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Sur, periferias
desplazadas en Bogotá
Omar Enrique Moreno Blanco
Resumen
La conurbación sur es la síntesis de la
población más pobre, que migra por empobrecimiento o expulsada por el conflicto armado; vive allí por la facilidad de adquisición
y ocupación del predio; la funcionalidad de
la autopista al sur le permite ocupar en un
tiempo relativamente corto. Hacia 1985 se
reconoce un primer salto en crecimiento
demográfico y ocupación morfológica. En la
fase actual la tendencia apunta a otro salto
demográfico sin que se amplíe la ocupación.
Además de la falta de planeación, característica capitalista, es agravada ahora por el
creciente monopolio del transporte, la
persistencia del desempleo y, la falta de
inversión Estatal. Todo ello puede llevar a
caminos en donde lo reconocible solo sea la
barbarie humana.
Palabras clave: periferia; metrópoli;
conurbación; conflicto; tierra.
Abstract
The south conurbation is the synthesis of the
poorest population, which migrates due to
impoverishment or expulsion by the armed
conflict; they live there because of the facility
in land acquisition and occupation and
because of the functionality of the freeway,
which allows them to occupy the land in a
relatively short period of time. In 1985, there
was the first leap in demographic growth and
morphologic occupation. Nowadays, the
tendency points to another demographic leap,
without increasing occupation. Due to lack
of planning , a capitalist characteristic,
occupation is now aggravated by the increasing
transport monopoly, the persistence of
unemployment and the lack of investment by
the State. All this may lead to ways where only
the human barbarism can be recognized.
Key-words:
periphery; metropolis;
conurbation; conflict; land.
cadernos metrópole 16
pp. 13-33
2osem. 2006
omar enrique moreno blanco
14
Colombia tuvo un auge en el proceso de crecimiento demográfico a partir la
década de 1960. Bogotá, capital político–
administrativa, fue haciéndose cada vez
más fuerte en el contexto del sistema de
ciudades nacionales. De cuatro grandes
ciudades predominantes (cuadricefalia) y
relativamente equilibradas, hacia una ciudad con mayor primacía.
El sur de la ciudad ha sido el lugar
en donde se han establecido con mayor
proporción la población más pobre durante el periodo. El área en la actualidad
ha crecido describiendo morfologías
expansivas hasta alcanzar conurbarse con
el municipio de Soacha. Hoy la ciudad de
Bogotá y por lo menos ocho ciudades 1
conforman de hecho una metrópoli. Por
cierto, “informal” ya que no existe jurídicamente como en otras del país.
El comienzo de la “explosión” demográfica en el país (1960) confirma que
hoy el país es definitivamente urbano. Lamentablemente no son solo los porcentajes superiores a sesenta por ciento, sino
también por que desde algo más de dos
décadas atrás viene ocurriendo el destierro de habitantes del campo. En mayo de
2006 se totalizan 3’252.8032 personas llamados eufemísticamente “desplazados”
internos, provienen de áreas rurales o son
trabajadores del sector agroindustrial que
llegan a ciudades intermedias y capitales.
El sur de la metrópoli bogotana. El sur de
Bogotá, Soacha y Sibaté son los escenarios de esta historia.
pp. 13-33
Este ensayo no tiene el propósito de
esclarecer las razones estructurales del
conflicto armado colombiano. Pero es
preciso un compromiso necesario para
alinderar este planteamiento en medio de
ese conflicto. En primer lugar, el soporte
material y el botín del conflicto, es la tierra
agrícola o urbana. Existen 2.428 propietarios, públicos y privados, que poseen
440.000 Km2, equivalente al 53,5% del territorio. Los 2.3 millones de campesinos
que poseen tierras de menos de 0,03 Km2,
son el 1,7% del territorio.
En segundo lugar los protagonistas
principales del conflicto armado colombiano son las organizaciones insurgentes, el
ejército institucional del Estado y un ejército para-institucional.3 Más allá de siglas
de todo tipo la mayoría de la población sufre las consecuencias o es espectadora. Más
allá del sensacionalismo de la venta de información por los medios, no hay guerra civil en el país en estricto sentido.
Las condiciones de consolidación de
viviendas y barrios cada vez es más precaria. El suelo es depredado por variadas formas de producción, hasta que el urbanizador legal o ilegal demuestra que es mayor
el lucro obtenido por la parcelación, urbanización y edificación de suelo escaso a las
demandas del proceso de metropolización.
La población se encuentra desorganizada,
dependiente de programas asistencialistas
y sujeta a violencia (sitio, toque de queda y
asesinatos) en medio de la guerra de aparatos militares.
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sur, periferias desplazadas en bogotá
15
Proceso de consolidación
del área conurbada
En el área conurbada concurren tres factores principales: el crecimiento demográfico, el uso del suelo (adquisición y
ocupación) y el corredor urbano regional como tipología del sistema vial nacional que articula el acceso de transporte
terrestre, además, la provisión de agua y la
localización de la industria. El objetivo es
explicar con detenimiento estos tres aspectos que determinan las particularidades
del caso de estudio: la re-utilización de
infraestructuras así sean incompletas, la sobre-explotación de suelos de anteriores usos
mineros y/o agrícolas para futuras viviendas
y el papel cumplido por la autopista al sur
como parte del sistema vial nacional que
conecta a Bogotá y la cuenca alta del río con
el sur y el occidente del país.
Lejos de querer mostrar una perspectiva romántica de los pobres. Estos
factores son parte del conflicto colombiano por consolidar lugares en donde la
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población urbana mas pobre pueda tener
por lo menos “un techo donde meter la
cabeza”, una casa en donde pueda morir
de viejo y tranquilo.
Crecimiento demográfico
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De los asentamientos urbanos de la cuenca alta del río Bogotá, Soacha registra la
mayor densidad -170 hab/has aproximadamente- y tiende a acercarse a la densidad
de Bogotá (en 1997 198 hab/has). En 1985
se consideraban ocupadas por áreas urbanas 32.000 de las 154.000 has. 4 de la altiplanicie (CAR, 1985); en 1996, 40.000 y,
la cifra proyectada para este año es
46.000 hectáreas.
La superficie total de Soacha es de
358 km2, su área urbana es de 1.443 has. y la
rural agropecuaria de 22.651 has. De estas
últimas 18.200 están ocupadas con pastos
tanto naturales como mejorados, 2.175 son
agrícolas. La superficie de Sibaté es de 169
km 2 de los cuales 87 has. son urbanas y
16.813 rurales, de ellas 6.410 son agrícolas.
Aunque el ritmo relativo de crecimiento ha bajado en términos cuantitativos, la ciudad continúa incorporando “cerca de 5.000
hectáreas en los últimos 11 años, al tiempo
que se desarrolla un fuerte proceso de transformación de la ciudad ya construida.” 5
Bogotá es una ciudad relativamente
densa (198 hab/ha) pero contrasta con el
desarrollo disperso y el gran consumo de
área que se está produciendo en otros municipios del valle alto del río, o con el desarrollo precario e incompleto de Soacha,
que forman parte del mismo sistema de
asentamientos. Un estudio aerofotográfico que pretende cuantificar el área
construida a partir de la base censal, da las
siguientes cifras:
Tabla nº 1 – Ocupación por hectáreas de Bogotá
Año censal
1938
1951
1964
1973
1985
1999*
Hectáreas
2.225
3.942
11.250
13.992
24.046
31.162
Fuente: Ordoñez (1992).
*dato POT Bogotá.
Tabla nº 2 – Crecimiento informal
Período
1986-1991
1991-1993
1993-1995
1995-1998
Total
Años
Área (Ha)
5
2
2
3
12
635,50
436,00
677,20
402,00
2.150,70
Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial. Bogotá, 2001.
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Promedio anual
Ha/año
127,1
216,0
338,6
134,0
179,2
Tabla nº 3 – Condiciones normativas de tratamiento urbanos en área
de expansión y/o consolidación edificada
Municipio
Tratamiento
Sectores/
Zonas
Índice de
ocupación
Índice de
construcción
Altura
maxima
en pisos
nº viv. por
hactárea
Desarrollo
Residencial
Campestre
Corredor vial
0,5
0,8
5
80
Consolidacion
Mejoramiento
Integral
Area urbana
0,7
0,8
4
80
Desarrollo
Residencial
Campestre
Corredor vial
0,3
0,7
17
260
Consolidacion
Area urbana
0,6
Sin Dato
17
125
Sibaté
Soacha
Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial. Saocha, acuerdo No 46 de 2000, Plan Básico de Ordenamiento Territorial.
Sibaté, acuerdo No 11 de 2002.
El borde sur seguirá ocupándose ilegalmente pues la urbanización no planificada alcanzaría densidades medias del orden de 40 viviendas por hectárea, mucho
menores que las previstas por la norma
como se muestra en la tabla anterior. Los
bordes son de mucha importancia por ser
un espacio de expansión de la ciudad. El
asunto es que hoy los barrios no son los
únicos espacios de posible expansión,
también lo son los municipios más cercanos, incluso los que hoy son la periferia
metropolitana.
En el sector sobre el perímetro sur-occidente de Bogotá, los municipios de Soacha
y Sibaté muestran un crecimiento de población histórica importante. Existe un salto en
las cifras en dos periodos. En el primero, hasta 1964, Bogotá creció 2.5 veces con relación
a 1951; Bosa y Soacha crecieron 1.4 veces en
promedio en el mismo periodo. Entre 1951 y
1985 las localidades son las protagonistas del
salto demográfico. Ciudad Bolívar creció 7.3
veces, Bosa 6 y Soacha 2.9 veces. El DANE6
no dispone de datos depurados del periodo cesal 2005.
Tabla nº 4 – Población histórica de municipios
Año
Soacha
Sibaté
1951
1964
1973
1985
1993
20.441
32.600
39.405
114.489
230.335
Sin Dato
10.083
14.031
21.792
21.266
Fuente: Alcaldía mayor / DAPD. Estadísticas. DANE. Bogotá Cundinamarca. 2003
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Tabla nº 5 – Crecimiento de población en el área de trabajo.
(1 municipios, 2 localidades administrativasde Bogotá)
Lugar
1951
Bogotá
Ciudad Bolívar 2
Ciudad Kennedy 2
Bosa 2
Soacha 1
Sibaté 1
660.000
Sin Dato
Sin Dato
16.313
20.441
Sin Dato
1964
1973
1985
1’730.000
Sin Dato
Sin Dato
23.950
32.600
Sin Dato
2’877.000
44.770
222.544
250.000
39.405
14.031
4’262.127
326.119
561.710
122.737
114.489
21.792
1993
2000
5’440.401 6’173.094
418.609
474.297
758.870
649.816
215.816
259.454
230.335
350.000
21.266
26.983
Fuentes: DANE y DAPD Estadísticas, Santa fe de Bogotá, Secretaría de planeación de Soacha y de Sibaté. 1997.
Dos periodos están marcados: las
tres primeras décadas y el segundo en las
dos últimas. La tabla de tasas intercensales
confirma que los mayores índices coinciden con los periodos y, sobre todo, que
la población rural va decreciendo en
números negativos para los últimos dos
decenios. En particular en Sibaté la población total no registró grandes saltos,
la tabla muestra el aumento en población
rural en el periodo 85-93 y su caída en el
93-97.
Tabla nº 6 – Tasa de crecimiento intercensal población total y rural.
Soacha y Sibaté.
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Pob. Total
Soacha
Sibaté
1951-1964
1964-1973
1973-1985
1985-1993
1993-1997
1.6
Sin Dato
5.0
7.4
8.9
3.4
9.9
1.5
5.6
0.3
-3.0
0.3
-2.4
3.5
2.3
-2.0
Pob. Rural
Soacha
Sibaté
-1.3
Sin Dato
1.3
4.0
Fuentes: Rother y otros. Estudio población Bogotá DE. 1958, DANE y DAPD Estadísticas, Bogotá. 2000.
La situación nacional historica ha
ocasionado movimientos de población en
el área de Cazucá, Ciudadela Sucre, León
XIII y una parte de Bosa, Ciudad Bolívar en
el área conurbada provienen de circunstancias de destierro de etapas de conflicto anteriores.
A pesar de que existen muchas dificultades para la sistematización de la información sobre los procesos de movilidad de
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población “desplazada” en el país, instituciones como Codhes7 y la Arquidiócesis
de Bogotá han realizado mediciones reconocidas nacionalmente. Un resumen general de la movilidad forzada de la población muestra que llega a Bogotá un del
23% del total, 640.000 personas, el numero oficial es de 400.000. Estas cifras
muestran que al fenómeno del desplazamiento forzado se le debería sumar la
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población que llega por empobrecimiento o expectativas de mejorar su situación.
Esta población se asienta en las localidades del lado sur de Bogotá, desde el
oriente hasta el occidente; están en los barrios o localidades periféricas y adyacentes
a la conurbación. En 2004 eran el 32%,8
unos 200. 000 habitantes aproximadamente. Esas cifras refuerzan el argumento de que
la nueva población que llega a la ciudad
núcleo no se ubica en los inquilinatos de
los barrios del centro de la ciudad.
Desde 1991 los barrios periféricos de
la ciudad central han venido alojando a la
población migrante; esa tendencia marca
una variación muy importante en el patrón
de localización que había representado
hasta ahora el arrendatario en el centro de
la ciudad (Dureau, 1997). Es decir, antes los
movimientos internos en la ciudad tenían
más importancia relativa que las formas de
crecimiento actuales.
Con estos cambios también coincide que el crecimiento demográfico normal ha estado en las localidades que protagonizan el proceso de conurbación de
los últimos veinte años: Ciudad Bolívar y
Bosa. Estas lugares se generaron en la década del 70 y ahora, con viviendas mas o
menos consolidadas, seguramente ofrecen arrendamientos como recurso para
mantenerlas productivas.
La población que llega atraída por la
ciudad encuentra una metrópoli que le
puede ofrecer una oportunidad de empleo,
una oferta variada de servicios, mejores
niveles de atención en salud o refugio y
escondite, la posibilidad de confundirse
con los demás y atenuar la amenaza que lo
expulsó a la metrópoli.
Uso de suelos y mercado
inmobiliario
El primer elemento que caracteriza esa etapa fue que la familia escogía el lugar de vivienda por el precio; aunque allí han habitado sobre todo trabajadores, la cercanía a
la fuente de trabajo no fue un criterio determinante, según lo afirman estudios realizados sobre la situación del empleo, con
inestabilidad laboral y subempleo dominante en el país (Cuervo, 1992).
El fragmento de población con menor nivel adquisitivo (la mayoría de los que
viven en el área de estudio) debe ubicarse
en donde los precios del suelo sean más
baratos y/o las facilidades para ocuparlo lo
hagan más atractivo (Vernez, 1973).
En la década de 1980 se da gran impulso a la industria de la construcción con
la creación del sistema UPAC9 (sistema de
ahorro y préstamo en valor constante), con
ello se afectó indudablemente los precios
de la tierra. En antiguas áreas no urbanizadas
o viejos barrios populares se modificaron
tendencias, el rápido aumento de los precios
de la tierra “desplazó” sectores de baja renta
hacia la periferia (Borrero Ochoa, 1980).
En términos morfológicos lo edificado adoptaba una dinámica centrífuga,
en donde la trama urbana gira en torno
de un centro hasta colmatarlo, luego se
podía producir un segundo movimiento,
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producto de la centralización algunos fragmentos quedaron separados sobre ellos
operó un efecto centrípeto en la compactación de los intersticios urbanos, de esa
forma queda un remanente que se completa en otros ciclos de crecimiento a través de
la iniciativa pública o privada.
El factor transversal que cruza esta realidad es la utilidad. Los efectos de compactación, expansión combinado en forma
desigual y en tiempos de evolución distintos para cualquier periodo afectan la escasez de área para urbanizar. Los agentes “ilegales” o “informales” obtienen una tasa de
ganancia alta. Dada la baja inversión inicial,
rapidez relativa en las ventas y seguridad en
la cartera. Las consecuencias para todos los
sectores sociales es que los dueños de
terrenos, sin generar inversión de su pecunia. Solo actúan como intermediarios o
comercializadores, obligando a otros sectores a efectuar traslados del ahorro salarial
en el caso de familias pobres en el área o el
rubro de inversión de un país en infraestructuras que ocasionan una inflación de costos. Mientras que este sector improductivo
vive de la plusvalía socialmente generada.
Como no existió, ni existe hoy política consecuente que use mecanismos reguladores (que existen) del crecimiento urbano y el adecuado uso de las infraestructuras diferente al que realiza el mercado
inmobiliario, las distintas fuerzas actúan
diferencialmente en el centro de la ciudad y en los crecimientos conurbados.
De esta forma se generan patrones de localización en los que la variable precio
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resulta definitiva en las combinaciones de
las nuevas formas de crecimiento.
Este problema se profundiza con la
política actual del Estado, la vivienda de
interés social VIS debía cumplir con una
meta de 400.000 entre 2002 a 2006. La
Ministra de Ambiente y Vivienda dijo “Llevamos 339.298 soluciones”. La Contraloría
General de la Republica dise “los subsidios
asignados para VIS en los cuatro últimos
años, que sólo ascienden a 210.000”. El
Dane, entidad que lleva el registro del número de licencias de construcción de vivienda aprobadas en los 77 municipios
más grandes del país dise que “tan solo
fueron aprobadas 138.544 unidades de
VIS” .10 ¡Que especulación!
Por otro lado la emergencia de vivienda que se produce en áreas desprovistas de calidades urbanísticas se da en cualquier terreno y en el momento más oportuno para el mercado. Esto sucede cuando el suelo ha cumplido un ciclo de productividad económica, bien porque haya
acumulado valor por obras de crecimiento urbano contiguas o porque ya se le ha
extraído una parte de la posibilidad de explotación para luego incorporarlo de hecho
a un proceso de crecimiento urbano.
Agentes constructores
De acuerdo a sus mecanismos de financiación y función en la producción de este
tipo de bienes, anteriormente existieron: los
agentes gubernamentales, esto es, el Instituto de Crédito Territorial, el Banco Cen-
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tral Hipotecario; los ocupantes de terrenos
privados o públicos que adoptaban mecanismos comunitarios solidarios para el manejo y desarrollo de las viviendas; los urbanizadores privados actuando con testaferros “piratas”; y finalmente, las viviendas
vendidas por empresas comerciales financiadas por la banca privada.
Hoy la realidad es distinta, el Estado
facilita dinero a los agentes comerciales
asignando subsidios a familias destinados
a esas empresas; persisten las actuaciones
sin control de los “piratas” (han suplantado incluso iniciativas de sectores pobres
organizados) que siguen siendo la principal opción para el fragmento de población más pobre. En consecuencia, el sector privado concentra la oferta de suelo
para vivienda.
La ciudad de Bogotá se construye a
un ritmo de 4.5 millones de metros cuadrados al año promediados en el año
2003 (incluido el 40% no convencional,
informal DADP). Datos de Camacol, gremio de los industriales constructores,
muestra que los mayores índices de viviendas producidas ocurrieron en 1983, 1995
y 2003; además de ello la mayor parte de
unidades están en áreas ligadas al proceso
de conurbación.
Según las evidencias la demanda por
vivienda no ha decaído ni el déficit ha sido
cubierto (2 millones aproximadamente).
Camacol muestra caída de la tasa de construcción en la última década que explican
por la recesión de la economía nacional. El
DAPD lo constata.
La ciudad creció 3.206,37 hectáreas entre
1987 y 1998, a un promedio de 289,6 hectáreas anuales. De este crecimiento, 1.413,5
hectáreas (el 44.1%), correspondieron a desarrollos clandestinos. Esta urbanización se
localizó preferentemente en las localidades
de Usme, Bosa, Ciudad Bolívar y Kennedy.
En estas cuatro localidades se concentraron
955,60 hectáreas, equivalentes a algo más de
las dos terceras partes de la clandestinidad
de la ciudad (67,60%).11
En entrevistas algunos dirigentes de
los barrios lo ratificaron. Para la absoluta
mayoría de los líderes, los que llegan y se
asientan allí lo hacen por la facilidad económica de la oferta que encuentran.12 Esto
puede ejemplificarse: una familia conoce
dos ofertas, una de agentes de la construcción legal, le entregan el lote con el pago
de 30% del valor total ($ 1.300 dólares); otra
oferta, el agente ilegal le entrega un lote de
mas tamaño, con variaciones de la localización geográfica y carente de las calidades
urbanísticas, por el 10% o menos del valor
total ($230 dólares), en cuotas mensuales y
sin ningún documento público reconocido.
Además, una vez ocupado y pagadas algunas de las cuotas mensuales, la familia ocupante deja de pagar o paga a su “acomodo”
por el hecho de que no media ninguna relación de obligación legalmente válida.
A través de las entrevistas se supo que
en los barrios Corintos, Oasis o Villa
Sandra los agentes ilegales o “piratas” operan a través de terceras personas, los llamados “tierreros”, que usan las máquinas de
explotación de las canteras para adecuar el
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terreno en rústicas calles o manzanas. También actúan luego de que una o varias familias ocupan predios semiadecuados; entonces, cuando el barrio está en pleno
proceso autogestionado por la comunidad, llegan a reclamar la propiedad para
desarrollar el afirmado de las vías y la conducción provisional de agua. Los casos del
barrio la Esperanza de Cazucá y una parte
del terreno del barrio Luis Carlos Galán
son evidencia de ello, en ambos casos la
familia de Rafael Forero Fetecua13 ha reclamado y entrado en negociación con los
ocupantes.
La otra “ventaja”, si se le puede llamar
así, es que el agente inmobiliario ilegal o
“pirata” puede permitirse no recibir la totalidad del precio por los lotes que vende o
recibir por cuotas a largo plazo el valor total, porque hace ya mucho tiempo ha obtenido la ganancia del suelo que ahora vende para uso residencial.
Los procesos posteriores de implementación de servicios públicos y mayor nivel de frecuencias de transporte los diligencia y realiza la comunidad organizada. El Estado y las alcaldías municipales o las organizaciones no gubernamentales ponen recursos económicos, insumos y regularizan los
documentos públicos de los ocupantes.
La ilegalidad de los agentes inmobiliarios es legitimada de hecho y en últimas
por todas las anteriores actuaciones. En estricto sentido, a los que se tilda de “invasores” no son los habitantes, porque ocupan
pagando con dinero efectivo a los agentes
inmobiliarios ilegales y pagan al Estado
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por los servicios públicos o con trabajo a
las ONG(s).
En el área conurbada los nuevos habitantes – aquellos llamados marginales –
son segregados en sus derechos constitucionales porque el Estado no atiende el
derecho a la vivienda. El crecimiento metropolitano en donde la “única” autoridad es
el mercado es otra realidad que tienen que
enfrentar.
La localización industrial
El uso del suelo en industria es el segundo
en importancia en el área conurbada. Las
posibilidades de localización de este uso
han variado debido a que las necesidades de
metros cuadrados de suelo han cambiado.
Las instalaciones físicas para la actividad industrial varían según los recursos tecnológicos de los que se dispone o por los productos manufacturados que se procesan.
En los años 60 las industrias necesitaban predios de una hectárea o más, caso de
los localizados en el Muña; en los parques
industriales de Santa Ana, Maipore o las instaladas sobre la carretera a Canoas, las
perimetrales al casco tradicional de Soacha
y las ubicadas en Cazucá. Su localización
estuvo determinada por la oferta de áreas
con facilidades funcionales para el tránsito
y la manipulación de carga o insumos y por
el transporte de las mercancías a los centros de comercio.
En síntesis, los factores de localización de la industria para esa época fueron:14
el capital, la tierra, la mano de obra, las ma-
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terias primas, la energía, el mercado de consumo, las políticas del Estado y las economías de aglomeración facilitadas por el entorno urbano o regional. Respecto del área
de Soacha y Sibaté se puede afirmar que las
economías de aglomeración constituirían el
principal factor de atracción para la industria, esas economías se manifestaban en las
infraestructuras existentes (autopista al sur),
mano de obra y existencia de otras industrias, instituciones financieras y servicios de
mantenimiento.
En las industrias del periodo de los
años 60 y 70 predominaban tipologías espaciales, pertenecientes al llamado periodo “fordísta”, exigían grandes áreas
(Ordoñez, 1992). Las zonas industriales sobre este corredor siguieron patrones de localización agrupada, contiguas una a otra.
En un renglón de la industria esta la
agroindustria de flores, no es un uso del suelo ligado directamente a las ocupaciones
con vivienda, pero ocupa mucha mano de
obra, tiene presencia baja en estos dos municipios pues esta concentrado en municipios cercanos Mosquera y Funza. La única
industrial distinta de la manufacturera y de
larga duración en los cincuenta años de análisis es la minera: la explotación de arcillas,
arenas y triturados15 que aún se mantiene y
ha generado nuevas localizaciones de barrios como la casi totalidad de Perdomo
alto, Altos de Cazucá, Altos de la Florida,
entre otros.
Las informaciones tergiversadas ganaran el apelativo de “emporio industrial” para
Soacha y Sibaté. Pero en la realidad desde
hace mas de diez años los llamados procesos de des-industrialización han redefinido
el área. El Plan de Ordenamiento Territorial
de Soacha evalúa ese renglón:
[...] para 1996 sólo representó el 0.1% de los
ingresos totales municipales, esta cifra es muy
pequeña si se tiene en cuenta que el potencial minero de Soacha es muy grande en relación al resto de Cundinamarca y aun los
volúmenes de producción; para 1997 las regalías entraron a significar un 0.33% y el 98
un 0.31%. en la gráfica se observa que las regalías empezaron a crecer menos aceleradamente desde 1997.
Finalmente hemos encontrado que la
cercanía de la industria manufacturera ha
sido el telón de transición entre la autopista al sur y los barrios, la industria minera ha dado paso a barrios construidos en
áreas en donde antes hubo extracción. La
particularidad de la sobre-explotación del
suelo es reafirmada con el reconocimiento empírico del comportamiento de este
uso de suelos.
En la actualidad las variaciones funcionales de la industria subdividió su proceso de
manufactura en partes que pueden estar aisladas de un centro matriz. La pequeña empresa, la maquila y las concesiones a otras, posibilitan que la tipología use lotes promedio
de un barrio residencial sin menor traumatismo. Lo cual significa que la densificación, un
piso mas, un cuarto mas, en viviendas populares posibilita renta para los propietarios,
mayor concentración de usos en un área
dada, mayor precariedad en la medida en
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que, por ejemplo, sistemas eléctricos, sistemas viales estarán cada ves más exigidos,
tendrán probablemente mayor deterioro.
El corredor urbano
regional al sur
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La energía producida por el vapor aumentó
en consecuencia el área de las ciudades;
también aumentó la tendencia que manifestaban las nuevas comunidades urbanas a establecerse a lo largo de las principales líneas de transporte. Ese amontonamiento
puramente físico de la población, al cual
Patrick Geddes dio el nombre de “conurbación”, era una consecuencia directa de
régimen del carbón y del hierro. Poco o
nada tiene que ver con la formación social
de la ciudad, con la cual solo tiene un parecido casual en la razón de la concentración de gente y edificios que lleva aparejada (Mumford, 1960, p. 302).
Esta descripción se ajusta al área de
estudio porque el crecimiento urbano ha
estado ligado a la vía principal. Bogotá
mantiene constantes geográficas y físicas,
entre ellas los corredores de acceso a la ciudad repartidos en los diferentes puntos cardinales que articulan el crecimiento a lo largo de su trazado; por otra parte, la analogía
de la explotación de minerales está corroborada con las minas de calizas, arenas y arcillas; además en esta zona los desarrollos
de vivienda se generan una vez se agota la
explotación. Por supuesto, también se produce “concentración de gente y edificios”.
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La principal diferencia entre la opinión de Mumford y la realidad del crecimiento en el área es que el remanente de
prosperidad para los habitantes – en teoría ese desarrollo industrial y minero debería proveer empleo suficiente, condiciones de vida en barrios con
equipamientos e infraestructura- no se
produce. Las explotaciones de cantera en
el municipio de Soacha no producen mucho empleo y generan condiciones ambientales adversas. La industria metalúrgica en el corredor se reduce por la coyuntura económica nacional en la rama, por
ejemplo, la Siderúrgica del Muña es
subutilizada a menos del 50 % de la capacidad instalada, y la compañía Colmesa,
productora de bienes de capital en el sector energético corre la misma suerte.
El papel central del corredor es la
consolidación de las relaciones funcionales entre las ciudades que conectan la capital con el sur del país; desde la década de
los cincuenta las tres poblaciones (Bosa,
Soacha y Sibaté) han estado relativamente
cerca y encadenadas.
El concepto de corredor urbano regional se caracteriza por estar localizado en
el margen sur-oriental del río Bogotá, como
se mantiene más cerca de la falda de los
cerros sur- orientales del municipio de
Soacha es muy accesible a varias de las zonas en crecimiento en medias y altas pendientes. El área aferente del corredor tiene
una dimensión bastante amplia, supera la
cuenca alta. En esas áreas se producen suelos para usos recreativos y vacacionales.
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La traza vial local
En el área de estudio esas trazas no tienen
un pasado muy lejano; la red de carreteras
nacionales, departamentales y locales se ha
construido sobre los viejos senderos precolombinos. Las carreteras nacionales han
venido generando dinámicas en el uso de
suelos a lo largo de los municipios por los
que pasan. Incluso, las vías son escenario de
las luchas sociales cuando los niveles de segregación son intolerables; pero la vía también es “progreso” porque hace posibles el
acceso, la comunicación, el intercambio
comercial, etc.
El análisis de las formas de crecimiento con relación a las trazas preexistentes
muestra que antes de los años 60 hay antecedentes lejanos en los caminos rudimentarios como: el camino a Casa Blanca,
el camino a Meissen, el camino a Osorio
el camino a la vereda San Bernardino, el camino de Bosatama, el camino de Cazucá,
el camino de Terreros, el camino a la vereda de Fusunga, el camino a Canoas, y a Santa Ana habilitaron las posibilidades de los
ejes del sistema vial actual. Ellos se constituyen en el palimpsesto previo del desarrollo del crecimiento de la actividad constructora.
El transporte publico
La cercanía relativa de Soacha y Bogotá facilita más las ventajas de localización a los
circuitos de transporte anteriores, pero la
situación se precariza, paradójicamente,
con la privatización de segmentos de vías
por la empresa Transmilenio. La combinación de empresas de transporte legales e
ilegales entre ciudades mantuvo una característica particular hasta el 2003. Con un
pasaje pago podía hacer un recorrido con
un trasbordo (ver gráfica nº 2 y 3), con costos de pasaje relativamente bajos ($0,40
dólares) aun para quienes viven fuera del
perímetro urbano y con tiempos de recorrido tolerables (2 horas en 20 Km de recorrido). El transporte es otro factor fundamental para escoger la opción de vivienda
y desplazamiento al trabajo.
Uno de los dirigentes comunales describía cómo las carreteras realizadas para la
explotación de canteras facilitan la llegada
de los nuevos pobladores a través de automotores adaptados. Ello explica la cantidad
de este tipo de vehículos (cerca del 60%)
que por razones técnicas pueden penetrar
mejor la red de vías en laderas. Por otro lado
los costos de operación son menores (con
mayores riesgos para pasajeros) que en otras
empresas y funcionalmente pueden desempeñarse mejor en horas no pico.
Para la mayoría de la población el
transporte público en sí mismo es un factor
que le permite mantener su lugar de vivienda en Soacha (gastaría $40 dólares al mes
por pasajes ida y vuelta) porque en la
mayoría de casos, no se hace trasbordo y la
tarifa es aceptable.
Los datos de la consultoría realizada
por la UPTC y la STT corroboran que en el
municipio de Soacha el tipo de vehículo
está en función del cubrimiento de los
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25
Gráfico 1 – Porcentaje de transbordo
de los viajes originados em Spacha
Gráfico 2 – Opinión sobre la tarifa
en el transporte colectivo
Gráfico 3 – Tipos de vehículos usados
en transporte colectivo
26
Fuente: Estudios e inventarios. Corredor Bogotá-Soacha. UPTC-STT, 1999.
barrios. La mayoría de pasajeros movilizados en colectivos corresponden a lugares
retirados y con alta densidad de población
como por ejemplo Ciudadela Sucre,
Compartir, San Carlos y San Mateo. No
hay cifras de vehículos y pasajeros en zonas muy aisladas de la conurbación. Además escapa al estudio tipos de transporte
nocturnos ilegales y otros de corto recorridos como mototaxis y/p bicitaxis.
El tipo de vehículo y sus destinos se
mueven por una red del sistema vial de tres
ciudades, en donde solo en una de ellas (Bocadernos metrópole 16
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gotá) existen reglamentaciones exigentes en
parque automotor. La particularidad es la
“flexibilidad” de este tipo de transporte,
que puede generar rutas de acuerdo a la demanda, tipo de vehículos adecuados a la circunstancia geográfica y costos de operación
que no exceden la capacidad de pago.
Ahora esas condiciones varían sobre la base del monopolio de una empresa que usufructúa la creciente demanda y
la escasez de oferta. De nuevo, más allá
del impresionismo de los medios de información, la empresa Transmilenio es
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Tabla 7 – Despachos y pasajeros por tipo de vehículo
Vehículo
Despachos
Colectivos
Buseta
Bus
Total
.348
2.317
1.184
9.849
Pasajeros
178.241
137.571
97.866
413.678
funcionalmente buena. Pero el lucro esperado de un monopolio es siempre será
perverso con relación a las personas que
no tiene suficiente para pagar. Parafraseando la vieja frase modernista “la función sigue el signo $”.
Acceso y consumo de agua
Otro aspecto que facilita la ocupación en
el área de estudio es el acceso y consumo
de agua articulados también al corredor
urbano y regional porque la primera forma de adquirirla es en carrotanques. En el
área conurbada, y en una buena parte del
resto del municipio de Soacha, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá presta el servicio en forma mayoritaria – aunque coexisten formas distintas de
prestar el servicio.
También existen el acueducto del
municipio de Soacha, otras empresas particulares gestionan y extraen agua del
subsuelo en una zona residencial delimitada; este método existe en los barrios Rincón de Santa fe, Compartir, Ciudad Latina,
Quintas de la Laguna, San Nicolás, Ciudadela Sucre y Cagua. La diversidad de orígenes y empresas da lugar a mezclas de
gestión administrativa sobre el recurso: venta de agua por horas, por litros o por calidad de potabilidad, entre otras.
Las tuberías matrices tienen el mismo
“sentido” del corredor urbano; en las laderas es factible llevar tanques de bombeo.
Una vez allí la comunidad tiende una red
de mangueras que conducen el agua hasta
donde la entidad municipal no lo hace.
27
El sur es sinónimo
de violencia
El “sur” para un bogotano es violencia. Un lector desprevenido puede preguntarse después
de leer la presentación y la argumentación,
no hay guerra civil, pero... ¿No hay Paz?
En efecto la situación puede ser
paradojica, se han perpetrado crímenes de
lesa humanidad y el país no ha conocido
una dictadura militar como ocurrió en otros
paises de America Latina. El reelecto presidente Alvaro Uribe Velez propone una
“Visión Colombia Segundo Centenario:
2019” cuyo eje es la consolidación del proceso de “pacificación” del país, lo que significa la derrota de toda oposición armada, política y social al régimen político y
al modelo de desarrollo. En la actualidad
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2osem. 2006
28
el proceso que adelanta el gobierno
aquivale a sacrificar la justicia en aras de
alcanzar la “paz”.
En el área de trabajo, ese territorio es
naturalmente escenario del conflicto. Antes con la influencia de organizaciones insurgentes, partidos y movimientos de izquierda. Ahora la influencia es de las organizaciones para-institucionales, partidos y
movimientos de derecha.
Sin el menor de los amarillismo hoy
existen denuncias de cómo la Policía Nacional colombiana detiene jóvenes en Ciudad Bolívar y fasilita que los llamados “paramilitares” les ofrescan enrrolarse por 450 a
600 mil pesos mensuales; o por 100 mil
mensuales, por servir de informantes, mas un
porcentaje de la extorción que ayuden a
obtener de los comerciantes del sector.
¿Como es que todo este comenzo?
J.Manuel Arango,16 un fundador y actual líder barrial comentó para la investigación en
febrero de 2003 lo siguiente:
En el año 1977 primero de abril, empezó la
toma de tierras. En estos cerros, desde la
Autopista hacia el sur del municipio de
Soacha, había criaderos de cabras y de chivos, cultivos de fique y mucha piedra. Éramos una cantidad de personas venidas por
la violencia y ayudadas por la Central Nacional Pro Vivienda (Cenaprov). Transcurrieron
pocos días y más o menos a los dos o tres
meses ya eran 34 familias asentadas que habían llegado de una en una. Así fue como
aparecieron las primeras casitas de los invasores y se formó el primer barrio de los 39
que ahora son. En esa época por las vías lecadernos metrópole 16
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gales, constitucionales y de planeación sólo
existía Cazucá.17
Nosotros recuperamos las tierras que los españoles o los gringos les robaron a nuestros
ancestros. Se fue adquiriendo una posición
de amo y señor en nuestro sector pero a raíz
de eso empezó la violencia; vino la represión y mataron a tres compañeros.
Más o menos en 1979 se comenzó a hablar
de la necesidad de gestionar el agua y el alcantarillado porque todo se botaba por encima de la tierra y rodaba por el cerro. El agua
era un problema, pero también el transporte. Había enfermedades como dengue y paludismo. No podíamos esperar; en la Avenida había un hidrante, las comunidades se lo
apropiaron y lo abrían cuando lo necesitaban, allá se lavaba la ropa y se cargaba el agua
para las casas.
Muchos de nosotros somos odiados porque somos de izquierda, porque no estamos
de acuerdo con el sistema; sin embargo esa
lucha sirvió para que muchos rojos y azules18
se hicieran al lado de nosotros y se tomaran
todo esto que hoy son los Altos de Cazucá
más el sector de Corinto y parte de Ciudadela Sucre.
Leonor Serrano [...] cuando ya era gobernadora nos declaró zona roja y dijo que esto
era un vivero de la subversión, a raíz de eso
nos ganamos al epíteto y todos los dirigentes fuimos estigmatizados de guerrilleros.
Hasta el año 2000, en un Consejo de Seguridad, se dijo que no existía guerrilla sino
delincuencia común. Nosotros nos reíamos
porque como guerrilleros valíamos algo
pero ¿quién da un peso por un delincuente
común? Fíjese como es la inflación. [...] El 17
de Febrero por la noche para amanecer el 18,
ocurrió la primera masacre de ocho jóvenes,
2osem. 2006
en Santa Bibiana, en medio de dos bases
militares y sin que el ejército que patrullaba los barrios se diera cuenta.
Conclusiones parciales
El crecimiento histórico del área conurbada actual ha estado determinado por
aspectos generales relacionados entre sí,
por ejemplo, la población es muy pobre;
se localiza allí por la facilidad de adquisición y ocupación del predio; la
funcionalidad de la autopista al sur le permite al nuevo habitante ocupar en un
tiempo relativamente corto. Además el
caos, el desorden, la falta de planeación,
característica capitalista, ahora agravada
por creciente monopolio globalizado
puede llevar a caminos en donde lo reconocible sea la barbarie humana.
1. En las dos últimas décadas ha existido un salto en el número de habitantes
en el área conurbada. Según el censo de
1985 la localidad de Ciudad Bolívar creció 7.3 veces con respecto al censo de
1973. En el mismo periodo Bosa creció 6
veces y Soacha 2.9 veces. Las cifras de la
década del noventa muestran un crecimiento de por lo menos 1 vez más. La
población que llega por “desplazamiento”
forzoso no se ha sido cuantificada en forma sistemática pero es posible corroborar
que una cantidad cercana al 32% de la registrada en Bogotá se asienta en el área. El
conflicto lejos de terminar haciendo justicia para las victimas esta incrementando la
impunidad. Y no se hace referencia a lo que
toca a los tribunales judiciales. Se hace referencia a la mínima igualdad de derechos
en lo que toca a las moradas en la constitución política de 1991.
2. El factor más importante para que
una familia escoja lugar de vivienda es el
precio con el que se adquiere, es decir, la
facilidad económica para la entrega y
ocupación del predio o casa-lote. Al
usuario poco le interesa si tiene título
notarial o no, su interés es tener techo o
resguardo que pueda reclamar para sí porque lo ocupa. Por esta razón el valor de
la “solución” de vivienda “informal” es
bajo en comparación con el valor de una
“solución” en el mercado legal, sea de
agentes comerciales o Estatales. Cuestión
distinta es el costo de construcción que
llega a ser muy elevado por el valor agregado que el usuario debe pagar al intermediario vendedor de materiales y por el
trabajo individual o familiar que se invierte en la vivienda “informal” a lo largo de
la vida del núcleo familiar.
Por la observación durante el tiempo estudiado se concluye que la actividad constructora de los agentes “piratas”
está asociada con los industriales mineros. Ese suelo, una vez agotado, es frecuentemente ocupado por vivienda. El
suelo es sobre-explotado y no se invierta
en las condiciones infraestructurales suficientes para que sea urbanizado. Este hecho excluiría a este tipo de suelos de la
oferta para vivienda pero las condiciones
de pobreza de sus compradores lo incluyen en el mercado.
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2osem. 2006
29
30
En el periodo de 1985 a 1995 el Estado y las inmobiliarias comerciales recibieron incentivos financieros; a los usuarios
potenciales se les ofrecían subsidios; en
general se promocionaba la actividad en la
VIS. El problema no fue reintegrar renta en
efectivo a los potenciales usuarios, el problema estructural fue y, sigue siendo la falta de empleo que permita estabilidad y un
grado mínimo de ahorro que permita inversión en la consolidación física de la vivienda y el barrio.
3. El factor ha facilitado el crecimiento en un corto periodo (1970 a 1990):
transportes, acceso al consumo de agua y
la localización de actividades distintas a la
vivienda, en especial la industria minera.
Este factor es una preexistencia en el sentido en que articula caminos rudimentarios
y trazas que hoy sirven de soporte para el
sistema vial actual que mantiene nivel altos
de precariedad.
El corredor urbano regional conduce y extiende las dinámicas de crecimiento
e involucra y sobrepasa los núcleos (centros históricos y polígonos de proyectos urbanos) principales y secundarios hacia la región y la cuenca alta del río Bogotá.
El transporte se ha podido prestar en
forma mas o menos eficiente en función de
llegar a un destino. Además la multiplicidad y flexibilidad de rutas disminuye la necesidad de trasbordo.
En la perspectiva la privatización de
las vías para el servicio de buses articulados monopolizados por un consorcio ha
demostrado el incremento de tarifas. El
pp. 13-33
desempleo de conductores y personas ligadas directamente o indirectamente a los
otros tipos de transporte que entraría en
bancarrota. El monopolio se ha revelado
incapaz frente a cuestiones de flexibilidad
de rutas por la necesaria composición orgánica de capital en la inversión de buses y
vías e infraestructuras que no se adecuan a
las particularidades geográficas. A pesar de
que en el negocio está inmiscuido el Estado el lucro recibido apenas llega 3%. Las
posibilidades de reinversión son cuantitativamente inferiores.
4. Finalmente, podríamos organizar
los factores principales en la generación
del proceso de conurbación de la siguiente manera: el fenómeno demográfico tuvo comportamientos en fases de
tiempos ordenados y en forma ascendente desde 1951 hasta 1973, otro escalón fue
hasta 1985 y de allí a 1993. En relación con
el uso del suelo la década del 70 es una
etapa importante, entre 1985 y 1995 hay
un auge en la producción de suelo para
uso de la vivienda. Estas series coinciden
con las fases identificadas en la construcción de los mapas de las morfologías urbanas: unas condiciones generativas del
50 al 60, un salto en los 70 y un proceso
de consolidación en el 80 y 90. Es posible que la primera década del siglo XXI
sea reconocida por un segundo salto. En
ese sentido coinciden oleadas de emigrantes a las principales ciudades, a Bogotá particularmente.
En la actualidad el área conurbada
esta congestionada y segregada de la
2osem. 2006
ciudad central. A la vista no existen condiciones materiales ni de la población, ni de
la inversión pública para transformar las
infraestructuras. Por el contrario se prevé
que el área se colmata más y usando las
mismas. Eso solo significa menor justicia con
las condiciones cada vez mas deshumanizadas. Menos paz, más violencia.
Doutorando da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Arquiteto e Mestrado em urbanismo pela Universidade Nacional de Colômbia.
[email protected]
Notas
(1) Sibaté, Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Chia, La Calera cuyo centro funcional,
dependiente de empleos es Bogotá. Son ciudades mucho menores en número de habitantes comparadas con Bogotá, pero por ello mismo, lugares inmediatos de residencia del
conjunto de la población.
(2) Boletin Codhes, mayo 2006, para el III Encuentro del Movimiento de Víctimas de Crímenes
de Estado. 7 a 9 de julio de 2006 en Bogotá.
(3) Las Autodefensas unidas de colombia AUC. Con los mismos objetivos institucionales (defensa
de la propiedad privada, principalmente) pero justifiando su existencia por la ineficacia
del Estado en llevarlos acavo.
(4) Hectáreas Has, unidad de superfície equivalente a 10.000 m2 o 0,01 Km2.
(5) DAPD. Plan de Ordenamiento Territorial. Octubre de 1999.
(6) La institución estatal habia realizado el último censo en 1993, para Soacha realizó uno
con carácter piloto, y en 2005 adelantó el ultimo, pero no existen cifras depuradas finales.
(7) Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes – Colombia. Informe 2005.
(8) Ibid.
(9) En la actualidad adoptó el nombre de unidades de valor regulado UVR, mantiene el mismo
sentido de estimulo a la industria constructora.
(10) Todas las afirmaciones sistematiadas por Cabrera, Mauricio. Resultados de la política de
VIS. Consultor privado. Para Portafolio mayo de 2006, Bogotá.
(11) DAPD. Plan de Ordenamiento Territorial.
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2osem. 2006
31
(12) El salario minimo legal vigente es de $ 175 dólares aproximadamente.
(13) Reconocido “urbanizador pirata”.
(14) Ibid.
(15) Asociación de Industriales de Cazucá. Boletín de mayo de 1998.
(16) Arango es ex asesor constituyente y consejero en el Concejo para Competitividad de
Cundinamarca.
(17) Construido por el Instituto de credito territorial, entidad adscrita al Estado.
(18) Se refiere a los partidos tradicionales de derecha: el Liberal y el Conservador respectivamente.
Referências
32
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Recebido em jun/2006
Aprovado em out/2006
33
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2osem. 2006
Sur, periferias
desplazadas en Bogotá
Resumen
La conurbación sur es la síntesis de la
población más pobre, que migra por empobrecimiento o expulsada por el conflicto armado; vive allí por la facilidad de adquisición
y ocupación del predio; la funcionalidad de
la autopista al sur le permite ocupar en un
tiempo relativamente corto. Hacia 1985 se
reconoce un primer salto en crecimiento
demográfico y ocupación morfológica. En la
fase actual la tendencia apunta a otro salto
demográfico sin que se amplíe la ocupación.
Además de la falta de planeación, característica capitalista, es agravada ahora por el
creciente monopolio del transporte, la
persistencia del desempleo y, la falta de
inversión Estatal. Todo ello puede llevar a
caminos en donde lo reconocible solo sea la
barbarie humana.
Palabras clave: periferia; metrópoli;
conurbación; conflicto; tierra.
Abstract
The south conurbation is the synthesis of the
poorest population, which migrates due to
impoverishment or expulsion by the armed
conflict; they live there because of the facility
in land acquisition and occupation and
because of the functionality of the freeway,
which allows them to occupy the land in a
relatively short period of time. In 1985, there
was the first leap in demographic growth and
morphologic occupation. Nowadays, the
tendency points to another demographic leap,
without increasing occupation. Due to lack
of planning , a capitalist characteristic,
occupation is now aggravated by the increasing
transport monopoly, the persistence of
unemployment and the lack of investment by
the State. All this may lead to ways where only
the human barbarism can be recognized.
Key-words:
periphery; metropolis;
conurbation; conflict; land.
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2osem. 2006
14
Colombia tuvo un auge en el proceso de crecimiento demográfico a partir la
década de 1960. Bogotá, capital político–
administrativa, fue haciéndose cada vez
más fuerte en el contexto del sistema de
ciudades nacionales. De cuatro grandes
ciudades predominantes (cuadricefalia) y
relativamente equilibradas, hacia una ciudad con mayor primacía.
