Título Segurança alimentar - Instituto de Estudios del Hambre (ieh)

Título Segurança alimentar: evolução conceitual e ação das políticas
públicas na América Latina
Antonio César Ortega
Carlos Eduardo Vian
Ebenézer Pereira Couto
Niemeyer de Almeida Filho
Walter Belik
Resumo
O artigo trata da evolução do conceito de segurança alimentar a partir do processo histórico de
enfrentamento por parte de governos nacionais e organismos multilaterais das condições de
insuficiência alimentar. Há uma síntese da natureza das políticas decorrentes deste processo,
particularmente aquelas adotadas na América Latina. Ao final, há uma breve avaliação dos
principais resultados dessas políticas.
Palavras-chave: segurança alimentar; políticas públicas; pobreza; desenvolvimento sócioeconômico; equidade.
Abstract
This article deals with the evolution of the food security concept from the historical process
perspective of confronting alimentary insufficiency conditions by national governments and
multilateral organisms. There is a synthesis of the nature of policies derived from this process,
particularly those adopted in Latin America. At the end, there is a brief evaluation of the main
results of these policies.
Key Words: food security; public policies; poverty; social economic development; equity
1. INTRODUÇÃO
Segurança Alimentar é um conceito que vem sendo construído ao longo das últimas
décadas, na medida em que o enfrentamento do problema da fome exigia amplitude de ações
de governos, organismos multilaterais, ONGs e movimentos sociais organizados. A expressão
“segurança alimentar” ganhou destaque no Pós-Segunda Guerra, particularmente na Europa,
traduzindo à idéia de que, para fazer frente à fome, era preciso aumentar a oferta de alimentos
de maneira auto-suficiente. Portanto, além de atender às necessidades de sua população,
assegurar a segurança alimentar demandava ações que tivessem em conta a balança comercial
dos países.
Este foco na oferta deveu-se aos efeitos deletérios de duas grandes guerras sobre a base
produtiva das principais agriculturas européias. Difundiu-se, assim, a chamada Revolução
Verde, criando-se um forte aparato de apoio aos agricultores (crédito e assistência técnica)
para elevação da produção e da produtividade1. Podemos concluir, pois, que a questão da
segurança alimentar naquele momento estava ligada exclusivamente à capacidade de produção
de alimentos por parte dos diversos países.
1
Nos países desenvolvidos estas políticas geraram um aparato de incentivos e instrumentos que levaram à
superprodução de alimentos, reserva de mercado interno e fizeram destes países exportadores de alimentos
subsidiados.
A forte crise da oferta de alimentos do inicio da década de 1970, com sucessivas
quebras de safras devido a problemas climáticos, particularmente na África, fez disparar
novamente o sinal de alerta e motivou a realização da I Conferencia Mundial de Alimentação,
promovida pela FAO, em 1974. Como resultado dos debates e acordos, o objetivo estabelecido
era de que:
... ao término de uma década, não haja nenhuma criança que tenha que se conformar sem ter satisfeito sua fome,
nenhuma família que tema pelo pão do dia seguinte, e que nem o futuro nem a capacidade de nenhum ser
humano sejam prejudicados pela má nutrição. (FAO/WFS/TECH96/7:1996/32)
As prioridades estabelecidas foram as seguintes: ampliar a pesquisa agronômica;
intensificar a produção de alimentos e a utilização de insumos modernos; melhorar as
atividades de extensão e capacitação aos agricultores; desenvolver políticas e programas para
melhorar a nutrição; implementar a carta mundial dos solos e de avaliação do potencial de
produção das terras; ordenamento científico das águas, irrigação, armazenamento e luta contra
as inundações; ampliar o papel da mulher; equilíbrio entre a população e oferta de alimentos;
fomento da indústria de sementes; redução dos gastos militares para aumentar a produção de
alimentos; ajuda alimentar às vítimas de guerras coloniais na África; criação do Sistema
Mundial de Informação e Alerta sobre a Alimentação e a Agricultura; melhoria das condições
de acesso ao comércio internacional de alimentos. (FAO/WFS/TECH96/7:1996/32-34).
Portanto, pode-se perceber que os resultados da Conferência ainda refletiam o entendimento
de que a segurança alimentar estava estritamente ligada à produção agrícola.2
Mas a persistência da fome levou a discussão sobre a segurança alimentar a novos
rumos. Pois, ainda que a existência de significativos estoques de alimentos fosse um fato,
particularmente nos países desenvolvidos, o problema estava longe de ser resolvido. Com isto,
o foco do debate desloca-se para a garantia do acesso da população aos alimentos, e o tema da
segurança alimentar deixa de ser visto pela ótica estritamente produtiva agregando-se a
questão da distribuição. É precisamente neste contexto que o conceito de segurança alimentar
é ampliado e, na XII Conferencia Mundial, em 1989, a FAO propôs que:
O objetivo final da Segurança Alimentar Mundial é assegurar que todas as pessoas tenham, em todo momento,
acesso físico e econômico aos alimentos básicos de que necessitam (...) a segurança alimentar deve ter três
propósitos específicos: assegurar a produção alimentar adequada; conseguir a máxima estabilidade no fluxo de
tais alimentos e garantir o acesso aos alimentos disponíveis por parte dos que os necessitam. (Menezes:2001:55)
Em 1996 foi realizada nova Conferência Mundial da Alimentação, reafirmando-se o
direito de todos ao acesso a alimentos seguros e nutritivos. Chefes de Estado e membros de
governo presentes à conferência comprometeram-se a realizar esforços permanentes para
erradicar a fome em todos os países. O objetivo era reduzir pela metade o número de pessoas
subalimentadas e erradicar a fome até 2015. Deste debate, originou-se a Declaração de Roma
sobre a Segurança Alimentar Mundial e o Plano de ação da Cúpula Mundial da Alimentação
(CMA), que estabeleciam as bases para diversas trajetórias. A meta era atingir um objetivo
comum: - segurança alimentar a nível individual, familiar, nacional, regional e mundial. De
acordo com o documento:
Existe segurança alimentar quando as pessoas têm, a todo o momento, acesso físico e econômico a alimentos
seguros, nutritivos e suficientes para satisfazer as suas necessidades dietéticas e preferências alimentar, a fim de
levarem uma vida ativa e sã. (Conferencia Mundial da Alimentação, 1996: 40)
2
Deste modo, os compromissos e as resoluções acordados na Conferência, proclamados na Declaração
Universal sobre a Erradicação da Fome e Má Nutrição voltam-se basicamente para o aumento da oferta
alimentar e para as atividades de socorro alimentar.
2
Na Declaração final da Conferência reconhece-se que a pobreza é a maior causa da
insegurança alimentar3 e que os Governos signatários da Conferência, com colaboração da
sociedade civil, deveriam assumir os seguintes compromissos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Garantir um ambiente político, social e econômico propício, destinado a criaras melhores condições
para erradicar a pobreza e para uma paz duradoura, baseada numa participação plena e igualitária de
homens e mulheres, que favoreça ao máximo a realização de uma segurança alimentar sustentável para
todos;
Implementar políticas que tenham como objetivo erradicar a pobreza e a desigualdade e melhorar o
acesso físico e econômico de todos, a todo o momento, a alimentos suficientes e, nutricionalmente
adequados e seguros, e sua utilização efetiva;
Adotar políticas e práticas participativas e sustentáveis de desenvolvimento alimentar, agrícola, da
pesca, florestal e rural, em zonas de alto e baixo potencial, as quais sejam fundamentais para assegurar
uma adequada e segura provisão de alimentos tanto a nível familiar, como nacional, regional e global,
e também para combater as pragas, a seca e a desertificação, tendo em conta o caráter multifuncional
da agricultura;
Assegurar que as políticas de comércio internacional de alimentos e outros produtos contribuam para
fomentar a segurança alimentar para todos, através de um sistema comercial justo e orientado ao
mercado;
Prevenir e estar preparados para enfrentar as catástrofes naturais e emergências de origem humana e
atender às necessidades urgentes de alimentos de caráter transitório, de modo a encorajar a
recuperação, reabilitação, desenvolvimento e capacidade de satisfazer necessidades futuras;
Promover uma distribuição e uma ótima utilização de investimentos públicos e privados para promover
os recursos humanos, os sistemas alimentares, agrícolas, pesqueiros e florestais sustentáveis e o
desenvolvimento rural em áreas de alto e baixo potencial;
Executar, monitorar, e dar prosseguimento a este Plano de ação, a todos os níveis, em cooperação com
a comunidade internacional;4
Entretanto, diagnósticos posteriores da FAO apontaram para o atraso no cumprimento
dos objetivos traçados pelo Plano de Ação da Cúpula Mundial da Alimentação (CMA) e
propuseram a realização de uma nova Cúpula Mundial de Alimentação – 5 anos depois (CMA
–5ad) com o objetivo central de obter dos governos uma reafirmação de seu compromisso com
relação ao cumprimento das metas originais. Ainda que muitos governos tenham manifestado
disposição a participar do esforço, o fizeram sob a restrição de que o debate sobre a
Declaração e o Plano de Ação de 1996 não fosse reaberto (VALENTE 2002).
A análise da conjuntura mundial na década de 1990 deixa evidente que ações
contraditórias foram sendo implantadas pelos diferentes governos. Vários dos compromissos
assumidos na Conferência Mundial de 1996 têm sido usados de forma a obstruir a construção
de um aparato adequado de Segurança alimentar no âmbito mundial.
Por outro lado, as políticas de comércio internacional dos países desenvolvidos
continuam a impor restrições às exportações de alimentos das nações em desenvolvimento,
causando assim problemas de geração de emprego e renda nas áreas produtoras de alimentos
para a exportação.5 Já com relação aos itens de qualidade dos alimentos, materializados no
Codex Alimentarius, muitos dos países em desenvolvimento ainda não estão capacitados para
3
Donde, as políticas públicas deveriam ser dirigidas a “erradicar a pobreza e a desigualdade, melhorar o acesso
físico e econômico de todos, e a todo o momento, a alimentos suficientes, nutricionalmente adequados e seguros,
assim como à sua utilização eficiente” (Cúpula Mundial de Alimentação,1996:3).
