Bruno Lourenco Siqueira, Magda Valeria Silva

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ISBN: 978-85-7506-232-6
A DIMENSÃO POLÍTICA E A GESTÃO DO
TERRITÓRIO NA PRODUÇÃO DO ESPAÇO
URBANO DE ITUMBIARA/GOIÁS: ANÁLISE DAS
INSTITUIÇÕES E DISPOSITIVOS LEGAIS
Bruno Lourenço Siqueira
Professor do Curso de Geografia na UEG/Morrinhos
Mestrando em Geografia/UFG – Catalão
[email protected]
Profª Dra. Magda Valéria da Silva
Departamento de Geografia e Programa de Pós-Graduação em Geografia - UFG/Catalão
Docente no Programa de Pós-Graduação em Ambiente e Sociedade - UEG/Morrinhos
[email protected]
INTRODUÇÃO
O processo de urbanização no Brasil se intensifica concomitantemente ao
processo de industrialização e aos problemas decorrentes de tais fenômenos. O modelo de
industrialização adotado pelo Brasil na primeira metade do século XX ficou conhecido como
Industrialização por Substituição de Importados, que tinha por base o desenvolvimento de
uma indústria nacional com o capital estatal ou nacional privado.
O Estado Nacional tornou-se o agente promovedor do desenvolvimento
econômico, investindo em infraestrutura, tais como a instalação das redes de transporte e
de energia, assim, criando as primeiras indústrias de base. As consequências para o país
foram as mais diversas possíveis, perpassando em todos os setores, tais como: social,
econômico, político, cultural e outros.
Historicamente, a origem das cidades no Brasil não é resultado apenas dos
processos de industrialização e urbanização ao longo do século XX, contudo, coube a esses
mesmos processos induzir o desenvolvimento dos espaços urbanos.
A herança histórica ainda é responsável pela desigualdade abissal do poder
político entre as classes sociais, assim, a razão e a capacidade de escolha por parte da
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população mais pobre sempre fora prejudicada ou impedida pela elite econômica e política,
ou seja, a sociedade brasileira é fruto de relações sociais desiguais no que tange aos direitos
e deveres.
A produção das cidades brasileiras a partir de estruturas políticas, sociais,
econômicas consolidadas, no qual a participação da população no desenvolvimento de
cidadania fosse característica, fora abandonada e determinada pelas elites locais e nacionais
com o objetivo de esvaziar o processo de formação das mesmas. Os interesses coletivos
foram deixados de lado para atender os interesses privados de uma minoria. É o controle
total da minoria – elite local – sobre o território em detrimento da maior parte da população
que fica de fora das decisões políticas e administrativas das cidades.
Em meio a esse contexto, a cidade de Itumbiara localizada no extremo sul do
Estado de Goiás, vem apresentando rápidas transformações socioespaciais, observadas
principalmente pela expansão da malha urbana a partir da formação de novos loteamentos
residenciais. Diante do exposto, perguntas surgem quanto ao papel do poder público local
no que tange à sua participação no desenvolvimento urbano. Qual é o papel e a importância
do Estado (nível federal, estadual e municipal) ao que se refere à organização do espaço
urbano? Os instrumentos para as políticas urbanas tais como, o Plano Diretor e as leis
municipais específicas de uso e ocupação do solo urbano, são eficazes? Quais são os
resultados dessas políticas?
O presente trabalho tem o objetivo de analisar e compreender a produção do
espaço urbano de Itumbiara (GO), a partir da dimensão política e gestão do território
urbano, principalmente por meio dispositivos legais criados na esfera municipal, tais como:
a Lei Orgânica do Município (Lei 1.159/1990) e o Plano Diretor (Lei Complementar 073/2006).
O pensamento incrementalista dos governantes, de uma maneira em geral no
país, caracterizada por privilegiar o curto prazo nas execuções de políticas urbanas, favorece
a formação de espaços desiguais quanto às estruturas e equipamentos urbanos, levando a
cidade à práticas imediatistas. Entretanto, estas visam apenas o paliativo, sendo resultado
da formação social distanciada da formação política da sociedade.
A estrutura do presente trabalho é composta por cinco seções, sendo a primeira
a introdução; a segunda seção apresenta as principais características da área de estudo, a
cidade de Itumbiara (GO); a terceira traz uma breve revisão bibliográfica sobre o papel do
Estado na organização do espaço, bem como as políticas urbanas dele oriundas; a quarta
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seção discute a relevância socioespacial dos dispositivos legais, com destaque para o Plano
Diretor, utilizando como estudo analítico o caso de Itumbiara; e por fim, a quinta são as
considerações finais do trabalho.
Portanto, a discussão a seguir traz uma reflexão sobre a expansão da malha
urbana de Itumbiara, algumas considerações sobre a aplicação do Plano Diretor, bem como
de outras leis inerentes a organização e ordenamento do solo, por meio do planejamento
urbano.