El sur de la ciudad ha sido el lugar
en donde se han establecido con mayor
proporción la población más pobre durante el periodo. El área en la actualidad
ha crecido describiendo morfologías
expansivas hasta alcanzar conurbarse con
el municipio de Soacha. Hoy la ciudad de
Bogotá y por lo menos ocho ciudades 1
conforman de hecho una metrópoli. Por
cierto, “informal” ya que no existe jurídicamente como en otras del país.
El comienzo de la “explosión” demográfica en el país (1960) confirma que
hoy el país es definitivamente urbano. Lamentablemente no son solo los porcentajes superiores a sesenta por ciento, sino
también por que desde algo más de dos
décadas atrás viene ocurriendo el destierro de habitantes del campo. En mayo de
2006 se totalizan 3’252.8032 personas llamados eufemísticamente “desplazados”
internos, provienen de áreas rurales o son
trabajadores del sector agroindustrial que
llegan a ciudades intermedias y capitales.
El sur de la metrópoli bogotana. El sur de
Bogotá, Soacha y Sibaté son los escenarios de esta historia.
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Este ensayo no tiene el propósito de
esclarecer las razones estructurales del
conflicto armado colombiano. Pero es
preciso un compromiso necesario para
alinderar este planteamiento en medio de
ese conflicto. En primer lugar, el soporte
material y el botín del conflicto, es la tierra
agrícola o urbana. Existen 2.428 propietarios, públicos y privados, que poseen
440.000 Km2, equivalente al 53,5% del territorio. Los 2.3 millones de campesinos
que poseen tierras de menos de 0,03 Km2,
son el 1,7% del territorio.
En segundo lugar los protagonistas
principales del conflicto armado colombiano son las organizaciones insurgentes, el
ejército institucional del Estado y un ejército para-institucional.3 Más allá de siglas
de todo tipo la mayoría de la población sufre las consecuencias o es espectadora. Más
allá del sensacionalismo de la venta de información por los medios, no hay guerra civil en el país en estricto sentido.
Las condiciones de consolidación de
viviendas y barrios cada vez es más precaria. El suelo es depredado por variadas formas de producción, hasta que el urbanizador legal o ilegal demuestra que es mayor
el lucro obtenido por la parcelación, urbanización y edificación de suelo escaso a las
demandas del proceso de metropolización.
La población se encuentra desorganizada,
dependiente de programas asistencialistas
y sujeta a violencia (sitio, toque de queda y
asesinatos) en medio de la guerra de aparatos militares.
2osem. 2006
15
Proceso de consolidación
del área conurbada
En el área conurbada concurren tres factores principales: el crecimiento demográfico, el uso del suelo (adquisición y
ocupación) y el corredor urbano regional como tipología del sistema vial nacional que articula el acceso de transporte
terrestre, además, la provisión de agua y la
localización de la industria. El objetivo es
explicar con detenimiento estos tres aspectos que determinan las particularidades
del caso de estudio: la re-utilización de
infraestructuras así sean incompletas, la sobre-explotación de suelos de anteriores usos
mineros y/o agrícolas para futuras viviendas
y el papel cumplido por la autopista al sur
como parte del sistema vial nacional que
conecta a Bogotá y la cuenca alta del río con
el sur y el occidente del país.
Lejos de querer mostrar una perspectiva romántica de los pobres. Estos
factores son parte del conflicto colombiano por consolidar lugares en donde la
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población urbana mas pobre pueda tener
por lo menos “un techo donde meter la
cabeza”, una casa en donde pueda morir
de viejo y tranquilo.
Crecimiento demográfico
16
De los asentamientos urbanos de la cuenca alta del río Bogotá, Soacha registra la
mayor densidad -170 hab/has aproximadamente- y tiende a acercarse a la densidad
de Bogotá (en 1997 198 hab/has). En 1985
se consideraban ocupadas por áreas urbanas 32.000 de las 154.000 has. 4 de la altiplanicie (CAR, 1985); en 1996, 40.000 y,
la cifra proyectada para este año es
46.000 hectáreas.
La superficie total de Soacha es de
358 km2, su área urbana es de 1.443 has. y la
rural agropecuaria de 22.651 has. De estas
últimas 18.200 están ocupadas con pastos
tanto naturales como mejorados, 2.175 son
agrícolas. La superficie de Sibaté es de 169
km 2 de los cuales 87 has. son urbanas y
16.813 rurales, de ellas 6.410 son agrícolas.
Aunque el ritmo relativo de crecimiento ha bajado en términos cuantitativos, la ciudad continúa incorporando “cerca de 5.000
hectáreas en los últimos 11 años, al tiempo
que se desarrolla un fuerte proceso de transformación de la ciudad ya construida.” 5
Bogotá es una ciudad relativamente
densa (198 hab/ha) pero contrasta con el
desarrollo disperso y el gran consumo de
área que se está produciendo en otros municipios del valle alto del río, o con el desarrollo precario e incompleto de Soacha,
que forman parte del mismo sistema de
asentamientos. Un estudio aerofotográfico que pretende cuantificar el área
construida a partir de la base censal, da las
siguientes cifras:
Tabla nº 1 – Ocupación por hectáreas de Bogotá
Año censal
1938
1951
1964
1973
1985
1999*
Hectáreas
2.225
3.942
11.250
13.992
24.046
31.162
Fuente: Ordoñez (1992).
*dato POT Bogotá.
Tabla nº 2 – Crecimiento informal
Período
1986-1991
1991-1993
1993-1995
1995-1998
Total
Años
Área (Ha)
5
2
2
3
12
635,50
436,00
677,20
402,00
2.150,70
Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial. Bogotá, 2001.
pp. 13-33
2osem. 2006
Promedio anual
Ha/año
127,1
216,0
338,6
134,0
179,2
Tabla nº 3 – Condiciones normativas de tratamiento urbanos en área
de expansión y/o consolidación edificada
Municipio
Tratamiento
Sectores/
Zonas
Índice de
ocupación
Índice de
construcción
Altura
maxima
en pisos
nº viv. por
hactárea
Desarrollo
Residencial
Campestre
Corredor vial
0,5
0,8
5
80
Consolidacion
Mejoramiento
Integral
Area urbana
0,7
0,8
4
80
Desarrollo
Residencial
Campestre
Corredor vial
0,3
0,7
17
260
Consolidacion
Area urbana
0,6
Sin Dato
17
125
Sibaté
Soacha
Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial. Saocha, acuerdo No 46 de 2000, Plan Básico de Ordenamiento Territorial.
Sibaté, acuerdo No 11 de 2002.
El borde sur seguirá ocupándose ilegalmente pues la urbanización no planificada alcanzaría densidades medias del orden de 40 viviendas por hectárea, mucho
menores que las previstas por la norma
como se muestra en la tabla anterior. Los
bordes son de mucha importancia por ser
un espacio de expansión de la ciudad. El
asunto es que hoy los barrios no son los
únicos espacios de posible expansión,
también lo son los municipios más cercanos, incluso los que hoy son la periferia
metropolitana.
En el sector sobre el perímetro sur-occidente de Bogotá, los municipios de Soacha
y Sibaté muestran un crecimiento de población histórica importante. Existe un salto en
las cifras en dos periodos. En el primero, hasta 1964, Bogotá creció 2.5 veces con relación
a 1951; Bosa y Soacha crecieron 1.4 veces en
promedio en el mismo periodo. Entre 1951 y
1985 las localidades son las protagonistas del
salto demográfico. Ciudad Bolívar creció 7.3
veces, Bosa 6 y Soacha 2.9 veces. El DANE6
no dispone de datos depurados del periodo cesal 2005.
Tabla nº 4 – Población histórica de municipios
Año
Soacha
Sibaté
1951
1964
1973
1985
1993
20.441
32.600
39.405
114.489
230.335
Sin Dato
10.083
14.031
21.792
21.266
Fuente: Alcaldía mayor / DAPD. Estadísticas. DANE. Bogotá Cundinamarca. 2003
pp. 13-33
2osem. 2006
17
Tabla nº 5 – Crecimiento de población en el área de trabajo.
(1 municipios, 2 localidades administrativasde Bogotá)
Lugar
1951
Bogotá
Ciudad Bolívar 2
Ciudad Kennedy 2
Bosa 2
Soacha 1
Sibaté 1
660.000
Sin Dato
Sin Dato
16.313
20.441
Sin Dato
1964
1973
1985
1’730.000
Sin Dato
Sin Dato
23.950
32.600
Sin Dato
2’877.000
44.770
222.544
250.000
39.405
14.031
4’262.127
326.119
561.710
122.737
114.489
21.792
1993
2000
5’440.401 6’173.094
418.609
474.297
758.870
649.816
215.816
259.454
230.335
350.000
21.266
26.983
Fuentes: DANE y DAPD Estadísticas, Santa fe de Bogotá, Secretaría de planeación de Soacha y de Sibaté. 1997.
Dos periodos están marcados: las
tres primeras décadas y el segundo en las
dos últimas. La tabla de tasas intercensales
confirma que los mayores índices coinciden con los periodos y, sobre todo, que
la población rural va decreciendo en
números negativos para los últimos dos
decenios. En particular en Sibaté la población total no registró grandes saltos,
la tabla muestra el aumento en población
rural en el periodo 85-93 y su caída en el
93-97.
Tabla nº 6 – Tasa de crecimiento intercensal población total y rural.
Soacha y Sibaté.
18
Pob. Total
Soacha
Sibaté
1951-1964
1964-1973
1973-1985
1985-1993
1993-1997
1.6
Sin Dato
5.0
7.4
8.9
3.4
9.9
1.5
5.6
0.3
-3.0
0.3
-2.4
3.5
2.3
-2.0
Pob. Rural
Soacha
Sibaté
-1.3
Sin Dato
1.3
4.0
Fuentes: Rother y otros. Estudio población Bogotá DE. 1958, DANE y DAPD Estadísticas, Bogotá. 2000.
La situación nacional historica ha
ocasionado movimientos de población en
el área de Cazucá, Ciudadela Sucre, León
XIII y una parte de Bosa, Ciudad Bolívar en
el área conurbada provienen de circunstancias de destierro de etapas de conflicto anteriores.
A pesar de que existen muchas dificultades para la sistematización de la información sobre los procesos de movilidad de
pp. 13-33
población “desplazada” en el país, instituciones como Codhes7 y la Arquidiócesis
de Bogotá han realizado mediciones reconocidas nacionalmente. Un resumen general de la movilidad forzada de la población muestra que llega a Bogotá un del
23% del total, 640.000 personas, el numero oficial es de 400.000. Estas cifras
muestran que al fenómeno del desplazamiento forzado se le debería sumar la
2osem. 2006
población que llega por empobrecimiento o expectativas de mejorar su situación.
Esta población se asienta en las localidades del lado sur de Bogotá, desde el
oriente hasta el occidente; están en los barrios o localidades periféricas y adyacentes
a la conurbación. En 2004 eran el 32%,8
unos 200. 000 habitantes aproximadamente. Esas cifras refuerzan el argumento de que
la nueva población que llega a la ciudad
núcleo no se ubica en los inquilinatos de
los barrios del centro de la ciudad.
Desde 1991 los barrios periféricos de
la ciudad central han venido alojando a la
población migrante; esa tendencia marca
una variación muy importante en el patrón
de localización que había representado
hasta ahora el arrendatario en el centro de
la ciudad (Dureau, 1997). Es decir, antes los
movimientos internos en la ciudad tenían
más importancia relativa que las formas de
crecimiento actuales.
Con estos cambios también coincide que el crecimiento demográfico normal ha estado en las localidades que protagonizan el proceso de conurbación de
los últimos veinte años: Ciudad Bolívar y
Bosa. Estas lugares se generaron en la década del 70 y ahora, con viviendas mas o
menos consolidadas, seguramente ofrecen arrendamientos como recurso para
mantenerlas productivas.
La población que llega atraída por la
ciudad encuentra una metrópoli que le
puede ofrecer una oportunidad de empleo,
una oferta variada de servicios, mejores
niveles de atención en salud o refugio y
escondite, la posibilidad de confundirse
con los demás y atenuar la amenaza que lo
expulsó a la metrópoli.
Uso de suelos y mercado
inmobiliario
El primer elemento que caracteriza esa etapa fue que la familia escogía el lugar de vivienda por el precio; aunque allí han habitado sobre todo trabajadores, la cercanía a
la fuente de trabajo no fue un criterio determinante, según lo afirman estudios realizados sobre la situación del empleo, con
inestabilidad laboral y subempleo dominante en el país (Cuervo, 1992).
El fragmento de población con menor nivel adquisitivo (la mayoría de los que
viven en el área de estudio) debe ubicarse
en donde los precios del suelo sean más
baratos y/o las facilidades para ocuparlo lo
hagan más atractivo (Vernez, 1973).
En la década de 1980 se da gran impulso a la industria de la construcción con
la creación del sistema UPAC9 (sistema de
ahorro y préstamo en valor constante), con
ello se afectó indudablemente los precios
de la tierra. En antiguas áreas no urbanizadas
o viejos barrios populares se modificaron
tendencias, el rápido aumento de los precios
de la tierra “desplazó” sectores de baja renta
hacia la periferia (Borrero Ochoa, 1980).
En términos morfológicos lo edificado adoptaba una dinámica centrífuga,
en donde la trama urbana gira en torno
de un centro hasta colmatarlo, luego se
podía producir un segundo movimiento,
pp. 13-33
2osem. 2006
19
20
producto de la centralización algunos fragmentos quedaron separados sobre ellos
operó un efecto centrípeto en la compactación de los intersticios urbanos, de esa
forma queda un remanente que se completa en otros ciclos de crecimiento a través de
la iniciativa pública o privada.
El factor transversal que cruza esta realidad es la utilidad. Los efectos de compactación, expansión combinado en forma
desigual y en tiempos de evolución distintos para cualquier periodo afectan la escasez de área para urbanizar. Los agentes “ilegales” o “informales” obtienen una tasa de
ganancia alta. Dada la baja inversión inicial,
rapidez relativa en las ventas y seguridad en
la cartera. Las consecuencias para todos los
sectores sociales es que los dueños de
terrenos, sin generar inversión de su pecunia. Solo actúan como intermediarios o
comercializadores, obligando a otros sectores a efectuar traslados del ahorro salarial
en el caso de familias pobres en el área o el
rubro de inversión de un país en infraestructuras que ocasionan una inflación de costos. Mientras que este sector improductivo
vive de la plusvalía socialmente generada.
Como no existió, ni existe hoy política consecuente que use mecanismos reguladores (que existen) del crecimiento urbano y el adecuado uso de las infraestructuras diferente al que realiza el mercado
inmobiliario, las distintas fuerzas actúan
diferencialmente en el centro de la ciudad y en los crecimientos conurbados.
De esta forma se generan patrones de localización en los que la variable precio
pp. 13-33
resulta definitiva en las combinaciones de
las nuevas formas de crecimiento.
Este problema se profundiza con la
política actual del Estado, la vivienda de
interés social VIS debía cumplir con una
meta de 400.000 entre 2002 a 2006. La
Ministra de Ambiente y Vivienda dijo “Llevamos 339.298 soluciones”. La Contraloría
General de la Republica dise “los subsidios
asignados para VIS en los cuatro últimos
años, que sólo ascienden a 210.000”. El
Dane, entidad que lleva el registro del número de licencias de construcción de vivienda aprobadas en los 77 municipios
más grandes del país dise que “tan solo
fueron aprobadas 138.544 unidades de
VIS” .10 ¡Que especulación!
Por otro lado la emergencia de vivienda que se produce en áreas desprovistas de calidades urbanísticas se da en cualquier terreno y en el momento más oportuno para el mercado. Esto sucede cuando el suelo ha cumplido un ciclo de productividad económica, bien porque haya
acumulado valor por obras de crecimiento urbano contiguas o porque ya se le ha
extraído una parte de la posibilidad de explotación para luego incorporarlo de hecho
a un proceso de crecimiento urbano.
Agentes constructores
De acuerdo a sus mecanismos de financiación y función en la producción de este
tipo de bienes, anteriormente existieron: los
agentes gubernamentales, esto es, el Instituto de Crédito Territorial, el Banco Cen-
2osem. 2006
tral Hipotecario; los ocupantes de terrenos
privados o públicos que adoptaban mecanismos comunitarios solidarios para el manejo y desarrollo de las viviendas; los urbanizadores privados actuando con testaferros “piratas”; y finalmente, las viviendas
vendidas por empresas comerciales financiadas por la banca privada.
Hoy la realidad es distinta, el Estado
facilita dinero a los agentes comerciales
asignando subsidios a familias destinados
a esas empresas; persisten las actuaciones
sin control de los “piratas” (han suplantado incluso iniciativas de sectores pobres
organizados) que siguen siendo la principal opción para el fragmento de población más pobre. En consecuencia, el sector privado concentra la oferta de suelo
para vivienda.
La ciudad de Bogotá se construye a
un ritmo de 4.5 millones de metros cuadrados al año promediados en el año
2003 (incluido el 40% no convencional,
informal DADP). Datos de Camacol, gremio de los industriales constructores,
muestra que los mayores índices de viviendas producidas ocurrieron en 1983, 1995
y 2003; además de ello la mayor parte de
unidades están en áreas ligadas al proceso
de conurbación.
Según las evidencias la demanda por
vivienda no ha decaído ni el déficit ha sido
cubierto (2 millones aproximadamente).
Camacol muestra caída de la tasa de construcción en la última década que explican
por la recesión de la economía nacional. El
DAPD lo constata.
La ciudad creció 3.206,37 hectáreas entre
1987 y 1998, a un promedio de 289,6 hectáreas anuales. De este crecimiento, 1.413,5
hectáreas (el 44.1%), correspondieron a desarrollos clandestinos. Esta urbanización se
localizó preferentemente en las localidades
de Usme, Bosa, Ciudad Bolívar y Kennedy.
En estas cuatro localidades se concentraron
955,60 hectáreas, equivalentes a algo más de
las dos terceras partes de la clandestinidad
de la ciudad (67,60%).11
En entrevistas algunos dirigentes de
los barrios lo ratificaron. Para la absoluta
mayoría de los líderes, los que llegan y se
asientan allí lo hacen por la facilidad económica de la oferta que encuentran.12 Esto
puede ejemplificarse: una familia conoce
dos ofertas, una de agentes de la construcción legal, le entregan el lote con el pago
de 30% del valor total ($ 1.300 dólares); otra
oferta, el agente ilegal le entrega un lote de
mas tamaño, con variaciones de la localización geográfica y carente de las calidades
urbanísticas, por el 10% o menos del valor
total ($230 dólares), en cuotas mensuales y
sin ningún documento público reconocido.
Además, una vez ocupado y pagadas algunas de las cuotas mensuales, la familia ocupante deja de pagar o paga a su “acomodo”
por el hecho de que no media ninguna relación de obligación legalmente válida.
A través de las entrevistas se supo que
en los barrios Corintos, Oasis o Villa
Sandra los agentes ilegales o “piratas” operan a través de terceras personas, los llamados “tierreros”, que usan las máquinas de
explotación de las canteras para adecuar el
pp. 13-33
2osem. 2006
21
22
terreno en rústicas calles o manzanas. También actúan luego de que una o varias familias ocupan predios semiadecuados; entonces, cuando el barrio está en pleno
proceso autogestionado por la comunidad, llegan a reclamar la propiedad para
desarrollar el afirmado de las vías y la conducción provisional de agua. Los casos del
barrio la Esperanza de Cazucá y una parte
del terreno del barrio Luis Carlos Galán
son evidencia de ello, en ambos casos la
familia de Rafael Forero Fetecua13 ha reclamado y entrado en negociación con los
ocupantes.
La otra “ventaja”, si se le puede llamar
así, es que el agente inmobiliario ilegal o
“pirata” puede permitirse no recibir la totalidad del precio por los lotes que vende o
recibir por cuotas a largo plazo el valor total, porque hace ya mucho tiempo ha obtenido la ganancia del suelo que ahora vende para uso residencial.
Los procesos posteriores de implementación de servicios públicos y mayor nivel de frecuencias de transporte los diligencia y realiza la comunidad organizada. El Estado y las alcaldías municipales o las organizaciones no gubernamentales ponen recursos económicos, insumos y regularizan los
documentos públicos de los ocupantes.
La ilegalidad de los agentes inmobiliarios es legitimada de hecho y en últimas
por todas las anteriores actuaciones. En estricto sentido, a los que se tilda de “invasores” no son los habitantes, porque ocupan
pagando con dinero efectivo a los agentes
inmobiliarios ilegales y pagan al Estado
pp. 13-33
por los servicios públicos o con trabajo a
las ONG(s).
En el área conurbada los nuevos habitantes – aquellos llamados marginales –
son segregados en sus derechos constitucionales porque el Estado no atiende el
derecho a la vivienda. El crecimiento metropolitano en donde la “única” autoridad es
el mercado es otra realidad que tienen que
enfrentar.
La localización industrial
El uso del suelo en industria es el segundo
en importancia en el área conurbada. Las
posibilidades de localización de este uso
han variado debido a que las necesidades de
metros cuadrados de suelo han cambiado.
Las instalaciones físicas para la actividad industrial varían según los recursos tecnológicos de los que se dispone o por los productos manufacturados que se procesan.
En los años 60 las industrias necesitaban predios de una hectárea o más, caso de
los localizados en el Muña; en los parques
industriales de Santa Ana, Maipore o las instaladas sobre la carretera a Canoas, las
perimetrales al casco tradicional de Soacha
y las ubicadas en Cazucá. Su localización
estuvo determinada por la oferta de áreas
con facilidades funcionales para el tránsito
y la manipulación de carga o insumos y por
el transporte de las mercancías a los centros de comercio.
En síntesis, los factores de localización de la industria para esa época fueron:14
el capital, la tierra, la mano de obra, las ma-
2osem. 2006
terias primas, la energía, el mercado de consumo, las políticas del Estado y las economías de aglomeración facilitadas por el entorno urbano o regional. Respecto del área
de Soacha y Sibaté se puede afirmar que las
economías de aglomeración constituirían el
principal factor de atracción para la industria, esas economías se manifestaban en las
infraestructuras existentes (autopista al sur),
mano de obra y existencia de otras industrias, instituciones financieras y servicios de
mantenimiento.
En las industrias del periodo de los
años 60 y 70 predominaban tipologías espaciales, pertenecientes al llamado periodo “fordísta”, exigían grandes áreas
(Ordoñez, 1992). Las zonas industriales sobre este corredor siguieron patrones de localización agrupada, contiguas una a otra.
En un renglón de la industria esta la
agroindustria de flores, no es un uso del suelo ligado directamente a las ocupaciones
con vivienda, pero ocupa mucha mano de
obra, tiene presencia baja en estos dos municipios pues esta concentrado en municipios cercanos Mosquera y Funza. La única
industrial distinta de la manufacturera y de
larga duración en los cincuenta años de análisis es la minera: la explotación de arcillas,
arenas y triturados15 que aún se mantiene y
ha generado nuevas localizaciones de barrios como la casi totalidad de Perdomo
alto, Altos de Cazucá, Altos de la Florida,
entre otros.
Las informaciones tergiversadas ganaran el apelativo de “emporio industrial” para
Soacha y Sibaté. Pero en la realidad desde
hace mas de diez años los llamados procesos de des-industrialización han redefinido
el área. El Plan de Ordenamiento Territorial
de Soacha evalúa ese renglón:
[...] para 1996 sólo representó el 0.1% de los
ingresos totales municipales, esta cifra es muy
pequeña si se tiene en cuenta que el potencial minero de Soacha es muy grande en relación al resto de Cundinamarca y aun los
volúmenes de producción; para 1997 las regalías entraron a significar un 0.33% y el 98
un 0.31%. en la gráfica se observa que las regalías empezaron a crecer menos aceleradamente desde 1997.
Finalmente hemos encontrado que la
cercanía de la industria manufacturera ha
sido el telón de transición entre la autopista al sur y los barrios, la industria minera ha dado paso a barrios construidos en
áreas en donde antes hubo extracción. La
particularidad de la sobre-explotación del
suelo es reafirmada con el reconocimiento empírico del comportamiento de este
uso de suelos.
En la actualidad las variaciones funcionales de la industria subdividió su proceso de
manufactura en partes que pueden estar aisladas de un centro matriz. La pequeña empresa, la maquila y las concesiones a otras, posibilitan que la tipología use lotes promedio
de un barrio residencial sin menor traumatismo. Lo cual significa que la densificación, un
piso mas, un cuarto mas, en viviendas populares posibilita renta para los propietarios,
mayor concentración de usos en un área
dada, mayor precariedad en la medida en
pp. 13-33
2osem. 2006
23
que, por ejemplo, sistemas eléctricos, sistemas viales estarán cada ves más exigidos,
tendrán probablemente mayor deterioro.
El corredor urbano
regional al sur
24
La energía producida por el vapor aumentó
en consecuencia el área de las ciudades;
también aumentó la tendencia que manifestaban las nuevas comunidades urbanas a establecerse a lo largo de las principales líneas de transporte. Ese amontonamiento
puramente físico de la población, al cual
Patrick Geddes dio el nombre de “conurbación”, era una consecuencia directa de
régimen del carbón y del hierro. Poco o
nada tiene que ver con la formación social
de la ciudad, con la cual solo tiene un parecido casual en la razón de la concentración de gente y edificios que lleva aparejada (Mumford, 1960, p. 302).
Esta descripción se ajusta al área de
estudio porque el crecimiento urbano ha
estado ligado a la vía principal. Bogotá
mantiene constantes geográficas y físicas,
entre ellas los corredores de acceso a la ciudad repartidos en los diferentes puntos cardinales que articulan el crecimiento a lo largo de su trazado; por otra parte, la analogía
de la explotación de minerales está corroborada con las minas de calizas, arenas y arcillas; además en esta zona los desarrollos
de vivienda se generan una vez se agota la
explotación. Por supuesto, también se produce “concentración de gente y edificios”.
pp. 13-33
La principal diferencia entre la opinión de Mumford y la realidad del crecimiento en el área es que el remanente de
prosperidad para los habitantes – en teoría ese desarrollo industrial y minero debería proveer empleo suficiente, condiciones de vida en barrios con
equipamientos e infraestructura- no se
produce. Las explotaciones de cantera en
el municipio de Soacha no producen mucho empleo y generan condiciones ambientales adversas. La industria metalúrgica en el corredor se reduce por la coyuntura económica nacional en la rama, por
ejemplo, la Siderúrgica del Muña es
subutilizada a menos del 50 % de la capacidad instalada, y la compañía Colmesa,
productora de bienes de capital en el sector energético corre la misma suerte.
El papel central del corredor es la
consolidación de las relaciones funcionales entre las ciudades que conectan la capital con el sur del país; desde la década de
los cincuenta las tres poblaciones (Bosa,
Soacha y Sibaté) han estado relativamente
cerca y encadenadas.
El concepto de corredor urbano regional se caracteriza por estar localizado en
el margen sur-oriental del río Bogotá, como
se mantiene más cerca de la falda de los
cerros sur- orientales del municipio de
Soacha es muy accesible a varias de las zonas en crecimiento en medias y altas pendientes. El área aferente del corredor tiene
una dimensión bastante amplia, supera la
cuenca alta. En esas áreas se producen suelos para usos recreativos y vacacionales.
2osem. 2006
La traza vial local
En el área de estudio esas trazas no tienen
un pasado muy lejano; la red de carreteras
nacionales, departamentales y locales se ha
construido sobre los viejos senderos precolombinos. Las carreteras nacionales han
venido generando dinámicas en el uso de
suelos a lo largo de los municipios por los
que pasan. Incluso, las vías son escenario de
las luchas sociales cuando los niveles de segregación son intolerables; pero la vía también es “progreso” porque hace posibles el
acceso, la comunicación, el intercambio
comercial, etc.
El análisis de las formas de crecimiento con relación a las trazas preexistentes
muestra que antes de los años 60 hay antecedentes lejanos en los caminos rudimentarios como: el camino a Casa Blanca,
el camino a Meissen, el camino a Osorio
el camino a la vereda San Bernardino, el camino de Bosatama, el camino de Cazucá,
el camino de Terreros, el camino a la vereda de Fusunga, el camino a Canoas, y a Santa Ana habilitaron las posibilidades de los
ejes del sistema vial actual. Ellos se constituyen en el palimpsesto previo del desarrollo del crecimiento de la actividad constructora.
El transporte publico
La cercanía relativa de Soacha y Bogotá facilita más las ventajas de localización a los
circuitos de transporte anteriores, pero la
situación se precariza, paradójicamente,
con la privatización de segmentos de vías
por la empresa Transmilenio. La combinación de empresas de transporte legales e
ilegales entre ciudades mantuvo una característica particular hasta el 2003. Con un
pasaje pago podía hacer un recorrido con
un trasbordo (ver gráfica nº 2 y 3), con costos de pasaje relativamente bajos ($0,40
dólares) aun para quienes viven fuera del
perímetro urbano y con tiempos de recorrido tolerables (2 horas en 20 Km de recorrido). El transporte es otro factor fundamental para escoger la opción de vivienda
y desplazamiento al trabajo.
Uno de los dirigentes comunales describía cómo las carreteras realizadas para la
explotación de canteras facilitan la llegada
de los nuevos pobladores a través de automotores adaptados. Ello explica la cantidad
de este tipo de vehículos (cerca del 60%)
que por razones técnicas pueden penetrar
mejor la red de vías en laderas. Por otro lado
los costos de operación son menores (con
mayores riesgos para pasajeros) que en otras
empresas y funcionalmente pueden desempeñarse mejor en horas no pico.
Para la mayoría de la población el
transporte público en sí mismo es un factor
que le permite mantener su lugar de vivienda en Soacha (gastaría $40 dólares al mes
por pasajes ida y vuelta) porque en la
mayoría de casos, no se hace trasbordo y la
tarifa es aceptable.
Los datos de la consultoría realizada
por la UPTC y la STT corroboran que en el
municipio de Soacha el tipo de vehículo
está en función del cubrimiento de los
pp. 13-33
2osem. 2006
25
Gráfico 1 – Porcentaje de transbordo
de los viajes originados em Spacha
Gráfico 2 – Opinión sobre la tarifa
en el transporte colectivo
Gráfico 3 – Tipos de vehículos usados
en transporte colectivo
26
barrios. La mayoría de pasajeros movilizados en colectivos corresponden a lugares
retirados y con alta densidad de población
como por ejemplo Ciudadela Sucre,
Compartir, San Carlos y San Mateo. No
hay cifras de vehículos y pasajeros en zonas muy aisladas de la conurbación. Además escapa al estudio tipos de transporte
nocturnos ilegales y otros de corto recorridos como mototaxis y/p bicitaxis.
El tipo de vehículo y sus destinos se
mueven por una red del sistema vial de tres
ciudades, en donde solo en una de ellas (Bocadernos metrópole 16
pp. 13-33
gotá) existen reglamentaciones exigentes en
parque automotor. La particularidad es la
“flexibilidad” de este tipo de transporte,
que puede generar rutas de acuerdo a la demanda, tipo de vehículos adecuados a la circunstancia geográfica y costos de operación
que no exceden la capacidad de pago.
Ahora esas condiciones varían sobre la base del monopolio de una empresa que usufructúa la creciente demanda y
la escasez de oferta. De nuevo, más allá
del impresionismo de los medios de información, la empresa Transmilenio es
2osem. 2006
Tabla 7 – Despachos y pasajeros por tipo de vehículo
Vehículo
Despachos
Colectivos
Buseta
Bus
Total
.348
2.317
1.184
9.849
Pasajeros
178.241
137.571
97.866
413.678
funcionalmente buena. Pero el lucro esperado de un monopolio es siempre será
perverso con relación a las personas que
no tiene suficiente para pagar. Parafraseando la vieja frase modernista “la función sigue el signo $”.
Acceso y consumo de agua
Otro aspecto que facilita la ocupación en
el área de estudio es el acceso y consumo
de agua articulados también al corredor
urbano y regional porque la primera forma de adquirirla es en carrotanques. En el
área conurbada, y en una buena parte del
resto del municipio de Soacha, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá presta el servicio en forma mayoritaria – aunque coexisten formas distintas de
prestar el servicio.
También existen el acueducto del
municipio de Soacha, otras empresas particulares gestionan y extraen agua del
subsuelo en una zona residencial delimitada; este método existe en los barrios Rincón de Santa fe, Compartir, Ciudad Latina,
Quintas de la Laguna, San Nicolás, Ciudadela Sucre y Cagua. La diversidad de orígenes y empresas da lugar a mezclas de
gestión administrativa sobre el recurso: venta de agua por horas, por litros o por calidad de potabilidad, entre otras.
Las tuberías matrices tienen el mismo
“sentido” del corredor urbano; en las laderas es factible llevar tanques de bombeo.
Una vez allí la comunidad tiende una red
de mangueras que conducen el agua hasta
donde la entidad municipal no lo hace.
27
El sur es sinónimo
de violencia
El “sur” para un bogotano es violencia. Un lector desprevenido puede preguntarse después
de leer la presentación y la argumentación,
no hay guerra civil, pero... ¿No hay Paz?
En efecto la situación puede ser
paradojica, se han perpetrado crímenes de
lesa humanidad y el país no ha conocido
una dictadura militar como ocurrió en otros
paises de America Latina. El reelecto presidente Alvaro Uribe Velez propone una
“Visión Colombia Segundo Centenario:
2019” cuyo eje es la consolidación del proceso de “pacificación” del país, lo que significa la derrota de toda oposición armada, política y social al régimen político y
al modelo de desarrollo. En la actualidad
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28
el proceso que adelanta el gobierno
aquivale a sacrificar la justicia en aras de
alcanzar la “paz”.
En el área de trabajo, ese territorio es
naturalmente escenario del conflicto. Antes con la influencia de organizaciones insurgentes, partidos y movimientos de izquierda. Ahora la influencia es de las organizaciones para-institucionales, partidos y
movimientos de derecha.
Sin el menor de los amarillismo hoy
existen denuncias de cómo la Policía Nacional colombiana detiene jóvenes en Ciudad Bolívar y fasilita que los llamados “paramilitares” les ofrescan enrrolarse por 450 a
600 mil pesos mensuales; o por 100 mil
mensuales, por servir de informantes, mas un
porcentaje de la extorción que ayuden a
obtener de los comerciantes del sector.
¿Como es que todo este comenzo?
J.Manuel Arango,16 un fundador y actual líder barrial comentó para la investigación en
febrero de 2003 lo siguiente:
En el año 1977 primero de abril, empezó la
toma de tierras. En estos cerros, desde la
Autopista hacia el sur del municipio de
Soacha, había criaderos de cabras y de chivos, cultivos de fique y mucha piedra. Éramos una cantidad de personas venidas por
la violencia y ayudadas por la Central Nacional Pro Vivienda (Cenaprov). Transcurrieron
pocos días y más o menos a los dos o tres
meses ya eran 34 familias asentadas que habían llegado de una en una. Así fue como
aparecieron las primeras casitas de los invasores y se formó el primer barrio de los 39
que ahora son. En esa época por las vías lecadernos metrópole 16
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gales, constitucionales y de planeación sólo
existía Cazucá.17
Nosotros recuperamos las tierras que los españoles o los gringos les robaron a nuestros
ancestros. Se fue adquiriendo una posición
de amo y señor en nuestro sector pero a raíz
de eso empezó la violencia; vino la represión y mataron a tres compañeros.
Más o menos en 1979 se comenzó a hablar
de la necesidad de gestionar el agua y el alcantarillado porque todo se botaba por encima de la tierra y rodaba por el cerro. El agua
era un problema, pero también el transporte. Había enfermedades como dengue y paludismo. No podíamos esperar; en la Avenida había un hidrante, las comunidades se lo
apropiaron y lo abrían cuando lo necesitaban, allá se lavaba la ropa y se cargaba el agua
para las casas.
Muchos de nosotros somos odiados porque somos de izquierda, porque no estamos
de acuerdo con el sistema; sin embargo esa
lucha sirvió para que muchos rojos y azules18
se hicieran al lado de nosotros y se tomaran
todo esto que hoy son los Altos de Cazucá
más el sector de Corinto y parte de Ciudadela Sucre.
Leonor Serrano [...] cuando ya era gobernadora nos declaró zona roja y dijo que esto
era un vivero de la subversión, a raíz de eso
nos ganamos al epíteto y todos los dirigentes fuimos estigmatizados de guerrilleros.
Hasta el año 2000, en un Consejo de Seguridad, se dijo que no existía guerrilla sino
delincuencia común. Nosotros nos reíamos
porque como guerrilleros valíamos algo
pero ¿quién da un peso por un delincuente
común? Fíjese como es la inflación. [...] El 17
de Febrero por la noche para amanecer el 18,
ocurrió la primera masacre de ocho jóvenes,
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en Santa Bibiana, en medio de dos bases
militares y sin que el ejército que patrullaba los barrios se diera cuenta.
Conclusiones parciales
El crecimiento histórico del área conurbada actual ha estado determinado por
aspectos generales relacionados entre sí,
por ejemplo, la población es muy pobre;
se localiza allí por la facilidad de adquisición y ocupación del predio; la
funcionalidad de la autopista al sur le permite al nuevo habitante ocupar en un
tiempo relativamente corto. Además el
caos, el desorden, la falta de planeación,
característica capitalista, ahora agravada
por creciente monopolio globalizado
puede llevar a caminos en donde lo reconocible sea la barbarie humana.
1. En las dos últimas décadas ha existido un salto en el número de habitantes
en el área conurbada. Según el censo de
1985 la localidad de Ciudad Bolívar creció 7.3 veces con respecto al censo de
1973. En el mismo periodo Bosa creció 6
veces y Soacha 2.9 veces. Las cifras de la
década del noventa muestran un crecimiento de por lo menos 1 vez más. La
población que llega por “desplazamiento”
forzoso no se ha sido cuantificada en forma sistemática pero es posible corroborar
que una cantidad cercana al 32% de la registrada en Bogotá se asienta en el área. El
conflicto lejos de terminar haciendo justicia para las victimas esta incrementando la
impunidad. Y no se hace referencia a lo que
toca a los tribunales judiciales. Se hace referencia a la mínima igualdad de derechos
en lo que toca a las moradas en la constitución política de 1991.
2. El factor más importante para que
una familia escoja lugar de vivienda es el
precio con el que se adquiere, es decir, la
facilidad económica para la entrega y
ocupación del predio o casa-lote. Al
usuario poco le interesa si tiene título
notarial o no, su interés es tener techo o
resguardo que pueda reclamar para sí porque lo ocupa. Por esta razón el valor de
la “solución” de vivienda “informal” es
bajo en comparación con el valor de una
“solución” en el mercado legal, sea de
agentes comerciales o Estatales. Cuestión
distinta es el costo de construcción que
llega a ser muy elevado por el valor agregado que el usuario debe pagar al intermediario vendedor de materiales y por el
trabajo individual o familiar que se invierte en la vivienda “informal” a lo largo de
la vida del núcleo familiar.
Por la observación durante el tiempo estudiado se concluye que la actividad constructora de los agentes “piratas”
está asociada con los industriales mineros. Ese suelo, una vez agotado, es frecuentemente ocupado por vivienda. El
suelo es sobre-explotado y no se invierta
en las condiciones infraestructurales suficientes para que sea urbanizado. Este hecho excluiría a este tipo de suelos de la
oferta para vivienda pero las condiciones
de pobreza de sus compradores lo incluyen en el mercado.
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29
30
En el periodo de 1985 a 1995 el Estado y las inmobiliarias comerciales recibieron incentivos financieros; a los usuarios
potenciales se les ofrecían subsidios; en
general se promocionaba la actividad en la
VIS. El problema no fue reintegrar renta en
efectivo a los potenciales usuarios, el problema estructural fue y, sigue siendo la falta de empleo que permita estabilidad y un
grado mínimo de ahorro que permita inversión en la consolidación física de la vivienda y el barrio.
3. El factor ha facilitado el crecimiento en un corto periodo (1970 a 1990):
transportes, acceso al consumo de agua y
la localización de actividades distintas a la
vivienda, en especial la industria minera.
Este factor es una preexistencia en el sentido en que articula caminos rudimentarios
y trazas que hoy sirven de soporte para el
sistema vial actual que mantiene nivel altos
de precariedad.
El corredor urbano regional conduce y extiende las dinámicas de crecimiento
e involucra y sobrepasa los núcleos (centros históricos y polígonos de proyectos urbanos) principales y secundarios hacia la región y la cuenca alta del río Bogotá.
El transporte se ha podido prestar en
forma mas o menos eficiente en función de
llegar a un destino. Además la multiplicidad y flexibilidad de rutas disminuye la necesidad de trasbordo.
En la perspectiva la privatización de
las vías para el servicio de buses articulados monopolizados por un consorcio ha
demostrado el incremento de tarifas. El
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desempleo de conductores y personas ligadas directamente o indirectamente a los
otros tipos de transporte que entraría en
bancarrota. El monopolio se ha revelado
incapaz frente a cuestiones de flexibilidad
de rutas por la necesaria composición orgánica de capital en la inversión de buses y
vías e infraestructuras que no se adecuan a
las particularidades geográficas. A pesar de
que en el negocio está inmiscuido el Estado el lucro recibido apenas llega 3%. Las
posibilidades de reinversión son cuantitativamente inferiores.
4. Finalmente, podríamos organizar
los factores principales en la generación
del proceso de conurbación de la siguiente manera: el fenómeno demográfico tuvo comportamientos en fases de
tiempos ordenados y en forma ascendente desde 1951 hasta 1973, otro escalón fue
hasta 1985 y de allí a 1993. En relación con
el uso del suelo la década del 70 es una
etapa importante, entre 1985 y 1995 hay
un auge en la producción de suelo para
uso de la vivienda. Estas series coinciden
con las fases identificadas en la construcción de los mapas de las morfologías urbanas: unas condiciones generativas del
50 al 60, un salto en los 70 y un proceso
de consolidación en el 80 y 90. Es posible que la primera década del siglo XXI
sea reconocida por un segundo salto. En
ese sentido coinciden oleadas de emigrantes a las principales ciudades, a Bogotá particularmente.
En la actualidad el área conurbada
esta congestionada y segregada de la
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ciudad central. A la vista no existen condiciones materiales ni de la población, ni de
la inversión pública para transformar las
infraestructuras. Por el contrario se prevé
que el área se colmata más y usando las
mismas. Eso solo significa menor justicia con
las condiciones cada vez mas deshumanizadas. Menos paz, más violencia.
Doutorando da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Arquiteto e Mestrado em urbanismo pela Universidade Nacional de Colômbia.
[email protected]
Notas
(1) Sibaté, Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Chia, La Calera cuyo centro funcional,
dependiente de empleos es Bogotá. Son ciudades mucho menores en número de habitantes comparadas con Bogotá, pero por ello mismo, lugares inmediatos de residencia del
conjunto de la población.
(2) Boletin Codhes, mayo 2006, para el III Encuentro del Movimiento de Víctimas de Crímenes
de Estado. 7 a 9 de julio de 2006 en Bogotá.
(3) Las Autodefensas unidas de colombia AUC. Con los mismos objetivos institucionales (defensa
de la propiedad privada, principalmente) pero justifiando su existencia por la ineficacia
del Estado en llevarlos acavo.
(4) Hectáreas Has, unidad de superfície equivalente a 10.000 m2 o 0,01 Km2.
(5) DAPD. Plan de Ordenamiento Territorial. Octubre de 1999.
(6) La institución estatal habia realizado el último censo en 1993, para Soacha realizó uno
con carácter piloto, y en 2005 adelantó el ultimo, pero no existen cifras depuradas finales.
(7) Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes – Colombia. Informe 2005.
(8) Ibid.
(9) En la actualidad adoptó el nombre de unidades de valor regulado UVR, mantiene el mismo
sentido de estimulo a la industria constructora.
(10) Todas las afirmaciones sistematiadas por Cabrera, Mauricio. Resultados de la política de
VIS. Consultor privado. Para Portafolio mayo de 2006, Bogotá.
(11) DAPD. Plan de Ordenamiento Territorial.
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31
(12) El salario minimo legal vigente es de $ 175 dólares aproximadamente.
(13) Reconocido “urbanizador pirata”.
(14) Ibid.
(15) Asociación de Industriales de Cazucá. Boletín de mayo de 1998.
(16) Arango es ex asesor constituyente y consejero en el Concejo para Competitividad de
Cundinamarca.
(17) Construido por el Instituto de credito territorial, entidad adscrita al Estado.
(18) Se refiere a los partidos tradicionales de derecha: el Liberal y el Conservador respectivamente.
Referências
32
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33
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2osem. 2006
Distribuição e funcionalidades
espaciais do terciário moderno
Luís Henrique Freitas Diniz
Ralfo Matos
Resumo
Em sua configuração contemporânea, o capitalismo vem passando por transformações importantes, sobretudo no que tange à divisão
internacional do trabalho. O alto grau de
integração da economia em escala global, fruto em grande medida da revolução nas
tecnologias de transporte e informação, reduz
a própria relação espaço-tempo dos fluxos,
causando um crescente alargamento dos contextos territoriais e a formação de territóriosrede. Nesse contexto, as atividades terciárias
ganham um papel importante na (re)estruturação espacial da produção. O presente artigo tem por objetivo avançar na discussão relativa a esse novo papel das atividades
terciárias, analisando, sobretudo, suas funcionalidades e sua distribuição, bem como sua
articulação inter-setorial.
Palavras-chave: setor terciário; reestruturação econômica; organização do espaço.
Abstract
In its current configuration, capitalism has
been undergoing important transformations,
especially regarding the international
division of labor. The increasing integration
of the economies in a global scale is
commonly related to the revolutions in the
transport and information technologies,
causing a growing enlargement of the
territorial contexts and the formation of netterritories. In this scenario the tertiary
activities play an important role in the spatial
restructuring of production. This paper aims
to contribute to the discussion concerning
the new role of the tertiary activities,
focusing on their functionalities,
distribution, and inter-sector relations.
Key-words: tertiary activities; economic
restructuring; space order.
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luís henrique freitas diniz e ralfo matos
Introdução
60
O presente artigo tem por objetivo avançar na discussão relativa à reestruturação
econômica pela qual vem passando o Brasil e a economia mundial como um todo,
com o crescimento da participação do setor terciário na estrutura setorial da economia, seja do ponto de vista de emprego, seja
do ponto de vista do produto.
As mudanças pelas quais vem passando a dinâmica econômica mundial desde
o último quartel do século XX e neste começo de século XXI, advêm, em grande
medida, de novos padrões tecnológicos
da indústria, sobretudo nas áreas informacionais e de distribuição. No cerne dessas mudanças tecnológicas estão dois setores que são base para esses novos padrões tecnológicos, os setores de telecomunicações e transportes, que caracterizam a própria relação espaço-tempo dos
fluxos, sejam eles de mercadorias ou de informações. Dessa forma, essas novas
tecnologias possibilitam uma diminuição
das distâncias, favorecendo a formação
de redes e/ou dos “territórios-rede” (Santos, 1993).
Ante essas mudanças, observa-se uma
crescente integração internacional, sobretudo econômica, com as empresas funcionando em rede, através de articulações local-global. Se, por um lado, as atividades
econômicas tendem a se descentralizar, sobretudo em suas funções produtivas, surgem
outras atividades, essas em crescente concentração, que possibilitam a gestão dessas
atividades.
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Nesse contexto o setor terciário, ou setor de serviços, passa a ter grande relevância
dentre as novas dinâmicas espaciais das atividades econômicas, sobretudo dando
base a essa nova configuração espacial, fruto do aprofundamento das relações centroperiferia em diversas escalas.
O próximo item busca inserir o setor
terciário na discussão sobre a estruturação
urbano-industrial, tentando elucidar suas
funcionalidades, sobretudo na nova dinâmica econômica contemporânea.
Setor de serviços e a
reestruturação econômica
O setor de serviços
O setor de serviços se apresenta como um
setor de difícil conceituação. Isso se deve,
principalmente, a sua característica extremamente heterogênea.
A utilização do termo “serviços” aparece pela primeira vez em Fisher (1952),
quando ele designa como setor de serviços aquelas atividades que se caracterizam
pela não produção de bens materiais. Hill
(1977), por outro lado, define duas características-chave na conceituação das atividades que compõem o setor:
1) a atividade de um serviço determina uma mudança na condição de uma pessoa, ou de uma mercadoria pertencente a
uma unidade econômica, que ocorre com
a concordância da pessoa interessada ou
da unidade econômica proprietária da
mercadoria;
2osem. 2006
distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno
2) essa mudança é resultado de uma
atividade de uma outra unidade econômica (Andrade, 1994, p. 5).
