipo de comercio. En esa modalidad de piezas en hotal, cada
habitación ocupada en la noche de referencia del censo 2001 se
ha considerado como un domicilio.
9
En parte, los altos índices de crecimiento de las localidades
mencionadas se podrían explicar debido a la presencia masiva de las
familias de la ciudad de Rosario en casas de uso de fin de semana,
considerándose que operacionalmente el censo del 2001 adoptó
como referencia para el cómputo poblacional el lugar en el que la
persona pasó la noche de referencia del censo (de 16, viernes,
para 17, sábado, de noviembre de 2001, independientemente de
si era su lugar de residencia habitual (INDEC, 2001)
10
Según definición presentada en la nota 1.
11
En el original: “…no sólo posibilitando el acceso a la vivienda
adecuada, a la educación, a servicios de salud, sino también
apoyando a las personas en sus necesidades de generar ingresos,
de solucionar problemas de exclusión social, de enfrentar la
violencia doméstica, la inseguridad, las cuestiones de género” Cf.
Municipalidad de Rosario. Servicio Público de la Vivienda. Un nuevo
enfoque para el problema de los asentamientos irregulares, 2003.
Apud MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Diagnóstico Local. Programa
URB-AL Red 7. El acceso al suelo y a la vivienda social en grandes
ciudades de regiones metropolitanas de América Latina y Europa.
Rosario, 2006, p.45-46.
12
13
Ver detalladamente en el Eje Político Institucional.
Particularmente entre 1958 y 1961, la orientación de la
política habitacional nacional pretendió que los sectores de
baja renta pudieran tener acceso a crédito, procurando atribuir
mayor importancia al Banco Hipotecario Nacional, lo que no se
consolidó.
14
Programa Federal operado de 1969 a 1972 por el BHN que
tenía como objetivo atender a la población de baja capacidad de
ahorro mediante créditos adaptados a las posibilidades de los
destinatarios, disponibilizados a través de instituciones públicas
y privadas cuyos esfuerzos se dirigían hacia la producción
habitacional. Durante el periodo se entregaron 33.356 unidades
(Saettone, 2002).
15
Las formas de financiación se tratan en el apartado a
continuación.
16
“Corralones” es el nombre por el que se llaman comúnmente
a las tiendas de material de construcción. Estas tienen una
oferta de crédito a la cual acceden los distintos sectores sociales,
aunque esta oferta no preste servicios de asesoramiento técnico,
relacionado con el crédito, sino que sólo financia la entrega de
materiales.
17
Los terrenos de propiedad pública em Argentina se llaman
“tierras fiscales”.
171
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3/12/2007 16:02:35
BARCELONA
PANEL 1
DE ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA SOCIAL
El municipio de Barcelona*, capital de la Comunidad
Autónoma de Cataluña, con cerca de 1,5 millones de
habitantes, forma parte de un extenso territorio, con
límites imprecisos, habitualmente conocido como
Región Metropolitana de Barcelona – RMB, que cuenta
con casi 4,5 millones de habitantes. Esta Región
Metropolitana posee una clara zona central, de 3
millones de habitantes, normalmente identificada
como Área Metropolitana de Barcelona – AMB, cuya
representación institucional cabe a la Mancomunidad
de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona. El
territorio metropolitano presenta una estructura urbana
muy consolidada, que tiene al municipio de Barcelona
como núcleo urbano central de gran importancia.
Después de 15 años de estagnación poblacional,
Cataluña y la Región Metropolitana de Barcelona han
pasado a recuperar un dinamismo demográfico positivo,
debido sobre todo a la inmigración extranjera. Al mismo
tiempo, el aumento de la demanda de vivienda, la
urbanización dispersa y el persistente aumento del
precio del metro cuadrado para uso residencial siguen
favoreciendo la desconcentración dentro y más allá
del ámbito metropolitano. Se observa un efecto de
desplazamiento de la población del centro metropolitano
hacia su entorno inmediato debido, en buena medida,
a la mayor construcción de nuevas viviendas de coste
menor en este área.
En la década de 70, los municipios de la primera
corona alrededor de Barcelona se desarrollaron hasta
conectarse con ella. Actualmente están creciendo
aceleradamente los municipios más periféricos de la
RMB, que integran la segunda corona metropolitana,
lo que refleja un proceso de descentralización
poblacional.
La evolución de la AMB, en el quinquenio 1991-1996,
presentó una disminución de 129.000 habitantes, para
posteriormente experimentar un cambio de tendencia en
el quinquenio siguiente, en el que se recuperan 14.000
habitantes, aproximándose nuevamente de un total de
3 millones de personas. Por otro lado, el conjunto de la
Región Metropolitana de Barcelona aumentó en un 3%
su población en el periodo entre los censos 1991-2001
y actualmente comprende 4.390.390 habitantes, con
un incremento atribuido a los movimientos migratorios
que se producen en la segunda corona metropolitana,
y que son seguidos de un fuerte ritmo de construcción
de residencias, lo mismo que ocurre en la zona más
periférica de la AMB, o primera corona metropolitana.
La realidad urbana metropolitana presenta sensibles
desigualdades sociales, aunque las clases medias sean
mayoritarias en todo el territorio. En la mayoria de
las ciudades de la Región Metropolitana ocurre una
variación social interna que se localiza territorialmente
en zonas bien diferenciadas.
Hoy en día, el problema de la habitación en la Región
Metropolitana se caracteriza por una fuerte polarización
de los precios en relación al centro. El acceso a la
vivienda en el municipio central es difícil incluso para
las capas medias de la población y, especialmente
para los jóvenes y ancianos, que muchas veces no son
propietarios de la vivienda en la que residen.
En el caso de los jóvenes hubo una estabilidad de
los procesos de emancipación juvenil en el periodo
1996-2005, medida a través de su salida del domicilio
paterno. Algunos factores positivos y negativos que
inciden sobre las transiciones familiares de los jóvenes
contribuyen para explicar la regularidad que resulta en
este periodo. Por un lado, el desmedido crecimiento del
precio de las viviendas supuso un importante freno a
las oportunidades de independencia de los jóvenes. En
sentido contrario, la positiva evolución del mercado de
trabajo – con una importante expansión de la oferta de
empleos y una incuestionable mejora de las condiciones
de estabilidad profesional junto a la caída de los
intereses hipotecarios, fueron factores que deben haber
intensificado los procesos de emancipación juvenil. Se
debe considerar, asimismo, que las familias españolas
siguen haciendo de sus viviendas un ambiente cómodo
para la permanencias de los jóvenes con sus padres,
motivo por el que la presión de abandonar la vivienda
paterna ha disminuido1.
Se preve un cambio de tendencia a medio y corto
plazo que corrija el proceso, altamente especulativo, de
fuerte incremento de los precios de las viviendas que,
en cinco años, entre 1997 y 2002, doblaron tanto en
Barcelona como en la primera y en la segunda corona
territorial en la región metropolitana.
En el periodo 1997-2001, las nuevas viviendas
(considerando la producción pública y privada)
representaron una media de 14.000 unidades/año en
el Área Metropolitana de Barcelona, lo que significa un
récord de construcción de los últimos 25 años. El proceso
de elevado ritmo de nuevas edificaciones y cifras récord
también se ha verificado en el conjunto de la Región
Metropolitana de Barcelona y en toda Cataluña entre
1997 y 2001 y se mantuvo en los años 2002 y 2003.
El desafío que debe ser enfrentado es el de
conseguir una presencia relevante de viviendas en
alquiler, de propiedad pública, en el núcleo central de
la Región Metropolitana y la promoción de viviendas
protegidas2, en todo el ámbito metropolitano. Para
ello, es fundamental la adquisición de suelo a precios
accesibles para el poder público lo cual se realiza a través
de las cesiones obligatorias de suelo en operaciones de
creación e intensificación de suelo urbano.
A. Dimensiones de la oferta y de la demanda de
vivienda
El esfuerzo de las familias para tener acceso a la
vivienda en el municipio de Barcelona fue diagnosticado
en un estudio realizado por el Patronato Municipal de
la Vivienda3, que procuró relacionar la evolución del
173
3/12/2007 16:02:35
precio de la habitación y la capacidad adquisitiva de las
familias. Hasta el año de 1975, el precio de venta de los
pisos protegidos y de producción pública en la ciudad
de Barcelona era sensiblemente inferior al de la oferta
privada. A partir de este año y hasta 1984 el precio
de los inmuebles protegidos de producción pública se
mantuvo, mientras que el de la producción privada bajó
hasta que prácticamente se igualaron. Sin embargo,
posteriormente, estos precios volvieron a distanciarse
hasta alcanzar su mayor diferencia el año 2000, cuando
el precio de un piso protegido llegó a costar un 60%
más que uno de producción pública, al paso que los de
oferta privada eran vendidos a un precio cuatro veces
superior a los de producción pública.
La renta de las familias aumentó paulatinamente,
con pequeñas inflexiones en 1976, cuando la renta
familiar media se estabilizó en 4,7 millones de Pesetas,
y en 1986, año en el que baja para 4 millones, para
volver a subir a 5 millones en 1990 y llegar a los 6
millones en el 2000. Este dato esconde el hecho de que
la diferencia en los sueldos se fue ampliando en todo el
periodo, de manera que, por ejemplo, el de un obrero
que habia llegado a 3 millones entre 1976 y 1980, fue
disminuyendo sistemáticamente hasta los 2,2 millones
en el año 20004.
A partir de la democratización, en 1976, las políticas
de vivienda fueron elaboradas con el objetivo de
satisfacer la demanda de segmentos específicos de la
población, ayudando directamente a las personas y no
a los promotores inmobiliarios. Los Planes del Gobierno
español se fueron complementando y repartiendo
atribuciones con las Comunidades Autónomas, como
sucede en el caso de Cataluña.
En 1978, la nueva legislación desarrolló los “Pactos
de la Moncloa” firmados en el año anterior por todas las
fuerzas políticas para instaurar el sistema democrático.
En ella se concretizaban las ayudas específicas para
los sistemas de Vivienda de Protección Oficial de 1968,
con las llamadas “Protección de Régimen General” y
“Vivienda de Promoción Pública”. Posteriormente, en
1988, se instituyó el sistema de “Protección de Régimen
Especial5”.
Los Planes de Vivienda tuvieron resultados diversos
en función de la relación con el mercado privado, que
alternó periodos de retracción y de expansión de la
construcción de viviendas. Los sucesivos planes fueron
el trienal 1981-1983, los cuatrienales de 1984-1987,
1992-1995, 1996-1999 y su revisión para 1998-2000.
Y el 2004-2007, actualmente en vigor.
El análisis del periodo que corresponde a los últimos
tres Planes de Vivienda muestra una disminución
sucesiva en las viviendas protegidas debido a las
medidas de política de Vivienda acordadas en los
correspondientes decretos del Gobierno español y
Catalán. Esta disminución se manifiesta al pasar de
una media de 15.425 unidades/año, del plan 19921995, al valor medio de 11.651 unidades/año en el
siguiente, 1996-1998, y 7.058 unidades/año en el plan
1998-2001, de acuerdo con la Dirección General de
Arquitectura y Vivienda de la Generalitat6 de Cataluña.
174
Esta disminución progresiva del número de
viviendas protegidas se acentúa aún más si se expresa
en términos porcentuales, relativamente al total de las
viviendas construidas. Considerando el crecimiento del
total de obras nuevas, incluyendo la producción por el
mercado privado, fueron 38,8% de viviendas protegidas
en el periodo 1992-1995, 20,7% en el período 19961998 y el 9,7% en el período 1998-2001.
El más significativo de lo planes es el de 1998-2001.
El bajo nivel de cumplimiento de objetivos inicialmente
propuestos en el Plan pone en evidencia el déficit actual
de la política de viviendas: sólo se alcanzó el 41,8% de
la meta de nuevas viviendas protegidas, el 60,8% de
las residencias de segunda mano previstas, y el 1,3%
del nuevo suelo para este destino. La rehabilitación fue
el único sector en el que se superó el objetivo inicial,
con 303,6%.
Entre las viviendas protegidas, cabe señalar la
inexistencia de viviendas en régimen de alquiler en los
periodos de 1992-1995 y 1996-1998. Sólo en el periodo
1998-2001 aparece el régimen de alquiler, iniciándose
en toda Cataluña la construcción de 2.268 viviendas
destinadas a este fin, con una media de 648 unidades/
año, lo que representa el 9,2% del total de viviendas
protegidas iniciadas en este plan, el 2% en caso de que
se considere la totalidad de las unidades protegidas
correspondientes a los periodos de estos 3 planes.
Resulta poco significativo el número de viviendas de
promoción pública directa por parte de la Generalitat
de Cataluña si se compara al número total de viviendas
protegidas. Entre los años 1992 y 2001, sólo se
construyeron 7.424 viviendas, una media de 742
unidades/año, lo que representa el 6,4% del total de
115.530 viviendas protegidas iniciadas en este periodo
de cerca de 10 años por todos los promotores.
Entre las viviendas de protección oficial se realizaron
12.269 de las de régimen especial (que son las de
precio más bajo), lo que representa el 10,6% del total
de las viviendas protegidas – tasadas, protegidas en
régimen general y protegidas en régimen especial. Las
viviendas de protección oficial en régimen general (que
superan el precio de las de régimen especial en 17,6%),
representaron el 34,3% de todas las viviendas protegidas
en el periodo entre 1992 y 2001. Las viviendas de precio
tasado (que superan el precio de las de régimen especial
en un 47%) representan el 46,7%. De esta manera,
estos dos últimos regímenes corresponden al 81% del
total de las viviendas protegidas en Cataluña.
PANEL 2
EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO AL
SUELO Y A LA VIVIENDA EN BARCELONA
En los últimos años, y especialmente desde los
años 90, ha habido una importante disminución en el
número de viviendas protegidas, que ha afectado más
especialmente a los segmentos sociales con mayor
dificultad de acceso a los elevados precios del mercado
habitacional. Los actuales gobiernos, tanto el español
como el catalán, han fijado como prioridad superar
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esta situación, apoyándose en políticas de fomento del
alquiler e a la rehabilitación pero, sobre todo, buscando
nuevos mecanismos de adquisición de suelo público
para construcción de nuevas viviendas.
En los últimos 50 años, la ciudad de Barcelona y
su área metropolitana han sufrido grandes cambios
cualitativos y cuantitativos en su dinámica urbana, y
las condiciones de acceso al suelo y a la vivienda han
tenido periodos muy diferenciados.
La dictadura franquista, posterior a la guerra civil
(1936-1939), tuvo periodos diversos. En los primeros
años, el fomento al desarrollo económico nacional
produjo grandes flujos migratorios a Barcelona y a otras
ciudades. Frente al fracaso de las políticas represivas
iniciales de contención de la expansión de la ciudad,
se promocionó la desconcentración de su crecimiento
para todo el conjunto de la Comarca (plan de 1953),
auxiliado por la implementación de la primera legislación
del suelo. Para dar repuesta a la inmigración masiva
y a la correspondiente autoconstrucción de barrios
compuestos de barracas7, se optó por la producción
masiva de polígonos de vivienda, autónomos y
segregados, y con graves problemas de accesibilidad y
equipamiento8. Solamente cincuenta años después estos
polígonos han sido convertidos en barrios integrados a
las lógicas urbanas de la ciudad de Barcelona.
En el tardofranquismo (1965-1975), el gobierno
se abrió a las lógicas capitalistas y a los planes de
desarrollo no proteccionistas. Al final de este proceso,
con la muerte del dictador en 1975, surge la nueva Ley
del Suelo de 1975 y el Plan General Metropolitano de
1974-76 como Revisión al Plan de 1953.
Durante la transición política a la democracia,
con la nueva Constitución de 1978 y la institución de
los primeros ayuntamientos democráticos de 1979,
las Asociaciones de Vecinos, pasaron a reivindicar
el “derecho a la ciudad”, en forma de mejoras en los
barrios. La cuestión de la oferta de nuevas viviendas no
se reivindicaba, como resultado de la política anterior
que había resuelto el problema cuantitativamente,
y también porque la inmigración había disminuido.
La nueva doctrina, aplicada por las administraciones,
consistió en evitar la segregación, dotando a la periferia
y a sus tejidos de lógicas urbanas, así como protegiendo
el suelo no urbanizable, respetando las lógicas propias
de la agricultura y del medio ambiente, considerándolo
como de interés colectivo y no como espacio residual
o de reserva. Esta etapa se caracterizó por pequeñas
actuaciones puntuales, llamadas “acupuntura” urbana,
que trataban de renovar el centro y “monumentalizar”
la periferia. Se realizaron innumerables pequeñas
intervenciones que acarrearon grandes cambios
estructurales y que se realizaron en procesos
participativos abiertos. Los proyectos de transformación
de la ciudad en la época democrática siguieron una
secuencia creciente y pueden ser periorizados como se
detalla a continuación:
1976-1979 – Ayuntamiento predemocrático,
con “tecnócratas” responsables de la gestión. El
secretario (delegado) de urbanismo, arquitecto
Joseph Antón Solans, fue el redactor del Plan General
Metropolitano, que lanzó un primer programa de
equipamientos escolares, vivienda social y zonas
verdes. Sin embargo, entre sus realizaciones más
importantes está la adquisición masiva de suelo de
antiguas fábricas, aprovechando la crisis industrial
de aquel momento. En estas áreas se ejecutaron las
principales construcciones de vivienda en los años
siguientes.
1980-1987 – La mejora de los barrios
y espacios públicos generó confianza en las
asociaciones de vecinos y, en general, en los
ciudadanos que dejaron de ver el urbanismo oficial
como una agresión, y sí como algo que respondía
a sus preocupaciones inmediatas. Esto fue muy
importante en el momento del desarrollo de los
“Planes Especiales de Reforma Interior” – PERI,
de núcleos históricos y barrios marginales9 en toda
la Región Metropolitana y en especial en el núcleo
medieval del casco antiguo de Barcelona, al que
se le calificó como Área de Rehabilitación Integral
– ARI, figura de gestión que permite focalizar las
inversiones, coordinarlas y tener acceso a ayudas
especiales del estado.
1987-1992 – Preparación de Barcelona para
acoger los Juegos Olímpicos de 1992. Este fue
un periodo de gran transformación urbana de la
ciudad central, que aunó en corto espacio de tiempo
grandes obras de infraestructura de reurbanización,
equipamientos y zonas deportivas y culturales,
construcción de nuevos hoteles y cinturones viarios,
potenciando nuevas áreas de centralidad. Fue una
gran iniciativa pública, con significativa participación
privada y con un efecto multiplicador económico:
para cada Euro invertido, el Ayuntamiento recibió
del resto de las administraciones 4 Euros, y los
privados invirtieron hasta 10 Euros más, una vez
convencidos de que el proyecto se había consolidado.
Las inversiones se concentraron en buena medida
en la primera línea de la costa, y Barcelona “se abrió
hacia el mar”, a través de un nuevo barrio (la Villa
Olímpica) y de nuevas playas, limpias gracias a nueva
depuración del sistema de saneamiento. Además de
la construcción del frente marítimo se construyeron
otros programas emblemáticos: la mejora de la
Ciutat Vella10 y la recuperación de grandes áreas
de la montaña de Montjuic, transformándola en un
parque equipado y representativo. Ya en esa época,
se forma el consorcio para la planificación y gestión
activa del enorme parque Collcerola.
1992-2004 – Tras asumir una posición
destacada en el escenario internacional, Barcelona
pasó a atraer intensos flujos de turistas e inmigrantes.
Los nuevos proyectos privados de hoteles, oficinas
y centros comerciales se multiplicaron. El área
metropolitana se hizo más compleja y Barcelona
y su entorno pasaron a defender su vocación de
capital del oeste mediterráneo, el “Norte del Sur”,
además de puente con América. Después de un
175
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corto periodo de adaptación a su nueva situación,
Barcelona entró en la lógica de un “urbanismo
concertado”, o pactado, con los promotores
privados. En el área central se iniciaron grandes
procesos de transformación de áreas degradadas, se
rehabilitaron o renovaron los polígonos de viviendas
de la época anterior, se convirtió una enorme zona
industrial obsoleta, situada detrás de las nuevas
playas, en un nuevo barrio tecnológico llamado 22@
(22 es la zona industrial, en la nomenclatura del
Plan General Metropolitano), a base de bonificar con
ampliación de potencial constructivo la mejoría de
las infraestructuras, asegurando algunas cesiones
para usos públicos.
En 2004, la ciudad promovió un nuevo evento con
dimensión internacional: el Foro de las Culturas y, para
acoger su celebración, concluyó la reurbanización de
su frente marítimo, gestionando esta gran intervención
urbana a través de un consorcio, junto al municipio
vecino de Sant Adrià del Besós. En el límite entre los
dos municipios, se recuperó el lecho del río Besós que,
de verdadero vertedero a cielo abierto pasó a ser una
zona de ocio y de recuperación ambiental.
La gran cantidad de puntos de acciones concretas
muestra la intensidad de la actuación pública en la
región, fruto de la inversión de los diversos municipios
del Área Metropolitana en estos últimos años, que
también invirtieron en la mejoría de las infraestructuras
regionales y de sistemas generales del área.
Sin embargo, toda esa intensa actividad no fue
acompañada por una política igualmente activa en el
ámbito de la vivienda. Como ya se había dicho, después
de algunos años de estancamiento demográfico, las
necesidades de vivienda han vuelto a presentarse de
manera dramática.
Las promociones de vivienda pública, si por un lado
sirvieron de modelo en cuanto a la calidad, no han
sido suficientes cuantitativamente. La vivienda pública
sólo fue suficiente para realojar a los afectados por
actuaciones urbanísticas (o sea, para posibilitarlas),
pero no consiguió cambiar las dinámicas residenciales
en ámbito metropolitano. Las nuevas políticas de los
gobiernos actuales se enfrentan a esta situación.
A. El momento actual
El nuevo gobierno catalán, formado por el llamado
Tripartido11, representó la llegada de la izquierda
al gobierno de la Generalitat de Cataluña, el año de
2004, después de veintitrés años de mayoría de centroderecha. Los partidos del nuevo gobierno catalán habían
considerado la vivienda como uno de los aspectos más
importantes en sus campañas y, en función de este
hecho, establecieron un nuevo programa para construir
48.000 nuevas unidades en cuatro años.
Este nuevo plan, para el periodo 2004-2007, se definió
en el Decreto Legislativo 454, de 14 de diciembre de
2004, de la Generalitat, y en su preámbulo se reconoce
que la estructura anterior del sector de la vivienda y del
176
mercado inmobiliario en Cataluña no permitía dar una
solución adecuada a las necesidades de alojamiento de
los estratos de población con rentas medias o bajas,
o con características y dificultades específicas que los
distancian de los mecanismos de oferta del mercado.
Ni siquiera la oferta de alquiler era considerada una
solución para estos hogares, pues es muy reducida,
y muy condicionada por el proceso inflacionario del
mercado.
La experiencia ha demostrado que desde la segunda
mitad de los años noventa no funcionaba la promoción
de viviendas de protección oficial, y el nuevo plan surgió
para dar respuesta a las necesidades de la población y
con la intención de ejercer efectivamente la competencia
exclusiva en materia de vivienda que la Constitución
y el Estatuto de Autonomía otorgan al gobierno de la
Generalitat.
De acuerdo con este Plan, los ayuntamientos
también deben realizar un papel importante, en función
del carácter integrador de la vivienda en relación a las
políticas urbanas, sociales y de desarrollo de las cuales
son responsables, pues solicitan instrumentos para su
actuación en diferentes campos como la inmigración,
la vivienda para jóvenes y ancianos. Por este motivo,
se considera necesaria una intensa participación local
en la definición de programas residenciales, mediante
la fórmula de convenios, con la aportación de recursos
tanto por parte de los ayuntamientos como de la
Generalitat.
El Plan también considera que las entidades sociales
sin fines lucrativos, especializadas en la mediación
para el acceso a la vivienda, en colaboración con las
diferentes administraciones, deben realizar un papel
clave en la creación de un parque de viviendas social.
Se establecen en el programa una serie de líneas de
ayuda para:
1. fomentar la adquisición de áreas destinadas a
la promoción de vivienda protegida
2. medidas para fomentar las viviendas en
alquiler
3. especial creación de viviendas a “precio
concertado”
4. medidas de especial protección con duración
de 90 años
5. nuevas líneas de actuación para la prevención
de la exclusión social por causa de la vivienda, con
ayudas para el pago del alquiler a la población con
mayor dificultad económica
Una red de mediación para el alquiler social y para la
movilización del parque de viviendas desocupadas fue
propuesto para racionalizar los procesos de conexión
entre demanda y oferta de vivienda para atender
coordinadamente a las necesidades básicas de acceso a
una vivienda digna para toda la población con recursos
escasos.
Este nuevo decreto pretende iniciar un proceso de
saneamiento económico de los parques de viviendas
de alquiler y de protección, públicos y privados, con la
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finalidad de hacer más activa la inversión en nuevas
promociones y de permitir la capitalización de las
empresas propietarias. Se pretende acabar con la actual
contradicción de algunas empresas públicas, que no
consiguen responder en su totalidad al objetivo social de
garantizar el acceso a la vivienda a la población de baja
renta, por establecer valores de alquiler relativamente
altos, necesarios para el equilibrio económico.
Las estrategias de este nuevo plan son:
• aportación de mayores recursos procedentes
del gobierno central socialista
• prever cuotas obligatorias de vivienda protegida
en todas las actuaciones de planificación urbanistica
para evitar la segregación espacial y la formación de
guetos, creando nuevos sectores mixtos, al fomentar
el nuevo sector terciario. La experiencias del “22@”,
de conversión de un distrito industrial de Barcelona,
debe ser una referencia para toda Cataluña.
• recuperación efectiva por la propiedad pública
de las viviendas rotativas de alquiler para jóvenes y
ancianos.
• aplicación de la nueva Ley de Barrios para la
regeneración de los 40 barrios más degradados del
país, a través de convenios con los ayuntamientos.
Actualmente (abril de 2006) ya se ha convocado la
tercera serie de convenios.
B. La nueva Ley por el Derecho a la Vivienda
El Proyecto de Ley de Derecho a la Vivienda,
aprobado por el gobierno catalán el 12 de diciembre
del 2006 y enviado al Parlamento, es la primera ley
que trata integralmente sobre la problemática de la
vivienda en Cataluña. El gobierno catalán llegó a un
consenso con los sectores implicados después de
ocho meses de negociación. La nueva ley enfrenta de
manera global todos los aspectos relativos al acceso a
la vivienda: como la construcción, promoción, gestión,
habitabilidad, conservación y rehabilitación, además
de las garantías de los inquilinos y compradores de
inmuebles. Asimismo, crea un Registro de Solicitantes12,
con el objetivo de hacer más transparente el acceso a
las viviendas subvencionadas.
La nueva Ley destaca la definición de la función
social de la vivienda, lo que permite incorporar aspectos
innovadores que reflejan la realidad social, como la
subocupación y la densificación excesiva de las viviendas
o la degradación física de las construcciones. De esta
manera, la Generalitat actuará de tal manera que las
viviendas desocupadas permanentemente se incorporen
al mercado inmobiliario mediante diferentes fórmulas
previstas en el Plan por el Derecho a la Vivienda, como
el alquiler social. En relación a la densificación excesiva,
la administración pública impulsará políticas de control
e inspección para evitarla y también implementará
acciones para resolver esta situación.
La nueva Ley de Derecho a la Vivienda pretende ir
más allá de las tradicionales medidas de fomento a la
construcción y adquisición de viviendas aplicadas hasta
el momento, pues tiene la intención de transformar la
estructura del mercado inmobiliario. Con este objetivo,
el conjunto de actividades vinculadas a la provisión de
viviendas destinadas a políticas sociales se configura
como un servicio de interés general para asegurar
una vivienda digna y adecuada a toda la población. En
este sentido, la ley promueve un cambio conceptual
y apuesta por la creación de un parque de viviendas
específico, que permita atender a la población que
necesita vivienda. Para impulsar la creación de este
parque con precios al alcance de las familias de renta
baja y media, la ley regula, de la manera más rigurosa
posible, la vivienda con subsidio público en Cataluña y
no sólo esta, sino también otras formas de vivienda que
permitan conseguir, a medio y largo plazo, un parque de
viviendas adecuado a las necesidades de la población.
Se debe resaltar que el objetivo es que, en un plazo de
veinte años, el 15% del total de viviendas existentes
sean destinadas a políticas sociales.
Además de la regulación de este parque de viviendas
específico, la nueva ley intenta incidir también sobre el
libre mercado inmobiliario destinado a residencia, que
responde a las demandas y necesidades de la mayoría
de la población. Por este motivo, gran parte del texto
de la ley se dedica a la protección de la parte menos
favorecida en las relaciones que ocurren en el libre
mercado, regulando la protección a los consumidores
y usuarios de viviendas, la calidad y los requisitos
exigidos a los moradores y las medidas de intervención
administrativa en los casos de utilización irregular.
En esta línea, el gobierno catalán prevé también un
sistema de ayuda al pago de alquileres, que ya había
empezado a ser aplicado a través del Plan por los
Derechos a la Vivienda 2004-2007. El Departamento
competente en materia de vivienda establecerá un
sistema de ayuda al pago de alquileres para familias
censadas en Cataluña, con rentas bajas y medias, para
los que el coste de una vivienda puede convertirse en
un riego de exclusión residencial o dificultar el proceso
de inserción social. El sistema será integrado por
modalidades de ayuda permanente al pago de alquileres
y de ayudas de urgencia en situaciones especiales.
EJE POLÍTICO-INSTITUCIONAL
El Estado español posee 17 comunidades
autónomas, cada una de ellas con diferentes niveles de
autogobierno. Las diferencias dentro de este sistema se
deben al proceso de transferencia de competencias a
partir del gobierno central, en el que las comunidades
que buscaban un tipo de relación más federalista con
el resto de España garantizaron un mayor grado de
autonomía, como es el caso de Cataluña, considerada
una “Comunidad Autónoma de Régimen Especial13”.
Cataluña se organiza territorialmente a través de
cuatro provincias: Lleida, Girona, Tarragona y Barcelona,
donde se ubica la capital de la comunidad.
En el territorio metropolitano confluyen varias
instancias administrativas de distintos niveles, ámbitos
y naturaleza, algunas de ellas generalizadas en todo
177
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el país, como es el caso de las Comarcas (la provincia
de Barcelona está formada por once Comarcas) y otras
corporaciones específicamente metropolitanas.
Actualmente,
las
competencias
urbanísticas
dependen del propio gobierno de Cataluña. Sin
embargo, existe una Mancomunidad de Municipios del
Área Metropolitana de Barcelona14, constituida en 1988
y compuesta por treinta y un municipios.
Esta institución se creó para gestionar servicios
de ámbito supramunicipal relacionados a cuestiones
prioritarias: recursos hídricos, planificación urbanística
y transporte público, que también se entienden como
parte de la política de la vivienda. Por tanto, el objetivo
de la política de la vivienda no es el de expandir la
ciudad con nuevas construcciones, sino, principalmente,
mejorar la ciudad existente.
La política de Vivienda integra un conjunto de
programas, acciones y servicios públicos que cubren
el territorio de cada municipio, de esta manera la
Mancomunidad tiene un instituto específico para la
vivienda, el Instituto Metropolitano de Promoción del
Suelo y Gestión Patrimonial – IMPSOL15.
El IMPSOL es una entidad pública empresarial local,
que depende de la Mancomunidad. Es un organismo
público con personalidad jurídica propia, constituido
bajo el amparo de lo que dispone el artículo 85 de la
ley número 7, del 2 de abril de 1985, reguladora de las
bases de la administración local y se configura como
una entidad urbanística especial, según lo que prevé la
legislación urbanística.
El IMPSOL tiene como objetivo promover la
administración, gestión y explotación del patrimonio
de la Mancomunidad, así como la promoción del
suelo industrial y residencial, para actividades y
para equipamientos; y también para espacios libres:
parques, zonas verdes y zonas deportivas; edificación y
promoción de viviendas y las actuaciones vinculadas al
desarrollo de la ciudad. De la misma manera, el Instituto
también tiene como objetivo la prestación de servicios a
la Mancomunidad y a los municipios que la integran, en
términos similares y según su solicitación. Asimismo,
el IMPSOL también ejerce las competencias en materia
de planificación y gestión urbanística en los casos que
opere en conjunto con las administraciones locales.
La gran cantidad de nuevas viviendas construídas o
en curso representan para el IMPSOL una significativa
experiencia en materia de vivienda protegida. Todas
las promociones se ejecutan en estrecha colaboración
con los ayuntamientos, tanto en lo que respecta a la
gestión de las intervenciones, como en lo que respecta
al desarrollo urbanístico y del proceso edificatorio.
A pesar de que la vivienda no es una competencia
de las administraciones locales, éstas le dieron, muchas
veces, una respuesta continuada al problema de acceso
a la vivienda, a pesar de la existencia de los Planes
de Vivienda a nivel nacional. Las últimas cifras de
ejecución de estos Planes muestran su fracaso, con un
cumplimiento de tan sólo el 13,4% de las previsiones
de vivienda subvencionada en la región metropolitana
durante el periodo 1998-2001, con precios máximos
178
cada vez más alejados de los precios de mercado,
siguiendo con el criterio, hoy ineficaz, de subsidio a los
intereses hipotecarios, que ahora están más bajos que
nunca. Conseguir el equilibrio económico necesario para
continuar promoviendo viviendas inaccesibles es cada
vez más difícil en un contexto de demanda intensa,
nuevas modalidades de acceso a la vivienda (como, por
ejemplo, la vivienda en alquiler) y el incremento de los
costes de construcción y del precio del suelo16.
