El Mercosur en Tiempos de Crisis
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1 El Mercosur en Tiempos de Crisis Jacques Ginesta Director del Instituto de Estudios Políticos y Sociales (IEPI) - Uruguay CAPÍTULO 1 EL DESARROLLO DE LA ECONOMÍA GLOBAL EN LA POSGUERRA FRÍA Y LAS CRISIS DEL CAPITALISMO FINANCIERO 1. 1.-. Las nuevas formas económicas y financieras del poder internacional La derrota del bipolarismo como ideología internacional, el desarrollo extraordinario de algunos Estados y bloques de Estados sin poder político-militar y el auge del poder transnacional, son acontecimientos que se producen concomitantemente con transformaciones en la forma de estimar el poder de los países, donde el componente científico-económico-financiero se impone al políticodiplomático-militar y también en la forma de considerar el poder económico. (Cf. Dallanegra, 1998). En este último aspecto, asistimos al desarrollo sin precedentes de la economía simbólica (los activos y las transacciones financieras) sobre la economía real (producción de bienes). Peter Drucker (1990) calculaba que el producto financiero mundial era 25 veces superior al producto real. Otras estimaciones establecen desproporciones similares y aún más desfavorables, como Touraine (1998), que expresa que en un total de 3 a 4.000 millones de dólares diarios de movimientos financieros diarios, sólo un 2% corresponde al comercio de bienes y servicios. Este rasgo va acompañado con la mundialización del complejo financiero y la pérdida de control, por parte de los Estados, sobre la gestión financiera y el flujo de capitales, como consecuencia de la multiplicación de paraísos fiscales, las transacciones electrónicas que superan ampliamente las transacciones en moneda y el uso del dólar 1 2 internacional independientemente del contralor de las autoridades monetarias, salvo el control relativo de la Reserva Federal de Estados Unidos, “que posee la máquina de impresión de billetes más importante del mundo” (Alberto J. Sosa, 1997). Este proceso va acompañado por la aparición de nuevos productos financieros a tasas variables y los instrumentos necesarios para la gestión de los riesgos financieros y el cambio del eje de la actividad de los bancos de la obtención de rentabilidad de los préstamos otorgados a la intermediación de títulos, aumentando el peso de los inversores institucionales ( Alejandro Vanoli, 1996), muy poderosos, como los fondos de pensión, compañías de seguros de vida y fondos mutuales, mientras que los bancos comerciales encuentran cada vez mayores dificultades. (CEPII,1999) Dentro de ese movimiento financiero, hay una enorme masa de capitales que, debido al desarrollo tecnológico de las comunicaciones y de las cadenas bancarias, se ha decuplicado en los últimos años y gira con una enorme rapidez y autonomía, generalmente en colocaciones a corto plazo y muchas veces con fines especulativos bursátiles o cambiarios. Esta masa de capitales, que, como vimos, Alain Touraine (1998) calcula en más de 3.000 millones de dólares diarios, tiene un efecto desestabilizante sobre las economías locales, incapaces de mantener los niveles de reservas de divisas, la paridad de la moneda local, la confianza de los inversores en papeles gubernamentales cuyas tasas de interés aumentan según la calificación del riesgo país así como el valor bursátil de los bonos. Como se pudo observar durante la crisis mexicana y, recientemente, la brasileña, por contagio una crisis local se proyecta rápidamente sobre el conjunto de los países emergentes no directamente implicados, causando la caída de las bolsas y el aumento del riesgo país. Finalmente, aún haciendo abstracción de las crisis, la globalización y desregulación del sistema financiero provoca disfunciones importantes. Los capitales volcados a los préstamos a los Estados, para refinanciar sus deudas y reducir sus déficits presupuestarios crónicos, crean una muy importante dependencia de éstos, respecto del sistema financiero internacional y los organismos internacionales financieros, que actúan como garantes del mismo, imponiéndoles condiciones de ajuste cada vez más severas, que repercuten desfavorablemente en el gasto social. 2 3 El sistema financiero internacional maneja, además, los flujos de inversión más importantes y, por este medio condiciona indirectamente el desarrollo económico, favoreciendo, por ejemplo, las implantaciones de empresas transnacionales y sus proyectos económicos. La debilidad de los sistemas financieros nacionales o regionales y su incapacidad de generar ahorro público para grandes proyectos nacionales en los países en desarrollo, acentúan esta dependencia. Señala Sosa, que la Argentina, dentro de los países del Mercosur, es el que tiene la tasa de ahorro doméstico más baja, si atendemos a la relación fondos de pensión y fondos comunes de inversión-PBI, lo que sumado a la extranjerización de la economía, la volatilidad de los mercados de capitales y el déficit gemelo presupuestario y de cuenta corriente, la colocaron en una situación muy riesgosa. Ya veremos más adelante cuán crítica es la situación de ese país y estudiaremos con mayor detalle la potencialidad de crisis de ese sistema financiero internacional que, entretanto condiciona las economías. Pero quizá la mayor disfunción que provoca la desproporción entre la economía simbólica y la real, se da hoy en los sistemas bursátiles de los países centrales, fundamentalmente en los de Estados Unidos y Japón. Señala Eric Leser (Leser, Le Monde, 2001) que el crecimiento sostenido de los Estados Unidos en los últimos años, se debe al aumento inusitado y la generalización de la especulación bursátil sobre la inversión – más de 70 millones de americanos invirtieron el 60% de sus ahorros en la bolsa, sin tener en cuenta el valor real de las empresas cotizadas. El índice Dow Jones, el más conservador, se multiplicó por 15 entre 1982 – su valor más bajo desde 1962- y1999 y en ese mismo lapso, el índice Nasdaq, vinculado al sector de las nuevas tecnologías, se multiplicó por 30. El patrimonio de los norteamericanos aumentó un 14% en 1999, culminando años importantes aumentos sostenidos. Como consecuencia, en el año 1999, dos tercios del producto americano correspondieron al consumo. El comienzo del 2001 mostró cuáles podrían ser las eventuales consecuencias del derrumbe de esa economía virtual: El índice Dow Jones bajó 15% y el Nadaq bajó un 60%, volatilizándose 4.600 millones de dólares repentinamente. La bolsa de Tokio ha llegado a su nivel más bajo a comienzos de este año. La respuesta en