ITUMBIARA (GO), UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO GEOGRÁFICA
Localizado à margem direita do rio Paranaíba, a cidade de Itumbiara tem sua
história ligada à instalação de um posto de coleta de tributos no ano de 1824. A
denominação dada à época foi de Porto de Santa Rita. A alteração do nome para Itumbiara
foi proposta pelo engenheiro Inácio Paes Leme, e aceita pelo Governo do Estado de Goiás
em 31 de dezembro de 19431.
O município localiza-se no extremo sul de Goiás (Mapa 1), na microrregião
denominada de Meia Ponte, o qual, ao sul faz divisa com o estado de Minas Gerais, e ainda,
está distante da capital do estado de Goiás, Goiânia, a 204 quilômetros. Sua área territorial é
de 2.462,93 Km² e conta em 2013, segundo a estimativa do IBGE, com uma população de
98.484. O total de domicílios particulares permanentes em 2010 foi de 30.715, destes,
29.331 são urbanos.
1
Disponível em http://www.cidades.ibge.gov.br/painel/historico.php?
lang=&codmun=521150&search=goias|itumbiara|infograficos:-historico> Acesso em 29 de julho de 2014
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Mapa 1. Estado de Goiás: localização do município de Itumbiara (2014).
Fonte: Câmara de Vereadores de Itumbiara. Disponível
em:<http://www.camaradeitumbiara.kimolos.uni5.net/v2/site/index.php?p=conteudo&id=5>. Acesso em 28 de julho de
2014.
No que tange às questões econômicas, o município apresenta um setor
agroindustrial forte, destacando o beneficiamento do milho, soja e algodão. Segundo os
dados2 divulgados em 2011 pela Secretaria de Estado de Gestão e Planejamento (SEGPLAN)
do Estado de Goiás, o município de Itumbiara ocupou a terceira posição nas exportações,
com US$ 214 milhões, com destaque para a soja e derivados, açúcar milho e algodão.
Exportou para Holanda, China, Reino Unido, Indonésia e Arábia Saudita.
O Distrito Industrial de Itumbiara está situado na malha urbana às margens da
rodovia BR-452 e com acesso para outra rodovia, a BR-153, que liga o estado de Goiás aos
estados de Minas Gerais, São Paulo e aos demais centros consumidores do país (ver Mapa
2). Destacam-se no Distrito Industrial os ramos de metalúrgicas, calçados, têxtil, mecânico e
alimentação. Todavia, o setor que mais se destaca no município de Itumbiara é o terciário,
devido, principalmente, a sua caracterização de um polo de distribuição comercial, sendo
responsável pela maior geração de riqueza no município.
2
Disponível em <http://www.seplan.go.gov.br/sepin/down/godados2011.pdf> Acesso em 30 de julho de 2014.
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Mapa 2. Sítio urbano de Itumbiara (GO)- 2014.
Fonte: Câmara de Vereadores de Itumbiara. Disponível
em:<http://www.camaradeitumbiara.kimolos.uni5.net/v2/site/index.php?p=conteudo&id=5>. Acesso em 28 de julho de
2014
O ESTADO E AS POLÍTICAS URBANAS
A
sociedade
capitalista
apresenta
como
algumas
características
o
desenvolvimento desigual das estruturas econômicas; relações sociais pautadas na luta de
classes devido aos interesses antagônicos e divergentes; e ainda, a segregação socioespacial
como produto e produtor de (novas) contradições no espaço urbano.
O Estado, portanto, dentro desse contexto histórico é responsável por amenizar
e/ou por neutralizar o desenvolvimento desigual a partir de políticas intervencionistas. Pelo
menos, ao que tange à teoria, ensino e prática do planejamento urbano e regional na
América Latina, segundo Maricato (2000, p.126), atribuía-se ao Estado
o papel de portador da racionalidade, que evitaria as disfunções do mercado,
como o desemprego (regulamentando o trabalho, promovendo políticas sociais),
bem como asseguraria o desenvolvimento econômico e social (com incentivos,
subsídios,
produção
da
infraestrutura,
regulando
preços,
produzindo
diretamente insumos básicos para a produção etc.).
O Estado é o representante do interesse geral e deve atuar para intermediar os
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conflitos existentes dentro da sociedade. Com relação às políticas urbanas o Estado dispõe
de um conjunto de instrumentos que pode empregar em relação ao espaço urbano, como
por exemplo: direito de desapropriação e precedência na compra de terras, regulamentação
do uso do solo, controle e limitação dos preços de terras, limitação da superfície da terra de
que cada um pode se apropriar, mobilização de reservas fundiárias públicas, afetando o
preço da terra e orientando espacialmente a ocupação do espaço, entre outros. (CORRÊA,
1995).