Riddle (1986) propõe uma definição
a partir de três elementos: natureza do produto, natureza dos insumos e o propósito
da atividade. A autora destaca a especificidade do setor de serviços na característica de seu produto, de ser um processo
ou atividade, dando-lhe o atributo de
intangibilidade.
A literatura sobre a conceituação do
setor de serviços não foi capaz de elaborar uma definição ao mesmo tempo completa e objetiva do setor, contribuindo
mais para a distinção entre bens e serviços.
Dada essa dificuldade de conceituação,
esse ramo de atividade acaba por ser considerado um grupo de atividades heterogêneas que apresentam algumas características em comum.
Porém, as mudanças recentes causadas, sobretudo, por uma reestruturação
produtiva inerente a um novo paradigma
pós-fordista, 1 vêm transformando o setor
em um elemento dinâmico da economia,
com crescente participação no produto e
no emprego, necessitando de uma melhor
observância dessas atividades. Por isso, é
crescente o número de trabalhos que abordam o tema, em sua maioria tentativas de
delimitação dessas atividades através de
classificações e tipologias referentes a esse
ramo de atividade econômica. Essa forma
de análise é importante, pois permite a formação de grupos homogêneos dentro do
setor terciário, permitindo a visualização de
tendências específicas dentro dele.
Algumas características são de suma
importância para o entendimento do setor
de serviços, tais quais intangibilidade de seu
produto, rigidez espacial, devida a sua característica de intransportabilidade, 2
inestocabilidade e simultaneidade entre
produção e consumo.
Browning e Singelman (1978) propuseram uma classificação que foi internacionalmente aceita. Os autores distinguem o
setor de serviços em quatro grupos, orientados de acordo com a demanda por esses
serviços. Os grupos são: serviços produtivos, demandados por outras empresas no
decorrer de seu processo produtivo, tal
qual um insumo; serviços distributivos, demandados, também, por empresas, porém
posteriormente ao processo produtivo, fazendo a articulação entre processo produtivo e mercado consumidor; serviços sociais, ligados à demanda final, porém voltada a demandas coletivas; e serviços pessoais, de demanda final e individual. Essa
classificação é importante, na medida em
que permite visualizar a articulação intersetorial das atividades terciárias, bem como
sua funcionalidade. Os setores de serviços
produtivos e distributivos aparecem como
complementares ao processo produtivo,
encadeados ora à montante, no caso dos
serviços produtivos, ora à jusante, no caso
de serviços distributivos. Esses serviços são
de grande importância, já que dão maior
dinamismo ao processo produtivo, garantindo melhor gerenciamento, centralização de informações através de sistemas
ágeis de comunicação, maiores condições
de crédito e financiamento e um sistema de
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61
distribuição, permitindo “conexão” à economia global (Diniz et.al., 1995).
O processo de “terciarização”
62
Como já explicitado, o capitalismo, em sua
configuração contemporânea, tem demonstrado mudanças importantes. Nesse
novo paradigma, o setor de serviços tem
demonstrado importância crescente na
nova dinâmica da economia, sobretudo das
grandes metrópoles, seja em relação à geração de produto, seja em relação à estrutura ocupacional.
Esse processo incitou importantes
discussões, relativas ao crescimento do setor terciário na participação no produto e
no emprego, bem como em sua funcionalidade diante da nova dinâmica da economia capitalista, o que faz surgir novas correntes em busca de uma explicação para
o fenômeno.
Uma delas foi a corrente pósindustrialista, derivada, principalmente,
dos estudos de Fisher (1952) e Clarck
(1960). Essa corrente propunha uma dinâmica de etapas de desenvolvimento partindo do setor agrícola, passando pelo
setor industrial e, posteriormente, com um
elevado grau de complexidade em relação
à estrutura produtiva, o setor de serviços.
Na concepção pós-industrialista o setor
de serviços era o resultado da constituição de uma “sociedade de consumo de
massa”, atrelado, assim, ao crescimento do
consumo de serviços finais. A idéia é que
o crescimento dos serviços estaria vinculado, por um lado, à alta elasticidade-renda
pp. 59-83
da demanda, segundo a “lei de Engel”, pela
qual, em etapas avançadas de desenvolvimento econômico, a demanda por serviços finais seria maior que a de bens manufaturados (já que estes seriam bens superiores, tendo assim impacto sobre o produto do setor). Por outro lado, o aumento da participação do setor terciário na
ocupação seria reflexo do gap de produtividade entre a indústria e o setor de serviços,3 que, combinado ao crescimento
relativo de demanda por esses serviços,
levaria a uma transferência de mão-deobra de outros setores para o mesmo
(Andrade, 1994).
O argumento pós-industrialista acaba por se mostrar falho, à medida que o
diferencial de produtividade, um dos pontos centrais de sua análise, faria com que a
médio e a longo prazo os preços desses
serviços fossem relativamente crescentes,
o que, combinado com uma alta elasticidade-renda da demanda, teria impactos
negativos sobre esse setor. Além disso, a
corrente pós-industrialista não dava conta das verdadeiras mudanças que estavam
ocorrendo na sociedade. Não de um novo
paradigma produtivo, centrado na setor de
serviços, mas sim de um processo de
reestruturação da produção industrial, no
qual o setor de serviços passa a ter grande
importância na estrutura produtiva. Assim,
o argumento de que o setor dinâmico nas
atividades terciárias estaria atrelado ao
consumo final torna-se improcedente,
como é argumentado por Gershuny e
Miles, segundo afirmam Dedecca e
Montagner (apud Andrade):
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O ponto central da crítica aos pósindustrialistas refere-se à atual impossibilidade de compreender o crescimento
do terciário desconectado das transformações industriais promovidas pela incorporação de novas tecnologias. O ritmo e a própria criação de novas atividades terciárias
estão determinados pela capacidade de modernização dos setores produtores de bens,
em particular na indústria de transformação,
através da incorporação e difusão de novas
tecnologias. Nesse sentido perde a importância a hipótese de que os serviços cresceram atrelados ao consumo final. (1994,
p. 10)
Assim, ao contrário do defendido
pelos pós-industrialistas o setor dinâmico
das atividades terciárias, responsável pelo
crescimento de sua participação no produto, é aquele ligado à demanda industrial.
Dessa forma, os serviços produtivos
tornam-se de grande importância. Cohen e
Zysman (1987) argumentam que, no estágio
atual do capitalismo, o que ocorre não é
uma substituição setorial de indústria por
serviços enquanto pólo dinâmico, mas, sim,
uma reestruturação do setor industrial a partir da qual o setor de serviços passa a ter uma
importante relação de complementaridade,
expressa pelo crescimento de atividades
tais como serviços financeiros e de consultoria, dentre outros.
Está em curso a revolução microeletrônica,
envolvendo novas formas de automação
e robótica. Multiplicam-se e intensificamse as possibilidades de racionalização do
processo produtivo. Criam-se novas espe-
cializações e alteram-se as condições de articulação entre as forças produtivas, bem
como do trabalho intelectual e manual. O
operário, o técnico e o engenheiro são postos em novas relações recíprocas e contínuas, diversificadas e inovadoras, no âmbito
do processo produtivo. Diferentemente das
megatecnologias do período industrialista,
que se tornavam obstáculos ao desenvolvimento descentralizado, enraizadas em suas
comunidades de base, a automação é ela
mesma ambivalente. Enquanto que as megatecnologias eram tecnologias rígidas, a
microeletrônica é uma tecnologia-encruzilhada: não impede nem impõe um tipo de
desenvolvimento. Diferentemente da
eletronuclear ou da indústria espacial, ela
pode servir tanto à hipercentralização como
à autogestão ou à centralização autogestionadas. (Gorz, 1983, p. 67)
Outra visão importante para o entendimento do crescimento do setor terciário,
que se refere mais especificamente ao período compreendido entre as décadas de
60 e 70 em países de industrialização tardia, sobretudo na América Latina, é a visão
da escola estruturalista latino-americana, a
“escola cepalina”. Ela atribui o alargamento da participação dessas atividades à sua
funcionalidade enquanto absorvedor de
mão-de-obra desqualificada, proveniente
do êxodo rural e do elevado crescimento
demográfico, conseqüência de um processo de industrialização e urbanização
tardios. Apesar de ser uma visão datada,
chama-se a atenção para uma importante
funcionalidade, relativa à acomodação
da mão-de-obra desqualificada, agora
pp. 59-83
2osem. 2006
63
64
urbana e expulsa do mercado formal, crescentemente seletivo.
O setor terciário ainda possui componentes de “atraso”, relacionados a atividades
de baixa produtividade, e uma funcionalidade importante relacionada à questão de
absorção de mão-de-obra excedente.
Assim, podemos encontrar no setor
terciário setores que abrigam os excluídos
do mercado de trabalho formal, em atividades de baixa qualificação, e, por conseqüência, de baixos rendimentos, muitos deles não incorporados ao mercado formal,
ou seja, pertencentes à chamada “economia
informal”. Assim, em seu processo de formação do espaço, o capital forma núcleos
de reprodução pura e simples da força de
trabalho, para acomodar a mão-de-obra
excedente, excluída do circuito organizado da economia.
Com isso, faz-se necessário distinguir dois movimentos possíveis quanto a
expansões do terciário, sobretudo em países não desenvolvidos: um ligado ao circuito organizado da economia e conectado à
dinâmica produtiva, e outro ligado à precarização do mercado de trabalho, com inchamento dos serviços atrasados de menor
produtividade e menores rendimentos, caracterizando o setor como um setor “dual”,
tal como coloca Andrade (1994).
Por um lado, um setor de serviços “atrasados”,
que apresenta uma dinâmica própria e teve
sua origem no processo de urbanização e
desenvolvimento desses países, mas que
vem exercendo um papel de funcionalidade
pp. 59-83
importante como absorvedor de mão-deobra. (...) Por outro lado, um setor de serviços “modernos” integrados com a indústria
de transformação, que tem sua dinâmica atrelada à dinâmica do segmento hegemônico
e vem, recentemente adquirindo um papel
relevante no processo produtivo, vis-à-vis
a reestruturação produtiva que vem ocorrendo principalmente a partir dos anos 80. (p.
13)
Dois segmentos principais surgem
como dominantes no setor de serviços, um
inserido no processo de modernização e
reestruturação da indústria, e assim se beneficiando do transbordamento tecnológico da mesma, com níveis de produtividade maiores que a média dos serviços em
geral; e outro com o importante papel de
acomodação da mão-de-obra excluída dos
segmentos organizados da economia, 4 o
que, em certa medida, explica o diferencial
de produtividade entre a indústria e os serviços, vistos agregadamente.
O setor de serviços
e o processo de urbanização
O crescimento do setor de serviços tem
forte relação com a urbanização. Para Lemos (1988), o processo de urbanização se
confunde com o processo de centralização
e concentração dos serviços, sendo reflexo da dinâmica capitalista de reprodução
do capital no espaço. Assim, no contexto
do processo de industrialização, este necessitava da formação de um complexo de
serviços capazes de fornecer os insumos básicos à reprodução da força de trabalho, ao
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mesmo tempo que sua formação concentrada fornecia escala para a indústria, em
termos de mercado.
A lógica de reprodução do capital no setor
terciário, conduz à concentração e à centralização das atividades terciárias fazendo surgir centros urbanos. (Ibid., p. 15)
Para entender essa idéia, deve-se partir de uma característica fundamental das
atividades terciárias, que é sua restrição espacial, conseqüência de sua intransportabilidade. Assim, o seu desenvolvimento
leva, necessariamente, a sua concentração
nas cidades. O esquema de reprodução
dessa atividade só pode ocorrer em função
de ganhos de escala em sua produção, o
que leva à constituição de um complexo de
serviços complementares.
Com o avanço de tecnologias de comunicação e transporte a influenciar nas relações tempo-espaço, a rede urbana se alastra, e formam-se redes hierarquizadas, polarizadas por grandes cidades. As indústrias
são expulsas dos centros para as periferias,
buscando reduzir suas deseconomias de
escala crescentes em função da deterioração dos serviços decorrentes da crescente
concentração, bem como do crescente custo de oportunidade de se manterem terrenos nos centros extremamente valorizados.
Urbanização é mais do que o resultado da migração rural. Ela implica a formação de redes urbanas fortemente polarizadas por grandes cidades ao redor das quais
se formam áreas metropolitanas, e os núcleos destas áreas, por mais estranho que
pareça, não são constituídos por concen-
trações industriais, mas por complexos de
serviços. Na configuração típica, o centro
metropolitano é formado por um conjunto de serviços de controle ao redor dos
quais se organizam outros serviços que
atendem às necessidades da população. A
grande indústria tende a se afastar do centro metropolitano, localizando-se em sua
periferia, em geral ao longo dos eixos de
comunicação. O que hoje em dia organiza
a aglomeração urbana é sem dúvida o complexo de serviços que constitui a sua razão
de ser (Lemos, 1988, p. 227).
De tal maneira, a organização do espaço se dá de forma a favorecer a dinâmica produtiva local, facilitando o ciclo produtivo através dos serviços relacionados à
gestão da produção, à reprodução da força
de trabalho e à distribuição da produção.
Para melhor entender a formação das
redes urbanas e a localização das atividades
econômicas em seu território, sobretudo as
atividades terciárias, deve-se primeiro entender a influência dos aspectos aglomerativos
e desaglomerativos inerentes à localização
de atividades econômicas na rede urbana.
As primeiras tentativas de análise de
localização de atividades econômicas já
estão implícitas na obra de Von Thünen
([1826], 1966), com a utilização das zonas
concêntricas, chamando a atenção para a
escala decrescente dos valores da terra a
partir do centro da cidade, e as funções de
uso da terra daí decorrentes, também observados por Haig (1920). Isso decorre da
diferenciação da acessibilidade a bens e
serviços, bem como da proximidade aos
mercados relacionada à localização na rede
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urbana. Dessa forma, o aluguel varia em razão direta da acessibilidade. Assim, seguindo o raciocínio suscitado por Haig , toda
atividade econômica apresenta certa utilidade relativa a um pedaço de terra, com
essa utilidade refletindo o preço que o
agente está disposto a pagar por esse terreno, de forma que, quanto maior a utilidade,
maior o preço. Assim, em condições competitivas, a oferta de preço da terra assegurará, a longo prazo, uma distribuição ótima dos terrenos em função de sua utilidade para os diversos agentes.
Para melhor entender essa dinâmica
de localização das atividades econômicas,
podemos aprofundar essa idéia através dos
estudos de Lösch (1910) e Von Thünen
([1826], 1966).
Os aspectos aglomerativos são bem
ilustrados por Lösch. Em seu trabalho, ele
parte de um centro produtor que consegue
atingir um nível de escala superior a seus
concorrentes, pelo qual ele consegue
ofertar bens a um preço mais baixo que os
outros, a ponto de atrair consumidores de
outras regiões vizinhas, ou seja, a um preço
que, somado aos custos de transporte, ainda assim seja mais baixo. Quanto mais longe, maior o custo de transporte, de forma
que em certo ponto não seria mais vantajoso comprá-lo. Assim cria-se um sentido
aglomerativo aos consumidores desses
bens, já que quanto mais próximo do centro produtor menor o preço de mercado
(preço de mercado = preço de produção
+ custo de transporte) desse produto.
Por outro lado, Von Thünen, através
de sua análise da agricultura, já chamara a
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atenção para aspectos desaglomerativos
dos centros urbanos. Para isso, ele pressupunha custo de transporte unitário e produto físico fixo por unidade territorial, de
forma que quanto maior fosse a demanda
maior seria a expansão das terras utilizadas
para a produção. Dessa forma, quanto mais
perto do centro maior será a renda da terra
derivada dos menores custos de transporte, o que pressiona o custo de oportunidade de se possuir o terreno, já que esses terrenos terão alto valor de troca, determinando uma maior racionalização de seu uso.
Se pensarmos na convivência de diversas atividades econômicas nesse centro
urbano, é natural que se concentrem no
centro as atividades que tenham um uso
mais intensivo do solo e um maior custo
de transporte, enquanto que atividades
com uso mais extensivo do solo e/ou menor custo de transporte irão se localizar
em regiões periféricas da rede urbana. Assim desenvolve-se um esquema de
hierarquização das atividades econômicas
ao redor de um “centro” (mercado), de
acordo com as características específicas
de cada atividade.
Seguindo o raciocínio aglomerativo
e desaglomerativo, pode-se inferir que os
serviços serão mais concentrados e centralizados à medida que possuam uma
restrição espacial, difícil transportabilidade, devendo localizar-se perto de seus
mercados, e são intensivos quanto ao uso
do solo (ocupam menos espaço). Os serviços ainda dependem da estrutura oferecida por outros serviços complementares,
intensificando a concentração.
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Assim, chegamos a uma distribuição
espacial conforme a desenvolvida por
Christaller (1933), que propõe uma rede
hierarquizada de cidades, de acordo com
as escalas de oferta de serviços (estas em
função de sua estrutura de demanda), de
forma que os centros ofertantes mais
abrangentes espacialmente atendem à demanda de outras regiões, que, por sua vez,
ofertam para outras menores, formando
assim uma rede de relações econômicas
de forma espacialmente hierarquizada, em
função da tecnologia própria à oferta de
serviços, sobretudo os que Christaler nomeia “Serviços Superiores”. As relações
dar-se-iam dariam através de um lugar central capaz de ofertar bens e serviços para
suas regiões vizinhas. O modelo de
Christaler mostra-se primordial, introduzindo a concepção da Rede de Cidades,
concepção amplamente utilizada ainda
hoje para o entendimento da distribuição das cidades pelo território. Noyelle,
ao analisar a questão da rede de cidades,
propõe uma hierarquia das cidades baseada em uma classificação do sistema urbano em quatro tipos de cidade: centros
de serviço avançados diversificados, centros de serviços avançados especializados, centros de produção e centros
orientados para o consumo.
Assim, a função primordial da centralidade é polarizar, através da oferta de
bens, e serviços para suas regiões complementares, bens e serviços centrais, como
comércio atacadista e varejista, serviços
bancários, organizações de negócios, serviços profissionais, serviços administrativos,
além de serviços tais como educação e diversão. Dessa forma, a teoria do lugar central afirma que a cidade-pólo cresce levando a uma expansão mais do que proporcional na demanda de bens e serviços centrais, e, portanto, da renda líquida recebida
pelos habitantes da cidade empregados em
seu fornecimento, aumentando o seu potencial enquanto mercado consumidor.
Nos países subdesenvolvidos, esse
crescimento teve sérias implicações. O
crescimento rápido e desordenado das
áreas urbanas, ocasionado pelo êxodo rural, levou à criação de um contingente de
mão-de-obra excedente nas cidades e,
conseqüentemente, a uma precarização do
mercado de trabalho, levando-nos de volta à questão da precarização do trabalho refletida no inchaço do terciário.
Urbanização em países
desenvolvidos versus urbanização
em países subdesenvolvidos
Para análise do setor de serviços é importante distinguir o processo de urbanização
ocorrido nos países desenvolvidos do
ocorrido nos países não desenvolvidos.
Nos países desenvolvidos, o processo de urbanização deu-se em conseqüência das necessidades criadas pela industrialização. Neles, a estrutura ocupacional é
resultado das mudanças tecnológicas e do
próprio fenômeno de urbanização.
Já nos países subdesenvolvidos, o processo de urbanização está mais fortemente
relacionado a fatores demográficos, tais
quais êxodo rural e alta taxa de fecundidade.
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Assim, nesses países, em sua fase inicial de
desenvolvimento, o inchamento do terciário, em relação à estrutura ocupacional,
não pode ser interpretado enquanto estágio avançado de urbanização. Nesse caso,
a alta participação dos serviços no emprego é decorrência de dois fatores: a característica de baixa produtividade inerente a
esse setor combinada à formação de uma
população “marginalizada” nas cidades.
Como conseqüência, essa ocupação é associada a uma população com baixo nível
de escolaridade e de rendimento, exercendo atividades marginalmente inseridas no
contexto formal da economia.
A partir das décadas dos 70 e 80, a
estrutura do setor de serviços apresenta
mudanças, tanto nos países desenvolvidos
como nos em desenvolvimento. A dinâmica do setor de serviços passa a estar atrelada à interação desse setor com a indústria
através dos serviços produtivos e distributivos. Assim, a expansão das atividades
terciárias reflete o crescimento da divisão
do trabalho em um novo paradigma produtivo, de bases estritamente científicas. Paralelamente à difusão da microeletrônica na
estrutura produtiva, a reestruturação do papel dos serviços na dinâmica industrial tem
impactos profundos sobre a estrutura espacial internacional e regional.
É importante frisarmos o papel das inovações tecnológicas que interagem com o
crescimento dos serviços avançados, determinando mudanças na estrutura produtiva
e ocupacional e na distribuição espacial
das atividades econômicas. Em termos de
demanda final, a tendência marcante é a dicadernos metrópole 16
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ferenciação de produtos e serviços refletindo altos níveis de renda e mudanças de
hábito. A difusão da microeletrônica, combinada com os serviços avançados permite mudanças na produção de manufatura,
no gerenciamento de pessoal, escoamento da produção, desenvolvimento do produto, propaganda, etc., determinando mudanças nas plantas de produção, que tendem a se localizar em subúrbios, zonas periféricas e zonas rurais. Isto confirma o argumento de Saskia Sassen sobre a descentralização espacial acompanhada de uma
integração global por parte do controle da
produção. (Andrade, 1994, p. 18)
Os centros urbanos capazes de oferecer serviços avançados passam a ser um requisito do processo de industrialização.
Eles passam a ter função imprescindível no
gerenciamento internacional da produção,
bem como no processo de difusão tecnológica.
A organização e a expansão da produção
são resultado de um processo internacionalizado de relações econômicas estabelecidas através dos serviços avançados
(ibid., p. 17),
de forma que o setor terciário passa a ter
cada vez mais uma função indutora de tal
desenvolvimento, conforme nos chama a
atenção Kon.
Na atualidade, a reestruturação da composição em economias de diferentes níveis de
desenvolvimento é associada à velocidade
e ao grau de inovação tecnológica nos processos produtivos e organizacionais, princi-
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palmente ligados ao setor de serviços, particularmente no campo da telemática e outros processos de telecomunicações, serviços de informática relacionados à transferência de informação e conhecimento, além
dos serviços financeiros de apoio à produção e ao consumo. (2003, p. 1)
Isso se dá por intermédio da estrutura hierárquica de cidades, com a proeminência das “cidades globais”. Segundo
Saskia Sassen (1991), as cidades globais seriam pontos de comando da organização
da produção, possíveis graças à centralização de serviços avançados nessas metrópoles, possibilitando o controle transnacional
das firmas. As novas tecnologias derivadas
da microeletrônica, sobretudo na área de
informação e comunicação, as NTIC, permitem centralizar a organização da produção simultaneamente à dispersão espacial
da produção.
Esse processo tem forte impacto sobre a estrutura do mercado de trabalho, sobretudo nas metrópoles, criando uma demanda por mão-de-obra altamente qualificada, cuja estrutura ocupacional é alterada
em função dessa reorganização espacial do
emprego.
O padrão flexível de organização da produção modifica as condições sociais e técnicas de organização do trabalho, torna o trabalhador polivalente, abre perspectivas de
mobilidade social vertical e horizontal, acima e abaixo, mas também intensifica a
tecnificação da força produtiva do trabalho,
potenciando-a. O trabalhador é levado a
ajustar-se às novas exigências da produção
de mercadoria e excedente, lucro ou maisvalia. Em última instância, o que comanda a
flexibilização do trabalho e do trabalhador
é um novo padrão de racionalidade do
processo de reprodução ampliada do capital, lançado em escala global. (Ianni, 2001,
p. 129)
Globalização ou glocalização?
Essas mudanças tecnológicas, advindas, sobretudo, das tecnologias da informação,
bem como da crescente integração internacional, levaram a se acreditar no desenraizamento das atividades econômicas do
território, transformando-se as mesmas em
simples fluxos de recursos de um lado para
outro do espaço de produção e de mercado gradualmente acessível.
Para Storper (1994), apesar de diversas atividades apresentarem uma crescente
flexibilidade espacial, sobretudo aquelas
relacionadas a atividades com baixo grau
relativo de capital fixo, não dependente relativamente de mão-de-obra altamente
qualificada e dependentes de insumos, o
núcleo da economia continua altamente
territorializada.
Várias atividades se desenraizaram,
em conseqüência da generalização das
áreas de mercado (política e economicamente induzidas), da crescente eficiência da
infra-estrutura de transportes, dos avanços
tecnológicos na área das telecomunicações
e transmissão de informações, bem como
do desenvolvimento de áreas diversas com
capacidades econômicas e sociais básicas.
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Porém, a internacionalização não necessariamente está eliminando a territorialização, ao contrário, ela pode estar se
adequando a ela (ibid.).
Atividades produtivas-chave, as de
maior conteúdo de especialização, conhecimento e tecnologia, ao contrário,
demonstram uma crescente concentração
em territórios centrais, porém cada vez
mais inseridas em redes de relacionamento com outras regiões centrais e a células
desterritorializadas de seus sistemas de
produção e marketing . Dessa forma, tanto
as atividades territorializadas como as
desterritorializadas dão origem a sistemas
de produção de localização globalizada,
dando origem ao termo “glocalizado”. É
através dessas atividades territorializadas
que se dão as articulações locais-globais,
de forma que as forças-chave e propulsoras na economia global são, assim, as partes dos sistemas de produção territorializadas (ibid.).
A globalização não elimina os contextos
sociais e institucionais locais. Ao contrário, reforça a importância dos tecidos locais. Estabelecem-se duas naturezas de
competição e relações: a) fortes (técnicas
e de mercado), na qual o processo de inovação é central e, b) fracas (identidade, atmosfera, interações, cultura industrial etc.).
Na confluência destas duas dimensões ou
conceitos insere-se a dimensão local como
relação das empresas com o espaço, sendo que a organização local torna-se componente estrutural de um processo de natureza global. O nexo global-local como
relação de poder e o empresário como facadernos metrópole 16
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tor de globalização e ator local na dialética
global-local. Global-local como cultura
de complexidade, fundamentada na dimensão ecológica, sistêmica e de conhecimento evolutivo. Ecológica como fundamento epistemológico e categoria de
integração para o estudo do sistema social
e sua relação com o meio ambiente.
Sistêmico como princípio de interação e
reciprocidade entre o todo e suas partes.
De conhecimento evolutivo no sentido da
cumulatividade, irreversibilidade e impredicabilidade em uma combinação de tempo, espaço e subjetividade. Embora o global estabeleça um espaço de fluxos que
amarra diferentes e mutáveis sistemas locais,
não há redutibilidade entre o local e o global, no sentido de que nem o todo pode
ser quebrado ou dividido em partes nem a
soma das partes reconstitui o todo, pois são
autoorganizativos e portanto não desmembráveis. (Diniz, 2000, p. 4)
Essa territorialização se dá, sobretudo, através de três forças causais: a) as economias de aglomeração; b) excedentes e
interdependências organizacionais que se
desenvolvem em contextos locais específicos, e que condicionam o aprendizado
tecnológico por organizações e agentes
mais especializados, bem como através de
esquemas de ações partilhados, o que
Storper e Venables (2005) chamam de “o
burburinho” da cidade; e, por fim, o que
de certa forma une os outros dois fatores
é que c) estruturas institucionais e ações
são a base de formas de coordenação econômica específicas de um lugar. Essas
interdependências e relacionamentos,
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muitas vezes, são de difícil identificação à
medida que são relações, em grande parte, não comerciais (Storper, 1994) e de tal
forma dificilmente mensuráveis.
Esses centros territorializados são o
núcleo do desenvolvimento tecnológico,
o que dá sua condição de centralidade. O
desenvolvimento tecnológico é efeito em
localizações-base, em um ambiente de
produção territorialmente concentrado,
sendo conseqüência desse ambiente. Esses centros só podem se desenvolver combinando um ambiente de produção
territorialmente concentrado com centros
de pesquisa e desenvolvimento e mão-deobra altamente qualificada e especializada. Segundo Storper, esses são “distritos de
tecnologia”, que crescem acima da média
das economias avançadas em geral, e cuja
composição de suas atividades econômicas é favorecida por grandes proporções
de emprego com altos salários e alto valor agregado, são responsáveis por grandes proporções das exportações das economias avançadas.
Nesse sentido, a especialização está fortemente ligada à territorialização e à especialização de exportação, e não à dinâmica das
fábricas diversificadas ou ao fluxo desenraizado de capital ou de bens. (Ibid., p. 20)
Esses distritos tecnológicos, fazendo
a articulação local-global, funcionam
como nodos de uma Rede Transfronteiriça
(RTF) de cidades (Mattos, 2004), possibilitando a formação, expansão e integração de
um amplo número de empresas formadas e
operando em rede. Esse processo originou
a formação de um espaço mundial de
acumulação, em que inúmeras empresasrede valorizam seus capitais em um crescente número de atividades e territórios.
Esses nodos das RTF dispersaram-se
pelo território, mas apenas para locais capazes de atender suas exigências: disponibilidade de sistemas de informação e comunicação capazes de permitir contato instantâneo com o meio global; oferta diversificada e eficiente de serviços avançados especializados; contingentes amplos
e qualificados de recursos humanos; ambiente de difusão tecnológica; tecido
produtivo amplo e diversificado; e mercado capaz de garantir o acesso a uma demanda solvente também ampla,
diversificada e em expansão. Dessa forma
a RTF se dispersa para cidades com características metropolitanas, lócus por excelência das relações sociais e econômicas
(Panizzi, 1990), surgindo as Áreas Metropolitanas Principais (AMP’s). Dessa forma
se desenvolve um crescimento de áreas
metropolitanas diversas, em uma dinâmica
de “desconcentração concentrada”, dando
maior “musculatura” às redes urbanas. Essas
cidades-nodos passaram a ser elementos
essenciais para a nova dinâmica capitalista,
pois a organização e articulação dessas cidades numa rede global possibilita a
otimização da valorização do capital.
Por esse raciocínio, essas cidades passam de fato a abrigar serviços produtivos
avançados de controle da produção que
permitem a difusão de tecnologias de
todos os tipos, desde a implantação de
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novos processos de produção até as formas
de capitalização ou articulação institucional, as quais favoreçam a maior produtividade e, conseqüentemente, a valorização do capital, que possibilitem as práticas
de “gestão do território” (Corrêa, 1992).
A gestão do território é definida por
Corrêa (ibid.) como um conjunto de práticas que visam o controle da organização do
espaço que permita a reprodução e expansão das relações que definem um dado território. Através da gestão do território, o
mesmo se fragmenta em diversas regiões,
que progressivamente vão adquirindo
maior conteúdo funcional, de acordo com
o avanço tecnológico, de tal forma que
através de seus arranjos e rearranjos a gestão acaba por criar diferenciações espaciais. Esse desmembramento do território
econômico, e a conseqüente flexibilidade
espacial dos arranjos produtivos, foi possibilitado, em grande medida, pela mudança
da divisão técnica do trabalho, antes característica do ambiente intrafabril, agora articulada espacialmente em rede, sobretudo
através da externalização de atividades,
agora, terciárias.
Porém, a crescente integração das relações sociais em redes, com relações ora
verticais, ora horizontais, aumenta sobremaneira a complexidade das relações, e como
tal seu nível de incerteza relacionada ao sistema produtivo como um todo. Por essa razão, à medida que a tecnologia permite a
dispersão espacial, ela requer uma gestão
espacial altamente centralizada, evocando
a figura dos centros decisórios, espaços de
irradiação político-tecnológica, produtocadernos metrópole 16
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res mais do que de bens, mas de idéias, de
matrizes tecnológicas, de onde emergem
bases para fluxos informacionais que sejam
ao mesmo tempo universalistas, e adaptáveis a diferentes particularidades, viabilizando assim a gestão do território em diversas escalas.
Em função da formação dessas redes
de relações econômicas imbricadas, desenvolve-se o que Dreifuss (2004) chama de
“ tecnobergs”: grandes corporações multinacionais, que, por seu caráter estratégico,
são chamadas de Corporações Estratégicas
Transnacionais (CETs), por trás das quais se
observa uma gama infindável de encadeamentos, seja a montante ou a jusante, de arranjos produtivo-espaciais multidimensionais, referenciados em uma divisão técnico-espacial do trabalho em escala global,
de forma que a corporação em si é apenas
a “ponta do iceberg” de estruturas de produção e distribuição gigantescas. Esses
“tecnobergs” centram suas atividades na
produção das já mencionadas matrizes
tecnológicas (a tecnologia de ponta) a
partir das quais se desenvolvem uma série
de outras inovações e adaptações multifuncionais a serem disseminadas multissetorialmente, o que lhes garante um mercado extenso e diversificado.
Não se trata de uma simples expansão da
atuação das grandes corporações à escala
mundial e na ampliação do mercado, acelerada nos 30 anos que se seguiram à II Guerra Mundial, mas de uma mudança nas relações de poder, na criação de cadeias de
valor baseadas em novas formas de coo-
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peração e competição, na destruição ou
desestruturação das autonomias monetárias
nacionais. Neste novo contexto vêm ocorrendo mudanças nos padrões de organização industrial, com a expansão do horizonte econômico das companhias, decorrente
da redução do espaço econômico e do
tempo, ampliando as fontes de recursos, o
mercado e as tecnologias para além das fronteiras nacionais ou continentais. Pode ocorrer, também, a desincorporação e despersonificação da tecnologia, com o aumento da difusão e integração de soluções
plurais e flexíveis, mudanças nas relações entre oferta e demanda, entre produção e consumo, com ampliação e diversificação da
cesta de bens e serviços. Amplia-se a
interdependência mas alteram-se as formas
de contratação, competição, cooperação e
dependência, bem como as relações entre
Estados Nacionais, entre Estado e as empresas
privadas, em um processo simultâneo de
homogeneização e diferenciação. (Diniz,
2000, p. 2)
A produção dessas matrizes tecnológicas envolve investimentos altíssimos,
sobretudo em mão-de-obra muito qualificada e equipamentos de alta complexidade. Porém, esse investimento é mais utilizado em seu processo de pesquisa e desenvolvimento do que em sua reprodução e
distribuição, de forma que os custos envolvidos nessas atividades são em grande medida custos fixos, o que lhes dá o caráter de
atividades com ganhos crescentes de escala, o que determina uma estrutura de mercado tendendo ao monopólio. Além disso, o alto nível de financiamento exigido
por essas atividades restringe a ação dos
tecnobergs a regiões com alta disponibilidade de capital. Essas características, dentre outras, dão um caráter de crescente centralização e concentração de suas atividades. A manutenção dos encadeamentos
“imersos”, que dão base às atividades desenvolvidas pelos tecnobergs , exigem ações
estratégicas por parte das corporações, em
busca de uma forma de gestão do território que permita a estabilidade dos encadeamentos. Uma das estratégias é a diversificação dos consumidores, de modo que as
matrizes tecnológicas serão tanto melhores
quanto maior a sua flexibilidade e adequação a diversos produtos e/ou usuários, ainda que mantendo seu caráter especializado.
A excelência de uma CET será determinada
pela capacidade de ganhar ou de manter a
supremacia de saberes especializados que
um mundo centrado em tecnobergs requer,
aliada à capacitação técnica de produção e
serviços irradiados a partir de uma matriz
científica e de sua competência tecnológica,
além de uma substancial “capacidade cultural e intelectual” genérica que lhe permite
buscar uma taxa de adaptação a diferentes
mercados e sociedades que será necessariamente alta. (Dreifuss, 2004, p. 86)
Inserido nessa teia de relações,
cada ação de cada agente ganha um alto
grau de conteúdo informacional, dentro
do sistema nomeado por Dreifuss (ibid.)
Sistema tele-info-nano-opto-computrônico satelitais, denotando mesmo a tendência convergente das tecnologias informacionais, que permitem a recali-
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bragem constante e adequação dos sistemas pelo monitoramento em tempo real,
via fluxo informacional.
Além da formação de grandes aglomerados de atividades encadeadas, no ambiente de “tecnobergs” a coordenação de
esforços, fusões e diversas outras formas de
relacionamento interinstitucionais passam
a ter grande importância pelo crescente
entrelaçamento das atividades e pelas próprias características da produção tecnológica. O alto grau de incerteza envolvido na produção tecnológica de ponta exige uma estrutura de mercado que seja cooperativa e articulada entre as diversas instituições, já que envolve uma gama imensa de
atividades, cada uma com demandas
tecnológicas distintas, o que exige matrizes
tecnológicas versáteis, flexíveis.
Essa necessidade de conhecimento impele as CETs rumo aos limites de suas capacidades e possibilidades de adquirir, aliar-se,
fundir-se, ou estabelecer joint ventures em
grande escala. Além disso, as CETs deverão
possuir uma capacidade de aplicação
multissetorial de suas potencialidades e saberes tecnológicos, e deverão ser capazes
de integrar seus produtos-serviços como
componentes essenciais da produção de
outras CETs, enquanto pluritecnologia – seja
em “famílias” de produtos existentes ou em
gestação, seja em clusters (amálgamas) resultantes dos vários entrecruzamentos
tecnológicos. Seu produto, na realidade,
passa a ser a própria competência crucial de
uso múltiplo, embutida no produto físico,
concreto ou virtual e na capacidade de desenvolver os produtos essenciais para oucadernos metrópole 16
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tros sistemas de produção (...) As CETs não
dependem mais de um pacote tecnológico
determinado, pois operam sobre uma matriz extremamente versátil de conhecimentos,
de competências cruciais e saberes impressionantemente variados, necessariamente
interativos. No Fundo, as CETs são fortes não
por deterem um produto determinado, posto que todos os produtos têm um tempo de
vida limitado (e cada vez mais reduzido), mas
por deterem a capacidade, em princípio ilimitada, de criar produtos a partir dos seus
estoques de saberes científicos e de competências tecnológicas, que configuram seus
trunfos reais. (Ibid., p. 86)
Dessa forma, os relacionamentos entre as instituições envolvidas nesse processo
não podem ser analisadas apenas do ponto
de vista de uma racionalidade típica, econômica. Devemos considerar o que Habermas
(1996) chamou de racionalidade comunicativa, pela qual esses agentes se relacionam de
forma coordenada, fazendo a “interface” entre as instituições, no que ganha importância
o que Storper (1997) denomina “ativos
relacionais” e outras interdependências não
comercializáveis, o que significa que a capacidade de atração passa a depender,
crescentemente de um conjunto de elementos sociais locais (Diniz, 2000).
Em uma economia do aprendizado, é mister
considerar as forças da história, a cultura, os
costumes e as instituições como expressões
territorializadas, sobre as quais repousam as
possibilidades do exercício do aprendizado e da produção de inovações e/ou adaptações tecnológicas. (Matos, 2005, p. 17)
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Dessa forma, paralelamente à dominação das regiões centrais, via matrizes
tecnológicas, as regiões e/ou os lugares,
ganham força à medida que interferem nas
adaptações, no processo e irradiação, tecnológica. A homogeneização da linguagem,
via tecnologia, além de inserir uma gama
crescente de identidades territorializadas “à
moda antiga” no espaço de fluxos, permite
a multiplicação de uma outra infinidade de
identidades, agora referenciadas pela formação de territórios-rede, em maior e menor grau em função do acesso às redes, no
que se fazem fundamentais as políticas de
educação e inclusão digital.
Mesmo o Estado, enquanto agente,
com toda sua perda de autonomia, mantém
papéis importantes nessa estrutura, diminuindo as incertezas relativas às atividades
de produção tecnológica, aumentando as
“garantias”, articulando e/ou coordenando
atores envolvidos nas diversas relações
interinstitucionais e, o que de certa forma
resume as funções anteriores, na criação e
manutenção de Sistemas Nacionais de Inovação (SNI).
Assim, a divisão tecnopolítica do território torna-se cada vez mais seletiva no processo de produção do espaço, sobretudo
com relação àqueles fatores que Dreifuss
(2004) nomeia de qualidades societárias.
Na década de 90, alicerçados nas incipientes
infonomias e gnoseonomias nacionais, os
países passam a ser situados a partir das suas
qualidades societárias – (universitárias, intelectuais, educacionais etc.), bem como
de suas possibilidades organizacionais e téc-
nicas de realização, geradas pelo mundo de
tecnobergs. Configura-se uma heterotopia
de produtores diferenciados pelas suas funções, possibilidades e capacidades perante
os processos de produção material e de conhecimento, enquanto sociedades/estados.
As novas tecnonomias e novas realidades
societárias são construídas e centradas ao redor das ações de corporações estratégicas,
apoiadas por seus governos, configurando:
a) focos indutores de conhecimento (científico e tecnológico) e focos geradores de
tecnologia de ponta;
b) pólos motores tecnoprodutivos avançados;
c) plataformas terceirizantes de produção
e comercialização;
d) plataformas quarteirizantes de montagem e comercialização. (Ibid., p. 96)
Dessa forma, configura-se uma divisão tecnoespacial das atividades referenciada a uma nova divisão técnica do trabalho, não mais intrafabril, mas cotejada por
arranjos espaciais específicos. Enquanto as
regiões de maior centralidade vão desenvolver matrizes tecnológicas, conforme suas
funcionalidades enquanto focos indutores
de conhecimento e geradores de tecnologia de ponta, surgem novas centralidades,
pólos motores tecnoprodutivos avançados,
responsáveis por traduzir as matrizes tecnológicas em produtos “georreferenciados”,
ou seja, adaptados ao contexto local/
regional. Essa mediação é recorrente no sistema, a cada mudança de escala equivale
uma mediação global-local, tal qual um
sistema de irradiação da produção tecnológica central, pretensamente universal.
As formas de inserção nesse sistema serão
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determinadas em grande medida pela “capacidade social” de inserção em uma economia inovativa, tal como a presença de
mão-de-obra qualificada, infra-estrutura de
transportes e comunicações que permitam
a “conexão global”, ambientes institucionais
favoráveis, etc. Seguindo o raciocínio, em
uma visão transescalar, quanto mais próximo
às regiões centrais, maior o grau de autonomia e responsabilidade das atividades,
em sua inserção no sistema de irradiação
tecnológica; por outro lado, quanto mais
próximo das “periferias” maior o grau de
automatização, e portanto menor o grau de
autonomia das atividades. São justamente as
matrizes tecnológicas, traduzidas para seu
contexto específico, que permitem a automatização das atividades no nível local,
como montagem e comercialização em bases exportadoras regionais.
Nesse contexto, o setor terciário passa a ter funcionalidades importantes na configuração territorial, seja na expansão da
rede urbana, que induz e é induzida pela
expansão de uma série de “serviços urbanos”, seja pelo próprio caráter das estruturas produtivas de uma economia centrada
na inovação.
O aumento do peso dos serviços na estrutura produtiva, em termos de produto e empregos, e as mudanças tecnológicas decorrentes da informática e da telemática, mudam a natureza dos serviços. Não só amplia
o leque de atividades deste como muda,
também, a natureza da comercialização,
permitindo a ampliação dos serviços
comercializáveis à distância. De não
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tradables, uma grande parcela dos serviços
passam a tradables, em função do desenvolvimento da tecnologia da informação, especialmente da informática e da telemática, o
que permite o transporte dos serviços, eliminando ou reduzindo o efeito da distância, superando a característica histórica de
serem produzidos e consumidos, simultaneamente, no mesmo local da produção (...)
Por outro lado, a integração agriculturaindústria-serviços aumenta a demanda dos
chamados serviços à produção, especialmente com o crescimento da internacionalização e a necessidade de administração e controle das grandes organizações
(engenharia, pesquisa e desenvolvimento,
mercado, propaganda, seguros, bancos,
processamento de dados, contabilidade) e
à circulação (venda, transporte, assistência
técnica, manutenção, instalação, etc.). Por
sua vez, o aumento da terciarização amplia a
complementaridade entre indústria e serviços e implica a atração dos serviços parta
próximo à produção, com tendência à
reaglomeração e à clusterização, podendo
ocorrer também a clusterização em um conjunto de serviços que são incorporados e
comercializados através de bens. (Diniz,
2000, p. 14)
Setor terciário, tipologias,
verticalidades e funcionalidades
espaciais
Sendo assim, o setor terciário, analisado
segundo sua estrutura interna, reflete em
grande medida o duplo movimento de
dispersão da rede urbana e da cultura urbano-industrial, e centralização da gestão
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da produção, aumentando sobremaneira a
complexidade das relações em que se inserem essas atividades, adequando-se a
cada contexto e escala de funcionamento
das atividades produtivas, conectando-as
aos diversos espaços de fluxos, com tudo
que isso envolve.
A dispersão da rede urbana reflete a
expansão dos serviços ligados às funções
que poderíamos dizer de infra-estrutura e
reprodução urbana, com atividades tais
como serviços públicos básicos, como coleta de lixo, transportes urbanos, serviços
de saúde e educação, comércio, serviços de
alimentação, ou mesmo outras atividades
complementares à industria, mas com um
grau ainda baixo de conteúdo informacional, tal como atividades de reparo e manutenção de baixa complexidade. Já a centralização da produção reflete a concentração de atividades de alto grau de especialização e altamente informacionais, ligadas
às atividades produtivas, que passam a ter
cada vez uma parcela maior no valor adicionado nas mercadorias, reflexo do crescente conteúdo técnico-informacional “cristalizado”. Assim, poderíamos pensar em uma
tipologia distinguindo esses dois tipos de
serviço: Serviços de Infra-estrutura e Reprodução e Serviços Técnico-Informacionais
Complementares à Produção.
Se compararmos essa tipologia com
a tipologia de Browning e Singelman
(1978), anteriormente explicitada, os serviços de infra-estrutura e reprodução abrangeriam os serviços sociais, pessoais, e parte
dos serviços distributivos e produtivos de
menor conteúdo técnico-científico, como
o setor de transportes, nos serviços distributivos, e serviços de reparo e manutenção de menor complexidade, no caso dos
serviços produtivos. Já os serviços técnicocientíficos complementares à produção
abrangeriam as atividades de maior conteúdo técnico-científico dos serviços produtivos e distributivos, tais como os setores de pesquisa e desenvolvimento, no
caso dos serviços produtivos, e serviços
de publicidade e propaganda, no caso dos
serviços distributivos.
Por outro lado, se analisarmos os serviços de acordo com as plataformas propostas por Dreifuss (2004), as regiões que
apresentam maior conteúdo técnico, ou
seja, aquelas mais “próximas” aos centros
produtores de matrizes tecnológicas, tendem a apresentar um terciário com maior
grau de diversificação (fruto da própria renda urbana), mas, sobretudo, com participações importantes de serviços técnicoinformacionais complementares à produção, tais como de pesquisa e desenvolvimento, serviços financeiros, serviços de planejamento e organização, administração,
publicidade e propaganda, dentre outros;
enquanto que nas regiões de inserção via
produção e montagem, observa-se também
a presença de serviços, mas com um menor
grau de diversificação e proeminência de
serviços de infra-estrutura e reprodução urbana, além de outros serviços de reparo e
manutenção de baixa complexidade, que
dão suporte mais direto à produção.
Assim, os serviços de infra-estrutura e
reprodução tendem a ser menos verticalizados, com relação à rede urbana, ou
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mais horizontalizados, ou seja, sua distribuição espacial tende a ser mais dispersa na
rede, enquanto que os serviços técnicocientíficos complementares à produção
tendem a ser mais verticalizados, e, portanto, concentrados espacialmente em um número relativamente reduzido de localidades
da rede, até porque esses serviços dependem
de contextos espaciais específicos, tais
como oferta de mão-de-obra especializada,
ambientes de transbordamento tecnológico,
além de demandar uma alta escala, em atividades de alta seletividade espacial.
A distribuição espacial das atividades
terciárias, analisada segundo as funcionalidades espaciais específicas de cada tipo de
serviço, reflete, assim, a própria divisão espacial do trabalho e os mecanismos pelos
quais se dá a gestão do território, já que são
as atividades terciárias, sobretudo as de serviços técnico-científicos complementares à
produção, que possibilitam essa articulação
entre as diversas regiões de um território,
bem como as articulações local-globais, de
forma que as funcionalidades do setor
terciário estão no cerne da estruturação do
território como um todo.
As funcionalidades espaciais específicas dos serviços de infra-estrutura e reprodução urbana relacionam-se à reprodução e viabilização das atividades urbanas
rotineiras realizadas no âmbito local, tal
como o consumo final de mercadorias, atividades de reprodução da mão-de-obra,
atividades terciárias de complementaridade mais direta à indústria, etc., sendo
um condicionante mesmo da fixação de
populações e atividades em uma dada recadernos metrópole 16
pp. 59-83
gião. As atividades terciárias relacionadas à
infra-estrutura e reprodução urbana possuem ainda uma importante funcionalidade
na acomodação de mão-de-obra excedente, em uma economia crescentemente seletiva com relação à mão-de-obra.