4
Outros elementos específicos foram incorporados ainda ao conceito de segurança alimentar: a qualidade (física,
química, biológica, nutricional); o direito à informação e a valorização das opções culturais; utilização de
recursos de maneira sustentável.
5
Um exemplo são os problemas que o Brasil vem enfrentando com a conjuntura do mercado de soja e carne
bovina.
3
atender aos padrões. Estes, na pratica, terminam se transformando em novas restrições
comerciais no âmbito internacional.
Pode-se dizer que a crescente preocupação dos consumidores das nações desenvolvidas
com a alimentação de qualidade, sem agrotóxicos, que não agride o meio-ambiente, etc., está
se transformando em uma forma de diferenciar produto, atendendo a nichos de mercado
específicos e de alta renda. Os impactos destas novas técnicas nas regiões produtoras ainda
precisam ser mais bem estudados, mas alguns trabalhos têm indicado que os agricultores e
suas famílias têm tido benefícios reduzidos. As grandes redes de supermercado e as
certificadoras são os grandes ganhadores até agora.
Pode-se concluir, para fechar esta introdução ao tema, que ainda existe uma distância
muito grande entre o discurso dos governantes e os reais interesses de cada país. Os
compromissos assumidos na Conferência Mundial estão longe de serem cumpridos e, como foi
discutido, muitos são contrários aos interesses de nações ou de grupos econômicos específicos.
É preciso estudar mais profundamente essas questões de qualidade, valorização,
sustentabilidade, entre outras que têm sido utilizadas apenas como armas de concorrência,
tanto no mercado interno como no externo. Esses temas, e as ações que deles decorrem,
impendem o acesso das pessoas a alimentos de qualidade e comprometem a geração de renda.
2. Programas Sociais6
De modo geral, as políticas sociais são apresentadas pelos governantes ou em trabalhos
acadêmicos como “compensatórias” visando, por definição, re-estabelecer a igualdade de
condições entre todos os cidadãos. Por princípio ético, considera-se que o destino não deu
oportunidades iguais a todos os indivíduos e que cabe ao Estado compensar aqueles
desafortunados. Em tese, o Estado deve amparar todos os cidadãos, sem discriminação,
embora a natureza da proposta de política social seja diferenciadora, assumindo que os
indivíduos não são iguais, e que os mais necessitados devem ter uma atenção relativamente
maior do Estado.
Esse padrão de política social surgiu nos países desenvolvidos no século XX como
resposta a necessidade de garantir direitos. A garantia de direitos como educação e saúde
levou a universalização de determinados serviços que passaram a ser oferecidos pelo Estado.
Vale lembrar que esses direitos sociais apareciam em diversos países como uma extensão dos
direitos civis e políticos proclamados na Declaração Universal dos Direitos do Homem, cuja
inspiração remonta a 1789.
No Brasil, a introdução desses direitos ocorreu historicamente com o Estado Novo.
Silva (2004) chama a atenção para o fato de que a implementação e expansão dos direitos do
cidadão no Brasil se deram pela inserção do indivíduo no mercado de trabalho, dentro da ótica
das corporações tuteladas pelo aparelho de Estado.Vanderborght & Van Parijs (2006)
destacam que no caso dos Estados Unidos a mobilização da sociedade em torno da questão dos
direitos civis nos anos 1960 levou a ampliação e reforma das políticas sociais7.
Contudo, com a crise financeira do Estado a partir dos anos 1970, parte importante dos
chamados serviços públicos que visavam suportar o exercício desses direitos passaram a ser
explicitamente tratados como mercadoria. Educação, saúde universal e outros direitos foram
6
Esta parte foi extraída, com alterações, do artigo “Políticas Públicas, Pobreza Rural e Segurança Alimentar” de
autoria de Walter Belik publicado na Revista Eletrônica Carta Social e do Trabalho do Instituto de Economia da
Unicamp, número 4, dezembro de 2006.
7
Abrindo espaço para as propostas de instituição de um Imposto Negativo como aquele proposto por Milton
Friedman e sua evolução para a renda mínima ou renda básica.
4
sendo paulatinamente cortados das atribuições elementares do Estado, introduzindo-se a
perspectiva das políticas “compensatórias”.
Todavia, diante da persistência da situação de pobreza na maior parte dos países, em
um período de crescimento do comércio internacional e disseminação de novas tecnologias
como foi o das duas últimas décadas, os órgãos de fomento internacionais lançaram uma nova
agenda reformadora. Com isso foram incluídas novas atribuições para as políticas sociais, que
além de compensatórias passaram a ser também emancipatórias. Segundo Gimenez (2005), o
objetivo colocado pelas agências multilateriais nos anos 1980 era “articular a dinâmica dos
mercados nacionais de trabalho e uma política social compatível com os imperativos
econômicos” (p. 19).
É interessante mencionar que, nesse mesmo período, uma visão mais abrangente das
causas e encaminhamentos para a questão da pobreza estava sendo apresentada por Amartya
Sen. As propostas de Sen influenciaram o desenvolvimento de políticas sociais nacionais e
terminaram por se constituir como pilares de sustentação das estratégias de combate à pobreza
das agências multilaterais. Segundo Sen, para entender a pobreza seria necessário entender as
relações de titulação (“entitlement relations”), entendendo essas como um conjunto de direitos
encadeados - partindo dos direitos mais simples sobre a propriedade de terras e sobre o seu
próprio trabalho e chegando a relações mais complexas como o acesso a crédito, por exemplo.
Para o autor, o que garante aos trabalhadores desempregados nos Estados Unidos ou
na Grã Bretanha não morrer de fome não é a riqueza desses países, mas sim a titularidade que
esses indivíduos têm em relação à seguridade social. Da mesma forma, na China a eliminação
da fome foi garantida não por uma elevação extraordinária da oferta de alimentos, mas sim
pela titulação das pessoas em alguma forma de seguridade social: um sistema de emprego
garantido e salários que possam providenciar o necessário contra a fome (Sen, 1982). Ele
afirma ainda que o que deve ser igualado são as capacidades de transformação de cada
indivíduo. Alerta também que a idéia de que todos devam ser tratados igualmente pode
resultar num tratamento bastante desigual em favor dos que estão em desvantagem (Sen,
2001:30).
Como resultado dessas idéias foram estabelecidos, por financiamento de agências
como o Banco Mundial, programas focalizados de transferência de renda para famílias pobres
visando acomodar direitos sociais e garantir um tratamento desigual aos que estão em
desvantagem. Dessa maneira, programas de transferência de rendas ou de recursos tendo como
base o controle da própria comunidade (empoderamento), passando por cima de autoridades
locais viciadas pelo clientelismo e populismo e com a instituição de condicionalidades,
passaram a ser a regra de ouro para a sua eficiência e sucesso.
Oakley & Clayton destacam que “...do ponto de vista dos processos e das ações
associadas com a promoção do desenvolvimento e transformação, vivemos atualmente na era
do empoderamento” (2003: 9). Mobilizando-se o pobre pretende-se aproveitar o capital social
dessas comunidades, inserindo-as competitivamente no mercado. Nas palavras de Ivo
(2006:77) “essa é a estratégia voltada para os pobres viáveis (ou “bons” pobres, aqueles
capazes de se transformarem em cidadãos-consumidores, integrar-se à sociedade de mercado e
consumo)”(grifos da autora).
No que se refere à eficiência das políticas sociais vale mencionar recente estudo
realizado pela OCDE (2005) que aponta o gasto social no Brasil como elevado e mal
distribuído. Partindo-se da necessidade de se eliminar a regressividade bem como de focalizarse os públicos mais vulneráveis, os pesquisadores mostram que esse gasto corresponde a “duas
terças partes de todo o gasto do governo e que o orçamento da seguridade social (incluindo
pensões), sozinho, representa 50% de todo o gasto social federal” (2005: 123). Na comparação
com outros países, os diversos níveis de governo no Brasil gastam 24,4% do PIB em
programas sociais, acima de países como a Espanha, Canadá, Estados Unidos ou México.
5
Interessante mencionar que a recente abordagem introduzida nessa “nova geração” de
programas sociais, que combinam direitos sociais com focalização, se faz de uma forma
truncada. “Enquanto no Norte os direitos sociais estão sendo descartados como relíquias de
uma superada Era Keynesiana, no Sul, a linguagem desses direitos vem sendo
estrategicamente aplicada em defesa da luta dos movimentos sociais incluindo os indígenas.
Mas isso não significa necessariamente que os direitos sociais estejam sendo acolhidos como
um componente substantivo dos direitos humanos” (DEAN, 2006: 47).
O Quadro 1, na pagina seguinte, ilustra a significativa quantidade de programas de
transferência de rendas na América Latina. Estão listados 17 países que implementaram
programas semelhantes entre si, com a assessoria de agencias multilaterais como o Banco
Mundial, BID, FAO, PNUD, FMI, ou mesmo de agências de cooperação internacional ou
ONGs de países desenvolvidos. O quadro ilustra a nova abordagem adotada por esses
organismos, tornando-se uma “política oficial” da maior parte das agencias a partir de 19998.
Em todos os programas analisados são realizadas transferências em dinheiro para permitir a
manutenção da família cuja renda se encontra abaixo da linha da pobreza. Em alguns países,
essa transferência está vinculada à compra de alimentos ou material escolar; em outros, o uso
dos recursos é livre. Normalmente o responsável pelo recurso é a mãe, esposa ou chefe de
família mulher. Em praticamente todos os casos exige-se contrapartidas como a manutenção
de crianças na escola e, freqüência em cursos de capacitação para desempregados e
acompanhamento médico dos filhos.