EJE JURÍDICO
Entre los derechos humanos de carácter social
que el ordenamiento jurídico de España reconoce,
figura el derecho a una vivienda digna y adecuada. La
Constitución Española de 1978 establece en su artículo
47 que “todos los españoles tienen el derecho a disfrutar
de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos
promoverán las condiciones necesarias y establecerán
las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho,
regulando el uso del suelo de acuerdo con el interés
general para impedir la especulación. La comunidad
participará en la en plusvalía que gestiona la acción
urbanística de los entes públicos”.
Este artículo fue decisivo para poder construir
un sistema de garantías urbanísticas y potenciar la
actividad de los poderes públicos. Estas condiciones
suelen concretizarse en medidas de carácter urbanístico,
fiscal, financiero etc., y, de una manera muy especial,
en las políticas de subvención a la vivienda que tienen
una larga tradición en España.
Inmediatamente después del fin de la dictadura
franquista, la transición democrática condujo a la
instauración de la Generalitat. El Estatuto de Autonomía
de Cataluña, entre las competencias exclusivas que
otorga a la Generalitat, incluye la vivienda (art. 9º, inciso
IX) y el urbanismo. La transferencia de competencias en
estas materias se realizó en Cataluña al comienzo de los
años 80, pero sin que hubiera una significativa dotación
de recursos y sin que se desarrollase una estructura
suficientemente eficiente.
Sin embargo, aunque sea una atribución de la
Generalitat, los gobiernos locales son quienes están
más próximos de la población y los que mejor conocen
las características específicas de problemas del déficit
de viviendas. La forma encontrada para conseguir
promover el acceso a la vivienda para la población de
baja renta ha sido la combinación de esfuerzos entre
las administraciones locales y la Generalitat. En este
sistema, es fundamental la adquisición de suelo a precios
bajos para la construcción de viviendas protegidas, lo
que viene siendo posible a través de la destinación de
áreas específicas para este fin en los planes urbanos
definidos en cada municipio.
A. EL PGM - 1976
El Plan General Metropolitano – PGM, aprobado en
1976, ha desempeñado un papel positivo como regulador
de la planificación urbanística en la primera corona del
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entorno de Barcelona, lo que ponía de manifiesto la
necesidad de disponer de instrumentos de planificación
efectivos y adecuados a la realidad urbana en el ámbito
metropolitano.
El PGM de 1976 era la revisión del aprobado en 1953.
Anteriormente había sido redactado un Plan del Área
Metropolitana Real (la actual RMB) que finalmente se
aprobó como “Esquema Director del Área Metropolitana
de Barcelona”, lo que lo convirtió en un documento
sin efectos prácticos. La aprobación de aquel plan
habría significado aceptar la existencia de un territorio
metropolitano mayor que el de la capital Madrid. Sin
presentar cambios significativos, fue posible únicamente
la revisión del plan en el mismo ámbito territorial del
existente desde 1953.
El PGM rebajó drásticamente los índices constructivos
y las alturas permitidas de edificación, que eran
abusivas, y también reservó suelo para el sistema viario,
equipamientos y áreas verdes, con la meta de elevar
el patrón urbanístico de la ciudad. La reserva de una
considerable cantidad de suelo para grandes vías fue uno
de los aspectos más controvertidos, puesto que afectaba
a muchos barrios consolidados del centro, lo que traería
consigo la demolición de muchos edificios antiguos. Este
plan aún hoy continúa en vigor, sin embargo, ha sufrido
incontables modificaciones puntuales. El PGM de 1976
es el marco que ha permitido desarrollar las políticas de
suelo y vivienda que se describen en este trabajo.
El PGM ha regulado los procesos de transformación,
delimitando, para tal efecto, una superficie de 890 ha
del suelo urbano en su zonificación. Para evaluar su
alcance, se le puede comparar al Plan Cerdá del siglo
XIX, que abarcaba 1.100 ha.
El Plan también estableció la necesidad de aprobar
los Planes Especiales de Reforma Interior – PERI, para
actuaciones de transformación y modificaciones en el
tejido urbano, tanto de barrios consolidados, entre los
que está el casco antiguo de la ciudad, como de otros
más recientes, como los polígonos de viviendas. El plan
también reconoció los procesos de ocupación marginal
y establece mecanismos para su transformación.
Los sectores de suelo urbanizable, o sea, donde se
preveían los futuros crecimientos, debían desarrollarse
a través de Planes Parciales – PP, a los cuales se
exigían patrones de urbanización que significaban
más del 50% del suelo destinado a sistemas públicos
(viario, equipamientos y área verde), con la intención
de equilibrar el déficit que existe
en la ciudad
consolidada.
Este Plan aún se encuentra en vigor, pero la
competencia final sobre urbanismo cabe a la Generalitat
de Cataluña, que puede promover alteraciones. Muchas
modificaciones del Plan han sido aprobadas en los
últimos años y, actualmente, el gobierno catalán y los
nuevos ayuntamientos están trabajando codo a codo
para su revisión y su posible sustitución por un nuevo
Plan Director Metropolitano, más flexible y apropiado
a la realidad, y que le dé más competencias a los
ayuntamientos y a las corporaciones metropolitanas.
B. Ley del Suelo – 1975
En 1975 se aprobó la Ley del Suelo, antes del final
de la dictadura, y posteriormente se aprobaron sus
Reglamentos de planificación, de gestión y de disciplina
urbanística. Esta ley modificó la primera Ley del Suelo,
de 1956 que, si por un lado había sido importante desde
el punto de vista de la doctrina urbanística, por otro, era
excesivamente genérica y para la cual nunca se habían
aprobado los reglamentos que deberían desarrollarla.
Por todo ello, era muy fácil su interpretación abusiva
en detrimento del interés general. Debido a ello, la ley
de 1975 fue redactada mucho más detalladamente,
dejando poco margen para interpretaciones divergentes.
Se trata de una ley “administrativista”, frente a los
intereses privados o “civilistas”.
La tradición legal española en relación al urbanismo
se remonta a la Ley de Ensanche de 1864 que, como
su nombre indica, regula el crecimiento urbano. Para
ello establece sistemas de cesión de suelo para el
sistema viario y de reparcelamiento entre propiedades,
procedentes de prácticas más antiguas de “alineamiento
de vías”. Esta ley deriva, entre otros motivos, de los
primeros conflictos de los intentos de implementación
del Plan Cerdà17 para Barcelona. Posteriormente, a
finales del siglo XIX, el autor del plan de reforma de
esta misma ciudad consiguió la aprobación de una ley
de desapropiación forzada para la reforma de ciudades
(anteriormente, la desapropiación sólo podía ser ejercida
para las grandes infraestructuras territoriales).
Las dos leyes del suelo del siglo XX incorporan esta
tradición: la de 1975 fue la base de las leyes posteriores.
Éstas ya pasarían a ser leyes del Parlamento Catalán,
pues en 1978 la Constitución Española estableció el
desarrollo de las autonomías y el Estatuto de Cataluña.
Sin embargo, el Parlamento catalán solo aprobaría una
ley de urbanismo propiamente dicha en 2002, y su
revisión en 2004.
La Ley de 1975 estableció tres calificaciones
del suelo: urbano, urbanizable y no urbanizable.
El suelo urbanizable debería ser definido a través
de los Planes Parciales, delimitados en los Planes
Generales Municipales. En el suelo urbano se podía
pedir directamente la licencia de edificación, si el solar
tuviera acceso a la calle y a servicios de agua y gas y si
el Plan General no estableciera condiciones específicas.
El suelo no urbanizable sólo sería edificable para usos
relacionados a su explotación y en otros casos que se
establecían.
También se establecieron tres sistemas de actuación,
definidos en la ley en el reglamento de gestión:
• El de desapropiación, que puede ejercer la
administración en caso de interés público, pagando
el así llamado “justiprecio”, basado en una “tasación
oficial”, que hasta hace algunos años era muy
inferior al precio de mercado, pero dejó de serlo en
los años noventa.
• El de compensación, en el que los propietarios del
sector previamente delimitado deberían compensar
179
3/12/2007 16:02:36
los costes y beneficios de
adjudican lotes edificables
aportación en suelo.
• El de cooperación, similar
que la administración actúa
encarga de la gestión.
la urbanización, y se
en proporción a su
al anterior, pero en el
como promotora y se
En el suelo urbanizable se estableció la obligación
de ceder a favor de la Administración pública, además
del suelo para sistemas, el 10% del aprovechamiento
total del sector. Este fue el principal mecanismo de
obtención de suelo para construir vivienda protegida.
Posteriormente, las leyes de urbanismo catalanas
aumentaron esta exigencia a suelos urbanos no
consolidados.
Este marco legal y de planificación facilitó la gestión
de los ayuntamientos, instituciones metropolitanas,
y, asimismo, la del propio gobierno catalán en estos
30 años en los que se ha actuado fuertemente en la
mejora urbanística. La política del gobierno catalán
siguió una línea descentralizadora y que equilibra de
nuevo el territorio de Cataluña, a través de la actuación
del Instituto Catalán del Suelo – INCASOL.
C. La Ley del Suelo de 2006
El Consejo de Ministros del gobierno español aprobó
el 26 de mayo del 2006 el anteproyecto de la nueva
Ley del Suelo, que, sin embargo, aún no ha entrado en
vigor. La idea central que contiene es la de que el suelo
es un recurso escaso y no renovable, motivo por el
cual se debe buscar un modelo de ciudad compacta, en
contraposición al concepto de ciudad difusa o dispersa.
Con este modelo, el gobierno español pretende evitar
los inconvenientes de la dispersión, como: el impacto
ambiental; la segregación social; y la ineficiencia
económica, derivado de los elevados costes energéticos,
de construcción y mantenimiento de infraestructuras y
de prestación de servicios públicos.
Dentro de este concepto, el proyecto de Ley adopta
una serie de medidas que procuran facilitar el acceso
a la vivienda, como la reserva de al menos el 25%
para vivienda de protección oficial del total del área
construida para uso residencial, en los casos de nuevas
urbanizaciones, de manera integrada a las viviendas
producidas por el mercado privado, con el objetivo de
evitar la segregación espacial. Además, el proyecto
de ley determina que el suelo urbano que constituye
patrimonio público debe dedicarse de forma exclusiva a
la promoción de vivienda protegida.
La nueva Ley del Suelo es un proyecto en el que el
gobierno español utiliza sus competencias en materia
urbanística (regulación del derecho de propiedad,
recuperación de valorizaciones fundiarias y criterios
de desapropiación, entre otros) con la intención de
conseguir hacer realidad un realismo más sostenible,
al mismo tiempo en el que procura mejorar las
posibilidades de acceso a una vivienda digna a la
población de menores recursos18.
180
D. Los Planes Parciales
La construcción de viviendas subsidiadas, así como
la creación de espacios públicos y de equipamientos
sociales, ha sido posible, en muchos casos, a través
de la adquisición de suelo urbano por medio de Planes
Parciales. En estos Planes, se determinan cesiones
obligatorias de suelo, tanto en áreas de nueva
urbanización como en intervenciones que adensen
áreas urbanas consolidadas.
El Decreto Legislativo 1/205, aprobado el 26 de julio
de 2005, en sustitución de la ley 10/2004, determina en
su artículo 57 que los Planes de Ordenación Urbanística
Municipal, en los casos de nuevas urbanizaciones,
deben reservar como mínimo el 20% del área para la
construcción de viviendas de protección pública, de
carácter general.
En los casos de Planes de Ordenación Urbanística
en municipios con más de 10 mil habitantes, además
de la reserva del 20% del suelo para la construcción
de viviendas de protección pública, se debe destinar
otros 10% del suelo a la construcción de viviendas con
algún otro tipo de protección (como la vivienda a precio
concertado o vivienda tasada19).
La escala de la intervención en los municipios, sin
embargo, ha sufrido modificaciones en los últimos años.
Se ha hecho difícil desarrollar Planes Parciales de tamaño
grande o medio, en función de la falta y encarecimiento
del suelo, de manera que ha sido necesario realizar
intervenciones en áreas más reducidas. Este factor
aumenta la dificultad de gestión, además de significar
un esfuerzo añadido para resolver con calidad y
coherencia urbana muchas de estas áreas de viviendas
dentro de un sistema urbano cada vez más unitario.
En este contexto, los diferentes edificios, implantados
autónomamente dentro del territorio metropolitano,
deben resolver con un programa complejo y a un coste
mínimo las necesidades de volumen y ordenanza,
basándose fundamentalmente en la capacidad creativa
de sus autores20.
EJE URBANÍSTICO-AMBIENTAL
Como la mayoría de las grandes metrópolis,
Barcelona ha sufrido con el problema de la vivienda
irregular. El motivo también es común: un gran flujo
inmigratorio que al llegar a la ciudad se deparaba con la
inexistencia de vivienda a su alcance, debido a la falta de
vivienda social o, a veces, simplemente debido a la falta
de vivienda, generando problemas de superpoblación,
informalidad y precariedad urbana.
En el comienzo del siglo XX, la masiva inmigración
del campo hacia los centros industriales, que se había
iniciado al final del siglo anterior en toda España, generó
un crecimiento demográfico que las redes urbanas de
aquella época fueron incapaces de absorber.
En Barcelona, el plan de Ensanche de Cerdà,
paradigma de la planificación urbana del siglo XIX, se
basaba en el crecimiento limitado e indiferenciado de
la ciudad, pero no era capaz de enfrentar todos los
3/12/2007 16:02:37
problemas de la ciudad, pues trataba exclusivamente
de una manera de urbanizar la ciudad que, por otro
lado, era extremadamente costosa (calles de 20 metros
de ancho, manzanas con grandes esquinas y edificios
de grandes dimensiones).
El urbanismo como disciplina “institucionalizada”
comenzó a tomar forma y medida de modo que se hizo
necesaria una mayor complejidad en la planificación.
Ya en 1905, el Plan Jaussely para Barcelona, defendía
la necesidad de reglamentos que reconocieran y
potenciaran la especificidad de cada parte de la ciudad,
en oposición a las teorías igualitaristas de Cerdà. Esto
permitió reorganizar los núcleos residenciales que
comenzaban a surgir al margen del Ensanche, o sea, más
allá de la expansión urbana proyectada anteriormente.
A partir de las nuevas teorías higienistas desarrolladas
en Europa, como las del Modelo de Ciudad Jardin, de
gran apelo en Barcelona gracias a personajes como
Cebriá de Montoliu, la cuestión de la vivienda social
ganó relevancia. Se trató de fomentar la construcción
de casas baratas para trabajadores y asalariados de
baja renta, mediante alquileres inalterables mientras
durase el contrato de alquiler.
Una primera ley de 1908 permitía a los ayuntamientos
desapropiar, promover y tramitar las operaciones
necesarias para la gestión del suelo destinado a las
viviendas baratas, pero los constructores y promotores
prefirieron ayudas económicas directas a la financiación
de la construcción. El reglamento de 1912 que
desarrollaba aquella ley, fijaba los requisitos mínimos
exigidos a terrenos y viviendas destinados a las “casas
baratas”. Esta legislación, minuciosamente redactada,
resultó infructífera en Barcelona, debido a la escasa
dotación económica y al insuficiente compromiso
político del gobierno municipal en aquel momento.
Hasta 1921 se sucedieron diferentes normativas
más realistas, pero el proceso solo se aceleró debido a
la proximidad de la Exposición Internacional de 1929 y
a las necesidades agudas de vivienda, que empeoraron
con el paso de los años. Se hicieron las bases legales
para permitir desapropiaciones forzosas y en 1927 se
creó el Patronato de la Vivienda de Barcelona que, a su
vez, creó, en 1928, una empresa privada, la Sociedad
Mercantil para el Fomento de la Vivienda Popular,
encargada de comprar terrenos para construir tres mil
viviendas además de urbanizar y administrar su gestión.
El objetivo era erradicar las barracas de la montaña
Montjuic, futura sede de la Exposición Internacional
de 1929. Finalmente, se escogieron cuatro áreas a un
bajo precio para la compra, ubicadas lejos de la ciudad
y de las áreas donde había puesto de trabajo, rodeadas
por límites naturales o artificiales de difícil transposición
y que dificultaban las posibilidades de expansión. A
pesar de que distaban enormemente de los parámetros
de ubicación requeridos por la ley, se construyeron en
estas áreas dos mil viviendas, entre ellas el barrio del
“Bon Pastor”, un área en la ribera izquierda del Río
Besós y otra en el limite con el municipio vecino de
Santa Coloma de Gramanet. Los proyectos para todas
las áreas corrieron a cargo de un único arquitecto, que
repitió un mismo modelo de urbanización y edificación
en todos los casos. Se definieron dos modelos de casas
unifamiliares de planta baja, adosadas lateralmente y sin
jardín, formando manzanas estrechas y alargadas que
no cumplían las exigencias urbanísticas, constructivas o
funcionales previstas en la ley. Por otro lado, tampoco
se consiguió acabar totalmente con el barraquismo
y fue construido un muro para que los visitantes de
la Exposición Universal no vieran las barracas en la
montaña.
Durante la República (1931-1936) y la Guerra Civil
(1936-1939) no hubo tiempo suficiente para llevar a
la práctica las nuevas teorías urbanas regeneradoras,
salvo ensayos como el del grupo racionalista de vivienda
popular “Casa Bloc” en el municipio de Sant Andreu, en
la región metropolitana, o el Plan de Saneamento del
Raval, en el casco antiguo, ambos promovidos por el
GATCPAC (Grupo de Arquitectos y Técnicos Catalanes
vinculados a los primeros Congresos Internacionales de
Arquitectura Moderna – CIAMs).
El freno que la Guerra Civil impuso a la actividad
urbanizadora, así como las consecuencias en materia
de viviendas derivadas de misma (se calcula que fueron
destruidas cerca de cuatro mil viviendas en Barcelona
durante la Guerra), acentuaron el problema de la
carencia de vivienda para la clase trabajadora.
El dinamismo (imposible de controlar) del fenómeno
inmigratorio ocurrido en los años siguientes y, por otro
lado, la incapacidad de la administración pública de
hacer frente al fenómeno, promoviendo vivienda de
bajo coste, acabó agravando el problema del déficit de
viviendas y dio origen a las urbanizaciones marginales
o ilegales, consideradas durante décadas como “ciudad
defectuosa”.
Las urbanizaciones marginales o ilegales, como
alternativas al problema residencial, surgieron al
margen de la planificación y de la capacidad económica
o voluntad del poder público. El problema se presentó
de manera más grave en las décadas de 50 y 60,
cuando nacieron innumerables barrios compuestos de
“barracas”. Estas viviendas se construyeron en terrenos
considerados “no urbanos” y de titularidad “difusa”: en
las laderas de la montaña de Montjuic o en la de otros
cerros que rodean la ciudad de Barcelona: en las playas
y en los terrenos considerados “tierra de nadie”, que
suelen estar cerca de las líneas de tren.
A. Los barrios marginales y los polígonos de
vivienda
La política aplicada tanto en el ámbito municipal, por
el Ayuntamiento de Barcelona, como a nivel central, por
el Ministerio de la Vivienda, no pretendió legalizar las
construcciones existentes, sino erradicarlas y transferir
a sus vecinos a conjuntos residenciales, denominados
polígonos de vivienda, de nueva construcción, tanto de
promoción pública como privada. Evidentemente, en
estos casos no se contemplaba la propiedad del suelo.
La política seguida fue la de encargarle a un organismo
ad hoc, la Comisión de Urbanismo de Barcelona, la
181
3/12/2007 16:02:37
adquisión de suelo en las periferias urbanas para
edificar los polígonos dedicados a los “barraquistas21”.
Esto provocó que hasta finales de la década de 50, el
número de barracas hubiera disminuido. Sin embargo,
el problema no sólo no se solucionó, sino que aumentó
en la década siguiente porque la intensificación de la
inmigración.
La sensibilidad social hacia al tema del barraquismo
fue en aumento, sobre todo teniendo en cuenta que a
partir de 1962, con la puesta en marcha de los Planes
de Desarrollo, el Estado español conoció un periodo de
notable auge económico. El ayuntamiento de Barcelona
reactivó el Patronato Municipal de la Vivienda, mientras
se ponían en marcha, a nivel central, los planes de
absorción del barraquismo. La Comisión de Urbanismo
de Barcelona desarrolló un plan en varias fases entre los
años 1965-1972. Se construyó un importante número
de polígonos destinados a barraquistas o a las personas
que, a causa de la construcción de importantes obras
de infraestructura debían ser desalojadas de sus casas.
La construcción se realizó tanto en Barcelona como en
municipios de la periferia, a través de una actuación
llamada Unidades Vecinales de Absorción – UVA,
nombre este referente a la absorción de barraquistas.
En 1973, el Patronato Municipal de la Vivienda de
Barcelona declaraba al barraquismo erradicado de la
ciudad. Esta afirmación no era 100% cierta, con todo,
en buena medida, podía considerarse verdadera. Cabe
señalar que, muy de acuerdo con la situación política
del momento, la erradicación de las barracas y la
destinación de nuevas viviendas se hicieron sin ninguna
participación de las personas afectadas, muchas de
ellas transferidas contra su voluntad y alojadas a veces
en lugares muy alejados de sus antiguos núcleos de
relaciones o de trabajo.
A parte de estos barrios de barracas, de carácter
muy precario, también se realizaron durante todos este
periodo, en Barcelona y en su entorno metropolitano,
otras construcciones de carácter irregular, aunque sin
llegar a los niveles tan elevados de precariedad ni de
sordidez típicos de las barracas. Estas viviendas se
ubicaron sobre suelos de carácter más claramente
urbanos, aunque con expectativas no consolidadas.
En algunos casos existían títulos de propiedad de
la parcela, a pesar de que en muchos otros casos
no hubiera ningún documento que la atestiguase.
Por otro lado, muchas de estas viviendas fueron
mejorando relativamente en dos aspectos: la mejora
de la edificación en razón del incremento de la renta del
núcleo familiar (principalmente a partir del trabajo de
los hijos), y la disponibilidad de servicios municipales
como alcantarillado, recogida de basura y transporte
público.
Con todo eso, se llegó a pensar que estas viviendas
tenían un nivel mínimo de habitabilidad, o estaban muy
poco por debajo de éste, de manera que no fueron
objeto de las sucesivas actuaciones de los planes de
erradicación del barraquismo durante el periodo de la
dictadura franquista.
Sin embargo, llegó un momento en la mitad de los
182
años 70, que coincide con el cambio de régimen político
(periodo de redemocratización), en el que su evolución
quedó paralizada, ya sea por el elevado coste de las
obras, o porque no estaban habitadas por su propietario
sino por arrendatarios con poco interés en mejorarlas,
o también por la incertidumbre de su futuro ante la
constatación de la mayor disciplina urbanística y los
posibles cambios para su regularización. Así, a pesar
de que a mediados de los años 70 ya no había graves
problemas de vivienda, Barcelona poseía periferias
pobres y sin calidad urbana.
Dado el elevado nivel de consolidación de estos
barrios, los ayuntamientos democráticos, a partir
de 1979, prefirieron emprender una política de
regularización con tres fases principales: trabajo de
campo, trabajo de organización social y planeamiento.
Esto permitió que los habitantes de estos barrios
tuvieran la posibilidad de ser oídos sobre el destino
de sus viviendas. En algunos casos, hasta el 90% de
los vecinos prefirieron permanecer, o en viviendas en
propiedad, o en viviendas sociales construidas en el
lugar de origen por la administración, en sustitución a las
viviendas anteriores de menor calidad o degradadas.
Simultáneamente a la integración de los barrios
marginales, no se implementaron políticas de renovación
o rehabilitación sistemática de polígonos de vivienda
masiva. Estos polígonos habían sido creados para dar
respuesta al gran flujo migratorio y se implantaron de
forma autónoma, segregados del tejido urbano y que,
dados los años que habían pasado desde su construcción
y el consiguiente envejecimiento de las construcciones,
se encontraban en condiciones precarias. Solo a
partir de los años 90 la administración pública pasó a
implementar políticas de rehabilitación de polígonos.
B. Los Planes Especiales de Reforma Interior –
PERIs
El centro histórico de Barcelona, uno de los mayores
de Europa, había llegado hasta las últimas décadas
del siglo XX como barrio importante en la vida urbana
de la ciudad, a pesar de las malas condiciones de la
mayoría de su parque de viviendas y de la gran cantidad
de calles muy estrechas (entre 1,5 y 3 metros de
ancho, entre edificaciones con seis plantas, de media).
El centro carecía de renovación de su infraestructura
urbana (redes de abastecimiento de agua y alcantarillas
insuficientes, redes eléctricas y de iluminación anticuadas
y pavimentación precaria) y faltaban espacios libres
y equipamientos de uso local que hicieran habitable
el barrio en igualdad de condiciones con otros de la
ciudad.
Una serie de grandes intervenciones urbanas en
distrito Ciutat Vella en los últimos 25 años fue capaz
de cambiar esta realidad. La ciudad de Barcelona fue
la que, en Europa, intervino de manera más constante
e intensa en el tejido urbano de su casco antiguo, con
una gran inversión a lo largo de veinte años que sólo
se compara a la de las infraestructuras para los Juegos
Olímpicos de 1992.
3/12/2007 16:02:37
Estas intervenciones se promovieron a partir de
los Planes Especiales de Reforma Interior – PERIs,
aprovechando las desapropiaciones previstas para
la abertura del sistema viario en el Plan General
Metropolitano – PGM, y que fueron calificadas
posteriormente como “zonas de remodelación pública”,
en la modificación del PGM y de los PERIs que las
desarrollaron.
Con la calificación de todo el casco antiguo como
un Área de Rehabilitación Integrada – ARI, un tipo
de zonificación
previsto por la legislación para
intervenciones complejas, se creó una Comisión Gestora
de la ARI, que reunía al ayuntamiento y a la Generalitat,
así como a otros actores sociales, como las compañías
de servicios públicos y las asociaciones de vecinos de
cada barrio.
En estas remodelaciones urbanas de gran escala,
muchas de ellas en curso todavía, se priorizan la
creación de espacios públicos, la renovación del parque
de viviendas degradado y, siempre que sea posible, se
procura suplir el eventual déficit de equipamientos e
infraestructuras.
El proceso de rehabilitación ideado para la Ciudad
Vella fue pionero en España y se constituyó en ejemplo
para otras ciudades con conjuntos urbanos semejantes,
gracias a su visión integradora del hábitat. Sin embargo,
la intervención en Ciutat Vella también se puede
evaluar por sus consecuencias negativas. A comienzos
de los años ochenta, los únicos inversores eran las
administraciones públicas, pero actualmente el precio
de las viviendas se ha multiplicado y el ayuntamiento,
más que promover los cambios urbanos, necesita
dedicarse a administrarlos y controlarlos, luchando
contra los nuevos fenómenos de “moving” (presión de
los propietarios sobre los arrendatarios para desplazarlos
y reapropiarse del uso de los apartamentos).
Este proceso ha coincidido y forma parte de otro, más
general, de transformación del conjunto de la ciudad
en la superación de la crisis de la ciudad industrial a
la nueva ciudad post-industrial. Nuevas inmigraciones
comienzan a surgir y la Ciutat Vella vuelve a ser un
“colchón de amortiguación” para la llegada de estos
nuevos vecinos, que han pasado a ser de procedencia
heterogénea. En consecuencia, se producen guetos
étnicos en los distintos barrios, al mismo tiempo que
hay una “reconquista” de estas mismas áreas por parte
de la clase media “gentrificadora”. A pesar de todo esto,
sin la reciente rehabilitación de la Ciutat Vella, hecha
con otros objetivos y para otros vecinos, las condiciones
de vida de sus actuales usuarios serían muy precarias.
EJE DE ORGANIZACIÓN SOCIAL
Al final de los años 70 e inicio de los años 80,
coincidiendo con el periodo de redemocratización,
con la aprobación de la nueva Constitución de 1978
y el surgimiento de nuevos gobiernos municipales
democráticos, las asociaciones de vecinos pasaron a
ser uno de los actores políticos más relevantes en la
interlocución con los gobiernos en la definición de las
intervenciones a realizarse en la ciudad de Barcelona.
Estos movimientos urbanos tuvieron significativa
influencia en la definición de las políticas implementadas
por las administraciones públicas en los años siguientes,
de evitarse la segregación y dotar de equipamientos
públicos a los polígonos de vivienda existentes. En los
casos de las intervenciones de los Planes Especiales
de Reforma Interior, en especial en el núcleo medieval
del casco antiguo de la ciudad de Barcelona, hubo un
intenso proceso de participación de los vecinos en la
definición de las intervenciones realizadas. En la Ciutat
Vella, por ejemplo, por iniciativa de las asociaciones de
vecinos, se planificaron los PERIs del Sector Oriental
del casco antiguo, el del barrio de Barceloneta, y fueron
definidos algunos criterios de intervención para el Barrio
Gótico.
A. El nuevo Registro de Solicitantes
En cuanto a la relación entre la administración pública
y la población (a la que se destinan las viviendas que
reciben protección pública), están en proceso cambios
significativos debido a la aprobación, por parte del
gobierno catalán, de la nueva Ley por el Derecho a la
Vivienda a finales de 2006, que ahora sigue en proceso
de tramitación legislativa.
Tradicionalmente el Instituto Metropolitano de
Promoción del Suelo y Gestión Patrimonial – IMPSOL,
aplicaba las directrices municipales para organizar la
demanda de viviendas, o sea, repasaba las viviendas
subsidiadas de acuerdo con las bases de selección y sorteo
que determinasen los órganos de los ayuntamientos en
el municipio en el que eran construidas las viviendas.
De esta manera, existían distintos criterios de acceso a
las viviendas, de acuerdo con la especificidad de cada
municipio del área metropolitana de Barcelona, cada
uno de ellos con un Registro Local de Solicitantes.
Con la aprobación de la nueva Ley, se creará un
Registro de Solicitantes de Vivienda Protegida en
Cataluña, entendido éste como una agregación de los
demás Registros Locales. El Registro procurará evitar
conflictos entre los solicitantes de diferentes localidades
pues será un registro general para todas las viviendas
subsidiadas que se construyan en todo el territorio
catalán.
Este registro pretende dotar de transparencia,
control y eficacia a la transferencia de las familias a
las nuevas viviendas subsidiadas, con el objetivo
de promover la diversidad y el mix social, así como
combatir la exclusión social. Este Registro establecerá
los criterios de adjudicación y priorizará el criterio de
sorteo, ya que el acceso a la vivienda es un problema
generalizado en todo el territorio metropolitano.
El registro proporcionará información a las
administraciones sobre las necesidades reales de
vivienda subsidiada y su distribución territorial,
para poder planear su producción de acuerdo con la
localización más adecuada. Asimismo, permitirá darle
información al usuario del actual parque de viviendas
subsidiado, sobre las unidades disponibles y sobre los
183
3/12/2007 16:02:37
diferentes sorteos que se realicen para el acceso a las
nuevas unidades.
En paralelo al proceso de tramitación de la Ley
en el Parlamento Catalán, una comisión formada
por promotores inmobiliarios, agentes públicos
y movimientos sociales iniciará los trabajos de
reglamentación de este Registro de Solicitantes22.
Generalitat, en catalán, o Generalidad, en español, es cada uno de
los organismos que gobiernan Cataluña y la Comunidad Valenciana,
según establece la Constitución Española y los Estatutos de estas
Comunidades Autónomas.
7
ligeros, aprovechados de restos de otras obras o incluso de la basura,
con reducidas dimensiones y de precaria habitabilidad.
8
BIBLIOGRAFÍA
Barracas, en este caso, corresponden a las construcciones
destinadas a la vivienda, generalmente construída con materiales
Polígono es el nombre por el cual se denomina en España a
una unidad urbanística constituida por una superficie de terreno,
Decreto Legislativo 1/2005 de la Generalitat da
Cataluña, de 26 de julio de 2005.
“El Govern aprova el Projecte de llei del dret a l’habitatge
amb el consens dels sectors implicats”, 12 de diciembre
de 2006, disponible en el sitio de la Generalitat da
Cataluña: http://www.gencat.net/acordsdegovern/20
061212/01.htm. Fecha de acceso 12/10/2006.
delimitada, para fines de identificación cadastral, ordenación urbana y
planeamiento que puede ser de uso industrial, comercial o residencial.
Los polígonos de viviendas se refieren a las áreas monofuncionales
demarcadas de uso residencial. Sin embargo, esta expresión muchas
veces se utiliza para identificar de manera genérica a los conjuntos
de viviendas periféricos.
9
generalmente
periféricos,
con
algún
grado
de
irregularidad urbanística, fundiarias o en sus construcciones.
10
“El Territori Metropolità de Barcelona - Dades bàsiques,
evolució recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat
de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.
Fecha de acceso: 20/10/2006.