Já os serviços técnico-científicos
complementares à produção têm funções
relativas às articulações local-globais
informacionais: a) telecomunicação: essa é
talvez a funcionalidade de maior destaque,
já que é ela que possibilita todas as outras,
sendo condição primeira do fluxo informacional; b) difusão tecnológica: essa é
outra funcionalidade importante, que permite que inovações, geralmente ocorridas
em regiões centrais da rede urbana, possam
se difundir pelos arranjos produtivos, possibilitadas por serviços de consultoria, assessoria e planejamento técnico-científico;
c) articulação institucional local: com o
crescimento dos fluxos transfronteiriços,
são cada vez mais importantes os serviços
que articulam as atividades institucionalmente nos foros locais; d) monitoramento da produtividade: a relativa flexibilização da produção, financiada muitas
vezes por fluxos financeiros interespaciais,
exige formas de monitorar os resultados
obtidos quanto à valorização e rotação do
capital. Dessa forma, através de regulamentação do Estado, surge a obrigatoriedade de
produção de indicadores contábeis e financeiros que reflitam o desempenho de uma
dada atividade refletindo em outro indicador: a evolução da valorização das ações
relativas a tais atividades, orientando os
fluxos de capital de acordo com suas
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possibilidades de valorização; e) diminuição de incertezas espaciais: alguns serviços,
sobretudo financeiros, têm a função de diminuir incertezas espaciais, tais como incertezas cambiais; f) inovações tecnológicas:
permitem a inserção privilegiada de uma
dada localidade no meio global, possibilitando ganhos via mais-valia relativa através
dos serviços de P&D.
Conclusões
O setor terciário coloca-se, dessa forma, no
cerne da reestruturação econômica contemporânea, não por ser o núcleo da economia,
mas por dar base às articulações espaciais de
fluxos, em uma sociedade estruturada
crescentemente em redes, onde essas articulações fazem-se cada vez mais necessárias.
Na estruturação dos “tecnobergs”, um
ponto fundamental é a estruturação de uma
rede financeira que permita a formação de
fundos localizados, capazes de financiar as
atividades de produção tecnológica, atividades essas de alto grau de incerteza e rendimento, dada a “centralidade” e inserção
no processo inovativo de seu produto. Isso
gera um fluxo financeiro em direção a essas
centralidades, na medida de sua inserção,
garantindo o financiamento dessas atividades e reproduzindo o fluxo do “excedente”
em direção à “cidade”, que domina, mas em
função da tecnologia. O movimento de
implosão-explosão descrito por Lefebvre
(2002) toma forma de sistema, em um processo de separação trabalho intelectual versus
trabalho manual, em que se centralizam as
funções de planejamento, desenvolvimento,
gestão, etc., e se dispersam as atividades
produtivas de acordo com as vantagens
comparativas, no contexto de crescente diminuição dos custos de comunicação e
transporte. Porém, deve-se ter em vista que
essa relação é “simbiótica”, à medida que o
trabalho intelectual deve absorver crescentemente o trabalho manual à medida que
este se torna seu objeto de análise, dentro
de uma economia do aprendizado, das
“recalibragens” dos modelos. Aí reside uma
possibilidade de ascensão, a universalização de certos serviços urbanos, tais como
educação e saúde, aliada a políticas de difusão tecnológica, e maior mobilidade espacial, podendo possibilitar a ascensão em
estruturas sociais pela inserção no processo inovativo.
A formação de uma sociedade baseada no conhecimento e no processo inovativo
nos põe em uma encruzilhada, numa janela
de oportunidade, por um lado, que é a possibilidade de democratização do acesso ao
conhecimento, e assim, o acesso ao mercado de trabalho em condições cada vez mais
iguais, ou ao contrário, o pior dos mundos, a
explosão da desigualdade pela falta de acesso ao conhecimento e pela manutenção dos
círculos viciosos de pobreza, o que passa, em
grande medida, por política de educação e
outras políticas industriais que possibilitem
a inserção nesses meios, como incubadoras,
dentre outras iniciativas.
Como se pôde perceber, no contexto das diversas mudanças na estruturação
territorial das atividades econômicas observadas nos últimos anos, todas estão entrelaçadas por relações com atividades
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terciárias, que induzem e são induzidas,
que condicionam e são condicionadas,
por tal estruturação, o que, por si, justifica
a pesquisa das relações e do caráter dessas atividades no novo contexto das sociedades urbano-industriais. O crescimento
do setor terciário reflete em grande medida a própria reestruturação da relação capital-trabalho, tendo assim impactos importantes sobre a estrutura do mercado de trabalho, tornando-o mais seletivo, sobretudo
com relação ao nível de qualificação.
Dessa forma, fica clara a necessidade de se aprofundar no entendimento do
setor terciário, buscando entender sua distribuição espacial segundo suas funcionalidade, bem como sua relação com dinâmicas ocupacionais, que busquem esclarecer essa reestruturação da relação capitaltrabalho e suas relações com uma nova
divisão internacional do trabalho, bem
como novas inserções ocupacionais que
se desenvolvem nesse contexto, buscando
suas “virtudes e vícios”.
Luís Henrique Freitas Diniz
Mestrando da Pós-Graduação em Geografia do Instituto de Geociências da Universidade Federal
de Minas Gerais.
[email protected]
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Ralfo Matos
Doutor em Demografia, professor do Departamento de Geografia do Instituto de Geociências da
Universidade Federal de Minas Gerais
[email protected]
Notas
(1) Este assunto será melhor abordado na seqüência.
(2) Embora esta seja uma característica dos serviços, não se pode defini-los em função apenas
desses aspectos. “Em regra, os bens são pensados como sendo mais duráveis, mais transportáveis que os serviços. Porém, programas de softwares para computadores são tanto
duráveis quanto transportáveis. Alguns serviços ao produtor, como auxílio temporário ou
conservação de edifícios não são duráveis nem transportáveis. Outros serviços como os
serviços de consultoria legal, de engenharia e administração são transportáveis via telecomunicações e via aérea” (Tschetter, 1987, citado por Andrade, 1994, p. 7).
(3) Gershuny e Miles (1983) analisam mais de perto essa questão do gap de produtividade,
através da análise da evolução de seus preços relativos e de sua participação, acabando
por reiterar esse diferencial.
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2osem. 2006
(4) É importante ter em vista que a caracterização do terciário em dois núcleos é, em certa
medida, arbitrária, já que o que se observa é uma gama de serviços em que essas duas
tendências se entrelaçam, sendo que a maior parte das atividades são de difícil distinção,
de forma que a caracterização tem uma função meramente analítica.
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Aprovado em set/2006
83
pp. 59-83
2osem. 2006
A representação normativa
contemporânea da qualidade
urbana nas cidades brasileiras
José Ronal Moura de Santa Inez
Resumo
Neste artigo, procuramos contribuir para
a construção de uma noção de “qualidade
urbana” na cidade de São Paulo, no período atual, a partir das representações
registradas no discurso normativo recente,
contido na legislação urbanística editada
desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade
em 2001, incluindo as Leis municipais das
Subprefeituras (2002), do Plano Diretor
(2002) e do Zoneamento (2004) da cidade
de São Paulo. Inclui também a observação
da representação da qualidade urbana pelo
levantamento dos principais estudos de
indicadores relacionados à qualidade de
vida e ambiental das cidades brasileiras, tomados como complementos da acepção
normativa.
Palavras-chave: urbanismo; legislação urbanística; qualidade urbana; discurso normativo; planejamento urbano.
Abstract
In this article, we intend to contribute to the
construction of a notion of “urban quality” in
the city of São Paulo – Brazil -, in the
contemporary period, based on the
representations found in the recent legal texts
that form the urban legislation in force since the
promulgation of the Brazilian Constitution, in
1988, and of “Estatuto da Cidade” (City Statute
- the regulatory guide for urban policies in
Brazil), in 2001, including the municipal laws of
“Subprefeituras” (2002), “Plano Diretor” (city
master plan - 2002) and “Zoneamento” (Zoning
- 2004) of São Paulo. The article also includes
the observation of the representation of “urban
quality” through the study of the main
“indicators” related to “quality of life” and
“environmental quality” of Brazilian cities,
usually taken as complements to the legal
acceptions.
Key-words:
urbanism; urban legal
instruments; urban quality; legal discourse;
urban planning.
pp. 85-108
2osem. 2006
josé ronal moura de santa inez
Introdução
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Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei Federal do Estatuto
da Cidade em 2001, estão colocadas possibilidades para a promoção de transformações importantes nas cidades brasileiras. Essas possibilidades estão presentes no discurso normativo do Estatuto da Cidade e
dos instrumentos legais urbanísticos dele
decorrentes, como os Planos Diretores
Municipais e as leis de Zoneamento, principalmente. Podemos aventar que o campo do “urbanismo”, no Brasil, está “adiantado” em relação a outros, no que diz respeito à promoção das reformas necessárias nas
cidades e em tantos setores da vida em nosso país. Algumas reformas em discussão,
também desde a edição da Constituição de
1988, como a política e a tributária, ainda
não alcançaram o estágio da organização
normativa que a “Reforma Urbana” logrou
após os cerca de 15 anos passados desde a
vigência da nova Carta Magna.
Aspecto amplamente discutido no
âmbito da nova legislação urbanística a
que nos referimos diz respeito às noções
das funções sociais da cidade e da propriedade. Essas duas noções estão presentes, nas novas leis, nas passagens mais diretamente relacionadas às diretrizes de
amplo espectro, de maior abrangência, no
que diz respeito às transformações necessárias para a produção de cidades progressivamente mais justas no Brasil, ou seja, capazes de oferecer oportunidades de acesso a bens, serviços e renda de maneira
igual, equilibrada, a todos os moradores:
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em síntese, de maneira efetivamente democrática.
Estudando mais de perto os textos das
novas leis, observamos que as duas noções
têm, efetivamente, tratamento genérico. Daí
a suposta dificuldade em implementar tais
funções, como explicado em muitas manifestações à época da discussão dos projetos dessas leis. Simplificando muito, podemos dizer que a fração do capital privado
representada pelo capital imobiliário
especulador viu ameaçado o funcionamento até então tranqüilo dos mecanismos de
sua reprodução e ampliação. As funções
sociais da cidade e da propriedade foram,
efetivamente, instrumentos concebidos
para combater aqueles mecanismos, reconhecidamente responsáveis por muito da
natureza excludente das cidades brasileiras.
Pretendemos apontar que as duas noções não são, contudo, apenas genéricas,
no interior dos novos instrumentos normativos. Elas estão, para nós, estreitamente
vinculadas a uma noção de “qualidade urbana”, que constitui o núcleo de nosso esforço de conceituação. Assim, as noções de
“função social da cidade” e de “função social da propriedade” deixam de ter, para
nós, o caráter fluido, quase abstrato que as
definições que as acompanham imediatamente permitem inferir. Essas funções estão
diretamente relacionadas à idéia de “ordenação” da cidade, noção por sua vez vinculada, para nós, à “espacialização da qualidade urbana”, admitindo-se que as funções
sociais, tanto da cidade quanto da propriedade, apenas podem ser medidas através da
“materialidade” dos acessos à terra, a bens
2osem. 2006
a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras
e a serviços por parte do conjunto dos
moradores das cidades.
Para estudar a “qualidade urbana” na
legislação recente e suas relações com os
conceitos de função social da cidade e da
propriedade, pesquisamos, em recorte específico, o discurso, o texto das disposições contidas nos novos instrumentos estratégicos de intervenção urbanística, no
período considerado, e em que medida são
passíveis de associação à materialização da
“ordenação” das cidades. Os novos instrumentos que estudamos são a Lei Federal
10.257/2001 - Estatuto da Cidade - e as Leis
municipais das Subprefeituras (2002), do
Plano Diretor (2002) e do Zoneamento
(2004) da cidade de São Paulo.
Funções sociais da cidade
e da propriedade, ordenação
da cidade e qualidade
urbana na Constituição
Federal de 1988
Nos instrumentos de âmbito federal, destacam-se os artigos 182 e 183 da Constituição
Federal de 1988, que tratam da política urbana. Nesses dois artigos, não há referência
ao termo “qualidade”.
No texto do caput do Artigo 182,
lêem-se dois objetivos da política urbana, a saber: “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. Em
seguida, no parágrafo 2º deste Artigo, lêse que “a propriedade urbana cumpre sua
função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade,
expressas no Plano Diretor”.
Nossos grifos, postos sob os termos
“ordenar” e “ordenação”, buscam destacar
a importância desses conceitos para a definição das duas funções sociais propostas na Constituição. Os termos “ordenar”
e “ordenação” significam dispor organizadamente, dar arranjo metódico às partes
de um todo, dispor elementos de um conjunto segundo uma relação de ordem. O
temo “ordenação” possui ainda sentido
jurídico, do que tem força legal, estatuto
legal. Podemos, no caso das cidades,
aduzir aos termos a pressuposição de que
a disposição e o arranjo, por serem metódicos e feitos segundo uma relação de ordem, apenas podem ser feitos segundo
critérios e valores preestabelecidos. Nesse sentido, a ordenação da cidade pressupõe, para sua realização, a existência e a
aplicação de um conjunto de valores
hierarquizados. Esses valores não são
explicitados na parte dedicada à política
urbana, mas podem ser depreendidos de
outras passagens da Constituição, como a
dos princípios fundamentais (Título I – Art.
1º), em que destacamos como fundamentos da República “a cidadania”, “a dignidade da pessoa humana” e “os valores sociais
do trabalho e da livre iniciativa”, enquanto princípios associados àqueles valores
determinantes de ordenação . Outros valores determinantes da idéia de ordenação
são encontrados no Capítulo dos Direitos Sociais (Art. 6º), que incluem a educação , a saúde , o trabalho , o lazer , a segurança , a previdência social , a proteção
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à maternidade e à infância e a assistência
aos desamparados.
As “funções sociais da cidade” e sua
“ordenação”, subentende-se, são associadas
principalmente ao funcionamento de serviços e de equipamentos, sobretudo públicos, de maneira a que atendam aos cidadãos indistintamente. Inclui também a noção de que os bens naturais que constituem
o suporte físico da cidade, o meio ambiente
(e nele, a terra, especialmente), são também
objetos cuja fruição deve ser socializada.
O fato de a terra ser, no modo de
produção capitalista, mercadoria, dificulta
a compreensão de sua dimensão social.
Sua apropriação privada, e a proteção que
a própria Constituição dá à propriedade
privada, desenham limites imprecisos sobre
o que é “socializável” em sua apropriação.
As interpretações dadas a essa função da
propriedade aparecem contidas na legislação federal específica da política urbana
(o Estatuto da Cidade) e, no caso que estudamos, nos instrumentos urbanísticos específicos da cidade de São Paulo. Dentre
vários aspectos descritos, nas duas leis,
como constituintes daquela função, destaca-se um, que diz respeito à regularização de terrenos ocupados por população
de baixa renda. Grande parte dos demais
aspectos enunciados constitui o corolário
dessa diretriz maior.
Ainda na Constituição Federal, a noção de aproveitamento do solo urbano é
associada à da função social da cidade, subentendendo-se que a não-utilização do
solo urbano, por proprietários, é especulativa, de natureza, portanto, improdutiva. O
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parágrafo 4º do Artigo 182 autoriza os municípios, em seus Planos Diretores, a punir
o proprietário de solo urbano não utilizado ou subutilizado, podendo ser a ele imposto, sucessivamente, o parcelamento ou
edificação compulsórios, a cobrança de
imposto progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.
A noção da “função social da cidade”,
na Constituição Federal, é também associada à determinação da concessão de domínio de área urbana privada de até 250
metros quadrados àquele que a possuir por
cinco anos ininterruptamente, sem oposição, utilizando-a para moradia própria, e
desde que não seja proprietário de outro
imóvel urbano.
Finalmente, no Artigo 225, encontramse disposições sobre o meio ambiente, onde
é informado que todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado ,
...essencial à qualidade de vida, observando-se que essas disposições aplicam-se,
em parte significativa, ao meio urbano.
A função social da cidade , na forma
prevista na Constituição Federal, pode ser
associada ao conjunto de valores acima
apontado (cidadania, dignidade da pessoa
humana, valores sociais do trabalho e da
livre iniciativa, educação , saúde, trabalho,
lazer , segurança , previdência social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, propriedade da terra, meio ambiente ecologicamente equilibrado e qualidade de vida), valores esses capazes de, pressupostamente, conferir ordem à cidade.
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Um grupo de noções presentes na
Carta Magna, que inclui as de ordenação
da cidade, de função social da cidade e
da propriedade e de valores associados
a essas duas primeiras, constitui, para nós,
a base conceitual que dá suporte à materialidade das transformações pretendidas nas cidades brasileiras, através do
que denominamos espacialização da qualidade urbana.
Termos relacionados à noção
de qualidade urbana nos
novos instrumentos legais de
ordenação urbana no Brasil
Qualidade urbana no Estatuto
da Cidade, de 2001
No Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10
de julho de 2001), é possível identificar
conceitos que ampliam aqueles presentes
na Constituição Federal, associados à função social da cidade.
Nessa lei, ficou definido que a cidade e a propriedade urbana têm que cumprir função social, garantindo-se o bem coletivo, a segurança e o bem-estar dos cidadãos, além do equilíbrio ambiental.
Essas disposições estão informadas
em 16 incisos presentes em seu Artigo 2º,
que, em síntese, definem como diretrizes
gerais: 1. garantia a cidades sustentáveis;
2. participação popular na gestão urbana; 3. cooperação entre diferentes instâncias de governo e da iniciativa privada;
4. distribuição espacial da população e de
atividades econômicas de forma a evitar
distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;
5. oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos
de forma democrática e acessível a todos;
6. ordenação do uso e ocupação do solo;
7. integração entre áreas urbanas e rurais do
município; 8. adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental; 9. justa
distribuição de benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; 10. privilégio a investimentos geradores de bemestar e fruição de bens por diferentes segmentos sociais; 11. recuperação de investimentos públicos que tenham gerado valorização imobiliária; 12. proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural,
histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; 13. audiência do poder público municipal e da população em intervenções
geradoras de efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente e sobre o patrimônio; 14. regularização fundiária de
áreas ocupadas por população de baixa
renda; 15. simplificação da legislação de
parcelamento, uso e ocupação do solo e
das normas edilícias; 16. isonomia de condições para agentes públicos e privados na
promoção de empreendimentos e atividades relativas à urbanização.
Entre os termos empregados nas disposições acima indicadas, admitimos que a
determinação da constituição de espaço
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urbano portador de “qualidade urbana”
está implícita nos conceitos que grifamos,
a saber: de sustentabilidade, participação
popular, cooperação, controle (evitar),
acessibilidade democrática, ordenação,
integração, justa distribuição, bem-estar,
fruição, recuperação, proteção, preservação, audiência, regularização, simplificação e isonomia. Numa acepção gramatical
da instrumentalização legal, podemos
aceitar que os termos destacados possuem
função adjetiva dos conteúdos sobre os
quais dispõem. Ou seja, que qualificam as
diretrizes contidas nos enunciados. Poderíamos, deduzindo do texto, aceitar que as
ações propostas resultarão, ao fim e ao
cabo de suas efetivações, em cidades sustentadas, gestão urbana democratizada,
ações públicas e privadas coordenadas,
população e atividades econômicas distribuídas espacialmente de maneira equilibrada, meio ambiente saudável, serviços e
equipamentos públicos democratizados,
uso e ocupação do solo ordenados, áreas
urbanas e rurais integradas, vantagens e
ônus igualmente distribuídos, cidade saudável e fruída, investimentos públicos recuperados, meio ambiente natural e construído, e patrimônio cultural, artístico,
paisagístico e arqueológico protegidos,
preservados e recuperados, poder público e população ouvidos, áreas ocupadas
irregularmente por população de baixa
renda regularizadas, legislação urbanística
simplificada e condições de oportunidades de participação no processo de urbanização equalizadas para agentes públicos
e privados.
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Esses atributos, todos reunidos, resultariam, hipoteticamente, em cidades
boas para se viver, cidades com qualidade
urbana.
No Estatuto da Cidade, o termo qualidade aparece citado duas vezes, associado ao conceito de qualidade de vida. Esses
termos estão no Artigo 37 (que dispõe sobre a elaboração de Estudo de Impacto de
Vizinhança – EIV) e no Artigo 39 (que dispõe sobre o Plano Diretor). Na primeira
passagem, é possível identificar associações
de maior ou menor qualidade de vida, na
execução do EIV, dependendo da análise
de aspectos que envolvam: I - adensamento
populacional; II - equipamentos urbanos e
comunitários; III - uso e ocupação do solo;
IV - valorização imobiliária; V - geração de
tráfego e demanda por transporte público;
VI - ventilação e iluminação; VII - paisagem
urbana e patrimônio natural e cultural. No
Artigo 39, nas disposições acerca do Plano Diretor, a função social da propriedade
urbana é cumprida quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas,...
Qualidade urbana no Plano
Diretor de São Paulo de 2002
Na lei do Plano Diretor de São Paulo (Lei
nº 13.430, de 13 de setembro de 2002), a
qualidade urbana aparece relacionada à qualidade ambiental e à qualidade de vida. O
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termo “qualidade” aparece expressamente
citado em 53 passagens da lei, sendo que
13 delas fazem referência à qualidade de
vida da população, 21 à qualidade ambiental e 19 passagens a outros aspectos,
cujas políticas e objetivos estão pautados
pela qualidade.
As principais passagens do Plano Diretor que apontam disposições referentes
ao que estamos conceituando como “qualidade urbana” são:
Nos objetivos gerais, o Plano inclui,
em seu Artigo 8º, inciso II:
[...] elevar a qualidade de vida da população,
particularmente no que se refere à saúde, à
educação, à cultura, às condições habitacionais, à infra-estrutura e aos serviços públicos, de forma a promover a inclusão social, reduzindo as desigualdades que atingem diferentes camadas da população e regiões da Cidade;
inciso IV - elevar a qualidade do ambiente
urbano, por meio da preservação dos recursos naturais e da proteção do patrimônio
histórico, artístico, cultural, urbanístico, arqueológico e paisagístico; inciso V - garantir a todos os habitantes da Cidade acesso
a condições seguras de qualidade do ar, da
água e de alimentos, química e bacteriologicamente seguros, de circulação e habitação em áreas livres de resíduos, de poluição visual e sonora, de uso dos espaços
abertos e verdes.
No Capítulo III do Título I, da Política Urbana, o Plano apresenta, em seu artigo
9º, como função social do município, garantir a qualidade ambiental e paisagística.
No Capítulo IV do Título I, da Função
Social da Propriedade Urbana, o Plano dispõe , em seu Artigo 11, que
[...] a propriedade urbana cumpre sua função
social quando atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, no mínimo, os seguintes requisitos: I - o atendimento das necessidades
dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social, o acesso universal aos direitos
sociais e ao desenvolvimento econômico;
II - a compatibilidade do uso da propriedade com a infra-estrutura, equipamentos e serviços públicos disponíveis; III - a compatibilidade do uso da propriedade com a preservação da qualidade do ambiente urbano
e natural.
No Capítulo II do Título II, do Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida,
os Artigos 20 e 23 dispõem que
[...] o Poder Público Municipal priorizará
combater a exclusão e as desigualdades sociais, adotando políticas públicas que promovam e ampliem a melhoria da qualidade
de vida dos seus munícipes, atendendo às
suas necessidades básicas, garantindo a
fruição de bens e serviços socioculturais e
urbanos que a Cidade oferece e buscando
a participação e inclusão de todos os segmentos sociais, sem qualquer tipo de discriminação,
e que
[...] as políticas abordadas neste capítulo
têm como objetivos gerais a inclusão social, o estímulo à participação da população na definição, execução e controle das
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políticas públicas e a preservação e melhoria
da qualidade de vida, bem como a superação das dificuldades que se antepõem ao
uso pleno da Cidade pelos que nela vivem.
... IV - o apoio a movimentos e manifestações culturais que contribuam para a qualidade da vida cultural e pluralidade da Cidade de São Paulo.
No Artigo 32, são apontadas como
ações estratégicas no campo da Educação:
“...III - relativas à democratização do conhecimento e à construção da qualidade
social da Educação”.
No Artigo 35, são indicadas ações estratégicas no campo da Saúde:
No Artigo 42, entre os objetivos no
campo dos esportes, lazer e recreação, o
Plano inclui: “...III - oferecer acesso universal e integral às práticas esportivas, promovendo bem-estar e melhoria da qualidade
de vida”.
No Artigo 49, entre as diretrizes da
política de abastecimento, o Plano prevê:
... X - promover ações para os portadores de
necessidades especiais nos diferentes níveis
de atenção à saúde, visando à melhoria de
qualidade de vida; ...XVI - promover a
melhoria da saúde ambiental da Cidade, no
âmbito do controle da qualidade do ar e
dos níveis de ruído nos locais pertinentes.
92
No Artigo 37, são apontadas diretrizes
da Assistência Social: ... XIII - o desenvolvimento de condições para o pleno exercício da cidadania e a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos idosos”. No artigo
38, ainda relativo às ações estratégicas da
Assistência Social:
... VI - a disseminação de informação sobre
a utilização racional dos alimentos sobre a
legislação referente à qualidade, higiene e
preço dos produtos.
No Capítulo III, em que estão apresentadas as disposições referentes ao meio
ambiente e ao desenvolvimento urbano,
encontramos, no Plano, no Artigo 55, entre os objetivos da política ambiental:
... I - implementar as diretrizes contidas na Política Nacional do Meio Ambiente, Política
Nacional de Recursos Hídricos, Política Nacional de Saneamento, Programa Nacional
de Controle da Qualidade do Ar, Lei Orgânica do Município e demais normas correlatas e regulamentares da legislação federal e da legislação estadual, no que couber.
...Parágrafo 1º – I - fortalecer as instâncias de
participação e de controle da sociedade civil sobre as políticas desenvolvidas no campo da assistência social, como os Conselhos
Municipais, Conselhos Tutelares da Criança e do Adolescente, Grande Conselho do
Idoso, Fóruns de Defesa de Direitos, e demais organizações relacionadas à luta pela
melhoria da qualidade de vida.
No que diz respeito aos serviços de
saneamento, o Plano Diretor determina, no
artigo 64, entre os objetivos:
No Artigo 40, constitui diretriz
concernente à Cultura:
... I - assegurar a qualidade e a regularidade
plena no abastecimento de água para con-
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sumo humano e outros fins, capaz de atender às demandas geradas em seu território;
e no Artigo 65, entre as diretrizes para o
setor:
... I - o estabelecimento de metas progressivas de regularidade e qualidade no sistema
de abastecimento de água e no sistema de
tratamento de esgotos mediante entendimentos com a concessionária.
Quanto aos resíduos sólidos, os objetivos da política para o Setor preconizados no Plano diretor incluem: “...V - preservar a qualidade dos recursos hídricos pelo
controle efetivo do descarte de resíduos
em áreas de mananciais”; e, entre as ações
estratégicas para a política de resíduos
sólidos, no Artigo 72: “... XIII - estabelecer
indicadores de qualidade do serviço de
limpeza urbana que incorporem a pesquisa
periódica de opinião pública”.
No Artigo 77, nas diretrizes para a política de urbanização e uso do solo:
...I - a reversão do esvaziamento populacional, melhoria da qualidade dos espaços públicos e do meio ambiente, estímulo
às atividades de comércio e serviços e preservação e reabilitação do patrimônio arquitetônico nas áreas subaproveitadas de urbanização consolidada;
e entre as ações estratégicas desta política,
definidas no artigo 78:
... XI - melhorar a qualidade e eficácia dos
elementos de identificação dos logradouros e a orientação para sua acessibilidade
por veículos e pedestres; XII - implantar
mobiliário urbano de qualidade em toda a
Cidade.
Entre as diretrizes para a política
habitacional, lê-se, no Artigo 80:
... II – o desenvolvimento de programas de
melhoria da qualidade de vida dos moradores de habitações de interesse social, nas
unidades habitacionais, infra-estrutura urbana e equipamentos, estimulando programas
geradores de emprego e renda, a valorização
do espaço público, assegurando a integração desses programas com a perspectiva de
desenvolvimento das comunidade; ... V – a
produção de unidades habitacionais para a
população de baixa renda, com qualidade
e conforto, assegurando níveis adequados
de acessibilidade, de serviços de infra-estrutura básica, equipamentos sociais, de educação, saúde, cultura, assistência social, segurança, abastecimento e esportes, lazer e
recreação; ... X – a intervenção em áreas degradadas e de risco, de modo a garantir a integridade física, o direito à moradia e a recuperação da qualidade ambiental dessas
áreas; ... XIX – o estímulo à realização de parcerias com universidades e institutos de pesquisa para desenvolvimento de alternativas
de menor custo e maior qualidade e produtividade das edificações residenciais.
Os objetivos da política de circulação viária e de transportes incluem, no artigo 82:
... XII – reduzir a carga poluidora gerada pelo
sistema de transportes, incluindo a implantação gradativa de ônibus movidos a fonte de
energia limpa, de modo a respeitar os índices
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de qualidade ambiental definidos pela legislação do órgão técnico competente.
E entre as ações estratégicas desta
política, no Artigo 84
... XII – estabelecer programa de recuperação e conservação do sistema viário, de forma a incorporar tecnologia que contribua
para a melhoria da qualidade ambiental.
As ações estratégicas para as áreas
públicas, definidas no Artigo 87, incluem:
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... I – encaminhar para apreciação e deliberação da Câmara Municipal, no prazo máximo de 1 (um) ano após a publicação desta
lei, projeto de lei do Código de Posturas,
disciplinando as condições e os parâmetros
para uso das áreas e espaços públicos por
atividades, equipamentos, infra-estrutura,
mobiliário e outros elementos subordinados à melhoria da qualidade da paisagem
urbana, ao interesse público, às funções sociais da Cidade e às diretrizes deste Plano
Diretor Estratégico.
A política para a paisagem urbana inclui, no artigo 91: “... II – garantir a qualidade
ambiental do espaço público”; e entre as diretrizes, no Artigo 92:
... I – a criação de instrumentos técnicos,
institucionais e legais de gestão da paisagem
urbana, eficazes, visando garantir sua qualidade; IV – a implementação de programas
de educação ambiental visando conscientizar a população a respeito da valorização da paisagem urbana como fator de
melhoria da qualidade de vida.
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Os programas de pavimentação, definidos no Artigo 96, têm, entre seus objetivos: “...I – garantir acessibilidade, com qualidade urbanística, aos logradouros oficiais
dotados de infra-estrutura urbana, equipamentos e serviços públicos”.
No Título III do Plano diretor de
2002, que trata do Plano Urbanístico
Ambiental do Município, encontramos, no
parágrafo 2º do Artigo 101, entre os elementos definidos como “integradores do
território do município”:
... III – as Áreas Verdes, que constituem o
conjunto dos espaços arborizados e
ajardinados, de propriedade pública ou
privada, necessários à manutenção da qualidade ambiental e ao desenvolvimento sustentável do Município.
No Artigo 106, o Plano institui o
Programa de Recuperação Ambiental de
Cursos D’Água e Fundos de Vale, compreendendo um conjunto de ações, sob a coordenação do Executivo, com a participação
de proprietários, moradores, usuários e investidores em geral, visando promover transformações urbanísticas estruturais e a progressiva valorização e melhoria da qualidade ambiental da Cidade, com a implantação
de parques lineares contínuos e caminhos
verdes a serem incorporados ao Sistema de
Áreas Verdes do Município.
No Artigo 126, o Plano determina o
estímulo à geração de novas centralidades
e à dinamização das já existentes. No Parágrafo 1º deste Artigo,
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[...] ficam definidas como Áreas de Intervenção Urbana as faixas de largura de até 300
(trezentos) metros de cada lado dos eixos de
centralidade, visando à inclusão social e à
melhoria da qualidade dos centros atuais e
futuros.
Na parte dedicada à Habitação, o Plano dispõe, no Parágrafo único do Artigo
128, que
[...] a Lei de Uso e Ocupação do Solo, os
Planos Regionais e demais leis que integram
o Sistema de Planejamento deverão garantir
a habitabilidade das áreas residenciais e a
qualidade das intervenções relacionadas à
moradia.
No que diz respeito às áreas verdes,
no Artigo 131, fica disposto que
[...] o Sistema de Áreas Verdes do Município é constituído pelo conjunto de espaços
significativos ajardinados e arborizados, de
propriedade pública ou privada, necessários à manutenção da qualidade ambiental
urbana tendo por objetivo a preservação,
proteção, recuperação e ampliação desses
espaços.
No Artigo 148, que dispõe sobre o
Macrozoneamento, fica disposto que
[...] na Macrozona de Proteção Ambiental os
núcleos urbanizados, as edificações, os usos
e a intensidade de usos, e a regularização de
assentamentos, subordinar-se-ão à necessidade de manter ou restaurar a qualidade do
ambiente natural e respeitar a fragilidade dos
seus terrenos.
Ainda na Seção que trata do Uso e
Ocupação do solo, o Plano prevê, em seu
Artigo 155, Parágrafo 2º, inciso II, a
“melhoria da qualidade dos espaços públicos e do meio ambiente”, ao dispor sobre as transformações urbanísticas estruturais na Macroárea de Reestruturação e
Requalificação.
No Artigo 164, o Plano determina que
[...] as Zonas Mistas .... destinam-se à implantação de usos residenciais e não residenciais,
de comércio, de serviços e indústrias,
conjugadamente aos usos residenciais, segundo critérios gerais de compatibilidade
de incômodo e qualidade ambiental.
E também que
[...] no território correspondente às Zonas
Mistas, a lei de parcelamento, uso e ocupação do solo e os planos regionais poderão
criar áreas para compatibilizar e consolidar
a inserção das redes estruturais ao ambiente
e necessidades locais, modular a transição
de usos, incômodos ou não, adequar à circulação de veículos e demais funções urbanas, preservar a qualidade ambiental ou estimular o desenvolvimento urbano.
Nas diretrizes para a revisão da legislação de uso e ocupação do solo, no artigo 185, inciso VI, fica disposto que
[...] a legislação de parcelamento, uso e
ocupação do solo estabelecerá as condições físicas e ambientais que deverá considerar as áreas de ocorrências físicas,
paisagísticas, seja de elementos isolados
ou de paisagens naturais, seja de espaços
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construídos isolados ou de padrões e porções de tecidos urbanos que merecem preservação por suas características, excepcionalidade ou qualidades ambientais.
No Artigo 190 fica determinado, no
parágrafo 5º, que
[...] os tecidos urbanos pouco ou não qualificados serão objeto de consideração especial visando à sua estruturação urbanística e
ambiental, de modo a reduzir o atual desnível de qualidade entre os bairros.
No Capítulo dos instrumentos de gestão urbana e ambiental, o Plano define, no
Artigo 198, que
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[...] para o planejamento, controle, gestão e
promoção do desenvolvimento urbano, o
Município de São Paulo adotará, dentre outros, os instrumentos de política urbana que
forem necessários, notadamente aqueles
previstos na Lei Federal nº 10.257, de 10 de
julho de 2001 – Estatuto da Cidade e em
consonância com as diretrizes contidas na
Política Nacional do Meio Ambiente.
E nos incisos: XXXVI – estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
XXXVII – incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria
da qualidade ambiental; XL – Relatório de
Qualidade do Meio Ambiente.
Dispõe ainda, o Plano, em seu Artigo 248, que
[...] lei instituirá o zoneamento ambiental
do Município, como instrumento definidor das ações e medidas de promoção,
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proteção e recuperação da qualidade
ambiental do espaço físico-territorial, segundo suas características ambientais.
E, no artigo 249, que “na elaboração
do zoneamento ambiental, serão considerados, entre outros fatores: II – a adequação da qualidade ambiental aos usos”.
No Artigo 253, ainda na Seção referente à política ambiental do município, o
Plano prevê que
[...] com a finalidade de proteger, recuperar e melhorar a qualidade ambiental do
Município fica instituído o Programa de Intervenções Ambientais, coordenado pelo
Executivo por meio da Secretaria Municipal de Planejamento Urbano - Sempla e da
Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMMA, ....
De acordo com o Parágrafo Único
deste Artigo,
[...] são consideradas áreas prioritárias para
implantação do Programa de Intervenções
Ambientais as áreas integrantes do Sistema
de Áreas Verdes, bem como todas as áreas
públicas ou privadas importantes para a recuperação e melhoria da qualidade
ambiental do Município.
Na parte destinada às disposições referentes aos Relatórios de Impacto de Vizinhança, o Plano prevê, no Parágrafo 2º do
Artigo 257, que
[...] o Estudo de Impacto de Vizinhança ....
deverá contemplar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade
quanto à qualidade de vida da população
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residente na área e suas proximidades,
incluindo a análise, dentre outras, das seguintes questões: I – adensamento populacional; II – equipamentos urbanos e comunitários; III – uso e ocupação do solo;
IV – valorização imobiliária; V – geração de
tráfego e demanda por transporte público;
VI – ventilação e iluminação; VII – paisagem
urbana e patrimônio natural e cultural;
VIII – definição das medidas mitigadoras
dos impactos negativos, bem como daquelas intensificadoras dos impactos positivos.
No Título IV do Plano, da Gestão
Democrática do Sistema de Planejamento
Urbano, no capítulo II, que trata do Sistema Municipal de Informações, o Plano prevê, no Parágrafo 6º do Artigo 264, que
[...] o Sistema Municipal de Informações deverá oferecer indicadores de qualidade dos
serviços públicos, da infra-estrutura instalada e dos demais temas pertinentes a serem
anualmente aferidos, publicados no Diário
Oficial do Município e divulgados por
outros meios a toda a população, em especial aos Conselhos Setoriais, as entidades representativas de participação popular e as
instâncias de participação e representação
regional.
Qualidade urbana na lei das
Subprefeituras do Município
de São Paulo, de 2002
Através da lei nº 13.399, de 1º de agosto de
2002, foram criadas as Subprefeituras do
Município de São Paulo. Essa lei consolidou propostas encaminhadas desde administrações municipais anteriores, de dotar as
subdivisões administrativas existentes de
graus maiores de autonomia, sobretudo
financeira e de encaminhamento de programas e projetos de âmbito “local”. De promulgação praticamente concomitante à da
lei do Plano Diretor do mesmo ano, essas
duas leis inscreveram-se em estratégia de
renovar, de forma ampla e abrangente, o
escopo dos instrumentos normativos urbanos, alicerçadas nas possibilidades
trazidas pela edição do Estatuto da Cidade, no ano anterior.
Em muito menor quantidade do que
na lei do Plano Diretor, na lei das Subprefeituras é pouco empregado o termo
“qualidade”, sendo presentes, em menor
número, as associações com diretrizes de
espacialização da qualidade urbana.
No Artigo 5º, entre as atribuições das
Subprefeituras , prevê o inciso VIII “ampliar a
oferta, agilizar e melhorar a qualidade dos
serviços locais, a partir das diretrizes centrais.”
No Artigo 9º, em que estão previstas
as competências dos Subprefeitos, prevê o
inciso II –
[...] coordenar técnica, política e administrativamente esforços, recursos e meios legalmente postos à sua disposição, para elevar
índices de qualidade de vida, observadas as
prioridades e diretrizes estabelecidas pelo
Governo Municipal.
No Artigo 10, em que estão previstas
as atribuições da Secretaria Municipal das
Subprefeituras, determina o inciso III
[...] criar indicadores para dimensionar os
recursos humanos e materiais para as
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Subprefeituras, a partir de padrões de qualidade e da realidade de cada região.
Qualidade urbana na lei
de Zoneamento, de 2004
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Na Lei nº 13.385, de 25 de agosto de 2004
– Lei de Zoneamento – os empregos do termo “qualidade” aparecem também associados predominantemente às noções de
“qualidade de vida” e de “qualidade ambiental”, além de referências específicas à
“qualidade urbanística”.
No Artigo 43, parágrafo 2º, que inclui
as disposições sobre os Planos de Bairro,
complementares ao Plano Diretor Estratégico, no inciso X, está prevista melhoria da
acessibilidade aos equipamentos públicos,
da qualidade urbanística da Região”.
Também no mesmo Artigo e parágrafo, no inciso XI, está prevista a
pação da população na condução, implementação e controle das ações estratégicas.
No Capítulo referente à Região Sul,
estão previstas as seguintes disposições: no
Artigo 66, que
Os objetivos de desenvolvimento urbano
ambiental para a região sul, na região dos
mananciais e de proteção ambiental do município são: .... III – tratar conjuntamente os
problemas sociais e ambientais e os vetores
de desenvolvimento, conjugando vários esforços para reverter a lógica da ocupação
irregular dos mananciais, promovendo: ....
b) reurbanização e regularização dos assentamentos precários com qualidade
ambiental; .... IV – garantir a qualidade da
água e reserva de abastecimento para o Município de São Paulo e região metropolitana; ....V – melhorar as condições de qualidade de vida do contingente populacional
trabalhador que caracteriza a região.
E no Artigo 75,
[...] melhoria da qualidade ambiental das
áreas residenciais e projetos de bolsões residenciais propostos pela comunidade local,
nos termos da lei municipal nº 11.322/92.
No Título das Políticas Públicas Regionais, nos Princípios Gerais, no Artigo
53, há disposição que diz respeito ao
Desenvolvimento Humano e Qualidade de
Vida, de que trata o Capítulo II do Título II
do PDE, é preponderantemente dependente de uma ação descentralizada do Poder
Público, cabendo a cada Subprefeitura articular, em seu território, as políticas setoriais
das diversas Secretarias e envolver a particicadernos metrópole 16
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Fica instituída a Operação Urbana Consorciada Pólo de Desenvolvimento Sul compreendendo áreas situadas nas Subprefeituras de Santo Amaro, Campo Limpo,
Capela do Socorro e M’Boi Mirim, com os
seguintes objetivos e diretrizes: I – promover o desenvolvimento econômico sustentável da Zona Sul e do extremo sul, atraindo
investimentos e gerando empregos de qualidade para a região.
No Artigo 95, que inicia a Parte III
da lei, em que estão definidas as disposições concernentes ao parcelamento, uso e
ocupação do solo propriamente ditos, está
disposto que
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A disciplina do uso e ocupação do solo, das
atividades de urbanização e do parcelamento do solo no território do Município
de São Paulo, nos termos da Lei nº 13.430,
de 13 de setembro de 2002 – Plano Diretor
Estratégico - PDE, tem em vista: I – assegurar
localização adequada para as diferentes funções e atividades urbanas, segundo critérios
urbanísticos definidos em função: a) da manutenção e recuperação da qualidade ambiental .... IV – preservar e melhorar a qualidade de vida urbana para toda a população.
Nas disposições referentes ao Macrozoneamento municipal e às Zonas Especiais,
no Artigo 98, fica definido que
[...] o território do Município é dividido em
duas Macrozonas complementares, a
Macrozona de Proteção Ambiental e a
Macrozona de Estruturação e Qualificação
Urbana, descritas e delimitadas no
PDE.....Parágrafo 1º – Na Macrozona de Proteção Ambiental os núcleos urbanizados, as
edificações, os usos, a intensidade de usos
e a regularização de assentamentos, subordinar-se-ão à necessidade de manter ou restaurar a qualidade do ambiente natural e respeitar a fragilidade dos seus terrenos.
No Artigo 108, no estabelecimento
das Zonas pertencentes à Macrozona de
Estruturação e Qualificação Urbana, no
inciso III, define como
Zonas Mistas, - ZM: porções do território da
Macrozona de Estruturação e Qualificação
Urbana, destinadas à implantação de usos
residenciais e não residenciais, inclusive no
mesmo lote ou edificação, segundo critérios
gerais de compatibilidade de incômodo e
qualidade ambiental, que têm como referência o uso residencial, classificadas como:...
No Artigo 116, no estabelecimento
das Zonas Especiais de Preservação Cultura
(Zepec), ficam definidas, no inciso II, as
Áreas de Urbanização Especial (AUE) como
Conjuntos urbanos com características homogêneas de traçado viário, vegetação e índices urbanísticos, que constituem formas de
urbanização de determinada época, que
devem ser preservados por suas qualidades
ambientais.
No Artigo 157, que classifica os uso
incômodos (ou não-Residenciais especiais –
nR3), enquadram-se, segundo o inciso II, os
[...] empreendimentos geradores de impacto ambiental: aqueles que possam causar alteração das propriedades físicas, químicas e
biológicas do meio ambiente e que direta
ou indiretamente afetem: ... e) a qualidade
dos recursos ambientais.
No Artigo 159, onde estão classificados os usos não residenciais ambientalmente compatíveis com o desenvolvimento
sustentável – nR4, as atividades de comércio (varejista ou atacadista), de prestação de
serviços, institucionais e industriais compostos pelos seguintes grupos de atividades:
.... III – ecoturismo: atividades cujo desenvolvimento relaciona-se à conservação de
condições ambientais específicas, viabilizando também o seu aproveitamento econômico e favorecendo o bem-estar e a qualidade de vida, tais como ecoturismo, clubes, pousadas, entre outras.
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O Artigo 169 define, entre os usos
industriais especiais Ind-3, as atividades: ...
II – curtimento e outras preparações de couro: indústrias com alto potencial de poluição do meio ambiente, tanto pelas emanações odoríferas, como pela qualidade dos
efluentes e resíduos sólidos industriais
gerados, que, em geral, necessitam de précondicionamentos para disposições conjuntas em sistemas de tratamento públicos
ou privados.
100
O Artigo 176 define os parâmetros de
incomodidade e as condições de instalação, que têm como referência: “I – nas zonas de uso: a) na ZER e nas ZCLz: a preservação da qualidade de vida do uso estritamente residencial”.
Finalmente, no Artigo 201, fica estabelecido que
[...] a aprovação de projeto de parcelamento
do solo, edificação, mudança de uso ou instalação de equipamentos que necessitem de
autorização especial, em terrenos públicos
ou privados considerados contaminados
ou suspeitos de contaminação por material
nocivo ao meio ambiente e à saúde pública, ficará condicionada à apresentação pelo
empreendedor, de laudo técnico conclusivo de avaliação de risco, assinado por
profissional habilitado, de investigação do
terreno para o uso existente ou pretendido,
o qual será submetido à apreciação e deliberação da Secretaria do Verde e Meio Ambiente - SVMA, através do Departamento de
Controle da Qualidade Ambiental Decont, respeitada a legislação pertinente em vigor.
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Contribuição para
uma definição de
“qualidade urbana”
Para dar subsídios a uma definição de “qualidade urbana”, nos apoiaremos no que é
possível construir, como conceito, a partir
da literatura e da legislação concernentes
às cidades brasileiras no período recente.
Devemos precisar que nosso interesse é o
de elaborar um conceito útil para o estudo
das transformações das cidades brasileiras
em período recente, em particular da cidade de São Paulo, que constituem nosso
objeto de estudo mais específico.
A pesquisa do termo “qualidade urbana” tem revelado seu reduzido emprego,
tanto nos estudos e publicações da área de
conhecimento específica da Arquitetura e
do Urbanismo no Brasil quanto na legislação e nos demais instrumentos pertinentes
à regulação e regulamentação das cidades
brasileiras, particularmente no período desde a promulgação da Constituição Federal
de 1988 até o momento atual.
Na literatura, procuramos inicialmente identificar os trabalhos em que são
apresentados indicadores de qualidade urbana. De plano, identificamos que a qualidade urbana tem sido estudada e avaliada
através da “qualidade ambiental urbana” e
da “qualidade de vida urbana”.
Entre os principais trabalhos que procuram fornecer instrumentos de avaliação da
qualidade urbana, podemos destacar a contribuição de Helena Comin Vargas, que situa
a “qualidade urbana” no interior da discussão
da “qualidade ambiental urbana” (1999).