Em uma avaliação mais recente sobre o resultado da implementação de programas
sociais em vários países do Terceiro Mundo, Sachs (2005) demonstra que o problema maior,
muito além das transferências de rendas para famílias pobres é a falta de equipamentos sociais
e de infra-estrutura que possam permitir que esses pobres saiam dessa situação econômica.
Segundo o autor, os resultados desse esforço são ainda insuficientes e investimentos
prioritários deveriam ser feitos naquilo que ele denomina “seis tipos de capital” para escapar
da pobreza que são: 1)capital humano (saúde, nutrição e treinamento); 2)capital empresarial
(máquinas, instalações, transporte motorizado e indústrias); 3)infra-estrutura (estradas,
energia, água, etc.); 4)capital natural (terras cultiváveis, solos saudáveis, biodiversidade);
5)capital público (leis comerciais, sistemas jurídicos, serviços públicos de qualidade);
6)capital de conhecimento (know-how científico e tecnológico). Um projeto global de
erradicação da pobreza deveria ser baseado no desenvolvimento dessas potencialidades, que
poderiam ser viabilizadas através de uma política de mão dupla: os países ricos financiariam
os mais pobres e esses, por sua vez, reforçariam as instituições de combate à corrupção e de
garantia da democracia.
8
O ponto de mudança é a divulgação de novas normas no Banco Mundial exigindo a preparação do chamado
PRSP – Poverty Reduction Strategy Paper que deveria ser produzido em cada país como condição para a
obtenção dos recursos demandados.
6
Quadro 1
Programas de Transferência de Rendas na América Latina
País
Argentina
Plano
Valor
mensal
Transferência
Plan Familias / Jefes 150 a 275 pesos
y Jefas
Bolívia
PLANE
n.d.
Brasil
Bolsa Família
R$ 50 a R$ 95 por família
Chile
Chile Solidário
Colombia
República
Dominicana
El Salvador
Equador
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
Peru
República
Dominicana
Uruguai
Venezuela
da Público Beneficiário
Contrapartidas
Famílias de baixa
renda com dois ou
mais filhos menores;
Desempregados
As crianças devem estar
na escola e com a
vacinação em dia
Participação
em
“frentes de trabalho”
Famílias co renda per Freqüência
escolar,
capita
abaixo
de vacinação
R$120
Famílias carentes e Crianças na escola,
idosos
vacinação, cursos de
capacitação para os
país, documentação.
Famílias carentes de Crianças na escola e
cidades com menos de acompanhamento
100 mil habitantes
nutricional
10.500 pesos no início por 6
meses e redução gradativa até
os 18 meses. Bolsa mensal a
partir de 18 meses até 3 anos.
Familias en Acción
14 mil pesos para cada filho no
ensino fundamental e 28 mil
pesos para o ensino médio
mais 46,5 mil para cada filho
abaixo de 7 anos de idade
Solidariedad Comer Através de cartão de compra Famílias com crianças Crianças na escola
es primero
para alimentos, até RD$ 600 de 6 a 16 anos e
por família
pessoas
sem
documentos
Red Solidária
Ajuda Nutricional
Mulheres carentes com Crianças
na
escola,
crianças
vacinação, cursos de
capacitação para os pais,
programas
de
desenvolvimento
comunitário
PROLOCAL
em US$20 por família
1,1 milhões de famílias Crianças na escola
combinação
com
carentes
outros
programas
(Bono de Desarrollo
Humano)
PRAF II
LPS$ 80 por criança para Famílias carentes em Educação,
saúde
e
famílias até 3 filhos por 10 espaço
geográfico nutrição
meses letivos
definido
PATH
US$ 10 a cada dois meses
Grávidas, Idosos e Acompanhamento
por
outros grupos de risco administradores
de
paróquias
Oportunidades
145 pesos bimestrais + Bolsas Famílias carentes em Educação,
Saúde
e
Educativas de 95 a 620 pesos espaço
geográfico Alimentação
+ Material escolar
definido
Red de Protección US$ 30 por família
22.500 famílias de n.d.
Social
baixa renda
Juntos
US$30 por família
Famílias Pobres
Educação,
saúde
e
Alimentação
Solidaridad
RD $ 550 ajuda para Famílias com crianças Cursos de capacitação
pessoas
sem para
os
pais,
alimentação e ajuda escolar e
acompanhamento
RD$ 300 (1 ou 2 filhos) RD$ documentos
médico para crianças,
450 (3 filhos) RD$ 600 (4 ou
freqüência escolar
mais filhos); documentos
gratuitos
PAN
–Plano Transferências para a compra Famílias Pobres
n.d.
Alimentário
de alimentos
Nacional
Pobres, n.d.
Bono
de Venda subsidiada ou doação Famílias
âmbito regional
Alimentación para de Produtos
Trabajadores; Bolsa
Bolivariana, Bolsa
Revolucionaria
MERCAL
Fonte: Belik (2006)
7
3. Salada de Conceitos
Sabemos que a fome é a manifestação mais crítica da falta de renda. Entretanto fome
não é sinônimo de pobreza. Da mesma maneira, os conceitos de desnutrição, má nutrição e
fome não devem ser confundidos com a segurança alimentar. Na acepção de Castro (2001),
em seu prefácio da primeira edição da Geografia da Fome de 1946, podemos ter certeza
apenas que “(...) ao retratarmos a fome no Brasil estávamos evidenciando o seu
subdesenvolvimento pois fome e subdesenvolvimento são a mesma coisa”.
Há uma extensa literatura sobre esses conceitos9, sendo que, em muitos casos, o debate
se perde na associação da fome com a pobreza absoluta ou a indigência. Kageyama &
Hoffmann (2006:82), citando Amartya Sen, lembram que a pobreza possui “uma irredutível
essência absoluta” de tal forma que: “um de seus elementos óbvios são a fome e a inanição e,
não importa qual seja a posição relativa na escala social, aí certamente existe pobreza”.
Para muitos a fome se traduz pela simples falta de alimentos, para outros a fome pode
ser representada pela ausência dos principais nutrientes necessários à manutenção da vida.
Costuma-se comparar também a fome com a má nutrição. Enfim, para cada um desses
conceitos é possível trabalhar com indicadores com o objetivo de avaliar o público-alvo para o
desenvolvimento de programas sociais. Dentro do espírito da focalização estabelecido pela
nova geração de programas sociais torna-se necessário não apenas mensurar o público
vulnerável à fome de forma indireta, através da (ausência de) renda como também diretamente
através de medidas antropométricas ou clínicas.
Em certos casos, como o adotado pela FAO na sua estimativa de pessoas com fome no
mundo, o critério adotado é o da disponibilidade per capita de alimentos no ano. Esse dado é
ajustado pela distribuição de renda e pelas características físicas das populações em cada país.
Em termos nacionais, o paradoxo é que os grandes bolsões de fome estão localizados
justamente na área rural, onde os alimentos estariam mais ao alcance da população.
Segundo Von Braun (2006), tomando como base os dados do PNUD – Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento, aproximadamente 80% das pessoas que passam
fome, em nível mundial, vivem no campo e trabalham em atividades rurais ou na pesca.
Compõem esse contingente: 50% de pequenos produtores rurais, 20% de trabalhadores rurais
sem terra e outros 10% de pescadores e pastores de cabras.
Como vimos acima, a segurança alimentar é o conceito mais abrangente utilizado pela
FAO e pressupõe três dimensões fundamentais: uma quantidade de alimentos suficiente para
suprir o mínimo recomendado para cada país, a qualidade e a salubridade da alimentação e;
finalmente, a garantia de acesso digno a esses alimentos.
No Brasil, esse conceito passou a ser utilizado pela primeira vez como uma medida a
ser aferida no levantamento da PNAD de 2004. Entretanto, sua utilização já vem de mais de
30 anos nos Estados Unidos, tendo sido também aplicado na Jamaica,Venezuela e alguns
países asiáticos.
Segundo Graziano da Silva et alli (2006:10):
“Desde 1977, o país (Estados Unidos) levanta o número de domicílios em insegurança alimentar a partir de
perguntas diretas (auto-relatadas). Mas, foi a partir do início da década de 1980 que a metodologia foi
aprimorada e aplicada de forma inédita (Bickel e Andrews, 2002). Baseado em um estudo estatístico das
respostas fornecidas pelas famílias com relação ao consumo de alimentos10, o levantamento concluiu que os
chefes de famílias nos domicílios obedecem a uma ordem de comportamento segundo os seua recursos
disponíveis, a saber: primeiro, economizam consumindo alimentos cada vez mais baratos, mas mantendo a
9
Ver a esse respeito Belik; Graziano da Silva & Takagi (2003), Monteiro (2004); Ford (2004) Belik (2005) entre
outros.
10
As perguntas abrangem duas questões básicas: se os alimentos eram suficientes e se eram aqueles que as
famílias realmente queriam consumir.
8
quantidade, até chegarem a condição em que se esgotam as possibilidades de substituição por preços e passam a
comer menos, atingindo o limiar da fome”.
A disseminação do conceito e os novos métodos de avaliação de segurança alimentar
colocaram novamente em pauta a discussão sobre os programas de combate a pobreza, fome e
segurança alimentar. Enfim, como estabelecer prioridades? O quadro 2 apresenta os impasses
colocados pelas diferentes pesquisas realizadas no Brasil e as dificuldades que daí decorrem
para a adoção de estratégias adequadas pelo governo.
Quadro 2 – Brasil: Estimativas de Públicos-Alvo para Programas Sociais
Levantamento
Estimativa
Linha da Pobreza de R$ 25,4% da população ou 46,1 milhões de
120,00 / per capita/ mês
pessoas (PNAD 2004) entre aquelas que
declararam renda
Linha da Indigência de US$
1,00 / per capita/ dia
Déficit de Peso pelo Índice de
Massa Corpórea
Disponibilidade de Alimentos
inferior ao mínimo de 1.900
kcal/dia
Disponibilidade de Alimentos
inferior ao mínimo de 1.900
kcal/dia
Insegurança Alimentar
Comentários
Condicionada às diferenças de valores de cestas de
consumo regionais. Deve incluir a produção para o
auto-consumo nas áreas rurais e a economia com casaprópria.