Los barrios marginales son aquellos con características poco
consolidadas,
Ciutat Vella es el nombre del distrito que corresponde al centro
histórico de Barcelona, formado de cuatro grandes barrios: Casc
Antic, Gòtic, El Raval y Barcelonesa.
11
Tripartido es el nombre por el que se conoce al gobierno de la
Generalitat que se formó a partir de las elecciones del 16 de
noviembre de 2003 por tres partidos catalanes de izquierda: el Partit
REQUERA, Miguel. Habitatge i Futur, noviembre de
2006.
SAGARRA I TRIAS, Ferran e PERIS, Mireia. Acceso a
la urbanidad en la región metropolitana. Barcelona
Democrática 1979-2005. IMPSOL, Barcelona, 2005.
VENDRELL, Jaume e IGLESIAS, Amadeu. Habitatge
protegit metropolità 1995-2003, AMB – IMPSOL, s.d.
dels Socialistas de Catalunya – Ciutadans pel Canvi (PSC-CpC),
Ezquerra Republicana de Catalunya (ERC) e Iniciativa per Catalunya
Verds – Ezquerra Unida i Alternativa (ICV-EUiA).
12
El Registro de Solicitantes se trata en un documento específico en
el Eje de Organización Social de este texto.
13
Además de Cataluña, también se consideran comunidades
autónomas de régimen especial Andalucía, el País Vasco, Galicía y
el Reino de Navarra.
14
En el original, en catalán, “Mancomunitat de Municipis de l’Àrea
Metropolitana de Barcelona”. En este caso representa una asociación
Notas
de municipios reunidos administrativamente alrededor de un
deteminado fin. Está compuesta de 31 municipios: Badalona, Badia
* La presente síntesis se ha elaborado con base en el Diagnóstico
del Vallès, Barcelona, Barberà del Vallès, Begues, Castellbisbal,
Local de la Mancomunidad de Municipios de Barcelona, elaborado
Castelldefels, Cerdanyola del Vallès, Cervelló, Corbera de Llobregat,
por: Ferran Sagarra i Trias (dirección y redacción), Mireia Peris
Cornellà de Llobregat, Esplugues de Llobregat, Gavà, L’Hospitalet
(compilación de documentos y co-redacción) y Carlos Pinto
de Llobregat, Molins de Rei, Montcada i Reixac, Montgat, Pallejà,
(maquetación de la
La Palma de Cervelló, El Papiol, El Prat de Llobregat, Ripollet, Sant
edición y colaboración
en la búsqueda de
documentos).
1
Cf. Miquel Requena in “Habitatge i Futur”, noviembre de 2006, p.
4.
2
Adrià de Besòs, Sant Andreu de la Barca, Sant Boi de Llobregat, Sant
Climent de Llobregat, Sant Cugat del Vallès, Sant Feliu de Llobregat,
Sant Joan Despí, Sant Just Desvern, Sant Vincenç dels Horts, Santa
Las viviendas subsidiadas se llaman se llaman en España “viviendas
Coloma de Cervelló, Santa Coloma de Gramenet, Tiana, Torrelles de
protegidas”. Las viviendas protegidas no deben exceder los 90m2
Llobregat y Viladecans.
(excepto en el caso de que atiendan a familias numerosas, donde se
15
admiten hasta 120 m2) y están sujetas a una normativa específica y
i Gestió Patrimonial”.
con precio máximo fijado por ley todos los años.
16
3
En el original, en catalán, “Patronat Municipal de l’Habitatge”. Es un
En el original, en catalán, “Institut Metropolità de Promoció del Sòl
Cf. Jaume Vendrell y Amadeu Iglesias in “Habitatge protegit
metropolità 1995-2003”, AMB - IMPSOL, p. 17.
organismo del Ayuntamiento de Barcelona creado con el propósito
17
de promover viviendas a un precio accesible para atender a las
aprobado en 1859.
diferentes necesidades sociales de la población del municipio de
18
Barcelona.
4.
Valores relativos (descontada la inflación de los períodos), en
4
19
Se refiere al Plan para Barcelona, idealizado por Ildefons Cerdá,
Cf. Miguel Requera in “Habitatge i Futur”, noviembre de 2006, p.
Cf. Decreto Legislativo 1/2005 de la Generalitat da Cataluña,
Pesetas, antigua moneda española. Cuando el Euro pasó a circular
aprobado el 26 de julio de 2005.
en España, el 1 de enero del 2002, 1.000 Pesetas equivalían a
20
aproximadamente 6 Euros.
metropolità 1995-2003”, AMB - IMPSOL, p. 17.
Cf. Jaume Vendrell y Amadeu Iglesias in “Habitatge protegit
Las viviendas protegidas de régimen general son aquellas destinadas
21
Como se llaman los habitantes de los barrios de barracas.
a familias com renta de hasta 5,5 sueldos mínimos interprofesionales;
22
“El Govern aprova el Projecte de llei del dret a l’habitatge amb el
y las de régimen especial se destinan a familias con renta de hasta
consens dels sectors implicats”, 12 de deciembre de 2006, disponible
5
2,5 sueldos mínimos interprofesionales españoles.
6
Generalitat de Catalunya es el nombre dado al gobierno catalán.
184
en el sitio de la Generalitat de Cataluña: http://www.gencat.net/
acordsdegovern/20061212/01.htm. Fecha de acceso: 10/10/2006
3/12/2007 16:02:37
de los cuales poco más del 50% estará compuesto de
individuos en edad económicamente activa (15-64
años), contra los 65% actuales.
REGIÓN DE TOSCANA
PANEL 1
DE ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA SOCIAL
A. Breve caracterización de la región
Italia está dividida administrativamente en
Regiones, Provincias y Comunas, siendo éstas últimas
sus menores unidades administrativas.
La Regione Toscana* es una de las 20 regiones
del país. Cuenta hoy con cerca de 3.600.000
habitantes y, desde el punto de vista administrativo,
está subdividida en 10 Provincias y 287 Comunas. El
área de Florentina (que corresponde a la conurbación
de las Provincias de Florencia – Prato – Pistoia) forma
parte de una de las principales áreas metropolitanas
presentes en el territorio nacional.
La tabla siguiente demuestra la variación de la
población en las regiones metropolitanas de Italia
y revela que en el periodo entre 1991 y 2001 hubo
una caída general del total de la población en esas
áreas, que corresponden también a las provincias más
populosas del país. Los datos demuestran reducción de
los índices, sobre todo en la Comuna central, capital
de cada provincia en cuestión, y crecimiento en la
primera corona, contigua a la capital (con excepción
de Florencia, Génova y Milán, que también presentaron
disminución en las primera coronas contiguas a sus
áreas centrales).
TABLA 01: VARIACIONES (%) DE LA POBLACIÓN RESIDENTE
ENTRE 1991 Y 2001
Provincia
(corresponden
a áreas
Metropolitanas)
Florência
Turín
Génova
Milan
Boloña
Bari
Roma
Catania
Nápole
Palermo
Comunas
(Capitales
de las
Provincias)
Primera
corona
Total de la
Província
-11,7
-2,8
-3,5
-10,1
0,4
-3,2
-10,1
-0,9
-7,7
-8,3
-1,6
-0,8
-8,2
2,8
0,9
-7,5
4,6
1,9
-6,8
11,8
-1,6
-6,0
9,5
1,8
-5,9
4,5
1,4
-1,7
18,0
0,9
Fuente: Región Toscana, 2005.
Los datos relativos a los residentes en el área de la
Comuna de Florencia demuestran una población que
está progresivamente disminuyendo y envejeciendo.
Basadas el censo de 1991, las previsiones para el
2011 muestran una reducción de los residentes en la
Comuna de Florencia de 380.000 personas (-19%) y
de 6000 residentes (-3%) en las comunas del cinturón
florentino. Para un futuro próximo, se no se producen
inversiones en esa tendencia progresiva del proceso
de envejecimiento de la población, ocurrirán serias
repercusiones sobre las franjas de edad: se prevé que
en Florencia, en 2011, habrá solo 326.546 residentes,
B. Condiciones de acceso a la vivienda
Las condiciones de vivienda que se verifican
hoy en Italia son consecuencia de una evolución
socioeconómica de carácter eminentemente positivo,
que ha tenido evidentes reflejos también en la relación
familia-vivienda. De cualquier manera, dentro de
este cuadro de satisfacción relativamente suficiente,
restan las expectativas de segmentos sociales aún con
dificultades de acceso a la vivienda por incapacidad
estructural del mercado de atender a las exigencias de
la demanda económicamente desfavorecida.
A tales exigencias se les debería dar respuestas
a través de una adecuada y sólida ayuda pública,
sin embargo, es fácil constatar que la política de
vivienda ha tenido tradicionalmente un papel marginal
en Italia, o sea, secundario, lo que se traduce en
diversas medidas compensatorias implementadas en
situaciones de emergencia o, en cierta medida, como
beneficio, sin alcanzar no obstante los objetivos de los
excluidos del acceso a la vivienda.
El acceso a la vivienda en Italia está fuertemente
desiquilibrado, en la medida en que son restrictas las
condiciones de acceso a la vivienda para una parte
desfavorecida de la población. Pero la cuestión de la
vivienda en el país no se resume simplemente a este
desequilibrio. Entender el problema de la vivienda
en Italia significa considerar también las siguientes
cuestiones:
1. A pesar de que la dinámica demográfica se
encuentra en claro declinio en Italia, están presentes
en todo el territorio nacional acentuadas carencias de
ofertas inmobiliarias para una demanda de familias de
baja y media renta. Situaciones más acentuadas de
desequilibrio en el acceso a la vivienda persisten no
sólo en el interior de una región, sino también en el de
una misma provincia o área metropolitana.
2. Los análisis que tienden a calcular el déficit de
viviendas sobre la base de los indicadores sociales
tradicionales (que son: índice de densificación excesiva,
cohabitación, número medio de componentes por
familia, infraestructura residencial) tienen importancia
secundaria debido a que las diversidades de los estilos
de vida pueden diferenciar los modelos residenciales
así como las condiciones de renta y, en cada caso, esos
indicadores presentan una limitación para describir las
pluralidades de las condiciones socioeconómicas.
3. El contexto urbano asume siempre un peso
más determinante cuando se miden las condiciones
de precariedad. En el pasado, el dimensionamiento de
las necesidades estaba basado exclusivamente en las
relaciones familia-vivienda. Hoy no se puede dejar de
considerar el conjunto de factores que contribuyen para
definir el nivel de la calidad urbana y, más aún, cuanto
las residencias se ven afectadas por las condiciones
185
3/12/2007 16:02:38
de degradación presentes en su entorno. De ahí que
surja una demanda añadida que, de cierto modo, es
independiente del título de goce de la vivienda1 (si es
en propiedad, alquiler etc).
Vale destacar, asimismo, que los datos sobre las
modalidades de utilización del patrimonio residencial
evidencian que el porcentaje de las viviendas en
propiedad en Italia ya llega al 80%. Ese dato, que por
sí solo destaca una condición de difundido bienestar, es
de tal dimensión que demuestra que es casi residual,
en términos dimensionales, el sector de la viviendas
en alquiler. Se construye en el país sobre todo para
venta, y el alquiler se refiere predominantemente a las
familias con menores condiciones financieras.
Las familias que viven en viviendas en alquiler,
según las investigaciones periódicas del Banco de
Italia2, viven en condiciones generalmente más
desfavorables que las familias que viven en inmuebles
en propiedad. Si, además de esto, se considera el
comprometimiento de la renta familiar con el alquiler,
se notan condiciones de absoluta precariedad. Con
relación al comprometimiento medio de la renta con
el alquiler3 de 18,3%, hay valores de 33,4% para la
franja de renta de hasta 10 mil Euros, y de 24,9%
para la franja de renta de entre 10 y 20 mil Euros
– con tendencia a una disminuciónt, y en la franja de
rendimientos por encima de los 40 mil Euros, ese dato
llega al 9,5%.
TABLA 02: EL COMPROMETIMIENTO DE LA RENTA (%) CON
EL ALQUILER
Franja de renta
2002
2000
1998
1995
1993
Hasta €10 mil
De €10 a €20 mil
De € 20 a €30 mil
De €30 a €40 mil
Por encima de €40 mil
Incidencia media
33,4
31,6
31,0
23,6
23,2
24,9
20,3
18,5
14,9
13,1
16,2
14,5
12,0
9,8
8,2
12,4
12,2
10,6
8,3
7,1
9,5
9,9
7,8
6,3
6,0
18,3
16,7
15,3
13,1
12,0
para la cual la política de vivienda debería proporcionar
respuestas coordinadas, con intervenciones de tipo
asistencial y dirigidas a situaciones peculiares.
Entre los segmentos sociales de mayor riesgo
de exclusión está, además de los inmigrantes, la
población anciana – estimada en 2001 en 22,3%
de la población italiana total, pero destinada a
representar en 2021, el 31,8% del total, con base en
proyecciones. Sobre los inmigrantes, cabe decir que
la vivienda es la condición mínima para el inicio de
un proceso de integración y la demanda que procede
de éstos está destinada a aumentar en términos
cuantitativamente relevantes, principalmente cuando
se considera que su presencia en Italia – si la
contrastamos con la otros países de la Unión Europea
– está porcentualmente entre las más bajas.
Finalmente, hay que destacar fenómenos que,
desafortunadamente, se encuentran en crecimiento,
vinculados en parte a las nuevas dimensiones y
características del mercado laboral, que, a la luz del
creciente proceso de “flexibilización” de las relaciones
laborales, introducen de hecho una precariedad difusa
y a veces dramática a la dinámica social (en 2001,
en Toscana, sólo el 25% de las nuevas contrataciones
se realizó mediante referencia a contratos por tiempo
indefinido), lo que tuvo repercusiones también en la
capacidad de tener acceso al mercado de viviendas.
Por otro lado, las dinámicas económicas generales
experimentan, en Toscana, así como en Italia, un
progresivo aumento de individuos en la frontera de
la pobreza o que se aproximan a ésta sensiblemente
(también entre aquellos que poseen un trabajo más o
menos estable, y no indiferente a este fenómeno, se
halla el elevado peso de los gastos con vivienda sobre
los gastos del núcleo familiar).
PANEL 2
Fuente: Banco de Italia
Los datos parecen aún más preocupantes desde
el punto de vista social cuando se considera que las
familias residentes en viviendas públicas (en las cuales
las tasas de alquiler son bastante menores que las de
mercado) están comprendidas en la investigación, y
que la comparación entre los valores del año 2000,
con aquellos de una investigación precedente,
expresa el crecimiento significativo y constante del
comprometimiento de la renta con el alquiler entre
esas familias.
Siguiendo con el mercado de alquiler, las previsiones
llevan a creer que el continuo incremento de los valores
de las ventas de inmuebles – los precios crecieron un
50,8% (34,1% en moneda constante) entre el final de
1998 y el final de 20034 - lo que generará un efecto
inevitable de elevación de los valores de los alquileres,
teniendo en cuenta que la tasa de alquiler expresa, en
gran parte, la rentabilidad esperada de la inversión.
Cabe resaltar, asimismo, que en Italia permanece sin
respuesta la atención a los segmentos de la población
que configuran una demanda marginal de vivienda,
186
EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO
AL SUELO Y A LA VIVIENDA EN LA REGIÓN DE
TOSCANA Y EN ITALIA
A. Las políticas públicas en el sector de la
vivienda: las dos fases de la política de este
sector en Italia
En Italia, como en todos los países de la Europa
meridional, las políticas públicas de vivienda han
desempeñado un papel muy reducido, tanto a causa
de algunas ineficiencias de los sujetos públicos
encargados de la elaboración de dichas políticas, como
por algunas características específicas del sistema de
asentamientos y de producción (mayor arraigamiento
local, preferencia por las formas de ahorro tradicionales,
fuerte difusión de la auto-producción de unidades
habitacionales para residencia).
Tradicionalmente, la política de la vivienda en Italia,
si exceptuamos la intervención pública directa vía
ayuda al segmento más desfavorecido de la demanda,
se volcó hacia las tendencias espontáneas del mercado,
3/12/2007 16:02:38
favoreciendo el acceso a la propiedad inmobiliaria
privada. El sistema de Edificación Residencial Pública
– ERP estuvo por mucho tiempo basado en dos canales
de intervención:
• la edificación subvencionada (en el
original, “edilizia sovvenzionata”), destinada a la
construcción, integralmente con recursos públicos,
de unidades de viviendas destinadas al alquiler
para núcleos de baja renta. En esta modalidad, se
construyeron 18.000 nuevas viviendas en el periodo
entre 1978 y 2000);
• la edificación favorecida5 (en el original,
“edilizia agevolata”), destinada a hacer más
accesible la propiedad inmobiliaria a los núcleos
de renta media. El resultado de esta política es
que el actual mercado residencial nacional está
caracterizado por una elevada difusión de la
vivienda en propiedad, por una presencia contenida
de viviendas públicas destinadas a la población de
baja renta y por una oferta extremamente reducida
de viviendas para alquiler. En esta modalidad, se
favorecieron 9.500 viviendas en el periodo entre
1996 y 2003.
Ante esos dos canales, se puede individualizar dos
fases diferentes de la política de la vivienda en Italia,
caracterizadas por necesidades y modalidades de
intervención contrastantes en muchos aspectos:
•
La primera fase, cuyos limites temporales
van desde la posguerra hasta los primeros años de
la década de 70, se caracteriza por una demanda de
vivienda de tipo cuantitativo y por una convergencia
sustancial entre las finalidades de los gastos públicos
y de las inversiones privadas, ambos orientados a
aumentar la oferta en el sector de los consumos
primarios de vivienda.
•
La segunda fase, caracterizada por
una creciente incompatibilidad entre demanda y
oferta de viviendas, marca también la progresiva
divergencia entre los objetivos de la inversión
pública (responder a las exigencias primarias de la
demanda desfavorecida) y aquellos de la inversión
privada, siempre más orientados hacia los consumos
inmobiliarios más remuneratorios, ya sean los
usos extra-residenciales (de modo particular, los
usos terciarios) y los usos residenciales de lujo,
relacionados al turismo y a las residencias de
temporada.
El cambio de las condiciones del mercado residencial
ha llevado, a partir de los años 90, a una revisión de los
instrumentos de intervención pública. Las novedades
más importantes han sido:
•
transición de las políticas de promoción
de nuevas construcciones para aquellas de
recuperación de las existentes;
•
integración y sustitución de los incentivos
para la adquisición de viviendas con apoyo al
mercado de alquiler;
•
promoción de las llamadas intervenciones
integradas, aptas para reunir recursos y competencias
públicas y privadas y a actuar simultáneamente sobre
diversas dimensiones de la inadecuación urbana
(fragilidad sobre el mercado laboral, fenómenos de
ilegalidad, degradación social y ambiental).
Las políticas de vivienda contemporáneas están,
por tanto, orientadas a actuar sobre dos planos
principales:
•
apoyar a las clase sociales desfavorecidas
que no consiguen satisfacer autónomamente la
necesidad de vivienda;
•
reorientar el funcionamiento espontáneo
del mercado inmobiliario con finalidad más
relacionada a las necesidades de la colectividad, con
el objetivo de disminuir la precariedad social.
B. La edificación subvencionada en Toscana
Las intervenciones de este tipo comprenden a todas
las viviendas en propiedad del Estado, de los Entes
Públicos Territoriales, de las Empresas Territoriales de
Edificación Residencial (ATER - “Aziende Territoriali di
Edilizia Residenziale” ), así como sus transformaciones,
adquisiciones, realizaciones o recuperaciones con
recursos exclusivamente públicos y destinados a la
locación con alquileres sociales para las familias con
condiciones de fragilidad socioeconómica. Las unidades
habitacionales se confían a los núcleos familiares que
las requieren, a partir de una lista de propiedades
definidas por la Administración Comunal y los valores
de alquiler son determinados por la renta anual, según
tres categorías: alquiler social (en el original, “canone
sociale”), alquiler protegido (en el original, “canone
profetto”) y alquiler máximo (en el original, “canone
máximo”). El no cumplimiento de los requisitos de
renta y/o de los requisitos subjetivos considerados
en la atribución de la vivienda acarrean la pérdida del
beneficio.
En Toscana, la oferta de vivienda social está
constituida por cerca de 50.000 viviendas. Relacionando
la disponibilidad de las viviendas con la cantidad
de familias, se obtiene una oferta relativa de 3,6
viviendas disponibles para cada grupo de 100 familias
(según la tabla a continuación), lo que representa una
media aún más baja que la exigua media constatada
a nivel nacional (5 viviendas para cada grupo de
100 familias, contra 16 de la media europea). Este
dato probablemente se explica por el nivel de renta
generalmente medio-alto que caracteriza a la región y
por la menor incidencia de las grandes aglomeraciones
urbanas en las cuales se concentra generalmente la
precariedad social, lo que también contribuye para
ampliar el número de las familias en dificultad, en un
momento en el que la evolución del mercado privado
ya no permite compatibilizar satisfactoriamente la
demanda y la oferta de viviendas.
187
3/12/2007 16:02:38
TABLA 03: VIVIENDAS DE EDIFICACIÓN SUBVENCIONADA
POR LODE (“LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO6”)
Nº de
% en
Provín- Vivien%
viviendas
comunas
%
cias de
das
sobre por grupo
con alta
en la
la Región Totales
o
Total
de
100
tensión
capital
Toscana
familias habitacional
Massa4.407
8,8
5,5
81,9
78,9
Carrara
3.940
7,9
2,7
63,4
24,1
Lucca
Pistoia
1.666
3,3
1,6
59,1
46,9
12.791
25,6
4,0
85,3
68,0
Empolese
1.201
2,4
2,1
38,8
-
Livorno
9.603
19,2
7,2
87,2
74,1
Pisa
6.488
13,0
4,3
65,0
45,6
Arezzo
2.876
5,7
2,3
40,2
36,4
Siena
1.996
4,0
2,0
51,0
39,4
Grosseto
3.214
6,4
3,7
55,9
45,9
Prato
1.851
3,7
2,2
90,4
85,1
50.033
100,0
3,6
73,4
58,6
Florença
TOSCANA
Fuente: Región Toscana
Según la tabla que se destaca a continuación,
los datos permiten diseñar un perfil social de los
beneficiarios de este tipo de intervención pública,
que deberían representar el segmento más frágil
de la demanda de vivienda. La mayor parte de los
beneficiarios se encuentra formada por parejas con
hijos. El segundo segmento, en orden de relevancia
numérica, se constituye por un grupo de personas
que viven solas, en el que prevalece aquellas con más
de 65 años. Se trata, en este caso, de un segmento
desfavorecido socialmente, en situación de necesidad
creciente, ya sea porque está aumentando la
proporción de ancianos sobre el total de la población,
sea porque el hecho de que vivan solas actúa como
factor relevante de desventaja sobre su situación
económica.
La rigidez de este tipo de intervención y los
efectos indeseados producidos – sobre todo en el
nivel urbanístico, como por ejemplo el insatisfactorio
mix social observable generalmente en los planes de
zona – resultan aún más graves hoy ante las nuevas
formas de precariedad de viviendas, sobre las cuales
las intervenciones tradicionales de edificación social
pública no tendrían un impacto relevante.
C. La edificación favorecida en Toscana
En esta modalidad, la intervención pública de
apoyo a los consumos residenciales de las familias
actúa mediante la concesión de auxilios a fondo
perdido en favor de los núcleos familiares con
niveles de renta media-baja, con la finalidad de
facilitarles la adquisición o menos frecuentemente el
arrendamiento7 de la primera casa. La distribución
de las ayudas no se da directamente a las familias,
sino a través de las cooperativas y de las empresas de
construcción que sean admitidas en las financiaciones
públicas, posteriormente a la participación en las
convocatorias de concursos organizados a nivel local.
Los auxílios, finalmente, se conceden exclusivamente
para la construcción de viviendas con características
determinadas y con costes totales inferiores a los de
mercado.
En la mayor parte de los casos, los solicitantes de
este tipo de intervención son, según el cuadro que
sigue (tabla 05), individuos residentes en las comunas
con alta tensión habitacional, de los LODE de Florencia,
Livorno y Pisa. La dimensión familiar es reducida (2,2
personas de media) y la edad es relativa a la fase
central de la vida adulta (39 años), teniendo en cuenta
que la intervención requiere renta suficiente para el
pago del valor de la vivienda, que queda a cargo del
adquiriente. El rendimiento de referencia es inferior a
la media regional. Las dimensiones que prevalecen en
las viviendas son medio-grandes (74m2 de superficie
útil media) y la cobertura del costo de la unidad por
parte del poder público alcanza cerca de ¼ del valor
de la vivienda.
TABLA 04: BENEFICIARIOS POR TIPOLOGIA FAMILIAR EN LOS LODE (‘LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO’) – (DE
FLORENCIA-EMPOLESE, LIVORNO Y LUCCA)
Florencia-Empolese
Familias unipersonales
De estas > 65 años
Parejas sin hijos
De éstos > 65 años
Madres solteras con fijos
Con hijos entre 18-35 años
Con hijos > 35 años
Padres solteros con hijos
Con hijos entre18-35 años
Con hijos >35 años
Parejas con hijos
Con hijos entre 18-35 años
Con hijos >35 años
Con sólo un hijo
Otros núcleos
Total
Livorno
Lucca
Total
V.A.
%
V.A.
%
V.A.
%
V.A.
%
2.783
26,3
2.074
25,4
705
21,6
5.562
25,3
1.866
17,7
1.189
14,6
436
13,4
3.491
15,9
1.709
16,2
1.305
16,0
488
15,0
3.502
15,9
967
9,1
579
7,1
232
7,1
1.778
8,1
2501
23,7
737
9,0
836
25,7
4.074
18,5
1131
10,7
378
4,6
409
12,6
1.918
8,7
1074
10,2
271
3,3
317
9,7
1.662
7,6
388
3,7
101
1,2
144
4,4
633
2,9
183
1,7
68
0,8
70
2,1
321
1,5
134
1,3
26
0,3
47
1,4
207
0,9
3.191
30,2
1.875
23,0
1.085
33,3
6.151
28,0
2.095
19,8
1.267
15,5
683
21,0
4.045
18,4
487
4,6
216
2,6
135
4,1
838
3,8
1.659
15,7
1.111
13,6
527
16,2
3.297
15,0
-
-
2.064
25,3
-
-
2.064
9,4
10.572
100,0
8.156
100,0
3.258
100,0
21.986
100,0
Fuente: Sujetos gestores de LODEs de Florencia, Empolese Valdelsa, Livorno y Lucca
188
3/12/2007 16:02:38
TABLA 05: CARACTERÍSTICAS DE LOS SOLICITANTES Y DE LAS VIVIENDAS POR LODE (“LIVELLO OTTIMALE DI ESERCIZIO”)
Provincias de la
Región Toscana
N º de
pedidos
Edad media
Número medio
del solicitante de componentes
Renta
media
Auxilio
Área útil % de cobertura del
Medio media (m²)
coste
Florencia
456
39
2,1
18.605
23.286
70
25,1
Livorno
212
41
2,4
19.123
25.159
74
25,0
Pisa
212
41
2,3
18.066
24.958
76
26,4
Arezzo
149
40
2,2
18.897
24.150
75
24,2
Empolese
54
37
2,1
18.209
21.026
70
24,6
Lucca
73
39
2,3
16.883
26.906
81
26,2
Pistoia
61
37
2,3
17.876
26.761
84
25,7
Grosseto
59
39
2,3
18.188
22.436
74
25,8
Siena
30
42
2,4
19.646
22.358
75
23,2
Prato
29
37
2,2
15.394
27.423
73
29,7
Massa-Carrara
10
32
2,3
18.171
28.215
85
30,0
1.345
39
2,2
18.424
24.272
74
25,4
TOSCANA
Fuente: Región Toscana
La edificación favorecida, que históricamente
se puede considerar el segundo pilar de las políticas
públicas en Italia, ciertamente ha contribuido a satisfacer
la demanda por propiedad de familias con renta media
(frecuentemente de nueva o reciente composición). Sin
embargo, esta modalidad de intervención prioriza el
acceso a la propiedad de la casa, corroborando la rigidez
que evidencian también los programas de Edificación
Residencial Pública – ERP sin que por ello enfrenten el
problema de la vivienda central y característico de Italia
– el restricto mercado de locaciones.
D. El apoyo a la renta de las familias que alquilan
en Toscana
En Italia, tradicionalmente la difusión de la vivienda
en propiedad ha sido preponderante en relación a la
oferta de viviendas en alquiler, sobre todo a partir de los
años 70. Hasta esa década, el sector de las viviendas
en alquiler había registrado alzas continuadas, pasando
de 5,2 millones de unidades en 1951, para 6,8 millones
en 1971 (las dimensiones del sector aumentaban a un
ritmo de 84.000 viviendas por año, en los años 50, y
poco menos de 70.000 al año, en los años 60). Sin
embargo, en los treinta años posteriores, la tendencia
se invirtió. El sector empezó a reducirse: primero a un
ritmo de 54.000 viviendas por año, en los años 70,
después en 123.000 viviendas al año, en los años 80
y, finalmente, de cerca de 80.000 viviendas por año,
en los años 90. En 1991, las viviendas en alquiler
alcanzaban aproximadamente un total de 4,9 millones
de unidades.
En 1998, la Ley nº 431 instituyó un fondo nacional,
compuesto por recursos regionales y locales, destinados
a las familias con dificultades económicas, en concepto
de auxilio en el pago del alquiler. Los destinatarios
potenciales de esta intervención representan núcleos
familiares con renta insuficiente para obtener la
propiedad de la vivienda, pero con renta muy elevada
para obtener la concesión de una vivienda pública.
El auxilio alquiler (en el original, “contributo affitti”),
introd ucido por la Ley 431/1998, se inserta en una
estrategia de políticas públicas de incentivo de la
demanda y de la oferta de viviendas en alquiler, pero
revela algunas limitaciones: presenta riesgos de escasa
eficacia de los auxilios adjudicados, además de la dificultad
para recuperar los recursos suficientes para alcanzar
un cierto grado de eficacia. El auxilio, al permitir que
las familias consigan mantener los alquileres, no causa
impactos sobre los niveles de oferta y sobre los precios,
que deberían ser, al contrario, las variables-objetivo de
la intervención pública. Por el contrario, consiente, y a
veces incentiva el mantenimiento de los alquileres en
un nivel elevado. La opción por los incentivos a la oferta
de alquileres no fue suficientemente probada en Italia,
ni teóricamente explotada; y, más aún, el problema de
la insuficiencia de recursos también se impone para
este tipo de auxilio.
E. Precariedad
alquileres
habitacional
y
el
sector
El patrimonio de edificación residencial ofrecido
en alquiler en Italia es significativamente menor que
el de la media en otros países de la Unión Europea
(20,95% en Italia, contra la media europea del 34%).
Incluso dentro del sector de edificación residencial,
la proporción de edificación social en Italia es menos
expresiva que la de la media europea (el 18,3% en
Italia, contra aproximadamente el 43% en el resto del
continente, donde se encuentran en curso en muchos
países programas de edificación pública relevantes
desde el punto de vista financiero y significativos para la
dimensión urbanística, cuya finalidad es la reordenación
y la recalificación de muchos asentamientos realizados
incluso en décadas recientes).
Se trata de una diversidad de Italia que impone
la recolocación de objetivos y los instrumentos de las
políticas de vivienda entre las estrategias de desarrollo
y de gestión de los sistemas económicos locales. En
esta perspectiva, se hace prioritaria una reflexión,
tanto sobre los efectos producidos (o esperados) de
de
189
3/12/2007 16:02:38
las políticas de vivienda sobre la eficiencia y sobre
los costes de las dotaciones infraestructurales y
de servicios de los diversos contextos territoriales,
como sobre la adecuación económica organizativa y
tecnológica del sector de edificaciones.
Una política de vivienda que pretenda dirigirse a la
reducción de la precariedad debe tener como prioridad
la ampliación de la oferta de viviendas en alquiler.
Practicar este tipo de política significa actualizar
el modelo tradicional de ayuda pública a favor de
aquellos que tienen rentas más bajas, operarla a
través de la construcción a total encargo del Estado y
la introducción de otros sistemas que puedan favorecer
una mayor coherencia entre la necesidad de eficiencia
de los recursos invertidos y la conquista de un nivel de
cohesión social más elevado.
La contribución de la reciente ley de reforma de
los alquileres (Ley nº 431/98) para una supuesta
ampliación de la oferta de viviendas en alquiler
fue decididamente modesta. El llamado “alquiler
concertado” (en el original, “canone concordato”) tenía
la necesidad de incentivos más sustanciales para ser
practicado en larga escala. Pero eso no ha ocurrido y
se calcula que los contratos que hacen referencia a los
valores fijados por las representaciones sindicales en
sede local tienen una incidencia próxima al 20% sobre
el total. El otro elemento innovador de la ley – la
introducción del fondo nacional – para que tenga un
efecto significativo, apto a reducir el comprometimiento
de la renta con el alquiler en un 10% para las familias
con renta de hasta 10 mil Euros, necesitaría, sin que
se tenga en consideración el aumento del nivel de los
alquileres, de cerca de 1.550 millones de Euros al año:
de hecho, cerca de 1 millón de núcleos se encuentran
en tales condiciones, entre los cuales cerca del 33%
recibieron una unidad habitacional ERP y el resto, el
67% (673 mil núcleos) son viviendas en alquiler con
valor de mercado. Al contrario de lo que sería necesario,
las disponibilidades del fondo han ido reduciéndose en
el tiempo y los recursos para 2004 representaban solo
el 63,2% de lo que fue destinado para 1999.