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Para essa autora, uma definição de
“qualidade ambiental urbana” requer, necessariamente, a “discussão do significado de
qualidade de vida”. Sua contribuição, nesse
texto em que discute a “busca de uma nova
ética para qualidade ambiental urbana”, inclui a abordagem do trinômio “qualidade
de vida”, “qualidade de vida urbana” e “qualidade ambiental urbana” desde uma perspectiva nova, que tem recebido diferentes
contribuições. Após discorrer sobre as diferentes abordagens dos fatores daquele
trinômio desde uma perspectiva histórica,
a autora situa o debate atual em torno da
relação entre meio-ambiente e população,
apontando o que chama de “crescimento
do enfoque qualitativo”. Em seguida, destaca que, para tratar da qualidade ambiental
urbana, é necessário precisar os conceitos
de “ecossistema urbano”, de “qualidade de
vida” e de “qualidade urbana”. Sua construção culmina na elaboração de um quadro
em que estão presentes os fatores constitutivos da “qualidade ambiental urbana”,
que podem ser incluídos, segundo ela, em
“quatro aspectos principais de análise”, que
devem ser considerados: um primeiro aspecto, denominado “espacial”, inclui os fatores “bem-estar” (vegetação, espaços abertos, tranqüilidade), “acessibilidade” (sistema viário, transporte), “desenho urbano” (visuais, monotonia, desordem, informação),
“referenciais” (orientação, história, marcos),
“uso e ocupação do solo” (densidades,
conflito de usos, facilidades, permeabilidade, segregação). O segundo aspecto,
denominado “biológico”, para ela, inclui os
fatores “saúde física” (saneamento, insolação,
poluição sonora, do ar), “saúde mental”
(estresse, congestionamentos, filas, solidão,
reclamações) e “segurança” (trânsito, edificações, marginalidade). O terceiro aspecto, denominado “social”, inclui os fatores
“organização” (comunitária, de classe, associações), “realização pessoal” (amizade, afeto, reconhecimento), “contatos” (encontros,
privacidade, solidariedade), “atividades”
(lazer, recreação, cultura, compras), “realização profissional” (mobilidade, oportunidades), “acesso e opções” (moradia, trabalho, serviços urbanos, serviços sociais e
transporte). E o quarto aspecto, denominado “econômico”, inclui os fatores “oportunidades” (emprego, trabalho, negócios),
“produtividade” (economia e deseconomias de aglomeração, trânsito, custo de
vida, competição, complementaridade) e
“diversidade” (escolhas). O que nos interessa particularmente neste percurso é que a
autora se vale de um conceito de “qualidade urbana” para moldar um conceito
includente, de “qualidade ambiental urbana”, enquanto que o que pretendemos é utilizar uma idéia de “qualidade urbana” que
abrange a de “qualidade ambiental urbana”
e a de “qualidade de vida urbana”.
Em São Paulo, destaca-se a pesquisa do
Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistência Social da PUC-SP,
coordenado pela professora Aldaíza
Sposati, cujo objeto consiste na confecção
de um “mapa de exclusão/inclusão social” da
cidade de São Paulo. A reunião de fontes,
neste caso, apresenta-se sintetizada em
quatro índices: autonomia, qualidade de
vida, desenvolvimento humano e equidade.
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Cada um desses índices é composto, basicamente, por dados estatísticos disponíveis em
diversas fontes. Interessa-nos, aqui, destacar
que a “qualidade ambiental” aparece incluída
no indicador “qualidade de vida”, de acordo
com o quadro de indicadores da pesquisa.
Outras referências para a discussão de
indicadores de qualidade ambiental e de
qualidade de vida podem ser citadas. Uma
é encontrada na pesquisa de João Carlos
Nucci (2001), sobre qualidade ambiental no
Distrito de Santa Cecília, na cidade de São
Paulo. Nesse trabalho, o autor apresenta como indicadores de “qualidade ambiental”
os seguintes fatores: clima e poluição atmosférica, água: enchentes, água: abastecimento, resíduos líquidos, resíduos sólidos,
poluição sonora e visual, cobertura vegetal, áreas verdes e espaços livres, espaços
livres e recreação, verticalização e densidade populacional. A abordagem, como em
outros trabalhos que tratam da qualidade
ambiental urbana, é limitada às medições
que podem ser feitas para cada indicador,
tendo-se, como resultado, áreas de maior ou
menor qualidade ambiental, dependendo da
maior ou menor presença de um problema
ou da maior ou menor oferta de serviços.
Outra referência é a pesquisa coordenada pela professora Marta Adriana
Bustos Romero, intitulada “Indicadores de
sustentabilidade dos espaços públicos urbanos: aspectos metodológicos e atributos das estruturas urbanas”, na Universidade de Brasília. Em trabalho apresentado
em 2004, aponta os resultados de breve
levantamento acerca do “estado da arte da
produção de indicadores”, em que indica
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4 “eixos de análise”: um primeiro, que denomina “das bacias hidrográficas”, um segundo, “do bioclimatismo dos espaços
públicos”, um terceiro, “da segregação
socioespacial” e um quarto eixo, da “acessibilidade e mobilidade”.1
A contribuição mais abrangente para
a conceituação de qualidade urbana é encontrada na pesquisa coordenada pela
professora Maria Inês Nahas, do Instituto
de Desenvolvimento Humano Sustentável
(IDHS) da PUC-MG, que tem por objeto
a construção de índices sociais urbanos
em âmbito nacional. Para tanto, está já
apresentado o que é chamado, na pesquisa, de “temas do índice de qualidade de
vida urbana nas cidades”. Os temas obtidos
na pesquisa para a produção do índice incluem: habitação, infra-estrutura de saneamento, lazer, saúde, segurança/violência,
trabalho/emprego, infra-estrutura de
transporte/mobilidade, educação, meio
ambiente e aspectos ambientais stricto
sensu , cultura, energia elétrica, justiça,
economia municipal, serviços urbanos,
infra-estrutura de telefonia e telecomunicações, pobreza, abastecimento alimentar,
urbanismo, assistência social, demografia,
alimentação – Estado Nutricional e Esportes.2 Em seminário sobre política nacional
de desenvolvimento urbano, realizado em
2004, em palestra intitulada “Indicadores
sociais para formulação de políticas públicas e monitoramento da qualidade de vida
urbana nas cidades brasileiras”, a coordenadora da pesquisa apresentou a evolução
histórica recente, no Brasil, do conteúdo
dos indicadores sociais, mostrando que, a
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partir dos anos 90 e 2000, tem-se tornado
complexa a metodologia de desenvolvimento desses indicadores, pela especialização
dos estudos, o que produziu, na prática, a
adoção de vários índices em várias diferentes cidades brasileiras. Mais recentemente,
os índices mais abrangentes incluem, principalmente, o Índice de Desenvolvimento
Humano, o Índice de Desenvolvimento Social, o Índice de Exclusão Social e o Índice
de Desenvolvimento Infantil. Em um esforço de síntese, é proposta a adoção de indicadores de abrangência temática intermunicipal e de abrangência intra-urbana. Os
primeiros são, por sua vez, subdivididos em
quatro grupos: 1 – educação e saúde; 2 – renda, habitação e saneamento; 3 – pobreza,
transporte, trabalho e violência e 4 – abastecimento, assistência social, cultura, esportes, serviços urbanos, justiça e meio-ambiente. Os segundos indicadores, de abrangência intra-urbana, são subdivididos em 6
grupos: 1 – educação; 2 – saúde, saneamento e renda; 3 – habitação; 4 – finanças, segurança e energia; 5 – transportes, agropecuária e telefonia e 6 – meio-ambiente,
uso do solo, comércio, serviços, esportes,
trabalho e governo.3
Nos vários trabalhos que têm tratado
da qualidade ambiental urbana e da qualidade de vida urbana, procuramos identificar que indicadores são comuns e mais relevantes, em síntese, quais fatores são os
mais adotados, nas diferentes pesquisas, e
quais são tomados com pesos mais expressivos nas diferentes abordagens e métodos.
O que temos observado é que os aspectos
relacionados à habitação, à educação, à
saúde e à mobilidade são os de maior presença nas diferentes pesquisas, independentemente dos “pesos” que cada fator tem em
cada abordagem. Também é importante
observar que esses fatores são passíveis de
“cruzamentos” em suas utilizações, o que
torna suas utilizações dependentes dos
objetivos de cada pesquisa. Por exemplo,
os indicadores sanitários, como acesso e
qualidade da água consumida e acesso e
disposição final de esgotos domésticos são
fatores associados tanto à moradia quanto
à saúde da população.
Conclusões
Os destaques indicados nas passagens dos
textos legais vistos acima, bem como os indicadores utilizados nas pesquisas sobre
qualidade de vida e qualidade ambientalurbanas, acima enunciados, indicam a grande profusão de noções associadas àquelas
de qualidade, em especial à de qualidade
de vida e de qualidade ambiental. O termo
qualidade urbanística é utilizado em menor
número de referências, mas ocorre associado ao das duas referências mais recorrentes
de qualidade, a “ambiental” e a “de vida”.
Podemos admitir que a qualidade de
vida e a qualidade ambiental estão associadas a praticamente todos os objetivos e
políticas, incluindo especialmente aquelas
relacionadas ao cumprimento da função
social da propriedade urbana, do turismo,
do desenvolvimento humano, da educação, da saúde, da assistência social, da cultura, dos esportes, lazer e recreação, do
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abastecimento, da política ambiental, do
saneamento básico, da urbanização e uso
do solo, da habitação, da circulação viária
e transportes, das áreas públicas e da paisagem urbana e da rede hídrica estrutural. O
zoneamento previsto no Plano Diretor de
2002 também inclui disposições diretamente associadas a incrementos na qualidade ambiental urbana, enquanto que o novo
instrumento, nele contido, do “Estudo de
Impacto de Vizinhança” prevê que sua elaboração esteja apoiada, destacadamente,
nos efeitos positivos e negativos na qualidade de vida das populações afetadas pelos empreendimentos enquadrados como
passíveis daqueles impactos.
Admitimos que, na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade de
2001, o conceito de “qualidade urbana” é
implícito ao de função social da cidade.
Esta, por sua vez, é associada à noção de
ordenação da cidade, que pode ser tomada como includente das anteriores, já que
pressupõe a existência de uma ordem de
valores necessários àquela ordenação.
Um conceito que merece abordagem
mais aprofundada do que o espaço deste
trabalho permite é o de ordenação da cidade. Sua importância deve-se ao fato de
estar, na legislação estudada, diretamente
associado ao das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Tal abordagem remete, por sua vez, à necessidade do
aprofundamento do estudo dos conceitos
de valor (e de valor na cidade), e suas relações com a abordagem proposta.
Nas leis municipais acima estudadas,
observamos que a noção da qualidade urcadernos metrópole 16
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bana é, em decorrência da lei maior e da
Constituição, explicitamente associada a
padrões de qualidade ambiental da cidade
e de qualidade de vida da população nela
presente, em escalas abrangentes. Ou seja,
podemos aceitar que nessas leis estão estabelecidos vínculos entre o desenvolvimento da cidade no que se refere ao acesso, por parte do conjunto dos moradores,
a patamares de qualidade de vida e de
qualidade ambiental que sintetizam uma
“qualidade urbana” fundada em diretrizes
amplamente explicitadas.
No que diz respeito ao esforço de
conceituar a “qualidade urbana” e sua
espacialização nas cidades brasileiras, em
nossa pesquisa, não nos colocamos em
posição de avaliar indicadores “mais” ou
“menos” úteis para a determinação de índices de “maior” ou “menor” qualidade
ambiental e de vida urbana. O que pretendemos destacar é que, a partir do acima
exposto, podemos observar que os termos
“qualidade ambiental urbana” e “qualidade de vida” são utilizados como espécies
de subsídios primários para o estudo da
exclusão e para a formulação de políticas
públicas de generalização de acessos e
oportunidades nas cidades brasileiras.
Para nós, definiremos, como conceito útil
para a discussão da “espacialização” da
“qualidade urbana”, que esta abrange a
qualidade ambiental urbana e a qualidade
de vida urbana, e, ainda, que ela pode ser
definida como resultante da composição
de valores de “qualidade ambiental urbana” e de “qualidade de vida urbana”, medidos por indicadores próprios de cada
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uma, e variáveis segundo objetos e métodos próprios de cada pesquisa.
Mas, como estabelecer medida de
qualidade urbana, já que os indicadores de
“qualidade ambiental” e de “qualidade de
vida” possuem, por seu lado, cada um, unidades diversas de medida? A medida da
“qualidade urbana” dependerá do peso que
se atribua a cada interferência transformadora da paisagem. Essa ponderação
dos fatores da composição variará de acordo com circunstâncias históricas, econômicas, políticas, etc. de cada cidade, ou de
diferentes porções dela. Distintos “valores”,
numa escala de medição da “qualidade urbana”, podem ser atribuídos, por exemplo,
a uma escola recém-inaugurada e a uma via
pavimentada, em bairros de moradores ricos e pobres. Considerando-se as diferentes unidades de medida dos diferentes indicadores utilizados para “medir” a qualidade de vida urbana e a qualidade ambiental
urbana, admitimos que essa resultante da
composição de valores de “qualidade
ambiental” e de “qualidade de vida” é de
difícil construção aritmética (pela soma direta de valores). Podemos propor, contudo,
que essa composição é melhor compreendida se tomada mais abstratamente, de forma vetorial, como resultante de fatores com
características distintas. Estaremos, portanto, formalmente mais próximos de resultantes determinadoras de qualidade urbana
com medidas de naturezas abstratas, subjetivas, como “boa” ou “média” ou “ruim”, ou
ainda “superior a uma qualidade (ou estado) anterior”, manifestada sobre um espaço
determinado da cidade.
A definição acima proposta da medida da qualidade urbana impõe a reflexão sobre a relevância da comparação da
“qualidade urbana” entre diferentes porções do território de uma cidade, já que,
novamente, recai-se sobre o problema da
atribuição de pesos a valores de diferentes intervenções. Um terminal de ônibus
implantado em um bairro pobre de periferia tem valor “muito maior” do que um
equipamento igual implantado em um
bairro rico. Nesse sentido, ele é portador
de “maior qualidade urbana” no primeiro
caso. E como comparar o mesmo terminal
de ônibus implantado no bairro pobre de
periferia e a execução de uma ponte no
bairro rico, que facilita o tráfego do transporte individual ? Qual das duas interferências tem maior “valor” para o recorte em
que são implementadas ? Qual das duas
agrega maior “qualidade urbana”? A resposta está em nos contentarmos com a
percepção de que determinadas intervenções são portadoras de aumento na “qualidade urbana” de um lugar, ou paisagem,
enquanto outras são portadoras de diminuição na “qualidade urbana”, e outras ainda podem ser “neutras”, não somam e nem
reduzem a qualidade urbana de um lugar.
Nossa abordagem procura dar dimensão ao que nomeamos “espacialização
da qualidade urbana”. Ao utilizarmos o
conceito delicado de “espaço”, queremos
dar, àquela resultante que denominamos
“qualidade urbana”, dimensão complexa,
que envolve aquela intrusão da sociedade na paisagem de que fala Milton Santos,
quando escreve que
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105
[...] a paisagem é o conjunto de formas que,
num determinado momento, exprimem as
heranças que representam as sucessivas relações entre homem e natureza. O espaço são
essas formas mais a vida que as anima... a paisagem é transtemporal, juntando objetos
passados e presentes, uma construção transversal. O espaço é sempre um presente, uma
construção horizontal, uma situação única.
Cada paisagem se caracteriza por uma dada
distribuição de formas-objetos, providas de
um conteúdo técnico específico. Já o espaço resulta da intrusão da sociedade nessas
formas-objetos. (2004, p. 103)
106
A complexidade se coloca de maneira mais evidente se ampliarmos a discussão para essa intrusão no lugar e no território, como apontamos acima. Queremos
propor uma compreensão de “espacialização da qualidade urbana” como, em primeiro lugar, uma acepção em que intervenções materiais (projetos e obras) realizadas
em diferentes porções da cidade (territórios e lugares) manifestam incrementos de
valores materiais e imateriais, objetivos e
subjetivos, que variam segundo diferentes
valores que possuem essas intervenções
para diferentes grupos (classes) sociais, e
que impõem, nesse sentido, a construção
de um conceito de qualidade urbana associada a espaços urbanos, portadores que
são de uma condensação do que há de específico impresso e acumulado em suas paisagens, em seus territórios e lugares. Assim,
para nós, a qualidade urbana deverá ser
objeto de observação em recortes espaciais, aos quais estão associados recortes
territoriais, de paisagens e de lugares.
Finalmente, nosso esforço de demonstrar que a noção da “qualidade urbana” é
condensadora de uma representação
normativa da ordenação das cidades brasileiras no período atual, indica o campo
conceitual que se abre, de forma tentacular,
à extensão de conceitos que se impõem
aprofundar nas relações com a noção central aqui proposta. Os entrelaçamentos que
surgem como decorrentes dessa aproximação que nos esforçamos para apresentar incluem mergulhos necessários nos conceitos
de valor, de lugar e de território, além daquela de ordem, a fim de que possam ser acompanhadas e medidas as efetivas intervenções
portadoras de transformações de qualidade
nas cidades brasileiras.
José Ronal Moura de Santa Inez
Arquiteto e urbanista. Doutor em urbanismo pela Universidade de Paris. Professor e coordenador do
Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Arquitetura e Urbanismo da Universidade São Judas
Tadeu - São Paulo
[email protected]
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Notas
(1) Romero, M. A. B. e outros: Indicadores de sustentabilidade dos espaços públicos urbanos:
aspectos metodológicos e atributos das estruturas urbanas – Seminário. A questão ambiental
urbana: experiências e perspectivas. Universidade de Brasília, 28, 29 e 30 de julho de
2004.
(2) Palestra proferida pela Professora Maria Inês Nahas, do IDHS – PUC-MG, intitulada “Indicadores sociais para a formulação de políticas públicas e monitoramento da qualidade de
vida urbana nas cidades brasileiras”. Seminário sobre política nacional de desenvolvimento urbano. Ministério das Cidades, 24 a 26 de novembro de 2004. Brasília, DF, Brasil.
(3) Outra fonte de indicadores concernentes à qualidade urbana é encontrada no CEROI –
Cities Environment Reports on the Internet, organismo vinculado ao United Nations
Environment Programme. Embora não inclua na sua rede de cidades estudadas os países
do continente americano, define como indicadores ambientais urbanos: acesso à água
potável / emissões aéreas / qualidade do ar / produção da cidade / consumo de energia /
áreas verdes / cuidados com a saúde / preços de moradia / mortalidade infantil / investimentos em áreas verdes / investimentos em sistemas de aprovisionamento de água /
organizações que utilizam sistemas de auditagem ambiental / participação em processos
decisórios / participação em eleições / moradias de população pobre / densidade
populacional / crescimento populacional / presença de processos da Agenda 21 Local /
preço da água / qualidade da água potável / reciclagem / relação salário-renda / segurança/ atendimento escolar / modos de transporte / tempos de deslocamentos / produção de
lixo / tratamento de águas usadas / consumo de água. Disponível em: http//ceroi.net/ind/
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Palestra no Seminário sobre política nacional de desenvolvimento urbano. Ministério
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108
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Estatuto da Cidade e preservação
do meio ambiente urbano1
Julia Azevedo Moretti
Resumo
A proteção do patrimônio cultural inserido
na problemática urbana sempre foi sensível
a tensões entre a preservação e o uso do
solo. Em função desse conflito, o tombamento, carro-chefe das políticas de preservação, torna-se objeto de questionamentos,
em especial sobre desapropriação e indenização.
A partir de apontamentos sobre a eficácia das
políticas públicas de preservação do
patrimônio cultural pretende-se avaliar o impacto das modificações introduzidas pelo
Estatuto da Cidade e as novas perspectivas
para a utilização do tombamento como parte da política urbana municipal. Enfim, analisar de que forma a função social da propriedade e da cidade e a combinação de instrumentos limitadores de direitos com mecanismos compensatórios podem reforçar as políticas de preservação e atenuar conflitos.
Palavras-chave: patrimônio cultural; tombamento; Estatuto da Cidade; eficácia.
Abstract
Preservation of urban cultural heritage is
associated with the problems deriving from
land use law, revealing a conflict between the
need of protection and the urge for urban
development. Due to the above-mentioned
conflict, the most important Brazilian
preservation instrument, called tombamento
(listing), is questioned due to indemnity and
expropriation actions.
Based on an analysis of the efficacy of public
policies of cultural heritage preservation, this
article presents a new scenario created by the
enactment of the City Statute and the new
perspectives for the use of tombamento as part
of the municipal urban policy. This article will
also analyze in what ways the principle of the
social function of property and city and the
combination of restrictive mechanisms with
compensatory ones may help the preservation
policies to attenuate conflicts.
Key-words: cultural heritage; tombamento;
City Statute; efficacy.
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julia azevedo moretti
Patrimônio cultural
e meio ambiente
110
Doutrina e textos legais apontam para a inclusão do patrimônio cultural na concepção de meio ambiente, que passa a ser entendido de forma holística. Isso implica a
aplicação de normas e princípios que regem a matéria ambiental também à preservação do patrimônio cultural, inclusive
imobiliário. Assim, princípios como o da
natureza pública da proteção ambiental,
da participação comunitária, da responsabilidade, da prevenção, da inclusão da
variável ambiental nas decisões sobre política pública de desenvolvimento e do
desenvolvimento sustentável orientam
também as políticas de proteção ao patrimônio cultural.
O equilíbrio ambiental a ser garantido está relacionado com a adequação entre o aspecto dinâmico da cultura e eleição
de exemplares significativos a proteger. E
diversos são os critérios, não apenas o histórico, a serem levados em consideração
para a decisão por preservar. Na interpretação da cidade e de seu patrimônio cultural
pode-se enfatizar um critério racional, uma
dimensão sensorial ou uma dimensão emocional (Fenerich, 2000). Nesse processo, é
essencial a participação da sociedade, legítima produtora e maior beneficiária do
patrimônio cultural. A gestão democrática
permite, inclusive, maior garantia de proteção dos bens culturais, na medida em que
as pessoas sentem-se ligadas aos bens e reconhecem a efetiva representatividade de
seu valor cultural.
pp. 109-120
Instrumentos para
preservação do
patrimônio cultural
Sendo amplo o conceito de patrimônio
cultural contemplado pela Constituição
(art. 216), a qual consagra o pluralismo tanto dos bens quanto dos grupos que os produzem, extenso também é o rol de instrumentos passíveis de serem adotados para a
sua preservação. Os instrumentos elencados no art. 216 §1º da Constituição são
apenas exemplificativos, não havendo restrições quanto à forma de preservação: o
que há no texto constitucional é o dever de
preservar. Assim, é possível adotar técnicas
de repressão de condutas proibidas, bem
como instrumentos de estímulo a condutas
desejadas (Bobbio, 1980).
Essa conjugação de técnicas jurídicas
diferentes conduz a uma distinção entre os
instrumentos de proteção do patrimônio
cultural. Quanto aos efeitos, os instrumentos de proteção podem ser limitadores de
direito, podem estabelecer compensações
a limites impostos e, finalmente, podem representar um estímulo à preservação.
O direito acompanha as transformações verificadas no modelo de Estado. A
superação do modelo liberal clássico pressupõe que os instrumentos jurídicos utilizados para a concretização de uma política pública representem uma combinação
de técnicas diversas: os mecanismos limitadores do direito não devem mais dominar o cenário das políticas públicas de
proteção do patrimônio cultural. No entanto, o tombamento tem sido, desde sua
2osem. 2006
estatuto da cidade e preservação do meio ambiente urbano
criação, o carro-chefe das políticas preservacionistas, sendo relativamente pouco
aproveitados os instrumentos de outras
naturezas.
Preservação clássica:
tombamento
O instrumento de preservação do patrimônio cultural mais antigo e mais consolidado é o tombamento. O instituto surge em 1937 (Decreto-lei nº 25/37), como
reflexo da inserção dos princípios do Estado do Bem-Estar Social no bojo do texto constitucional de 1934.
Justamente por limitar o direito de
propriedade, que durante muito tempo foi
tido como expressão da pessoa e de sua
individualidade, o tombamento já surge no
cenário jurídico enfrentando um questionamento acerca de sua constitucionalidade.
Assim, o mecanismo já nasce envolto pela
discussão da necessidade de indenização e
de sua distinção da desapropriação.
Esse debate fica explícito em ação interposta por um dos proprietários de imóveis na região do Arco de Teles e da Praça
XV, no Rio de Janeiro, os quais haviam sido
tombados compulsoriamente. A questão
colocada na época era: seria constitucional
uma medida que limitasse de tal forma a propriedade, se aproximando da desapropriação, sem a previsão de justa indenização? São
emblemáticas as manifestações de alguns
juízes do STF no julgamento do caso, as quais
marcam a consolidação do tombamento e
sua desvinculação da desapropriação.2
Relator Ministro Castro Nunes: “Ao invés
de atentar contra a propriedade, o que o
‘Serviço’ [de Defesa do Patrimônio Histórico] faz é justamente proteger a propriedade, a saber, protege a propriedade de valor
histórico ou artístico contra (...) o proprietário ignorante e ganancioso.
E protege visando a utilidade comum.
(...)
Para proteger, isto é acautelar, defender ou
preservar os valores artísticos ou históricos
existentes no país, o Estado não pretende
nem precisa transferir paro o seu domínio tais
valores. Quer deixá-los em poder dos respectivos donos, com a obrigação, a estes
imposta, de os conservar.
Ministro Otávio Kelly: “Não pode o invocado interesse coletivo, por mais respeitável que seja (...) conduzir a uma disfarçada
tomada da coisa, sem compensação dos
prejuízos que resultarão ao seu proprietário”.
O tombamento foi mantido e o Decreto-lei 25 teve, portanto, um importante
papel na efetivação do princípio da função
social da propriedade e na viabilização da
intervenção na propriedade visando a preservação do patrimônio cultural.
Superada essa questão inicial, o
tombamento foi se consolidando, sendo
progressivamente regulamentado no âmbito de cada estado da federação e também
nos municípios. No entanto, superado o
debate sobre a constitucionalidade do
tombamento, o instituto foi envolto por
uma nova discussão: sua natureza jurídica.
As teorias acerca da natureza jurídica
do tombamento sempre foram construídas
em torno do seu caráter de limitação
cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006
111
112
indenizável, dada a pressão causada por interesses de particulares em obter indenizações pelas restrições incidentes em suas
propriedades. As doutrinas administrativas
dominaram a cena e enquadrando o tombamento, na maior parte das vezes, como
servidão administrativa ou como limitação
administrativa. 3 Com a consolidação do
princípio da função social da propriedade,
ponto no qual o Estatuto da Cidade tem
grande relevância, fica evidente não ser necessário enquadrar o tombamento em uma
figura jurídica do direito administrativo.
Pode, o tombamento, ser considerado
como um instituto de natureza própria,
adequado à preservação do patrimônio
cultural,4 não apenas limitador do direito
de propriedade, mas capaz de exigir uma
atuação positiva do proprietário no cumprimento da função socioambiental da
propriedade com valor cultural: a sua conservação.
Infelizmente, hoje se verifica um retrocesso nesse ponto: apesar de estar
consolidado o princípio da função
social da propriedade, os tribunais superiores têm adotado a tese de desapropriação indireta,5 autorizando indenizações altíssimas, algumas vezes sem a transferência do domínio ao poder público.
Essa tendência acaba por desnaturar ambos os institutos: da desapropriação indireta e do tombamento. Nesse sentido,
é muito usada a tese de Celso Antônio
Bandeira de Mello (1987) de “sacrifício
de direitos”, provocando sérios gravames
econômicos individualizados.
pp. 109-120
Tombamento ante uma nova
dinâmica urbana
O tombamento, enquanto instrumento que
refletia um sonho de preservação do
patrimônio cultural, idealizado especialmente por Mário de Andrade, foi pensado
ante uma realidade de constante destruição
do patrimônio. Na cidade de São Paulo,
havia uma dinâmica urbana restrita em uma
determinada área, fazendo com que a cidade fosse sendo reconstruída em cima de seu
passado. A cidade de concreto armado
substitui a cidade de tijolo, a qual, por sua
vez, havia substituído a cidade de barro
(Toledo, 1983), num processo de adensamento constante. Nesse quadro, um instrumento que impusesse alguma imobilidade, tal qual o tombamento, era de mais
absoluta necessidade.
Atualmente, vemos uma dinâmica urbana de crescimento das áreas periféricas,
a tão anunciada periferização, marcante nas
cidades brasileiras. Dados apontam que em
2000 as fronteiras paulistanas abrigavam
33% da população, enquanto em 1991 apenas 19% da população habitava as fronteiras urbanas (Dias, 2004). Essa tendência é
confirmada no Atlas Ambiental do Município de São Paulo, no qual encontram-se
dados socioeconômicos, dentre eles um
mapa de crescimento populacional. Nesse
mapa é possível verificar que a taxa de
crescimento populacional (% do crescimento anual) do distrito de Anhanguera
(extremo norte) é da ordem de 10.00 a
18.12, enquanto que em bairros centrais
2osem. 2006
como Sé, Bela Vista, Mooca, entre outros,
a taxa de crescimento populacional é de
-6.24 a -0.01. Não que a cidade tenha deixado de “crescer para cima”,6 mas o processo de construir ao lado tem se intensificado. Diante dessa nova realidade, uma política de preservação do patrimônio cultural
não pode ser estruturada exclusivamente
em um único instrumento: o tombamento.
O tombamento continua tendo sua
importância, especialmente em duas situações. A primeira, ao se tratar de um processo de tombamento voluntário, quando o
instrumento está associado a um reconhecimento do valor cultural do bem. A segunda hipótese, na qual o tombamento cumpre um papel primordial, diz com os casos
nos quais há uma tensão muito grande entre a necessidade de preservação do valor
cultural e a especulação imobiliária indutora de interesses na destruição do bem. Neste último caso, a imobilidade trazida com
o tombamento é a melhor forma de garantir a preservação do bem.
Vale ressaltar que, mesmo nesses casos, não é aconselhável o uso do tombamento como único instrumento. Sua combinação com instrumentos compensatórios
ameniza a insatisfação decorrente da limitação ao direito de propriedade e evita
questionamentos judiciais, tornando mais
eficaz a preservação.
A preservação do patrimônio cultural imobiliário deve se adequar à política
urbana, incorporando novas dinâmicas de
produção da cidade, sem prejuízo da proteção dos bens culturais. Essa adequação
atende aos princípios propostos pelo Esta-
tuto da Cidade para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a saber, da garantia do direito a cidades sustentáveis (art. 2º I) e da proteção e recuperação do meio ambiente natural e construído,
do patrimônio cultural (art. 2º XII).
Eficácia jurídica da
legislação de proteção
do patrimônio cultural
A legislação de preservação do patrimônio
cultural forma um todo completo e orgânico. A regulamentação existente, desde a
Constituição até legislação de âmbito local,7 dá conta da pluralidade de bens culturais, bem como da diversidade de fontes
produtoras. A legislação apresenta uma
pluralidade de instrumentos passíveis de serem utilizados, combina a ação executiva
com a ação legislativa e judicial, expressa por
ações civis públicas de defesa ao patrimônio
cultural, por exemplo. Além disso, há no sistema jurídico a previsão de conselhos de
deliberação com participação popular,
contemplando a gestão democrática.
Pode-se dizer que, no campo da preservação do patrimônio cultural, o sistema jurídico está completo e apto para
produzir efeitos, ou seja, “as normas podem ser aplicadas e exigidas dentro dos limites precisos do sistema jurídico” (Faria,
1993, p. 96). Mais do que isso, há uma
integração entre a legislação de proteção do
patrimônio cultural e a legislação urbanística que permite uma proteção adequada dos
espaços culturais imersos na problemática
113
do uso do território urbano. Apenas em um
ponto verificou-se certa sobreposição de
normas de regulação do território com normas de preservação: o zoneamento usado
como instrumento de preservação, e o tombamento.8
Eficácia sociológica
da legislação de proteção
114
Uma política pública de preservação do
patrimônio cultural deve conter instrumentos legais para efetivá-la. Como afirmado
anteriormente, existe uma completude do
sistema jurídico de proteção dos bens culturais, mas isso não é suficiente: o exercício,
gozo e fruição do direito à preservação do
patrimônio cultural dependem também de
uma ação positiva do Estado. É necessário,
portanto, avaliar se na implementação de
uma política pública de preservação foram
alcançados os resultados esperados, se as
metas que orientaram a edição das leis foram obtidas.
O que se pôde avaliar foi a ausência
de eficácia sociológica plena. A atuação do
judiciário9, favorável aos pedidos de desapropriação indireta e ao pagamento de indenizações, acaba por abalar o princípio
da função socioambiental da propriedade. As contestações dos proprietários ao
tombamento, feitas em processos judiciais
ou nos próprios processos administrativos,
apesar de não serem regra, demonstram a insuficiência das políticas públicas em garantir compensação adequada, em especial
pp. 109-120
nos casos em que há um conflito grande
com interesses econômicos e imobiliários.
Os técnicos ligados aos órgãos de preservação apontam para a deficiência da fiscalização, fato que fragiliza o princípio da
prevenção, o qual deveria orientar as políticas públicas de proteção do meio ambiente cultural. Outra falha encontrada diz
com a representatividade dos Conselhos
de Preservação, nos quais é fraca a participação popular.10
Além disso, crescente é o interesse da
população na preservação dos bens culturais. Técnicos apontam para um aumento no
número de pedidos de tombamento de
bens de referência para uma determinada
comunidade. A consciência cultural é
fortalecida por programas de formação de
agentes culturais, 11 informações veiculadas
na mídia (televisão e jornais) ,12 bem como
distribuição de cartilhas. Além disso, técnicos ligados à preservação do patrimônio
entendem haver uma freqüência regular na
aplicação da legislação de proteção dos
bens culturais.
Estatuto da cidade e suas
contribuições à preservação
O Estatuto da Cidade é também uma grande vitória no campo da preservação do
patrimônio cultural. Inicialmente, ao reafirmar o princípio da função social da propriedade, o Estatuto da Cidade deixa claro
que ele faz parte do próprio conceito de
propriedade (Silva, 2000), da sua estrutura,
2osem. 2006
não sendo mera limitação administrativa à
propriedade. Assim, não resta dúvida acerca
de ter a propriedade privada uma dimensão
coletiva, concretizada no cumprimento da
função social (Grau, 2001), podendo exigir-se ações positivas do proprietário.
A propriedade na qual se identifica
um valor cultural a ser protegido cumpre sua
função socioambiental com a sua conservação, a ser garantida pelo proprietário,
com a colaboração do Estado. Mas o Estatuto da Cidade vai além, inserindo a preservação ambiental e a recuperação do patrimônio cultural entre as diretrizes gerais da
política urbana, política essa que visa ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e da propriedade urbana.
Assim, a preservação do patrimônio cultural, associada à regulação do território
urbano, traduz o cumprimento das funções
sociais da propriedade e da cidade, ou
seja, da preservação da memória coletiva,
da história da cidade, da manifestação cultural de seu povo.
A previsão de uma pluralidade de instrumentos que podem ser usados em conjunto reforça a possibilidade de construção
de uma política pública de proteção do
meio ambiente baseada em mecanismos
de diversas naturezas, não apenas limitadores de direito como o tombamento. No
rol de instrumentos apresentados no art.
4º, ao lado do tombamento (art. 4º, V,
“d”) encontram-se mecanismos de incentivo, como os benefícios fiscais e financeiros (art. 4º, IV, “c”), além de instrumentos de
compensação, por exemplo, a transferência
do direito de construir (art. 4º, V, “o”).
O Estatuto da Cidade possibilita
que, através de seu instrumento básico de
política urbana, o plano diretor, seja
estabelecida a transferência do direito de
construir. Esse instrumento é de vital importância para a elaboração de uma política pública de preservação do patrimônio
cultural estruturada em mecanismos de diversas naturezas. Sendo inevitável em alguns casos o uso de instrumentos de limitação de direitos, tal qual o tombamento,
conforme afirmado anteriormente, a possibilidade de utilização de instrumentos
compensatórios é essencial para o pleno
sucesso da preservação.
A transferência do direito de construir
(art. 35 e ss) marca a distinção do direito de
propriedade do direito de construir, encerrando os debates sobre indenização no
caso de tombamento. Ora, as limitações
decorrentes do tombamento incidem especialmente sobre o direito de construir (modificar, destruir e reconstruir) e não sobre a
propriedade, a qual deve atender à sua função social. Em casos de tensão com interesses especulativos imobiliários justamente o interesse mais afetado diz com a impossibilidade de aproveitar o coeficiente máximo de ocupação do terreno no qual se
encontra o bem imóvel tombado. Sendo
possível exercer o direito de construir em
outro local, enfraquecidos ficam os argumentos pela desapropriação indireta e o
dever de indenizar decorrente de limitações
passíveis de afetar o valor econômico do bem.
A transferência do direito de construir, enquanto instrumento de compensação, auxilia na diminuição dos fatores de
115
116
tensão, sendo mais facilmente aceitas as limitações impostas para garantir o cumprimento da função social da propriedade.
É, a transferência do direito de construir,
emblemática da construção de políticas
públicas de preservação baseadas em uma
pluralidade de instrumentos13 visando não
apenas a proteção do patrimônio cultural
e da memória coletiva, mas também a
construção de uma cidade sustentável, na
qual sejam equilibrados interesses imobiliários, econômicos e individuais, com interesses coletivos.
A forte indicação do Estatuto da Cidade para a gestão democrática (art. 2º II)
tem também um forte impacto nas políticas de preservação do patrimônio cultural. A participação popular deve ser intensificada, não apenas na eleição dos bens
culturais objeto de proteção, mas também
na produção de novas formas de manifestação. No primeiro caso, seria essencial a
revisão da composição dos conselhos
municipais de preservação, intensificando
a participação da população e de associações civis. Reforçando a educação para a
cultura será possível estimular a participação da população nas decisões sobre os
bens a serem preservados, bem como intensificar o processo de produção da cultura popular.
Finalmente, também fica encerrada a
questão acerca da competência legislativa
municipal em matéria ambiental e de preservação do patrimônio cultural, polêmica
criada pela falta de menção aos municípios
no artigo 24 da Constituição.
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Conclusão
O Estatuto da Cidade representa um grande passo para a efetiva proteção do
patrimônio cultural, em especial o
imobiliário urbano, fortemente inserido na
problemática do uso e regulação do território. A Lei 10.257/01 traz metas claras
para a participação do município, incorpora e apresenta mecanismos de forte incentivo para a gestão democrática, além
de contribuir para a desconstrução da cultura da desapropriação indireta acompanha da de indenizações milionárias, na
medida em que dissocia o direito de propriedade do direito de construir, oferecendo mecanismos de compensação às
limitações e imposição de comportamentos positivos, inerentes ao cumprimento
da função socioambiental da propriedade detentora de valor cultural.
As modificações introduzidas pelo
Estatuto da Cidade não implicam o abandono do tombamento enquanto instrumento de preservação. Pelo contrário, ele
é expressamente previsto pelo próprio Estatuto (art. 4º, V, “d”) como instrumento da
política urbana. Como afirmado anteriormente, o tombamento é um instrumento
de preservação importante, especialmente nos casos de tensão entre a proteção do
bem e o interesse imobiliário especulativo. Nessas hipóteses, a imobilidade
advinda do tombamento pode ser determinante na manutenção de sua integralidade do bem. Se o tombamento não é
um instrumento de preservação de eficácia
2osem. 2006
plena, o Estatuto da Cidade permite que ele
seja aprimorado na medida em que traz indicações importantes sobre gestão democrática, sobre o uso de uma pluralidade de
instrumentos e sobre as funções sociais da
cidade e da propriedade.
Enfim, o Estatuto da Cidade permite
que seja vislumbrado o papel cultural a ser
cumprido pela cidade, que diz com a construção de novos espaços e novas manifestações, inerentes ao desenvolvimento urbano, ao mesmo tempo em que são cultivadas antigas expressões, expressões que fizeram parte da formação do espaço físico urbano, bem como do imaginário, da cultura
de seu povo. Assim, é possível construir
uma política cultural no espaço urbano
que acompanhe a regulação do território
e o desenvolvimento da cidade, uma política cultural estruturada na forma de um
tripé: preservação, produção de novos bens
culturais e educação. Isso, pois, ao mesmo
tempo em que é preciso manter viva a memória do que já foi construído, preservando-se o patrimônio cultural significativo,
também é necessário dar continuidade à
construção de uma cultura autêntica, representativa da realidade atual. Com a educação, além de estimular o interesse do público, visar-se-ia a formação e qualificação
para a cultura, o que é essencial, pois, de
certa forma, dá sentido à preservação e ao
estímulo à produção, ao gerar interesse na
memória e na prática cultural.
Julia Azevedo Moretti
Advogada pela Universidade de São Paulo, assessora jurídica da Prefeitura Municipal do Guarujá,
cedida para a Gerência Regional do Patrimônio da União para coordenar o programa de regularização fundiária de assentamento informais em áreas da União.
[email protected]
Notas
(1) O presente artigo tem por base os resultados obtidos em pesquisa realizada entre maio de
2002 e abril de 2003, com financiamento da Fapesp e orientação de José Eduardo Campos
de Oliveira Faria.
(2) Revista de Direito Administrativo, n. 2 de 1945, pp. 100 e ss.
(3) Isso se dá porque é na intervenção do poder público no direito de propriedade que mais
evidentemente se manifesta a autoridade da administração. Também por ter um impacto
econômico considerável, a intervenção do poder público na propriedade imobiliária, os
casos de tombamento de imóveis alcançam maior amplitude, o que, entre outros motivos,
faz o tombamento ser associado a uma forma de proteção de bens imóveis.
117
(4) Interessante destacar que o tombamento pode ser aplicado para preservar qualquer bem
cultural material, suporte físico capaz de incorporar uma certa imobilidade inerente ao
tombamento. Seu objeto é mais restrito do que aquele contemplado pela Constituição,
mas adequado às características do tombamento. Por exemplo, o patrimônio imaterial
não é passível de preservação via tombamento, mas é contemplado pela Constituição
como valor a ser protegido, que incorpora, entre outras coisas, o patrimônio imaterial. O
anteprojeto elaborado por Mário de Andrade, o qual serviu de base para o Decreto-lei n.º
25, já previa a possibilidade de preservação de bens imateriais, idéia não contemplada no
texto final, dada a ausência de especificações de instrumentos legais de proteção e mecanismos de incorporação dos bens imateriais.
(5) Nesse sentido, os seguintes acórdãos: STJ, Primeira Turma, RESP 173158/RJ, Rel. Min.
Humberto Gomes de Barros, j. 28/3/2000, DJ 11/9/2000 p. 224, por maioria. STJ, Primeira Turma, RESP 119902/SP, Rel. Min. José Delgado, j. 18/8/1998, DJ 01/3/1999 p. 224, por
maioria. STJ, Primeira Turma, RESP 220983/SP, Rel. Min. José Delgado, j. 15/8/2000, DJ
25/9/2000 p. 72, v.u.
(6) Dados do Atlas Ambiental do Município de São Paulo mostram que ainda há uma grande
concentração demográfica nas áreas centrais, sendo a densidade populacional bruta de
distritos como Santa Cecília, Bela Vista e Consolação da ordem de 150,00 a 249,60 habitantes por hectare, enquanto Grajaú, Iguatemi e Tremembé, por exemplo, apresentam
densidade de 25,00 a 49,99 hab/hec.
118
(7) Nesse estudo foram analisados textos constitucionais já revogados, a atual Constituição
(1988), leis federais, bem como a legislação do Estado de São Paulo e do Município de São
Paulo relacionadas à preservação do patrimônio cultural.
(8) Alguns técnicos ligados à Secretaria de Planejamento Urbano da Prefeitura de São Paulo
acreditam que o tombamento no âmbito local acabou por esvaziar o zoneamento, lamentando esse fato na medida em que o zoneamento, por ter natureza jurídica de lei, estaria
revestido de um caráter mais democrático, além de ser menos discricionário.
(9) Foram analisados julgados dos tribunais superiores (TRF e STJ) na matéria relativa ao tombamento desde 1986, data de criação do Ministério da Cultura.
(10) Um ano após a aprovação da Lei Municipal 10.032/85 criando o Conselho Municipal de
Preservação do Patrimônio Cultural e Ambiental da Cidade de São Paulo (Conpresp), uma
alteração introduzida pela Lei 10.236/86 restringiu o número de membros do Conselho
afetando, principalmente, a participação da sociedade civil nesse órgão deliberativo.
(11) A prefeitura de São Paulo, com ajuda da Unesco, está promovendo cursos de formação de
agentes culturais, que terão a incumbência de detectar e estimular a produção cultural das
suas comunidades. Os cursos estão sendo oferecidos aos inscritos nos programas sociais
“Bolsa Trabalho” e “Começar de Novo” e serão oferecidos pelo dramaturgo Augusto Boal.
Também o Departamento do Patrimônio Histórico (DPH) mantém um programa de educação cultural com atividades em museus e visitação ao centro histórico da cidade.
(12) A TV Cultura, no passado, chegou a veicular mensagens sobre o patrimônio cultural. O
assunto é tema recorrente de reportagens em jornais de circulação nacional como a Folha
de S.Paulo e Estado de S.Paulo.
(13) Não obstante a previsão de instrumentos de compensação pelo Estatuto da Cidade, o
tombamento pode ser aplicado isoladamente. Na hipótese de a transferência do direito de
construir não ter sido prevista na legislação municipal, inexistindo regulamentação do
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2osem. 2006
instrumento ou de procedimento da transferência do potencial construtivo, seria interessante que o município, seguindo os princípios do Estatuto da Cidade, elaborasse algum
mecanismo de compensação, de forma a garantir uma política de preservação pluralista.
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120
pp. 109-120
2osem. 2006
A valorização fundiária
da propriedade urbana
Nelson Baltrusis
Resumo
O conhecimento do funcionamento do mercado, em uma determinada cidade ou região,
se traduz num importante instrumento de planejamento urbano. Nesse momento em que os
municípios brasileiros estão revendo seus planos diretores e procurando a fórmula de uma
cidade mais justa socioterritorialmente, esse
conhecimento pode ser muito importante.
Neste texto trataremos das relações entre a
ação do poder público e do mercado imobiliário como atores responsáveis pelo processo de estruturação da cidade e da valorização
de partes da cidade. Destacaremos as principais experiências municipais com instrumentos
de recuperação de mais-valias urbanas. E, por
último, teceremos algumas considerações sobre a dinâmica imobiliária em relação à questão do planejamento urbano e a utilização de
instrumentos de recuperação de mais-valias
urbanas.
Palavras-chave: instrumentos urbanísticos;
planejamento urbano; mercado imobiliário;
economia urbana; sustentabilidade.
Abstract
The knowledge about how the market works
in a certain city or region is an important urban
planning tool. Now that Brazilian cities are
reviewing their master plans and looking for
the formula of a fairer city in social and
territorial terms, this knowledge can be very
important.
In this text, we will approach the relationship
between the action of the public power and
of the real estate market as agents responsible
for the city’s restructuring process and for the
valuation of parts of the city. We will
highlight the main municipal experiences as
tools of recuperation of urban surplus value.
Finally, some considerations about real estate
dynamics will be presented in relation to
urban planning and the use of tools to
recuperate the urban surplus value.
Key-words:
urban tools; urban planning;
real estate market; urban economy;
sustainability.
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2osem. 2006
nelson baltrusis
Apresentação
122
O processo de revisão do plano diretor de
um município é o momento em que os
agentes produtores da cidade refletem sobre como explicitar, do ponto de vista da
estruturação urbana, as metas para o desenvolvimento socioeconômico e espacial. As
cidades, sejam elas grandes ou pequenas,
procuram respostas para algumas questões
recorrentes ao planejamento territorial: por
que a cidade não conseguiu superar seus
problemas, como a concentração da pobreza em algumas partes da cidade, o aumento de assentamentos precários e a degradação de centros históricos? No mundo
todo, várias cidades têm se preocupado em
“recuperar” a importância dos centros históricos. Que instrumentos e quais os mecanismos de gestão utilizar para atrair investimentos no sentido de “revitalizar” ou
“recriar” as atividades centrais?
Outra questão, sempre presente, pelo
menos em relação às grandes cidades metropolitanas brasileiras, diz respeito à existência de terrenos vazios e imóveis subutilizados em regiões infra-estruturadas enquanto a cidade se expande horizontalmente e até precariamente nas fronteiras físicoambientais. Qual a importância do aproveitamento desses imóveis vazios e subutilizados numa estratégia de desenvolvimento sustentado? Como conciliar os interesses do mercado imobiliário que, ao reter
esses imóveis, via de regra, apropria-se dos
investimentos públicos através da valorização desses imóveis, com a necessidade de
promover uma cidade mais justa do ponto
pp. 121-139
de vista socioterritorial, promovendo usos
diversificados e “uma mistura social” no intuito de combater a “expulsão branca” da
população de mais baixa renda? Como,
então, criar instrumentos que consigam capturar as mais-valias urbanas de terrenos que
são valorizados por ações públicas, obras,
zoneamento, etc., e as transferir para as regiões menos privilegiadas utilizando instrumentos que promovam a redistribuição e
contribuam para que o mercado de terras
funcione de forma equilibrada?