5,3% da população ou 9,6 milhões Idem, levando-se em conta também as dificuldades
(PNAD 2004) entre aquelas que oferecidas pela flutuação do câmbio.
declararam renda
5,4% da população ou 3,8 milhões de Não mede a pobreza e nem a segurança alimentar. Só
pessoas com idade superior a 20 anos pode ser aplicado à população adulta. Não leva em
(POF 2003)
conta problemas de avitaminose. Não trata do acesso
aos alimentos.
Famílias com rendimento até 1 Salário Dificuldades de contabilização. Não leva em conta a
Mínimo per capita, 44,1% ou 77,6 questão do acesso aos alimentos.
milhões de pessoas que consomem até
1.724 kcal per capita dia no domicílio
(POF 2003)
6% de crianças desnutridas e 9% da Estimativa com base em indicadores secundários de
população em 2002 – 15,8 milhões de renda.
pessoas (FAO)
39,8% da população ou 72,1 milhões. Indicador objetivo com o propósito de avaliar a
Com Insegurança Alimentar Grave: vulnerabilidade da população à fome.
7,7% da população ou 13,9 milhões de
pessoas (PNAD 2004)
Fonte: Belik (2006).
Com base no Quadro 2 observamos que, muitas vezes, um programa voltado para
determinado problema social não pode ser utilizado, a menos que se façam adaptações, para o
atendimento direto de outro problema. Uma vez que a universalização das políticas sociais foi
deixada para trás, em nome de uma maior eficiência estabelecida pela focalização, os públicos
a serem atingidos e os “remédios” a serem utilizados não são coincidentes. A utilização de
indicadores de pobreza para as estimativas da população vulnerável à fome pode representar
um atalho interessante para o desenho de programas sociais, na ausência de informações
diretas sobre segurança alimentar. Vale dizer, no entanto, que os programas de transferência
de renda que visam minorar as seqüelas decorrentes da pobreza, podem não proporcionar
impactos significativos na solução dos problemas da segurança alimentar.
Segurança Alimentar na América Latina11
Há países latino-americanos que têm debatido a instituição de uma Política de
Segurança Alimentar e que tomam como ponto de partida a preocupação com a oferta de
alimentos e a proteção de seus agricultores.
11
Essa parte do artigo tem como base o texto “A Implantação da Política Segurança Alimentar e Nutricional no
Brasil: entre a caridade e os gastos sociais” de Maya Takagi e Walter Belik apresentado na reunião da ALASRU
– Associação Latino-Americana de Sociologia Rural que teve lugar em Quito em novembro de 2005.
9
Este é o caso do México, que também está debatendo a instituição de uma Lei
Orgânica de Segurança Alimentar. Segundo a versão preliminar de novembro de 2005 da “Ley
de Planeación para la Soberanía y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional”, da Comisión de
Agricultura y Ganadería do Palácio Legislativo, “es urgente y prioritario el establecimiento de
un marco jurídico que dé certidumbre a las políticas agropecuarias y agroalimentarias de
México, como base de la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional de la nación
mexicana”.
Os programas de segurança alimentar da Venezuela também têm um forte componente
voltado para a oferta de alimentos. Segundo Llambí (2005), “el Plan Nacional de Desarrollo
2001-2007 ratificó como objetivo prioritario de la política de seguridad alimentaria la
autosuficiencia del país en relación a la oferta de alimentos, y centró su atención en la creación
de reservas para una lista de productos definidos como sensibles”.
Assim, verifica-se que a institucionalidade destes países acaba ficando fortemente
centralizada nos respectivos Ministérios da Agricultura e Pecuária. No Brasil, a proposta
institucional foi distinta. Avalia-se que os avanços ocorridos na implantação de ações que
fortalecem a segurança alimentar foram possíveis devido à existência de um ministério setorial
específico, que serve como formulador e executor de políticas antes inexistentes, com
orçamento e autonomia que lhe conferiram maior agilidade.
A manutenção das políticas específicas foi possível em grande parte devido ao modelo
inicial adotado, com recursos disponíveis de R$ 1,8 bilhão para o seu primeiro ano de
vigência. Isto representou, em termos de recursos, o que houve de “novo” na área de SAN no
governo. Vale lembrar a grande dificuldade que o Conselho Nacional de Segurança Alimentar
(CONSEA) do Brasil de 1993 teve para a inclusão de recursos para Segurança Alimentar no
orçamento e para a liberação orçamentária. A existência do novo CONSEA, neste contexto,
foi fundamental para manter aceso dentro do governo o compromisso com a política de
segurança alimentar e nutricional, compreendida como meta transversal e estratégica, ainda
que em segundo plano, e também a cobrança constante em torno na manutenção de formas de
controle social nos programas sociais, em especial, o Bolsa Família.
É importante que se diga que a força política do CONSEA será tanto maior quanto
mais independente ele for do governo, mais radicado nas demandas concretas da sociedade
civil e mais propositivo e efetivo no sentido de balizar a ação do governo na área. A questão
que esta alternativa não resolve é: como fica a articulação da segurança alimentar com as
demais políticas sociais? Ela é subordinada ou subordina as demais? A importância desta
questão reside no fato de que há um sombreamento quando se fala em políticas estruturais de
superação da vulnerabilidade, que abrange toda a área social.
A alternativa institucional que resolve conceitualmente esta questão é privilegiar o
tema do acesso à alimentação de qualidade como um aspecto específico e permanente da
política social do governo. A justificativa para isto é a necessidade de tratar a alimentação
como um direito social, ao lado da saúde, educação, trabalho e assistência social, retomando e
completando, assim, a noção de seguridade social que foi estabelecida na Constituição de
1988. Isto significa que, assim como o acesso universal à saúde e à educação se dá por meio
da oferta de serviços adequados para a população, o setor da alimentação também deve prover
os serviços ligados à promoção da alimentação de qualidade. A questão da coordenação seria
resolvida no âmbito mais amplo da política de seguridade social do governo, tendo a
segurança alimentar como uma de suas metas transversais. No entanto, para esta proposta
vingar, é necessário que os titulares das pastas da área da seguridade social tenham um
entendimento de seu caráter complementar, atuando de forma pactuada, e não concorrente, o
que é um desafio enorme quando de trata das disputas políticas.
O desafio maior, no caso do governo central, é enfrentar os dilemas e disputas
apontadas, e definir claramente qual a posição de governo. Para que o governo seja condizente
10
com a prioridade à segurança alimentar e nutricional são necessários: a) um posicionamento de
que o combate à fome é estrutural e emergencial ao mesmo tempo; b) uma articulação
interministerial em torno da segurança alimentar e nutricional, com a definição clara de quem
deve coordená-la; e c) uma proposta clara para a política social, que é mais ampla do que um
programa de transferência de renda. É fundamental, também, recuperar e fortalecer o discurso
do direito à alimentação, das políticas estruturantes associadas às ações emergenciais e do
controle social efetivo como forma de ampliação da cidadania. Caso contrário aumenta-se o
risco de dar razão às críticas de que as políticas sociais têm objetivos eleitorais.
Modelos de intervenção
É possível identificar pelo menos quatro modelos de desenho da política social em
debate atualmente. Entre as propostas de corte liberal encontra-se aquela que institui a renda
básica12, defendendo uma transferência de renda igual para todos os residentes do país,
independentemente da condição social. Considera-se liberal porque prescinde do Estado para
atuar como discricionário na seleção de públicos prioritários a propostas redistributivas; seu
efeito distributivo caminha de nulo a negativo, pois além de aumentar igualmente a renda de
todos, impede a alocação de recursos para programas redistributivos; e prescinde, também, de
outras políticas voltadas para aumento do emprego e renda e acesso a bens públicos13.
Ainda no campo liberal, encontram-se os propositores da política social restrita
basicamente à transferência de renda focalizada, nos moldes do programa Bolsa Família, mas
com redução de recursos para programas de seguridade social, que garantem direitos sociais e
trabalhistas, defendida pelo Banco Mundial e economistas como Barros (2000).
Fora do campo liberal, encontra-se a proposta que defende a centralidade das políticas
de renda mínima focalizadas como forma de combater a pobreza, desde que associadas ao
investimento em programas estruturantes voltados para o acesso a bens públicos, e ações de
geração de emprego e renda.
Por fim, uma quarta proposição que retoma as propostas de implantar-se um sistema
integrado de seguridade e proteção social, voltado para garantia de direitos, como a
alimentação, a educação, a saúde, os direitos trabalhistas e a assistência aos grupos
vulneráveis. Para ela, a redução da pobreza implica necessariamente na adoção de um modelo
de crescimento sustentado com distribuição de renda, na recuperação do salário mínimo e na
ampliação do acesso aos bens e serviços públicos, como moradia, saneamento, alimentação,
educação e saúde.
Esta última proposição adota um modelo híbrido: está assentada nos direitos sociais
universais, mas também é composta por políticas focalizadas às famílias vulneráveis pela
renda, pela insegurança alimentar e pelo território14.
Essas propostas não esgotam o leque de opções existentes, porém caminham sobre uma
linha de gradação de políticas que vão desde modelos menos intervencionistas até mais
intervencionistas e discricionários. Todas as propostas estão em disputa. E mais curioso é que
todas elas encontram espaço no cenário político atual, nacional e internacional.
12
Defendida pelo Senador Eduardo Suplicy (Suplicy, 2002).
Esta visão de que a renda básica encontra-se no arcabouço liberal não é consensual. Lavinas (2004) a considera
uma proposta de universalização de direitos. Na visão dos autores, ela é liberal à medida que implicar na
substituição ou diminuição das políticas universais, como direitos trabalhistas, previdência social e saúde.
14
Conforme proposto em Belik e Del Grossi, (2003).