TABLA
06:
RECURSOS
PREVISTOS
EN
LAS
LEYES
PRESUPUESTARIAS
Recursos previstos
en las leyes
presupuestarias
1999
2000
2001
2002
2003
2004
389
362
336
249
246
246
del mercado.
F. La vivienda: entre el uso y la inversión: “el
círculo vicioso” de la precariedad de la vivienda
La historia reciente del mercado inmobiliario italiano
se puede subdividir en tres periodos: el primero que
comienza en 1986 y termina en los años de la recesión
en el inicio de la década de los 90, marcado por el
fuerte aumento de los valores inmobiliarios (uno de
los periodos de mayor expansión de los precios
inmobiliarios – en términos reales – de los años del boom
económico); el segundo, que comienza en el inicio de
la década de 1990 y dura hasta el 1998, marcado por
la contracción de los valores reales de los inmuebles:
y, por fin, el tercero, aún en curso, de fuerte realce de
los precios. Los últimos 20 años han visto la extinción
de un ciclo completo del mercado inmobiliario italiano
(expansión-contracción) y la afirmación de una nueva
fase de expansión que, a partir de 2003 comienza a
dar señales de desaceleración, si no de los precios, al
menos de las cantidades negociadas, a causa de los
obstáculos emergentes que se refieren a la oferta.
El ciclo de los mercados inmobiliarios italianos
se desarrollo en torno a una tendencia de constante
crecimiento de los precios (según el Gráfico 1, a
continuación). Las características de un largo periodo
son consecuencia de la persistencia de los efectos de
las fases expansivas del ciclo, más largas e intensas
con relación a las fases de contracción de los precios.
Esto se observa, asimismo, en los datos recientes
con relación a Roma, Milán y Florencia, por ejemplo,
durante el periodo precedente de crecimiento de los
valores inmobiliarios (de 1986 a 1992). Los precios
de las viviendas aumentaron a una tasa al año del
15,7% en la capital italiana, del 19% en la capital
lombarda y del 17% en Florencia, mientras que en la
fase subsiguiente de contracción (limitada por los años
1993-1997) disminuyeron las tasas significativamente
más contenidas, respectivamente, de 3,8%, de
5,7% y de 4,7%. El Gráfico 1 muestra también el
seguimiento de los costes de construcción, que se
puede interpretar como una tendencia subentendida
en el ciclo inmobiliario. La diferencia entre las curvas
GRAF. 1. EL CICLO DEL MERCADO INMOBILIARIO
EN ROMA, FLORENCIA Y MILÁN - Valores medios
nominales por m² de los inmuebles de uso
residencial, números índice (1986=100)
Fuente: Balance del Estado (valores en millones de Euros)
La presencia de la iniciativa pública en el sector
del alquiler significa activar una política de amplia
perspectiva, que tenga como presupuesto que los
incentivos ofrecidos (y no solo aquellos de tipo
financiero) son adecuados a las finalidades sociales
de las intervenciones edilicias y, por tanto, crecientes
en función de la permanencia de las viviendas en el
mercado de alquiler y de la disminución de aquellos
190
coste de producción
Florencia
Milán
Fonte: Regione Toscana, 2005.
Roma
3/12/2007 16:02:39
de los precios y la de los costes ilustra bien -, por
decirlo de alguna manera, cuantifica – el ciclo real de
la renta.
Es interesante notar que los procesos similares a
aquellos evidenciados por los mercados inmobiliarios
italianos se repiten por toda Europa: en la media de
los 11 países de la zona del Euro, el ciclo inmobiliario
siguió una fase de expansión de los precios de 1986 a
1992, una de contracción hasta 1998, y actualmente
se encuentra en el auge de un nuevo periodo de
crecimiento.
La presencia de una dinámica común de los precios
en escala tan amplia es un indicio de que sobre el
mercado inmobiliario se confrontan una demanda
y una oferta influenciadas por las motivaciones
relacionadas no sólo con el valor de uso de los bienes
negociados, sino, sobre todo con su naturaleza de
bienes de inversión, alternativos a las finalidades
financieras. Muchas de las variables que inciden sobre
las decisiones de inversión de la familias han seguido,
de hecho, un seguimiento razonablemente uniforme a
nivel internacional, en particular en la zona del Euro.
Es justamente la doble naturaleza de la casa, como
bien primario y activo en las carteras de inversiones,
que la ha convertido en un aspecto prioritario – y al
mismo tiempo muy complejo – de las estrategias de
políticas públicas. Y es siempre esta doble naturaleza
la que determina la dinámica de los precios y de las
negociaciones en el mercado inmobiliario.
Actualmente se observa precisamente una situación
de este tipo en los mercados inmobiliarios italianos: la
demanda de inmuebles se mantiene esencialmente por
motivaciones de carácter especulativo y preventivo,
y por el segmento de demanda de uso que no cree
conveniente desplazarse al mercado de alquiler. Por
este motivo, la fase de aumento de los precios de
adquisición y de los alquileres no muestra, aún, señales
de que va a ceder. La disminución de las negociaciones
en curso, desde hace casi un bienio, es un indicio de
un creciente exceso de demanda sobre el mercado.
En esta fase creciente del ciclo, por tanto, el
aumento de los precios distribuye beneficios a los
propietarios –en particular, a quien disfruta del bien
inmobiliario con el objetivo de invertir – y, por otro
lado, genera costes para los que alquilan y para los
individuos que buscan una vivienda.
Primero se ha apuntado el hecho de que hoy la
precariedad de la vivienda ya no se traduce en el
problema del acceso en masa a los servicios de
vivienda primarios, no obstante, también es verdad
que este tipo de problema se refiere a sectores
sociales restrictos, pero fácilmente identificables: los
trabajadores inmigrantes, los nuevos núcleos familiares
– especialmente si están constituidos por individuos
que obtienen sus rendimientos en ocupaciones
flexibles – y algunas categorías específicas como, por
ejemplo, estudiantes no residentes en la ciudad sede
de sus estudios.
Las dificultades de acceso al derecho primario a la
vivienda, por tanto, pueden convertirse en Italia en
un problema social que desemboque en marginación –
problema éste que no está necesariamente conectado
a una condición efectiva de pobreza, si bien no se
excluyen conexiones frecuentes con fenómenos de
precariedad e inseguridad. La actual y prolongada
fase de aumento de los precios de inmuebles y de
los alquileres, dados los beneficios y los costes que
se distribuyen, puede empeorar estas formas de
marginalidad.
G. Evolución de las políticas de vivienda
La reducción de los recursos públicos para la
financiación de viviendas residenciales y, sobre todo,
el empeoramiento de las condiciones socioeconómicas
de los núcleos familiares, imponen una redefinición
sustancial de las políticas del sector que deben
considerar las siguientes cuestiones:
1. El flujo financiero destinado a la
realización de programas de edificación pública, en
las diversas acepciones del término, proveniente
del fondo compuesto por la tasación específica
sobre los sueldos y contribuciones de los patrones
denominado GESCAL (“Gestione Case Lavoratori” Gestión de casas de Trabajadores), se interrumpió
por la supresión de dicha incidencia fiscal.
Actualmente en Italia, se trabaja con los residuos
de los que había sido reservado por ese fondo en los
años anteriores, pero es necesario prever un nuevo
canal de financiación. Dada la situación económica
general, no tendrá la dimensión del precedente,
debiéndose, por tanto, pensar en instrumentos de
financiación para la edificiación pública que sean
innovadores, incluso en términos de eficacia y
eficiencia.
2. Las dinámicas socioeconómicas de los
últimos años han llevado a una alteración de
la demanda por viviendas sociales, o de otros
modos de apoyo por individuos con características
diferentes de las tradicionales. Por tanto, es
necesaria, asimismo la previsión de instrumentos de
intervención estatal que proporcionen respuestas
adecuadas e innovadoras para esas situaciones.
3. En particular, queda claro que se halla
en fuerte crecimiento un segmento social que no
tiene los requisitos para ser comprendido entre los
beneficiarios de las políticas, y al mismo tiempo
no tiene la capacidad financiera de entrar en el
mercado corriente. También, para ese segmento
social que no ha sido alcanzado, se requiere la
elaboración de instrumentos innovadores que
permitan solucionar situaciones de precariedad que
están derivando hacia una circunstancia próxima
de la emergencia.
H. Los programas de edificación social en curso
La revisión de las estrategias de política pública
de vivienda, de acuerdo con las modalidades de
191
3/12/2007 16:02:39
financiación y las recientes formas de inadecuación de
vivienda, exige coordinar intervenciones focalizadas y
selectivas – aunque éstas se extiendan a las tipologías
tradicionales de intervención pública (edificación
subvencionada y favorecida, contribuciones e
incentivos, detallados anteriormente) – que podrían
tener impacto importante sobre la demanda no
atendida, y asimismo, efecto de imposición de límite
de precios sobre el mercado en general. Mayor
selectividad sobre las categorías de intervención, sus
objetivos y sobre la concentración territorial de las
inversiones pueden, de hecho, ser los presupuestos
para una efectividad real de las intervenciones públicas
en el sector de la vivienda, aún más con el concurso
de recursos limitados.
Desde esta perspectiva se hallan en curso
iniciativas en ámbito regional. Recientemente, la
Región Toscana ha aprobado un programa referente
al sector de edificaciones sociales articulado en
varias acciones que, en conjunto, prevén el empeño
de nuevos recursos financieros, alcanzando un valor
de inversión próximo de 100 millones de Euros. Se
trata de un conjunto de propuestas dirigidas no sólo
a acelerar la conclusión de las acciones en curso, o
de hacer factibles las financiaciones remanescientes,
sino que también tiene como meta poner en práctica
intervenciones que constituyan modelos para futuros
programas de viviendas.
Entre estas acciones, cabe destacar, en el mérito,
la posición de la edificación social en el centro de
los más complejos procesos de recalificación de las
estructuras urbanas y, en el método, la formalización
de los procedimientos que empeñan y responsabilizan
a diferentes sujetos institucionales (en particular
Comunas y los consorcios llamados LODE – “Livelli
ottimali di esercizio” – Niveles Ideales de Ejercicio).
Con estos presupuestos, la iniciativa más
relevante, para la cual están reservados cerca de 50
millones de Euros, tiene la finalidad de recuperar o
construir viviendas que serán ofrecidas para locación
en la modalidad de alquiler controlado (en el original,
“canone controllato”), que serán incluidas en el interior
de los programas integrados.
I. Acciones experimentales de recuperación de
viviendas
Otras iniciativas se refieren: a las modalidades de
utilización de los recursos derivados principalmente
de la cesión de viviendas de Edificación Residencial
Pública-ERP, a la promoción de formas experimentales
relativas a la participación de los beneficiarios en el
mantenimiento del patrimonio inmobiliario, al apoyo
a intervenciones de restauración de viviendas (o de
reconversión a un destino residencial) y de edificios
que serán concedidos en locación mediante formas
auto-organizativas de la demanda y a la adquisición
de la “desnuda propiedad”8 de viviendas ocupadas
por ancianos, de tal manera que se incremente el
192
patrimonio de edificaciones públicas.
EJE POLÍTICO-INSTITUCIONAL
Recientemente la distribución de las competencias
entre los diferentes niveles institucionales ha sido
objeto de diversas medidas legales de gran valor y de
contenidos relevantes.
Se ha conseguido una reconfiguración de los papeles
y de las tareas de los Estados, Regiones y Comunas,
que ha producido, en plena sintonía con el principio de
la subsidiariedad, considerado el pilar del proceso de
descentralización, una transferencia sustancial de los
poderes.
Una nueva organización – según el decreto Legislativo
112/1998 – prevé que las funciones de programación
de los recursos y de gestión de intervenciones
recaigan exclusivamente en las Regiones, las cuales
son también responsables de las decisiones en lo que
respecta a la elaboración de los objetivos, a la selección
de intervenciones consideradas más adecuadas y a la
elección de las tipologías residenciales que se deben
incentivar.
Este proceso de descentralización de competencias
institucionales no se ha concluido todavía y el éxito
final está aún lejos de alcanzarse, sea en los escenarios
más genéricos, sea en los contenidos específicos. Si
por un lado se ha reconocido que las Regiones y los
entes locales deben asumir responsabilidades más
amplias, por otro, en lo que se refiere al sector de
edificación social, el proceso de descentralización ha
traído como consecuencia implícita la reducción del
compromiso financiero del Estado, pues la autonomía
fiscal a nivel local aún no se ha conseguido plenamente.
El presupuesto nacional para el año de 2002, por
primera vez, no ha previsto recursos para mantener
programas de edificación social o de recalificación
urbana, invirtiendo una práctica que siempre, a través
de los fondos GESCAL (y no exclusivamente a través
de él), vio que el Estado financiaba el sector, tanto
con apoyo a las capas de renta más bajas, como, más
recientemente, con incentivos a intervenciones para
elevar la calidad urbana.
En el mismo orden de cosas, las últimas dotaciones
estatales previstas por la Ley 21/2001 sufrieron
reducciones sustanciales: los únicos recursos previstos
en el presupuesto fueron destinados a alimentar
el Fondo Nacional instituido por la Ley 431/1998
(referente a la reforma de las locaciones) y cabe
subrayar que, de los 389 millones de Euros iniciales
previstos para 1999, los recursos para el año de 2002
se quedaron en torno a 246 millones de Euros.
Con la reorganización de las competencias en
material de Edificación Residencial Pública – ERP
aprobada por la Ley Regional 77/98 (cuyo proceso
ya se puede considerar completo), la Región Toscana
pretendió fijar los presupuestos funcionales y
organizativos para un proceso de reforma que, basado
en la centralidad del papel de las comunas asociadas,
orientando la construcción del nuevo sistema de reglas
3/12/2007 16:02:39
e instrumentos destinados a poner la edificación
social en el centro y en función de las más genéricas
normas que regulan la gestión del territorio; haciendo
que las financiaciones destinada a la vivienda se
conviertan a la vez en una oportunidad y recurso para
la recalificación de los asentamientos y no un factor de
posterior consumo de suelo.
Con la Ley Regional 77/98, implementadora
del Decreto Legislativo nº 112/98, el cuadro de las
competencias en materia de Edificación Residencial
Pública fue de hecho integralmente rediseñado.
Los principios inspiradores del la reforma del
“sistema ERP”, tan complejo como rigidamente
estructurado sobre un vasto conjunto de normas
sectoriales
frecuentemente
justapuestas
y
contradictorias, pueden ser brevemente descriptos de
la siguiente manera a continuación:
• transferencia a las Comunas de todas las
funciones de gestión y técnico-administrativas
(unidas a aquellas ya propias a los sentidos de la
Ley Regional 96/96), conectadas con la realización
de las intervenciones de Edificación Residencial
Pública y el mantenimiento en la Región sólo de las
funciones de orientación y control relacionadas con
la programación de los recursos y la verificación de
los resultados de las intervenciones.
• relevancia del papel de las Comunas
asociadas en la definición de las políticas de
vivienda que
efectivamente se atienen a las
especificidades sociales y económicas de los
diferentes sistemas urbanos locales, pero que
encuentran, en las reglas y en los instrumentos de
gestión del territorio, los presupuestos para una
realización eficiente e integrada de los respectivos
programas de intervención;
• unidad, eficiencia y economicidad de
la gestión del patrimonio, por intermedio de
la recomposición, bajo responsabilidad de las
Comunas, de la propiedad de todo el patrimonio
ERP (transferencia de los inmuebles de propiedad
de las Empresas Territoriales para la Edificación
Residencial – ATERs9), y una separación más nítida
entre las funciones de programación y decisión
(exclusiva de las Regiones y de las Comunas) y las
funciones realizadoras y gestoras que los nuevos
sujetos gestores fueron llamados a ejercitar de un
modo unitario y respetuoso con las leyes vigentes.
EJE JURÍDICO
En Italia, la legislación específica sobre edificación
residencial pública y la consecuente construcción de
viviendas destinadas a las familias en condiciones
económicas desfavorables han tenido una larga
tradición que se inició en el siglo XIX y se desarrolló
en fases muy distintas.
A la primera fase pertenecen los procesos
legislativos sucedáneos de la primera posguerra hasta
el año de 1971, que se basaron en el cuadro jurídico
introducido por el Texto Único sobre Edificación Popular
Económica, de 1938 (Decreto Real nº 1165, de 28
de abril de 1938), del cual nacieron los Institutos
Autónomos para las Casas Populares (IACP –“Istituti
Autonomi per le Case Popolari”).
En tal fase, se realizaron principalmente el plan
INA-CASA, nacido con la Ley nº 43, del 28 de Febreo
de 1949 (“Ley Fanfani”) y el plan GESCAL (“Gestione
Case Lavoratori”), instituido con la Ley nº 60, del 14
de febrero de 1963, que tuvo incidencia valiéndose
de la Ley nº 167, del 18 de abril de 1962, que a su
vez se refería a las “Disposiciones para favorecer la
adquisición de áreas edificables para la edificación
económica y popular”.
La segunda fase, comprendida entre los años de
1971 y 1995, se caracterizó por la Ley Fundamental
sobre la Casa (Ley nº 865, del 22 de octubre de 1971,
que instituyó los IACPs como únicas referencias del
Estado en materia de edificación residencial pública), y
por las Leyes de nº 10, del 28 de enero de 1977, sobre
el régimen de los suelos, de nº 513, del 8 de agosto
de 1977, sobre la venta de las viviendas y de nº 457,
del 5 de agosto de 1978 (referente a un plan decenal
para la edificación).
La Ley nº 865/71 representó una etapa
fundamental en el desarrollo de la legislación
que reguló la intervención pública en material de
edificación residencial e introdujo el principio de una
programación unitaria de todas las intervenciones
de edificación residencial pública y la reorganización
de los órganos y de los entes públicos que actúan
en el sector. En cuanto a este último aspecto, la ley
promovió la eliminación de todos los entes públicos que
actúan en el sector, con excepción solo de los IACPs,
que se convirtieron en los únicos sujetos encargados
de la ejecución de las intervenciones de edificación
pública. La ley instituyó un nuevo órgano central, el
CER (“Comitato per l’Edilizia Residenziale” – Comité
para la Edificación Residencial), para la distribución de
los fondos previstos en la ejecución de los programas
públicos de edificación residencial para las Regiones, a
las cuales se confió la localización de las intervenciones
y su actuación mediante la elección de los sujetos
ejecutores públicos (IACP) y privados (cooperativas
edilicias). La ley, disciplinando un nuevo régimen de
expropiación en lo que respecta a las áreas privadas,
solucionó las carencias de la Ley nº 167/62, haciendo
posible la recuperación de un precio no elevado, sea
interna o externamente a los centros urbanos.
En esa segunda fase, fueron notables la importancia
y la contribución de la Ley nº 457/78, que previó un
plan decenal de edificación residencial concerniente:
• a las intervenciones de edificación
subvencionada dirigidas a la construcción de
viviendas y a la recuperación del patrimonio
inmobiliario de los entes públicos;
• a las intervenciones de edificación
convencionada y favorecida, dirigida a la
construcción y a la recuperación del patrimonio
193
3/12/2007 16:02:39
inmobiliario existente;
• a la adquisición y a la urbanización de áreas
destinadas a los asentamientos residenciales.
La Ley nº 457/78 también revisó el ordenamiento
institucional central, redeterminando las funciones
del CIPE (“Comitato Interministeriale per la
Programmazione Economica” – Comité Interministerial
para la Programación Económica) del CER y de las
Regiones a las cuales se atribuía la tarea de formular,
con base en el plan nacional y después de haber
destacado las necesidades de viviendas regionales,
los propios programas cuadrienales y los proyectos
bienales de intervención.
Con base en la Ley nº 457/78 (art. 2º § 2º) y
del Decreto Presidencial nº 616, de 24 de julio de
1977, el CIPE, mediante propuesta del CER, en la
fecha de 19 de noviembre de 1981, decidió aprobar
los criterios generales para la concesión de viviendas
subvencionadas y para la determinación de los
respectivos alquileres, que constituyen principios
directivos con relación a los cuales las Regiones deben
uniformizar en el ejercicio de su actividad legislativa,
en materia de concesión y locación de las viviendas
de edificación residencial pública y de la fijación de los
respectivos alquileres.
Las Leyes nº 865/71 y nº 457/78 concretizaron
la descentralización de algunas funciones del Estado
a las Regiones, pero no condujeron a sustanciales
alteraciones en el sistema de los entes públicos que
actuaban en el ámbito de la edificación residencial
pública.
En los años 90, ya madurada la conciencia sobre
la importancia también para los entes públicos de que
estaban aptos a actuar con los criterios de economicidad
y de eficiencia típicos de la empresa privada, emerge
la exigencia de dotar a las instituciones encargadas
del desarrollo de las políticas de Edificación Residencial
Pública (IACPs) de los medios necesarios para el
alcance de esos objetivos que, ya en los años 70, el
operador público se propuso a alcanzar, pero que no
consiguió realizar con la Ley nº 865/71 y siguientes.
La actividad de construcción fue regulada por el
proseguimiento del plan decenal (Ley nº 67/88) y por
el nuevo programa de la Ley nº 179/92.
Cabe reslatar, por fin, que la Ley nº 560/93
constituyó la base para la recuperación del parque de
viviendas, al autorizar la venta de una considerable
parte del patrimonio inmobiliario de los Entes Públicos
y determinar expresamente la reinversión de los
beneficios en el incremento y en la recalificación de la
edificación residencial.
EJE URBANÍSTICO-AMBIENTAL
Las intervenciones urbanas realizadas por la
Comuna de Florencia se han concretado en los últimos
años en un amplio proceso de reorganización, sobre
todo de la infraestructura de la ciudad, volcado hacia la
superación de las condiciones de degradación urbana
194
y de marginalidad social en ciertas áreas, y asimismo,
para la integración de esas regiones al tejido urbano de
la ciudad. Las iniciativas emprendidas configuran una
práctica urbanística centrada en el desarrollo sostenido
de la ciudad, en la revitalización del centro histórico,
en la recalificación de la periferia y en la redefinición de
usos para las áreas industriales abandonadas, con foco
en el aprovechamiento del patrimonio edilicio público.
En este ámbito se insertan los programas urbanos
que traen consigo intervenciones en el campo de la
vivienda emprendidas por la Comuna de Florencia. En
esta línea, la acción municipal se viene concentrando,
en términos generales, en realización de:
•
adecuaciones de edificios residenciales
degradados situados en las áreas centrales de
la ciudad a través de Programas Integrados de
Iniciativa Pública, en los que prevalecen acciones
de conservación de esas edificaciones y adaptación
integrada a las funciones urbanas compatibles con
el interés histórico propio de esa región;
•
reformas de edificios residenciales
localizados en áreas semicentrales abandonadas
de la ciudad, por medio de un Programa de
Recalificación Urbana dirigido también hacia el
mejor aprovechamiento de los equipamientos
sociales, de los espacios verdes y aparcamientos
instalados en estas áreas,
•
intervenciones en las edificaciones
públicas residenciales localizadas en las áreas
periféricas degradadas situadas al oeste de la
ciudad (Piagge-San Bartola a Cintoia), realizadas
a través de un amplio Programa de Recuperación
Urbana (orientado también hacia la instalación de
equipamientos sociales y de saneamiento ambiental
de área) y
•
en lo que atañe más específicamente
a la periferia florentina, cabe señalar que la
problemática urbana y funcional de esas áreas
urbanas periféricas son típicas de aglomeraciones
localizadas entre los limites de la ciudad y su
área consolidada y más desarrollada. Los barrios
periféricos en Florencia tuvieron rápido crecimiento
edilicio y fueron sometidos a una práctica urbanística
muchas veces desintegradas del resto del tejido
urbano y desvinculada de los patrones urbanos
presentes en el área más antigua de la ciudad.
Estas áreas sufren también con la dificultad de
accesibilidad, con problemas derivados del tráfico
y de la contaminación, con la carencia de equipos
urbanos y sociales, además de la baja calidad
funcional de las residencias y la falta de servicios
privados y colectivos, que comprometen la calidad
del espacio habitacional urbano, comprendidos
como un todo.
Estas áreas vienen siendo objeto de intervenciones
denominadas Contratos de Barrio (en el original
“Conttratti di Quartieri”), que se insertan en una amplia
estrategia del gobierno municipal para la rehabilitación
3/12/2007 16:02:40
de la región periférica de Florencia, a través de la
realización integrada de programas urbanos variados
que convergen en la recuperación urbanística, edilicia
y ambiental de áreas degradadas, con foco en la
recuperación de conjuntos de viviendas públicas.
Es el caso, por ejemplo, del contrato de barrio
denominado “Le Piagge”, localizado en el área de
expansión periférica en el extremo oeste de la ciudad
de Florencia, constituido casi exclusivamente por
edificaciones públicas, habitado por cerca de 8 mil
personas y que carece de servicios y equipamientos
públicos por lo que se halla en estado de degradación
urbana y de marginación social.
Ese contrato se realizó a través de una financiación
del Estado (de cerca de 10,3 millones de Euros) y se
propuso realizar acciones urbanas integradas a acciones
sociales, previendo intervenciones constructivas en
un conjunto residencial público (constituido de cerca
de 140 alojamientos) y acciones de reorganización
del espacio urbano público. La ejecución del contrato
presupone la realización de actividades participativas,
desde la fase de elaboración del proyecto hasta su
ejecución, favoreciendo la integración social de los
habitantes de las áreas en el proceso de desarrollo del
contrato, y facilitando la supervisión de la ejecución de
las intervenciones previstas por parte de la población
y de las asociaciones interesadas.
Hay que señalar, en fin, que el foco de los Contratos
de Barrio reside en la erradicación de la degradación
edilicia, sobre todo en lo que respecta a los conjuntos
de viviendas en mal estado de conservación, con
limitaciones funcionales y constructivas, localizados
en áreas que reúnen carencias de servicios y de
equipamientos físicos y sociales.
Precisamente en función de la presencia de un
número significativo de conjuntos de viviendas en
esas condiciones, ubicados en las zonas periféricas de
la ciudad, la Comuna de Florencia viene emprendiendo
este tipo de intervención urbana dentro de los
Contratos de Barrio, en el sentido de recuperar los
complejos residenciales propiamente dichos, de
manera integrada a la recalificación del barrio en el
que estos se insertan.
EJE ORGANIZACIÓN SOCIAL
En la Región de Toscana, y en particular en las
áreas urbanas, se verifica la participación activa de
diferentes agentes sociales que procuran influir en la
manera en la que las administraciones tratan el acceso
a la vivienda social. La influencia de estos agentes se
hace presente bajo varias formas, tanto dialogando
directamente con los órganos públicos como, por otro
lado, y tal vez más frecuentemente, posicionándose
como antagonista, expresando la precarización social y
estimulando el desarrollo de soluciones innovadoras.
Particularmente en Florencia, tienen una actuación
expresiva las siguientes entidades y organizaciones:
El SUNIA - “Sindacato Nazionale Unitario Inquilini
ed Assegnatari”, sindicato de los inquilinos y locatarios
tradicionalmente próximos a los partidos de izquierda
que garantiza asistencia y representación a un gran
número de inquilinos, en particular de viviendas
públicas.
La Unión de Inquilinos – “Unione Inquilini”, también
organizada bajo forma sindical, con posiciones más
radicales, actúa no sólo en la representación de los
inquilinos, sino también en el estímulo a un debate
político complejo sobre políticas de vivienda, sobre
la recuperación de recursos para la vivienda (a nivel
nacional), sobre su empleo, sobre la extensión del
derecho a la vivienda como derecho fundamental
de las personas. Se encuentra presente también a
menudo en los momentos de movilizaciones contra el
desalojo de personas desfavorecidas.
El Movimiento de Lucha por la Casa - “Movimento di
lotta per la casa”, sujeto radical y antagonista, portavoz
de demandas propias de sujetos marginalizados y con
grandes dificultades sociales y económicas, en una
óptica de reivindicaciones globales de los derechos. Está
presente en diferentes ocupaciones de edificios en los
que viven inmigrantes sin vivienda, son frecuentemente
lugares de interesante experimentación de convivencia
entre sujetos tradicionalmente deficientes, o de formas
de autoorganización innovadoras. A nivel institucional,
las políticas regionales son tradicionalmente discutidas
en “mesas de acuerdo” específicas, que cuentan
con la presencia de numerosos sujetos, entre los
cuales se encuentran también los sindicatos arriba
mencionados.
En Florencia se constituyó, en 2004, una “red
de solidariedad anti-desalojo” constituída por las
tres entidades arriba señaladas y por otros agentes
sociales cuyo objetivo es oponerse a los numerosos
desalojos en curso en la ciudad y encontrar soluciones
que permitan el acceso a la vivienda a las poblaciones
más desfavorecidas.
Bibliografía
REGIONE TOSCANA. Diagnostica Locale Regione
Toscana. Proggeto L’accesso al suolo ed all’abitazione
sociale nelle grandi città delle regioni metropolitane
dell’America Latina e di Europa”. Florencia, 2005.
Notas
* La presente síntesis ha sido elaborada con base
en el Diagnóstico Local de la Región Toscana, de
responsabilidad de los señores Maurizio De Zordo
(Región de Toscana) y Roberto Melosi (Comuna
de Florencia) y Documentación del IRPET (Istituto
Programmazione Economica della Toscana – Instituto
de Programación Económica de Toscana).
1
En el original “Titolo di godimento” - título con base
en cual se ocupa determinada vivienda: propiedad,
alquiler etc.
² Consustanciadas en el documento titulado “I bilanci
delle famiglie italiane”.
³ Según datos también extraídos del documento “I
bilanci delle famiglie italiane”.
195
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Según registra el documento “Rapporto Nomisma
2003”.
5
El préstamo “agevolato” se refiere al crédito concedido
mediante tasas de intereses menores, ventajoso para
su adquiriente.
6
Los LODE son asociaciones de ciudades para la
resolución de problemas comunes, con constitución
semejante a la de los consorcios en Brasil.
7
En el original, “acquisizione in locazione”, especie de
modalidad de leasing.
8
En el original, “nuda proprietà”, que se refiere al
instituto del usufruto.
9
“Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale” –
Empresas Territoriales para la Edificación Residencial.
4
196
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SEMEJANZAS
CONTINENTE
Y
ESPECIFICIDADES
EN
CADA
ROSARIO Y SAO PAULO – AMÉRICA LATINA
Las dos realidades presentadas por las ciudades
suramericanas demuestran en primer lugar una escala
bastante diferente del problema de la vivienda social,
ya que Sao Paulo se caracteriza como una metrópoli
de más de 10 millones de habitantes, mientras que el
Área Metropolitana de Rosario cuenta con poco más de
1,2 millones. A pesar de las diferencias, las situaciones
que caracterizan el déficit de vivienda en las dos
ciudades presentan semejanzas importantes, lo que
aproxima las ciudades en cuanto a las características
del problema estudiado.
La Región Metropolitana de Sao Paulo (RMSP), por su
porte, presenta un déficit de vivienda extremadamente
expresivo en el contexto brasileño, con una estimativa
de cerca de 361 mil unidades y en el que el factor
más significativo del déficit de vivienda básico en la
RMSP es la cohabitación familiar, que alcanza 298.484
domicilios.
Las situaciones de inadecuación habitacional de
los domicilios particulares en la RMSP apuntan hacia
otro factor relevante en el que la escala de crecimiento
informal de la periferia metropolitana se expresa por
la situación de inadecuación fundiaria que afecta a casi
mitad de las viviendas de familias con renta de hasta
3 sueldos mínimos¹. La carencia de infraestructura y
de instalación sanitaria propia es del orden del 50%.
En cambio en Rosario la irregularidad fundiaria no se
presenta como característica preponderante, aunque
en el Área Metropolitana de Rosario existan ocupaciones
ilegales de terrenos, a pesar de que no suela ocurrir
la ocupación ilegal de viviendas. Las dificultades de
regularización fundiaria en Rosario parecen estar
más relacionadas a las cuestiones de los costes de
dicho proceso, mientras que, en Brasil, tal situación
corresponde, además del aspecto económico, a un
conjunto de factores más complejos que involucran la
estructura fundiaria y la distribución de competencias
entre los diferentes niveles de gobierno.
En el Área Metropolitana de Rosario, cerca de un
tercio de las viviendas (82.407 unidades, en números
absolutos) presentan algún tipo de inadecuación
habitacional. De ese total, el 41,29% corresponde a
viviendas precarias con densificación excesiva, por
lo que ésta es la situación más grave. Sin embargo,
la cuestión de la oferta del servicio de aguas y
alcantarillado en AM de Rosario merece ser destacada,
debido a que, a pesar de que los datos presenten
mejora, la oferta de dichos servicios se caracteriza
como el principal problema de infraestructura. Ha
contribuido para ello, el hecho de que la privatización
del servicio de aguas y alcantarillado no ha alcanzado
los resultados deseables por lo que ha retornado
la concesión de los servicios a los cuidados de la
Provincia. Asimismo, la capacidad de ampliación de la
cobertura de los servicios y de su calidad han sido
comprometidas y no acompaña a la demanda que se
presenta.