Muitos dos problemas acima se relacionam, direta ou indiretamente, com a
questão da propriedade fundiária da terra
urbana. Um dos principais desafios para o
planejador urbano é utilizar instrumentos
para que a propriedade cumpra a sua função social e evitar que a especulação imobiliária e a apropriação privada da valorização de imóveis decorrente de investimentos públicos sejam entraves para transformar
o município numa cidade mais justa.
A especulação imobiliária é capaz de
expulsar populações inteiras, ao se apropriar da valorização de áreas. O proprietário de terras pode reter glebas ociosas
aguardando o melhor momento para
vendê-las. Para Haddad (s.d.), a especulação
imobiliária encarece o preço da terra em
áreas infra-estruturadas, inviabilizando projetos residenciais para a população de baixa renda. Essa população sem opção de
mercado vai ocupar as áreas periféricas
sem infra-estrutura, geralmente em áreas
ambientalmente frágeis, como encostas de
morros e áreas de mangues. Nesse sentido,
esse autor afirma que os mercados de terra
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a valorização fundiária da propriedade urbana
urbana devem ser compreendidos e disciplinados, para que haja um equilíbrio de
oportunidades (ibid., p. 201).
É necessário deixar claro que, mesmo
nas sociedades com economias mais liberais, o poder público tem um papel importante na regulação do mercado. Para os defensores da mão invisível urbana
aos valores praticados pelo mercado. As
atualizações dessas plantas são realizadas
através de pesquisa de preços de imóveis
comercializados, os dados dos Impostos
de Transação de Bens Imobiliários – ITBI,
servem de base para se ter uma idéia do funcionamento do mercado imobiliário. Conforme Smolka e Furtado
[...] o mercado seria o mecanismo que
conciliaria a liberdade das escolhas individuais e a configuração de uma ordem espacial eficiente.
[...] as administrações públicas (locais) têm
se dado conta da importância do valor de
mercado de sua prerrogativa de controlar os
direitos de ocupação do solo e de definir
o timing das obras públicas. (2001, p. 20)
O caos existente nas grandes cidades
brasileiras é a expressão mais clara da “eficiência” dessa mão invisível urbana. Sem a
intervenção do poder público, com seus
mecanismos de controle, prevalece a desordem. No entanto, em grande parte dos
países do terceiro mundo, o controle e as
regras urbanísticas só existem para partes de
cidade (Abramo, 2001a, p. 10). Os proprietários das áreas mais urbanizadas e, portanto, mais valorizadas se apropriam da maisvalia urbana. Para Jaramillo, não há dúvidas
de que a maior parte dos planejadores urbanos contemporâneos pretendem
[...] recuperar para o Estado os incrementos
dos preços dos terrenos nas cidades. Dentro da lógica de que o crescimento dos preços do solo urbano é uma expressão
paradigmática de uma vantagem privada e
unilateral que emerge de um processo
coletivo, a urbanização. (2001, p. 71)
Nas cidades brasileiras, o poder público municipal procura manter as plantas
genéricas de valores atualizadas em relação
Porém, o debate sobre a recuperação
de mais-valia urbana nas cidades brasileiras
ainda é um tabu, que necessita ser enfrentado e discutido. Para que seja possível implementar e aplicar da melhor forma os instrumentos urbanísticos e fiscais relacionados à captação de mais-valias urbanas, é
necessário avançar na análise da dinâmica
do mercado imobiliário. O grande desafio
é antever os movimentos do mercado e
potencializar as oportunidades, e para onde
estão se deslocando as sedes de grupos
empresariais, prédios institucionais do poder público. A possibilidade de otimizar as
atividades ligadas ao turismo de lazer e ao
patrimônio do centro histórico e da zona
portuária e manutenção e atração de investimentos e novas centralidades nas regiões
mais excluídas da cidade é apontada por
agentes do mercado como uma possibilidade real de atrair investimentos e recuperar a qualidade urbana de áreas centrais.
As diferenças socioterritoriais das cidades brasileiras, grosso modo, são resultantes
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do processo de urbanização excludente. 1
O preço dos terrenos varia de acordo
com a sua localização: aqueles melhor
localizados, com infra-estrutura e com
serviços públicos, alcançam melhores
ofertas. No entanto, esse preço que o
proprietário particular se apropria é fruto do investimento coletivo. Ou seja, o
incremento no valor de uma propriedade particular urbana se dá através da
apropriação indevida do investimento,
que é público.
Vários economistas, Abramo, Smolka,
Dowall, entre outros autores que trabalham
com as questões econômicas das cidades,
acreditam que, para que os mercados funcionem de forma equilibrada, seria necessário criar um imposto para
124
[...] captar aquele valor do solo que é atribuído ao esforço da comunidade e que injustamente é captado pelos donos de terra.
(Smolka e Furtado, 2001)
Para alguns economistas, esse imposto deveria trazer benefícios a longo prazo,
em termos de igualdade e eficiência urbana, que funcionaria como um “mecanismo
capaz de combater as desigualdades e a pobreza que acompanham o desenvolvimento econômico”. No entanto, os instrumentos de recuperação de mais-valias urbanas,
além de sua capacidade redistributiva, são
importantes para o planejamento urbano
nas cidades brasileiras, visto ser uma alternativa para financiar o desenvolvimento urbano sustentado.
A incapacidade dos governos da maior
parte das cidades brasileiras em prover de
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serviços urbanos e infra-estrutura toda a terra necessária para acomodar o crescimento
das famílias de baixa renda em áreas urbanas
constitui um dos maiores, senão o maior dos
desafios que essas cidades enfrentam hoje.
A recuperação de mais-valia pode ser
entendida como a mobilização de parte (ou
o limite da totalidade) dos incrementos do
valor da terra atribuído aos esforços da comunidade para convertê-las em arrecadação publica por via fiscal (através de impostos, taxas, contribuições e outra formas) ou,
mais diretamente, em melhoramentos in
loco em benefício dos moradores ou da
comunidade em geral.
Essas mais-valias urbanas resultam
em geral de ações alheias ao proprietário
e, mais notadamente, derivam da atuação
pública, seja através de investimentos em
infra-estrutura ou de decisões regulatórias
sobre o uso do solo urbano. Apesar disso, esses incrementos do valor da terra,
sem uma intervenção por parte do poder
público para sua recuperação, são apropriados de forma privada.
Entre os principais instrumentos de
recuperação de mais-valia urbana utilizada
pelas cidades brasileiras, talvez a mais conhecida e aplicada seja a Contribuição de
Melhorias. Quando o poder público municipal realiza uma benfeitoria numa determinada rua de um bairro, por exemplo, a pavimentação de uma rua, é cobrada do proprietário do imóvel um contribuição. Em
geral, o valor cobrado é proporcional ao
tamanho da fachada do imóvel.
Outro instrumento incorporado por
muitos municípios em suas legislações,
2osem. 2006
desde o final dos anos 1970, é o Solo Criado ou a Outorga Onerosa para fins de
Construção. Esse instrumento encontrou
muitas dificuldades para a sua implementação, sua eficácia depende do estabelecimento de um Coeficiente Único de Aproveitamento do Solo. O estabelecimento
desse Coeficiente, para alguns técnicos –
tributaristas, juristas e urbanistas –, feriria o
princípio do direito de propriedade. Nesse texto, trataremos das experiências e avaliaremos a utilização de alguns instrumentos, apoiados no princípio do solo criado
para a captação de mais-valias urbanas.
A Constituição Federal de 1988 trouxe mudanças importantes para o cenário
político, principalmente para os municípios. De acordo com Carvalho
[...] a Constituição restituiu e ampliou o poder da esfera legislativa, introduziu a participação direta da sociedade e de suas associações na produção e gestão das políticas públicas, ampliou os instrumentos de controle social sobre a ação estatal e recuperou a
autonomia da esfera municipal de governo,
dotando-a de maior volume de recursos financeiros. ( 2002, p. 2)
Entre as atribuições dos municípios,
estabelece como competência do poder
público municipal a responsabilidade pela
execução da política de desenvolvimento
urbano. As diretrizes dessa política seriam
definidas através da realização do plano
diretor. O Estatuto da Cidade (Lei Federal
nº 10.257, de 10 de julho de 2001) vem regulamentar essa competência dos municípios.
O mercado e o plano visto
pelos produtores da cidade:
o papel dos agentes
do mercado2
É possível identificar pelo menos três tipos
de agentes e empreendedores3 que atuam
no mercado imobiliário da maior parte das
cidades brasileiras: a) aqueles voltados à
produção e comercialização de imóveis
residenciais de alto padrão ou padrão médio alto. Em geral, esses empreendimentos
se situam em áreas nobres; b) aqueles voltados à produção e comercialização de
imóveis para uso comercial ou de serviços;
e c) aquele voltados a produção de moradias para a população de renda média baixa e baixa renda. Em várias cidades brasileiras, o circuito do capital imobiliário se restringe a um pequeno grupo de agentes. Via
de regra, o que acontece é que o agente de
mercado é o proprietário do terreno, muitas vezes é o empreendedor e o construtor
e, até mesmo, em alguns casos, o agente financeiro – responsável por levantar recursos para o financiamento da obra. As vantagens desse tipo de dinâmica reside no fato
de que a existência de proximidade entre
os agentes do mercado e os operadores do
poder público pode contribuir para criar
um ambiente favorável à “concertações”
para futuros empreendimentos de interesse
ao desenvolvimento da cidade e região.
Geralmente, existem alguns consensos
em relação à revitalização da área central e
à utilização do potencial turístico ambiental
da cidade, urbanização de áreas degradadas,
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nelson baltrusis
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não só para atrair novos investimentos, mas
para possibilitar a melhoria da qualidade de
vida dos moradores da cidade.
A divergência começa se evidenciar
em relação à forma de promover essas
ações. No processo de revisão do plano diretor do município de Vitória no Espírito
Santo, enquanto agentes do mercado
apontaram na leitura comunitária para a
flexibilização da legislação e o estabelecimento de “índices de aproveitamento compatíveis com o desenvolvimento da cidade”,
setores da sociedade organizada reivindicam o cumprimento e a impossibilidade de
se modificarem os padrões construtivos. A
mudança do padrão construtivo também
reflete a mudança da preferência pela escolha de um produto. Se o mercado produz é
porque existe alguém disposto a consumir
aquele produto. Por outro lado, a verticalização acentuada de alguns bairros assusta os moradores de bairros residenciais
que vêem seus imóveis perderem o valor de
mercado, além de sofrer as conseqüências
dos novos empreendimentos: maior geração do fluxo de tráfego, provocando congestionamentos, demanda de novos comércios e serviços, o que força a mudança de
usos de bairros residenciais.
Grosso modo, as visões dos principais agentes do mercado e produtores da
cidade giram entre adotar uma legislação
mais restritiva e o seu oposto, a de flexibilizá-la para incentivar a produção imobiliária e atrair investimentos para a reprodução da cidade. O poder público deve
entender essa dicotomia e criar canais de
gestão para realizar concertações no sencadernos metrópole 16
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tido que a cidade continue o seu ritmo de
crescimento, e a sua vocação de cidade
central da região metropolitana e do estado, com as necessidades de se manterem
suas características com atrativos
ambientais e turísticos. A utilização de instrumentos como a Outorga Onerosa, a
Transferência de Potencial Construtivo,
demarcar as áreas com objeto de Operações Urbanas e até mesmo Consórcios
Imobiliários poderão ser utilizados como
instrumentos facilitadores do processo de
“concertação urbana”.
No entanto, alguns agentes do mercado não acreditam na capacidade do poder
público local em articular as demandas dos
agentes do mercado imobiliário, os novos
instrumentos e o processo de estruturação
da cidade. Na visão dos operadores do
poder público, os agentes do mercado
imobiliário têm um papel importante na reprodução da cidade “formal”, no entanto
(para os operadores), os agentes do mercado são conservadores em relações a mudanças na legislação urbanística.
De fato, a maior parte dos agentes
vêem com sérias restrições a adoção de instrumentos urbanísticos que possam limitar
o direito de construir, tais como a adoção
da Outorga Onerosa. Os agentes do mercado acreditam que – caso esses instrumentos sejam incorporados à legislação urbanística do município – a transparência das
regras, o preparo do corpo técnico do
poder público e um período de transição
seriam necessários para que a sua implantação não provoque transtornos à produção
imobiliária da cidade.
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Experiências com
instrumentos de recuperação
de mais-valias
Vários instrumentos de captação de maisvalias urbanas foram adotados no Brasil,
desde a década de 1980: outorga onerosa
do direito de construir, operações urbanas,
transferência de potencial construtivo utilizando o conceito do Solo Criado.
O Solo Criado surge no debate do
planejamento urbano nos anos 1970, baseado em duas vertentes da regulação pública
do uso do solo urbano: a européia, destacando as experiências francesa e italiana.
De acordo com Ribeiro e Cardoso, há a
constatação dos
[...] limites dos instrumentos urbanísticos,
basicamente o zoneamento, para conter a
elevação dos preços da terra, dos imóveis
e dos equipamentos e serviços urbanos e,
desta forma, reverter a segregação urbana
(2003, pp. 226-227);
e a experiência norte-americana que procurou criar um mecanismo que flexibilizasse
as regras rígidas dos zoneamentos à lógica
do mercado. O jurista José Afonso da Silva
(1997) define o solo criado como solos
edificáveis artificiais, suportados pelos solos naturais dos lotes, abrigando seu conceito quatro mecanismos básicos: 1. coeficiente de aproveitamento único; 2. vinculação
a um sistema de zoneamento rigoroso;
3. transferência do direito de construir;
4. proporcionalidade entre solos públicos
e solos privados. Solo Criado será toda
edificação acima do coeficiente único,
quer envolva ocupação de espaço aéreo,
quer a de subsolo.
A utilização de instrumentos para
capturar as mais-valias urbanas nas cidades
brasileiras tem despertado discussões, no
entanto, poucos municípios conseguiram
implantar em suas legislações municipais
instrumentos dessa natureza sem provocar
um debate acirrado por diversos setores da
sociedade civil organizada. É interessante
perceber que, apesar do senso comum de
que é necessário possuir instrumentos para
regular o crescimento urbano das nossas
cidades de forma mais equilibrado, sustentável e justo, criar uma legislação que trate
a questão da recuperação de mais-valias
não tem sido uma tarefa fácil. De um lado
existem alguns urbanistas que acreditam que
a instituição da Outorga Onerosa flexibilizaria a legislação em favor do capital
imobiliário e aumentaria a desigualdade
territorial das cidades, pois a aplicação do
solo criado, ao possibilitar um aumento na
densidade de ocupação de uma área, poderia auferir uma maior lucratividade ao
empreendimento privado. De outro, as
mais-valias capturadas por essa flexibilização poderiam ser utilizadas para investir em setores menos privilegiados da cidade, os recursos provindos dessas operações
poderiam ser destinados a fundos setoriais
para habitação, regularização fundiária e/ou
de desenvolvimento urbano.
Alguns setores do mercado imobiliário vêem a adoção de instrumentos dessa
natureza como um entrave para a indústria
da construção civil, pois oneraria os custos
de produção, que seriam repassados ao
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consumidor final. Ribeiro e Cardoso argumentam que, ao contrário do que afirmam
os agentes do mercado imobiliário, a sua
adoção contribuiria para o aumento da oferta de terra urbanizada e a longo prazo ocorreria uma diminuição no preço da terra.
Para alguns juristas e tributaristas
como o Dr. Ives Grandas, a utilização da
Outorga Onerosa seria inconstitucional,
uma vez que assumiria as características de
tributo sobre a propriedade privada que já
é taxada pelo IPTU. A venda de Outorga seria, para o professor Grandas, bitributação.
Para essa corrente de juristas, a figura do solo
criado se caracterizaria como uma restrição
do direito constitucional da propriedade, já
que impediria o proprietário de construir. Na
verdade, o instrumento separa o direito constitucional da propriedade do direito de
construir. De acordo com Carvalho
[...] o solo criado é a instituição de um novo
padrão de relacionamento entre os setores
público e privado, em particular os agentes
produtores de espaço urbano, esse mecanismo vem romper com a natureza tão somente regulatória dos instrumentos urbanísticos
tradicionalmente utilizados. A separação
universal e generalizada entre os direitos de
propriedade e de construção altera estruturalmente as relações entre aqueles setores,
submetendo-se as ações do setor privado às
decisões públicas. (2002, p. 14)
Para Maricato, referenciando-se aos
trabalhos de Fix (2000) e Withaker e Fix
(2001), os instrumentos de captação de
mais-valias urbanas como as Operações
Urbanas e a Outorga Onerosa podem,
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[...] dependendo de como se dá sua aplicação, representar um avanço social e político
ou reafirmar o primado do mercado. O texto da lei não garante que o poder público
não seja capturado por interesses provados
ao investir os recursos captados na valorização da própria área e, com isso, favorecer
apenas os empresários que aí investem.
(2002, p. 111)
Já Smolka e Furtado defendem que
esse debate é ideológico, e que não se discutem os benefícios que os instrumentos de
recuperação de mais-valias podem trazer
para o planejamento da cidade.
A trajetória de implementação
em alguns municípios brasileiros
Destacaremos algumas experiências de
municípios que implantaram o instituto do
Solo Criado como a outorga onerosa em
Natal, Curitiba e Porto Alegre, as operações
urbanas e interligadas em São Paulo e Rio
de Janeiro. Realizaremos uma breve avaliação de como o instrumento foi implantado e os resultados obtidos. Veremos se os
recursos utilizados captados pela comercialização dos potenciais construtivos ou
de mudança de uso foram investidos em
programas de habitação social geridos por
fundos municipais.
Natal - O Plano Diretor de Natal – Lei
Complementar nº 007, de 5 de agosto de
1994 –, em seu artigo 16, definiu que, nas Zonas Adensáveis, os índices construtivos poderiam ser aumentados em regime de outorga onerosa, permitindo assim a construção de
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área superior àquela permitida pela densidade ou coeficiente básico estabelecido pelo
zoneamento (D=180h/ha – C.A = 1,8). A
concessão atenderá o limite da densidade
construtiva máxima. Para obter a outorga o
empreendedor paga um valor correspondente a 1% do valor do empreendimento.
Os recursos financeiros arrecadados
com a outorga vão para um Fundo Municipal de Urbanização, que é gerido pelo
Conselho Municipal de Habitação e Desenvolvimento Social (Conhabin) e devem
ser utilizados nos programas da política
habitacional do município. De acordo com
Bentes, a falta de agilidade para a aprovação dos projetos, causada, principalmente
pela falta de adequação da estrutura municipal para atender às demandas do Plano
Diretor e pela ausência de uma política municipal de habitação são os principais entraves para a aplicação plena do instrumento.
A Outorga Onerosa foi utilizada em
duas situações: para a aprovação de novos
empreendimentos e para fins de regularização. De acordo com Bentes (1997), a maioria dos casos de utilização de outorga onerosa tinha como objetivo a regularização.
Em relação aos novos empreendimentos,
ela afirma ter havido até 1996, apenas quatro processos (três residenciais e um de uso
comercial). Para Bentes, esse número reduzido de processo:
[...] explica-se pelo fato de os empreendedores terem feito estoque de projeto antes
da lei 007/94 entrar totalmente em vigor.
Nos seis meses de transição do Plano, registrou-se o licenciamento de 300 empreendimentos
que aprovaram os empreendimentos sob as
regras anteriores e mais permissivas (1997, p.
76).
Poder-se-ia utilizar a compra de outorga para a regularização de edificações
existentes mediante parecer favorável do
Conselho Municipal de Planejamento Urbano – Conplam. Nesses casos, o valor da outorga corresponderia a aproximadamente
4% do valor do empreendimento.
Curitiba - O solo criado existe desde 1990 e consiste na concessão de aumento de potencial construtivo em determinadas áreas da cidade, mediante pagamento
ao Fundo Municipal de Habitação - FMH,
administrado pela Cohab. As normas de
concessão do potencial são reguladas por
legislação específica (lei de zoneamento e
uso do solo) e, nos empreendimentos, resultam no acréscimo de área construída ou
número de pavimentos.
O Solo Criado em Curitiba foi criado com o intuito de transferir imóveis urbanos ou recursos financeiros ao Fundo
Municipal de Habitação. A figura da Outorga Onerosa aparece como Solo Criado –
Lei Ordinária nº 7.420 de 16 de março de
1990 –, com o objetivo de possibilitar o
aumento do coeficiente de aproveitamento, adensando os terrenos ao longo da linha expressa de ônibus. O instrumento
possibilitava o acréscimo de “potencial
construtivo e/ou número de pavimentos em
edifícios habitacionais nas diversas zonas
residenciais” (IPEA/IPPUC, 2002, p. 120).
O empresário interessado em empreender acima do coeficiente pagaria pelo
potencial adicionado de acordo com uma
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nelson baltrusis
130
tabela, que leva em conta, entre outros fatores, a área acrescida como incentivo construtivo e a região onde estava inserido o
projeto. Toda a arrecadação resultante da
aplicação do solo criado era canalizada
para o financiamento de programas habitacionais de interesse social – loteamentos e
regularização fundiária.
De acordo com os dados da prefeitura municipal de Curitiba, em 2003, a arrecadação de Solo Criado, se constitui
como a principal receita do Fundo Municipal de Habitação (FMH). Em 2003, segundo dados do Sinduscon, o sindicato das
empresas do setor, a construção imobiliária em Curitiba registrou o menor desempenho desde 1995. No primeiro ano de funcionamento do mecanismo, quando ele
ainda não era conhecido, gerou receita de
R$273.000,00 (em valores atualizados). No
entanto os valores arrecadados, que atingiram um pico em 1995, quando arrecadou
R$4.300.000,00 (em valores da época),
apresentaram queda nos anos seguintes.
Entre 1996 e 2001, a arrecadação média ficou em torno de R$1.300.000,00 ao ano,
caiu para R$1.190.000,00 em 2002 e para
R$570.000,00 em 2003. De modo geral, a
evolução da receita do solo criado apresenta altos e baixos diretamente relacionados
com o comportamento da economia.
O período de melhor desempenho ocorreu
entre os anos de 1994 e 1996, quando o
país vivia a euforia do Plano Real e as atividades econômicas estavam em processo de expansão. Até 2003, o solo criado
arrecadou R$23.000,00, permitindo o
atendimento de 20,4 mil famílias, com
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lotes, obras de urbanização ou títulos de
propriedade.
Porto Alegre – A legislação referente
ao Solo Criado surge em 1975 através da
publicação de um decreto municipal determinando
[...] que as áreas a serem extraídas ao proprietário em razão de ampliação do sistema viário ou da implementação de praças e escolas (medidas propostas no Plano Diretor) seriam trocadas pelo direito de construir na
parte que permaneceu intacta, em operação
alternativa à desapropriação,
objetivando o financiamento de obras viárias e de habitação de interesse social.
Em 1979, o instrumento foi alterado,
possibilitando a venda do potencial construtivo para terceiros e permitindo a negociação do potencial e sua utilização em
outras áreas. O potencial que poderia ser
disponibilizado para a venda correspondia
ao adensamento permitido pelo zoneamento não praticado em determinadas
áreas da zona em função da existência de
parques, áreas públicas, bens tombados e
áreas de preservação.
Desde 1994, a outorga onerosa é
feita a partir do estabelecimento de um limite construtivo máximo por quarteirão,
na área de ocupação intensiva, que varia de
08 a 30%. A possibilidade de compra de
potencial construtivo adicional era ofertada ao conjunto de proprietários de um
grupo de quarteirões em leilão público.
Foram realizados leilões de três em três
meses. Nessas ocasiões, eram definidos os
potenciais de construção a serem oferecidos
2osem. 2006
e os preços mínimos para cada área. Além
desse mecanismo de leilão de potencial
adicional, o empreendedor poderia comprar até 100 m 2 como “ajuste do projeto”
quando este ultrapassasse os parâmetros estabelecidos pelo zoneamento. Essa compra
era feita através de uma guia paga na Secretaria da Fazenda e anexada às plantas, quando da aprovação do projeto.
O instrumento foi sendo progressivamente apropriado pelo mercado da construção civil, que utilizava cerca de 40.000 m2
por ano de potencial construtivo outorgado de forma onerosa – valor que representava em média 9% do total construído a
cada ano na cidade.
O município de Porto Alegre tratou
a cidade como um produto da articulação
de interesses dos diversos setores da sociedade. De acordo com Damásio (2000), o
planejamento não se restringiu a uma lei
congelada, e com isso foi possível:
[...] compreender o papel do poder público não mais como um mero normatizador
do investimento privado no urbano; exigese do Município, políticas e instrumentos
de gerenciamento do uso do solo urbano
que promovam o envolvimento dos agentes produtores da cidade e que gerem
oportunidades de articulação dos interesses público-privados.
Para atender a essa articulação, o município trabalhou com o conceito de Projetos Especiais – empreendimentos urbanos
que, pela sua natureza, pelo seu porte, pelo
possível impacto na infra-estrutura urbana
ou pela proposição de normas diferenciadas
merecem uma análise específica. Damásio
destaca que esses projetos se constituíam,
[...] numa alternativa concreta de regulação
do uso e ocupação do solo que incorpora
a flexibilidade e que promove, desta forma,
a definição de parâmetros adequados às
especificidades e peculiaridades de uma determinada gleba ou setor urbano.
O empreendedor poderia, através de
um Projeto Especial, propor normas diferenciadas para o seu empreendimento, desde que fosse mantido o potencial construtivo do terreno; este somente poderia ser aumentado a partir da compra de Solo Criado, dentro dos parâmetros de monitoramento da densidade.
O conceito de Projeto Especial possibilitou qualificar setores da cidade através de parcerias, articulando as oportunidades de investimento privado ao interesse
público, através das “Operações Concertadas”. Conforme o texto da lei:
Operação Concertada é o processo pelo
qual se estabelecem as condições e compromissos necessários, firmados em Termo
de Ajustamento, para implementação de
empreendimentos compreendendo edificações e parcelamentos do solo com características especiais, ou para o desenvolvimento de áreas da cidade que necessitem
acordos programáticos, adequados às diretrizes gerais e estratégias definidas.
De acordo com Damásio
[...] trata-se da oportunidade do poder
público, além de estabelecer normas
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2osem. 2006
131
nelson baltrusis
diferenciadas para um caso especial através do conceito de Projeto Especial, estabelecer também medidas mitigadoras dos
impactos advindos da implementação do
empreendimento, ou ainda, estabelecer
uma parceria para o desenvolvimento de
um setor ou área da cidade, articulando interesses mútuos. (2000)
132
O Plano Diretor de Porto Alegre
classificou os Projetos Especiais como:
Pontuais – aqueles que cumprissem as normas gerais, porém necessitassem de análise
especial por condicionantes do próprio
lote; e os de Impacto Urbano I e II – aqueles que envolvessem a proposição de normas próprias ou requeressem acordos
programáticos prévios a sua urbanização,
mediante Operações Concertadas.
Os projetos classificados como “de
Impacto” passavam pela análise e deliberação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental, órgão de
assessoramento do Prefeito, que tem como
composição um terço de representação governamental, um terço de representação de
entidades civis e o último terço de representação comunitária, através de oito conselheiros que representam cada um uma região distinta da cidade.
São Paulo - Utilizou instrumentos de
captação de mais-valias urbanas como a
Outorga Onerosa do Direito de Construir
através das Operações Interligadas e das
Operações Urbanas Consorciadas.
As operações Interligadas se constituíram numa alternativa criada por lei, através da
qual os proprietários privados poderiam alterar os índices de construtibilidade de seus
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terrenos, doando à prefeitura um determinado número de Habitações de Interesse Social
(HIS) destinada as populações de baixa renda moradoras em favelas.
A Lei 10.209 foi aprovada em dezembro de 1986 e, em 1987, determinava que
uma porcentagem mínima de 50% do valor
do benefício econômico recebido pela
mudança dos coeficientes de construtibilidade deveriam ser transformados em casas populares e transferidos a prefeitura
para atender às populações que residiam
em áreas de riscos (favelas).
A operação apoiava-se no conceito
do solo criado, o que quer dizer obter os recursos financeiros para as intervenções propostas a partir da outorga onerosa ao setor
privado do direito de construir adicionalmente em relação às restrições impostas
pela legislação, que estabelece normas de
uso e ocupação do solo (zoneamento).
A lei orgânica do município de São
Paulo permite a realização das Operações
Urbanas em seu território. E a iniciativa de uma
Operação Urbana parte do poder executivo, que demarca um perímetro onde estabelece uma série de intervenções em infra-estrutura, ruas, avenidas, pontes, túneis, moradias, etc. Cada Operação Urbana deve ser
aprovada por lei específica e, entre 1990 e
2002 (antes da aprovação do novo plano
diretor), foram aprovadas quatro operações
urbanas no município de São Paulo:
Operação Água Branca e Centro. Foram as primeiras que tiveram projetos aprovados e renderam frutos de contrapartidas
econômicas. Pode-se dizer que foram operações exitosas, ainda que existam problemas,
2osem. 2006
alheios à Operação Urbana propriamente
dita, que dificultaram o desenvolvimento
de todas as suas potencialidades.
Operação Urbana Anhangabaú-Centro (Lei n.12.349/97). Inicialmente chamada
de Anhangabaú, com um perímetro de cerca de 50ha. posteriormente foi ampliada,
passando a se chamar Operação Urbana
Centro, ocupando uma área de 84,2ha. em
torno do centro histórico da cidade, especialmente nos distritos Sé e República. Seu
principal objetivo era requalificar a região
central ambientalmente, recuperar o
patrimônio histórico, canalizar as águas pluviais (para evitar inundações) e interferir
corretivamente na volumetria das quadras.
Nos primeiros três anos de vigência,
foram aprovados três projetos de oito propostas apresentadas. O principal dispositivo utilizado foi o que permite a regularização onerosa das edificações irregulares. Ao
dizer que os edifícios pertencentes a empresas privadas se encontravam em situação irregular, o poder público reconhecia a gravidade do problema e propunha alternativas
para sua resolução. Uma das alternativas seria
a demolição das edificações irregulares, o
que não seria interessante para o poder público e muito menos para os empreendedores privados. A Operação Urbana permitiu
que aquelas edificações construídas acima
do permitido fossem regularizadas por lei,
mediante a uma contrapartida econômica
destinada a obras no perímetro demarcado
da própria Operação Urbana.
Um quarto projeto aprovado foi negociado por US$2.100.000,00 e permitia
o direito de construção adicional em um
antigo edifício de uma empresa de distribuição de energia elétrica transformando-o em
Shopping Center. Os projetos aprovados
no perímetro da Operação Urbana Centro
produziram cerca 5,5 milhões de dólares em
contrapartidas econômicas.
Operação Urbana Água Branca (Lei
11.774/95). Demarcava um perímetro de cerca de 500ha. numa região relativamente
degradada da cidade, a Barra Funda. No final dos anos 1990, foi aprovado um grande projeto em terrenos que pertenciam a
uma antiga indústria tradicional paulista,
adquirida por um grande empreendedor
imobiliário, onde foram construídos quatro
grandes edifícios empresariais de um total
de 13 previstos compreendendo centros de
lazer, hotéis 5 estrelas, Shopping Center, etc.
Ao empreendedor imobiliário se
permitiu um coeficiente de aproveitamento de 4,0, quando o permitido pela lei de
zoneamento originalmente era de 1,0; isto
significou um incremento 210.000 m 2 aos
72.000 m2 ao seu direito de construir originais. A contrapartida econômica devida pelo empreendedor ao governo municipal foi determinada em cerca de
US$20.000.000,00 dividida em treze intervenções no perímetro da Operação Urbana, entre as quais se destacaram as construções de uma avenida de cerca de 1,5 km
e de um túnel de 120 metros.
Operação Urbana Faria Lima (Lei
11.732/95) . Constitui-se de um perímetro
de aproximadamente de 450ha. Essa Operação é bem diferente das anteriores, pois
foi lançada depois que o governo municipal
realizou grandes despesas com ampliação
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da Avenida Faria Lima e as desapropriações necessárias. Foram gastos pelo poder público municipal cerca de
US$150.000.000,00 a serem recuperados
com os projetos aprovados. Para diversos
autores e técnicos – Sandroni, Maricato, Fix
entre outros – do ponto de vista urbanístico, essa operação era desnecessária, se considerarmos que essa região já possuía um
grande dinamismo imobiliário. E do ponto
de vista financeiro, as contrapartidas econômicas obtidas não conseguiram recuperar
os gastos com a ampliação da avenida e as
desapropriações.
Operação Urbana Água Espraiada (final de 2001). Para a viabilização dessa Operação foi criado um novo instrumento financeiro, os Certificados de Potencial Adicional de Construção - CEPACs. Esses certificados são emitidos pelo governo municipal e vendidos em títulos ou utilizados diretamente no pagamento de obras, desapropriações e aquisições de terrenos para
a construção de Habitações de Interesse Social. Os possuidores desses certificados
podem utilizar em projetos próprio dentro
do perímetro da Operação Urbana ou vender a empreendedores interessados em se
utilizar o potencial adicional. Esse instrumento financeiro poderá ser importante
para que administração obtenha recursos
extra-orçamentários para a realização de
obras de infra-estrutura indispensáveis ao
desenvolvimento de uma região.
Esse instrumento materializa financeiramente a Outorga Onerosa e está previsto no
Estatuto da Cidade, podendo ser utilizado
amplamente nas Operações Urbanas.
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No caso de São Paulo, a Outorga
Onerosa se relaciona apenas com as Operações Urbanas. O plano diretor de 2002
permite a captura de mais-valias em todo o
território municipal através da fixação de
um Coeficiente de Aproveitamento Básico
e um Coeficiente de Aproveitamento Máximo. A possibilidade de se construir além
do coeficiente básico até o limite do coeficiente máximo ocorre mediante uma contrapartida financeira por parte do interessado, calculada segundo regras estabelecidas
no próprio plano diretor. O plano diretor
estabelece diferenças entre esses máximos
e mínimos, de acordo com cada região da
cidade. O mecanismo constitui, em síntese, um importante meio de estruturação
urbanística e de arrecadação de fundos
para projetos próprios para o desenvolvimento urbano.
Rio de Janeiro - O Plano Diretor da
cidade do Rio de Janeiro, em vigor desde
1992, tinha como objetivo reverter o processo de segregação socioespacial, tão presente na cidade, assim como nas demais
grandes cidades brasileiras.
Os planos urbanísticos realizados
na cidade pouco trouxeram de novo em
termos de transformações que redundassem
em melhor ordenamento do espaço urbano, gerando aumento no bem-estar social
e qualidade de vida. Os dois principais
instrumentos contemplados pelo plano diretor do Rio de Janeiro são o Solo Criado
e o IPTU progressivo (conforme Cavalieri,
1994, p. 376). Esses instrumentos se constituíam numa inovação sem precedentes na
legislação municipal. O primeiro, previsto
2osem. 2006
enquanto instituição de ônus pecuniário
para o licenciamento de edificações que
superem o coeficiente 1 de aproveitamento do solo (respeitado o gabarito previsto
para a região) , e o segundo enquanto penalidade para o proprietário de terreno
infra-estruturado que não dê adequado
aproveitamento ao seu imóvel, pelo qual
majoram-se, ano a ano, as alíquotas relativas ao imposto sobre a propriedade do
solo, até que se dê utilização ao mesmo, de
acordo com as o disposto no planejamento para aquela determinada região da cidade em que o terreno, em questão, se encontre. Visava contornar o problema básico
identificado na cidade, relativo à baixa disponibilidade de terra para a população carente de moradia, em função de seu alto
custo. Nesse sentido, buscaria induzir a oferta habitacional otimizando as possibilidades que esses “novos instrumentos” possibilitariam. De acordo com Cavalieri,
[...] o Plano Diretor adotou a noção de que
o elemento vetor da política habitacional,
no âmbito do município, está menos na produção formal de moradias e mais no controle institucional da propriedade urbana.
(Ibid., p. 382)
Desse modo, podemos dizer que o
plano diretor do Rio de Janeiro não tratou
de utilizar os instrumentos de captação de
mais-valias urbanas como um mecanismo de
arrecadação, mas como elementos de regulação do uso do solo e da oferta de terras
na cidade, buscando interferir em alguns
aspectos da produção habitacional realizada pelo mercado imobiliário formal.
No entanto, os dois principais instrumentos previstos para que o objetivo do
plano se realizasse plenamente – o Solo
Criado (identificado no Plano como “criação de solo”) e o “IPTU progressivo” – não
foram aplicados, pois dependiam da edição de outras leis municipais que regulamentassem sua aplicação.
Desenhando cenários
Os governos locais buscam por novas formas de financiar o desenvolvimento urbano
e, para isso, de acordo com Dowall, é necessário desenvolver ferramentas fiscais, com
informações precisas sobre valores de terra
para avaliar os impactos que o desenvolvimento de infra-estrutura provoca na variação
do preço da terra. Ao sistematizar informações de valor de terra, podemos avaliar criticamente a aplicação desses novos instrumentos. Ao avaliar o impacto de investimentos
públicos, o governo local pode usar essa informação para fixar impostos, tributos ou taxas para capturar a mais-valia produzida por
tais investimentos (Dowall, 1994).
Entre o mercado e o plano, deve se
repensar,
[...] como o lugar privilegiado da redefinição das novas formas de organização da
produção e do relacionamento entre a
ação do poder público e os agentes privados (...) (criando a possibilidade) de uma
nova contratualidade social na cidade.
(Abramo, 2001b, p. 9)
Acreditamos que essa nova contratualidade possa ser construída nos vários
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municípios que estão revendo seus planos
diretores.
Não se deve esperar que o mercado,
por si só, tome a atitude de equilibrar essa
situação. O poder público, além das ações
diretas de intervenção – obras de infra-estrutura em áreas degradadas, investimentos
em serviços públicos, etc., – pode utilizar
instrumentos que induzam o mercado a produzir um equilíbrio territorial. Não é comum
que isso aconteça, mas, como vimos nas experiências acima relatadas, existe um esforço para encontrar novos rumos para o desenvolvimento urbano nas cidades brasileiras. Não existem receitas prontas, cada cidade deverá a partir de suas necessidades e
possibilidades “acordar” regras que garantam o desenvolvimento sustentado. É necessário, ainda, ter claro, que não adianta
nada desenvolver uma boa legislação se ela
não estiver condizente com a realidade local. É preciso ressaltar que muitos dos problemas de gestão urbana e do mercado
imobiliário só encontrarão respostas efetivas quando forem tratadas no âmbito da região metropolitana.
A seguir, propomos algumas considerações passíveis de serem adotadas para que
poder público e mercados interajam e
encontrem soluções para a construção de
um espaço urbano melhor. No decorrer do
trabalho, tratamos de alguns instrumentos e
mecanismos que agora sintetizamos.
1) No que se refere à utilização dos
vazios urbanos: levantar terrenos vazios e
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demarcar os subutilizados para serem objetos de intervenção ou de edificação compulsória dentro de uma estratégia de provimento habitacional e ou de empreendimento de equipamentos públicos.
2) Ainda a respeito de imóveis subutilizados, poderiam ser demarcados como
Zonas Especiais de Interesse Social, para
serem empreendidas Habitações de Interesse Social. Como áreas de uma percentagem
desses imóveis poderiam ser destinadas a
outros usos, os proprietários dessas áreas
demarcadas poderiam ter um aumento no
Coeficiente de Aproveitamento que poderiam ser utilizado no empreendimento ou
comercializado com novos empreendimentos ou empreendimentos que necessitem de regularização de sua edificação.
3) Instituir o instrumento do Solo
Criado, através da definição de Coeficiente Básico de Aproveitamento, Coeficiente
Máximo e Outorga Onerosa para os empreendimentos que necessitem ultrapassar
o coeficiente.
4) Demarcar áreas de Operações Urbanas visando aplicar melhor os instrumentos de captação de mais-valias urbanas
(com base no princípio do Solo Criado).
5) Utilizar instrumentos que possibilitem a Transferência de Potencial Construtivo em áreas de preservação histórica (central) e ou ambientais.
6) Utilizar os canais de participação
para a gestão do solo urbano na cidade (audiências públicas, conselhos, etc.).
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Cenários
1 – Aprova o plano diretor
Prefeitura
Mercado
Efeito no espaço urbano
Implanta os mecanismos de
planejamento do solo urbano baseado o princípio do
Solo Criado e da Outorga
Onerosa para fins de construção
Apropria-se dos instrumentos
e começa a atuar em conformidade com as novas regras
e, ao mesmo tempo que empreende seus imóveis, contribui para que os recursos da
cidade sejam aplicados de
forma mais justa e democrática
Com a apropriação da maisvalia urbana, o poder público passa a investir melhor e
mais igualitariamente os recursos para a reprodução da
cidade
2 – Aprova o plano diretor
Prefeitura
Mercado
Não consegue implantar os
instrumentos
O mercado continua agindo
sem nenhum controle e o esquema de livre concorrência
contribui para aumentar as
despesas de reprodução da
cidade
A situação de dualidade
territorial tende a crescer e
pode contribuir para o aumento ou a expulsão da população de mais baixa renda
3 – Não aprova o plano diretor
Prefeitura
Mercado
Mesmo sem aprovação, a
prefeitura estabelece um diálogo com atores que produzem a cidade e traçam metas para que ela se torne
mais competitiva. Em contrapartida, os agentes beneficiados contribuirão para diminuir as desigualdades socioterritoriais
1 – Se os agentes do mercado se colocarem como parceiros
1 – As ações estabelecidas
nas metas começam a transformar a cidade, diminuindo
a irregularidade
2 – Se os agentes não se colocarem como parceiros
2 – A produção da cidade
continuará a se dar de forma desorganizada e reproduzindo a exclusão territorial, aumentando os problemas urbanos e, ao longo do
tempo, tornando inviável o
convívio
Nelson Baltrusis
Sociólogo, Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. Professor do Mestrado em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social da Universidade Católica do Salvador.
[email protected]
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Notas
(1) Existe vasta bibliografia sobre esse tema, no entanto, várias correntes do pensamento brasileiro, das mais diversas matizes, concordam que o modelo de desenvolvimento das cidades brasileiras é excludente.
(2) Esta parte do texto foi elaborada a partir reuniões, oficinas realizadas com técnicos do
setor de planejamento, agentes e representantes do mercado imobiliário em municípios
que incorporaram a análise do mercado imobiliário no processo de revisão, particularmente de Guarulhos, na Região Metropolitana de São Paulo, e de Vitória, no Espírito
Santo.
(3) Quando me refiro a esses agentes estou me reportando àqueles que atuam do lado da
oferta e produção de bens imobiliários.
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Novas tipologias habitacionais
perante a expansão do capital
imobiliário-turístico em Natal, RN
Alexsandro Cardoso Ferreira da Silva
Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha
Maria do Livramento M. Clementino
Resumo
Na década de 90, teve início em Natal uma
nova modalidade de apropriação do espaço,
orientada principalmente pelo turismo. As evidências empíricas dessa dinâmica são
identificadas pela diversificação das tipologias
habitacionais e por edifícios verticalizados nas
áreas turísticas. Abordamos no trabalho a relação entre o capital imobiliário-turístico e as
novas tipologias habitacionais em Natal, com
destaque para: a) a característica tipológica da
habitação nas áreas de interesse turístico e sua
relação com processos de segregação residencial e fragmentação socioespacial ; b) as
modalidades e especificidades de uso das residências e seus efeitos sobre a dinâmica urbana, focalizando-se o caráter sazonal da
ocupação dos imóveis; c) a densificação e afirmação do território “turistificado” e sua relação com a legislação urbanística.
Palavras-chave: capital imobiliário; capital
turístico; capital imobiliário-turístico; novas
tipologias habitacionais; diversificação urbana; adensamento urbano.
Abstract
From the 1990s onwards, urban growth has
followed tourism development in the city of
Natal. Demand by international tourists and real
estate rising prices contributed to the increase
in sales and rents. Empirical evidence suggests
that there is greater diversification of housing
typologies as well as more high-rise buildings
in these areas. In this paper, we approach the
relationship between tourist real estate capital
and the new housing typologies, emphasizing:
the housing typology and its relationship to
processes of residential segregation and
socio-spatial fragmentation; the use
attributed to the new typologies and its effects
on the urban dynamics, considering the
sector’s seasonal character, which gives rise to
a phantom city of second homes; the dense
occupation of the tourist area and its
relationship to urban legislation.
Key-words:
real estate capital; tourist
capital; tourist real estate capital; new
housing typologies; urban diversity; urban
density.
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2osem. 2006
alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino
Introdução
142
Carece de reflexão o recente fenômeno
de entrelaçamento do setor turístico com
o imobiliário e destes – como um novo
segmento econômico – com a política urbana. A informação veiculada pelos analistas do mercado imobiliário em Natal, no
Rio Grande do Norte, demonstra-nos o
seguinte cenário: o imobiliário cresce porque a conjuntura é de forte procura por
parte dos turistas estrangeiros, que compram aqui imóveis baratos (cerca de 40%
da oferta de imóveis na orla marítima) tendo em vista o elevado poder aquisitivo de
suas moedas (euro ou dólar) no mercado
imobiliário local.
Essa forte procura de imóveis por parte de estrangeiros, europeus principalmente, remete-nos a pensar numa conjuntura de
forte procura internacional em quantidade
e com uma crescente diferenciação de produto, fazendo crescer o setor em todo planeta. Portas, Domingues e Cabral (2003)
explicam a dinâmica imobiliária residencial,
em Portugal e na Europa, principalmente,
pelo decréscimo das taxas de juros internacionais, pela forte concorrência bancária,
pela crise e pela forte volatilidade nos mercados financeiros (bolsas). A habitação
para além de seu valor de uso, transformase num produto financeiro interessante em
termos de aplicação de poupança ou investimento. Aqui, no além-mar, do outro lado
do Atlântico, essa dinâmica imobiliária
residencial global, européia, tem assumido
a forma de: a) uma segunda residência, ora
destinada às férias em paraíso ensolarado,
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ora destinada à ampliação da renda doméstica pela possibilidade de arrendamento (aluguel) do imóvel durante todo
ano, num pool de hotelaria ou hospitalidade turística; b) um segundo negócio ou
expansão de empreendimentos, que requer um capital de investimento e a associação com grupos locais e nacionais ligados ao imobiliário ou ao turismo.
Do lado da procura, que se estende
aos estrangeiros e a outros não-residentes,
verificam-se claras mudanças de atitude:
segunda residência, escolha de novas
tipologias habitacionais, acessibilidade a
novos locais, com a elevação do rendimento médio e com escolhas que definem trajetórias de distinção social : procura de
“paisagem”, de “natureza”, de “verde”, de “ar
puro”, de condomínios fechados. Nos aglomerados urbanos fortemente atrativos,
como em cidades balneárias” como Natal,
de grande procura turística, a demanda
aumenta ainda mais porque é maior a expectativa de valorização do investimento. Do lado da oferta (local e local associada), assiste-se a uma clara segmentação
dos mercados, a um marketing agressivo e
direcionado (feito lá fora, na Europa) e à
criação permanente de expectativas (quanto à segurança, qualidade construtiva, novos materiais, equipamento sofisticado)
acelerando a mobilidade residencial.
Diferentemente de Natal, em algumas áreas balneárias e “centros de retiro”
(Logon e Molocht apud Guidens, 2000),
do velho continente, e mesmo da Ásia , essa
conjugação vem dando mostras de desaceleração, atribuída por Portas, Domingues
2osem. 2006
novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal
e Cabral (2003), ao endividamento das famílias, crédito mal parado, construção vazia
por vender. No entanto, essa situação não é
o que vem acontecendo em cidades litorâneas do Nordeste do Brasil, a exemplo de
Natal, Recife, Fortaleza, Salvador e Maceió.
Nesse cenário, deve ser observado e
relativizado o âmbito e a eficácia da regulação urbanística, bem como suas limitações. Boa parte da discussão dessa questão centra-se na excessiva dependência do
financiamento público (municipal, principalmente) para prover a infra-estrutura necessária à expansão dos investimentos desse novo segmento (turismo/imobiliário)
em relação às receitas fiscais auferidas direta ou indiretamente dessa avalanche de
investimentos.
Este ensaio tem o objetivo de discutir os efeitos sobre a dinâmica urbana de
Natal desse novo e recente segmento econômico que aqui chamamos turismo/imobiliário, ressaltando também o aspecto da
regulação urbanística. Trabalharemos com
a hipótese de que as modalidades e especificidades de uso dessas novas habitações, notadamente a segunda residência,
cria a “cidade fantasma”, centrada na excessiva dependência de financiamento público em relação aos proveitos fiscais diretos-indiretos que essa dinâmica imobiliária poderia gerar.