ambos países ha sido monetaria: desalentar la inversión y alentar compra de acciones mediante la reducción de las tasas de interés, llegándose en Japón a la tasa 3 4 cero. El mero tratamiento monetario de esta disfunción no parecería que pueda arbitrar soluciones más allá de las puntuales y cosméticas. La sombra de un crac bursátil de grandes proporciones está presente, al igual que las crisis recurrentes del sistema financiero internacional, y sus consecuencias podrían ser gravísimas para las economías endeudadas y dependientes. Dentro de esos cambios cruciales en las pautas de la cultura económica, deben considerarse los producidos en la propia economía real. El primero es la pérdida de valor de gran parte de las materias primas naturales. Por un lado, el adelanto tecnológico ha sustituido gran cantidad de materias primas naturales por productos tecnológicos, que desplazan a aquellas en el mercado; por otro, las nuevas técnicas de transformación de productos naturales, adaptándolos para el consumo diferido o a distancia, han reducido la participación del productor primario en la cadena productiva. Finalmente, las biotecnologías han conseguido desarrollar métodos de cultivo y producción mucho más eficaces - fertilización, clonación, combate biológico de las plagas, etc. La inversión masiva, la propaganda, los precios y el poder de negociación superior han terminado por imponer estos productos en los mercados internacionales y locales, desplazando la producción local natural. En parte, como consecuencia de lo dicho, se observa que el crecimiento del comercio exterior se realiza a expensas de la producción industrial, que crece mucho más rápido que el de la producción agrícola y extractiva. El comercio de manufacturas representaba los 3/5 del total en 1963 y pasó a los 3/4 en 1988, habiendo aumentado sin duda su participación a esta fecha. A su vez, se comprueba que el crecimiento del PIB de los países se realiza mucho más en base al desarrollo de su comercio exterior que el de su mercado interno. Sosa señala que este crecimiento del comercio mundial se debe mucho más a la inversión internacional que a la caída de los aranceles. Las nuevas pautas de la inversión global son las que estimulan el comercio internacional entre los países de origen y de destino de las mismas, incorporando a vastos sectores de población de países subdesarrollados - fundamentalmente asiáticos- a la economía mundial. En la Argentina tuvo lugar en la década de los 90 un boom productivoexportador-importador. Las exportaciones aumentaron a una tasa promedio del 14% 4 5 anual en los últimos seis años, período en que el PBI aumentó a una tasa promedio cercana al 5% anual, sin que fuera necesario alterar el tipo de cambio para aumentar la competitividad. Pero, como sucede en todos los países de desarrollo intermedio, las exportaciones de los 90 tienen un menor valor añadido y un mayor componente importado que las anteriores, lo que trae aparejado una significativa simplificación de los procesos fabriles. También indica que las dos terceras partes del comercio mundial lo conforman las transacciones entre las firmas transnacionales entre sí ( unas 40.000) y entre ellas y sus asociadas o aliadas (270.000) (y buena parte del mismo es un comercio intra-firma). En el sector industrial, se observa que la rama más dinámica es la innovadora, la que incorpora nuevas tecnologías y procesos productivos, tendiendo el sector industrial tradicional a estancarse y a veces a desaparecer. Al incorporarse Alemania del Este, que alguna vez llegó a ser el 10o. productor industrial del mundo, a Alemania Occidental, se clausuró dramáticamente gran parte de sus industrias, por no ser competitivas en el mundo occidental. Esto trae como consecuencia que la competitividad en el mercado internacional no reposa solamente en el precio de los productos, sino más bien en su novedad y calidad, considerados estos aspectos en los términos definidos por el mercado - lo que equivale a decir, en la mayor parte de las veces, por los que manejan el mercado. Tanto para los países como para las empresas, un alto desarrollo científico-tecnológico y el dominio de los mecanismos de la innovación productiva, reviste una importancia decisiva, la cual es reconocida por la propia Organización Mundial del Comercio, que admite los incentivos fiscales para la investigación y el desarrollo en el sector privado (Conf., Sosa) La mayor competitividad agrícola de los países desarrollados en el mercado mundial, fundamentalmente de los Estados Unidos y Francia, consecuencia de la tecnificación del sector y del alto nivel de subsidio que gozan -Sosa señala que un reciente estudio de la OCDE informa sobre algunos casos de alta protección agrícola de estos y de otros países: manteca 138%, azúcar 216%, carne vacuna 31%, maní 155%, sobre los cuales sólo se admitió un cronograma de reducción tarifaria del 15% 5 6 sobre la base de 1995, que culminará en el 2001; la reducción del valor de las "commodities" y de los productos industriales tradicionales y el enorme desarrollo de los de alta tecnología incorporada, crean una brutal distorsión de los términos de intercambio, sufriendo los países subdesarrollados o en desarrollo todo el peso de la misma. La nueva dependencia está dada por la brecha cada vez más grande entre los creadores y administradores - es decir los que dictan las reglas de juego- de la innovación científico-tecnológica, y los tomadores de la misma. Quienes dominan los mecanismos financieros y científico-tecnológicos dominan el mundo. Y éstos no son tanto los países como sociedades, ni aún los gobiernos como representantes de los Estados, como se planteaba tradicionalmente, sino, como se expresó más arriba, los complejos transnacionales industriales y financieros, sobre los cuales los Estados y los gobiernos tienen poco control. Pero quizás el aspecto más dramático desde el punto de vista social, está dado por el impacto de las nuevas técnicas de producción en el área del trabajo y el empleo. Se comprueba una pérdida muy significativa y creciente de la incidencia del trabajo humano en los más importantes sectores de la producción, sobre todo en aquellos que empleaban mano de obra no especializada o con especialización en procesos repetitivos sencillos, donde los robots la reemplazan con ventaja. La modernización tecnológica en el sector agrícola, industrial y hasta en los servicios, reduce las horas trabajadas y la cantidad de empleos, a medida que aumenta la productividad. (Jeremy Rifkin, 1996). Nadie piensa en aumentar la