13
11
Análise do Programa de Educação, Saúde e Alimentação (PROGRESA)
Na referência perseguida neste texto, da Segurança Alimentar ( SAL ) como objetivo
final dos países latino-americanos e do Caribe, foram desenhados e operacionalizados diversos
tipos de Programas. Dentre eles, há o PROGRESA (Programa de Educação, Saúde e
Alimentação) no México, programa que foi implantado como estratégia global da luta contra a
pobreza naquele país. Atualmente denominado de Oportunidades, esse programa teve início
em 1997 com vistas à superação da pobreza extrema em áreas rurais do país. Conquanto se
propusesse a abarcar as três esferas – Educação, Saúde e Alimentação – em sua formulação
inicial o programa se restringia a ações em alimentação e serviços de saúde. Sua característica
distintiva foi que os benefícios efetivos de sua implantação fossem dirigidos às famílias
pobres, sob o compromisso de matrícula dos filhos na rede escolar. Ademais, as famílias se
comprometiam a visitar periodicamente as unidades de saúde.
No contexto sócio político mexicano, o PROGRESA representa uma mudança
significativa nos programas sociais. Uma intervenção anterior de combate à pobreza – o
PRONASOL (1988 a 1994) – era um programa descentralizado que se baseava na comunidade
e na demanda. Apesar do sucesso de grande parte de suas metas, este programa era susceptível
a influências políticas locais e não tinha efetividade quanto ao beneficio das pessoas em grau
de pobreza extrema.
Diversamente, com o PROGRESA foram implementados métodos estatísticos
rigorosos no ambiente das oficinas centrais da Cidade do México. A meta era identificar as
famílias efetivamente em condições de pobreza extrema, garantindo-se dessa forma a
objetividade do processo de seleção. Um ponto de destaque da estratégia de combate a pobreza
do Progresa foi a diminuição progressiva dos subsídios gerais aos alimentos - caso do preço da
tortilla. Efetivamente, tais subsídios tinham peso significativo no orçamento público em
simultâneo a um débil efeito na realidade da pobreza.
A intervenção do Progresa se constituiu numa primeira expressão do enfoque de
segurança alimentar onde o governo (Estado) tornou disponível (e acessível) o "alimento
adequado". Aí se incluiriam as vitaminas e os controles de desenvolvimento infantil e de
mulheres grávidas em territórios rurais com altos índices de pobreza extrema. Portanto, a
segurança alimentar se manifesta como uma ação multidimensional ao considerar o alimento
não necessariamente como provisão, mas como a adequação e complementariedade dos
nutrientes vitamínicos necessários ao desenvolvimento físico, biológico e intelectual da pessoa
humana. Com o Progresa privilegiou-se uma abordagem mais integral do problema, com
ênfase nas co-responsabilidades familiares. Portanto, o PROGRESA apoiou-se nos seguintes
fundamentos:
1.- Diferentemente de outros programas combinou simultaneamente, para cada família beneficiada, o apoio em
três áreas críticas e complementares para a formação de capital humano básico: educação, saúde e alimentação;
2.- Foi o primeiro Programa no México de subsídio ao capital humano que utilizou mecanismos claros de
focalização das localidades e famílias mais pobres do país e, ademais, aplicou desde seu inicio um projeto
rigoroso e complexo de avaliação de impacto;
3.- Foi o primeiro programa no México que realizou transferências monetárias diretamente às famílias, sob
condição de assistência escolar e controle da saúde familiar.
Cabe sublinhar que sempre haverá o risco de má utilização de recursos transferidos:
mesmo em condições de pobreza, as pessoas podem utilizar os aportes econômicos
para adquirir artigos não prioritários. Sem embargo, o mercado é extremamente cruel com
aqueles que fruto da exclusão social encontram-se alijados de educação, saúde, cultura,
apreciação pela vida, entre outros fatores. Seguramente, este tema comparecia nas
preocupações centrais de Santiago Levy y José Gomez de León, importantes cientistas sociais
mexicanos idealizadores do Progresa.
12
Caberia enfatizar a “co-responsabilidade” do mercado pela regulação daquilo que se
compra, já que as pessoas podem criar necessidades fictícias sobre produtos de que na
realidade não necessitam. Todavia, cabe lembrar que a lógica do mercado é estritamente
contrária aos interesses reais dos consumidores, cabendo ao Estado desempenhar um papel de
órgão regulador/ supervisor do processo. Mas, como visto antes, os Estados em geral
implantam políticas com forte viés de combate à pobreza em detrimento de políticas de
segurança alimentar de corte abrangente.
Como objetivo de longo prazo, o PROGRESA propôs o rompimento do círculo vicioso
transmissor, de geração em geração, de fatores como a extrema pobreza, desnutrição, alta
mortalidade infantil, alta fecundidade, elevado grau de evasão escolar e condições de vida
insalubres. Para tanto, o programa adotou uma metodologia de dois passos na seleção das
famílias beneficiárias: primeiro, uma focalização das localidades para, em seguida, dentro
delas, selecionar a população objetivo. Portanto, o alvo final de atuação do programa era a
família, que para ser incorporada teria que assumir os seguintes compromissos:
1.- Inscrição dos filhos menores de 18 anos na educação primária ou secundária, apoiando-os na assistência
regular às classes e buscando atingir bons índices de aproveitamento;
2.- Registro na unidade de saúde mais próxima e cumprimento de calendário de consultas periódicas para
seguimento das ações de um pacote básico de serviços de saúde;
3.- Assistência a aulas práticas mensais de educação para a saúde;
4.- Canalizar o apoio monetário recebido para a melhoria do bem estar familiar, especialmente a alimentação dos
filhos e seu aproveitamento escolar.
Avaliações realizadas sugeriram que o PROGRESA teve vantagens comparativas que o
diferenciaram de outros programas anteriormente efetivados no México (inclusive alguns
contemporâneos): transparência, integralidade e eficiência distributiva na instrumentação de
seus mecanismos de recursos e benefícios.
Ademais, tais avaliações destacaram que os gestores do programa submeteram-no a
avaliações de seus resultados, com destaque para: I.- Impactos significativos: Melhoria da
assistência escolar primária; Maior permanência no sistema escolar formal; Incremento
importante no uso de clínicas; Aumento do gasto familiar em alimentos, principalmente carne,
leite, frutas e verduras; Aumento dos gastos com vestuário e calçados, especialmente para
crianças; Maior segurança para as mulheres; Incremento de cobertura em localidades
marginalizadas e locais de extrema pobreza.
Por outro lado, foram levantados II.- Limitantes do programa: Classes de ensino
primário muito grandes; Baixo nível de educação dos pais; Proximidade entre localidades e a
capital do estado, com ocorrências de casos de trabalho infantil; Escolas secundárias muito
distantes das comunidades; Falta de procedimentos adequados de registro das pessoas; Casos
de má focalização em algumas comunidades devidos à má capacitação dos pesquisadores.
Todavia, há que se considerar que não é o simples atendimento de necessidades de
educação, saúde e alimentação que garante a plena autonomia familiar. Importa que o Estado
desenhe e operacionalize políticas macro/micro econômicas que propiciem suporte às famílias,
ajudando-as a manter sua autonomia no tempo e promovendo acompanhamento dos objetivos
e metas traçados bem como sua efetividade no tempo. Tudo isto, evidentemente, com apoio de
instituições educativas, setor privado, universidades e outras instituições.
De modo idêntico, não basta apenas dar aporte econômico tipo bolsas e/ou subsídios. É
preciso que o benefício vá acompanhado de toda uma infra-estrutura educativa, de reforço dos
valores morais e de acompanhamento por parte dos entes específicos, de forma a garantir que
tais aportes não sejam desviados, mas, sim, que cumpram os objetivos traçados.
Particularmente em relação ao papel do Estado no plano das políticas econômicas
conducentes à autonomia das populações no tempo, este é um aspecto crucial a se considerar
quando se analisa de forma ampla o PROGRESA (ou qualquer outra experiência no domínio
da segurança alimentar). Pois, quando se trata da questão relativa às transformações em prol
13
do desenvolvimento sócio-econômico sustentável e, por suposto, pleno de equidade, haveria
que se eleger a segurança alimentar como elemento a ser posicionado de modo prioritário no
núcleo estratégico da política econômica. Este é o grande desafio a ser enfrentado em nossas
combalidas sociedades latino-americanas, sem deixar de lado medidas mais emergenciais (ou
de curto prazo), necessárias em função de nossos passivos históricos e estruturais.
O programa é considerado avançado internacionalmente, dada sua proposição de um
enfoque integrador consolidado num conceito básico denominado capital humano. Igualmente,
por priorizar os segmentos realmente pobres como beneficiários. No contexto da globalização,
o PROGRESA resgata o capital humano como mediação para se superar as condições de
pobreza e falta de oportunidades para formação individual e familiar básica. Para tanto,
focaliza ações em educação básica no tocante à nutrição nos primeiros 6 anos de vida, bem
como processos de vigilância e controle do desenvolvimento das crianças e mulheres grávidas.
Tais desafios tornam o PROGRESA um programa que busca a integralidade requerida para a
formação da pessoa e a melhoria de sua produtividade, processo este visualizado a partir de
mudanças inter gerações.
Os componentes de Saúde, Educação e Nutrição, desenvolvidos com um método de
focalização (seleção dos beneficiários) de acordo com índices de pobreza percebidos em nível
territorial – ou em nível de comunidades – se apresentam como melhores opções para a
melhoria da condição de vida daqueles que não tiveram a oportunidade de ter acesso a saúde,
educação e nutrição alimentícia.
Fome Zero: Desenho de um Programa Integrado15
Um programa integrado de segurança alimentar para o Brasil deve atentar para as
especificidades colocadas sem deixar de lado os três elementos mencionados que dizem
respeito ao acesso aos alimentos: quantidade suficiente, regularidade e qualidade. Dessa
maneira, a questão não é apenas elevar a renda das pessoas pobres, mas também garantir que
essa renda seja utilizada para o consumo de alimentos.