Os diferentes níveis de poder sejam eles: municipais, estaduais ou nacionais;
devem em conjunto estabelecer normas para que a ocupação do espaço urbano seja a mais
racional possível. Todavia, não pode-se esquecer que o lócus das sedes dos poderes
estadual e nacional está na cidade. Portanto, concernente às divisões de responsabilidades,
coube ao município a ordenação e distribuição dos espaços urbanos. Assim, a organização
espacial das cidades deve ser entendida como:
[...] arranjo espacial, configuração espacial, estrutura territorial e espaço
socialmente produzido. É o conjunto de objetos ou formas espaciais criados pelo
homem ao longo da História – campos, caminhos, minas, dutos, fábricas, lojas,
habitações, templos, cidade, rede urbana etc. – e dispostos sobre a superfície da
terra. É a natureza transformada pelo trabalho social, de acordo com as
possibilidades concretas que cada sociedade tem de transformá-la e que
derivam do desenvolvimento das forças produtivas e das relações sociais de
produção. Cada sociedade organiza o seu espaço segundo uma lógica que lhe é
inerente. (CORRÊA, 1995, p. 83).
Mas o que se percebe é que o Estado, nos seus três níveis de poderes, atua
nesse ordenamento territorial de forma muito parcial, com tendências claras aos privilégios
do grande capitalista. Fato real desta parcialidade está nas políticas econômicas e nas
relações de “trocas de favores” muito comuns em todo o Brasil. A estrutura de poder estatal
é dominada, em grande parte, por um grupo específico que representa os interesses de
apenas uma pequena parcela da população. Becker (1995, p.50) confirma que “[...] o papel
essencial do Estado permanece, sobretudo no asseguramento das diferenças e da
propriedade privada, no controle da tecnologia, na guerra e na gestão do mercado de
trabalho, essencial à nova forma de produzir.”.
Gottdiener (1993) é mais rigoroso quando aborda o assunto de políticas urbanas
e faz duras críticas ao Estado, pois, para ele, estas políticas são contraditórias. As práticas
das políticas estatais apenas exacerbam os conflitos já em curso.
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O espaço é para o Estado um instrumento político de relevância indiscutível, pois
conforme Lefebvre:
O Estado usa o espaço de uma forma que assegura seu controle dos lugares, sua
hierarquia estrita, a homogeneidade do todo e a segregação das partes. É assim,
um espaço controlado administrativamente e mesmo policiado. (LEFEBVRE apud
GOTTDIENER, 1993, p.130).
Nesse sentido, a forma e a organização espacial enquanto representação da
hierarquia de poder tornam-se partes importantes dos instrumentos políticos de controle
social que o Estado usa para promover seus interesses administrativos e políticos
(GOTTDIENER, 1993).
As políticas estatais de planejamento urbano podem ser contestadas nesse
sentido. O Estado, formado por grupos partidários, tem suas práticas e interesses aliados
em parte ao retorno financeiro e às “trocas de favores” com os grandes capitalistas – por
exemplo, o financiamento de campanhas políticas. O Estado, enquanto ator com poder
ratificado:
[...] atua como um regulador do conflito de classes e suas decisões e políticas se
inserem nos interesses de longo prazo do capital monopolista, mas seu status é
relativamente
independente
das
necessidades
capitalistas
imediatas.
(GOTTDIENER, 1993, p. 146, grifo do autor).
A respeito disso, nota-se que o Estado, na formação socioeconômica atual, age e
cria mecanismos que privilegiem mais as sociedades política e capitalista do que a
coletividade.
Embora Gottdiener (1993, p. 247) descrevesse em seu livro a realidade
americana, as aplicações de várias passagens servem também para o Brasil, tendo em vista
que:
[...] líderes políticos locais usam muitas vezes o cargo público de forma corrupta,
a fim de tirar vantagens pessoais [...]. A estreita cooperação entre os indivíduos
escolhidos com influência política e os interesses imobiliários assume
numerosas formas e parece variar de acordo com o empreendedor, com o
ponto de origem do empreendedor e com o tipo de projeto. Ocasionalmente, o
grupo escolhido de políticos e de empreendedores manipulará o processo de
tomada de decisão sobre o uso da terra a fim de conseguir permissão para um
projeto que os faça ganhar dinheiro. Embora o número dessas decisões seja
muito pequeno em relação ao peso cumulativo de todos os julgamentos sobre o
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uso da terra, sua natureza estratégica determina o teor dos padrões de
desenvolvimento para o restante da área local e solapada as tentativas do
planejador de controlar o uso da terra. (GOTTDIENER, 1993, p. 247).
Com base na citação acima, nota-se que essa realidade não encontra-se distante
da vivenciada e experimentada pela população brasileira. Especialmente, em situações que
o Estado, na esfera municipal, toma decisões voltadas para a promoção e parcelamento do
solo urbano para atender interesses de grupos sociais ou agentes políticos aliados.