productividad, mejorar la calidad o disminuir los precios, en base al empleo intensivo de mano de obra. La producción que sigue empleando mano de obra a niveles tradicionales, sólo puede mantenerse en países de muy alto proteccionismo, lo que ya no es el caso, y no puede, ciertamente, competir en el mercado internacional. Por supuesto que el mayor perjuicio social que esta transformación trae aparejado, por lo menos en el corto y mediano plazo, lo sufren los países en desarrollo, pero no son inmunes al mismo algunas sociedades de los países desarrollados, donde se aprecian índices altísimos y crecientes de desempleo 6 7 estructural. En el mismo sentido, aunque con tono más dramático y sensacionalista, se pronuncia Viviane Forrester (1997). Para ella la desaparición del trabajo es irreversible para la mayoría de los trabajadores o, dicho de otro modo, se descubre que el conjunto de los seres humanos ya no es más explotable económicamente, lo cual es tal vez peor que la anterior explotación del hombre que fustigaban el marxismo y las demás corrientes contestatarias. Quienes no comparten estas posiciones, por lo menos en su totalidad, señalan que los Estados Unidos, y el Japón, las mayores potencias capitalistas, que manejan las tecnologías más adelantadas y por lo tanto a priori excluyentes de empleos, son las que tienen los menores índices de desempleo, menos del 3.9% la primera (1999) y 2,5% la segunda. Por su parte, la Gran Bretaña tiene uno de los índices de desempleo más bajos de la Unión Europea. 1.2.- El poder del Estado y el poder transnacional en una economía globalizante. En este estado de cosas la dialéctica clásica entre el proteccionismo y el liberalismo económico adquiere nuevas dimensiones. Es evidente que en mundo actual, el Estado ha perdido gran parte de su capacidad de administrar y regular la economía y distribuir la riqueza, aún mismo dentro del propio territorio y que no la recuperará en un futuro cercano, con lo cual sus posibilidades de realizar políticas proteccionistas se ven altamente limitadas, ya sea como Estado o como conjunto de Estados, reunidos en bloques económicos regionales. Por otra parte, la culminación del proceso en una economía totalmente globalizada y abierta, donde los Estados o bloques de Estados no tengan ninguna influencia importante es también improbable. Al formarse un sistema económico cuyos ejes funcionan en una medida sustancial fuera de la estructura y del control del Estado, es lógico que éste encuentre cada vez más dificultades en regular la vida económica. Por un lado, vimos que las transnacionales económicas y financieras se independizan del poder estatal y establecen reglas de juego propias en los grandes espacios económicos supraestatales. Por otro lado, la regionalización de la actividad económica, que en parte es consecuencia de lo anterior, crea centros de poder supraestatales - o, como apunta Sosa 7 8 para el caso del Mercosur, instancias transgubernamentales, como las reuniones de Ministros, etc.- que limitan aún más las capacidades regulatoria y distributiva del Estado nacional y lo reemplazan en buena parte de tales cometidos. Ello trae aparejado que el Estado soberano clásico, cuyo modelo fue planteado por Bodin en el siglo XVI y que tuvo su culminación jurídica y conceptual en el Tratado de Westfalia de 1648 está entrando en una época de decadencia y crisis. El poder político perdió a lo largo de la historia su carácter divino; luego su carácter absoluto y actualmente se ha resignado a perder su carácter soberano. Ha perdido, igualmente, buena parte de su aptitud para resolver los asuntos más cruciales que afectan a las sociedades nacionales por medio de la política, la diplomacia o la guerra, porque aquéllos han cambiado de contenido y estas herramientas tradicionales no son ya las más adecuadas. Hasta la Segunda Guerra Mundial, los esquemas de poder siguieron los conceptos clásicos, basados en el predominio del poder político-militar en manos de los Estados y un poder económico muy importante, pero dependiente del poder estatal - aunque influyéndolo poderosamente- y de sus recursos políticos, administrativos y militares. El capital precisaba de la bandera para expandirse y establecer, bajo el nombre de colonias y protectorados y zonas de influencia, condiciones de explotación monopólicas o preferenciales de las riquezas mundiales. El primer gran cambio se produjo con el desarrollo de las empresas transnacionales, en forma de holdings mundializados, pero que se fueron estableciendo en los diversos países como empresas nacionales, actuando con creciente independencia de sus países de origen. Esta modalidad tomó incremento fundamentalmente entre las empresas nacionales norteamericanas, país que carecía casi de colonias en el sentido político de la palabra y luego alcanzó a otros países como Alemania y Japón. Luego de la Segunda Guerra Mundial, la descolonización, el cambio de las 8 9 condiciones del mercado y la formación de economías de escala, permitió a las grandes empresas diseñar estrategias mundiales propias, en espacios económicos cada vez más amplios y desregulados, muchas veces con prescindencia del interés nacional de sus países de origen. El nexo entre el capital y la bandera se fue haciendo cada vez más laxo. A partir de allí, la estrategia se concentró en la regionalización de los mercados nacionales para aumentar su potencial de consumo, abaratar los costos introduciendo las economías de escala, uniformizar la producción y, eventualmente, monopolizar los mercados ampliados o por lo menos cartelizarlos, mediante la fusión de empresas. No cabe duda que la voluntad política que impulsó la formación de los mercados regionales y la reversión de las políticas de sustitución de importaciones a nivel nacional por otra de apertura de mercado, es congruente con este proceso de expansión transnacional. Tanto en la formación del Mercado Común Europeo, como en lo poco que se logró en la ALALC, en el MERCOSUR y en el NAFTA, las transnacionales jugaron un papel protagónico y cosecharon los principales beneficios. Tal evolución profundizó la diferenciación de roles y de intereses entre los Estados y las Transnacionales, más aguda respecto de los países periféricos, con cuyos proyectos de crecimiento social pueden identificarse divergencias muy profundas, pero que alcanza a los más poderosos Estados de los países desarrollados. El reciente acuerdo de libre comercio de América del Norte muestra que la dialéctica EstadoOrden Transnacional se traslada al corazón de la propia "República Imperial", como