É interessante destacar que é possível fazer com que o próprio consumo de alimentos
seja uma alavanca para a inserção social produtiva dos setores excluídos. Fazendo com que as
famílias pobres consumam alimentos produzidos por agricultores e pequena agroindústria
local é possível garantir que o aporte de renda proporcionado pelos programas sociais possa
transbordar e gerar mais renda e emprego nas regiões deprimidas.
A estimativa de público beneficiário utilizada para o planejamento do Programa Fome
Zero (PFZ), tomou como base dois elementos importantes do ponto de vista da renda das
famílias. De um lado, trabalhou-se o dado de renda em termos de poder de compra, levando-se
em conta os seus valores em termos regionais, da localização dessas famílias e de possíveis
rendas não monetárias que poderiam influenciar no seu poder de compra16. De outro lado,
analisou-se o poder de compra em si com informações sobre o consumo de cestas básicas
regionais e de deflatores de preços diferenciados para entender a evolução do preço dessas
cestas ao longo do tempo.A tabela 1 apresentada em seguida descreve os resultados das
estimativas feitas pelo Projeto Fome Zero em 2001 com base nas PNADs – Pesquisas
15
Essa parte do texto tem como base o documento “Políticas Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil:
Avanços e Descontinuidades”de autoria de Walter Belik, apresentado por ocasião do lançamento da Cátedra de
Estudos contra a Fome da Universidade de Córdoba, Espanha, em 7 de fevereiro de 2006.
16
Como por exemplo, a produção agrícola para o auto-consumo ou mesmo o “não gasto” da renda com o
pagamento de aluguéis.
14
Nacionais por Amostra Domiciliares de 1999 e depois corrigidas em 2003 com base nas
PNADs de 2001.
A estimativa de beneficiários dos programas de combate à fome alça a 46 milhões de
indivíduos ou quase 10 milhões de famílias representando 27,3% das pessoas e 21,4% das
famílias brasileiras. Observa-se também que há uma grande concentração dessas famílias nas
áreas urbanas não metropolitanas (pequenas e médias cidades) somando 51,1% do contingente
de pessoas pobres estimadas. As áreas rurais reúnem 26,3% e as áreas metropolitanas 22,6%
das famílias em situação de risco. (Fonte: Instituto Cidadania - Projeto Fome Zero)
Vale chamar a atenção para os valores médios das rendas de cada um dos contingentes.
A média da renda entre os pobres para o Brasil é de apenas R$43,09 (US$18,34 per capita ao
mês) o que, em comparação com a linha de separação entre pobres e ricos, mostra que a
pobreza no Brasil tem um nível de profundidade elevado. Ou seja, a distância que separa a
média da renda dos pobres com a linha da pobreza ainda é bastante elevada. Mais elevada
ainda é a distancia dessas linhas nas áreas rurais onde a média dos rendimentos está em apenas
R$39,11 (US$16,64 per capita ao mês).
No Gráfico 1, na próxima página, observa-se que o Nordeste é a região que concentra o
maior número de pobres. O Nordeste apresenta um contingente de pobres de 23 milhões,
sendo que 8,2 milhões em domicílios das áreas rurais e 8,2 milhões em áreas urbanas não
metropolitanas, que concentra também 68,5% dos pobres das áreas rurais.
Muito embora o Nordeste Rural seja apresentado como a área de maior população de
risco, a pobreza vem avançando muito nas áreas metropolitanas do Sul e Sudeste do Brasil.
Numa comparação entre as diversas PNADs verifica-se que enquanto a pobreza no campo está
estancada em níveis elevados, a pobreza nas grandes cidades está crescendo em níveis
alarmantes em função do desemprego e da falta de oportunidades econômicas. O estancamento
da pobreza no campo se deve, em grande parte, a institucionalização do mecanismo de
aposentadoria rural em caráter universal colocado em prática pela Constituição de 1988
(DELGADO e CARDOSO JR., 2000).
Considerando que 47,3% dos residentes das áreas rurais e 26,3% dos residentes das
pequenas e médias cidades encontram-se abaixo da linha da pobreza, o impacto que pode ter
uma política desse tipo é expressivo. Essa dinâmica keynesiana pode introduzir algo novo e
diferente para o Brasil. Com isso, seria possível ter no país uma lógica em que a política social
fosse capaz de alavancar o desenvolvimento econômico, e não o reverso, como tem sido ao
longo da nossa história.
Em resumo, na sua versão inicial o PFZ possuía um conjunto de 25 políticas e 60
programas apresentados em suas três dimensões: estruturais, específicas da alimentação e no
âmbito das políticas locais. Entre as políticas estruturais17 propostas e que estão sendo
implementadas pelo PFZ estão:
a) Políticas de geração de emprego e aumento de renda (microcrédito, incentivos aos
novos negócios, capacitação profissional, inclusão digital, primeiro emprego e outros); b)
Intensificação da Reforma Agrária como forma de inclusão produtiva das famílias; c)
Simplificação dos procedimentos trabalhistas com a adoção de uma Previdência Social
Universal visando trazer de volta para a formalidade os trabalhadores informais; d)
Intensificação e ampliação da Bolsa Escola (transferências de rendas para famílias pobres com
filhos em idade escolar) para garantir que as novas gerações tenham um nível educacional
mais elevado; e) Renda Mínima para as famílias em situação mais crítica e; f) Incentivo à
agricultura familiar com ampliação do crédito, compras governamentais, seguro-safra e outros
mecanismos que possam garantir o escoamento da produção.
17
As políticas estruturais trabalham com as bases sociais e culturais das populações consideradas em situação de
risco nutricional. Mediante o desenvolvimento de mecanismos que permitem o acesso a ativos de produção e
educação torna-se possível garantir a melhoria de renda, em bases permanentes, para os excluídos.
15
Gráfico 1
Pobres, segundo Regiões e Áreas de Residência
(exclusive Norte rural)
Brasil 2001
25,000
em mil
20,000
15,000
10,000
5,000
es
te
l
C
en
tro
-O
Su
st
e
Su
de
st
e
N
or
de
N
or
te
0
Metropolitana
Urbana não metrop.
Rural
Fonte dos dados brutos: Instituto Cidadania – Projeto Fome Zero
São denominadas políticas específicas aquelas que atuam diretamente sobre a questão
alimentar. Entre as principais podemos mencionar: a) o cartão alimentação (transferência de
renda condicionada para famílias carentes) que tem a propriedade de conseguir ligar os
consumidores sem poder aquisitivo com os pequenos produtores de alimentos; b) ampliação e
redirecionamento do Programa de Alimentação do Trabalhador – PAT com incentivos fiscais
às empresas e subsídios aos trabalhadores na sua alimentação nos locais de trabalho; c)
Combate à desnutrição materno-infantil ampliando a atenção básica de saúde além de garantir
o fornecimento de produtos alimentares, como o leite, e de nutrientes básicos, como ferro e
vitaminas, para as crianças inscritas nas redes públicas de serviços de saúde e de assistência
social, visando universalizar os programas já existentes; d) Ampliação da Merenda Escolar
para a pré-escola, abrangendo também o período de férias escolares e acrescentando outras
refeições com melhor conteúdo nutricional e; e) Educação Alimentar com maior controle
sobre a publicidade de alimentos f) Garantia de segurança e qualidade dos alimentos através
da ampliação do controle preventivo com a implementação de um sistema de informações e
vigilância da segurança dos alimentos e; g) Estoques de Segurança de Alimentos para regular
a oferta e evitar as tradicionais oscilações nos preços dos alimentos. Ademais para a formação
de estoques seria dada prioridade para a aquisição junto à pequena produção.
Finalmente vamos fazer considerações no que tange às políticas locais, aquelas que
estão ao alcance das organizações civis, prefeituras e consórcios de municípios. Entre essas
políticas valeria a pena mencionar algumas, a saber: a) Restaurantes Populares para a
população que vive e trabalha nas metrópoles cuja renda é baixa e são poucas as
oportunidades de obter uma alimentação nutritiva e de qualidade; b) Banco de Alimentos e
Colheita Urbana aproveitando sobras que seriam desperdiçadas pela indústria de alimentos,
restaurantes, cozinhas industriais e pelo varejo para atender a instituições e organizações de
apoio à grupos carentes cadastradas previamente; c) Parceria com varejistas para a
modernização do sistema de distribuição e escoamento da produção agrícola e agroindustrial
local; d) apoio a agricultura familiar através de abertura de linhas de crédito, assistência
16
técnica e, inclusive, apoio a produção para o auto-consumo e; e) Agricultura urbana para as
áreas urbanas não aproveitadas e terrenos baldios para a plantação de hortaliças por parte de
associações ou cooperativas de desempregados. Essas ações podem ser facilitadas pelos
poderes público e civil local através de cessão em comodato de áreas, crédito e abertura de
sistemas de comercialização.
Operacionalização e Resultados Alcançados do Programa Fome Zero
A avaliação geral do programa passa pelos ganhos obtidos em termos de organização e
pelas metas alcançadas. Podem-se contabilizar também alguns recuos importantes decorrentes
das necessidades impostas pela negociação política, rigidez dos orçamentos públicos ou
mesmo inércia da máquina administrativa.
Em termos de organização foi possível recolocar o tema da segurança alimentar na
agenda política e econômica. A sociedade brasileira rapidamente se mobilizou e foram
organizados conselhos de segurança alimentar e nutricional por municípios e estados da
federação. Esse movimento deu origem a uma grande conferência nacional de representantes
no início do ano de 2004 que visou apresentar e discutir os rumos do Programa Fome Zero.
Inicialmente o governo incentivou também a formação de Comitês Gestores do programa por
município, com atribuições claras de fiscalizar e nos pequenos municípios e periferias das
grandes cidades, organizar os beneficiários dos programas de transferência de renda. Mais
tarde, tendo optado pela rapidez na implementação dos seus programas, o governo federal
abandonou essa política para realizar as transferências de renda diretamente através do
Cadastro Único, o que evidentemente trouxe distorções e também a emergência de um novo
clientelismo político para a distribuição dos recursos.