Por sua vez, Soares (1995, p. 46) destaca a relação entre a elite local e a cidade,
sendo que este seleto grupo
[...] governa a cidade segundo seus interesses, através do controle político,
econômico, institucional, administrativo e cultural, mantendo, muitas vezes, um
falso consenso, a partir de uma intensa rede de manipulações, que é formada
por algumas famílias, pelos meios de comunicação de massa, por políticos e
governantes. Essa rede de controle social, não raro, impõe uma política de
marginalização, frente às forças intelectuais, uma vez que sua contribuição às
inovações é enorme e dinâmica. (SOARES, 1995, p. 46).
Assim, a atuação do Estado na organização espacial da cidade tem sido
complexa e variável tanto no tempo como no espaço, refletindo a dinâmica da sociedade da
qual é parte constituinte.
Entretanto, o Estado é um importante agente consumidor/produtor de espaço e
de localizações específicas, proprietário fundiário e promotor imobiliário, sem deixar de ser
também um agente de regulação do uso do solo e o alvo dos chamados movimentos sociais
urbanos. (CORRÊA, 1995).
O Estado ao elaborar as políticas urbanas faz do planejamento urbano mais um
instrumento de manipulação ideológica, utilizando o discurso de ser um método de
aplicação contínua com vistas às resoluções dos problemas que afetam a população urbana
e rural. Todavia, o Estado faz uso desse instrumento para estender a dominação do espaço
urbano pela classe dominante, e esta, por sua vez, se apropria das vantagens e dos recursos
que o espaço urbano oferece. (VILLAÇA, 2001).
O planejamento territorial, cuja função é determinar os diferentes usos do solo
urbano e rural de acordo com as atividades humanas (agrícola, comercial, residencial ou
industrial) e suas respectivas necessidades do presente e do futuro, converte-se em leis
inexequíveis, seja pela demora ou dificuldade de incorporar as premissas do plano, falta de
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clareza nos objetivos e a fluidez na execução.
Desta maneira o planejamento urbano, através dos anos, pouco contribui para
produzir cidades menos excludentes e sustentáveis do ponto de vista social, ambiental e
econômico. O discurso vazio presente nos Planos Urbanos, em geral, destacam nos seus
objetivos: transformar a cidade para o benefício para todos; democratizar as oportunidades
para os moradores; garantir condições satisfatórias para financiar o desenvolvimento
municipal; e democratizar as condições para usar os recursos disponíveis, de forma
democrática e sustentável.
Portanto, o que se observa é que o discurso presente nos Planos Urbanos não se
efetivam em práticas políticas e sociais voltadas para atender as necessidades da sociedade
civil, ao contrário, em muitos casos estas práticas superlativiza e aumenta as desigualdades
sociais, por induzir a modernização e o desenvolvimento para alguns bairros ou áreas
dentro do espaço urbano.
OS DISPOSITIVOS LEGAIS PARA A ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO URBANO: O
CASO DE ITUMBIARA (GO)
A organização do sistema econômico perpassa pela expansão territorial
urbano-rural, ou seja, há a necessidade de incorporação de novas áreas, seja para fornecer
matérias-primas e/ou produção de mercadorias, seja para apenas servir como mais um
mercado consumidor. As inovações técnicas são ao mesmo tempo, os “motores” dessa
expansão e os responsáveis pelo aumento da produção a partir do aumento da
produtividade do trabalho.
Dentro das cidades, essa mesma lógica capitalista de expansão territorial
também é parte integrante na organização das mesmas, cuja formação de novas demandas
de consumo do espaço urbano determina o seu crescimento vertical e/ou horizontal, mas
que na maioria das vezes, esse crescimento está ligado às práticas perniciosas. Como por
exemplo, o parcelamento indiscriminado do solo nas periferias urbanas se constitui como
parte dos processos de segregação socioespacial e especulação imobiliária nas cidades. A
respeito disso, é importante considerar o papel dos agentes sociais urbanos, dentre eles a
ação dos
proprietários de terra atuam no sentido de obterem a maior renda fundiária de
suas propriedades, interessando-se em que estas tenham o uso que seja mais
remunerador possível, especialmente uso comercial ou residencial de status.
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Estão particularmente interessados na conversão da terra rural em terra urbana,
ou seja, tem interesse na expansão do espaço da cidade na medida em que a
terra urbana é mais valorizada que a rural. Isto significa que estão
fundamentalmente interessados no valor de troca da terra e não no seu valor de
uso. (CORRÊA, 1995, p. 16).
Conforme a afirmação de Corrêa, a abertura de novos loteamentos traz consigo
a lógica capitalista de continuidade e crescimento dos lucros ou renda da terra promovida a
partir da circulação dessa mercadoria, que é o espaço urbano. Para tanto, a ação dos
agentes sociais são determinantes, dentre eles os proprietários fundiários de terra, que
especulam com suas terras em busca de lucratividade.
É evidente que o processo de loteamento é uma resposta a necessidade de
espaço que a cidade requer. O modelo de urbanização é responsável por uma série de
procedimentos que contribuem para o desenho e organização espacial da cidade a partir da
criação de novos bairros residenciais (FRANCISCO, 2001). Portanto, o loteamento pode ser
uma parte projetada do espaço a se tornar urbano com o objetivo da compreensão e
vivência da totalidade da cidade.