denomina Raymond Aron a los Estados Unidos. En la gestación y aprobación de este Tratado se ponen de manifiesto los intereses convergentes y divergentes entre el Estado y la Sociedad norteamericanas y las Empresas Transnacionales. Como lo afirma Weintraub (cit. José Luis Gaiero, 1994), hace ya tiempo que se produjo una integración silenciosa entre México, Canadá y los Estados Unidos, a raíz de la instalación masiva de las filiales de las empresas transnacionales norteamericanas en los dos primeros países, con el fin de abastecerlos desde adentro y sortear las altas barreras arancelarias impuestas a las importaciones en la época del Estado proteccionista-interventor. La saturación de los 9 10 limitados mercados locales y la baja mundial de los aranceles - el arancel medio de los países desarrollados está en el 4.5% (Chantal Buhour, 1996)- y con ella el aumento de la competencia externa, llevó a las empresas instaladas en dichos países, a ensayar una estrategia globalizadora, maximizadora de los recursos y de ampliación de los mercados. Para ello, era necesario perforar las barreras proteccionistas -sobre todo para-arancelarias- del mercado interno norteamericano, el más importante y el más cercano, a fin de culminar un proceso de modernización y racionalización productiva, sin que estas concesiones se extendieran a la competencia extrarregional; el instrumento apropiado dentro de las normas del GATT, es la zona de libre comercio. Los Estados Unidos son uno de los países actualmente más proteccionistas y esa posición protege a núcleos de interés muy genuinos de la sociedad norteamericana: PYMES, sectores agrarios, laborales y ambientalistas. En razón de la oposición de estos poderosos grupos de interés, el Tratado del NAFTA prevé mecanismos de protección para los intereses de los mismos. En este caso, aún cuando hay víctimas, se puede decir que se conciliaron algunos intereses fundamentales del Estado y de la Sociedad con los del Mercado, pero igualmente la moraleja de la historia es que las transnacionales son protagonistas de primera magnitud en los actuales procesos de regionalización y globalización, siendo las que aprovechan mejor sus resultados, y que pueden actuar con independencia de los intereses de sus Estados de origen, incluso los más poderosos, para la consecución de sus fines. Tenemos así a las transnacionales como actores independientes, que dominan lo más importante de la producción, del comercio y las finanzas mundiales. Pero las cosas no terminan allí. En una segunda etapa, adquirió singular importancia para la penetración transnacional, su capacidad de generar nuevas y potentes tecnologías, que permitieron fabricar nuevos productos y utilizar nuevas técnicas de producción, todo lo cual concentraron en los países centrales, para luego distribuirlas por todo el mundo, según sus estrategias de desarrollo empresarial. Como se dijo, el crecimiento económico se basa cada vez más en la capacidad de crear nuevos productos y nuevos servicios, con mayores exigencias de calidad. Con el fin de satisfacer estos requisitos, 10 11 las grandes empresas incrementaron la investigación y el desarrollo, creándose una cadena innovadora que une en un sólo circuito la investigación básica, la búsqueda de nuevas tecnologías y las aplicaciones industriales. Actualmente, la mayoría de las nuevas aplicaciones industriales se genera en la investigación y desarrollo privados y no en las instituciones públicas o entidades independientes. Por supuesto que los costos devengados se suman a los de fabricación, venta y distribución de los productos y que las tecnologías creadas son protegidas por patentes, cuyo respeto hoy día se va imponiendo a todo el mundo, por aplicación de las nuevas normas internacionales, que se negociaron en la Ronda Uruguay, a través del TRIPS acuerdo general en materia de propiedad intelectual- y que son manejadas por la OMC. Dichas tecnologías son celosamente guardadas en los cuarteles generales de las empresas y distribuidas mundialmente según sus estrategias de mercadeo; reservando los productos de última generación para los mercados más importantes y trasladando la producción y venta de los demás a los periféricos, aprovechando patentes con costos amortizados, mano de obra barata, menor competencia exterior, debido a los altos aranceles y menor exigencia de consumo de sus poblaciones. La concentración tecnológica en manos de los agentes transnacionales, hace reflexionar a Hélio Jaguaribe (Jaguaribe, 1993) sobre la aparición de un neocolonialismo tecnológico. La última etapa, de la expansión transnacional, que sería la que actualmente está en curso, consistiría en llegar a la economía global, a través de la uniformización de la producción regional en todo el mundo, o globalización de los mercados.( Theodore Levitt, 1983). Hasta hace poco tiempo, los mercados secundarios continuaban produciendo según tecnologías obsoletas, hasta agotar su utilidad económica y financiera; pero ya hay indicios de que esta política podría cambiar para algunos grandes países y sus zonas de influencia, como por ejemplo Brasil y el Mercosur. Como señala Sosa, esta transformación se ve apoyada por el hecho de que, actualmente, los mercados importantes no necesariamente coinciden con los mercados domésticos de antaño: Buenos Aires, con un ingreso per capita de U$S 26.000 es un 11 12 mercado importante y no lo son los de las provincias de Salta, Jujuy, Formosa o Chaco y lo mismo sucede en Uruguay, Brasil y otros países. El Mercosur mismo podría considerarse como un eslabón en una nueva estrategia transnacional, consistente en incorporar a América del Sur como una cuarta gran región, al proceso de globalización, sobre todo si contextualizamos esta iniciativa dentro del Nafta y el actual ALCA, que no hacen más que continuar la filosofía de la Iniciativa para las Américas, contemporánea y verosimilmente inspiradora de la creación de aquél. El proceso de integración de México y Canadá con los Estados Unidos es un ejemplo aleccionador, en el sentido de mostrar el pasaje de los dos primeros, del status de mercados secundarios a formar parte del espacio económico norteamericano, a través de la interpenetración a lo largo de toda la cadena económica de las casas matrices estadounidenses con sus filiales en aquellos países, como consecuencia de la creación de la zona de libre comercio - sin duda de inspiración transnacional. Según Kenichi Ohmae, la tendencia a la globalización de los mercados responde a una transformación de la forma de gestión de las transnacionales: actualmente