No segundo ano de vigência do Fome Zero, todos os programas sociais federais
voltados para a população de baixa renda foram unificados sob o comando do Programa Bolsa
Família, inclusive o Bolsa Escola e o Cartão Alimentação mencionados anteriormente. Essa
ação de governo foi positiva e permitiu uma enorme economia de recursos com maior
eficiência na gestão e no acompanhamento das famílias beneficiadas. Desde então os repasses
variam de acordo com o perfil da família18, que deve ser cadastrada e se submeter à execução
de contrapartidas na área de saúde, educação e capacitação para o mercado de trabalho.
Desde 2006, o Bolsa Família está presente em todos os municípios do Brasil e atende a
um contingente de 11,1 milhões de famílias com transferências mensais da ordem de mais de
R$ 850 milhões (US$ 380 milhões) com uma cobertura sobre toda a pobreza estimada no
Brasil19.
Como programa mais geral de transferência de renda, o Bolsa Família combate a
pobreza reservando outros esforços para o combate à fome, especificamente. Nesse particular
e na linha da proposta do Fome Zero, diversos programas de alimentação estão sendo
implementados nas cidades, de parte do governo federal, estados, municípios ou iniciativa
privada. Vale mencionar os restaurantes populares, bancos de alimentos, hortas comunitárias,
programas de educação alimentar etc. Nas áreas rurais, outras ações foram implementadas
visando o apoio à agricultura familiar e a comercialização, construção de cisternas para o
abastecimento doméstico de água, formação de estoques públicos e apoio à populações
específicas. Entretanto dois programas de maior impacto merecem um destaque: a ampliação
do apoio à merenda escolar (PNAE) e o programa de aquisição de alimentos (PAA).
18
19
A transferência mensal é de R$ 50,00, podendo chegar a R$ 95,00 dependendo do número de filhos
Dados de dezembro de 2005. Taxa de Câmbio calculada de R$ 2,20.
17
O PNAE atende todo o contingente de estudantes das escolas públicas até os 14 anos
de idade. Em muitas localidades, a merenda servida para os estudantes nas escolas é a única
refeição do dia. Com o Programa Fome Zero, houve um aumento de dos valores repassados às
escolas de quase 100%, embora esse ainda seja insuficiente nas áreas mais pobres. Ao mesmo
tempo, ampliou-se a fiscalização desses recursos visando a redução dos casos de desvio e
também o cumprimento das exigências colocadas de complementação dos mesmos através de
recursos municipais. Para casos especiais como de escolas indígenas e de comunidades negras
(Quilombos) foram criados programas especiais com valores mais elevados.
O PAA, por sua vez, é um programa que visa a compra da produção de agricultores
familiares para a formação de estoques públicos e repasse a programas de alimentação. A
compra do produto é feita por um adiantamento do governo ao produtor, segundo o preço
mínimo estabelecido, sendo esse produto utilizado na própria região na merenda escolar ou
para entidades assistenciais. Do início de 2004 até junho de 2005 foram gastos R$400
milhões20 em compras sem licitação e sem burocracia de pequenos agricultores,
movimentando a economia local e permitindo que os preços agrícolas nas regiões de atuação
do governo experimentassem uma reação. Esse foi o caso, por exemplo, do leite fluido
comprado em algumas regiões do Nordeste que atingiu o montante de 800 mil litros/dia. O
programa atualmente atende um contingente de 130 mil produtores cadastrados fechando o
circuito de produção e dinamizando a economia de algumas regiões.
Problemas e Necessidades
Embora o Programa de Segurança Alimentar e Nutricional brasileiro tenha avançado
em todas as áreas e tenha mostrado resultados a partir das avaliações realizadas21, ainda
existem diversos problemas a serem contornados. Em 2006, o Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, responsável pelo PFZ, contabilizou o quinto maior orçamento do
governo federal (logo atrás das áreas de saúde, defesa, trabalho e educação), embora esses
valores sejam insuficientes para os programas de combate à fome. Estima-se que sejam
necessários aproximadamente US$ 4 bilhões/ ano para atender as metas do Bolsa Família.
Segundo publicação recente da OCDE – Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OECD, 2005), o Brasil gasta atualmente 22,3% (24,4% em
2001) do orçamento federal na área social, o que é bastante elevado em relação a outros países
como a Japão (20,4%), Coréia (10,4%), Estados Unidos (19,5%) ou Canadá (23,4%)22. Esse
elevado percentual não se traduz em grandes benefícios, principalmente para a população de
renda mais baixa. No Brasil, aproximadamente 40% desse montante é dirigido para o
pagamento de pensões. Há também um problema de focalização fazendo com que parte
importante dos gastos sociais do governo seja apropriada pela parcela mais rica da população.
Não há dúvida que o aumento do gasto em programas de segurança alimentar independe de
outros gastos, que muitas vezes são direitos constitucionais obtidos por parcelas da população.
Entretanto uma discussão mais geral sobre o destino dos recursos governamentais passa
também, ao menos politicamente, por uma discussão sobre prioridades.
Assim, embora alguns ministérios sejam mais beneficiados que outros pela política de
combate à fome, torna-se fundamental discutir a estratégia integrada de governo como um
todo. Nesse particular, enquanto alguns programas fundamentais para a estratégia de
segurança alimentar no Brasil nem saíram do papel, outros se encontram totalmente sem rumo.
Esse é o caso dos programas na área de abastecimento de alimentos, sendo que o governo
20
Aproximadamente US$174 milhões.
Conforme a PNAD – Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar de 2004 do IBGE
22
Dados de 2001
21
18
federal conta com uma rede de 31 Centrais de Atacado distribuídas pelo Brasil. Esse também é
o caso da Educação Alimentar, elemento fundamental para a mudança e promoção de hábitos
alimentares mais saudáveis entre a população. O programa de Educação Alimentar, até o
momento se resumiu em algumas ações isoladas sem conteúdo e sem articulação. O mesmo
pode ser mencionado quanto ao programa de ampliação do PAT – Programa de Alimentação
do Trabalhador, representativo para a alimentação dos trabalhadores de baixa renda nos locais
de trabalho.
Por último, temos que reforçar a necessidade de ampliar a participação social e o
controle sobre os programas, inclusive os programas de transferência de renda. No Brasil há
um evidente desgaste da atuação de conselhos municipais, locais, comitês etc., para a gestão
de programas públicos23. Não seria, portanto, com a criação de mais um conselho que se
poderia prover o verdadeiro sentido do “empoderamento”24 para o uso dos recursos destinados
aos programas de segurança alimentar. O que falta nesse conjunto de programas é uma maior
participação popular nas decisões quanto a prioridades de investimentos públicos e na
avaliação dos resultados. Só a correta avaliação dos efeitos dos programas, sem o efeito
distorcido causado pelos administradores e sem o viés tecnicista de empresas de consultoria
com critérios artificiais, poderá apontar para as verdadeiras portas de saída para a pobreza e
para os bons resultados em termos de combate à fome.
Considerações Finais
Vimos nesse artigo que a abordagem da Segurança Alimentar e Nutricional permite
ampliar o quadro estreito dos programas sociais tradicionais, reconhecendo que a população
em situação de risco pode ser maior do que aquela normalmente identificada. Foi mostrado
também que as políticas de Segurança Alimentar e Nutricional devem trabalhar a necessidade
de dar acesso aos alimentos para os grupos inseguros atendendo as dimensões da quantidade,
qualidade e regularidade no consumo de alimentos. Vale acrescentar que o consumo de
alimentos deve ser feito de forma digna, isto é, assegurando que as pessoas possam se
alimentar com cidadania sem que sejam tratadas com rações, pílulas e outras fórmulas muito
utilizadas nos programas de combate à desnutrição.
Vimos que o PROGRESA resgata o capital humano como mediação para se superar as
condições de pobreza e falta de oportunidades para formação individual e familiar básica. Para
tanto focaliza ações em educação básica, no tocante à nutrição nos primeiros 6 anos de vida,
bem como processos de vigilância e controle do desenvolvimento das crianças e mulheres
grávidas. Tais desafios tornam o PROGRESA um programa que busca a integralidade
requerida para a formação da pessoa a melhoria de sua produtividade, processo este
visualizado a partir de mudanças inter gerações.
Em suma, PROGRESA é um programa inovador que poderia ser aplicado em outros
contextos latino-americanos; a lacuna que haveria de se saltar diria respeito às limitações de
caráter econômico, social e político nas quais operam as políticas de cada governo, limitações
que se refletem no nível o orçamento destinado ao PROGRESA ou outros programas
similares, evitando que sejam orçamentos fixos e limitados. A prioridade neste tipo de
intervenção aponta no sentido de que os recursos sejam suficientes para eliminar por completo
a pobreza nas áreas de influencia do programa. A proposta que se advoga no Programa, para
atacar os problemas relacionados com a pobreza e a alimentação, abarca um cenário de curto,
23
Segundo Informação de Prof. Ricardo Abramovay no Workshop Internacional “Estratégias de Combate à
Pobreza Rural: Situação e Perspectivas”, realizado na Unicamp, Campinas nos dias 21 a 23 de novembro de
2005, existiam no Brasil um total de 27 mil conselhos para um conjunto de 5.642 municípios, em 1999.
24
Ver a respeito Oakley & Clayton(2003)
19
médio e longo prazos, seguramente elemento essencial para o México como outras latitudes da
América Latina.
O diagnóstico da segurança alimentar apontou, ainda, que o problema brasileiro está
assentado na absoluta falta de poder aquisitivo por parte de quase um terço da população para
a manutenção da sua sobrevivência. Ao contrário de outros países pobres, o Brasil não tem
problemas quanto à oferta de alimentos, esses estão disponíveis mas não são acessíveis à
população de renda mais baixa. Por outro lado, estimou-se, com base nos dados de 2001, que
se o contingente de 46 milhões de pessoas em situação de risco fosse incorporado
imediatamente ao mercado de consumo haveria uma demanda extra de alimentos e áreas
produtivas gerando emprego e renda justamente para as famílias mais vulneráveis. Isso quer
dizer que um programa integrado como se propõem no Fome Zero promoveria não apenas o
lado do consumo como o lado da produção dando origem a um círculo virtuoso de
crescimento.