Novas paisagens urbanas são formadas a partir da construção individual, “o
lote”, mas que, por sua vez, estão inseridas num contexto mais amplo: a quadra, o bairro e
até a cidade. A localização desses novos loteamentos deve-se, na maioria dos casos, às
autoridades políticas locais, que através de leis específicas de uso e ocupação do solo
urbano, determinam regras para a formação de novos assentamentos humanos dentro das
cidades (os bairros), cuja uma das consequências é a origem de sucessivas periferias.
A todo a esse movimento de expansão, construção e reconstrução dos espaços
urbanos, os mais antigos ambientes da cidade, o núcleo central e a zona periférica do
centro, também sofrem com novos processos de valoração de seus espaços: ora se
desvalorizando, ora supervalorizando-se.
Diante dos conflitos de interesses entre as diferentes classes sociais a função
das políticas públicas destinadas à regulamentação do uso e ocupação do espaço urbano
deveria primar por neutralizar/amenizar os processos espaciais que promovam ainda mais a
segregação socioespacial, no entanto, essa é uma prática política que acontece em raras
exceções.
Ao abordar o papel das cidades e dos governos locais na América Latina, a partir
dos processos de democratização política e descentralização do Estado ocorridas ao longo
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da década de 1990 – políticas neoliberais –, Castells e Borja (1996) evidenciam as limitações
destes processos e os efeitos sociais das políticas de ajuste, e ainda:
acrescentadas às desigualdades e marginalidades herdadas, à debilidade da
sustentação sociocultural das cidades e aos graves déficits de infraestrutura e
serviços públicos, atrasaram a emergência das cidades como protagonistas,
quadro que se alterou sobremaneira na década de 90. Por um lado, a
revitalização econômica estimulou o andamento de projetos urbanos em grande
escala (em alguns casos favorecidos pelas privatizações), assim como dinamizou
o setor de construção; por outro, contradições e déficits herdados se agravaram:
infraestrutura física e de comunicações, insuficiência dos recursos públicos e, em
geral, incapacidade de atuação dos governos locais, fraca integração social na
cidade e escassa cooperação entre as esferas pública e privada. (CASTELLS;
BORJA, 1996, p.154)
Compreende-se, portanto, ao mesmo tempo em que ocorria a consolidação dos
processos democráticos desses países, acompanhada pela abertura econômica promovida
pela globalização, as demandas sociais aumentaram levando as cidades à crise funcional,
com destaque para a intensidade dos problemas urbanos, tais como os déficits habitacional
e de saneamento básico, aumento da criminalidade, problemas ambientais urbanos, entre
outros (CASTELLS; BORJA, 1996).
No Brasil, a Constituição Federal, conforme os Artigos 182 e 183, estabelece as
divisões de responsabilidades, no qual coube ao poder público municipal a política de
desenvolvimento urbano, bem como a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do
solo enquanto parte do planejamento municipal delegadas em Lei específica e estabelecida
pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).
Nesta Lei, em seu Artigo 2º,“[...] estabelece normas de ordem pública e interesse
social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e
do bem-estar dos seus cidadãos, bem como o equilíbrio ambiental”. E ainda, o Estatuto da
Cidade em todo o capítulo III, que compreende do art. 39 até o art. 42-B, descreve a função
do Plano Diretor enquanto instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e
expansão urbana. Logo, destaca-se o Artigo 39, que afirma que:
A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando
o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as
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diretrizes previstas no art. 2o desta Lei. (ESTATUTO DA CIDADE, 2001, p.11)
Diante da importância que o Plano Diretor passa a ter na política urbana
municipal, Villaça (2012) procura reunir as características mais tradicionais com a finalidade
de expor seu conceito mais aceito. Assim, o Plano Diretor:
Seria um Plano que, a partir de um diagnóstico científico das realidades físicas,
social, econômica, política e administrativa da cidade, do município e de sua
região, apresentaria um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento
socioeconômico e a futura organização espacial dos usos do solo urbano, das
redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para
a cidade e para o município; propostas essas definidas para curto, médio e longo
prazos, e aprovadas por lei municipal. (VILLAÇA, 2012, 186).
Em conformidade com os Artigos 182 e 183 da Constituição Federal e com o
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), o município de Itumbiara dispõe de dois dispositivos
principais que tratam da política urbana: a Lei Orgânica do Município de Itumbiara (Lei nº
1.159/1990) e o Plano Diretor Participativo do Município de Itumbiara (Lei Complementar nº
073/2006).