ellas tienden a transnacionalizar toda la cadena de formación del valor: investigación y desarrollo, ingeniería, producción, mercadeo, servicios y financiación (Kenichi Ohmae, 1990). La creación de una zona de libre comercio continental, apuntaría a producir efectos similares respecto de la globalización de los procedimientos tecnológicos y la producción en el área, aumentando las posibilidades del comercio intraindustrial, la calidad del consumo y la competitividad internacional de la región; pero, en contrapartida, con el saldo penoso de acentuar la dependencia y reducir notablemente la autonomía de decisión de estos países. Más adelante volveremos sobre este punto. Los actores de esta tercera etapa son más de 37.000 firmas transnacionales que operan a través de 170.000 filiales en todo el mundo, pero el principal peso de poder reposa en las 200 principales, que desde los años 80, experimentaron una enorme expansión, por la vía de las fusiones y compras de empresas. La parte de las empresas transnacionales pasó del 17% del PIB mundial a mediados de los años 60 a un 30% en 12 13 1995. Las 200 principales cubren todas las áreas de la economía real y de servicios, aunque sus sectores preferidos son la industria automovilística, la aeroespacial, la naval, la electrónica, la química, la petrolífera y la farmacéutica; la restauración rápida, las bebidas sin alcohol y alcohólicas y el tabaco. Entre los servicios se destacan netamente los bancos de inversión y los fondos mutualistas y de pensiones. Por su origen, se reparten fundamentalmente entre 10 países: Japón (62), Estados Unidos(53), Alemania(23), Francia(19), Reino Unido (11), Suiza (8), Corea del Sur (6), Italia (5) y Holanda (4). Estos 10 países reúnen el 96% de total de empresas y de las cifras de negocios de las mismas. Venezuela, Suecia, Bélgica, México, China, Brasil y Canadá logran inscribir una empresa cada uno dentro de las 200. Las transnacionales de origen japonés y norteamericano suman el 65% del monto total de las cifras de negocios realizados por éstas. ( Fréderic Clairmont, 1997). De cualquier forma que se considere el fenómeno y su evolución, debe reconocerse que el estar en la antesala del mercado global implica un cambio ideológico y político de gran magnitud, que no puede considerarse como enteramente reversible. La aparición de la economía global y su manejo, implica la creación de estilos de vida uniformes, basados en la producción y consumo masivo de los mismos productos en todo el mundo y la utilización por todos de servicios similares de alcance universal. Una de las condiciones para el éxito de la globalización del mercado es la creación de pautas culturales que acentúen el paradigma "aldea global" creado por el canadiense Mc Luhan en los años 60 y que es actualmente citado por todos como una realidad en progreso. El reconocer la magnitud y la posible irreversibilidad del fenómeno no implica hacer un panegírico del sistema internacional global que se iría pergeñando, en el cual se alejarían las posibilidades de un equilibrio entre el orden político, el económico y los intereses de la Sociedad ( justicia social, derechos humanos, lucha contra las mafias y la corrupción, etc.) y desde un punto de vista filosófico, entre las exigencias del desarrollo material y el desarrollo de las funciones intelectuales y morales, las cuáles terminarían supeditadas a los intereses mercantilistas , de las empresas económico- 13 14 financieras y de las comunicaciones y telecomunicaciones. De hecho, se advierten fisuras de magnitud en este sistema antes mismo de llegar a su madurez, derivadas de las propias contradicciones que va generando: la incidencia de una estructura financiera especulativa totalmente sobredimensionada y carente de regulación, que genera crisis tras crisis; la reducción significativa de los ámbitos de libre competencia y creación de nuevos monopolios y oligopolios a nivel planetario; desequilibrios serios entre la producción y el consumo, consecuencia del achicamiento progresivo del sector laboral asalariado, como ya vimos. Ahora interesa ingresar a otro tema que es el de la formación de los bloques regionales y los megamercados y la razón de la aparente contradicción entre regionalización y mundialización 1.3. Los bloques regionales y los megamercados.- Regionalización y mundialización De acuerdo con lo expresado, los fenómenos más relevantes que tuvieron lugar en el último período de vigencia del sistema bipolar son la formación de bloques regionales y fundamentalmente los que constituyen megamercados, el desarrollo de las transnacionales económicas y financieras y el desenvolvimiento de nuevas formas de poder internacional que, entre otras cosas permitieron a países sin poder político y militar ascender al primer plano de la escena internacional. Toca ahora dedicar nuestra atención a los bloques regionales, que aparecen como actores esenciales del sistema internacional llamado posmoderno y constituyen cada vez más un tema prioritario de estudio. La Unión Europea, la Zona de Libre Comercio de América del Norte y el espacio económico Japón-Sudeste Asiático, éste último mucho menos articulado; ni la ASEAN, ni la ALADI, ni el Pacto Andino, ni el Mercosur y en perspectiva los países de la CEI, con mayor o menor propiedad entrarían dentro de esta categoría. De ellos, sólo la Unión Europea, la Zona de Libre Comercio de América del Norte y el Japón y su zona de influencia en el este asiático constituyen megamercados. Un megamercado se caracteriza por ciertos órdenes de magnitud y determinadas 14 15 características cualitativas sobresalientes. Su perfil requiere tener aproximadamente entre un 15 y 25% del PBI mundial, manejar entre un 12 y 22% del comercio internacional y reunir una población entre 150 y 400 millones de habitantes. De concretarse el ALCA, sería el mayor megamercado del mundo, con 783 millones de habitantes, el 20% del comercio mundial y casi un 40% del PBI mundial. Cualitativamente deben tener economías de escala, un gran flujo de capitales disponibles para inversión reproductiva, una estructura empresarial moderna y eficaz, sistemas educativos de alto rendimiento y una capacidad superior para potenciar procesos de innovación científico-tecnológica en sectores de punta, de rápido desarrollo productivo y elevado valor de mercado. Normalmente tendrán un alto poder de negociación internacional, pero limitado al área económica. Desde el punto de vista constitucional, se presentan como asociaciones de carácter económico-comercial que conforman un mercado único, un