Do ponto de vista social, as ações propostas pelo Fome Zero também poderiam
proporcionar chamado “empoderamento” da comunidade. Ou seja, através do sistema de
transferência de renda condicionada, em que as famílias recebem diretamente os recursos
através de um cartão magnético e não há interferência direta do poder público local, as
famílias e representantes da sociedade civil poderiam decidir e controlar a situação dos
beneficiários dos programas.
A implementação de um programa de tal ordem no Brasil representa uma grande
ruptura com as políticas focalizadas e assistências que ocorriam no passado. Nesse particular,
o Brasil está incorporando diversas inovações nos seus programas sociais, o que tem
provocado um grande entusiasmo entre os técnicos das agências da ONU responsáveis pela
viabilização dos “Objetivos do Milênio”25. Com a ampliação e massificação do Programa
Bolsa Família, componente do Fome Zero, o número de domicílios sem renda se reduziu em
18,3% entre 2003 e 200426. Entretanto ainda existem muitos problemas a serem resolvidos –
tanto do ponto de vista da gestão pública quanto dos recursos disponíveis necessários – para
que se possa considerar o Programa Fome Zero do Brasil como um exemplo acabado de
Política de Segurança Alimentar.
Bibliografia
Belik, W (2006) Políticas de Seguridad Alimentaría y Nutricional en Brasil: Avances y Discontinuidades In: Anais
do CEHAP Cordoba , Espanha
Belik, W. (2006) Políticas Públicas, Pobreza Rural e Segurança Alimentar. Carta Social e do Trabalho no. 4, Instituto de
Economia, Unicamp (www.eco.unicamp.br)
Belik, W; Graziano da Silva, J. & Takagi, M. (2003) Políticas de Combate a Fome no Brasil In Correia de Andrade et alli
Josué de Castro e o Brasil pp11-37
Bickel, G.; Andrews, M. A Evolução do Programa de Cupom Alimentação e a Mensuração da Fome nos Estados Unidos. In:
Takagi, M.; Graziano da Silva, J.; Belik, W. Combate à Fome e à Pobreza Rural. São Paulo: Instituto Cidadania,
2002.
Castro, J. (2001) Geografia da Fome. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira
Dean, H. (2006) A Agenda Global de Direitos Humanos e a (Im)possibilidade de um Estado Ético In: Cimandamore, A, ;
Dean , H. & Siqueira, J. (orgs.) A Pobreza do Estado – Reconsiderando o Papel do Estado na Luta contra a Pobreza
Global, pp 39-60. Buenos Aires: CLACSO
Delgado, G. & Cardoso Jr., J. C. (1990) A universalização de direitos sociais no Brasil: a previdência rural nos anos 90,
Brasília: IPEA.
25
“Objetivos de Desarrollo del Milenio: una mirada desde América Latina y el Caribe” publicado pela CEPAL
em julho de 2005.
26
Ver
esse
respeito
as
notícias
veiculadas
em
10/01/2006
na
página
http://www.pnud.org.br/pobreza_desigualdade/reportagens/index.php?id01=1722&lay=pde . Vale lembrar no
entanto que ano de 2004 foi também um ano de crescimento e aumento da ocupação. Naquele ano houve um
acréscimo de 2,7 milhões de trabalhadores ocupados o que pode também ter elevado a renda dos mais pobres.
20
FAO – FOOD AND AGRICULTURAL ORGANIZATION; Alimentação para todos. Roma, 1996.
FAO – FOOD AND AGRICULTURAL ORGANIZATION (2002 a) - Seguridad Alimentaria en los Paises Andinos: Hacia
una estrategia de desarrollo rural integral y lucha contra la pobreza - Nota Estratégica.
FAO - FOOD AND AGRICULTURAL ORGANIZATION (2002 b). Seguridad Alimentaria en Centroamérica:: Del Manejo
De Crisis En El Corto Plazo, Al Manejo De Riesgos Y Reducción de La Vulnerabilidad en el Largo Plazo -Nota
EstratégicaFAO - FOOD AND AGRICULTURAL ORGANIZATION (2002c). Regional Special Programme for Food Security (RSPFS)
In Member Countries Of The Caribbean Community (Caricom) Cariforum*
Ford, D. (2004) Enfoques Conceptuales Y Sistemas de Información sobre Seguridad Alimentaria In: Belik, W (org) Políticas
de Segurida Alimentaría en America Latina pp29-48
Gimenez, Denis M. (2005) As Agências Multilaterais e o Gasto Social In: Carta Social e do Trabalho. Instituto de Economia –
Unicamp set/dez 2005 pp.17-25, 2005
Graziano da Silva , J.; Belik, W & Takagi, M. (2004) Questões para a Formulação de uma Política de Segurança Alimentar na
América Latina. (MIMEO Fao/ Fodepal)
Graziano da Silva, J.; Del Grossi, M. E., Takagi, M.& Belik,W. (2006) Segurança Alimentar e Nutricional: quais as
alternativas de mensuração? Mimeo: IE- Unicamp2006
Guimarães, O. (2003) Arroz, feijão e leite são insuficientes para tanta gente. Valor Econômico, São Paulo: 12 de maio de
2003 pag. F2.
Hoffmann, R.. Pobreza, insegurança alimentar e desnutrição no Brasil. Estudos Avançados, v.9 n. 24, 1995.
Hoffmann, R. & Kageyama, A (2006) Pobreza no Brasil: Uma perspectiva Multidimensional. Ver Economia e Sociedade, v.
15, n. 1 (26), p 79-112, jan./jun. 2006.
http://www.eco.unicamp.br/cesit/boletim/versao_integral4.pdf)
INSTITUTO CIDADANIA (2001) Projeto Fome Zero – Uma Proposta de Política de Segurança Alimentar para o Brasil. São
Paulo: Instituto Cidadania (117 pags)
Ivo, A B. L. (2006) A Reconversão da Questão Social e a Retórica da Pobreza nos anos 1990 In: Cimandamore, A, ; Dean ,
H. & Siqueira, J. (orgs.) A Pobreza do Estado – Reconsiderando o Papel do Estado na Luta contra a Pobreza Global,
pp. 61-85. Buenos Aires: CLACSO
Lustosa, T. Q. O. & Figueiredo, J. B. Pobreza no Brasil: métodos de análise e resultados. Pesquisa e Planejamento
Econômico, vol. 20, n.2. Rio de Janeiro, agosto de 1990.
Maluf, R. (2000) O Novo contexto internacional do abastecimento e da segurança alimentar In: Belik, W & Maluf, R.
Abastecimento e Segurança Alimentar. Campinas: Unicamp.
Menezes, F. Segurança alimentar: um conceito em disputa e construção. Rio de Janeiro, IBASE, 2001.
Monteiro, C. (2004) A Pobreza Desnutrição e Fome no Brasil: implicações para políticas Pública In: Reis Vellloso, J.P &
Cavalcanti de Albuquerque , R. (orgs.) A Nova Geografia da Fome e da Pobreza Rio de Janeiro: José Olympio
pp81-96.
Monteiro, C. A.. A dimensão da pobreza, da fome e da desnutrição no Brasil. Estudos Avançados, São Paulo, v.9, n.24, 1995.
Oakley, P. & Clayton, A (2003) Monitoramento e Avaliação do Empoderamento . São Paulo: Instituto Polis.
OECD – Organisation for Economic and Co-operation Development (2005) OECD ECONOMIC SURVEY Brazil.
Pessanha, L. D. R. (2001) Pobreza, Segurança Alimentar e Políticas Públicas: Contribuição ao Debate Brasileiro. (texto
apresentado no Seminário “Sistemas Locais de Segurança Alimentar” realizado no Instituto de Economia da
Unicamp em novembro de 2002).
Sachs, Jeffrey (2005) O fim da pobreza: Como acabar com a miséria mundial nos próximos 20 anos. São Paulo: Cia das
Letras
Sen, Amartya (1982) Poverty and Famines – An Essay on Entitlement and Deprivation. Oxford : Oxford University Press
Sen, Amartya (2001) Desigualdade Reexaminada. Rio de Janeiro: Record
Silva, J. P. (2004) Basic Income and Citizenship theory: Comments on a Recent Brazilian Law. Paper apresentado no
Seminário “From the World Modernity to Multiple Modernities: Social Theory in the Context of Global
Transformations”, no Clubhaus der Freien Universität Berlin, Goethestr. 49, 14163, Berlin, 28-30 April 2004
Takagi, M. A (2006) Implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios.
Unicamp/IE (Tese de doutoramento)
Takagi M., Graziano da Silva J. & del Grossi, M. Pobreza e Fome: em busca de uma metodologia para quantificação do
problema no Brasil. Campinas, Texto para Discussão. IE/UNICAMP n. 101, jul. 2001.
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas – Faculdade de Ciências Médicas – DMPS (2004) Acompanhamento e
Validação da Segurança Alimentar de Famílias Brasileiras: Validação de metodologia e de instrumento de coleta de
informação, Campinas (Relatório Técnico – Versão Preliminar), mimeo.
Vanderborght, Y. & Van Parijs, P. (2006) renda Básica de Cidadania – argumentos éticos e econômicos. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira.
Valente, F.L.S. Direito Humano à Alimentação: desafios e conquistas. São Paulo, Cortez Editora, 2003.
Von Braun J. (2006) Hunger and Poverty Reduction: policies and programs effectively and efficiently reaching the MDGs and
beyond (apresentação realizada no International Seminar on Development and Vulnerability), Rio de Janeiro, Sept.
4-6, 2006
21