A Lei Orgânica do Município traz no capítulo V, seção referente à Política Urbana
e da Habitação, cujas diretrizes possuem o objetivo de ordenar o desenvolvimento das
funções sociais da cidade, com destaque para o seguinte artigo:
Art. 240- A execução da política de desenvolvimento urbano está condicionada
às funções sociais da cidade, compreendidas como direito de acesso de todo
cidadão à moradia, transporte público, saneamento, energia elétrica, gás,
abastecimento, iluminação, comunicação, educação, saúde, lazer e segurança,
assim como a preservação do patrimônio ambiental e cultural.
§1º - O exercício do direito de propriedade atenderá a função social quando
condicionado a funções sociais da cidade.
§2º - Para os fins previstos neste artigo, o Poder Público Municipal exigirá do
proprietário adoção de medidas que visem direcionar a propriedade para o uso
produtivo, de forma a assegurar:
a)- acesso à propriedade e moradia a todos;
b)- justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização;
c)- prevenção e correção das distorções da valorização da propriedade;
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d)- regularização fundiária e urbanização específica para áreas ocupadas
por população de baixa renda;
e)- adequação do direito de construir ä urbanísticas;
f)- meio ambiente ecologicamente equilibrado, como um bem de uso
comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, preservando e restaurando
os processos ecológicos essenciais e promovendo o manejo ecológico das
espécies e ecossistemas, controlando a produção, a comercialização e o
emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente. (ITUMBIARA, 1990, p.47).
O artigo acima citado da Lei Orgânica de Itumbiara apresenta objetivos amplos e
ideais, mas, impraticáveis para a totalidade da realidade socioespacial da cidade.
Entende-se, portanto, que é uma lei que não será cumprida em sua integralidade.
O Plano Diretor Participativo de Itumbiara também apresenta princípios e
objetivos amplos, todavia, inexequíveis na maior parte das vezes pelo poder público.
Destacam-se nesse Plano os seguintes artigos:
Art. 3º. O Plano Diretor Participativo de Itumbiara tem por objetivo o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, garantido uso
socialmente justo e ecologicamente equilibrado de forma a assegurar a todos os
seus habitantes, condições de bem estar e segurança.
Art. 4º. Os critérios que asseguram o cumprimento do objetivo expresso no
artigo anterior são:
I – a garantia da função social da propriedade;
II – a preservação, proteção e recuperação do meio ambiente e da paisagem
urbana, com vistas a garantir a qualidade de vida para os habitantes do
município e promover o desenvolvimento da atividade turística.
III – a gestão democrática, participativa e descentralizada;
IV – a integração das ações públicas e privadas através de projetos de atuação;
V – o enriquecimento cultural da cidade pela diversificação, atratividade e
competitividade;
VI – a redução dos espaços vazios, produzindo uma cidade compacta e com
custos mais justos;
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VII – a racionalização e adequação da infraestrutura urbana e equipamentos
sociais, instalados, evitando a sobrecarga e ociosidade;
VIII – a formulação de política habitacional que contemple tanto novas
habitações em locais e condições dignas, quanto à regularização e urbanização
dos assentamentos populares, invasões e loteamentos irregulares. (ITUMBIARA,
2006, s.p.).
Conforme explicitado nos artigos 3º e 4º, caso houvesse esforço político em
cumpri-los, o Plano Diretor deixaria de ser apenas um instrumento para realmente fazer
parte das políticas urbanas, nos quais, os problemas urbanos teriam proporção e qualidade
diferentes, uma vez que, haveria uma busca constante em equilibrar as distorções criadas
pelo sistema capitalista, cuja produção de desigualdades, dentre elas a socioespacial, é
característica.
Ambos os instrumentos que tangenciam a política urbana da cidade de
Itumbiara enquadram-se nas análises de Maricato (2000). Para essa autora, historicamente
no Brasil as leis são aplicadas de acordo com as circunstâncias e o Plano Diretor está
desvinculado da gestão urbana, tornando-o “Discurso pleno de boas intenções mas distante da
prática.” O resultado dessa realidade é “[...] planejamento urbano para alguns, lei para alguns,
modernidade para alguns, cidadania para alguns.” (MARICATO, 2000, p.124-125, grifo nosso)
Segundo Villaça, a inserção do Plano Diretor enquanto política urbana veio
afastar os movimentos populares dos debates, pois, ele nunca fez parte da pauta da luta
desses movimentos. Mas, quando o Plano Diretor passa a ser aberto para as reinvindicações
populares, este passa a ser mais um documento legal de natureza burocrática, ou seja, um
entrave à Reforma Urbana (VILLAÇA, 2012, p.176).
Maricato (2000) faz duras críticas ao planejamento urbano brasileiro ao
promover o distanciamento da teoria da prática socioespacial, conforme a autora:
A história do planejamento urbano no Brasil mostra a existência de um pântano
entre sua retórica e sua prática, já que estava imerso na base fundante marcada
por contradições: direitos universais, normatividade cidadã - no texto e no
discurso versus cooptação, favor, discriminação e desigualdade - na prática da
gestão urbana. A importação de modelos tecnológicos e culturais é intrínseca
desse quadro marcado por reinserções históricas subordinadas. Não é por outro
motivo que grande parte das análises, até mesmo abordagens históricas, do
urbanismo brasileiro se restringem à pesquisa das ideias, como se o objeto se
restringisse a elas e não incluísse a evolução do espaço e da práxis social.