mercado común, una zona de libre comercio o simplemente un área de gestión empresarial dominante, con diferente grado de armonización macroeconómica, políticamente laxas, de países de diferente potencial y fundamental, pero no exclusivamente, pertenecientes a una determinada región geográfica. Efectivamente; entre otros aspectos interesantes, el megamercado es una nueva forma de articular economías centrales y periféricas de una misma región, con un sentido de beneficio mutuo; aunque las asimetrías puedan ser grandes, tanto a nivel de países como de las regiones pertenecientes a los países, el resultado neto es el progreso común, en base a un sistema de distribución del trabajo y de compensaciones o subsidios comunitarios a países y regiones menos desarrollados como en la Unión Europea o simplemente por la incentivación acelerada de la producción y los negocios. Generalmente, encontramos en cada megabloque un país dominante: Alemania en la Unión Europea, Estados Unidos en el NAFTA, Japón en el Sudeste Asiático. De lo dicho resulta claro que no basta pactar un sistema de integración para constituir un megabloque o un megamercado: vimos que ni la ALADI, ni el Pacto 15 16 Andino, ni la ASEAN ni el MERCOSUR constituyen megamercados, porque carecen del tamaño, de la autonomía de gestión y del potencial científico-tecnológico, económico y comercial necesarios. Tampoco hay una correspondencia total entre el carácter de megamercado y el grado de desarrollo institucional del sistema de integración: el megamercado más grande, el NAFTA es sólo una zona de libre comercio, aunque potenciada por una integración empresarial y financiera preexistente de facto. El análisis precedente permite apreciar una coincidencia de objetivos, al menos circunstancial entre los sistemas integrativos y el poder transnacional. Como lo demostró el informe Cecchini sobre el Mercado Común Europeo, la formación de un bloque económico amplía y potencia los mercados, permitiendo la expansión de las empresas transnacionales y la creación de otras y, en última instancia, la fusión de los mercados y la fusión de las empresas. Facilita la uniformización de la economía mundial, al menos en el mundo desarrollado y constituye un instrumento intermediario importante hacia la globalización de la economía. Sin embargo, en la etapa actual parece subsistir una contradicción entre la tendencia de la economía hacia la globalización, que podría compatibilizarse mejor con una economía multilateral abierta, como sería el propósito que animó la creación del GATT y más recientemente de la Organización Mundial del Comercio, y la división del mundo en grandes bloques que practican aún, un considerable grado de proteccionismo, no tanto por las tarifas aduaneras, sino por las barreras no arancelarias, que son mucho más difícil de combatir. Como se señala en un trabajo reciente, "convivirían en las economías centrales una dinámica de globalización y otra de repliegue (a partir de las aplicaciones de nuevos instrumentos económicos para revertir los efectos de una apertura considerada excesiva por algunos sectores)." Más adelante se afirma que "ellas -las organizaciones regionales- se corresponden con una estrategia de desarrollo mixta: la Integración Regional como un primer paso dado deliberadamente hacia o como un instrumento para la integración al mercado mundial." (José Luis Gaiero, 1994) 16 17 Pueden señalarse varias razones para explicar esas tendencias contradictorias. En primer lugar, no toda la actividad económica está transnacionalizada y las empresas locales -sectores tradicionales, especialmente el agrícola, PYMES, transnacionales ya instaladas a quienes el proteccionismo favorece respecto de sus competidoras y las empresas nacionales nuevas que requieren protección- así como el sector laboral, presionan para mantener un grado de protección y control estatal. En segundo término, las transnacionales siguen manteniendo vínculos muy fuertes con sus regiones y países de origen y obtienen protecciones y preferencias de muchos tipos, lo que justifica el mantenimiento de zonas de discriminación. Es el caso de las transnacionales norteamericanas, en especial del automóvil, que luchan contra la invasión del mercado norteamericano por los japoneses y el de todas las transnacionales japonesas que influyen para mantener un férreo dominio del mercado doméstico, en tanto que tratan en toda forma de implantarse en los mercados mundiales. Teniendo en cuenta que gran parte de las transnacionales más fuertes son de origen norteamericano e influyen poderosamente sobre su gobierno y los organismos internacionales donde éste tiene primacía, para defender sus mercados y lograr más ventajas en el exterior, es lógico que las que no lo son, japonesas, alemanas, francesas, británicas, etc., traten de hacer lo mismo con sus países y mercados de origen. El proceso europeo hacia la moneda única tiende, entre otras cosas, a limitar el uso de la moneda norteamericana como moneda mundial, de lo que se derivan grandes ventajas para las empresas y bancos de ese origen. En tercer lugar, como se acaba de sugerir, las transnacionales no constituyen un grupo homogéneo y organizado, sino que, pese a la oligopolización progresiva del sistema, es muy común la divergencia de intereses y la competencia furiosa entre ellas, cuando no el conflicto, lo que, a la par que les hace útil la coexistencia con otras formas de poder no económico, dificulta el proceso de globalización. Hay quienes califican a la globalización más como un proyecto futuro que como una realidad y probablemente no se llegue nunca a la globalización total de la economía, que 17 18 requeriría un monopolio o semimonopolio mundial en cada rama de la misma. (Cf.Robert Boyer, 1997). No obstante, pese a lo expuesto, las transnacionales, en última instancia, aúnan sus esfuerzos e intereses para la conformación de un espacio económico totalmente abierto y uniforme a escala mundial. Esta actividad se traduce en la existencia de organizaciones como el Foro Económico Mundial, que agrupa a las mil transnacionales de primera línea. El Foro tuvo una incidencia importante en la creación de la Organización Mundial del Comercio y se reunió a principios de 1998, del 29 de enero al 3 de febrero en Davos, Suiza, y elaboró un documento titulado “Prioridades para el siglo XXI.” Desde entonces, el Foro se ha venido reuniendo anualmente para seguir estableciendo sus prioridades y ha sido identificado como un blanco importante por las organizaciones de izquierda que se resisten a la globalización y a la