Los escenarios actuales de las dos ciudades
corresponden a procesos de estructuración del
espacio urbano asociados a dinámicas económicas
que desencadenaron una urbanización intensa y la
constitución de periferias, con calidad urbana muy
baja. Son ciudades que se pueden caracterizar como
polos atractivos de la oferta más intensa de trabajo
en un determinado periodo, lo que trajo consigo
gran crecimiento y la constitución de contextos
metropolitanos.
En Sao Paulo, la expansión de la economía local
estuvo directamente relacionada a la industrialización
del país, lo que ha desencadenado un proceso de
urbanización intensa pero al mismo tiempo precaria,
como componente necesario y viabilizador de tal
expansión. El crecimiento se generó a partir de la
formación de una gran y continua mancha urbana, con
conurbación entre municipios, consolidando la Región
Metropolitana, así como un tipo de urbanización de
grandes contrastes entre la porción legal dotada de
infraestructura y la ilegal con grandes precariedades
y carencias.
En el caso de Rosario, el periodo de crecimiento
económico vinculado a la actividad portuaria y
posteriormente industrial, desde el siglo XIX y a lo
largo del siglo XX, proporcionó un flujo de población
migrante que, en su mayoría sólo consiguió asentarse
en precarias condiciones urbanas. La constitución
del área metropolitana, sin embargo, se desarrolló
más en función de la estructura viaria, ferroviaria y
de carreteras que de la consolidación de una marcha
continua como en el caso de la capital paulistana.
La Región Metropolitana de Sao Paulo fue instituida
en el año de 1973, sin que haya sido creado, hasta hoy,
un órgano institucional de gobierno metropolitano.
Sin embargo, existe desde 1975 un órgano de
planificación, que elabora proyectos y estudios y presta
asesoría y asistencia técnica, denominado Emplasa
– Empresa Paulista de Planeamiento Metropolitano
SA. En 1993 esta empresa desarrolló entre otros
trabajos el Plan Metropolitano de la Gran Sao Paulo
1994/2010, sin disponer, no obstante, de capacidad
de implementación.
A nivel municipal, la aprobación del nuevo Plan
Director Estratégico – PDE, en el 2002, se configuró
como un importante marco en la agenda de la política
de vivienda y urbana en Sao Paulo, al contener
avances significativos, principalmente en lo que
respecta al sistema institucional y normativo, y a las
iniciativas referentes a la facilitación del proceso de
regularización. Sin embargo, sus dispositivos aún
carecen de procedimientos para la implementación.
Como marco del proceso de Planeamiento en
Rosario, se puede destacar la elaboración en 1995 del
Plan Estratégico Rosario, en el que aparecía una visión
metropolitana, que solamente fue mejor detallada en
2004, con el Plan Estratégico Rosario, que, a su vez
propuso la formación del Consejo de Intendentes del
197
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Área Metropolitana para impulsar cuestiones sobre
infraestructura y servicios en común. Sin embargo, la
cuestión metropolitana no se considera efectivamente
como prioridad en la agenda local y provincial.
Hay que señalar el proceso de descentralización en
ambas ciudades. En Sao Paulo se dio en 2002 un paso
decisivo para la descentralización administrativa, con
la creación de 31 “subdistritos” y de sus respectivos
Planes Directores Regionales aprobados en 2004. En
Rosario, los Centros Municipales de Distrito – CMDs
materializaron la propuesta de descentralización puesta
en práctica desde 1995. Sin embargo, la ampliación
de la autonomía municipal y la profundización de la
descentralización en Rosario se encuentran limitados,
ya que la reglamentación de ese proceso por parte
de la Provincia de Santa Fe aún no ha ocurrido,
impidiendo la posibilidad de aumentar la capacidad
de recaudación y de contratación de préstamos por
el municipio.
Desde el punto de vista de las estructuras
vinculadas directamente a la vivienda de interés
social, el momento actual para ambos países es de
reorganización de las estructuras de financiación y
también de debate sobre la utilización de los recursos
de los fondos nacionales: el FONAVI (Fondo Nacional
de la Vivienda) en Argentina y el FNHIS (Fondo
Nacional de Vivienda de Interés Social) en Brasil. Se
busca establecer nuevos objetivos para el sistema
de financiación de la política habitacional a partir de
criterios más específicos para cada demanda, o sea, la
priorización de la atención al público para la demanda
de la población de baja renta (en Brasil hasta 3
sueldos mínimos) y la ampliación de la producción
privada para la de renta media.
Es importante recordar que el Estado de Sao
Paulo ha contado desde 1989 con una capacidad
de generación de recursos específicamente para el
sector de la vivienda a partir de la determinación del
destino del 1% del ICMS (Impuesto sobre Circulación
de Mercancías y Servicios) recaudado en el Estado.
Aunque la efectividad y el impacto de la aplicación de
ese recurso en la reducción del déficit de la vivienda
puedan ser relativos, esta determinación es una
excepción en el escenario brasileño.
Un punto importante y que puede contribuir
sobremanera para ampliar la capacidad de producción
de nuevas viviendas sociales en ambos contextos es
la disponibilización de tierra a bajo coste, junto a la
disponibilización de tierra pública para la producción
en escala. Para ello, la utilización de instrumentos
urbanísticos que puedan viabilizar la función social
de la propiedad se convierte en una necesidad, así
como se hace necesaria la viabilización de formas
de apropiación pública de las plusvalías urbanas
que derivan de la inversión pública y del desarrollo
urbano, como por ejemplo, a través del cobro de la
contribución de mejorías o de la otorga onerosa del
derecho de construir, según la legislación paulistana.
Estas y otras acciones indican la urgente necesidad
de explicación de atribuciones y articulación en las
198
diferentes esferas de gobierno y áreas sectoriales
para la acción, con el fin de combatir la fragmentación
de las políticas e incluso viabilizar la actuación en la
escala metropolitana. Asimismo, la articulación con
la sociedad civil también está resultando importante
para la viabilización de soluciones más adecuadas a
los problemas presentados. En el caso de Rosario, es
relevante la continuidad administrativa del gobierno
municipal durante más de dos décadas (1995-2007),
lo que ha representado la profundización de los
procesos de planeamiento de la participación social
y de adecuación de los programas implementados en
el sentido de articulación entre diferentes áreas, en
especial en el campo de las políticas sociales.
En el caso de Sao Paulo, a pesar de que existe
una cierta consolidación en relación a las modalidades
de programas para los diferentes tipos de carencias y
necesidades de la vivienda, su continuidad e intensidad
es históricamente muy variable según cambian las
administraciones municipales.
Por otro lado, en las dos ciudades la opción
por programas de urbanización de asentamiento
irregulares, que priorizan la permanencia de la
población en el area y la ejecución de infraestructura
mínima necesaria (unidades sanitarias, conexiones
con la red de alcantarillado y el servicio de aguas
pluviales, por ejemplo), son programas claramente
asumidos como políticas públicas.
De cualquier forma, frente a la dimensión de
la demanda, resulta evidente que la construcción
de nuevas unidades es urgente, con todo, son
indispensables medidas estratégicas que ambas
ciudades contienen en sus planes, o programas que
pueden contribuir positivamente. Entre estas se hallan:
programas de asistencia técnica para la prevención
de riesgos; aplicación de instrumentos urbanísticos
para viabilizar la utilización de los inmuebles vacíos,
terrenos subutilizados, inducción de la vivienda en las
áreas consolidadas, más centrales como alternativa
para la expansión periférica; el reconocimiento de la
regularización fundiaria como elemento fundamental
de la política urbana a través de acciones específicas
para garantizar la seguridad en la pose.
De esta forma, se puede decir que a partir del
cotejo de las situaciones presentadas, Rosario y Sao
Paulo comparten desafíos característicos de la realidad
latinoamericana, donde la cuestión de la vivienda
es decisiva para contribuir a la disminución de las
desigualdades sociales. La vivienda asume en estos
países no sólo la condición de abrigo, sino también
la posibilidad de inserción en el medio urbano y el
acceso al mercado de trabajo y a bienes de consumo
colectivo.
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BARCELONA Y TOSCANA - EUROPA
Los dos casos europeos descritos en este trabajo se
aproximan en muchas cuestiones relativas al acceso al
suelo y a la vivienda social, sin embargo merece la
pena destacar algunas características generales que
diferencian los casos.
La población de la aglomeración urbana en la que
se sitúa Barcelona es significativamente superior, con
más de 4 millones de habitantes, mientras que la
Región de Toscana en su conjunto, poco supera los 3,5
millones. Su mayor conurbación de nivel metropolitano,
la región de la Florentina (que tiene como núcleo la
ciudad de Florencia), cuenta con menos de 1 millón
de habitantes.
Las dos regiones comparadas se asemejan en
el destaque que ejercen en el escenario económico
de sus respectivos países. Barcelona es la capital
de Cataluña, región que más contribuye, tanto en
números relativos como absolutos, al PIB español2 y
se sitúa muy próximo a la media del PIB per capita
europeo, mientras que la mayor parte de España
está por debajo de la media de la Unión Europea. De
la misma manera, la región de Toscana se sitúa por
encima de la renta per capita media de Italia y se sitúa
por encima de la media europea.
En los casos estudiados, se ha detectado la
ocurrencia de características comunes sobre la
constitución de la demanda, sobre todo de renta
baja, con dificultades de acceso a la vivienda, entre
las que se destaca la población de inmigrantes y de
ancianos. La previsión del continuo envejecimiento
de las poblaciones es común en las dos regiones y
permite suponer el crecimiento de esta demanda y
apunta hacia la necesidad de una estrategia específica
para garantizar el acceso a la vivienda para este
segmento.
En el caso de los inmigrantes, es más imprevisible
su dinámica de crecimiento, y las políticas de vivienda
actuales tienen dificultades en incorporarlos como
beneficiarios de los productos de vivienda producidos.
Queda, asimismo, la consideración de que el simple
acceso a la vivienda para los inmigrantes no es suficiente
para resolver problemas más de mayor alcance, como
la cohesión social e integración económica de estas
poblaciones. Sin embargo, no hay dudas de que la
garantía de una vivienda digna es uno de los derechos
sociales que más contribuyen para la radicación de
esta población y su integración a la sociedad.
La manera en la que se estructura la cuestión
de acceso a la vivienda tanto en Barcelona como
en Toscana es bastante semejante. La manera de la
que históricamente ha sido tratada, también permite
establecer paralelos. En la posguerra europea se
produjo gran cantidad de viviendas en las dos regiones,
así que que el enfrentamiento directo al problema
del déficit cuantitativo existente se resolvió a través
de la construcción masiva de viviendas sociales,
generalmente bajo la forma de grande conjuntos de
viviendas.
La rigidez de este tipo de intervención – construcción
de conjuntos de viviendas, comunes a los dos casos,
evidentemente con las diferencias y peculiaridades
de cada región, especialmente debido a la escala de
las construcciones, tuvo como efecto sobre el espacio
urbano la aparición de áreas monofuncionales, de
poca calidad urbana. La escala urbana de mayores
proporciones de la capital catalana determinó que la
construcción de estos conjuntos ocurriese en áreas
periféricas, mientas que en Toscana ha sido posible
integrarlos a la ciudad de manera más favorable.
En el caso de Barcelona ha habido un efecto
añadido, no notado en Toscana, que fue el surgimiento
de algunos barrios marginales que no fueron
erradicados por las politicas públicas producidas
durante la dictadura franquista, pues se consideraba
que tenían condiciones mínimas de habitabilidad y que
han permanecido hasta los días de hoy como áreas
periféricas de poca calidad urbana.
Tanto en los conjuntos de viviendas de ambos
casos, como en los barrios marginales de Barcelona, la
deficiente calidad del hábitat, considerada inadecuada
para el uso de vivienda, se configura actualmente
como déficit habitacional desde el punto de vista
cualitativo, sobre el cual actúa una significativa parte
de las políticas de vivienda.
Una vez resuelto el problema del déficit cuantitativo,
las políticas de vivienda, tanto en Barcelona como en
Toscana, pasaron a dedicarse sobre todo a resolver
el déficit cualitativo, más específicamente: promover
remodelaciones tanto en el patrimonio edificado
como en los espacios públicos y la construcción de
equipamientos sociales, con el objetivo de mejorar
las condiciones de vida de las poblaciones que las
habitan. Como afirma el Diagnóstico de Barcelona, se
ha tratado de “dignificar las áreas centrales precarias”
y de “monumentalizar la periferia”.
La presencia de viviendas subsidiadas en áreas
de nuevas urbanizaciones o en remodelaciones de
parceas urbanas subutilizadas se viene facilitando a
través de la obtención de suelo público, conseguido
con las cesiones obligatorias en las intervenciones
urbanas. En el caso de Barcelona, los Planes Parciales
exigen la cesión obligatoria del 20% del suelo para
la construcción de vivienda subsidiada, en casos de
nuevas urbanizaciones. De manera semejante, se
está realizando en Florencia por lo menos un gran
proyecto de remodelación de estructuras urbanas,
en el que se prevé la recuperación de viviendas y
construcción de nuevas unidades de vivienda social.
Con recursos prodecentes de la Unión Europea y con
acuerdos con empresas privadas, la Región de Toscana
está invirtiendo en la recalificación de la periferia de
Florencia – distrito “Le Piagge”-, de manera integrada
a la política urbana regional. Se trata de la construcción
de un parque urbano lineal con varias intervenciones
puntuales, articulando la cuestión urbana con la
ambiental.
En la práctica, se trata en las dos ciudades, de
la realización de proyectos urbanos para partes de
199
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la ciudad. Son fragmentos urbanos, en los que se
promueve la mezcla de funciones (no sólo se trata
de vivienda e infraestructura urbana). Este tipo de
propuesta pretende comprender la complejidad de la
ciudad consolidada e incluir la periferia en su dinámica.
Procura, por tanto, integrar la producción de viviendas
a la dinámica de la calificación urbana.
A pesar de que también se considere positiva la
obtención de suelo público a través de proyectos de
intensificación del uso del suelo urbano (renovaciones
urbanas), como en el caso del PERI de Ciutat Vella, el
Diagnóstico de Barcelona evalúa que en muchas de
las intervenciones urbanas ocurridas, esta actividad
no fue acompañada de una política igualmente activa
en el ámbito de la vivienda. La producción pública de
vivienda, en estos casos, sirvió de modelo en relación a
la calidad, pero fue poco expresiva cuantitativamente.
La vivienda pública sólo fue suficiente para realojar a
los afectados por las actuaciones urbanísticas (es decir,
para posibilitarlas), pero no ha conseguido cambiar las
dinámicas residenciales en las áreas.
Otra característica común a los casos analizados se
refiere a la orientación pública sobre el funcionamiento
espontáneo del mercado inmobiliario privado. Con
la finalidad de inducir la actividad del mercado para
atender a las necesidades de la colectividad, se
vienen implementando políticas que buscan ampliar
las condiciones de acceso al suelo y a la vivienda a
los sectores medios de la sociedad. Con parte de la
demanda siendo atendida por el mercado privado,
las administraciones públicas pueden concentrar la
atención en el campo de la vivienda directamente para
las familias sin condiciones de acceso a la vivienda
por sus recursos propios. Históricamente este modelo
privilegiaba, en el caso de las clases medias, modelos
de política basados en la adquisición de la propiedad
de la casa.
Sin embargo, actualmente identifican en la
formación de un mercado de alquileres la manera
más apropiada para garantizar el acceso a la vivienda
de las capas inferiores de la renta media. Entre las
estrategias de intervención para atender a esta
población se destaca el fomento al mercado privado
de alquiler, para que éste viabilice locaciones para
familias sin capacidad de adquisición del inmueble,
posibilitando de esta manera la solución de parte del
problema de la vivienda por el mercado privado, sin
que haya gasto público.
Por lo menos en el caso de Toscana, hay, además,
otra modalidad de actuación pública sobre el mercado
de alquiler, que es el apoyo a la renta de las familias
locatarias, que a través de un fondo públco destina
recursos a las familias con dificultad económica, para
ayudarles en el pago del alquiler. Los destinatarios
potenciales de dicha intervención son representantes
de los núcleos familiares con renta insuficiente para
obtener la propiedad de la vivienda residencial en el
mercado privado, pero con renta elevada para obtener
la concesión de una unidad habitacional subsidiada en
edificación pública.
200
Sin embargo, el propio Diagnóstico producido
por Toscana expone una posible contradicción
genéricamente apuntada para las intervenciones de
este tipo, como el riesgo de que el auxilio, al permitir
que las familias consigan mantener el pago de los
alquileres, produzca impactos sobre los niveles de
oferta y consecuente la elevación de los precios, cuya
contención debería ser el objetivo de la intervención
pública. Al contrario, consiente, y a veces incentiva, el
mantenimiento de los alquileres en un nivel elevado.
Notas
1
El sueldo minimo corresponde a R$ 380,00 reais, o sea, cerca de
€ 150,00 euros o U$ 210,00 dólares.
2
En el 2001, Cataluña tuvo un Producto Interno Bruto – PIB
– de 83 mil millones de euros, lo que representaba el 19% del
PIB español. Cf. “El Territori Metropolità de Barcelona - Dades
bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona Mancomunitat
de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, p. 8.
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CONSIDERACIONES FINALES
Analizados en conjunto, los estudios realizados
por las cuatro ciudades socias, insertos en contextos
bastante diferentes, evidencian que el acceso al suelo
y a la vivienda social en el contexto actual representa
un tema de la mayor relevancia y que exige un
entendimiento y acción articulados.
Los casos europeos y latinoamericanos han permitido
realizar algunas aproximaciones y, asimismo, identificar
importantes diferencias que marcan el contexto
económico histórico y social, el tamaño y calidad del
déficit y las principales políticas públicas puestas en
marcha en este asunto.
En primer lugar, es necesario recordar que la
situación demográfica en los casos estudiados presenta
significativas variaciones, con reflejos sobre la demanda
de nuevas viviendas. Toscana se destaca por presentar
una tasa de crecimiento negativo, con significativas
pérdidas de población. Barcelona se mantiene con una
tasa de crecimiento estable en la que la reducción se
compensa por la llegada de inmigrantes. En cambio,
Rosario y Sao Paulo poseen tasas de crecimiento positivo,
aunque en niveles inferiores a lo verificado en las
décadas anteriores. En Sao Paulo, sin embargo, se debe
destacar que el crecimiento poblacional ocurre sobre
todo en áreas “favelizadas” y en terrenos irregulares,
muchas veces sobre áreas frágiles ambientalmente,
como es el caso de las ocupaciones en los manantiales
de la ciudad. Lo que se evidencia, sin embargo, de
modo común en todas las ciudades y de modo enfático
en las latinoamericanas y especialmente en Sao Paulo
es el vaciamiento del centro en términos de población
residente y la fuerte expansión en áreas periféricas, sin
infraestructura.
La diversidad de la escala del problema de la
vivienda social se hace aún más relevante cuando se
compara el municipio de Sao Paulo, con 10 millones de
habitantes (alcanzando casi 20 millones en la región
metropolitana) y la región de la Florentina, en la región
de Toscana, con menos de 1 millón, en la que la ciudad
central, Florencia, no llega al medio millón.
Las ciudades de Rosario y Sao Paulo se caracterizan
por poseer un significativo déficit habitacional
cuantitativo y cualitativo, este último derivado de la
precariedad habitacional, densificación excesiva o de la
cohabitación familiar, y señala la necesidad de nuevas
viviendas y la mejoría de las existentes, particularmente
en lo que se refiere a la infraestructura y condiciones
fundiarias.
Por otro lado, en Barcelona y en Toscana, por
haber resuelto el problema del déficit cuantitativo,
las políticas de vivienda en ambos casos han pasado
a dedicarse sobre todo a resolver el déficit cualitativo,
con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de las
poblaciones habitantes de áreas degradadas, conjuntos
de viviendas o incluso áreas periféricas de poca calidad
urbana.
En Sao Paulo, la cuestión de la irregularidad
fundiaria representa una significativa parcela de la
inadecuación habitacional. “Favelas” y los conjuntos de
parcelas irregulares desde hace mucho son referencias
constantes en la historia y en el paisaje de la ciudad. Las
estrategias gubernamentales de intervención en estos
asentamientos, al contrario, han variado mucho a lo
largo de este último siglo. Se han alternado medidas de
remoción de favelas más centrales para áreas periféricas
a la ciudad con el mero desconocimiento de la existencia
de estos asentamientos, haciéndolos invisibles a los
ojos de la ley y de las políticas públicas. Con referencia
a las parcelaciones hubo acciones administrativas de
regulación iniciadas en el final de los años 70.
A partir de la década de 1980, un conjunto de
demandas populares puso en la agenda pública de
las administraciones públicas locales, la necesidad de
reconocimiento formal de los asentamientos populares, y
de su integración al resto de la ciudad mediante procesos
de urbanización y de regulación de pose de tierra a
favor de los vecinos. Tuvo inicio entonces, en el país,
un período de alteraciones en el concepto del derecho a
la propiedad, que resultó en la inscripción de la función
social de la propiedad en la Constitución, que incluyó
también el derecho a la vivienda entre los derechos
sociales constitucionalmente instituidos. En el 2001, el
Estatuto de la Ciudad reglamentó los instrumentos para
la promoción de la función social de la propiedad y de
la garantía de pose. Sin embargo, el proceso camina
lentamente y con muchas dificultades en la esfera
jurídica y en la disponibilidad de recursos. En la ciudad
de Rosario, la irregularidad fundiaria no se presenta con
la misma expresión, aunque en su área metropolitana
existan ocupaciones ilegales de terrenos. Sin embargo,
los años recientes, de crisis económica han presenciado
el surgimiento de ocupaciones muy precarias en áreas
públicas en los intersticios del tejido urbano de la propia
ciudad central, Rosario. En Barcelona, algunos barrios
marginales poseían precariedad en la titulación de la
tierra, además de presentar irregularidad desde el punto
de vista urbanístico, y hoy son objeto de intervención de
políticas públicas y no sólo habitacionales y urbanas,
sino también de asistencia social. En la región Toscana
este problema no fue descrito.
Otro factor de gran importancia es el papel
diferenciado desempeñado por el mercado inmobiliario
privado en la promoción de la vivienda en cada caso.
Mientras que el mercado, en las ciudades europeas
atiende a la gran mayoría de la demanda, en Sao
Paulo, el mercado formal alcanza a una parcela muy
pequeña. El aumento de la capacidad de promoción
de emprendimientos que amplíen el acceso de la case
media como forma de disminuir la presión sobre recursos
y financiación pública para que este se concentre de
hecho en las capas con renta más baja es imprescindible
para la producción en escala en Brasil y en Argentina.
En el caso europeo la participación del mercado parece
cubrir mayor espectro de capas de renta en función de
la capacidad de pago más homogénea y a largo plazo.
Aún así, los subsidios son necesarios para parte de la
demanda en América Latina, fundamentales para una
amplia capa de la población.
201
3/12/2007 16:02:41
La producción de alquiler social se ve como
alternativa a demandas especificas, por ejemplo,
ancianos e inmigrantes como ha sido resaltado en los
casos europeos, pero también se presenta como una
alternativa a la situación latinoamericana ya que parte
de la demanda de vivienda se encuentra en capas de
renta totalmente insuficientes para cualquier tipo de
pago para la adquisición de vivienda, además de servir
como alternativa en casos temporales.
De una forma general, las diferencias históricas
entre Europa y América Latina demuestran que la
escala y las situaciones del problema de acceso al suelo
y a la vivienda social son muy distintas. En América
Latina la cuestión es mayor y estructural. De esta
manera, si se considera aún el impacto que el proceso
de globalización impone a las ciudades y a las personas,
ya sea a través de la limitación de la acción del Estado
o de la precarización de las condiciones de trabajo, el
escenario que se presenta requiere transformaciones
estructurales, además de las acciones necesarias en
la esfera local. La relevancia de esta acción local, sin
embargo, es evidente en el caso de Rosario que, en
medio a un periodo de crisis nacional en Argentina,
consiguió en el período 1992-2001 reducir el número de
domicilios con NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas)
y con densificación excesiva, como señala el Censo de
2001.
La comprensión de que la ciudad y la propiedad
deben cumplir una función social es indispensable
como principio en todos los casos y necesaria para
orientar la conducción de las políticas públicas urbanas
y de los intereses privados. Esto significa también el
reconocimiento de la vivienda entre los derechos
humanos, o sea, la política de vivienda se entiende
como política social y económica con explícito carácter
redistributivo.
En estos términos, la existencia de un considerable
parque de inmuebles no disponibilizados a la vivienda,
como en España, la segunda vivienda e inmuebles de
turismo cerrados en gran parte del año y, en el caso de
Sao Paulo, inmuebles vacíos y abandonados en áreas
centrales, apunta hacia una situación polémica.
Asimismo, es relevante mencionar la importancia de
respetar la diversidad social y cultural de cada lugar,
rechazando la adopción de modelos que se aplican a
cualquier país, indiferentemente, lo que exige, entre
otras cosas, un cambio en la lógica de operación de
las agencias multilaterales de financiación a través de
sus programas ampliamente presente en el continente
latinoamericano, así como de las propias instancias de
gobierno. Aún así, cuestiones como la flexibilización
de conceptos sobre la regularidad del inmueble y de
la tierra es necesaria para facilitar la aprobación de
financiaciones que pueden generar grandes impactos
positivos para la implementación de soluciones más
adecuadas para las situaciones existentes.
Entre las prácticas observadas, algunos destaques
se deben mencionar: en Brasil y consecuentemente
en Sao Paulo, el procedimiento de cálculo del déficit
de vivienda en términos numéricos es muy relevante,
202
puesto que permite intuir una dimensión de los recursos
que faltan para enfrentarlo. Rosario relativiza más la
cuestión al trabajar con “situaciones de deficiencia”.
Mientras que en Sao Paulo se dispone de un recurso
amplio y barato de financiación de ámbito nacional, que
es el ahorro compulsorio representado por el Fondo de
Garantía por Tiempo de Trabajo1, Rosario saca partido
de una larga continuidad administrativa local relativa a
las políticas públicas, lo que no ocurre en Sao Paulo.
Barcelona y Toscana atienden a la demanda del
mercado de una manera bastante amplia. Disponen de
consistentes instrumentos de inducción y regulación de
ese mercado, aplicando varias formar para garantizar el
destino de parte de la producción a la vivienda social.
Cuentan con fórmulas que obligan, en los nuevos
emprendimientos, a la reserva de determinada parte
de las unidades (del orden del 20%, en el caso de
Barcelona) como vivienda protegida, promoviendo la
diversidad social. Barcelona tiene como perspectiva
que, en un plazo de 20 años, el 15% de las viviendas
existentes se destinen a políticas sociales. Para promover
estos objetivos, Barcelona recurre más a la regulación
urbanística como un conjunto, Toscana más a la edilicia
y específica de la vivienda.
Algo que llama la atención de modo enfático es el
marco legal en cada uno de los continentes. Mientras
que la legislación en las ciudades europeas parece
corresponder a las condiciones reales de la sociedad,
siendo por ello respetada, en Latinoamérica no existe
esa correspondencia, lo que, asociado a la insuficiencia
de programas de vivienda conduce a la amplia práctica
de la informalidad como única condición de acceso a
la ciudad para gran parte de la población. El tema de
la regularización o de la flexibilización de la norma no
es un factor apuntado en las condiciones europeas. Es
difícil hacerles comprender a los socios europeos estas
necesidades, tanto como la condición de “leyes que no
cuajan”.
Otro tema interesante, que aparece en el
diagnóstico de Toscana es la inserción de los objetivos
e instrumentos de las políticas de vivienda entre las
estrategias de desarrollo y de gestión de los sistemas
económicos locales.
Por fin, cabe observar que la doble naturaleza de
la casa – su función social, como uso habitacional, y la
reserva de valor económica que representa, es lo que
la hace objeto de inversión y pasible de sufrir procesos
especulativos, lo que hacen que el acceso a la vivienda
sea un aspecto prioritario y a la vez tan desafiador y
complejo en las estrategias de las políticas públicas.
Siempre entre esta doble naturaleza que condiciona
el curso de los precios y de las negociaciones en el
mercado inmobiliario y en la oferta pública, se hallan
las variables más determinantes para las condiciones
de acceso al suelo y a la vivienda social en las ciudades
estudiadas.
Nota
1
En el original, “Fundo de Garantia por Tempo de Serviço”.
3/12/2007 16:02:41
DOCUMENTO DE RECOMENDACIONES
A partir del análisis y de los debates realizados
a lo largo del proyecto ha sido posible identificar
principios y orientaciones que sintetizan el desafío
de promover el acceso al suelo y a la vivienda social
en los casos estudiados. Este documento pretende
contribuir al debate sobre el tema en cada una de las
ciudades socias, constituyéndose como pauta en los
futuros procesos de debate en cuanto a la definición
de políticas públicas.
Principios
1. Incluir la vivienda entre los derechos
humanos;
2. Garantizar la función social de la ciudad: en la
formulación e implementación de políticas urbanas
debe prevalecer el interés social sobre el derecho
individual de propiedad;
3. El concepto de vivienda debe incluir la
infraestructura, los transportes y el acceso a
servicios;
4. Priorizar la vivienda, desestimulando el
mantenimiento de inmuebles cerrados y sin uso;
5. La Política de la vivienda debe ser entendida
como política social con explícito carácter
redistributivo;
6. Diagnosticar el déficit de vivienda de
modo adecuado, segmentándolo por sector
socioeconómico y por región;
7. Las Políticas Públicas deben garantizar el
acceso a la vivienda de la población de menor renta,
con estrategias adecuadas para las diferentes
necesidades y niveles de renta;
8. Asociar las políticas de la vivienda a las
acciones de desarrollo nacional, regional y local;
9. La promoción de Vivienda de Interés Social
se debe tratar como rama importante de la
economía debido a su potencial de impactar en la
cadena productiva de la construcción civil y generar
empleos;
10. Caracterizar los recursos destinados a la
vivienda social y saneamiento como inversión y no
como gasto en las cuentas nacionales;
11. Las agencias internacionales deben
flexibilizar las exigencias y las condiciones para
aprobación de financiación, considerando las
particularidades de paises o regiones;
12. Rechazo de modelos y patrones externos
que no respeten los contextos locales y la diversidad
social y cultural.
Institucional
13. Articular los diferentes niveles de gobierno y
superar la falta de clareza entre responsabilidades
y participación en los usos de los recursos;
14. Descentralizar la gestión de la vivienda
para los municipios, asegurando el principio de la
subsidiaridad;
15. Transversalidad de las acciones en la
promoción de la vivienda: integrar a los diversos
sectores implicados;
16. Viabilizar la regularización de los terrenos
en sus formas varias, ampliando las posibilidades
en función de situaciones distintas.
Financiación
17. Mantener y optimizar los fondos específcos
para la vivienda (provisión y mejoría) y servicios
básicos correspondientes;
18. Aplicar los recursos de fondos públicos para
la población que no alcanza la condición de renta
que permita acceder a las viviendas ofrecidas por
el mercado ampliando sus recursos;
19. Asociar subsidio, financiación e integrar a
la actividad económica (creación de empleos) para
aproximar los recursos familiares de la población
más carente al coste de la vivienda;
20. Hacer que la producción privada sea
accesible a las capas de renta media y media baja,
dirigiendo la producción pública hacia la población
carente;
21. Aplicar los instrumentos públicos de
control de la renta de los terrenos y beneficios de
plusvalía del mercado inmobiliario como forma de
contención de precios y de ampliación de recursos
para la vivienda social;
22. Viabilizar el crédito a trabajadores
informales, sin contrato legal o forma de
comprobación de renta a través de medidas como
microcrédito;
23. Implantar programas de vivienda protegida,
subvencionada, a precio combinado y otras
modalidades de control de precio;
24. Fomentar la oferta de vivienda en alquiler
para los diversos tipos de necesidades;
25. Fomentar programas de alquiler social
subsidiado para grupos con mayores dificultades
económicas;
Legislación Urbanística Ambiental
26.
Desarrollar
normas
urbanísticas
y
ambientales que permitan la regularización, la
reforma y la rehabilitación de viviendas en áreas
consolidadas;
27. Desarrollar procedimientos y modelos de
asentamiento que atiendan simultáneamente a la
necesidad de promoción de viviendas y de mejorías
de condiciones ambientales;
28. Incorporar formas de participación activa
de la población: en la creación de identidad y
ambiente urbano en los conjuntos habitacionales;
desarrollando reglas negociadas para regularización
y mantenimiento de los patrones urbanísticos
acordados;
29. Debatir el tema de la aplicación de la
203
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Ley, formas de irregularidad y amnistía y sus
implicaciones según cada caso: poner en debate
la relación entre la legalidad y la atención a las
necesidades básicas del individuo;
30. Repensar conceptos urbanísticos para
mejorar la ciudad real, hecha irregularmente y con
patrones por debajo de los usualmente reconocidos
como adecuados;
calidad del proyecto;
46. Hacer que el conocimiento (el saber
técnico) sea más disponible para la colectividad
fomentando la concienciación de los problemas
urbanos por la colectividad por medio de políticas
de comunicación, seguimiento y perfeccionamiento
de los canales de participación.