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(MARICATO, 2000, p.135).
A inutilidade dos Planos no Brasil é, assim, evidenciada pela autora, resultado da
luta de classes, no qual as forças hegemônicas impossibilitadas de ignorarem os “problemas
urbanos” face aos próprios interesses, especialmente às obras viárias vinculadas à lógica do
capital imobiliário, faz o plano não ser mais cumprido. A elite brasileira cria o plano-discurso
(instrumento que contempla e destaca os problemas urbanos, todavia sem resolvê-los) e o
plano “não explícito” – este acaba sendo a verdadeira direção dos investimentos e recursos
públicos. (MARICATO, 2000, p.138).
As análises de Villaça (2012, p.187) levam-no a afirmar que “[...] nunca houve
Plano Diretor no Brasil, fora do discurso.” Os dispositivos legais da cidade de Itumbiara se
enquadram nessa análise, pois, o não cumprimento dessas leis faz com que as políticas
urbanas tornem-se intervenções contraditórias do poder público local, pois:
•
Os subsídios estatais dão suporte para a economia, que por sua vez, são aplicados
em setores imobiliários especulativos em detrimento às demandas sociais;
•
Possibilita-se o fortalecimento dos interesses da elite a partir da disseminação
ideológica dos mesmos, tal como o discurso sobre a necessidade de posse e de
propriedade de casa, levando assim, a população mais pobre a adquirir uma
preocupação exacerbada quanto à permanência no trabalho sem vistas à qualidade
de vida, bem como o consequente enfraquecimento das lutas coletivas (greves,
paralisações, manifestações) frente às “necessidades individuais”;
•
Legitima-se, portanto, dentro do sistema capitalista, tanto a propriedade privada que
não cumpre sua função social, quanto o processo de segregação socioespacial.
As políticas estatais de planejamento urbano podem ser contestadas nesse
sentido. O espaço urbano tende a manter a desigualdade e a dominação principalmente
devido ao processo de segregação urbana. Este processo, por sua vez, é necessário para
maximizar a atuação da classe dominante sobre o poder público, no sentido de manter a
dominação e assegurar a qualidade de vida do “seu” espaço urbano. (VILLAÇA, 2012, p.74).
Segundo Maricato (2000, p.139), foi no Brasil, principalmente ao longo das
décadas de 1970 e 1980, que o crescimento urbano se deu fora de qualquer lei ou de
qualquer plano, ao passo que, nos anos 1990, cada metrópole brasileira abrigava outra de
moradores de favelas em seu interior. Dessa forma,
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Parte de nossas cidades podem ser classificadas como não cidades: as periferias
extensas, que além das casas autoconstruídas, contam apenas com o transporte
precário, a luz e a água (esta não tem abrangência universal, nem mesmo em
meio urbano). E é notável como essa atividade referida, de pensar a cidade e
propor soluções para seus problemas, permaneceu alienada dessa realidade
que estava sendo gestada. (MARICATO, 2000, p.139, grifos da autora)
Nesta citação fica evidente tanto o surgimento das não cidades no Brasil, mas
também outro problema que é a desigualdade de poder político, no qual a elite política e
econômica impõe sobre o restante da população suas vontades.
Não distante da realidade brasileira, a cidade de Itumbiara apresenta em suas
leis e políticas urbanas o mesmo discurso vago e sem aplicação real, contribuindo,
sobremaneira, para a formação de espaços segregados e não na eliminação deles.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Depois de mais de uma década de regulamentação do Estatuto da Cidade os
problemas urbanos nas cidades brasileiras, não sendo diferente para a cidade de Itumbiara,
não tem sido resolvidos por completo. Pelo contrário, o modelo de desenvolvimento urbano
vigente é pautado na falta de compromisso na execução do Plano Diretor. Problemas
urbanos como o déficit habitacional e a consequente formação e crescimento de áreas com
submoradias; falta de infraestrutura viária e de saneamento básico; poluição dos cursos
d’água, do solo, sonora e do ar; violência; congestionamentos nos sistemas viários e a
qualidade desses; são parte do cotidiano de uma parcela considerável da população
brasileira.
As enormes desigualdades sociais são ao mesmo tempo favoráveis ao sistema
de dominação, mas também cria um ambiente de fragilidade da ordem imposta. A crise
urbana torna-se cada vez mais evidente para uma parcela da população.
A forma como se estabelece o processo de expansão e desenvolvimento da
malha urbana de Itumbiara vai de acordo com os interesses do capital imobiliário (local) e
financeiro (nacional e internacional), e não em conformidade com os dispositivos legais da
cidade, como foi exposto no trabalho. A elite local (política e econômica) utiliza o discurso
progressista de promover a industrialização e modernização urbano-regional com o objetivo
de esvaziar os debates e a busca de soluções sobre as demandas sociais, cujos efeitos
somente agravam os problemas urbanos.