O universo de análise é o bairro de
Ponta Negra, área turistificada e integrante
da orla marítima da cidade que, desde meados dos anos noventa, vem sendo objeto
de práticas de incorporação imobiliária e
oficializando-se como “área de expansão”
do sistema de incorporação imobiliária na
estrutura urbana de Natal. Do mesmo modo,
o bairro é reafirmado como área de intensos
investimentos em hotelaria e serviços de
apoio ao turismo. O trabalho aborda:
1) as modalidades e especificidades
de uso das residências e seus efeitos sobre
a dinâmica urbana , focalizando o caráter
sazonal da ocupação dos imóveis (emergência de um outro momento das chamadas “segundas residências” ou da “ cidade
fantasma”);
2) a densificação e a afirmação do território “turistificado” e sua relação com a
legislação urbanística de Natal;
3) a mudança nas características
tipológicas da habitação e a dinâmica imobiliária nas áreas de interesse turístico (bairro de Ponta Negra) e sua relação com os
processos de segregação residencial e fragmentação socioespacial.
Momentos do processo
de ocupação do espaço
de Ponta Negra: das casas
de veraneio ao bairro turístico
O bairro de Ponta Negra possui características muito próprias, relacionadas não
apenas com a sua história de formação e
consolidação nos anos 70, mas de sua fase
mais recente – anos noventa e atualidade.
O bairro se configurou a partir de de tipos de assentamentos: vila de pescadores
com produção informal de habitações; a
orla marítima com as casas de veraneio e,
nos anos 70, os conjuntos habitacionais
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144
horizontais ou de três pavimentos. Nas últimas três décadas, a ocupação de Ponta Negra se deu pela pressão do desenvolvimento imobiliário, primeiramente através de
conjuntos habitacionais financiados pelo
antigo BNH (Conjuntos Ponta Negra e
Alagamar). Na década de 90 do século
passado, verifica-se uma mudança significativa no padrão dos produtos imobiliários voltados, agora, para empreendimentos
modernos, em sua maioria verticalizados.
Em Ponta Negra, a mudança no padrão imobiliário vem acontecendo de
forma acelerada, visível na paisagem urbana, notadamente após os investimentos em saneamento e urbanização da praia
realizados neste início de século, com recursos do Programa de Desenvolvimento
do Turismo do Nordeste (Prodetur/NE).
São empreendimentos que cada vez mais
crescem numericamente de forma concentrada no bairro.
Praia urbana, com população nativa
de pescadores, teve sua origem na Vila, núcleo do povoamento da área. Até a década de 1960, a praia de Ponta Negra era
ocupada pelos moradores da vila (que viviam da pesca, da agricultura comunal e do
artesanato) e por veranistas que construíram
suas casas de veraneio à beira-mar. Esse primeiro momento da construção de segundas
residências em Natal apresentava uma ocupação da orla marítima rarefeita de “casas de
veraneio” mantidas por famílias de classe
média-alta em praias como Ponta Negra, e
Redinha e depois Pirangi e Búzios, ocupadas nas férias escolares e durante os largos
feriados Carnaval e Páscoa).
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Ponta Negra apresentava grandes dificuldades de acesso, por não possuir uma
estrada pavimentada que a ligasse aos bairros antigos da cidade. Em 1965, com o início das atividades do Centro de Lançamentos de Foguetes da Barreira do Inferno,
ocorreram mudanças no uso do solo de
Ponta Negra. A construção da Barreira do
Inferno contribuiu para redefinição do espaço da zona sul de Natal, na medida em
que levou a infra-estrutura aos terrenos mais
distantes e fez a estrada asfaltada (atual av.
Engenheiro Roberto Freire), ligando a Barreira a Natal. Promovendo, inclusive, alterações nas condições de trabalho e moradia.
Na década de 1970, o bairro começa
a desenvolver-se, de fato, com a construção
de conjuntos habitacionais. Hoje, cerca de
68% da população residente no bairro
(23.600 pessoas no Censo 2000, o que
corresponde a 3,3 % da população de Natal), mora nos conjuntos.
Azevedo (apud Silva, 2003, p. 82)
“aponta a instalação dos conjuntos como
forma de valorizar as terras já loteadas, aumentando seu preço de compra”. As terras
localizadas, não só em Ponta Negra, mas entre Ponta Negra e os bairros já existentes
(Capim Macio, principalmente), rapidamente se valorizaram, pois agora era possível a ocupação de tais terras.
A emergência do turismo nos anos de
1980 e sua reestruturação pós Prodetur-NE
nos anos de 1990 criou, efetivamente, a
possibilidade de “segundas residências”
para um público não-local. Na década de
1980, o mercado de terras, como registra Ferreira (1996), já estava praticamente
2osem. 2006
Tabela 1 – Relação de conjuntos habitacionais em Ponta Negra
Conjunto habitacional
Ano
Conjunto Ponta Negra
Conjunto Alagamar
Conjunto Serrambi I
Conjunto Serrambi II
Conjunto Serrambi III
Conjunto Natal Sul I
Morada Sul
Torre do Sul
Residencial Solar da Vila
Residencial Normandia
La Rochelle Residence
1978
1979
1989
----1981
-----------
Unidades
1.837
158
504
456
228
185
24
24
168
54
48
3.686
Total
População
8.267
711
1.895
1.715
857
1.832
108
90
632
203
180
casas
casas
aptos.
aptos.
aptos.
aptos.
15.850
Fonte: Semurb, 2003, p. 4 e p. 1.
consolidado em Natal, com o solo criado
parcelado. Mas esses parcelamentos não
ofereciam os serviços e infra-estrutura necessários à habitação. Para ela, a instalação
fragmentada dos conjuntos, a formação de
enormes vazios urbanos e a permissividade
da administração pública foram responsáveis pela valorização das terras com a
definitiva ocupação por parte da população através de (re)loteamentos nas décadas de 1980 e 1990. Em 2003, já eram 33
os loteamentos em Ponta Negra (Semurb,
2003, p. 19). O alto preço da terra deve-se,
hoje, à valorização de sua localização. A
infra-estrutura, como bem observou Costa
(2000), vem depois.
Ainda na década de 80, foi iniciado
em Natal um grande crescimento da atividade turística. O marco fundamental para
a expansão da atividade turística foi a
construção da Via Costeira. É uma avenida de 12 km, que liga a praia de Areia Preta, próxima ao centro da cidade, à praia de
Ponta Negra, cuja paisagem natural é
marcada pelo Morro do Careca (principal cartão postal de Natal). Assim, a reorganização socioespacial de Ponta Negra
(e mesmo de Natal) é impulsionada pela
Via Costeira, com o novo acesso à Ponta
Negra.1
No que diz respeito à importância
da Via Costeira para as modificações sofridas pelo bairro de Ponta Negra, este se
tornou, com ela, o local preferido de turistas e moradores vindos de outros países, de outras partes do Brasil e da cidade. Ponta Negra contava então com dois
acessos: a Via Costeira e a av. Roberto
Freire (Silva, 2003, pp. 50-53). 2 Hoje, o
bairro concentra shoppings, bancos, bares
e restaurantes, postos de combustível, padarias e lojas de conveniência, locadoras
de veículos, locadoras de vídeo, concessionárias de automóveis, agências de viagens, farmácias, escolas, feira de artesanato, supermercados, todos voltados para a
atividade turística e para a classe média
alta que mora em suas proximidades.
pp. 141-162
2osem. 2006
145
Com o crescimento da atividade turística, a partir dos anos 80, outras ações
foram desenvolvidas pelo poder público
no bairro. Entre elas, o projeto Rota do Sol
financiado pelo Prodetur-NE. Ela ajudaria na
interligação entre Ponta Negra e demais espaços da cidade e de todo o litoral sul de
Natal. Na medida em que a Rota do Sol facilitou o fluxo de turistas, permitiu o desenvolvimento dos serviços, da especulação
imobiliária, da ampliação do comércio e,
sobretudo, proporcionou a criação de novos empreendimentos imobiliários voltados à habitação, ao comércio e serviços
(notadamente hotéis e pousadas) no bairro.
146
Modalidades e especificidades
de uso das residências
(e segundas residências)
e seus efeitos sobre
a dinâmica urbana: “a Cidade
Fantasma” como hipótese
Em Ponta Negra, a mudança no padrão
imobiliário é acelerada em face do processo de turistificação da área. No contexto de
crescimento da atividade turística em Natal a
maior concentração de turistas, de meios de
hospedagem e de entretenimento se concentra nesse bairro. O número excessivo de hotéis, pousadas, bares, restaurantes, casas noturnas, albergues, locadoras de veículos,
agências de viagem, localizados no bairro e
na Via Costeira são destinados ao atendimento de uma demanda instalada nos últimos 20 anos, principalmente onde a atividade hoteleira teve seu maior desenvolvimento.3
pp. 141-162
A turistificação do bairro de Ponta
Negra se inicia em meados dos anos 90, e
coincide com o processo de verticalização
de Natal. Mudanças no uso do solo acompanharam o desenvolvimento turístico do
bairro, que cresceu significativamente. As
casas de veraneio foram, ao longo das duas
últimas décadas, reformadas, vendidas, deixando de existir pelas excelentes ofertas da
especulação imobiliária que lotearam suas
glebas localizadas na proximidade da praia.
Os Conjuntos Habitacionais, principalmente Ponta Negra e Alagamar, passaram, também, por significativas mudanças,
em virtude do avanço do turismo. Em suas
ruas externas se encontram serviços voltados a essa atividade. Nas ruas internas, há
novos usos, além do residencial, muitos deles são pousadas, mercadinhos, farmácias,
escolas, restaurantes, etc. Muitas moradias
já foram totalmente descaracterizadas e são
destinadas a atividades puramente empresariais. A Vila, mais que qualquer outro espaço, foi totalmente reinventada.
Assim, no contexto de desenvolvimento do turismo, a atividade terciária foi
expandida, tanto em direção à praia,
redirecionando o uso da Vila e das antigas
casas de veraneio, como adentrando os
dois primeiros conjuntos habitacionais do
bairro (logo, os mais bem localizados).
Nesse contexto de reorganização espacial de Ponta Negra, todo o investimento em infra-estrutura e serviços públicos
tem contribuído para estabelecer uma forte pressão sobre o mercado imobiliário
(Silva, 2003, p. 127). Esse novo momento
comporta transformações substanciais no
2osem. 2006
Tabela 2 – Dimensionamento dos empreendimentos em Ponta Negra
Nº de
apartamentos
Empreendimentos
Pavimentos
Therra Mare Residencial
Maximum Home Service
Ponta Negra Beach (Center)
Yacht Village Residence
Ponta Negra Flat
Solar Mares
Paradise Residense Flat
12
20
--3
10
21
18
61
77
155
93
120
21
174
20
22
10
10
22
35
terrenos
70
174
32
38
184
360
169
Pontamares Residencial
Natal Plaza
Porto Verão Residence
Praia Sul Residence
Sports Park (4 torres)
Corais de Ponta Negra (4 torres)
Ponta Negra Boulevard
Total
1.559
lotes
Garagens
64
77
30
93
32
63
72 fixas
100 rotativas
70
116 rotativas
32
38
370
20
169 garagens
2.046
Fonte: Clementino, 2004.
modelo precedente da oferta residencial
(conjuntos habitacionais horizontais ou de
três pavimentos), no perfil social dos moradores e nas formas de sociabilidade daí
resultantes. Portanto, para o capital imobiliário, o bairro de Ponta Negra se consolida como espaço para bons negócios
e de enriquecimento condicionado pela
existência de terrenos propícios para construção imobiliária destinada a habitação,
comércio, serviços e empreendimentos
destinados à atividade turística. Há nesse
contexto duas formas de obtenção de
renda: uma gerada pela atividade turística e outra pela exploração e especulação
imobiliária, cuja renda vem de fatores
como a localização dos terrenos ou dos
empreendimentos.
Em 2004, eram 14 os grandes empreendimentos direcionados à moradia e ao
lazer. No geral, os apartamentos são pequenos, tendo em média 55m 2. O Sports
Park e o Corais de Ponta Negra, com áreas
que mais lembram clubes recreativos, são
dotados das condições de segurança
exigida pelos que vivem em condomínios
fechados nas grandes cidades. Vendiamse, ao mesmo tempo, o lazer e um estilo
de vida. São esses condomínios verticalizados (flats, principalmente) e condomínios fechados horizontais que vêm marcando cada vez mais a mudança de um
modelo de “cidade aberta” centrada na noção de espaço público e em valores de
integração social com o restante da cidade,
para a um regime de “cidade fechada” marcada pela afirmação de uma cidadania privada
e consumo da paisagem (Svampa, 2001).
Portanto, o que vem ocorrendo é que
esses empreendimentos vêm beneficiandose ou utilizando-se da infra-estrutura criada
pelo turismo, obtendo cada vez mais renda
com esses negócios e, também, valorizando estoques de terra.
pp. 141-162
2osem. 2006
147
As modalidades e especificidades
de uso das residências
na área “turistificada”
148
Esses empreendimentos mudaram o padrão
imobiliário do bairro e mesmo da cidade.
O processo de verticalização se intensificou com o aumento da atuação desses grupos privados, sobretudo no que se refere à
criação de grandes empreendimentos
residenciais. Além disso, o avanço da atividade turística influenciou os projetos, na
medida em que acrescentou uma nova
clientela ao mercado de imóveis: estrangeiros, europeus, principalmente os oriundos
de Portugal, Espanha, Noruega. Além da população local, de classe média, potencialmente compradora dos imóveis, para morar ou investir, é, de fato, o turista estrangeiro que tem contribuído para dinamizar o
mercado imobiliário.
O aumento da atividade turística e
do turismo internacional mudou também
os tipos de uso da produção imobiliária e
o padrão dos imóveis. Além da oferta de
apartamentos residenciais, passou-se a
construir e vender apartamentos tipo flat.
Criou-se novo filão de mercado, que atende ao interesse de todo tipo de comprador:
da classe média local que compra para ter
renda de aluguel; do turista brasileiro que
retorna para “tentar a vida” e só vê Ponta
Negra como o “único” lugar bom de morar;
e, do turista estrangeiro, para quem U$50
mil representa muito pouco quando a vantagem é ter um apartamento com renda de
aluguel e disponível nos dias do ano que
retornar, como segunda residência.
pp. 141-162
São essas urbanizações integradas –
residências tipo apartamento com diversificados espaços de lazer, padrão “clubes
de lazer”, cuidadosamente planejados–
que se integram estética e funcionalmente ao bairro e à praia, particularmente à
paisagem do Morro do Careca. Numa primeira aproximação, sistematizamos as seguintes modalidades ou tipos de residências em Ponta Negra:
Tipo 1 – Condomínios antigos e
conjuntos habitacionais: são os mais simples, com blocos de no máximo três pavimentos, caracterizados por uma intensa
vida social interna (relações solidárias entre vizinhos); localizam-se distante da
praia e foram construídos no tempo da
“cidade aberta”, dos conjuntos residenciais horizontais, para atender às necessidades de expansão imobiliária da
zona sul de Natal nos anos 80, já sob influência do turismo.
Tipo 2 – Condomínios tipo flats:
são voltados tanto para fim residencial
como para consumo do turismo, ampliando para seus usuários a rede de serviços
pessoais e de lazer;
Tipo 3 – Condomínios fechados
verticais: são voltados para fim residencial
ampliando marcadamente para seus usuários as condições de lazer e segurança.
São concebidos para atrair o turista estrangeiro a constituir uma “segunda residência”. Vendem principalmente a paisagem do mar e do principal ícone da praia:
o Morro do Careca;
Tipo 4 – Condomínios fechados
horizontais: é a oferta menos difundida e
2osem. 2006
a mais recente, orientados para as classes
média e alta e também para o turista. O
condomínio oferece a infra-estrutura interna de lazer e serviço, ficando a cargo do
comprador a idealização e construção da
residência.
Na praia, as antigas casas de veraneio da orla marítima foram substituídas
para abrigar hotéis, pousadas, restaurantes, bares, comércio, pequenos
shoppings centers , e serviços, inclusive
bancários. Na Vila, o turismo adentrou em
cheio e requalificou a área, tornando-a o
“espaço síntese” de todos os processos
hoje vivenciados por Ponta Negra. Local
de moradia, pousadas, pequenos bares,
pequeno comércio portas abertas e ambulante, nigtclubs, etc.
Ainda em fase investigativa e seguindo um campo de problematização e
formulação de hipóteses apoiadas nos
conceitos de segregação residencial e
fragmentação sociopolítica espacial (Ribeiro, 2004), tentamos sistematizar a
especificidade de uso das residências na
área turistificada de Natal tendo em vista
perseguir a hipótese da cidade fantasma.
Tendo por base os trabalhos de
Clementino (2004) e Ferreira (2005) estabelecemos diferentes grupos de moradores: a) moradores permanentes – estabelecidos nas residências de tipo 1
(condomínios antigos, de três pavimentos) e tipo 4 (condomínios recentes, fechados, horizontais); b) moradores permanentes e temporários – estabelecidos
nas residências de tipo 2 (flats ) e tipo 3
(apart/clubs).
O caráter sazonal
da ocupação dos imóveis:
as segundas residências
de turistas estrangeiros
De modo geral, pode-se distinguir perfis
diferentes entre as categorias de ocupação
sazonal dos imóveis residenciais
a) turistas, com ocupação entre 3 e 7
dias, que optam pela permanência em flats,
em vez do sistema de hotelaria tradicional.
È uma modalidade confortável, mais barata, uma vez que seu custo (diário, semanal,
mensal) não é estipulado por pessoa e sim
por unidade habitacional. Ou seja, o aluguel do flat contém todas as vantagens (ou
quase todas) da hotelaria tradicional, incluindo conforto, lazer e segurança, a um
custo familiar mais cômodo.
b) turistas, com ocupação de tempo mais prolongada, que optam pela “segunda residência” em “apart/clubs”. É uma
modalidade nova, resultante do processo
de turistificação da área e do fluxo de turistas estrangeiros. No geral, são imóveis
adquiridos por estrangeiros que optam
por passar parte do ano aproveitando o
sol e o mar, notadamente durante o período de inverno no hemisfério norte.
No que se refere às novas modalidades e especificidades de uso das residências
em relação aos efeitos gerados sobre a dinâmica urbana, podemos dizer que os diferentes atores (econômicos, sociais e políticos) têm interesses muito diferentes na área
e seu peso desigual revela um perigoso
desequilíbrio de poderes no momento de
legitimar realidades e fatos consumados,
pp. 141-162
2osem. 2006
149
150
notadamente à luz da legislação urbanística. Aparece fortemente a figura do incorporador imobiliário, assegurando uma demanda sustentada desse novo padrão habitacional. O boom imobiliário atrai capitais
de muitas origens e escalas. Já prevalecem
capitais especializados e identifica-se a entrada do “pequeno” investidor estrangeiro;
aquele que vem no rastro do turista de seu
país. Os atores sociais intervenientes têm
desempenhado importante papel no conflito gerado pela turistificação da área:
notadamente conflito pela manutenção da
paisagem e pelas questões ambientais do
bairro em geral. Há resistência a essas tendências: a) movimentos pró-manutenção da
área nom edificandi da Av. Roberto Freire,
sob o argumento de que a edificação dessa
área esconderia o principal cartão postal da
cidade: o morro do Careca; b) resistência à
ocupação da área de Lagoinha; c) movimento pela permanência e ampliação do núcleo original da Vila como uma AEIS (Área
de Interesse Social) na recente revisão do
Plano Diretor de Natal.
As cidades balneárias, os centros de
retiro, apresentam vantagens e limites, pois
tendem a produzir a “cidade fantasma”. No
caso de Ponta Negra, o novo padrão imobiliário, tipo apart/club, mesmo associado ao turismo, sugere ainda baixa ocupação do imóvel durante o ano. E, na medida em que parte dos imóveis têm uso limitado durante um período do ano, são
criadas dificuldades de vida para os moradores permanentes, que se vêem de uma
hora para outra atropelados em sua rotina; pelo congestionamento no uso de
pp. 141-162
elevadores, garagens, uso de equipamentos
de lazer, sobrecarga de energia elétrica, etc.
Exigem uma infra-estrutura urbana cara e esforços do poder público para acompanhar
o ritmo de novas construções: energia, telefone, água, esgoto, saneamento, etc.
Como hipótese, coloca-se que parte dessa
infra-estrutura ficará ociosa, devido ao crescente número de “segundas residências”.
Estando assegurada pelos poderes
públicos a estrutura básica do empreendimento, é certo que os proprietários pagam
regularmente o condomínio, o IPTU e as taxas extras eventualmente cobradas; é
mantida uma demanda de empregos e serviços para manutenção interna do imóvel:
administrador, procurador, faxineiro, etc. É
criada, também, uma demanda de serviços
mais ampliados no bairro e mesmo na cidade: comércio, serviços, shoppings centers,
hipermercados, etc. Porém, observa-se que
parte dessa infra-estrutura ficará ociosa, que
parte desse comércio e serviços demandado sofrerá agudamente com a baixa estação,
pois nem sempre as “segundas residências”
estão associadas ao fluxo de turismo para fins
econômicos. Tudo isso, além de elevar sobremaneira o preço da terra urbana e dos
imóveis, e estimular a especulação imobiliária.
Densificação do território
“turistificado”: regulação
do solo urbano em Ponta Negra
Datam da década de 1970 as primeiras
iniciativas de regulação do uso do solo na
área correspondente ao atual Bairro Ponta
2osem. 2006
Negra. Através do Decreto nº 2.236, de
19/7/1979, foi instituída a Áreas Non
Edificandi correspondente aos terrenos
adjacentes à Av. Roberto Freire. O objetivo foi o de preservar a paisagem da praia
de Ponta Negra, principalmente a vista do
Morro do Careca (Figura 1).
Nos anos de 1980, o Plano Diretor de
Natal – Lei nº3.175/84, instituiu a faixa
liorânea do bairro como Zona Especial Turística 1 (ZET1). A regulamentação dessa Zona
se deu através da Lei nº 3.607/1987, que estabeleceu parâmetros restritivos de ocupação do solo, limitando o gabarito das
edificações a dois pavimentos (7,5m). O
Plano Diretor de 1994 , Lei nº 7, confirmou
os parâmetros da ZET1 e definiu todo o bair-
ro Ponta Negra como Área de Adensamento Básico (densidade básica residencial
de 180 hab/ha). A fragilidade da infra-estrutura de saneamento e os objetivos de
preservação da paisagem fundamentaram
amplamente a distinção desse bairro em relação às Áreas Adensáveis de Natal.
Com a implantação do sistema de saneamento básico no bairro, em 1999, ano
em que tiveram início as obras do projeto
de urbanização da orla marítima de Ponta
Negra, intensificou-se a pressão dos agentes imobiliários para a mudança da legislação urbanística, de forma a garantir maior
potencialidade construtiva. Alterações na
legislação foram efetivadas a partir desse ano,
com destaque para a Lei Complementar
Figura 1 – Natal: Bairro Ponta Negra - Legislação
151
Fonte: SEMTAS - PMN (2004)
Nota: Elaboração dos autores
pp. 141-162
2osem. 2006
152
nº 22/99, que transformou a densidade básica residencial de 180hab/ha para 225hab/
ha, válida para todos os terrenos contidos
na Zona Urbana de Natal. Porém, foi com a
criação de uma Zona Adensável em Ponta
Negra – Lei nº 27, de 3/11/2000 – que se
verificou um impacto de transformação
mais expressivo no processo de ocupação
do solo e na paisagem do Bairro. A densidade básica residencial passou a ser de
350hab/ha. Isso repercutiu diretamente na
verticalização da área mais interiorizada do
bairro em relação à orla, com efeitos sobre
o processo de valorização imobiliária. A
Vila de Ponta Negra, núcleo original do
bairro, constituído em sua formação por
populações tradicionais (pescadores e rendeiras), representa uma das áreas mais atingidas pelos efeitos de densificação da área.
O centro da Vila é reconhecido como Área
Especial de Interesse Social (AEIS) pelo Plano Diretor de Natal (Lei nº 7/94), aguardando contudo a sua regulamentação.
A partir de 2004, no processo de
discussão pública da revisão do Plano Diretor de Natal ( Lei nº 7/04), foi assinalada
a inadequação dos parâmetros definidos
para a Zona Adensável de Ponta Negra. Ficou evidente que a infra-estrutura de saneamento, ainda que tivesse sido ampliada, não era suficiente para atender à demanda gerada pela densidade autorizada
em lei. Sobretudo, o sistema viário apresentou graves limites, sendo crítico o escoamento do tráfego, principalmente no
eixo Rota do Sol, Av. Roberto Freire e Via
Costeira. As discussões geradas nos fóruns
técnicos e de participação social destacaram
pp. 141-162
esse problema, resultando em propostas
de transformação do bairro Ponta Negra
em Área de Adensamento Básico. A proposta de revisão do Plano Diretor de Natal encontra-se em votação na Câmara de
Vereadores.
Constata-se que o Bairro Ponta Negra possui, em sua trajetória de formação,
um marco regulatório que, embora tensionado pelas pressões do mercado imobiliário, sobretudo a partir de 2000, apresenta mecanismos de proteção ambiental.
A busca de preservação da paisagem se inscreve desde o momento em que se intensifica o processo de ocupação do bairro, no
final dos anos de 1970 até o presente. Por
outro lado, populações fundadoras e residentes da Vila de Ponta Negra têm sido atingidas com relação à dinâmica de valorização imobiliária. A ausência de regulamentação da AEIS instituída e a fragilidade dos
programas habitacionais na área da Vila de
Ponta Negra concorrem para a diferenciação e substituição da população moradora dessa área por imigrantes, sobretudo de
outros estados e países.
Característica tipológica
da habitação e a dinâmica
imobiliária em Ponta Negra:
relações com processos
de segregação residencial
e fragmentação socioespacial
No terceiro eixo de análise deste artigo, farse-á necessário evidenciar quais dinâmicas
do mercado imobiliário foram responsáveis
2osem. 2006
pela estruturação da Região Sul de Natal
e, mais especificamente do bairro de Ponta Negra, como área de maior dinâmica
imobiliária, lócus das tipologias apontadas
no item “Momentos do processo de ocupação do espaço de Ponta Negra: das casas de
veraneio ao bairro turístico”.
Os anos de 1990 foram fundamentais
para a consolidação do mercado imobiliário em Natal, sem a presença dos recursos
do Banco Nacional da Habitação – BNH, encerrados em 1986. O papel do Incorporador, como descrito por Ferreira (1996),
saiu fortalecido e capitalizado pelos investimentos em habitação popular realizados
no período de 1970 e 1986. Tais incorporadores modificaram seu perfil de atuação
nos anos de 1990, no sentido de oferecer
produtos imobiliários para uma cidade que
se estruturava como centro de atração para
investimentos turísticos – Prodetur, principalmente. Ocorreu um boom imobiliário
em áreas adjacentes ao eixo centro-sul de
Natal, além de uma formação de área
conurbada com Parnamirim.
A Tabela 1 registra a dinâmica de utilização de terrenos e o aumento de área
predial ocorrida no ano fiscal 2002 e 2003,
identificados por Bastos (2004, p. 66). Em
primeiro lugar, cabe a ressalva da não totalidade no Cadastro Imobiliário, das propriedades do Município de Natal, devido
às partes mais periféricas e subnormais da
cidade não estarem incluídas no Cadastro.
Entretanto, como estamos nos referindo
neste artigo ao mercado imobiliário formal,
os números permitem a análise dos dados.4
Em 2002, 79% dos imóveis eram do
tipo predial, isto é, com edificação sobre
o lote; 21% era lote vazio. Em 2003 ocorre
uma pequena variação, com aumento de
unidades prediais (80%) e diminuição de lotes vazios (20%). Embora seja uma variação
pequena em termos de unidades territoriais, a diminuição de áreas vazias no município de Natal tem sido uma constante
no processo de produção imobiliária. Em
levantamento realizado em 1992, o Instituto de Planejamento de Natal – Iplanat –
registrava a existência de 39.742 terrenos
não edificados, totalizando 5.287 ha; essa
variação corresponde a pouco mais de
1.200 terrenos ocupados por edificações
em 10 anos.
Tabela 1 – Imóveis no Cadastro Imobiliário da Prefeitura de Natal - 2002-2003
Tipo
propriedade
Ano 2002
Qtde.
%
Ano 2003
Área (ha)
%
Qtde.
%
Área (ha)
%
Predial
148.087
79
1.758
26
150.247
80
1.861
27
Territorial
38.516
21
4.944
74
38.319
20
4.939
73
Total
186.603
100
6.702
100
188.566
100
6.800
100
Fonte: Bastos, 2004, p. 66
pp. 141-162
2osem. 2006
153
154
Um dado a ser explicitado é que, embora tenha sido acrescido em 103 hectares
de área construída, só ouve consumo de 5
hectares de terrenos vazios, o que indica o
aproveitamento e a utilização de áreas já
edificadas (ibid., p. 67). Esse fato refere-se
à concentração de novos edifícios em áreas
já consolidadas, especialmente no eixo formal da cidade, além da densificação de
áreas ocupadas e a verticalização. Costa
(2000) registra que 70% de todas as unidades prediais acima de três pavimentos foram construídos na década de 1990, em
bairros considerados formalizados, do
ponto de vista do Cadastro Imobiliário.
Nesse sentido, a Secretaria de Finanças realizou atualização dos dados cadastrais em
cinco zonas desde o final da década de
1990: Candelária e Pitimbu (Zona Sul) em
2001, Ponta Negra (Zona Sul) em 2002 e
Capim Macio (Zona Sul) em 2003, isto é,
nos bairros mais cobiçados pelo mercado
imobiliário e com as mais altas taxas de IPTU
da cidade. O objetivo é ampliar a arrecadação sobre partes da cidade que são
conhecidamente formais e “boas pagadoras” de IPTU.
O Gráfico 1 demonstra a distribuição
de valores arrecadados em 2002, por Região Administrativa: a Região Leste (bairros
mais antigos e com presença de fortes áreas
comerciais, residenciais e serviços) lidera
com 40,77% da arrecadação, seguida de
perto pela Região Sul (bairros mais recentes e com forte presença de áreas
residenciais) com 37,22% da arrecadação. As
Regiões Oeste e Norte são ocupadas predominantemente por população de baixa
renda, informalidade da moradia e da terra.
Percebe-se, então, que a área de
maior crescimento das atividades imobiliárias na década de 1990 foi a Região Sul,
principalmente no eixo da Av. Senador Salgado Filho/Hermes da Fonseca. No bairro
de Ponta Negra, a valorização imobiliária foi
intensificada no final da década de 1990,
com o Projeto de Urbanização da Orla
(construção do calçadão e quiosques), saneamento e drenagem de um trecho do bairro, paisagismo na Av. Engenheiro Roberto
Freire (avenida de acesso ao bairro), entre investimentos públicos. No setor privado, destacam-se a construção de um Shopping
Center e diversas pousadas à beira-mar.
Gráfico 1 – Valor dos tributos por região administrativa (2002), em %
oeste
oeste
sul
sul
norte
norte
leste
leste
0
10
20
30
Fonte: Semfi, 2002.
pp. 141-162
2osem. 2006
40
50
Em 2000, mudanças na legislação urbanística ampliaram em um setor específico do bairro a densidade básica para 350
ha, o que permitiu a construção de 3.5 vezes a área dos terrenos; isso causou uma
corrida das incorporadoras para adquirir
terrenos em Ponta Negra e construir, principalmente, flats. O resultado foi o total co-
lapso das redes de saneamento e drenagem
e a suspensão, por parte da Prefeitura, em
2004, de qualquer alvará para construção
para o bairro (atualmente a Revisão do Plano Diretor de Natal reduz o coeficiente de
aproveitamento do bairro).
No período de 1998-2003, Bastos
(2004, pp. 104-106) demonstra o registro
Figura 2 – Natal: Renda dos bairros e valores imobiliários
Legenda
até 1 SM - 14,70%
1 - 1,5 SM - 32,35%
1,5 - 2 SM - 17,64%
2 - 2,5 SM - 5,83%
2,5 - 5 SM - 5,82%
5 - 10 SN - 14,70%
mais de 10 SM - 5,88%
155
São Gonçalo
do Amarante
Macaíba
Parnamirim
Fonte: IBGE, 2000. Empresas&Empresários, maio de 2004, p. 33.
Nota: Base Cartográfica – IBGE, 2000.
pp. 141-162
2osem. 2006
de 19.131 transmissões imobiliárias formais em
Natal. Em relação ao período, 1998 representou 7,4% das transações; em 1999 esse volume passou para 17%, ficando estável nesse
patamar até 2002, quando passa para 21%.
Do total de transações imobiliárias (19982003) 85,39% são do tipo habitacional
(43,07% apartamentos e 42,32% casas), o que
indica forte concentração da construção civil na construção de moradias para faixas de
renda média e média alta em Natal.
156
Os negócios, cujo objeto da transmissão
são apartamentos, se situam na segunda posição do ranking de vendas no mercado de
imóveis. Esses imóveis são responsáveis por
aproximadamente a terça parte das transmissões ocorridas no período de estudo. Esse
tipo de imóvel apresenta-se no mercado em
um ritmo crescente, apesar da ocorrência de
leve queda no volume de negócios, em
2001. (Ibid., p. 112)
Os maiores níveis de Intensidade de
fluxos imobiliários 5 dá-se às margens da
avenidas Hermes da Fonseca e Salgado Filho, em um eixo centro-sul de Natal. Desde
o tradicional e consolidado bairro de Tirol
(terceira área ocupada por moradia em Natal, a partir de 1930) até Capim-Macio e Ponta Negra, bairros ocupados nos anos de 1980.
A Figura 2 demonstra a relação entre a
renda da população dos bairros e os preços
imobiliários, onde se percebe que o eixo
centro-sul condiciona os preços altos desde o bairro de Tirol e Petrópolis até Ponta
Negra. A partir do afastamento desse eixo
imobiliário, os preços dos terrenos e imóveis
caem em direção à periferia da cidade. Nescadernos metrópole 16
pp. 141-162
se sentido, as tipologias imobiliárias descritas anteriormente acabam por se concentrar
em uma faixa relativamente estreita da cidade, o que acaba contribuindo para a manutenção de um eixo contínuo de valorização
imobiliária, ligado diretamente com o acesso à infra-estrutura e à paisagem natural da
cidade. A verticalização se faz cada vez mais
presente no eixo centro-sul, em bairros
como Candelária, Lagoa Nova e Ponta Negra. Nos anos de 1990, Costa (2000, p. 214)
registra um total de 67% de todas as construções verticais realizadas em Natal, sendo
a grande maioria prédios residenciais.
Em Ponta Negra, ocorreu a integração
do bairro nesse boom imobiliário no final
dos anos de 1990, quando da construção
de obras na orla. O mercado imobiliário
atrelou ao seu produto a paisagem como
um ativo imobiliário, ampliando o alcance
da demanda também para um público
estrangeiro. Nobre (2001) comenta:
Pode-se afirmar que a intensificação das atividades econômicas na cidade, representada principalmente pela afirmação de Natal
enquanto destino turístico nacional, favoreceu o aumento da produção de edifícios
verticais destinados ao uso habitacional, na
década de 1990. O incremento proporcionado pelos investimentos na economia local, inclusive de capital internacional, pode
ser constatado tomando-se como exemplo
a instalação na cidade de grandes redes de
supermercado. (p. 103)
O mar, as dunas e a qualidade de vida
passam a ser incorporados no discurso imobiliário valorizando os empreendimentos.
2osem. 2006
Ponta Negra, à beira-mar, assim como Areia
Preta (praia na Região Leste), passam a sofrer um boom imobiliário muito mais intenso do que os imóveis localizados no
eixo centro-sul. Flats, edifícios de apartamentos, hotéis, passam a substituir antigas
casas de veraneio e ocupar terrenos vazios. Isso pode ser melhor visualizado ao
analisarmos os gráficos a seguir. Utilizando dados da Semurb, referentes ao pagamento de Outorga Onerosa,6 é possível
visualizar quais áreas da cidade apresentam
um maior dinamismo em termos de mercado imobiliário.
No Gráfico 2, no período de 1997 a
2004, estão listados os índices de construção de quatro bairros: Ponta Negra (Região
Sul), Lagoa Nova (Região Sul), Petrópolis
(Região Leste) e Barro Vermelho (Região
Leste); destes, o bairro mais recente, em
termos de ocupação imobiliária, é Ponta
Negra; entretanto, o ano de 2000, em Ponta Negra, registra-se a maior quantidade de
área construída do período, permanecendo em um nível alto em 2003 e 2004, superior aos bairros tradicionais. No Gráfico 3, em um período de 1996 e 2000,
Ponta Negra também se destaca estando
em segundo lugar, atrás de Lagoa Nova.
Considerando que a Zona Adensável em
Ponta Negra foi criada apenas em 2000
(Lei Complementar 027/00), pode-se
perceber a importância que assumiu para
o mercado imobiliário local.
157
Gráfico 2 – Área construída com pagamento de Outorga Onerosa
em quatro bairros em Natal (1996-2000)
Bairros
70000
2000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
60000
2000
2001
50000
40000
2003
2003
30000
2003
2004
20000
2001
10000
0
2003
1997
1997
2004
2004
1997
2000
2001
Ponte Negra
2001
Petrópolis
Barro Vermelho
2004
1997
Lagoa Nova
Área construída
Fonte: Semurb, Revisão do Plano Diretor de Natal, 2005.
pp. 141-162
2osem. 2006
Gráfico 3 – Área construída total com pagamento de Outorga
Total de áreas construídas com pagamento de Outorga Onerosa
em quatro bairros de Natal (1996-2000)
160000
139992
140000
120000
116387
100000
80289
80000
60000
42872
40000
20000
0
Ponte Negra
Petrópolis
Barro Vermelho
Lagoa Nova
Bairros
Fonte: Semurb, Revisão do Plano Diretor de Natal, 2005.
158
Considerações finais
Neste artigo, abordamos os efeitos do turismo imobiliário sobre a dinâmica urbana de Natal, articulando os condicionantes
da legislação urbanística, sobretudo no que
se refere à trajetória de adensamento do
bairro Ponta Negra, universo de análise. Trabalhamos com a hipótese de que as modalidades e especificidades de uso das novas
habitações, notadamente a segunda residência, cria a “cidade fantasma”, centrada na
excessiva dependência de financiamento
público em relação aos proveitos fiscais
diretos-indiretos que essa dinâmica imobiliária poderia gerar.
Pode-se apontar, como uma tendência consolidada, que o bairro de Ponta Negra enfrentou, nos últimos 10 anos, um conjunto de transformações em sua tipologia
pp. 141-162
habitacional e uso do solo, modificando
seu perfil social e a utilização dos espaços,
mesmo aqueles que não são beira-mar. Esse
conjunto de modificações, novas atividades
e usos foi motivado por uma “turistificação”
de áreas do bairro, que passaram a receber uma população marcadamente advindas no rastro de um constante fluxo turístico; essa população causou uma pressão
no setor imobiliário, principalmente o aumento no número das chamadas “segundas-residências”, que recebem não apenas
as famílias, mas amigos e parentes dos visitantes. Essa prática vem se constituindo
como reserva de uma população sazonal,
que, por sua vez, impacta o setor de serviços, reestruturado em torno de novas funcionalidades: locadora de carros, restaurantes, salão de beleza, etc.
2osem. 2006
Seguindo a faixa litorânea, a segunda
área de interesse imobiliário é o bairro de
Areia Preta, zona Leste de Natal, onde uma
nova área residencial de população de alto
poder aquisitivo – população local – foi
edificada. A ocupação da faixa costeira tenderá a ser mais dinamizada com a finalização
da construção da nova ponte sobre o rio
Potengi; o bairro da Redinha, margem esquerda do rio Potengi, assim como toda a
Região Norte de Natal, será integrada fisicamente à parte sul, ampliando as áreas de
interesse imobiliário. Esse fato parece levar
a uma maior atuação imobiliária na área
metropolitana, como forma de integrar
glebas até então pouco valorizadas.
A hipótese da “cidade fantasma” está
suportada no caráter fluido da atividade
turística e na volatilidade do capital imobiliário, e por sua capacidade de articular um
novo padrão habitacional na área turistificada de Natal. A diversificação e a mistura das atividades, o aumento da procura
de imóveis resultante da diversidade de motivações aproximam o que chamamos de
“turismo/imobiliário” de um “urbanismo de
afinidades” (Svampa, 2001). Ou seja, esta-
mos nos afastando cada vez mais de um modelo de “cidade aberta”, europeu – aquele
que os europeus estão perdendo e, quem
sabe até buscando reaver por aqui –
centrado na noção de espaço público e em
valores como a cidadania política e a integração social. E nos aproximando de um
regime de “cidade fechada”, marcada pela
afirmação de uma cidadania privada. Estamos consolidando condomínios fechados
e comunidades fechadas, inspiradas no
modelo norte-americano de moradia unifamiliar e na segurança A crise do Estado, a
desindustrialização e o aumento da insegurança urbana contribuem cada vez mais para
separar os setores sociais mais favorecidos
dos pobres e excluídos. Como diz Svampa
(ibid.), aquele modelo de socialização que
encontrava nas classes médias urbanas seu
protagonista central e seu suporte básico
no Estado como agente impulsionador da
integração social, entrou em colapso. A
nova dinâmica social das grandes cidades
brasileiras é, pois, produto do surgimento
de novas formas de pobreza e desigualdade, com acentuado aumento das desigualdades sociais.
Alexsandro Cardoso Ferreira da Silva
Arquiteto e urbanista , mestre em Arquitetura e Urbanismo, coordenador de Patrimônio Histórico,
Arquitetônico e Arqueológico da Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente de Natal,
participa do Observatório das Metrópoles, Instituto do Milênio-CNPq, sendo integrante, como
pesquisador na UFRN, do Núcleo RMNatal.
[email protected]
pp. 141-162
2osem. 2006
159
Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha
Arquiteta e urbanista , doutora em Estruturas Ambientais Urbana pela FAU-USP, Professora do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo e do DARQ/ UFRN, como pesquisadora participa do Observatório das Metrópoles, Instituto do Milênio-CNPq, sendo integrante do Núcleo
RMNatal.
[email protected]
Maria do Livramento M. Clementino
Socióloga e economista, professora dos Programas de Pós-Graduação em Ciências Sociais e Economia da UFRN. Doutora em Economia pela Unicamp. Fez pós-doutoramento em Lyon2, França. Atualmente, coordena o Núcleo Avançado de Políticas Públicas – NAPP – da UFRN, inclusive o curso de
Especialização em Gestão de Políticas Públicas do Programa da Escola de Governo da UFRN. Como
pesquisadora, participa do Observatório das Metrópoles, Instituto do Milênio-CNPq, sendo integrante da coordenação executiva do projeto e coordenadora no Núcleo RMNatal.
[email protected]
Notas
160
(1) A Via Costeira limita-se, à direita (sentido norte-sul), por um conjunto de dunas e, à esquerda, pelo oceano Atlântico. Tem um conjunto de hotéis de categorias 3, 4, e 5 estrelas, casa
de show e cervejaria, restaurantes e Centro de Convenções.
(2) Em seu trabalho, Lopes Jr. (2000, p. 41) diz que “a urbanização turística do litoral sul de
Natal redimensiona a dinâmica espacial da cidade, redirigindo a dinâmica urbana do
centro e suas praias para a zona sul”. Segundo ele, essa dinâmica estende-se de Ponta
Negra em direção à Av. Salgado Filho, contornando o Parque das Dunas pela “antiga
estrada de Ponta Negra”, hoje, Av. Eng. Roberto Freire. Essa avenida foi duplicada em
1982 e, recentemente, (re)urbanizada pelo governo do estado, que construiu, na margem esquerda (sentido Natal-Ponta Negra), um calçadão para pedestres de cerca de três
quilômetros.
(3) O que vem ocorrendo é que esses empreendimentos cada vez mais se diversificam e se
modernizam, beneficiando-se da excelente localização do bairro e utilizando-se da infraestrutura criada pelo turismo, quase sempre sob patrocínio dos governos do estado e do
município de Natal. No ano 2000, por exemplo, foi executado o projeto Orla de Ponta
Negra, com recursos oriundos do Prodetur-NE. Desse projeto de urbanização, fez parte a
construção do calçadão na orla marítima, com três quilômetros de extensão e a substituição das antigas barracas de praia por quiosques de apoio aos freqüentadores da praia e/ou
turistas (Semurb, 2003, p. 4).
(4) “Frise-se que a diferença [entre o número real de unidades e o Cadastro] se compõe de
27.536 unidades domiciliares, que dentre os imóveis prediais cadastrados incluem-se não
apenas os domiciliares mas também os não domiciliares” (Bastos, 2004, p. 73).
pp. 141-162
2osem. 2006
(5) Intensidade: indicador que mede o consumo de bens imobiliários. Mede a quantidade de
transações imobiliárias através do ITIV – Imposto de Transmissão Inter-vivos.
(6) Outorga Onerosa: instituída pelo Plano Diretor de Natal (Lei 7/94). O poder público demarcou uma densidade básica para todos os bairros da cidade e densidades diferenciadas, em bairros específicos. Para construções acima da densidade básica é cobrado um
valor, relacionado com a área construída do empreendimento.
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pp. 141-162
2osem. 2006
Conflitos socioambientais
e ocupação urbana
no Rio de Janeiro
Gabriela da Costa Silva
Resumo
A participação da sociedade civil na elaboração de políticas públicas em inúmeras cidades brasileiras vem adquirindo importância, a exemplo do histórico de ocupação urbana da Região da Barra da Tijuca, no Município do Rio de Janeiro, principalmente,
quanto à reivindicação por saneamento
ambiental. A longa trajetória dos impasses
socioambientais encontrados nesse processo reivindicativo, que ainda perdura, deve-se
ao fato de os administradores públicos locais e regionais haverem conduzido a dinâmica de produção da malha urbana conforme os interesses dos grandes incorporadores
imobiliários da região. Assim, é vital identificar os conflitos socioambientais surgidos do
processo de ocupação urbana da Região da
Barra da Tijuca, desde os anos 70, especificamente quanto à luta por implantação de
infra-estrutura de saneamento ambiental.
Palavras-chave: conflitos socioambientais;
saneamento ambiental; ocupação urbana.
Abstract
The civil participation in the elaboration of
public policies in several Brazilian cities has
been acquiring importance, as in the case of
the urban occupation history of the Region of
Barra da Tijuca, in the city of Rio de Janeiro,
mainly in relation to the demand of
environmental sewerage. The long trajectory of
the social-environmental disagreements found
in this demand process, which still persists,
results from the fact that local and regional
public administrators have been conducting
the production dynamics of the urban fabric
according to the interests of important regional
real state agencies. Thus, it is vital to identify the
social-environmental conflicts that have
emerged in the urban occupation process of
the Region of Barra da Tijuca since the 1970s,
especially concerning the struggle for the
implementation of environmental sewerage
infrastructure.
Key-words: social-environmental conflicts;
environmental sewerage; urban occupation.
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2osem. 2006
gabriela da costa silva
Introdução
164
A temática dos conflitos urbanos, sobretudo dos conflitos socioambientais no
contexto urbano, emerge no processo de
expansão urbana da Região da Barra da
Tijuca, na Baixada de Jacarepaguá, no município do Rio de Janeiro, especialmente
no que tange à participação social na
estruturação de políticas públicas de urbanismo e de meio ambiente, tanto municipal quanto estadual.
A análise da expansão urbana na região, desde 1970 até hoje, a partir da implantação do Plano Piloto do arquiteto e
urbanista Lúcio Costa (1969), permitiu
identificar as disputas envolvendo vários
atores sociais no que concerne ao processo de reivindicação, por parte da sociedade civil e de suas entidades representativas,
pela implantação de equipamento sanitário
na Baixada de Jacarepaguá. De fato, a região
surge como paradigma, pois, apesar dos sucessivos investimentos financeiros em determinados componentes urbanos – implantação de rede de abastecimento de
água e de gás, de serviço de coleta de lixo,
de rede de energia elétrica, de vias públicas, etc. –, não há ainda hoje solução
satisfatória para o problema da implantação
de esgotamento sanitário. Portanto, a ausência de saneamento ambiental na região se
torna objeto causador de sucessivos conflitos socioambientais entre poder público
e sociedade civil.
Enfim, pretende-se primeiro conceituar o tema dos conflitos socioambientais.