Política Urbana
31. Repoblar las áreas centrales que vienen
perdiendo población y reducir la expansión
periférica;
32. Viabilizar la utilización de los inmuebles
vacíos, identificando sus motivos y formas de
promover la ocupación;
33. Destinar suelo público e incentivar
los terrenos privados no utilizados dentro del
tejido urbano con infraestructura para fines de
vivienda;
34. Evitar guetos y promover la diversidad de
niveles de renta;
35. Urbanizar e integrar los asentamientos
precarios y grandes conjuntos de viviendas con el
resto de la ciudad;
36. Cesión obligatoria del suelo para vivienda
social en operaciones de creación e intensificación
de uso del suelo urbano;
37. Prever cuotas obligatorias de vivienda
social en todas las actuaciones de desarrollo y
expansión urbana;
38. Promover mejoría de la accesibilidad en la
periferia: más transportes y mejor circulación;
39. Controlar contratos de servicios públicos
para garantizar atención universal, con tasas
diferenciadas por sector socioeconómico;
40. Investigar herramientas de regulación
del mercado del suelo. Evaluar las experiencias
existentes, incluyendo las formas de captación de
plusvalía;
41. Reapropiación pública de las plusvalías
urbanas derivadas de la inversión pública y del
desarrollo urbano;
42. Fomentar y fortalecer la creación de
espacios públicos que posibiliten la conviviencia
social.
Programas de Vivienda
43. Desarrollar programas para inmuebles
antiguos – financiación, técnicas, legislación para
reforma, adecuación al uso de vivienda y nuevas
necesidades;
44. Calificación urbana de las áreas de vivienda
– terrenos parcelados y Conjuntos de Viviendas,
con mezcla de usos y mezcla social y creación de
espacios públicos;
45. Promover la asistencia técnica para la
prevención de riesgos que garanticen condiciones
de seguridad de las viviendas y mejoría de la
204
3/12/2007 16:02:41
Versione in
Italiano
207
REGIONE TOSCANA
217
SOMIGLIANZE E SPECIFICITÀ IN OGNI CONTINENTE
PANEL 1 - Dimensione ed espressione della problematica ralativa
all’acceso al suolo e all’abitazione sociale.
PANEL 2 - Evoluzione delle politiche di accesso al suolo e all’abitazione
nella Regione Toscana e in Italia
Asse Politico Istituzionale
Asse Giuridico
Asse Urbanistico Ambientale
Asse di Organizzazione Sociale
Riferimenti Bibliografici e Note
Rosario e São Paulo - America Latina
Barcellona e Toscana - Europa
221
CONSIDERAZIONI FINALI
223
DOCUMENTO DI RACCOMANDAZIONI
3/12/2007 16:02:41
3/12/2007 16:02:41
struttura per età: si prevede che Firenze, nel 2011,
avrà solamente 326.546 residenti, dei quali poco più
del 50% sarà costituito da individui in età lavorativa
(15-64 anni), contro il 65% attuale.
REGIONE TOSCANA
PANEL 1
DIMENSIONE
ED
ESPRESSIONE
DELLA
PROBLEMATICA RALATIVA ALL’ACCESO AL
SUOLO E ALL’ABITAZIONE SOCIALE.
A. Caratteristiche riassuntive della regione
L’Italia è divisa amministrativamente in Regioni,
Province e Comuni. A questi ultimi corrispondono le
unità amministrative più piccole.
La Toscana* è una delle 20 regioni del paese. Conta,
ad oggi, circa 3.600.000 abitanti, ed è suddivisa da un
punto di vista amministrativo in 287 Comuni. L’area
fiorentina (che corrisponde alla conurbazione delle
province di Firenze - Prato - Pistoia) fa parte di una
delle principali conurbazioni di livello metropolitano
presenti sul territorio regionale.
La tabella seguente dimostra la variazione della
popolazione nelle regioni metropolitane dell’Italia,
rivelando che nel periodo tra il 1991 e il 2001 si è
avuta una caduta generale nel totale della popolazione
in queste aree, che, oltretutto, corrispondono alle
province più popolose del paese. I dati dimostrano una
riduzione degli indici, soprattutto nel comune centrale,
capoluogo di ogni provincia in questione, e crescita
nella prima corona, area contigua al capoluogo (con
eccezione di Firenze, Genova e Milano, che presentano
anche decrescita nelle prime corone contigue alle loro
aree centrali).
TABELLA
01:
VARIAZIONI
(%)
DELLA
POPOLAZIONE RESIDENTE TRA IL 1991 E IL
2001
Province (si
riferiscono
alle aree
metropolitanee)
Torino
Genova
Milano
Venezia
Bologna
Firenze
Roma
Napoli
Bari
Palermo
Catania
Comune
(capoluoghi
delle Province)
Prima
corona
Totale della
provincia
-10,1
-10,1
-8,3
-9,2
-8,2
-11,7
-6,8
-5,9
-7,5
-1,7
-6,0
0,4
-0,9
-1,6
1,8
2,8
-2,8
11,8
4,5
4,6
18,0
9,5
-3,2
-7,7
-0,8
-1’3
0,9
-3,5
-1,6
1,4
1,9
0,9
1,8
I dati relativi ai residente nell’area comunale
fiorentina mostrano una popolazione che sta
progressivamente diminuendo ed invecchiando.
Rispetto al censimento del 1991, le previsioni per
il 2011 mostrano una contrazione dei residenti nel
Comune di Firenze di 380.000 unità (-19%) e di 6.000
residenti (-3%) nei comuni della cintura fiorentina. Per
il prossimo futuro, se non si produrranno inversioni di
tendenza nel processo di progressivo invecchiamento
della popolazione, si avranno serie ripercussioni sulla
B. Condizioni di accesso all’abitazione
Le condizioni abitative che si registrano oggi, in Italia,
sono conseguenza di un’evoluzione socio-economica
di segno certamente positivo che ha avuto evidenti
riflessi anche nel rapporto famiglie-abitazioni. Restano
comunque, in un quadro di sufficiente soddisfacimento,
le aspettative di segmenti sociali ancora in difficoltà
per l’incapacità strutturale del mercato a confrontarsi
con le esigenze della domanda debole.
A tali esigenze si sarebbe dovuto dare risposta
attraverso una adeguato e solido sostegno pubblico,
ma è di immediata dimostrazione che la politica
abitativa ha avuto un ruolo marginale, traducendosi
in una sorta di misure compensative da far entrare
in gioco in situazioni di emergenza o comunque a
beneficio, senza peraltro riuscire nell’intento, di quanti
erano esclusi dall’accesso all’abitazione.
L’accesso all’abitazione in Italia è fortemente
sbilanciato, nella misura in cui sono ristrette le
condizioni di accesso all’abitazione per una parte
sfavorita della popolazione. Ma la questione abitativa
nel paese non si riassume semplicemente a questo
squilibrio. Capire il problema abitativo in Italia significa
considerare anche le seguenti:
1 Nonostante l’andamento demografico in
deciso declino in Italia, sono presenti sull’intero
territorio nazionale carenze marcate di offerte
abitative solvibili da una domanda di famiglie con
reddito basso ed anche medio in aree. Situazioni
di disequilibrio più accentuato sono quindi possibili
non soltanto all’interno di una regione, ma anche di
una stessa provincia od area metropolitana.
2 Le analisi che tendono a calcolare il deficit
abitativo sui tradizionali indicatori sociali (quali:
indice di affollamento, coabitazioni, numero medio di
componenti per famiglia, servizi dell’alloggio) poiché
le diversità degli stili di vita possono differenziare
i modelli abitativi al pari delle condizioni reddituali
ed in ogni caso i dati aggregati mostrano una
evidente inadeguatezza nel descrivere le pluralità
delle condizioni socio-economiche.
3 Un peso sempre più determinante nel misurare
le condizioni di disagio viene ad assumere il contesto
urbano. In passato, il dimensionamento dei
fabbisogni era basato esclusivamente sulle relazioni
tra famiglia ed alloggio; oggi non si può non tener
conto dell’insieme dei fattori che contribuiscono a
definire il livello della qualità urbana e, qualora la
residenza risenta di condizioni di degrado presenti
all’intorno, ciò pone una domanda aggiuntiva che
peraltro prescinde dal titolo di godimento1.
È noto che i dati aggregati sulle modalità di
Versione in Italiano
207
3/12/2007 16:02:42
utilizzo del patrimonio residenziale evidenziano che la
percentuale delle abitazioni in proprietà si attesta ormai
all’80%. Il dato, che di per se segnala una condizione
di diffuso benessere, è di dimensione tale da rendere
quasi residuale, in termini dimensionali, il comparto
degli alloggi in locazione. Si costruisce soprattutto per
vendere ed all’affitto ricorrono prevalentemente le
famiglie con minori disponibilità finanziarie.
Le famiglie in affitto, peraltro, secondo le rilevazioni
periodiche della Banca d’Italia2, vivono in condizioni
generalmente più sfavorevoli. Se inoltre si considera
l’incidenza dell’affitto sul reddito si manifestano
condizioni di precarietà assoluta. Rispetto all’incidenza
media del 18,3 per cento – i dati sono ancora desunti
da si hanno valori del 33,4% per i redditi fino a 10
mila euro e di 24,9% per i redditi da 10 a 20 mila euro
sino a decrescere, per i redditi oltre 40 mila euro, al
9,5%.
TABELLA 02: L’INCIDENZA DELL’AFFITTO (%)
SUL REDDITO
Classi di reddito
2002
2000
1998
1995
1993
fino a 10 mila euro
33,4
31,6
31,0
23,6
23,2
da 10 a 20 mila
24,9
20,3
18,5
14,9
13,1
da 20 a 30 mila
16,2
14,5
12,0
9,8
8,2
da 30 a 40 mila
12,4
12,2
10,6
8,3
7,1
oltre 40 mila euro
Incidenza media
9,5
9,9
7,8
6,3
6,0
18,3
16,7
15,3
13,1
12,0
Fonte: Banca d’Italia
La rilevazione appare ancora più preoccupante dal
punto di vista sociale se si tiene conto che le famiglie
residenti in alloggi pubblici (i cui canoni di locazione
sono ben al di sotto di quelli di mercato) sono compresi
nell’indagine e che il confronto tra i valori dell’anno
2002 con quelli oggetto di precedenti indagini esprime
un forte e costante andamento in crescita.
Ancora in merito al mercato degli affitti, le previsioni
portano a ritenere che il continuo incremento dei valori
economici delle vendite – il «Rapporto Nomisma 2003»
registra che tra la fine del 1998 e la fine del 2003
i prezzi sono cresciuti del 50,8% (34,1% a moneta
costante) – avrà un inevitabile effetto di trascinamento
sul mercato delle locazioni poiché il canone misura,
con buona approssimazione, la redditività attesa
dall’investimento.
È rilevante anche menzionare che resta insoluta la
domanda marginale per la quale la politica abitativa
deve attrezzarsi con risposte coordinate con interventi
di tipo assistenziale ed indirizzate alle singole
situazioni.
Tra i segmenti sociali a maggior rischio di
esclusione vi è la popolazione anziana – stimata nel
2001 al 22,3 % ma destinata, sulla base di proiezioni,
a rappresentare nel 2021 il 31,8% – e gli immigrati.
Per questi ultimi, l’alloggio è la condizione minima per
avviare un processo di integrazione e la domanda che
da loro proviene è destinata ad aumentare in termini
quantitativamente rilevanti se si considera che la loro
presenza in Italia – confrontata con gli altri paesi
208
dell’Unione europea – è percentualmente tra le più
basse.
Infine sono da rilevare fenomeni purtroppo in
crescita legati da una parte alle nuove dimensioni e
caratteristiche del mercato del lavoro, che sotto la
voce “flessibilità” introducono di fatto una precarietà
diffusa e a volte drammatica (nel 2001 in Toscana solo
il 25% delle nuove assunzione è avvenuto facendo
riferimento a contratti a tempo indeterminato) che
ha ripercussioni anche nella capacità di accedere al
mercato dell’abitazione; dall’altra le generali dinamiche
economiche vedono, in Toscana come in Italia e non
solo, un progressivo aumento dei soggetti sotto la
soglia di povertà o che vi si avvicinano sensibilmente
(anche fra chi possiede un lavoro più o meno stabile,
e non indifferente a questo fenomeno è il peso relativo
della voce ‘casa’ sulle spese del nucleo familiare).
PANEL 2
EVOLUZIONE DELLE POLITICHE DI ACCESSO
AL SUOLO E ALL’ABITAZIONE NELLA REGIONE
TOSCANA E IN ITALIA
A. Le politiche pubbliche nel settore abitativo: le
due fasi della politica abitativa in Italia
In Italia, come del resto in tutti i paesi dell’Europa
meridionale, le politiche pubbliche della casa hanno
svolto complessivamente un ruolo molto ridotto, vuoi
a causa di alcune inefficienze dei soggetti pubblici
preposti all’elaborazione di tali politiche, vuoi per
alcune caratteristiche specifiche del sistema insediativo
e produttivo (maggiore radicamento locale, preferenza
per le forme di risparmio tradizionali, forte diffusione
dell’autoproduzione dell’alloggio di residenza).
Tradizionalmente, dunque, la politica della casa in
Italia, fatta eccezione per l’intervento pubblico diretto
a sostegno del segmento più debole della domanda,
ha teso ad assecondare le tendenze spontanee
del mercato, agevolando l’accesso alla proprietà
immobiliare privata. Il sistema dell’Edilizia Residenziale
Pubblica-ERP, infatti, è stato a lungo incardinato su
due distinti canali di intervento:
• l’edilizia sovvenzionata, finalizzata alla
costruzione interamente con risorse pubbliche
di alloggi da destinare alla locazione per i nuclei
a basso reddito. Con questa modalità sono state
costruite 18.000 nuove abitazioni nel periodo tra il
1978 e il 2000;
• l’edilizia agevolata, mirante invece a rendere
più accessibile la proprietà immobiliare per i nuclei
a reddito medio. Il risultato di tale politica è che
l’attuale mercato residenziale nazionale appare
caratterizzato da un’elevata diffusione della casa
di proprietà, da una contenuta presenza di alloggi
pubblici destinati alla popolazione a basso reddito e
da un’offerta estremamente ridotta di abitazioni in
locazione. Con questa modalità sono state favorite
3/12/2007 16:02:42
9.500 abitazioni nel periodo tra il 1996 e il 2003
• All’interno di questo quadro di riferimento,
è tuttavia possibile individuare due diverse fasi,
caratterizzate da bisogni e modalità di intervento
per certi versi antitetici:
• la prima fase, i cui confini temporali vanno
dall’immediato dopoguerra ai primi anni ’70, è
caratterizzata da una domanda di abitazione di tipo
quantitativo e da una sostanziale convergenza fra
le finalità della spesa pubblica e degli investimenti
privati, entrambi orientati ad accrescere l’offerta
nel comparto dei consumi abitativi primari;
• la seconda fase, caratterizzata da un crescente
mismatching tra domanda e offerta di abitazioni,
vede anche la progressiva divergenza tra gli
obiettivi dell’investimento pubblico (rispondere alle
esigenze primarie della domanda debole) e quelli
dell’investimento privato, sempre più orientato
verso consumi immobiliari più remunerativi, quali
gli usi extra-residenziali (in particolar modo, gli usi
terziari) e gli usi abitativi opulenti, legati al turismo
e alle residenze temporanee.
Il mutamento delle condizioni del mercato
residenziale ha portato, a partire dagli anni’90, ad una
revisione ed integrazione degli strumenti dell’intervento
pubblico. Le novità più importanti sono costituite da:
• passaggio dalle politiche di promozione di nuove
costruzioni a quelle di recupero dell’esistente;
• integrazione e sostituzione degli incentivi
all’acquisto delle abitazioni con sostegni al mercato
delle locazioni;
• promozione dei cosiddetti interventi integrati,
in grado di mettere insieme risorse e competenze
pubbliche e private e di agire simultaneamente sulle
diverse dimensioni del disagio urbano (debolezza
sul mercato del lavoro, fenomeni di devianza,
degrado sociale e ambientale).
Le politiche abitative contemporanee sono dunque
orientate ad agire su due piani principali:
• sostenere i ceti deboli che non riescono
a soddisfare autonomamente il bisogno di
abitazione;
• riorientare il funzionamento spontaneo del
mercato immobiliare verso finalità più rispondenti
ai bisogni della collettività, in modo da diminuire
l’area del disagio sociale.
B. L’edilizia sovvenzionata in Toscana
Gli interventi di questo tipo comprendono tutti
gli alloggi di proprietà dello Stato, degli Enti Pubblici
Territoriali, delle Aziende Territoriali di Edilizia
Residenziale (ATER) e loro trasformazioni, acquisiti,
realizzati o recuperati con risorse esclusivamente
pubbliche e destinati alla locazione a canone sociale
per le famiglie in condizioni di particolare debolezza
socioeconomica. Gli alloggi sono assegnati ai nuclei
familiari richiedenti sulla base di apposite graduatorie
formulate dalle Amministrazioni Comunali e i canoni di
locazione sono determinati sulla base del reddito annuo,
secondo tre fasce: canone sociale, canone protetto e
canone massimo. La perdita dei requisiti reddituali e/o
soggettivi per cui è stato assegnato l’alloggio dovrebbe
comportare la decadenza dal beneficio.
In Toscana, l’offerta abitativa sociale è costituita
da oltre 50.000 alloggi. Rapportando la disponibilità
degli alloggi alla numerosità delle famiglie, si ottiene
un’offerta relativa di 3,6 alloggi ogni 100 famiglie,
ovvero più bassa di quella già esigua rilevata a livello
nazionale (5 alloggi ogni 100 famiglie, contro i 16
della media europea). Un dato che probabilmente si
spiega con il livello di reddito generalmente medio-alto
che caratterizza la regione e con la minore incidenza
della grandi agglomerazioni urbane in cui si concentra
solitamente il disagio sociale, ma che contribuisce ad
allargare l’area delle famiglie in difficoltà nel momento
in cui l’evoluzione del mercato privato non consente
più un incontro soddisfacente tra domanda e offerta
di abitazioni.
TABELLA
03:
ALLOGGI
DI
SOVVENZIONATA
PER
L.O.D.E.
OTTIMALE DI ESERCIZIO)
Province
della Regione
Toscana
Totale % sul Alloggi
per 100
alloggi totale famiglie
EDILIZIA
(LIVELLO
% in comuni
% nel
ad alta
tensione capoluogo
abitativa
Massa-Carrara
4.407
8,8
5,5
81,9
78,9
Lucca
3.940
7,9
2,7
63,4
24,1
Pistoia
1.666
3,3
1,6
59,1
46,9
Firenze
12.791
25,6
4,0
85,3
68,0
Empolese
1.201
2,4
2,1
38,8
-
Livorno
9.603
19,2
7,2
87,2
74,1
Pisa
6.488
13,0
4,3
65,0
45,6
Arezzo
2.876
5,7
2,3
40,2
36,4
Siena
1.996
4,0
2,0
51,0
39,4
Grosseto
3.214
6,4
3,7
55,9
45,9
Prato
1.851
3,7
2,2
90,4
85,1
50.033
100,0
3,6
73,4
58,6
TOSCANA
Fonte: Regione Toscana
Secondo la tabella seguente, i dati consentono di
tracciare un profilo sociale dei beneficiari di questo
intervento pubblico, che dovrebbero rappresentare il
segmento più debole della domanda di abitazioni. La
quota maggiore è costituita dalle tradizionali coppie
con figli. Il secondo segmento di beneficiari, in ordine
di rilevanza numerica, è costituito dalle persone
sole, in cui fortemente prevalente è il gruppo degli
ultrasessantacinquenni. Si tratta, in questo caso, di un
segmento di disagio sociale in forte ascesa, sia perché
è in aumento il peso delle persone anziane sul totale
della popolazione, sia perché la condizione di persona
sola agisce da rilevante fattore di svantaggio sulla
situazione economica.
Le rigidità di questo tipo di interventi e gli effetti
indesiderati prodotti – soprattutto a livello urbanistico,
209
3/12/2007 16:02:42
come l’insoddisfacente mix sociale generalmente
osservabile nei piani di zona – risultano oggi ancora
più gravi di fronte alle nuove forme di disagio abitativo,
sulle quali i tradizionali interventi di edilizia sociale
pubblica non avrebbero un impatto apprezzabile.
TABELLA 04: ASSEGNATARI PER TIPOLOGIA
FAMILIARE NEI L.O.D.E. (LIVELLO OTTIMALE DI
ESERCIZIO)-(DI FIRENZE-EMPOLESE, LIVORNO
E LUCCA)
FirenzeEmpolese
V.A.
%
Famiglie
unipersonali
di cui > 65 anni
Coppie senza
figli
di cui > 65 anni
Livorno
V.A.
%
Lucca
Totale
V.A.
%
V.A.
%
2.783
26,3 2.074 25,4
705
21,6
5.562
25,3
1.866
17,7 1.189 14,6
436
13,4
3.491
15,9
1.709
16,2 1.305 16,0
488
15,0
3.502
15,9
967
9,1
579
7,1
232
7,1
1.778
8,1
Madri sole con
figli
2501
23,7
737
9,0
836
25,7
4.074
18,5
di cui figli 18-35
anni
1131
10,7
378
4,6
409
12,6
1.918
8,7
di cui figli >35
anni
1074
10,2
271
3,3
317
9,7
1.662
7,6
Padri soli con
figli
388
3,7
101
1,2
144
4,4
633
2,9
di cui figli 18-35
anni
183
1,7
68
0,8
70
2,1
321
1,5
di cui figli >35
anni
134
1,3
26
0,3
47
1,4
207
0,9
Coppie con figli
3.191
30,2 1.875 23,0 1.085 33,3
di cui figli 18-35
anni
2.095
19,8 1.267 15,5
di cui figli >35
anni
di cui con un
solo figlio
487
1.659
4,6
216
2,6
15,7 1.111 13,6
6.151
28,0
683
21,0
4.045
18,4
135
4,1
838
3,8
527
16,2
3.297
15,0
2.064 25,3
2.064 9,4
Altri nuclei
10.572 100 8.156 100 3.258 100 21.986 100
Totale
Fonte: Soggetti gestori L.O.D.E. di Firenze, Empolese Valdelsa,
Livorno e Lucca
C. L’edilizia agevolata in Toscana
L’intervento pubblico a sostegno dei consumi
abitativi delle famiglie in questo ambito si attua tramite
la concessione di contributi a fondo perduto (in conto
interessi o in conto capitale) a favore di nuclei familiari
con livelli di reddito medio-bassi, al fine di favorirne
l’acquisto, o più raramente l’acquisizione in locazione,
della prima casa. L’erogazione dei contributi non
avviene direttamente nei confronti delle famiglie, bensì
attraverso le cooperative e le imprese di costruzione
che risultano ammesse ai finanziamenti pubblici,
a seguito della partecipazione ai bandi di concorso
organizzati a livello locale. I contributi, infine, sono
concessi esclusivamente per la realizzazione di alloggi
aventi caratteristiche e tipologie stabilite e con costi
complessivi inferiori rispetto a quelli di mercato.
Si tratta nella maggior parte dei casi di soggetti
residenti nei comuni ad alta tensione abitativa dei
LODE di Firenze, Livorno e Pisa. La dimensione
familiare è contenuta (2,2 persone in media) e l’età
media è relativa alla fase centrale della vita adulta
(39 anni), dato che comunque l’intervento richiede un
livello di risparmio sufficiente al pagamento del valore
dell’abitazione che resta a carico dell’acquirente. Il
reddito imponibile di riferimento è inferiore alla media
regionale. Le dimensioni prevalenti dell’alloggio sono
medio-grandi (74mq di superficie utile in media) e
l’intervento pubblico copre circa ¼ del suo valore.
L’edilizia agevolata, che storicamente può essere
considerato il secondo pilastro delle politiche pubbliche,
ha certamente contribuito a soddisfare la domanda in
proprietà di famiglie a reddito medio (spesso di nuova
o recente composizione). L’edilizia agevolata, tuttavia,
facilita l’accesso alla proprietà della casa, riproponendo
questioni di rigidità non dissimili da quelle evidenziate
dai programmi ERP e non affrontando il nodo – centrale,
e caratteristico del nostro Paese – della sottigliezza del
mercato dell’affitto
D. Il sostegno al reddito delle famiglie in
locazione in Toscana
Tradizionalmente, in Italia la diffusione della casa
propria è stata preponderante in relazione all’offerta di
abitazioni in affitto, soprattutto a partire dagli anni 70.
Fino agli anni Settanta il comparto delle abitazioni in
affitto aveva registrato continui incrementi, passando
da 5,2 milioni di unità nel 1951 a 6,8 milioni nel 1971
TABELLA 05: CARATTERISTICHE DEI RICHIEDENTI E DEGLI ALLOGGI PER L.O.D.E. (LIVELLO
OTTIMALE DI ESERCIZIO)
Province della
regione Toscana
Reddito
Superficie
Agevolazione
% copertura del
medio
Utile media
media
costo
imponibile
(mq)
N º di
domande
Etá media del
richiedente
N º medio di
componenti
Florencia
456
39
2,1
18.605
23.286
70
25,1
Livorno
212
41
2,4
19.123
25.159
74
25,0
Pisa
212
41
2,3
18.066
24.958
76
26,4
Arezzo
149
40
2,2
18.897
24.150
75
24,2
Empolese
54
37
2,1
18.209
21.026
70
24,6
Lucca
73
39
2,3
16.883
26.906
81
26,2
Pistoia
61
37
2,3
17.876
26.761
84
25,7
Grosseto
59
39
2,3
18.188
22.436
74
25,8
Siena
30
42
2,4
19.646
22.358
75
23,2
Prato
29
37
2,2
15.394
27.423
73
29,7
Massa-Carrara
10
32
2,3
18.171
28.215
85
30,0
1.345
39
2,2
18.424
24.272
74
25,4
TOSCANA
Fonte: Regione Toscana
210
3/12/2007 16:02:42
(le dimensioni del comparto erano aumentate ad un
ritmo di 84.000 abitazioni l’anno, negli anni Cinquanta,
e poco meno di 70.000 l’anno, negli anni Sessanta).
Nei trenta anni successivi la tendenza si inverte. Il
comparto comincia a ridursi: prima ad un ritmo di
54.000 abitazioni l’anno, negli anni Settanta, poi di
123.000 abitazioni l’anno, negli anni Ottanta, infine,
di oltre 80.000 abitazioni l’anno, negli anni Novanta.
Al 1991, le abitazioni in affitto risultavano pari a 4,9
milioni.
Nel 1998, la legge 431/98 ha istituito un fondo
nazionale , integrabile con risorse regionali e locali,
da destinare alle famiglie in difficoltà economica, per
contribuire al pagamento del canone di locazione.
I destinatari potenziali di tale intervento sono
rappresentati dai nuclei familiari con reddito troppo
esiguo per accedere alla proprietà dell’abitazione di
residenza, ma con reddito troppo elevato per ottenere
l’assegnazione di un alloggio di edilizia pubblica.
Il contributo affitti introdotto dalla legge 431/1998
si inserisce in una strategia di politiche pubbliche di
incentivazione della domanda e dell’offerta di abitazioni
in locazione , ma si espone alle controindicazioni
genericamente appuntabili per interventi di questo tipo:
rischi di scarsa efficacia dei contributi assegnati, senza
considerare la difficoltà di reperire risorse sufficienti
per raggiungere un certo grado di incisività. In più,
il contributo, permettendo alle famiglie di sostenere i
canoni di locazione, non impatta sui livelli d’offerta e
sui prezzi, che dovrebbero essere, invece, le variabiliobiettivo dell’intervento pubblico, ma anzi consente e
a volte incentiva il mantenimento di canoni elevati. La
strada degli incentivi all’offerta di locazioni, peraltro,
non è stata, in Italia, sufficientemente esperita, né
esplorata teoricamente; il problema dell’insufficienza
delle risorse si porrebbe, per questo tipo di contributi,
non diversamente da quanto accennato con riferimento
al contributo affitti.
dalle politiche abitative sulla efficienza e sui costi
delle dotazioni infrastrutturali e di servizi dei diversi
contesti territoriali, sia sull’adeguatezza economica,
organizzativa e tecnologica del settore edilizio.
Una politica abitativa tesa a ridurre il disagio
abitativo non può quindi che prospettare, come primo
obiettivo, l’allargamento dell’offerta di abitazioni
in locazione. Praticare una tale politica significa
aggiornare il tradizionale modello di sostegno pubblico
a favore dei redditi più bassi operata attraverso
l’edilizia a totale carico dello Stato introducendo altri
sistemi che meglio possano favorire una maggiore
coerenza tra necessità di efficienza anche economica
delle risorse investite ed una finalizzazione improntata
al raggiungimento di un più elevato livello di coesione
sociale.
Anche il contributo della recente legge di
riforma delle locazioni (L. 431/98) per un ipotizzato
allargamento dell’offerta in affitto è stato, e non poteva
essere altrimenti, decisamente modesto. Il cosiddetto
canone concordato aveva bisogno di incentivi più
sostanziosi per essere praticato a larga scala: così non
è stato e si calcola che i contratti che fanno riferimento
ai valori fissati dalle rappresentanze sindacali in sede
locale abbiano un’incidenza prossima al 20 per cento
sul totale. L’altro elemento innovativo della legge
– l’introduzione del Fondo nazionale – per avere un
effetto significativo, tale cioè da ridurre l’incidenza
del canone sui redditi intorno al 10 per cento per le
famiglie con redditi fino a 10 mila euro, avrebbe avuto
bisogno, senza tener conto dell’innalzamento del
livello dei canoni, di circa 1.550 milioni di euro l’anno:
sono infatti circa 1 milione i nuclei in tali condizioni, di
cui circa il 33 per cento assegnatari di un alloggio ERP
ed il restante 67 per cento (673 mila nuclei) in affitto
in un’abitazione a canone di mercato. Al contrario le
disponibilità del Fondo si sono nel tempo ridotte e le
risorse per il 2004 rappresentano il 63,2 per cento di
quelle stanziate nel 1999.
E. Disagio abitativo e comparto delle locazioni
Il patrimonio di edilizia residenziale offerto in
locazione, in Italia, è significativamente minore
della media offerta in altri paesi dell’Unione Europea
(20,95%, in Italia, contro la media europea del 34%).
Inoltre, all’interno del settore di edilizia residenziale,
la proporzione di edificazione sociale, in Italia, è
meno espressiva della media europea (18,3%, in
Italia, contro approssimativamente 43% nel resto
del continente), dove sono in corso programmi di
edilizia pubblica rilevanti dal punto di vista finanziario
e significativi per la dimensione urbanistica, avendo
come finalità il riordino e la riqualificazione di molti
insediamenti realizzati anche in decenni non lontani.
Si tratta di una diversità del nostro Paese che
impone ormai di ricollocare gli obiettivi e gli strumenti
delle politiche abitative entro più generali e mirate
strategie di sviluppo e di governo dei sistemi economici
locali. Sotto questo profilo diventa allora prioritaria
una riflessione sia sugli effetti prodotti (o attesi)
TABELLA 06: RISORSE PREVISTE NELLE LEGGI
FINANZIARIE
Risorse previste
nelle leggi finanziarie
1999
2000
2001
2002
2003
2004
389
362
336
249
246
246
Fonte: Bilanci dello Stato (valori in milioni di euro)
Una presenza di iniziativa pubblica nel comparto
delle locazioni significa attivare una politica di ampia
prospettiva che abbia per presupposto che gli incentivi
offerti (non solo di tipo finanziario) siano commisurati
alle finalità sociali degli interventi edilizi e dunque
crescenti in funzione della permanenza degli alloggi
nel mercato delle locazioni e degli scostamenti in
diminuzione dell’ammontare dei canoni rispetto a
quelli di mercato.
F. La casa tra uso e investimento: il «circolo
vizioso» del disagio abitativo
211
3/12/2007 16:02:43
La storia recente del mercato immobiliare italiano
può essere suddivisa in tre periodi: il primo, che
comincia nel 1986 e termina negli anni della recessione
all’inizio del decennio novanta, contrassegnato dal
forte aumento dei valori immobiliari (uno dei periodi di
maggiore espansione dei prezzi immobiliari – in termini
reali – dagli anni del boom economico), il secondo,
durato fino al 1998, di contrazione dei valori reali degli
immobili e infine il terzo, tuttora in corso, di forte ripresa
delle quotazioni. L’ultimo ventennio, in sostanza, ha
visto esaurirsi un intero ciclo del mercato immobiliare
italiano (espansione-contrazione) e l’affermarsi di
una nuova fase espansiva, che, a partire dal 2003,
comincia a mostrare segni di decelerazione, se non nei
prezzi, quantomeno nelle quantità scambiate, a causa
di strozzature emergenti dal lato dell’offerta.