transnacionalización en nombre de los derechos de la sociedad civil: sindicatos, ambientalistas, grupos de derechos humanos y contrarios a la exclusión y diversas organizaciones izquierdistas. Estas se han hecho presentes cada vez con más frecuencia en reuniones como las de la ronda del milenio en Seattle en noviembre del 2000, la de ministros de comercio del ALCA en Buenos Aires y en la Tercera Cumbre de Presidentes Americanos de Québec, en abril del 2001. Realizaron su propia cumbre a comienzos del 2001 en Porto Alegre, organizada por el gobernador Olivio Dutra. Es difícil medir qué incidencia tendrán estos movimientos en el proceso de globalización, y transnacionalización en marcha y sus consecuencias , más allá de las declaraciones, condenas y demostraciones más o menos violentas. En cuarto lugar, la especialización de las transnacionales, en tanto son empresas u organismos financieros, les impide que tomen a su cargo la tarea de organizar globalmente los espacios políticos y sociales. Como señala Sosa, tales entidades se orientan hacia el universo de la racionalidad formal (interés) y no hacia el de la realidad material o de postulados colectivos de valor, según el léxico weberiano. No están capacitadas, por lo tanto, para desempeñar muchas funciones que incumben a los Estados o a los sistemas de integración y hasta a las mismas sociedades, como la normatización y resolución de los conflictos sociales, el arbitraje de intereses, la reducción de las tensiones sociales, la redistribución del ingreso y la mejora de la 18 19 educación, la salud y la vivienda. Antes bien, en un panorama de relativa recesión de la economía mundial, la forma más expeditiva de expansión de sus negocios es la absorción de las empresas competidoras y la conquista de nuevos mercados, en un proceso de oligopolización de la economía que algunos califican de “totalitario”. Esto se hace a través de las prácticas de “racionalización de mercados” y “economías de costos”, que implican la drástica reducción de empleos y de horas de trabajo y la concentración de cada vez más beneficios en menos manos, sin muchas posibilidades de control económico y fiscal por parte de las autoridades políticas. Será siempre necesaria, por lo tanto, la intervención de los poderes políticos, para restablecer la base de mercado y el equilibrio social, limitando la expansión inmoderada y destructora de este nuevo ultracapitalismo exacerbado. Acota Sosa que si los políticos, que pretendidamente se ocupan del bien común, no cumplen debidamente su función y sucumben ante las imposiciones de los hombres de negocios, cuyos valores son utilitarios y no solidarios ¿ no debería asumir la defensa del bien común la sociedad, a través de sus múltiples, plurales y crecientes ONGs?. Por similar camino transita Rifkin cuando propone que las ONGs, las Iglesias y otros organismos sin espíritu de lucro, se hagan cargo de la creación de empleos en el sector terciario, como forma de restablecer el equilibrio social. Por las circunstancias anotadas, se hace prácticamente imposible la formación de un directorio mundial transnacional para regir adecuadamente una economía mundial globalizada, según se ha fantaseado en la literatura y el cine. Como la mayoría de los temas políticos fundamentales, el concepto de globalización está atrapado en juego ideológico, haciéndose difícil distinguir la realidad del mito. Como vimos más arriba, las disfunciones crecientes de un mundo globalizado y ultraliberal, nos mostrarían que se trata más de un mito que de una realidad. De la misma forma, debe descartarse por ideológica la proposición de que la autorregulación del mercado pueda proveer a todas las necesidades sociales y eliminar todas las contradicciones. Entretanto, los actores de la integración regional, fundamentalmente los megabloques o megamercados, aparecen como actores esenciales del sistema 19 20 internacional posmoderno y las interacciones entre los mismos, constituyen un tema prioritario de meditación y estudio. En este sentido, han ido desplazando a los Estados nacionales en las áreas de las políticas comerciales y económicas, en las cuáles han adquirido un poder regulatorio, ya expreso e institucionalizado, como en el caso de la Unión Europea y el Nafta o informal y difuso en el caso del complejo Japón-sureste asiático. Si bien los Estados han guardado en todo o en gran medida, la conducción de la política interna, las relaciones exteriores y de los asuntos militares y, como se observa en la Unión Europea, son muy renuentes a compartirlos, estos aspectos han perdido progresivamente importancia relativa en la vida de las sociedades. Por su avanzada institucionalización, la Unión Europea es el megamercado mejor configurado, pero también son megamercados en una forma diferente el NAFTA y el espacio Japón, que ya de por sí es un megamercado, pero políticamente unificado, y el sureste asiático, que es un área de influencia de las empresas y las finanzas japonesas, que han organizado los sistemas productivos de los países de la zona, ya dentro como fuera de la ASEAN, trasladando a ellos gran parte de sus industrias. Como ejemplo diremos que las inversiones japonesas en la China Continental se cuadruplicaron entre 1991 y 1995, convirtiendo a ese país en el primer receptor de las inversiones directas japonesas, delante de Taiwan e Indonesia. (Ginesta,1999) Algunos economistas, como Michel Fouquin (1993) y Paul Krugman (1992), en Francia, se hacen eco de las acusaciones que se hacen al regionalismo de limitar la libertad de intercambio entre los países. Krugman presenta tres objeciones al mismo, todas ligadas entre sí. La primera es que la liberalización del intercambio, en el seno de un subgrupo de países, mismo si no es acompañada por un aumento de la protección respecto de los países de extrazona, puede incitar a los productores a una especialización que económicamente no es deseable. Tal sería el caso del Uruguay respecto al Brasil, dentro del Mercosur. La segunda, es que los países que quedan fuera de las integraciones regionales se empobrecen. Y la tercera es que el peso de los bloques regionales en el comercio mundial, puede incitarlos a emprender una guerra comercial para dominar nuevos mercados que, a la postre, podría ser nefasta para 20 21 todos. Sin embargo, no se puede demostrar que la situación del comercio internacional hubiera sido mejor si los grandes acuerdos regionales no se hubieran realizado. _________________________________________________________________________ Bibliografia BOYER, Robert. Les mots et les réalités. In: MONDIALISATION au-delà des mythes. Paris: Ed. 