Segundo, analisar o processo de ocupação
pp. 163-186
urbana da Região da Barra da Tijuca, na Baixada de Jacarepaguá, no município do Rio
de Janeiro, desde 1970, visando discutir a
participação social nas políticas públicas
municipal e estadual. Terceiro, analisar o histórico de debates e disputas entre os diversos atores sociais sobre o saneamento
ambiental na região. Por último, identificar
os conflitos socioambientais inseridos nesse histórico de reivindicação pela implantação de equipamento sanitário.
Conflitos socioambientais:
o conceito
Se, por um lado, o processo de ocupação
urbana resulta das práticas econômicas que
regem o mercado de valorização do preço
da terra urbana, por outro lado, essas práticas refletem os interesses de grupos sociais,
mercado, empresas, poderes e instituições.
Na disputa pelo controle do solo urbano,
surge o confronto de interesses entre esses
atores sociais, que, por sua vez, serão responsáveis pelo próprio processo de expansão urbana e, conseqüentemente, por processos que podem levar à degradação do
meio ambiente. Segundo Bredariol (1997),
os conflitos socioambientais representam
um tipo particular de conflito social, que
expressa uma disputa entre interesses opostos pelo controle de recursos naturais e
pelo uso do meio ambiente comum. Esses
conflitos sociais têm como objeto alguns
elementos da natureza e expressam relações
de tensão entre interesses coletivos versus
interesses privados no que concerne à apropriação de espaços públicos.
2osem. 2006
conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro
No Brasil, a temática dos conflitos
socioambientais aparece, especialmente,
nas lutas pela mitigação de carências imediatas (Ferreira, 1996). Devido ao fato de
ainda reinar na sociedade brasileira uma situação de marcante exclusão social, o movimento social e ambientalista encontra dificuldades em transpor os problemas urbanos mais imediatos, por exemplo, a falta de
infra-estrutura de saneamento. No sentido
de solucionar a problemática ambiental urbana, seria necessário que os agentes sociais
vencessem os limites dos conflitos localizados em favor de debates formuladores de
inovações nas políticas públicas atuais. No
caso de uma maior participação desses
agentes junto ao poderes Legislativo e Executivo, é provável que fossem contempladas tanto as demandas urgentes quanto as
diretrizes para uma política pública que
permitisse a melhoria da qualidade ambiental na cidade.
De acordo com Fuks (2001), a degradação ambiental, a qual se encontra na origem dos conflitos socioambientais, atinge grupos sociais irrestritos que, portanto, assumem uma postura pública de maior
interesse ante os problemas ambientais.
Os conflitos que freqüentemente se estabelecem entre governo e atores sociais resultam, em princípio, do entendimento da
proteção do meio ambiente como bem
público, tal qual segurança, saúde, educação, etc. Desse modo, a questão
ambiental passa a ser problematizada no
âmbito da construção de políticas públicas, ou seja, da legislação. Para o autor, se,
num primeiro momento, a proteção do
meio ambiente pressupõe a universalidade, de fato, a maioria dos agentes sociais
organizados e engajados nas causas
ambientais pertence às classes sociais mais
abastadas. Por isso, não casualmente, as
críticas em relação a determinadas posturas ambientais defendem o meio ambiente como bem coletivo de um grupo restrito, uma vez que refletem ora valores
sociais, ora benefícios de proteção, ambos espacial e socialmente definidos. Assim, tanto os custos como os benefícios
da proteção do meio ambiente distribuem-se desigualmente na sociedade, variando de acordo com a política local.
Porém, no que tange à qualidade do
meio ambiente urbano, a crise ambiental
afeta de maneira distinta as classes sociais,
ricas e pobres. Quando os recursos são escassos, os ricos podem continuar consumindo mesmo a preços elevados, ao contrário dos pobres. Quando os recursos estão poluídos, afetarão primeiramente os
grupos sociais pobres, que, devido à baixa
capacidade de articulação de interesses
sociais para exercer pressão sobre o poder
público e à baixa mobilidade econômicosocial, não têm acesso à boa qualidade de
moradia em bairros com infra-estrutura adequada: abastecimento d’água, saneamento,
coleta de lixo, ruas pavimentadas e drenagem. Por isso, as classes pobres se encontram mais expostas a problemas de saúde,
desde doenças de veiculação hídrica a desordens psicológicas, mas também a situações de risco, como alagamento, deslizamento ou outro desastre natural. Entretanto, algumas formas de poluição afetarão
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165
166
cedo ou tarde as camadas mais abastadas da
sociedade, mesmo porque há muitos serviços ambientais coletivos, como no caso de
a falta de saneamento resultar na poluição
das águas em cidades litorâneas (Jacobs,
1991; Hardoy, Mitlin e Satterthwaite, 1992).
Nesse contexto, é fundamental o papel do poder público na busca da mitigação dos impactos sobre o meio ambiente, seja por meio de uma política de investimentos na implantação de infra-estrutura de saneamento e de programas de recuperação ambiental, seja por meio de
uma legislação específica para a regulação
do meio ambiente. Assim, na busca do entendimento do papel da sociedade civil
no processo de formulação de uma política pública capaz de promover a ocupação urbana da Região da Barra da Tijuca em
equilíbrio com a manutenção da qualidade do meio ambiente urbano, é vital ana-
lisar o histórico de expansão urbana e da
reivindicação por saneamento ambiental.
Barra da Tijuca: a ocupação
urbana da região
O crescimento urbano da cidade do Rio de
Janeiro tem se direcionado para a Zona Oeste, sobretudo, para a Baixada de Jacarepaguá,
onde se insere a Região da Barra da Tijuca
(XXIV RA,1 Figura 1), sobretudo a partir da valorização do preço da terra urbana, segundo
a dinâmica do mercado imobiliário. A recente ocupação urbana da região, a partir
dos anos 70, vem transformando sua paisagem, que era habitacional rural, graças, tanto à expansão imobiliária destinada às classes de média e alta renda, quanto ao crescimento das favelas, onde reside a população
de baixa renda.
Figura 1 – Município do Rio de Janeiro segundo Regiões Administrativas
Fonte: Anuário (modificado) (1997).
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Figura 2 – Croquis de Lúcio Costa para os eixos do Plano Piloto
da Baixada de Jacarepaguá
Fonte: Costa (modificado) (1969).
A expansão da malha urbana na Barra
da Tijuca deveu-se, sobremaneira, aos investimentos em infra-estrutura balizados pelo
Plano Piloto do arquiteto e urbanista Lúcio
Costa (1969), cuja proposta era elaborar o
ordenamento do uso do solo segundo uma
visão global que articulava o novo centro
de negócios da Barra da Tijuca ao centro
histórico da Cidade do Rio de Janeiro e ao
novo centro de Santa Cruz, 2 ligando a cidade de leste a oeste. Desse modo, a região surgia como futuro core da cidade,
reestruturando o espaço da cidade e, nomeadamente, direcionando a migração
populacional rumo à Zona Oeste (Cardoso, 1989; Figura 2).
De fato, diversas condicionantes explicam o expressivo processo de ocupação
da Barra da Tijuca. Primeiro, a propaganda
da indústria imobiliária, que promoveu a
região como uma “nova Zona Sul”, devido à
contigüidade com a Zona Sul da cidade e
ao contato com a natureza, especialmente
para habitação exclusiva às camadas de
média e alta renda. Segundo, a enorme concentração de terras nas mãos de apenas quatro grandes proprietários acelerou a ocupação urbana. Terceiro, os investimentos do
governo federal, por meio dos recursos do
SFH (Sistema Financeiro de Habitação), nas
décadas de 70 e 80, que beneficiaram a
produção imobiliária das grandes incorporadoras na região. Quarto, os maciços
investimentos públicos em obras de infraestrutura viária, que facilitaram o acesso ao
bairro, entre 1966 a 1982 (Leitão, 1995).
Segundo Gonçalves (1999), a melhoria da
rede viária na região permitiu a construção de grandes condomínios residenciais
na década de 70. 3 Além disso, houve a
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implantação de infra-estrutura de distribuição de energia elétrica, abastecimento de
água e de gás (ibid.). 4 Contudo, o problema do esgotamento sanitário foi resolvido
com a construção de compactas estações
de tratamento de esgotos nos condomínios, cuja maioria, todavia, ora funciona precariamente ora não funciona, de acordo
com comunicação pessoal de Alaôr Santiago, em 2004.
Assim, esse conjunto de investimentos na Barra da Tijuca, sejam públicos sejam privados, para atender às necessidades
da industria imobiliária, permite-nos compreender a vertiginosa expansão demográfica nos últimos trinta anos, como o bairro com o maior índice de crescimento
popu-lacional da Cidade do Rio de Janeiro. No período entre 1960 e 2000 (Tabela 1, Figuras 3 e 4), a população da Barra da
Tijuca (XXIV R.A.) cresceu 38,35 vezes mais
que a do município e 21,91 vezes mais que
a de Jacarepaguá (XVI R.A.). Essa expansão
urbana da região incrementou a densidade populacional, principalmente, nos últimos vinte anos, quando a taxa de crescimento da densidade da população na região representou 3,69 vezes a do município (Tabela 2). 5 Segundo Ribeiro (1997), a
Barra da Tijuca repete a lógica da incorporação imobiliária instaurada em Copacabana, no que concerne à intenção de aumentar a densidade local. É importante,
outrossim, observar que essa densificação
urbana decorre do crescimento de áreas
residenciais graças à implantação de grandes condomínios fechados com edifícios
de apartamentos: 85% dos imóveis são
residenciais, dos quais 68,5% são apartamentos (IPP, 2001b).
Tabela 1 – População residente no município do Rio de Janeiro,
segundo Regiões Administrativas
Local
Rio de Janeiro
Jacarepaguá
Barra da Tijuca
1960
3.307.163
164.092
2.580
1970
1980
4.251.618
235.238
5.779
1991
5.090.700
315.623
40.726
1996
5.480.778
428.073
98.229
5.551.538
446.360
129.632
2000
Taxa de
crescimento
5.857.904
469.682
174.353
Fonte: Modificado de IPP (2001d).
Tabela 2 – Densidade populacional na Barra da Tijuca (hab/ha), em 20006
Local
Rio de Janeiro
Copacabana
Jacarepaguá
Barra da Tijuca
1980
1991
2000
50,9
442,5
33,1
3,2
54,8
351,2
45,0
7,7
58,6
333,6
49,3
13,6
Fonte: Modificado de IPP (2001a)
pp. 163-186
2osem. 2006
Taxa de
crescimento
1,15
0,75
1,49
4,25
1,77
2,86
67,57
Figura 3 – Trecho da Barra da Tijuca e Lagoa da Tijuca, 1955
Fonte: SMAC (2000).
169
Figura 4 – Trecho da Barra da Tijuca e Lagoa da Tijuca, 1999
Fonte: SMAC (2000).
pp. 163-186
2osem. 2006
Tabela 3 – Evolução das favelas na Região da Barra da Tijuca (XXIV R.A.)
Local
1996
Rio de Janeiro
AP-4
Jacarepaguá (XVI R.A.)
Barra da Tijuca (XXIV R.A.)
952.429
86.157
70.605
15.552
2000
Taxa de
crescimento
1.092.783
144.298
113.227
31.071
1,14
1,67
1,60
1,99
Fonte: Iplanrio/Acoabr (modificado)(1993).
Figura 5 – Densidade demográfica da favela Rio das Pedras
170
Foto: Jornal do Brasil , 1999.
Na Barra da Tijuca, igualmente a demais regiões da cidade do Rio de Janeiro,
a malha formal cresce enquanto surgem as
áreas residenciais informais (Tabela 3 e Figura 5). Entre 1991 e 2000, as áreas regulares cresceram anualmente 1,7% em Jacarepaguá e 6% na Barra da Tijuca, enquanto o
crescimento anual das favelas foi de 7,5%
em Jacarepaguá e 10% na Barra da Tijuca
(IBGE, 2006). Portanto, nesse período,
para cada 100 novos moradores da cidade formal, surgiram 86 moradores em favela. Entre 1991 e 2000, o crescimento da
população residente em favelas na Barra
da Tijuca (XXIV R.A.) foi o maior na Área
de Planejamento - 4 (AP-4) (IPP, 2001a).
pp. 163-186
De fato, a região é produto de um
processo de ocupação do espaço caracterizado por uma dinâmica contraditória, segundo a qual o poder público, apesar da incapacidade em atender às diversas demandas sociais, torna-se o principal agente na
produção do espaço urbano, através de
planos e intervenções urbanas, concentrando e investindo nas funções urbanas mais
essenciais da cidade. Igualmente, o capital
privado, cujas ações visam principalmente
a rentabilidade, utiliza o planejamento urbano, nesse caso o Plano Piloto de Lúcio
Costa (1969) e suas posteriores modificações, para atender aos interesses das grandes empresas imobiliárias (Silva, 2004).
2osem. 2006
Tabela 4 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH), por ordem de IDH,
segundo Regiões Administrativas – 1991 e 2000
Região
administrativa
Copacabana
Lagoa
Botafogo
Tijuca
Barra da Tijuca
Jacarepaguá
Índice de
Longevidade
(IDH-L)
Índice de Educação
Índice de Renda
(IDH-E)
(IDH-R)
Índice de
Desenvolvimento
Humano Municipal
(IDH)
1991
2000
1991
2000
1991
2000
1991
2000
0,780
0,784
0,788
0,751
0,741
0,731
0,879
0,864
0,859
0,829
0,795
0,780
0,953
0,947
0,970
0,962
0,891
0,892
0,990
0,989
0,990
0,987
0,961
0,933
0,964
1,000
0,948
0,894
0,978
0,770
1,000
1,000
0,993
0,954
1,000
0,819
0,899
0,910
0,902
0,869
0,870
0,798
0,956
0,951
0,947
0,923
0,918
0,844
Fonte: Modificado de IPP (2001c).
Portanto, os investimentos em grandes empreendimentos imobiliários na região,
especialmente os residenciais dirigidos para
as classes sociais mais abastadas, permitiram
o progressivo desenvolvimento socioeconômico da região. Conforme o Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH) do município do Rio de Janeiro, a Barra da Tijuca se
classifica como região de médio-alto desenvolvimento humano, ocupando o quinto lugar no ranking da cidade (IPP, 2003;
Tabela 4).7 Note-se que o Índice de Renda
(IDH-R) é o indicador balizador para o
surgimento de empreendimentos imobiliários residenciais de luxo para as classes sociais de alta renda. Por exemplo, em 2003,
a renda média da Região da Barra da Tijuca
(XXIV R.A.), de 13 salários mínimos, era
maior do que o dobro da renda média do
Município (cerca de seis salários mínimos)
(IPP, 2003).
A esse despeito, uma pesquisa da Associação de Dirigentes de Empresas do
Mercado Imobiliário (Ademi-RJ, 2004),
verificou que em relação às unidades escrituradas, no ranking de vendas de unidades
vendidas: Jacarepaguá ocupou o primeiro
lugar, com 569; Barra da Tijuca, o segundo,
com 347; e Recreio dos Bandeirantes, o terceiro, com 131. Entretanto, na média do segundo semestre de 2003, o bairro que
disponibilizou o maior número de unidades
para a venda foi a Barra da Tijuca (1.079),
seguida por Jacarepaguá (971) e depois pelo
Recreio dos Bandeirantes (638). Recentemente, o destaque para a Região da Barra
da Tijuca como locus ícone de investimentos no setor imobiliário residencial se deveu, sobretudo, à implantação de sete dos
17 locais de provas dos Jogos Panamericanos de 2007 (RIO 2007). Isso graças ao
enorme sucesso do empreendimento imobiliário Vila Pan-Americana, em construção
na Barra da Tijuca pela Agenco, com financiamento da Caixa Econômica, que teve
seus 1.350 apartamentos, sendo 91% do total, vendidos em dez horas. Ou seja, quase
dois imóveis negociados por minuto. Esse
pp. 163-186
2osem. 2006
171
172
evento corroborou, inclusive, para que a
W/Brasil, agência de propaganda que assina a campanha de lançamento da Vila, e
a Patrimóvel, imobiliária responsável pela
venda de 75% das unidades, inscrevessem
a Vila Pan-Americana no Guiness Book ,
em categorias diferentes e separadamente
(Vila, 2006a).
Enfim, a rápida ocupação urbana da
Barra da Tijuca, balizada pela especulação
imobiliária voltada para classes sociais
mais ricas, que provocou tanto o surgimento de aterros indiscriminados como a
ocupação regular e irregular das margens
de rios e lagoas, vem ocorrendo sem que
a região disponha de infra-estruturas de
saneamento para a coleta e o tratamento
dos esgotos, comprometendo assim a
qualidade ambiental da região por problemas de assoreamento, de destruição da
vegetação de manguezais, etc. (Hough,
2000; Rodrigues, 2000). Desse modo,
cabe o estudo do histórico da reivindicação por saneamento ambiental na região.
Saneamento ambiental:
a reivindicação social
na Barra da Tijuca
A Baixada de Jacarepaguá é, provavelmente, no município do Rio de Janeiro, o
maior exemplo da possível contradição
entre desenvolvimento urbano e sustentabilidade ambiental. O resultado da expansão urbana na região, desacompanhada de uma política pública de investimentos em infra-estruturas de saneamento, é a
pp. 163-186
degradação ambiental do Complexo
Lagunar da Baixada de Jacarepaguá. Nesse
contexto, de desassistência por parte do
poder público em servir a população com
equipamento sanitário adequado, emerge
um atento movimento popular de reivindicação pela implantação desse equipamento.
Segundo Evangelista (1989), a reivindicação pela implantação de equipamento sanitário na Barra da Tijuca teve início em
fevereiro de 1981, com a formação da Associação de Moradores e Amigos da Barra
da Tijuca (Amabarra). A partir de 1982, em
vista da proposta de implantação de um
emissário submarino, a associação passou a
questionar o modelo de tratamento de esgoto a ser implantado na área, sob a justificativa de que apenas o emissário submarino não evitaria a poluição das águas da
praia da Barra da Tijuca, a exemplo de
Ipanema. Além de não possuir uma estação
de tratamento de esgoto, o emissário submarino de Ipanema libera material junto à
orla marítima, devido à má conservação dos
dutos. Na Barra da Tijuca, o cerne da reivindicação por equipamento era a possibilidade de implantação do emissário submarino, avaliando as vantagens, no caso da valorização dos imóveis na área, e as desvantagens, na hipótese de danos ecológicos.
Dessa forma, não havia a reivindicação por
um modelo de equipamento sanitário específico, mas a procura por um modelo eficiente capaz de sanar os problemas causados pela ausência de uma rede de esgoto
(ibid.; Figura 6).
Ao contrário da típica reivindicação
por equipamento sanitário, liderada pelas
2osem. 2006
Figura 6 – Saneamento na Região Metropolitana do Rio de Janeiro
Fonte: Modificado de Observatório de Políticas Públicas Urbanas e Gestão Municipal.
IPPUR/UFRJ-FASE (2001a)
173
Figura 7 – Saneamento e estrutura socioespacial na Região Metropolitana
do Rio de Janeiro
Fonte: Modificado de Observatório de Políticas Públicas Urbanas e Gestão Municipal.
IPPUR/UFRJ-FASE (2001b)
pp. 163-186
2osem. 2006
174
classes sociais mais pobres, na Barra da
Tijuca, as classes média e média-alta lideraram a reivindicação, que também contou
com a participação das classes mais pobres
residentes nas favelas da área (ibid.). De
fato, a Amabarra teve papel decisivo no movimento de reivindicação por equipamento sanitário, para além da participação de
outras entidades, como a XXIV Região Administrativa (Barra da Tijuca), a Federação
dos Condomínios da Barra da Tijuca e
Jacarepaguá (Febarja), e a Associação de
Comércio e Indústria da Barra da Tijuca
(Acibarra). Paralelamente à reivindicação
liderada pela Amabarra, surge um movimento de luta pela preservação dos elementos
naturais, a Associação Ecológica da Barra da
Tijuca (AEBT). A partir da sua formação, em
1980, a associação questiona o modelo de
equipamento sanitário a fim de minimizar os
danos à natureza, destacadamente às praias,
rios e lagoas. Assim, em 1981, as duas associações se unem sob uma nova ótica quanto à reivindicação (ibid.; Figura 7).
O tema do equipamento sanitário
tornava-se urgente à medida que, nos bairros da região, surgiam problemas com relação às formas adotadas para o destino do
esgoto. Nas áreas onde os domicílios ligavam-se na rede pública de águas pluviais, a
exemplo do Tijucamar e do Jardim Oceânico, surgiam valas negras nas vias públicas.
Já nas residências com fossas sépticas, havia
a suspeita de contaminação do lençol
freático. Para além desses problemas, o
crescimento urbano da área justificava a implantação de um sistema capaz de atender
todo o bairro. Entretanto, a reivindicação
pp. 163-186
por equipamento sanitário somente assume
maior importância a partir das discussões
acerca da bitributação arcada pelos condomínios. Havia sido estabelecido o compromisso dos grandes empreendimentos imobiliários em implantar compactas estações
de tratamento de esgoto (ETE), porém os
condomínios, além de arcarem com a manutenção desses equipamentos, continuavam a pagar taxas correspondentes ao esgotamento à Companhia Estadual de Água
e Esgoto (Cedae). Segundo Comeford
(1997), a construção do emissário submarino surge, nesse momento, como solução
para as divergências entre os condomínios,
hospitais, hotéis e a Cedae, quanto à fiscalização do funcionamento dessas estações
de tratamento de esgoto. Em 1982, a questão teria sido resolvida pelo referido órgão
público, ao assumir integralmente a manutenção das estações de esgoto dos condomínios (Evangelista, 1989). Entretanto, segundo o engenheiro civil e sanitarista Alaôr
Santiago, até 2004, a manutenção das referidas ETE era custeada pelos condomínios.
Contudo, essa situação ainda persiste.
Assim, a principal reivindicação da
Amabarra tornou-se a implantação de equipamento sanitário na área, surgindo diversas propostas acerca do modelo a ser implantado. Enquanto a Amabarra defendia a
implantação de lagoas de estabilização,
tanto o Poder Público Estadual quanto as
grandes companhias privadas optavam pela
construção do emissário submarino. De um
lado, a adoção do equipamento beneficiava as grandes empresas imobiliárias, à medida que facilitava a expansão urbana do
2osem. 2006
bairro, por outro, a implantação de uma
estação de tratamento de esgoto delimitava a área de expansão dos empreendimentos imobiliários devido à capacidade
máxima de tratamento de efluentes domésticos (ibid.).
A partir de 1983, a Cedae ainda defendia a implantação do emissário, a
Amabarra, juntamente com outras associações civis, propunha a adoção de medidas ecológicas em favor na preservação do
meio ambiente. As associações, portanto,
elaboram um anteprojeto alternativo que
visava à implantação de lagoas de estabilização para o tratamento de esgoto da região (ibid.). Esse sistema significava uma alternativa mais barata e ecológica ante a implantação do emissário submarino, apesar
de demandar uma área de 1,7 km ², representando um investimento de grandes
montantes na compra da terra. Entretanto,
segundo a Secretaria Estadual de Obras e
Meio Ambiente (Soma), a falta de terras
disponíveis na região inviabilizava o projeto. Em 1984, porém, a Comissão Especial de Inquérito (CEI), presidida pelo Vereador Alberto Garcia do Partido Democrático Trabalhista (PDT), e constituída
pela Resolução 264/84, realizada pela
Câmara de Vereadores do Município do
Rio de Janeiro concluiu que não haveria
necessidade de desapropriação, graças à
grande área das terras disponíveis (ibid.).
Cabe ressaltar, contudo, que, segundo o
engenheiro civil e sanitarista Alaôr Santiago, as terras públicas disponíveis se referiam a parcelas de terra espraiadas na região, portanto, inadequadas à implantação
das lagoas de estabilização, que necessitam de imensa área.
Mesmo com o capital para o projeto, o atraso no início das obras de construção da rede de esgoto ocorreu devido às
discussões sobre o destino final do esgoto,
dentro de uma nova perspectiva, segunda a
qual o equipamento sanitário beneficia
toda a cidade, pois que o eixo de expansão urbana ocorre em direção à Baixada de
Jacarepaguá. Assim, em novembro de 1984,
uma nova proposta é lançada, sob a perspectiva de um sistema interligando as Baixadas de Jacarepaguá e Fluminense, em favor da despoluição da Baía de Guanabara.
O sistema seria composto de redes coletoras de esgotos nas baixadas, interligadas,
levando os dejetos para um emissário submarino capaz de atender cerca de cinco
milhões de pessoas (ibid.).
A luta por equipamento sanitário assumiu nova perspectiva, entre 1985 e 1986,
sob a qual o problema do tratamento de
esgoto transcendia os domínios da Barra
da Tijuca, atingindo a cidade do Rio de Janeiro. A reivindicação pretendia de fato o
tratamento do esgoto, não apenas a definição para uma solução ao destino dos
dejetos, a exemplo de outras áreas da cidade. A Amabarra, diante de perspectivas
negativas com relação ao modelo de equipamento sanitário a ser adotado, propõe
a implantação das lagoas de estabilização,
cuja função seria tratar o esgoto a ser lançado ao mar pelo emissário submarino.
Assim, para a construção das lagoas, a Prefeitura do Município do Rio de Janeiro deveria conceder os terrenos, que estariam
pp. 163-186
2osem. 2006
175
176
disponíveis por doação ou desapropriação, onerando a proposta. Finalmente, em
sete de março de 1986, decidiu-se pela
construção do emissário submarino na
Barra da Tijuca, juntamente com uma estação de tratamento preliminar de esgoto
que, no entanto, eliminaria apenas 10% da
carga poluidora (ibid.). De fato, o movimento reivindicativo se fortaleceu em setembro de 1986, quando a União, juntamente com a Famerj (Federação das Associações de Moradores do Estado do Rio
de Janeiro), se posicionaram contra a
Cedae e a Secretaria Estadual de Obras e
Meio Ambiente (Soma). Essa era a primeira
vez que um assunto de estado era deslocado para a esfera federal (Pontes, 2002).
As obras, que aguardavam a licitação
no segundo semestre de 1986 com conclusão prevista para março de 1987, contrariavam a vontade das associações envolvidas
no movimento reivindicatório. Assim, a decisão foi instaurar um processo na 9ª Vara
de Fazenda Pública intimando o Serviço de
Patrimônio da União (SPU) a se manifestar
sobre a construção do emissário submarino, pois que o esgoto da região comprometeria a qualidade das águas territoriais. O
processo é concedido à Procuradoria da
República, que transfere a competência ao
governo do estado, sob a liderança de
Moreira Franco, que manteve a determinação
inicial. A alternativa final das associações de
moradores da Barra da Tijuca e Jacarepaguá,
juntamente com a Famerj, foi a de promover uma Ação Civil Pública contra a Cedae.
O benefício concedido foi o adiamento
do início das obras (Evangelista, 1989).
pp. 163-186
O início das obras do emissário, já
com uma estação de tratamento de esgotos, era previsto para o primeiro trimestre
de 1988. Contudo, apenas em 1990 foram
estabelecidos os critérios básicos para a
execução do projeto, por meio da assinatura de um convênio entre o Ministério Público, entidades comunitárias e órgãos públicos estaduais, como: Companhia Estadual de Águas e Esgoto (Cedae), Fundação
Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (Serla) e Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (Feema) (Pontes,
2002). Desse momento até 2001, há pouco avanço na resolução dos conflitos sociais, políticos e técnicos em torno do
problema do saneamento na Baixada de
Jacarepaguá.
O edital da Prefeitura, lançado em
setembro de 1999 pela Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos (SMO)
determinava que: em até quatro anos 90%
dos imóveis da região fossem ligados na
rede de água e de esgoto; 80% de todos
os dejetos fossem tratados antes de enviados para alto-mar; e o prazo de concessão
fosse de 20 anos. Já o projeto do governo
do estado previa, em dois anos, a construção de emissário com cinco quilômetros de
extensão. Seriam feitos ainda 286 quilômetros de rede coletora, seis elevatórias e uma
estação de tratamento de esgoto, na Avenida Ayrton Senna, com capacidade para receber até 2,8 metros cúbicos de material por
segundo. A empresa escolhida seria aquela
que oferecesse o menor preço pela obra. Em
meio a isso, o governo do estado ameaçava
ir à Justiça, caso a prefeitura insistisse em
2osem. 2006
lançar o edital para a construção do emissário submarino da Barra da Tijuca, baseandose em legislação específica.
Comparando ambas as propostas,
vê-se que a proposta do município era
mais flexível, pois, o edital da prefeitura
permitia que as empresas vencedoras decidissem sobre a obra. Havia, portanto,
dois editais de licitação, mas nenhuma
obra. Enquanto o governo do estado
anunciava para março de 2001 o início das
obras de construção do emissário submarino da Barra da Tijuca, a prefeitura iniciava um processo de concorrência com o
mesmo objetivo. À época, os Secretários
Municipais de Meio Ambiente, Eduardo
Paes, e de Obras, Eider Dantas, promoveram uma audiência pública na sede da Prefeitura para divulgar os termos do edital.
Contudo, permaneciam as divergências. O
então Secretário Estadual de Saneamento,
Luiz Henrique Lima, afirmava que, pela Lei
Estadual Complementar 87/97, cabia ao
governo do estado estabelecer as regras
de concessão. Assim, em 12 de janeiro de
2001 foi publicado em Diário Oficial comunicado em que o governo do estado
reafirmava sua competência sobre o assunto, mesmo porque o processo de escolha
da empresa estava em andamento. Por sua
vez, o então Subsecretário Municipal de
Obras, Cláudio Albuquerque, defendia
que a proposta da Prefeitura – que previa
a exploração por concessão a terceiros –
era perfeitamente legal. O argumento se
baseava na Constituição de 1988, que
garantiu ao município o poder de legislar
sobre o uso do solo. O edital do município,
segundo ele, seria uma garantia de que as
obras sairiam do papel.
Nesse mesmo período, apesar dos
conflitos entre as esferas públicas municipal e estadual, no que concerne ao projeto
de saneamento da Baixada de Jacarepaguá
e de construção do emissário submarino da
Barra da Tijuca, a prefeitura e o governo do
estado começaram a se entender e a alinhavar acordos na área de Meio Ambiente.
Durante debate promovido pelo jornal O
Globo, em 11 de janeiro de 2001, os Secretários de Meio Ambiente do estado e do
município, André Corrêa e Eduardo Paes,
respectivamente, acertaram parceria na
administração das lagoas da Baixada de
Jacarepaguá, do Parque do Maciço da Pedra Branca, etc. Igualmente, os dois secretários combinaram a municipalização dos
rios que começam e terminam na capital,
bem como parcerias voltadas para a educação ambiental e a reciclagem de lixo em
comunidades carentes. Os secretários também decidiram continuar com as medições
da qualidade da água do mar isoladamente, mas com a divulgação conjunta dos dados, sempre obedecendo às informações
que forem mais restritivas.
Uma vez reafirmada a competência do
governo do estado sobre a questão do esgotamento sanitário na região, ganhava destaque seu edital para a “concessão pública
para os serviços de operação dos sistemas
de abastecimento de água, de coleta e tratamento de esgoto na Baixada de Jacarepaguá, Barra da Tijuca e Recreio dos Bandeirantes”, incluindo as “áreas carentes”, lançado em 14 de julho de 2000, que tinha por
pp. 163-186
2osem. 2006
177
objetivo selecionar a empresa concessionária que se responsabilizaria por:
[...] rede coletora, tratamento e destino final
dos esgotos sanitários; implantação, manutenção e operação da distribuição de água
potável, (...), devidamente obedecida a legislação em vigor, em especial a ambiental.
(Governo, 2000)
178
Assim, se, por um lado, após quase
20 anos de luta pela implantação de equipamento sanitário na região, surgia uma
proposta concreta de melhoria da qualidade de vida e do meio ambiente, por outro lado, diversos impasses nortearam a proposta do governo do estado, desde críticas ao edital, por parte dos movimentos sociais através de seus representantes, até
ações civis contra irregularidades no andamento das obras, por parte do Legislativo e
do Judiciário (Silva, 2004).
Finalmente, em 21 de fevereiro de
2001, o então governador Anthony Garotinho assinou os contratos com as empreiteiras vencedoras para iniciar o Programa de
Despoluição e Saneamento Básico da Baixada de Jacarepaguá, formando-se o Consórcio Barra Nova, composto pelas construtoras Norberto Odebrecht e Carioca Engenharia. A primeira fase do projeto consistia
na construção de uma estação de tratamento com capacidade para receber 2.000 L
de esgoto por segundo. A estação seria ligada ao emissário, que tem oito quilômetros de extensão, sendo cinco deles
submersos. Além do emissário, seriam
construídos 286 quilômetros de redes de
esgoto em 60 mil residências e mais 11
pp. 163-186
elevatórias. A obra previa ainda a instalação
de 29 mil hidrômetros. A meta era atender,
em 24 meses, 160 mil moradores da Barra
da Tijuca e 477 mil na Baixada de Jacarepaguá. A execução das obras seria acompanhada pela Agência de Desenvolvimento
da Baixada de Jacarepaguá (AD-JA), formada de representantes dos bairros envolvidos
nas obras (Governo, 2000).
O programa, cujas obras teriam início
em meados de março com previsão de término de dois anos, ou seja, março de 2003,
teve suas obras interrompidas e adiadas várias vezes, ora por falta de condições climáticas favoráveis ora por causa de dívidas
com construtoras. Note-se, contudo, que o
principal problema assenta-se na proposta
de não tratar a região como um todo. Segundo o engenheiro civil e sanitarista Alaôr
Santiago,
[...] essa obra não atende toda a bacia
hidrográfica da região. Por exemplo, o Recreio está fora, a Barra é só até a altura do
emissário. Quase 50% de Jacarepaguá também está fora e a bacia hidrográfica é uma
só. (Tubos, 2004)
A esse despeito, ressalta-se que com
relação à área de abrangência do projeto,
o edital que orienta as obras do referido
programa estabelece que a área de concessão compreende a Região da Barra da
Tijuca (XXIV R. A.) e a Região de Jacarepaguá (XVI R. A.), abrangendo uma área de
29.000 ha, incluindo os bairros do Recreio
dos Bandeirantes, de Vargem Grande e de
Vargem Pequena. Contudo, ainda conforme Alaôr Santiago, quase 2/3 da Região de
2osem. 2006
Jacarepaguá não será beneficiada com o
projeto, sendo que aproximadamente 70%
despejam esgoto in natura nos corpos
d’água da região. Isso equivale a dizer que,
numericamente, os efluentes domésticos
e industriais que hoje poluem os corpos
hídricos, muito provavelmente, continuarão a fazê-lo após a conclusão das obras.
Igualmente, para o engenheiro, o fato de
a prefeitura estar executando o saneamento no Recreio dos Bandeirantes e o governo do estado, na Barra da Tijuca e em
Jacarepaguá, não colabora para uma solução definitiva para o problema da degradação ambiental do complexo lagunar da
região, uma vez que deveria haver integração entre esses sistemas de esgotamento (Treiger, 2003).
Portanto, se a princípio acreditavase que, com o início das obras, em 2001,
estaria assegurado o cumprimento das
promessas de décadas de reivindicação por
saneamento ambiental na região, desde os
anos 80, parece que, até o presente momento, está afastada a hipótese de conclusão dessas obras em curto prazo. Isso porque, segundo a Cedae, hoje, a previsão para o término do emissário submarino e da
ETE é abril e setembro de 2006, respectivamente, quando estará concluída a primeira etapa das obras de esgotamento sanitário do Programa de Despoluição e Saneamento Básico da Baixada de Jacarepaguá,
que vêm sendo executadas pela Secretaria
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano (Semadur), através da Cedae. De acordo com a referida Companhia, quando todas as obras do programa de saneamento
estiverem concluídas, o novo sistema não
apenas beneficiará os cursos hídricos da região, impedindo o atual lançamento de
2.800 litros de esgoto in natura por segundo, mas também 677 mil habitantes da região e, daqui a 10 ou 15 anos, cerca de 1,2
milhões de habitantes (Emissário, 2006).
Note-se que, conforme ressaltou Otavio
Leite, então presidente da Comissão Especial Pró-Emissário da Alerj, caso as obras
não sejam concluídas em 2006 poderá haver prejuízos para os Jogos Pan-Americanos
de 2007, e afetar o sonho de sediar a próxima Olimpíada (Comissão, 2004).
A singularidade do movimento de reivindicação na Barra da Tijuca, de acordo
com Evangelista (1989), em comparação
aos demais movimentos de mesmo caráter
em outras cidades brasileiras, expressa uma
alternativa para o processo de adoção do
modelo de tratamento de esgoto no país.
De fato, a discussão acerca do emissário
submarino na Barra da Tijuca tem origem
na precariedade dos emissários existentes
no litoral brasileiro8. O movimento preocupou-se, não apenas com a poluição da
praia, mas, principalmente, com o tratamento de esgoto, daí o fato de a reivindicação
enfocar o caráter ecológico presente no
processo de ocupação urbana da área, graças aos recursos naturais, como a praia, os
rios, as lagoas, e as montanhas. Na Barra da
Tijuca, devido à ideologia que permitiu o
modelo de expansão urbana adotado, sobressaiu-se a questão ecológica. Recentemente, a reivindicação por equipamento
sanitário adequado na Baixada de Jacarepaguá, especialmente na Barra da Tijuca,
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vem recebendo destaque pelo principal
representante político da sociedade civil
organizada na luta pelo saneamento na região, a Comissão Especial Pró-Emissário,
da Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro (Alerj), presidida pelo deputado estadual André Luiz Lazaroni de Moraes. 9 A
comissão vem realizando, desde 2003, diversas audiências públicas no sentido de
acompanhar o andamento das obras de saneamento na região (Quelhas, 2004). Entretanto, essas ações foram incapazes de
evitar os diversos problemas surgidos desde o início das obras.
De fato, os problemas com relação à
execução das obras para implantação de
equipamento sanitário na Região da Barra
da Tijuca e Jacarepaguá vêm conduzindo ao
surgimento de ações por parte, tanto de
agentes sociais, através de suas entidades
representativas, como de agentes políticos, especialmente das esferas governamentais do Legislativo e do Judiciário. Por
exemplo, cinco entidades, que fazem parte da Comissão Comunitária de Acompanhamento das Obras de Saneamento, elaboraram um relatório, no qual acusam o
governo do estado de alterar o projeto
original, comprar equipamentos impróprios e utilizar materiais inadequados na
execução dos serviços. Segundo esse relatório, algumas áreas de Jacarepaguá e
Barra da Tijuca foram suprimidas do projeto de saneamento, após o processo de
licitação. De fato, o então Secretário Estadual de Saneamento e Recursos Hídricos, Luiz Henrique Lima, reconheceu haver
mudanças, mas garantiu que outras novas
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áreas foram incluídas no programa. Mais
ainda, de acordo com Kléber Machado,
então presidente da Associação Barralerta,
a Comissão Comunitária nunca foi autorizada a vistoriar os canteiros de obras nem
teve acesso aos projetos de execução (Saneamento, 2001). Essa denúncia foi confirmada por Alaôr Santiago, engenheiro
civil e sanitarista e membro da referida
comissão, que afirmou não ter conseguido, em 2001, reunir-se com as secretarias
estaduais sequer uma vez (Rabelo, 2002).
Note-se que, até 2004, segundo Alaôr
Santiago, a Comissão Comunitária de
Acompanhamento das Obras de Saneamento, não teve acesso nem ao cronograma físico-financeiro nem aos projetos
de execução. Tampouco se reuniu com os
responsáveis pelas obras para um debate
técnico, desde sua criação em dezembro
de 2000. Assim sendo, parece que não há
transparência quanto à execução das obras
de saneamento na região, uma vez que o
governo do estado não vem permitindo
um controle social por parte da referida
comissão.
Dentre os problemas anteriormente
mencionados, destacam-se: a) ausência
de transparência no desenvolvimento do
projeto, pois a Comissão Comunitária de
Acompanhamento das Obras de Saneamento não teve acesso aos projetos de execução, nem foi autorizada a vistoriar os canteiros de obras; b) ausência de EIA-Rima
(Estudo e Relatório de Impacto Ambiental) para a obra do emissário submarino;
c) compra e utilização de materiais impróprios na execução dos serviços; d) ausência
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de projeto articulado para recuperação das
lagoas; e) adiamento da solução para os
esgotos dos bairros do Recreio dos Bandeirantes, de Vargem Grande e de parte de
Jacarepaguá; f ) ausência de equacionamento para o destino final do lodo gerado
na Estação de Tratamento de Esgoto (ETE)
(Silva, 2004).
Enfim, a questão do saneamento na
Região da Barra da Tijuca, na Baixada de
Jacarepaguá, exprime de maneira clara a
contradição existente no processo de
ocupação do tecido urbano dessa região,
uma vez que, ainda hoje, passados quase
37 anos da implantação do Plano Lúcio
Costa, de 1969, não há uma resolução
satisfatória, ante os diversos atores sociais,
para o problema dos esgotos domésticos
e industriais lançados diariamente no sistema lagunar da região.
Conflitos socioambientais
identificados
Os conflitos socioambientais, conforme
definido anteriormente, referem-se às disputas entre os diversos atores sociais de
uma localidade em função de divergências
de interesses ante determinado impacto
ambiental. Assim sendo, identificam-se alguns conflitos socioambientais relacionados, direta ou indiretamente, com o problema do saneamento ambiental na Baixada
de Jacarepaguá, especialmente na Região da
Barra da Tijuca (XXIV R. A.).
O primeiro refere-se ao fato de a implantação de equipamento sanitário na região
vir sendo, desde os anos 80, o principal
objeto gerador de conflitos entre a população e o governo do estado, bem como
entre o poder público municipal e o estadual. Se, inicialmente, a partir de 2001,
acreditou-se que o problema da falta de saneamento seria solucionado a curto prazo,
hoje, o atraso no cronograma de obras
deflagra a provável prorrogação desses
conflitos socioambientais.
O segundo conflito socioambiental
trata da relação conflituosa entre a administração pública estadual e a comunidade
local. Cabe ressaltar o fato de ainda hoje
haver a bitributação quanto aos serviços de
coleta e de tratamento de esgotos domésticos. Apesar das diversas ações civis no
sentido de extinguir a cobrança da Cedae
por esses serviços, que o referido órgão não
presta, uma vez que apenas o abastecimento de água é garantido à população, em
detrimento da coleta e do tratamento de
esgoto sanitário, segundo o engenheiro civil e sanitarista Alaôr Santiago, os condomínios da Barra da Tijuca ainda custeiam as
suas estações de tratamento de esgoto (ETE)
e pagam as taxas cobradas pela Cedae pelos serviços referentes ao esgoto sanitário.
Entretanto, devido ao alto custo da manutenção dessas estações e do deslocamento do lodo produzido para o depósito sanitário em Gramacho, é comum o lançamento dos esgotos sanitários in natura das
lagoas da região à noite, inclusive pela própria Cedae (Bredariol, 1997).
Já o terceiro conflito retrata as divergências entre as esferas públicas municipal
e estadual, responsáveis pelo lançamento
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do edital que regeria a implantação do
programa de saneamento ambiental na região. É provável que a disputa pelo controle dos serviços de coleta e de tratamento de esgotos sanitários na região se deva
ao fato de a comunidade local ser representada pelas classes mais ricas, que garantiriam o retorno do investimento financeiro público por meio do pagamento de taxas desses serviços, incluindo o aumento
futuro de tributação.
Conclusões
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A análise dos conflitos socioambientais anteriormente descritos confirma o alto valor
do preço da terra na Barra da Tijuca como
objeto de consumo e de controle urbano.
Enquanto a transformação da região em
bairro de status garantiu o sobrelucro aos
incorporadores imobiliários, por meio da
venda de imóveis às classes mais abastadas,
a restrição do acesso à terra pelas classes
pobres revela uma forma de controle do espaço urbano evidenciado pelo aumento do
número de favelas na região, que reflete nitidamente a segregação socioespacial que
vem ocorrendo e que tende a aumentar,
caso não haja uma proposta de mitigação
desse problema socioambiental.
De fato, o processo de ocupação da
região, comandado pelas grandes empresas
imobiliárias, dependeu essencialmente da
implantação da rede de abastecimento de
água, de gás e de energia elétrica, e do sistema viário, pois, no que tange à coleta dos
esgotos sanitários domésticos houve opções, ora da fossa séptica, ora das compactas estações de tratamento de esgoto.
Destarte, a falta de rede de coleta, tratamento e destino final dos efluentes sanitários permitiu, nesse caso, a deterioração
da qualidade das águas do Complexo
Lagunar da Baixada de Jacarepaguá (Silva,
2004). Nota-se, portanto, um descompasso entre os investimentos nos setores
de saneamento ambiental e os demais setores de infra-estrutura urbana na região,
apesar dos esforços da comunidade e do
poder público em minimizar essa crítica
situação ambiental.
Enfim, é nítida a similaridade entre a
realidade socioambiental da Região da
Barra da Tijuca e a de outras, nas grandes
cidades brasileiras, onde o cenário de
crescimento urbano tem sido impulsionado por objetivos econômicos em busca
da maximização da rentabilidade através
da valorização do preço da terra, ainda
que em detrimento da qualidade dos recursos naturais.
Gabriela da Costa Silva
Arquiteta e urbanista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestre com louvor em urbanismo
pelo Prourb/FAU/UFRJ. Doutoranda em Planejamento e Gestão Ambiental pelo Programa de PósGraduação em Geografia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
[email protected]
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Notas
(1) Fazem parte da XXIV R.A. os bairros: Barra da Tijuca; Recreio dos Bandeirantes; Vargem
Grande; Vargem Pequena; Camorim; Joá; Itanhangá; e Grumari. Os bairros de Vargem
Grande, Vargem Pequena e Camorim são áreas que ainda conservam alguns traços rurais.
Já Prainha e Grumari são áreas preservadas de qualquer ocupação, quase virgens. O bairro da Barra da Tijuca ocupa 36 km², aproximadamente a quinta parte da área total da XXIV
R.A.
(2) O novo centro de Santa Cruz constava no Plano Doxiadis, de 1963.
(3) Notem-se os condomínios residencias: Village Oceanique, Terrazas da Barra, Nova Ipanema,
Novo Leblon, Atlântico Sul, Riviera dei Fiori e Barramares. Igualmente, propiciou o aumento da freqüência de moradores de outras áreas da cidade em busca de lazer, fazendo
surgir, assim, diversos clubes, como: Fazenda Clube Marapendi; Clube Canaveral; Riviera
Country Clube; Nevada Praia Clube; Vivendas Clube da Barra; Oásis Clube do Rio de
Janeiro; Week End; Edifício Fanny; e Country Clube Caça e Pesca. Entretanto, alguns desses transformaram-se em condomínios residenciais (Gonçalves, 1999).
(4) Entre 1980 e 1983, durante a gestão do governador Chagas Freitas, a Companhia Estadual
de Água e Esgoto (Cedae) inaugurou a Adutora da Barra, para atender à demanda crescente da região. Igualmente, a Companhia Estadual de Gás (CEG) implantou a canalização de
gás (Gonçalves, 1999).
(5) Em 1980, havia 23.485 habitantes no bairro da Barra da Tijuca contra 5.642 no Recreio dos
Bandeirantes. Em 1960, esse número cresceu para 82.702 e 20.414 habitantes, respectivamente (Anuário, 1997).
(6) A inserção de Copacabana deve-se ao fato de possuir a segunda maior densidade
populacional no município do Rio de Janeiro.
(7) O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) é obtido pela média aritmética
simples de três índices referentes às dimensões Longevidade (IDHM-Longevidade), Educação (IDHM-Educação) e Renda (IDHM-Renda) (IPP, 2001c).
(8) Entre os grandes emissários brasileiros, destacam-se os seguintes: Santos (SP); Ipanema
(RJ); Salvador (BA); Fortaleza (CE); Porto Alegre (RS); Maceió (AL); São Luiz (MA); Manaus
(AM) (Evangelista, 1989).
(9) Criada em 2003, para acompanhar o Programa de Saneamento da Barra da Tijuca,
Jacarepaguá e Recreio, a Comissão Especial Pró-Emissário organizou audiências públicas
e vistorias, para cobrar da Cedae a execução do cronograma físico-financeiro da obra. “A
comissão teve um peso político importante para garantir o andamento dessas obras, que
são fundamentais para a região”, analisa Otávio Leite, então deputado estadual, atual
vice-prefeito da cidade do Rio de Janeiro, que idealizou e presidiu a comissão até 2004
(Quelhas, 2004).
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Recebido em ago/2006
Aprovado em set/2006

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