Il ciclo dei mercati immobiliari italiani si svolge
attorno ad un trend dei prezzi in costante crescita
(si veda il Grafico 1). Gli andamenti di lungo periodo
sono il risultato della persistenza degli effetti delle fasi
espansive del ciclo, più lunghe e intense rispetto alle
fasi di contrazione dei prezzi. Ciò è osservabile anche
nei dati recenti: riferendosi a Roma, Milano e Firenze
ad esempio, durante il precedente periodo di crescita
dei valori immobiliari (dal 1986 al 1992), i prezzi delle
abitazioni sono aumentati ad un tasso medio annuo
composto del 15,7% nella capitale, del 19,0% nel
capoluogo lombardo e del 17% a Firenze, mentre
nella successiva fase di contrazione (limitata agli anni
1993-1997) sono diminuiti a tassi decisamente più
contenuti, rispettivamente, del 3,8%, del 5,7% e del
4,7%. Il Grafico 1 mostra anche l’andamento dei costi
di costruzione nel lungo periodo, interpretabile come il
trend sotteso al ciclo immobiliare. La differenza tra le
curve dei prezzi e quella dei costi illustra bene – e, per
così dire, quantifica – il ciclo reale della rendita.
GRAF. 1. IL CICLO DEL MERCATO IMMOBILIARE A
ROMA, FIRENZE E MILANO - Valori medi nominali
al mq degli immobili a uso residenziale, numeri
indice (1986=100)
costo di produzione
Firenze
Milano
Roma
È interessante notare che andamenti del tutto simili
a quelli evidenziati per i mercati immobiliari italiani
hanno caratterizzato l’Europa: nella media degli 11
paesi dell’euro il ciclo immobiliare ha seguito una
212
fase di espansione dei prezzi dal 1986 al 1992, una di
contrazione fino al 1998 e si trova, attualmente, nel
pieno di un nuovo periodo di crescita
La presenza di un comune andamento dei prezzi
su scala così ampia, è una spia del fatto che sul
mercato immobiliare si fronteggiano una domanda e
un’offerta influenzate da motivazioni legate non solo
al valore d’uso dei beni scambiati, ma anche – e, anzi,
soprattutto – alla loro natura di beni d’investimento,
alternativi alle attività finanziarie. Molte delle variabili
che incidono sulle decisioni d’investimento delle
famiglie, infatti, hanno ormai un andamento piuttosto
uniforme a livello internazionale, in particolare nell’area
valutaria unica europea.
È proprio la doppia natura della casa come bene
primario e come asset di portafoglio, a renderla un
argomento prioritario – e al contempo molto complesso
– delle strategie di policy. Ed è sempre questa doppia
natura che determina l’andamento dei prezzi e degli
scambi sul mercato immobiliare.
Attualmente, sui mercati immobiliari italiani, si
osserva proprio una situazione di questo tipo: la
domanda di immobili è sostenuta essenzialmente dalle
motivazioni di carattere speculativo e precauzionale
e dal segmento di domanda d’uso che non trova
conveniente rivolgersi al mercato degli affitti. Per
questo motivo la fase di aumento dei prezzi di acquisto
e dei canoni d’affitto non mostra, ancora, segni di
cedimento. La rarefazione degli scambi in atto da quasi
un biennio, infatti, è l’indice di un crescente eccesso di
domanda sul mercato.
In questa fase crescente del ciclo, dunque, l’aumento
dei prezzi distribuisce benefici sui proprietari – in
particolare su chi sfrutta il bene immobiliare a scopo
d’investimento – e costi, per converso, su locatari e
soggetti in cerca di abitazione a qualsiasi titolo.
Si è prima accennato al fatto che, oggi, il disagio
abitativo non si traduce più nel problema dell’accesso
di massa ai servizi abitativi primari, ma è pur vero che
questo tipo di problema riguarda fasce sociali ristrette
ma ben identificabili: i lavoratori immigrati, i nuovi
nuclei familiari – specie se costituiti da percettori di
reddito con occupazioni flessibili – e alcune categorie
specifiche come, a esempio, gli studenti non residenti
nella città sede degli studi.
L’accesso al diritto primario all’abitazione,
dunque, rischia di diventare un problema sociale di
marginalizzazione, non necessariamente connesso
con un problema effettivo di povertà, quantunque
non vadano escluse connessioni anche frequenti, ma
certamente con fenomeni di precarietà e incertezza.
L’attuale, prolungata fase di aumento dei prezzi
d’acquisto e dei canoni di locazione, dati i benefici e i
costi che distribuisce, può aggravare queste forme di
marginalità.
G. Evoluzione della politiche abitative
Il
ridursi
delle
disponibilità
pubbliche
al
finanziamento dell’edilizia residenziale e, soprattutto,
3/12/2007 16:02:43
le mutate condizioni economico-sociali dei nuclei
familiari, impongono una sostanziale ridefinizione
delle politiche di settore.
Infatti, dobbiamo considerare alcuni elementi di
varia natura che determinano uno scenario in gran
parte mutato:
1 il flusso finanziario destinato alla realizzazione
di programmi di edilizia pubblica, nelle diverse
accezioni del termine,
proveniente da una
specifica misura fiscale (GESCAL- Gestione Case
Lavorator), si è interrotto per l’abolizione di tale
prelievo fiscale. Attualmente stiamo operando con i
residui di quanto accantonato negli anni scorsi, ma
se pure è necessario prevedere un nuovo canale
di finanziamento, stante la situazione economica
generale questo non avrà la dimensione del
precedente, e quindi dobbiamo pensare a strumenti
innovativi in termini di efficacia ed efficienza.
2 Le dinamiche socio economiche degli ultimi
anni hanno portato ad un mutamento della domanda
di abitazioni sociali o comunque di sostegno per
soggetti con caratteristiche diverse dai tradizionali,
pertanto è necessario anche prevedere strumenti
di intervento che forniscano risposte adeguate ed
in parte innovative.
3 In particolare è emerso chiaramente che è in
forte aumento un segmento sociale che non ha i
requisiti per rientrare fra i beneficiari delle politiche
pubbliche, ma non ha al contempo la capacità
finanziaria di entrare nel mercato corrente: i due
termini infatti, per l’andamento della rendita e del
mercato si sono sempre più divaricati. Anche per
questa «fascia grigia» occorre predisporre strumenti
innovativi che permettano il recupero di situazioni
che stanno scivolando verso l’emergenza.
Si tratta di un insieme di proposte in grado di
trasmettere segnali precisi anche nella fase attuale
che va necessariamente considerata di transizione:
l’obiettivo, infatti, non è soltanto quello di accelerare il
completamento delle realizzazioni in corso e di rendere
operativi i finanziamenti residui, ma anche di attivare
interventi che si caratterizzino per quelle stesse
modalità che dovranno costituire elementi centrali dei
programmi futuri.
Tra queste sono da evidenziare, nel merito, la
collocazione dell’edilizia sociale all’interno dei più
complessivi processi di riqualificazione delle strutture
urbane e, nel metodo, la formalizzazione di percorsi
procedurali che impegnino e responsabilizzino nel
proprio ruolo i diversi soggetti istituzionali coinvolti
(in particolare: Comuni e Livelli Ottimali di esercizio
associato delle funzioni).
Con questi presupposti, l’iniziativa più rilevante – a
cui vengono riservati circa 50 milioni di euro – persegue
la finalità di recuperare o realizzare alloggi da offrire in
locazione a canone controllato da includere all’interno
di programmi integrati.
I. Azioni
abitazioni
sperimentali
di
recupero
delle
Altre iniziative riguardano le modalità di utilizzo
delle risorse derivanti principalmente dalla cessione egli
alloggi ERP-Edilizia Residenziale Pubblica, la promozione
di forme sperimentali concernenti la partecipazione
dell’utenza alla manutenzione del patrimonio edilizio,
il sostegno ad interventi di ripristino di alloggi (o di
riconversione alla destinazione residenziale) e di
edifici da concedere in locazione mediante forme autoorganizzate della domanda e l’acquisto della nuda
proprietà di alloggi abitati da anziani, in modo da
incrementare il patrimonio di edilizia pubblica.
H. I programmi regionali di edilizia sociale in
corso
ASSE POLITICO ISTITUZIONALE
La revisione delle strategie di politica pubblica
per la casa, dato il vincolo sempre più stringente
sui finanziamenti e la rilevazione delle nuove forme
di disagio abitativo, richiede di dover calibrare e
coordinare interventi maggiormente mirati e selettivi
– seppur rientranti nelle tipologie tradizionali (edilizia
sovvenzionata e agevolata, contributi e incentivi) –,
che potrebbero avere un impatto non trascurabile sulla
zona grigia di cui si è detto precedentemente, nonché
effetti di calmiere per la generalità del mercato.
Selettività sulle categorie-obiettivo e concentrazione
territoriale, infatti, possono essere i presupposti di
una reale incisività degli interventi, pur in presenza di
minori risorse.
In questo contesto, iniziative in ambito regionale
sono comunque in corso. Di recente, infatti, la Regione
Toscana ha approvato un programma riguardante il
settore dell’edilizia sociale articolato in più azioni che,
nell’insieme, prevedono un impegno di nuove risorse
finanziarie prossimo a 100 milioni di euro.
È a tutti noto che di recente la ripartizione delle
competenze tra i diversi livelli istituzionali è stata
oggetto di diversi provvedimenti legislativi di portata
vasta e di contenuti rilevanti.
Ne è conseguita una riconfigurazione dei ruoli e delle
compiti di Stato, regioni e comuni che ha prodotto,
in piena sintonia con il principio di sussidiarietà
considerato il cardine del processo devolutivo, un
sostanziale passaggio dei poteri.
La nuova organizzazione – secondo il Decreto
legislativo 112/1998 – prevede che le funzioni
di programmazione delle risorse e di gestione e
attuazione degli interventi spettino in via esclusiva alle
regioni le quali sono anche responsabili delle decisioni
per quanto attiene l’individuazione degli obiettivi, la
selezione degli interventi ritenuti più idonei e la scelta
delle tipologie residenziali da incentivare.
Il processo non è ancora concluso, anzi, l’esito
finale è ancora lontano dall’essere definito, sia negli
scenari generali che nei contenuti specifici. Se in ogni
213
3/12/2007 16:02:43
caso è consolidato il fatto che a Regioni ed Enti locali
sono da assegnare più estese responsabilità, non può
darsi per scontato che, nel settore dell’edilizia sociale,
tale processo comporti come implicita conseguenza il
disimpegno finanziario dello Stato, tanto più in assenza
di un pieno conseguimento di autonomia fiscale a livello
locale. La Finanziaria per l’anno 2002, per la prima
volta, non prevede risorse per sostenere programmi di
edilizia sociale o di riqualificazione urbana, invertendo
una prassi che da sempre, attraverso i fondi Gescal
(ma non soltanto), ha visto lo Stato finanziare il
comparto, sia come sostegno alle fasce di reddito più
basse sia, più di recente, come incentivi ad interventi
per elevare la qualità urbana.
Per di più, gli ultimi stanziamenti statali previsti
dalla legge 21/2001 sembrano subire sostanziali
riduzioni: ne consegue che le uniche risorse che si
rinvengono nel bilancio sono destinate ad alimentare
il Fondo nazionale istituito dalla legge 431/1998 (la
riforma delle locazioni) e non è di poco conto osservare
che, dagli iniziali 389 milioni di euro previsti per il
1999, le disponibilità per l’anno in corso sono pari a
246 milioni di euro.
Con il riordino delle competenze in materia di
Edilizia Residenziale Pubblica sancito dalla legge
regionale 77/98, la cui attuazione può considerarsi
ormai compiuta, la Regione Toscana ha inteso fissare i
presupposti funzionali e organizzativi per un percorso
di riforma che, fondato sulla centralità del ruolo dei
comuni associati, sia in grado di delineare una più equa
e organica politica sociale della casa: orientando la
costruzione di un nuovo sistema di regole e strumenti
tesi a collocare l’edilizia sociale all’interno e in funzione
delle più generali norme che regolano il governo del
territorio; facendo sì che i finanziamenti destinati alla
casa possano diventare opportunità e risorsa per la
riqualificazione degli insediamenti e non già fattore di
ulteriore consumo di suolo.
Con la legge regionale 77/98, attuativa del Decreto
Legislativo 112/98, è stato infatti integralmente
ridisegnato il quadro delle competenze in materia di
edilizia residenziale pubblica.
I principi ispiratori della riforma del sistema ERP,
tanto complesso quanto rigidamente strutturato
su un insieme vastissimo di norme settoriali spesso
giustapposte e contraddittorie, possono essere così
brevemente descritti:
• trasferimento ai Comuni di tutte le funzioni
gestionali e tecnico-amministrative (unitamente a
quelle già proprie ai sensi della legge regionale 96/96)
connesse con l’attuazione degli interventi di edilizia
residenziale pubblica e mantenimento alla Regione
delle sole funzioni di indirizzo e controllo connesse
con la programmazione delle risorse e la verifica dei
risultati;
• centralità del ruolo dei comuni associati nella
definizione di politiche abitative effettivamente
aderenti alle specificità sociali ed economiche dei
diversi sistemi urbani locali ma che trovano nelle regole
214
e negli strumenti di governo del territorio i presupposti
per una efficiente ed integrata realizzabilità dei relativi
programmi di intervento;
• unitarietà, efficienza ed economicità della
gestione del patrimonio, tramite la ricomposizione in
capo ai Comuni della proprietà di tutto il patrimonio
ERP (trasferimento degli immobili di proprietà delle
ATER), da una parte, e una più nitida separazione tra
le funzioni di programmazione e di decisione (esclusive
della Regione e dei Comuni) e le funzioni realizzative
e gestionali che i nuovi Soggetti gestori sono chiamati
ad esercitare in modo unitario e nel rispetto delle leggi
vigenti, dall’altra.
ASSE GIURIDICO
In Italia, la legislazione specifica sull’edilizia
residenziale pubblica e la conseguente costruzione di
alloggi destinati alle famiglie in condizioni economiche
modeste hanno avuto in Italia una lunga tradizione,
che è iniziata nel corso del XIX secolo e si è sviluppata
successivamente in tre grandi fasi ben distinte tra
loro.
Alla prima fase appartengono i provvedimenti
legislativi succedutisi dal primo dopoguerra al 1971,
che si sono basati sul quadro giuridico introdotto dal
Testo Unico sull’Edilizia Popolare ed Economica del
1938 (Decreto Reale n.1165, del 28 aprile 1938), dal
quale sono nati gli Istituti Autonomi Case Popolari IACP.
In tale fase si sono realizzati principalmente il piano
INA-CASA, nato con la legge nº 43 del 28 febbraio
1949 (Legge Fanfani) e il piano GESCAL (1963-1973),
istituito con la legge n.60, del 14 febbraio 1963,
che ha operato avvalendosi della legge nº 167,del
18 aprile 1962, riguardante le “Disposizioni per
favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia
economica e popolare”.
La seconda fase (1971-1995) è caratterizzata dalla
legge quadro sulla casa 22 ottobre 1971, nº 865,
istitutiva degli IACP come unici referenti dello Stato in
materia di edilizia residenziale pubblica e dalle leggi nº
10, del 28 gennaio 1977, sul regime dei suoli, nº 513
dell’8 agosto 1977, sulla vendita degli alloggi, e nº 457,
del 5 agosto 1978 (piano decennale per l’edilizia).
La legge nº 865/71 ha rappresentato una tappa
fondamentale nello sviluppo della legislazione che ha
regolato l’intervento pubblico in edilizia residenziale.
Essa ha introdotto il principio di una programmazione
unitaria di tutti gli interventi di edilizia residenziale
pubblica e la riorganizzazione degli organi e degli
enti preposti a tale scopo. Per quest’ultimo aspetto la
legge ha provveduto all’eliminazione di tutti gli enti
pubblici operanti nel settore con la sola eccezione degli
IACP che sono divenuti gli unici soggetti incaricati
dell’esecuzione degli interventi di edilizia residenziale
pubblica. La legge istituì un nuovo organo centrale,
il CER (Comitato per l’Edilizia Residenziale) per la
distribuzione dei fondi previsti in esecuzione dei
programmi pubblici di edilizia residenziale alle singole
3/12/2007 16:02:43
Regioni, alle quali veniva affidata la localizzazione degli
interventi e la loro attuazione mediante la scelta dei
soggetti esecutori pubblici (IACP) e privati (cooperative
edilizie). La legge, disciplinando un nuovo regime di
esproprio per quanto riguarda le aree, ha rimediato alle
carenze della legge n.167/62, rendendone possibile il
reperimento ad un prezzo non elevato sia all’interno
che all’esterno dei centri urbani.
Nella seconda fase notevoli sono stati l’importanza
e l’apporto della legge n.457/78 che ha previsto un
piano decennale di edilizia residenziale riguardante:
• gli interventi di edilizia sovvenzionata diretti
alla costruzione di abitazioni e al recupero del
patrimonio edilizio degli enti pubblici;
• gli interventi di edilizia convenzionata e
agevolata diretti alla costruzione di abitazioni e al
recupero del patrimonio edilizio esistente;
• l'acquisizione e l'urbanizzazione di aree
destinate agli insediamenti residenziali.
La legge n.457 ha anche rivisitato l’assetto
istituzionale centrale, rideterminando le funzioni del
CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica), del CER e delle Regioni, alle quale veniva
demandato il compito di formulare, sulla base del
piano nazionale, i propri programmi quadriennali e i
progetti biennali di intervento, dopo aver individuato il
fabbisogno abitativo regionale.
Sulla base della legge n.457 (art. 2, secondo
comma) e del Decreto Presidenziale 24 luglio 1977,
nº 616 sul decentramento, il CIPE, su proposta del
CER, in data 19 novembre 1981 delibera di approvare
i criteri generali per le assegnazioni degli alloggi di
edilizia sovvenzionata e per la determinazione dei
relativi canoni, che costituiscono principi direttivi
cui le Regioni devono uniformarsi nell’esercizio della
loro attività legislativa in materia di assegnazione e
locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica
e di fissazione dei relativi canoni.
La legge 865/71 e la legge n.457/78 hanno
concretizzato il decentramento di alcune funzioni dallo
Stato alla Regioni, ma non ha apportato sostanziali
modifiche all’assetto degli enti pubblici che operavano
nell’ambito dell’edilizia residenziale pubblica.
Negli
anni
Novanta,
maturata
ormai
la
consapevolezza dell’importanza anche per l’ente
pubblico di essere in grado di operare con i criteri di
economicità e di efficienza tipici dell’impresa privata,
emerge l’esigenza di dotare gli enti preposti allo sviluppo
delle politiche di edilizia residenziale pubblica (IACP)
dei mezzi necessari al raggiungimento degli obiettivi
che già negli anni Settanta l’operatore pubblico si era
proposto di raggiungere ma che non era riuscito a
realizzare con le leggi nº 865/71 e seguenti.
L’attività costruttiva risulta caratterizzata dal
proseguimento del piano decennale (legge 67/88), e
dal nuovo programma della legge 179/92.
Da segnalare, infine, la Legge nº 560/93, che
consentendo la vendita di una cospicua parte del
patrimonio immobiliare degli Enti Pubblici, costituisce
la base per un rilancio dell’edilizia residenziale,
prevedendo espressamente il reinvestimento dei ricavi
per l’incremento e la riqualificazione della stessa.
ASSE URBANÍSTICO AMBIENTALE
Gli interventi urbani realizzati dal comune di
Firenze si sono concentrati, negli ultimi anni, in un
ampio processo di riorganizzazione, soprattutto
infrastrutturale, della città, volto al superamento
delle condizioni di degrado urbano e di disagio sociale
di certe aree, e alla integrazione di queste aree nel
tessuto urbano della città. Le iniziative intraprese
configurano una pratica urbanistica incentrata nello
sviluppo sostenibile della città, nella rivitalizzazione
del centro storico, nella riqualificazione della periferia
e nella ridefinizione degli usi per le aree industriali
abbandonate, dando attenzione allo sfruttamento del
patrimonio edilizio pubblico.
È in questo ambito che si inseriscono i programmi
urbani che comportano gli interventi sull’abitazione
intrapresi dal comune di Firenze. In questa linea,
l’azione comunale si è concentrata, in termini generali,
nella realizzazione di:
• Adeguamenti di edifici residenziali degradati
situati nelle aree centrali della città attraverso
programmi integrati di iniziativa pubblica, in
cui prevalgono azioni di conservazione di questi
edifici e l’adattamento integrato a funzioni urbane
compatibili con interesse storico proprio di questa
regione;
• Ristrutturazioni
di
palazzi
residenziali
localizzati in aree semi-centrali abbandonate della
città, attraverso un Programma di Riqualificazione
Urbana rivolto, tra l’altro, all’ottimizzazione delle
strutture sociali, degli spazi verdi e parcheggi ivi
presenti;
• Interventi negli edifici pubblici residenziali
localizzati in aree periferiche degradate, situate ad
ovest della città (Piagge- San Bartolo a Cintoia),
realizzati attraverso un ampio programma di
recupero urbano (rivolto, inoltre, all’installazione
di attrezzature sociali e al risanamento ambientale
dell’area)
• Ciò riguarda più specificamente la periferia
fiorentina, intendendo che le problematiche urbane
e funzionali di queste aree urbane periferiche sono
tipiche di agglomerati localizzati tra i limiti della
città e la sua area più consolidata e sviluppata.
I quartieri periferici di Firenze hanno avuto una
rapida crescita edilizia e sono stati sottomessi a
una pratica urbanistica molte volte poco integrata
rispetto al resto del tessuto urbano; sono inoltre
estranei a modelli urbani presenti nella aree più
antiche della città. Queste aree risentono della
difficoltà di accesso, dei problemi decorrenti
dal traffico e dall’inquinamento, della carenza di
strutture urbane e sociali, oltre che della bassa
215
3/12/2007 16:02:43
qualità funzionale delle residenze e della mancanza
di servizi privati e collettivi che compromettono la
qualità dello spazio abitativo e urbano come un
tutto.
nella posizione antagonista, che esprime la precarietà
sociale e stimola lo sviluppo di soluzioni innovatrici.
Particolarmente a Firenze attuano in modo
espressivo le seguenti entità e organizzazioni:
Queste aree sono state oggetto di interventi
denominati Contratti di Quartiere, che si inseriscono
in una ampia strategia del governo municipale per
la riabilitazione della regione periferica di Firenze,
attraverso la realizzazione integrata di vari programmi
urbani volti al recupero urbanistico, edilizio e
ambientale delle aree degradate, dando enfasi al
recupero dei complessi residenziali pubblici.
È il caso, per esempio, del contratto di quartiere
denominato “Le Piagge”. Il quartiere, localizzato in
un’area di espansione periferica nella parte occidentale
della città di Firenze, è costituito quasi esclusivamente
da edifici pubblici. Abitato da circa ottomila persone, è
carente di servizi e strutture pubblici, e presenta uno
stato di degrado urbano e di disagio sociale.
Questo contratto è stato realizzato attraverso
un finanziamento dello Stato (pari a circa 10,3
milioni di euro), con la proposta di realizzare azioni
urbane integrate ad azioni sociali, che prevedono
interventi costruttivi in un complesso residenziale
pubblico (costituito da circa 140 alloggi) e azioni di
riorganizzazione dello spazio pubblico. L’esecuzione
del contratto ha presupposto la realizzazione di attività
participative, dalla fase di elaborazione del progetto
sino alla sua finalizzazione, favorendo l’integrazione
sociale degli abitanti delle aree nei processi di sviluppo
del contratto, e facilitando il controllo dell’esecuzione
degli interventi previsti da parte della popolazione e
delle associazioni interessate.
È opportuno risaltare, infine, che un aspetto
importante dei Contratti di Quartiere risiede nella
eliminazione del degrado edilizio, soprattutto per
quanto riguarda i complessi residenziali in cattivo stato
di conservazione, con limiti funzionali e costruttivi,
localizzati in aree che riuniscono carenze di servizi e
di attrezzature sociali.
È proprio in funzione della presenza di un numero
significativo di complessi residenziali in queste
condizioni, localizzati nelle zone periferiche della città,
che il comune di Firenze sta intraprendendo questo
tipo di intervento urbano all’interno dei Contratti
di Quartiere, nel senso di recuperare i complessi
residenziali propriamente detti, in modo integrato
alla riqualificazione del quartiere in cui questi si
inseriscono.
SUNIA - “Sindacato Nazionale Unitario Inquilini
ed Assegnatari”, sindacato degli inquilini e locatari,
tradizionalmente vicino ai partiti di sinistra, che
garantisce assistenza e rappresentazione a un gran
numero di inquilini, in particolare di alloggi pubblici.
L’Unione degli Inquilini – “Unione Inquilini”,
organizzata anch’essa in modo sindacale, con posizioni
più radicali, agendo non solo nella rappresentazione
degli inquilini, ma anche stimolando un dibattito
pubblico complesso sulle politiche abitative, sul
reperimento di risorse per l’abitazione (a livello
nazionale), sull’impiego, sull’estensione del diritto
all’alloggio come diritto fondamentale delle persone.
Presente spesso anche nei momenti di mobilitazione
contro lo sfratto dei soggetti più deboli.
Il Movimento di Lotta per la Casa, soggetto
radicale e antagonista, portatore di istanze di soggetti
marginalizzati ed in grosse difficoltà sociali ed
economiche, in un’ottica di rivendicazione globale dei
diritti. È presente in diverse occupazioni di edifici in cui
vivono immigrati senza dimora, spesso luoghi di forme
di convivenza sperimentali tra soggetti tradizionalmente
diversi, o di forme di auto-organizzazione innovative.
A livello istituzionale le politiche regionali sono
normalmente discusse in tavole di intesa specifiche,
che contano con la presenza di numerosi soggetti, tra
cui anche i sindacati sopracitati.
A Firenze si è costituito nel 2004 una rete di
solidarietà antisfratto, costituita dalle tre entità
menzionate e da altri agenti sociali che cercano di
opporsi ai numerosi sfratti in andamento nella città, per
trovare soluzioni che permettano l’accesso all’alloggio
per i nuclei a basso reddito.
ASSE ORGANIZZAZIONE SOCIALE
Nella regione toscana, e in particolare nelle aree
urbane, si verifica la partecipazione attiva di diversi
agenti sociali che cercano di influire sul modo come
le amministrazioni trattano l’accesso all’abitazione
sociale. L’influenza di questi agenti si rende presente
sotto varie forme, tanto nel dialogo diretto con gli
organi pubblici come, d’altro lato, e forse più spesso,
216
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI
REGIONE TOSCANA. Diagnostica Locale Regione
Toscana. Progetto L’accesso al suolo ed all’abitazione
sociale nelle grandi città delle regioni metropolitane
dell’America Latina e d’Europa”. Firenze, 2005.
Note
La presente sintesi è stata costruita sulla base del Diagnostico
Locale della Regione Toscana, responsabilità dei Signori
Maurizio de Zordo (Regione Toscana) e Roberto Melosi (Comune
di Firenze), e della Documentazione dell’IRPET (Istituto di
Programmazione Economica della Toscana).
1
Titolo sulla cui base si occupa una determinata abitazione:
proprietà, affitto, ecc.
2
Secondo il documento: “I bilanci delle famiglie italiane”.
*
3/12/2007 16:02:44
SOMIGLIANZE
CONTINENTE
E
SPECIFICITÀ
IN
OGNI
ROSARIO E SÃO PAULO – AMERICA LATINA
Le due realtà presentate dalle città sudamericane
dimostrano in primo luogo una dimensione abbastanza
differente del problema dell’abitazione sociale, dato
che São Paulo si caratterizza come una metropoli
con più di 10 milioni di abitanti, mentre l’area
metropolitana di Rosario ha poco più di 1 milione e 200
mila abitanti. Nonostante le differenze, le situazioni
che caratterizzano il deficit abitativo delle due città
presentano somiglianze importanti, cosa che avvicina
le città quanto alle caratteristiche del problema
studiato.
La Regione Metropolitana di São Paulo (RMSP),
per la sua portata, presenta un deficit abitativo
estremamente espressivo nel contesto brasiliano,
con una stima di circa 361 mila unità. Il fattore più
significativo del deficit abitativo nella RMSP è la
coabitazione familiare che attinge 298.484 domicili.
Le situazioni di inadeguatezza abitativa dei domicili
privati nella RMSP indicano un altro fattore rilevante,
in cui la dimensione della crescita informale della
periferia metropolitana è espressa dalla situazione
di inadeguatezza fondiaria che interessa quasi la
metà dei domicili di famiglie nella fascia che va sino
a tre salari minimi1. La carenza di infrastrutture e di
installazioni sanitarie è dell’ordine del 50%. A Rosario,
invece, l’irregolarità fondiaria non si presenta come
caratteristica preponderante. Sebbene nell’Area
Metropolitana di Rosario esistano occupazioni illegali
di terreni, non è normale che avvenga l’occupazione
illegale delle abitazioni. Le difficoltà di regolarizzazione
fondiaria a Rosario sembrano esser relazionate al
problema dei costi di tale processo, mentre in Brasile
questa situazione corrisponde, oltre all’aspetto
economico, a un insieme di fattori più complessi che
coinvolgono la struttura fondiaria e la distribuzione di
competenze tra i diversi livelli di governo.
Nell’Area Metropolitana di Rosario circa un terzo
delle abitazioni (82.407 unità in numeri assoluti)
presenta qualche tipo di inadeguatezza abitativa. Di
questo totale, il 41,29% corrisponde alle abitazioni
precarie con addensamento eccessivo, essendo questa
la situazione più grave. Tuttavia, l’aspetto dell’offerta
dei servizi di approvvigionamento idrico e del sistema
fognario nella AM di Rosario merita una certa evidenzia,
dato che, sebbene i dati presentino dei miglioramenti,
l’offerta di tali servizi si caratterizza come il principale
problema infrastrutturale. A corroborare quanto detto,
la privatizzazione del servizio per la fornitura dell’acqua
potabile non ha avuto successo e la concessione è
tornata a carico della Provincia. Inoltre, la capacità di
ampliamento della copertura dei servizi e la sua qualità
sono state compromesse, non riuscendo a soddisfare
la domanda.
Gli scenari attuali delle due città riflettono processi
di strutturazione dello spazio urbano associati a
dinamiche economiche che hanno scatenato una
urbanizzazione intensa con la costituzione di periferie
dalla qualità molto bassa. Sono città che possono essere
caratterizzate come poli di attrazione per l’offerta
intensa di lavoro in un determinato periodo, cosa che
ha implicato una grande crescita e la costituzione di
contesti metropolitani.
A São Paulo l’espansione dell’economia locale è
stata direttamente relazionata alla industrializzazione
del paese, scatenando un processo di urbanizzazione
intensa e allo stesso tempo precaria, come componente
necessaria per la realizzazione di tale espansione. La
crescita è avvenuta a partire dalla formazione di una
grande e continua macchia urbana, che ha comportato
una conurbazione intermunicipale, e ha consolidato la
Regione Metropolitana con un tipo di urbanizzazione
dai grandi contrasti tra la porzione legale, dotata di
infrastruttura, e l’illegale, con grandi precarietà e
carenze.
Nel caso di Rosario, il periodo di crescita economica
legata
all’attività
portuaria,
e
posteriormente
industriale, sin dal XIX secolo e durante il XX secolo,
ha comportato un flusso di popolazione migrante che,
nella sua maggior parte, è riuscita a stabilirsi soltanto
in condizioni urbane precarie. La costituzione dell’area
metropolitana, tuttavia, si è avuta soprattutto in
funzione dello sviluppo della rete ferroviaria e stradale
piutttosto che del consolidamento di una macchia
continua, come nel caso della capitale paulistana.
La Regione Metropolitana di São Paulo è stata
istituita nel 1973, senza che sia stato creato sino ad
oggi un organo istituzionale di governo metropolitano.
Esiste, tuttavia, dal 1975, un organo di pianificazione
che elabora progetti e studi, offrendo consulenza e
assistenza tecnica, denominato Emplasa – Impresa
Paulista di Pianificazione Metropolitana SA. Nel 1993
questa impresa ha prodotto, tra gli altri lavori, il Piano
Metropolitano della Grande São Paulo 1994/2010,
senza tuttavia disporre della capacità per la sua
realizzazione.
A livello municipale, l’approvazione del nuovo Piano
Regolatore Strategico –PDE, nel 2002, si è configurato
come un importante segnale nell’agenda della politica
abitativa e urbana di São Paulo, contenendo progressi
significativi, principalmente per quanto riguarda il
sistema istituzionale e normativo, ma anche rispetto
alle iniziative riferenti alla facilitazione del processo di
regolarizzazione. I suoi dispositivi mancano tuttavia di
procedimenti per l’esecuzione.
Un passo importante nel processo di pianificazione
di Rosario può essere ritenuto l’elaborazione, nel 1995,
del Piano Strategico Rosario, dove appariva una visione
metropolitana che è stata dettagliata meglio soltanto
nel 2004, con il Piano Strategico Metropolitano, che
a sua volta ha proposto la formazione del Consiglio
di Intendenti dell’Area Metropolitana per incamminare
domande legate alla infrastruttura e servizi in comune.
La questione metropolitana, comunque, non è stata
affrontata effettivamente come priorità dall’agenda
locale e provinciale.