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As políticas urbanas de ordenação e organização do uso do solo sempre são
temas de muitas discussões entre os diferentes atores citadinos. Como tentativa de
amenizar esses conflitos entre as classes divergentes, o planejamento urbano torna-se uma
importante ferramenta para a ordenação e organização do território, porém, sua história no
Brasil não permite considerá-lo eficaz. O sucesso dos Planos depende do compromisso dos
agentes promovedores (políticos) e do grau de interação e entendimento da população
envolvida, podendo até mesmo ter efeitos contrários aos planejados, tais como a
especulação imobiliária e a segregação socioespacial.
Não distante dessa realidade nacional é possível compreender tanto a Lei
Orgânica do Município de Itumbiara quanto o Plano Diretor Participativo de Itumbiara
dentro dessa análise, no qual as leis e Planos apresentam-se repletos de boas intenções
mas distante da prática.
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A DIMENSÃO POLÍTICA E A GESTÃO DO TERRITÓRIO NA PRODUÇÃO
DO ESPAÇO URBANO DE ITUMBIARA/GOIÁS: ANÁLISE DAS
INSTITUIÇÕES E DISPOSITIVOS LEGAIS
EIXO 3 – Desigualdades urbano-regionais: agentes, políticas e perspectivas – Representações
cartográficas e geotecnologias nos estudos territoriais e ambientais
RESUMO
O Estado é o representante do interesse geral e deve atuar para intermediar os conflitos
existentes dentro da sociedade. Nesse caso, a atuação do Estado na organização espacial da
cidade tem sido complexa e variável tanto no tempo como no espaço, refletindo a dinâmica da
sociedade da qual é parte constituinte. Entretanto, o Estado torna-se um o grande consumidor de
espaço, sendo ao mesmo tempo proprietário fundiário e promotor imobiliário, sem deixar de ser,
também, um agente de regulação do uso do solo. Portanto, o Estado na elaboração de suas
políticas urbanas que prezem a harmonia e a otimização dos espaços, deve ter como instrumento
metodológico e técnico o planejamento. Os diferentes níveis de poderes – o municipal, o estadual
ou o nacional – estabelecem em conjunto, normas para que a ocupação do espaço urbano seja a
mais racional possível. Todavia, no que tange às divisões de responsabilidades, coube ao poder
público municipal implementar a política de desenvolvimento urbano, conforme os Artigos 182 e
183 da Constituição Federal, bem como a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do
solo urbano, enquanto parte do planejamento municipal delegada pelo Estatuto da Cidade (Lei
10.257/2001). Inserida nesse contexto, o espaço urbano da cidade de Itumbiara, que localiza-se no
extremo sul do estado de Goiás, vem apresentando rápidas transformações socioespaciais,
observadas principalmente pela expansão da malha urbana a partir da formação de novos
loteamentos residenciais. Nesse sentido, o presente trabalho tem o objetivo de analisar e
compreender a produção do espaço urbano desta cidade, a partir da dimensão política e gestão
do território da cidade, tanto por meio da identificação das instituições e principais atores – e seus
respectivos papéis – quanto por meio da análise dos dispositivos legais criados – planejamento e
legislação urbana municipal. Assim, a produção do espaço urbano deve ser compreendida como
resultado da ação direta do poder público municipal, ou da inércia do mesmo, uma vez que,
possui a obrigação de legislar e planejar sobre o espaço urbano. A metodologia consistirá em
pesquisa bibliográfica e análise das leis municipais de Itumbiara que são responsáveis pela
política urbana. Para subsidiar teoricamente a pesquisa foram utilizados os seguintes autores,
Becker (1995), Castells e Borja (1996), Corrêa (1995), Gottdiener (1993), Maricato (2000) e Villaça
(2001 e 2012). Posteriormente, serão fundamentais as análises das legislações municipais
pertinentes à política urbana no referido município, tais como: a Lei Orgânica do Município (Lei
1.159/90) e o Plano Diretor (Lei Complementar 073/06). Cabe observar que as políticas urbanas de
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ordenação e organização do uso do solo sempre são temáticas que suscitam discussões entre os
diferentes atores citadinos. Como tentativa de amenizar os conflitos decorrentes do uso e
ocupação do solo urbano entre as classes divergentes, o planejamento urbano, torna-se uma
importante ferramenta para a ordenação e organização do território. Sua eficácia, por vezes muito
questionada, depende do compromisso dos agentes promovedores (políticos) e do grau de
interação e entendimento da população envolvida, podendo até mesmo ter efeitos contrários aos
planejados, tais como a especulação imobiliária e a segregação socioespacial.
Palavras-chave: espaço urbano; plano diretor; agentes sociais urbanos.
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