217
3/12/2007 16:02:44
È
importante
evidenziare
il
processo
di
decentralizzazione di entrambe le città. A São Paulo
si è avuto, nel 2002, un passo decisivo quanto alla
decentralizzazione amministrativa, con la creazione di
31 sottomunicipi con i loro rispettivi Piani Regolatori
Regionali, approvati nel 2004. A Rosario i Centri
Municipali di Distretto – CDM – hanno materializzato
la proposta di decentralizzazione messa in pratica dal
1995. L’ampliamento dell’autonomia municipale e
l’approfondimento della decentralizzazione a Rosario
sono comunque limitati, dato che la regolamentazione
di questo processo da parte della Provincia di Santa
Fe non è ancora avvenuta, impedendo la possibilità di
aumentare la capacità di riscossione e di raccolta di
prestiti da parte del municipio.
Dal punto di vista delle strutture vincolate
direttamente all’abitazione di interesse sociale,
il momento attuale per entrambi i paesi è di
riorganizzazione delle strutture di finanziamento e
di dibattito sull’utilizzazione delle risorse dei fondi
nazionali: il FONAVI (Fondo Nazionale dell’abitazione) in
Argentina, e il FNHIS (Fondo Nazionale dell’Abitazione
di Interesse Sociale) in Brasile. Si cerca di stabilire
nuovi piani per il sistema di finanziamento della politica
abitativa a partire da criteri più specifici per ogni
istanza, soddisfacendo prioritariamente la domanda
della popolazione meno abbiente e l’ampliamento della
produzione privata per i nuclei di reddito medio.
È importante ricordare che lo Stato di São Paulo
dal 1989 conta su una capacità di generazione di
risorse specificamente per il settore abitativo a partire
dall’assegnamento dell’1% dell’ ICMS (imposta sulla
circolazione di merci e servizi) riscosso nello Stato.
Anche se la concretezza e l’impatto dell’applicazione
di queste risorse nella reduzione del deficit abitativo
possano essere relativi, tale determinazione è una
eccezione nello scenario brasiliano.
Un punto importante e che può contribuire in modo
determinante ad ampliare la capacità produttiva di
nuovi alloggi in entrambi i contesti è la disponibilità di
terra pubblica per la produzione in scala. A questo scopo
l’utilizzazione di strumenti urbanistici che possano
materializzare la funzione sociale della proprietà
diventa una necessità, così come si rende necessaria
la realizzazione di forme di appropriazione pubblica di
aree urbane decorrenti dall’investimento pubblico e
dallo sviluppo urbano, come per esempio, attraverso la
concessione onerosa del diritto di costruire, conforme
la legislazione paulistana.
Queste e altre azioni indicano la premente necessità
di esplicitare le attribuzioni e le articolazioni delle
differenti sfere di governo, così come le aree settoriali
per l’azione, in modo da combattere la frammentazione
delle politiche e permettere l’attuazione in una scala
metropolitana. Oltre a ciò, l’articolazione con la
società civile si è anch’essa mostrata importante nella
materializzazione di soluzioni più adeguate ai problemi
presentati. Nel caso di Rosario è rilevante la continuità
amministrativa per oltre un decennio del governo
municipale (1995-2007), cosa che ha rappresentato
218
l’approfondimento di processi di pianificazione,
partecipazione sociale e adeguamento dei programmi
realizzati nel senso di articolare differenti aree,
specialmente nel campo delle politiche sociali.
Nel caso di São Paulo, nonostante esista un certo
consolidamento quanto alle modalità di programmi per
i differenti tipi di carenze e necessità residenziali, la
sua continuità e intensità varia storicamente al variare
delle amministrazioni municipali.
D’altro lato, nelle due città l’opzione verso programmi
di urbanizzazione di alloggiamenti irregolari, che
priorizzano la permanenza della popolazione nell’area
e l’esecuzione di una infrastruttura necessariamente
minima (unità sanitarie, collegamenti alla rete
fognaria e alla rete delle acque pluviali, per esempio),
sono programmi chiaramente assunti come politica
pubblica.
Di fronte alla dimensione della domanda, ad ogni
modo, è evidente come la costruzione di nuovi alloggi
sia urgente, e tuttavia sono indispensabili misure
strategiche che entrambe le città hanno nei loro piani,
o programmi che potranno dare contributi positivi. Tra
queste si contano: programmi di assistenza tecnica
per la prevenzione dei rischi; applicazione di strumenti
urbanistici per permettere l’utilizzazione di immobili
vuoti, terreni sottoutilizzati; induzione dell’abitazione
nelle aree consolidate, più centrali, come alternativa
all’espansione periferica; il riconoscimento della
regolarizzazione fondiaria come elemento fondamentale
della politica urbana attraverso azioni specifiche per
garantire la sicurezza del possedimento.
In questo modo è possibile dire che, a partire
dal confronto delle situazioni presentate, Rosario
e São Paulo condividono delle sfide che sono
caracteristiche della realità latinoamericana, dove il
problema dell’abitazione è decisivo per contribuire alla
diminuzione delle disuguaglianze sociali. L’abitazione
assume in questi paesi non solo la condizione di
alloggio, ma la possibilità di inserimento nel contesto
urbano e l’accesso al mercato di lavoro e ai beni di
consumo collettivo.
BARCELLONA E TOSCANA – EUROPA
I due casi europei descritti in questo lavoro si
avvicinano in molte questioni relative all’accesso
al suolo e all’abitazione sociale, tuttavia vale la
pena evidenziare alcune caratteristiche generali che
differenziano i casi.
La popolazione dell’agglomerato urbano in cui
si trova Barcellona è significativamente superiore,
con oltre 4 milioni di abitanti, mentre la Toscana,
complessivamente, supera di poco i 3,5 milioni. La più
grande conurbazione metropolitana della Toscana è
quella fiorentina (il cui nucleo è la città di Firenze) con
meno di 1 milione di abitanti.
Le due regioni comparate si assomigliano quanto
alla rilevanza che esercitano nello scenario economico
dei rispettivi paesi. Barcellona è la capitale della
Catalogna, la regione che contribuisce maggiormente
3/12/2007 16:02:44
al PIL spagnolo2, tanto in numeri relativi come assoluti,
avvicinandosi alla media del PIL procapite europeo,
mentre la maggior parte della Spagna è sotto la media
dell’Unione Europea. Allo stesso modo, la Toscana è al
di sopra del reddito medio procapite italiano, e anche
sopra la media europea.
Nei casi studiati si è verificato il ripetersi di
caratteristiche comuni sulla costituzione della domanda
che presenta difficoltà di accesso all’abitazione,
rappresentata prevalentemente dalla popolazione
di immigrati e di anziani. La previsione del continuo
invecchiamento delle popolazioni è comune in
entrambe le regioni e consente di supporre la crescita
di questa domanda e indica la necessità di una strategia
specifica per garantire l’accesso all’abitazione di questo
segmento.
Nel caso degli immigrati è meno prevedibile la sua
dinamica di crescita, e le politiche abitative attuali
presentano difficoltà nell’incorporarli come beneficiari
dei prodotti abitativi. Vi è anche da considerare che il
semplice accesso all’abitazione da parte degli immigrati
non è sufficiente a risolvere problemi più grandi, come
la coesione sociale e l’integrazione economica di
queste persone. Tuttavia non ci sono dubbi riguardo al
fatto che garantire una degna dimora è uno dei diritti
sociali che contribuiscono di più allo stabilimento fisso
di questa popolazione e alla sua integrazione nella
società.
Il modo in cui si struttura l’aspetto dell’accesso
all’abitazione, tanto a Barcellona quanto in Toscana, è
abbastanza simile. Anche il modo come è stato trattato
storicamente permette di stabilire dei paralleli. Nel
dopoguerra europeo si sono prodotte grandi quantità
di abitazioni nelle due regioni, e il problema del deficit
quantitativo esistente è stato risolto attraverso la
costruzione massiccia di abitazioni sociali, generalmente
sotto la forma di grandi complessi residenziali.
La rigidità di questo tipo di intervento – costruzione
di complessi residenziali – comune ai due casi,
evidentemente con le differenze e peculiarità di
ogni regione, specialmente dovuta alla scala delle
costruzioni, ha avuto come effetto sullo spazio urbano
l’apparizione di aree monofunzionali, di bassa qualità
urbana. La scala urbana di maggiori proporzioni della
capitale catalana ha determinato che la costruzione di
questi complessi avvenisse in aree periferiche, mentre
in Toscana è stato possibile integrarli alla città in modo
più favorevole.
Nel caso di Barcellona c’è stato un effetto
aggiuntivo, non percepito in Toscana, che è stata la
nascita di alcuni barrios marginales che non sono stati
sradicati dalle politiche pubbliche prodotte durante la
dittatura franchista, in quanto erano considerati come
aventi le condizioni minime di abitabilità. Questi sono
rimasti sino ad oggi come aree periferiche di bassa
qualità urbana.
Tanto nei complessi residenziali di entrambi i casi
come nei barrios marginales (quartieri marginali)
di Barcellona, l’insufficiente qualità dell’habitat,
considerata inadeguata all’uso abitativo, si configura
attualmente come deficit abitativo dal punto di vista
qualitativo, sul quale attua una quota significativa
delle politiche abitative.
Una volta determinato il problema del deficit
quantitativo, le politiche abitative, tanto a Barcellona
quanto in Toscana, si sono proposte di risolvere il
deficit qualitativo, più specificamente: promuovere
rimodellamenti, tanto nel patrimonio edificato quanto
negli spazi pubblici, e offrire attrezzature sociali,
con l’obiettivo di migliorare le condizioni di vita
delle popolazioni residenti. Secondo il Diagnostico
di Barcellona, si è trattato di “render degne le aree
centrali precarie” e di “monumentalizzare la periferia”.
La presenza di residenze sovvenzionate in aree di
nuova urbanizzazione, o in aree urbane sottoutilizzate,
è stata facilitata attraverso l’ottenimento di suolo
pubblico, avuto con le cessioni obbligatorie negli
interventi urbani. Nel caso di Barcellona, i Piani Parziali
esigono la cessione obbligatoria del 20% del suolo
per la costruzione dell’abitazione sovvenzionata, in
casi di nuove urbanizzazioni. In modo simile, è in
andamento a Firenze per lo meno un grande progetto di
rimodellamento delle strutture urbane, dove si prevede
il recupero di abitazioni e la costruzione di nuovi alloggi
popolari. Attraverso proventi dell’Unione Europea e
col sostegno di imprese private, la Regione Toscana
sta investendo nella riqualificazione della periferia di
Firenze – distretto “Le Piagge” – in modo integrato alla
politica urbana regionale. Si tratta della costruzione di
un parco urbano lineare con vari interventi puntuali
che articolano l’aspetto urbano con quello ambientale.
Si tratta, in pratica, in entrambe le città, della
realizzazione di progetti urbani per parti della città.
Sono frammenti urbani, in cui si promuove un insieme
di funzioni (non solo l’abitazione e l’infrastruttura
urbana). Questo tipo di proposta cerca di capire la
complessità della città e includere la periferia nella
sua dinamica. Cerca quindi di integrare la produzione
residenziale con una qualificazione urbana dinamica.
Sebbene si consideri positivamente anche
l’ottenimento del suolo pubblico attraverso progetti di
intensificazione dell’uso del suolo urbano (rinnovamenti
urbani) come nel caso del PERI (Piano Speciale di
Riforma Interna) di Ciutat Vella, il Diagnostico di
Barcellona valuta
che in molti interventi urbani
occorsi, questa attività non è stata seguita da una
politica ugualmente attiva nell’ambito dell’abitazione.
La produzione pubblica di abitazione, in questi casi, è
servita da modello quanto alla qualità, ma è stata poco
espressiva quantitativamente. L’abitazione pubblica è
stata sufficiente soltanto per alloggiare nuovamente
le persone interessate dalle attuazioni urbanistiche,
ma non è riuscita a cambiare le dinamiche residenziali
nelle aree.
Un’altra caratteristica comune ai casi analizzati si
riferisce all’orientamento pubblico sul funzionamento
spontaneo del mercato immobiliario privato. Con la
finalità di indurre l’attività del mercato per rispondere
alle necessità della collettività, sono state realizzate
politiche che cercano di ampliare le condizioni di
219
3/12/2007 16:02:44
accesso al suolo e all’abitazione ai settori medi della
società. Con una parte della domanda soddisfatta dal
settore privato, le amministrazioni pubbliche possono
concentrare l’offerta diretta alle famiglie che non hanno
condizioni di accedere per conto proprio all’abitazione.
Storicamente questo modello privilegiava, nel caso delle
classi medie, modelli di politica basati sull’acquisizione
della proprietà della casa.
Tuttavia, attualmente si ha nella formazione di
un mercato di locazioni il modo più appropriato di
garantire l’accesso all’abitazione delle fasce inferiori
di medio reddito. Tra le strategie d’intervento per
accogliere questa popolazione va evidenziato il
fomento al mercato di affitti, affinché questo dia vita
ad alloggi per le famiglie senza capacità di acquisizione
dell’immobile, rendendo possibile così la soluzione di
una parte del problema abitativo del mercato privato,
senza che ci sia spesa pubblica.
Nel caso della Toscana, c’è almeno un’altra modalità
di attuazione pubblica sul mercato degli affitti, che
è il sostegno al reddito delle famiglie locatarie, che
attraverso un fondo pubblico assegna i mezzi finanziari
alle famiglie con difficoltà economiche, per aiutarle
nel pagamento dell’affitto. I destinatari potenziali di
tale intervento sono rappresentanti di nuclei familiari
con un reddito troppo esiguo per ottenere la proprietà
dell’abitazione residenziale nel mercato privato, ma
con reddito sufficiente per ottenere la concessione di
un alloggio sovvenzionato in edificio pubblico.
Lo stesso Diagnostico prodotto dalla Toscana,
tuttavia, presenta una possibile contraddizione
genericamente indicata per gli interventi di questo
tipo, come il rischio che l’ausilio, che consente alle
famiglie di mantenere il pagamento degli affitti,
produca impatti sui livelli di offerta e un conseguente
rialzo dei prezzi, il cui contenimento dovrebbe essere
l’obiettivo dell’intervento pubblico. Al contrario,
consente, e a volte incentiva, il mantenimento degli
affitti a un livello elevato.
220
Note
1
Il salario minimo è pari a 380 reais, ovvero circa a 150
euros, oppure 210 dollari.
2
Nel 2001 la Catalogna ha avuto un Prodotto Interno Lordo
– PIL – di 83 miliardi di Euro, cosa che rappresentava il 19%
del PIL spagnolo. Cfr. “El Territori Metropolità de Barcelona
– Dades bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona
Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de
Barcelona, p. 8.
3/12/2007 16:02:44
CONSIDERAZIONI FINALI
Analizzati nell’insieme, gli sudi realizzati sulle
quattro città, inseriti in contesti piuttosto diversi,
evidenziano che l’accesso al suolo e all’abitazione
sociale rappresenta un tema di notevole rilevanza che
esige una comprensione e azioni articolate.
I casi europei e latinoamericani hanno consentito
di realizzare alcune approssimazioni, così come hanno
permesso di identificare importanti differenze che
riguardano il contesto economico, storico e sociale,
la dimensione e la qualità del deficit e le principali
politiche pubbliche praticate in relazione al tema.
In primo luogo è necessario ricordare che la
situazione demografica nei casi studiati presenta
variazioni significative, con riflessi sulla domanda
per nuove abitazioni. La Toscana si evidenzia per
presentare un tasso di crescita negativo, con perdite
di popolazione significative. Barcellona ha mantenuto
un tasso di crescita stabile, in cui la riduzione è
compensata dall’arrivo di immigrati. Rosario e São
Paulo posseggono tassi di crescita positivi, sebbene
inferiori a quelli verificatisi nelle decadi precedenti. A
São Paulo, tuttavia, va rilevato che la crescita della
popolazione avviene soprattutto in aree di favelas e
in lotti irregolari, molte volte su aree ambientalmente
fragili, come nel caso delle occupazioni di aree dove
sono presenti sorgenti. Ciò che si evidenzia, comunque,
in modo comune in tutte le città, e enfaticamente in
quelle latinoamericane, specialmente a São Paulo, è
lo svuotamento del centro in termini di popolazione
residente e la forte espansione delle aree periferiche,
senza infrastruttura.
La diversità della dimensione del problema
dell’abitazione sociale diventa ancor più evidente
quando si compara il municipio di São Paulo, con 10
milioni di abitanti (totalizzandone quasi 20 milioni
nella Regione Metropolitana) e la regione fiorentina, in
Toscana, con meno di 1 milione, dove la città centrale,
Firenze, non arriva a mezzo milione.
Le città di Rosario e São Paulo si caratterizzano
per il possesso di un significativo deficit abitativo,
quantitativo e qualitativo, quest’ultimo decorrente dalla
precarietà residenziale, dall’addensamento eccessivo
o dalla coabitazione familiare. Si rendono necessari
nuovi alloggi e il miglioramento di quelli esistenti,
particolarmente per quanto riguarda l’infrastruttura e
le condizioni fondiarie.
D’altro lato, a Barcellona e in Toscana, una volta
determinato il problema del deficit quantitativo, le
politiche abitative di entrambi i casi si sono proposte
di risolvere il deficit qualitativo, con l’obiettivo di
migliorare le condizioni di vita delle popolazioni
residenti di aree degradate, complessi residenziali o
anche aree periferiche di bassa qualità urbana.
A São Paulo la questione dell’irregolarità fondiaria
rappresenta una parte significativa dell’inadeguatezza
abitativa. Favelas e lotti irregolari da molto tempo
sono riferimenti costanti nella storia e nel paesaggio
della città. Le strategie governamentali di intervento in
questi contesti, al contrario, sono cambiate abbastanza
durante questo ultimo secolo. Si sono alternate misure
di rimozione di favelas più centrali verso aree periferiche
della città, senza conoscere l’esistenza di questo tipo di
nuclei popolazionali, rendendoli invisibili agli occhi della
legge e delle poliche pubbliche. Relativamente ai lotti,
ci sono state azioni amministrative di regolarizzazione
iniziate alla fine degli anni 70. A partire dagli anni 80,
un insieme di domande popolari ha inserito nell’agenda
delle amministrazioni pubbliche locali la necessità del
riconoscimento formale degli alloggi popolari, e della
loro integrazione al resto della città mediante processi
di urbanizzazione e regolarizzazione del possesso di
terra a favore dei residenti. Ha avuto inzio, allora,
nel paese un periodo di mutamento nel concetto del
diritto alla proprietà che è risultato nell’iscrizione della
funzione sociale della proprietà nella Costituzione, che
ha anche incluso il diritto all’abitazione tra i diritti sociali
costituzionalmente istituiti. Nel 2001, lo Statuto della
Città ha regolamentato gli strumenti per la promozione
della funzione sociale della proprietà e della garanzia
del possesso. Tuttavia il processo procede lentamente
e con molte difficoltà sia nella sfera giuridica che
nella disponibilità di mezzi finanziari. Nella città di
Rosario l’irregolarità fondiaria non si presenta con la
stessa intensità, sebbene nella sua area metropolitana
esistano occupazioni illegali di terreni. Tuttavia, gli anni
recenti, di crisi economica, hanno mostrato la nascita
di occupazioni molto precarie in aree pubbliche negli
interstizi del tessuto urbano della stessa città centrale,
Rosario. A Barcellona alcuni quartieri marginali
possedevano precarietà nei titoli terrieri, oltre a
presentare irregolarità dal punto di vista urbanistico,
e oggi sono oggetto di interventi di politiche pubbliche
non solo abitative e urbane, ma anche di assistenza
sociale. Nella regione Toscana questo problema non è
menzionato.
Un altro fatto di grande importanza è il ruolo
differenziato disimpegnato dal mercato immobiliare
privato nella promozione dell’abitazione in ognuno
di questi casi. Mentre nelle città europee il mercato
soddisfa gran parte della domanda, a São Paulo il
mercato formale attinge una fetta molto piccola.
L’aumento della capacità di promozioni imprenditoriali,
come forma per diminuire la pressione sulle risorse e
sul finanziamento pubblico, perché questo si concentri
di fatto nelle fasce dei meno abbienti, è imprescindibile
per la produzione in scala in Brasile e in Argentina. Nel
caso europeo la partecipazione del mercato sembra
coprire uno spettro maggiore delle fasce di reddito, in
funzione della capacità di pagamento più omogenea e
a lungo termine. Nonostane ciò, le sovvenzioni sono
necessarie per la parte della domanda in America
Latina, fondamentali per un ampio settore della
popolazione.
La produzione di locazione sociale è vista come
alternativa alle domande specifiche, per esempio di
anziani e immigrati, come risaltato dal caso europeo,
ma si presenta come alternativa la situazione
latinoamericana, dato che parte della domanda per
221
3/12/2007 16:02:45
le abitazioni si trova in nuclei di reddito totalmente
insufficienti per qualsiasi tipo di pagamento per
l’acquisizione di una casa, oltre a servire come
alternativa in casi temporanei.
In modo generale le differenze storiche tra Europa
e America Latina dimostrano che la dimensione
e le situazioni del problema di accesso al suolo e
all’abitazione sociale sono molto diverse. In America
Latina la questione è più grande ed è strutturale.
Così, considerando anche l’impatto che il processo
di globalizzazione impone alle città e alle persone,
attraverso la limitazione dell’azione dello Stato o della
precarietà delle condizioni di lavoro, lo scenario che
si presenta richiede trasformazioni strutturali, oltre
le necessarie azioni nella sfera locale. La rilevanza di
questa azione locale tuttavia risulta evidente nel caso
di Rosario che, durante un periodo di crisi nazionale in
Argentina, è riuscita nel periodo 1992-2001 a ridurre
il numero di domicili con NBI (Necessità Basiche
Insoddisfatte) e con addensamento eccessivo, come
mostra il censimento del 2001.
La città e la proprietà devono compiere una funzione
sociale indispensabile in tutti i casi per orientare la
guida delle politiche pubbliche urbane e degli interessi
privati. Ciò significa anche il riconoscimento della casa
come uno dei diritti umani, cioè, la politica abitativa
intesa come politica sociale e economica con esplicito
carattere ridistributivo.
In questi termini, l’esistenza di un considerevole
parco di immobili non disponibili ad abitazione, come
in Spagna, la seconda residenza e immobili di turismo
chiusi in gran parte dell’anno e, nel caso di São Paulo,
immobili vuoti e abbandonati nelle aree centrali,
mostrano una situazione polemica.
È rilevante anche menzionare l’importanza di
rispettare la diversità sociale e culturale di ogni luogo,
rifiutando l’adozione di modelli che si applicano a
qualsiasi paese, indistintamente, cosa che esige,
tra le altre cose, un cambiamento nella logica di
operare delle agenzie multilaterali di finanziamento
attraverso i loro programmi ampiamente presenti nel
continente latinoamericano, così come delle proprie
istanze di governo. Anche così, questioni come la
flessibilizzazione di concetti quanto alla regolarità
dell’immobile e della terra sono necessarie per la
facilitazione dell’approvazione di finanziamenti che
possano generare grandi impatti positivi per la
realizzazione di soluzioni più adeguate alle situazioni
esistenti.
Tra le pratiche osservate, va fatta qualche
menzione: in Brasile, e di conseguenza a São Paulo, il
procedimento del calcolo del deficit abitativo in termini
numerici è molto rilevante, dato che permette di intuire
una dimensione di mezzi finanziari che mancano per
la sua soluzione. Rosario relativizza di più il problema,
al trattare “situazioni di insufficienza”. Mentre a São
Paulo si dispone di risorse ampie e economiche di
finanziamento di ambito nazionale, con il risparmio
compulsorio rappresentato dal Fondo di Garanzia di
Tempo di Servizio¹, Rosario ha beneficiato di una
222
lunga continuità amministrativa locale relativamente
alle politiche pubbliche, cosa che non avviene a São
Paulo.
Barcellona e la Toscana mostrano una offerta alla
domanda fatta dal mercato in un modo abbastanza
ampio. Dispongono di strumenti consistenti di
induzione e regolazione di questo mercato, applicando
varie forme per garantire l’assegnazione di parte della
produzione all’abitazione sociale. Contano su formule
che obbligano, nei nuovi imprendimenti, la riserva di
determinata quota delle unità (nell’ordine del 20% a
Barcellona) come abitazione protetta, promuovendo la
diversità sociale. Barcellona, in un periodo di 20 anni,
si propone di destinare il 15% delle case esistenti
a politiche sociali. Per promuovere questi obiettivi
Barcellona ricorre in modo maggiore alla regolazione
urbanistica, e la Toscana più all’edilizia specifica
all’abitazione.
Una cosa che focalizza l’attenzione è il quadro
legale in ogni continente. Mentre la legislazione nelle
città europee sembra corrispondere alle condizioni
reali della società, venendo per questo rispettata,
in America Latina non vi è questa corrispondenza,
cosa che, associata alla insuficienza di programmi
residenziali, porta all’ampia pratica dell’informalità
come unica condizione di accesso alla città per una gran
parte della popolazione. Il tema della regolarizzazione
o della flessibilizzazione della norma non è qualcosa
presente nelle condizioni europee. È difficile per i
partner europei comprendere tali necessità, così come
la condizione di “leggi che non attecchiscono”.
Un altro topico interessante collocato nel Diagnostico
della Toscana è l’inserimento di obiettivi e strumenti di
politiche abitative tra le strategie di sviluppo e gestione
dei sistemi economici locali.
Va osservato, infine, che è la doppia natura della
casa – la sua funzione sociale, come uso abitativo, e
la riserva di valore economico che rappresenta, che
la promuove a oggetto di investimento passibile di
subire processi speculativi, e che fa dell’accesso
all’abitazione un aspetto prioritario e allo stesso
tempo così complesso nelle strategie delle politiche
pubbliche. È sempre tra questa doppia natura, che
condiziona l’andamento dei prezzi e delle negoziazioni
nel mercato immobiliario e nell’offerta pubblica, che si
trovano le variabili più determinanti per le condizioni
di accesso al suolo e all’abitazione sociale nelle città
studiate.
Note
1
Nel originale, “Fundo de Garantia por Tempo de Serviço”.
3/12/2007 16:02:45
DOCUMENTO DI RACCOMANDAZIONI
A partire dall’analisi e dai dibattiti realizzati durante
il progetto è stato possibile identificare principi e
orientamenti che sintetizzano la sfida di promuovere
l’accesso al suolo e all’abitazione sociale nei casi studiati.
Questo documento vuole contribuire al dibattito sul
tema in ognuna delle città sociali, costituendo delle
linee guida per i dibattiti futuri relativi alla definizione
delle politiche pubbliche.
Principi
1. Includere l’abitazione tra i diritti umani;
2. Garantire la funzione sociale della città: nella
formulazione e realizzazione di politiche urbane
deve prevalere l’interesse sociale sul diritto
individuale di proprietà;
3. Il concetto di abitazione deve includere
l’infrastruttura, i trasporti e l’accesso ai servizi;
4. Dare priorità all’abitazione, scoraggiando il
mantenimento di immobili chiusi e senza uso;
5. La politica abitativa deve essere intesa
come politica sociale con un esplicito carattere
ridistributivo;
6. Diagnosticare il deficit abitativo in modo adeguato,
segmentandolo per settore socioeconomico e per
regione;
7. Le politiche pubbliche devono garantire l’accesso
all’abitazione della popolazione meno abbiente,
attraverso strategie adeguate ai bisogni delle
diverse fasce di reddito.
8. Associare le politiche abitative alle azioni di
sviluppo nazionale, regionale e locale;
9. La promozione dell’Abitazione di Interesse
Sociale deve essere trattata come ramo importante
dell’economia grazie al suo potenziale di impatto
sulla catena produttiva dell’edilizia e sulla creazione
di posti di lavoro;
10. Caratterizzare le risorse destinate all’abitazione
sociale e al risanamento urbano come investimento
e non come spesa nei conti nazionali;
11. Le agenzie internazionali devono flessibilizzare
le esigenze e le condizioni per l’approvazione del
finanziamento, considerando le particolarità dei
paesi e delle regioni;
12. Rifiuto di modelli esterni che non rispettano i
contesti locali e la diversità sociale e culturale.
Istituzionale
13. Articolare i differenti livelli di governo e superare
la mancanza di chiarezza tra responsabilità e
partecipazione negli usi delle risorse;
14. Decentralizzare la gestione dell’abitazione
verso i municipi, assicurando il principio del
sussidiarietà;
15. Trasversalità delle azioni nella promozione
dell’abitazione: integrare i diversi settori coinvolti;
16. Permettere la realizzazione della regolarizzazione
fondiaria nelle sue varie forme, ampliando le
possibilità in funzione di situazioni distinte.
Finanziamento
17. Mantenere e ottimizzare i fondi specifici per
l’abitazione (budget e miglioramento) e i servizi
fondamentali corrispondenti;
18. Applicare le risorse dei fondi pubblici per la
popolazione che non reggiunge le condizioni di
reddito in modo da permetterle di accedere alle
abitazioni offerte dal mercato;
19. Associare sussidio e finanziamento, e integrarli
all’attività economica (creazione di posti di lavoro)
per avvicinare le risorse della popolazione più
bisognosa al costo dell’abitazione;
20. Rendere accessibile alle fasce di reddito medie
e medio basse la produzione privata, indirizzando la
produzione pubblica verso la popolazione carente;
21. Applicare gli strumenti pubblici di controllo
del reddito fondiario e di redditività da surplus nel
mercato immobiliario come forma di contenimento
dei prezzi e di ampliamento delle risorse per
l’abitazione sociale;
22. Dare credito ai lavoratori informali, non
registrati o che non dimostrano reddito, attraverso
misure come il microcredito;
23. Impiantare programmi di abitazione protetta,
sovvenzionata, a prezzo concordato e altre modalità
di controllo di prezzo;
24. Fomentare l’offerta di abitazione locataria per i
diversi tipi di bisogni;
25. Fomentare Programmi di locazione sociale
sussidiati per gruppi con grandi difficoltà
economiche;
Legislazione Urbanistica Ambientale
26. Sviluppare norme urbanistiche e ambientali
che permettano la regolarizzazione, la riforma e la
riabilitazione delle abitazioni in aree consolidate;
27. Sviluppare procedimenti e modelli di
insediamento che rispondano simultaneamente alle
necessità di promozione di abitazioni e di migliorie
delle condizioni ambientali;
28. Incorporare forme di partecipazione attiva
della popolazione: nella creazione di identità,
e di ambiente urbano, nei complessi abitativi,
sviluppando regole negoziate per la normalizzazione
e mantenimento dei modelli urbanistici concordati;
29. Dibattere il tema dell’applicazione della Legge,
forme di Irregolarità e condono e le loro implicazioni
secondo ogni caso: esaminare la relazione tra
la legalità e le risposte ai bisogni fondamentali
223
3/12/2007 16:02:45
dell’individuo;
30. Ripensare i concetti urbanistici per migliorare
la città reale, fatta irregolarmente e con modelli
inferiori a quelli usualmente riconosciuti come
adeguati;
del progetto;
46. Allargare la conoscenza (il sapere tecnico)
alla collettività, fomentando la consapevolezza
dei problemi urbani
per mezzo di politiche
di
comunicazione,
di
monitoraggio
e
di
perfezionamento dei canali di partecipazione.
Politica Urbana
31. Ripopolare le aree centrali che presentano
perdite popolazionali e ridurre l’espansione
periferica;
32. Rendere possibile l’utilizzazione degli immobili
vacanti, identificando i motivi e le forme per
promuovere l’occupazione;
33. Destinare il suolo pubblico e incentivare i
terreni privati non utilizzati nel tessuto urbano con
infrastrutture a fini abitativi;
34. Evitare ghetti e promuovere la diversità delle
fasce di reddito;
35. Urbanizzare e integrare gli insediamenti precari
e i grandi complessi abitativi con il resto della
città;
36. Cessione obbligatoria del suolo per l’abitazione
sociale in operazioni di creazione e intensificazione
dell’uso del suolo urbano;
37. Prevedere quote obbligatorie di abitazione
sociale in tutte le attuazioni di sviluppo e espansione
urbana;
38.
Promuovere
miglioramenti
all’accesso
nella periferia: maggiori trasporti e migliore
circolazione;
39. Controllare i contratti dei servizi pubblici per
garantire le richieste di tutti, attraverso tasse
differenziate per settore socioeconomico;
40. Scegliere gli strumenti di regolarizzazione del
mercato del suolo. Valutare le esperienze esistenti,
comprendendo le forme di captazione del surplus;
41. Riappropriazione pubblica del surplus urbano
decorrente dall’investimento pubblico e dallo
sviluppo urbano;
42. Fomentare e rafforzare la creazione di spazi
pubblici che rendano possibile la convivenza
sociale.
Programmi di abitazione
43. Sviluppare programmi per immobili antichi
– finanziamento, tecniche, legislazione per
ristrutturazioni, adeguamento all’uso abitativo e
nuove necessità;
44. Qualificazione urbana delle aree abitative
– lottamenti e complessi abitativi, attraverso usi
diversi, la mescolanza sociale e la creazione di
spazi pubblici;
45. Promuovere l’assistenza tecnica per la
prevenzione dei rischi garantendo condizioni di
sicurezza delle abitazioni e miglioria della qualità
224
3/12/2007 16:02:45

Eixo Jurídico - centro de documentación del programa urbal

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