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En general, puede decirse que fueron el producto de tomas de posición de riesgo motivadas por la especulación sobre los precios de ciertos activos como los de los mercados de cambios, los bursátiles y los inmobiliarios. Los mercados de cambios fueron particularmente vulnerables a los movimientos especulativos sobre monedas ancladas a una gran divisa internacional. Así ocurrió en la crisis de la serpiente monetaria europea (SME) de 1992, la crisis mexicana de 1994 y la crisis asiática de 1997. La crisis mexicana de 1994 fue conjurada, entre otras cosas por la decidida acción de los Estados Unidos en ayuda de su socio del NAFTA, pero dejó presagiar que otras crisis se producirían en el mundo de los países emergentes. En el año 1999, nos damos cuenta que la crisis mexicana de 1994, la primera de la década que se abatió sobre un país emergente, fue un síntoma prodrómico de movimientos mucho más vastos, vinculados a la inestabilidad intrínseca de un sistema financiero internacional carente de regulación nacional e internacional. Esta crisis evidenció una carencia generalizada de una debida evaluación el riesgo-país, en una economía plagada por desequilibrios macroecónomicos acumulados en un régimen de total liberalización financiera. La crisis de los países del sureste asiático iniciada en Tahilandia en julio de 1997, comenzó por un problema de comercio exterior. Los países del área tenían un acuerdo informal de alineación de sus monedas con el dólar, cuya estabilidad alentó un fuerte endeudamiento en esa moneda, por parte de los bancos y los negocios locales. La infravaloración de la moneda china y la caída del yen japonés, produjo una pronunciada baja de competitividad de esos países, que se vieron obligados a realizar brutales ajustes en sus monedas para recuperarla. La devaluación produjo una crisis de 23 24 incumplimiento de los créditos y una inmediata crisis bursátil, provocada por la fractura de la confianza de los inversores, que se transmitió automáticamente a todo el mundo, golpeando duramente a los países emergentes y a Rusia. Para George Soros, el magnate agente de inversiones, la propagación de la crisis a países como Rusia, Sudáfrica y Brasil, se debe fundamentalmente a la acumulación de inversiones de alto riesgo de bancos japoneses, coreanos, brasileños y otros en los mismos, que podían ser afectadas por cualquier síntoma de crisis. En la situación específica, para cubrir sus pérdidas, los bancos tuvieron que comenzar a liquidar sus valores. Brasil y Rusia elevaron fuertemente sus tasas de interés para evitar la fuga de capitales acentuando así la recesión interna y el incumplimiento. A pesar de ello, se generalizó el retiro de los inversores extranjeros de esos mercados afectados, provocando en primer término la pérdida de reservas internacionales, a veces acumuladas a altos costos, para evitar la devaluación que, a partir de determinado punto se hizo inevitable, y asimismo una baja generalizada en los índices de los mercados bursátiles, que en los años precedentes habían subido sus niveles de valores alrededor de un 300%. Esta suba no tuvo correlato en el crecimiento real de la economía y sólo se explica por movimientos especulativos en un ambiente de euforia irracional. Rusia, embarcada en un nuevo experimento liberal sucumbió rápidamente, produciéndose un desastre económico: devaluación, hiperinflación, pérdida de empleos, no pago de salarios, desabastecimiento, etc. De las grandes potencias, sólo el Japón se vió abocado a una crisis mayor a fines de 1997, la cual si bien tuvo diversas causas, tiene también una explicación igualmente financiera: la degradación de las perspectivas de crecimiento de la economía pesó sobre las cotizaciones de bolsa y, como consecuencia, sobre la situación de los bancos nipones, ya muy golpeados por la crisis asiática, que trajo aparejada la quiebra de importantes instituciones financieras, precipitando una importante restricción del crédito y acentuando la recesión económica. Es cierto que los países del sudeste de Asia afectados por la crisis presentaban deficiencias estructurales: empresas de propiedad familiar y no corporativas que recurrían al crédito abusivamente, superando con mucho los activos propios y bancos que, muchas veces presionados por los gobiernos, acumularon créditos que 24 25 no fueron reembolsados. Los bancos japoneses, que tenían grandes inversiones en Thailandia, Indonesia y Corea, fueron perjudicados por el comienzo de la crisis y, como respuesta, restringieron el crédito, a la par que el Japón entraba en recesión, realimentando de este modo la crisis económica. Pero estas situaciones, si bien pesaron sobre la economía mundial no son suficientes para explicar la propagación de la crisis a otros países, como Rusia, Sudáfrica y Brasil y posiblemente, al resto de América Latina. Estos países, en principio, no son competidores comerciales con el Sudeste Asiático, por lo que las devaluaciones de las monedas de estos últimos no afectaron tanto su comercio como para ser el factor propagador principal. Tampoco, tomado aisladamente, es un factor decisivo la fuerte baja de las materias primas y de las energéticas aunque también ayudó a minar la economía de los países emergentes cuya producción está basada en estos productos. Para Soros, la causa de la propagación irrestricta de una crisis local, como la asiática, está en la inestabilidad del sistema financiero internacional que si no es corregida, puede terminar con el sistema capitalista global o, por lo menos, con la segregación de los países emergentes de dicho sistema porque ellos, debido a la fragilidad de su infraestructura y el relativamente escaso desarrollo de su mercado interno, son los más vulnerables. Ya vimos las conclusiones a que llega sobre la generalización de la última crisis a partir del caso asiático. En definitiva , este caso y el anterior caso mexicano muestran que los mercados financieros son intrínsecamente inestables y que la estabilidad debe provenir de adecuadas políticas públicas, no solamente a nivel local, porque si no no tendrían mucho efecto, sino también a nivel internacional, tendientes a la creación de una autoridad supervisora y moderadora internacional. Esta es una condición fundamental para que los países emergentes no se aislen del sistema capitalista global como lo hizo en cierto modo Malasia, precipitando su liquidación. (Soros, 1999). Un columnista del diario Le Monde sostenía que la crisis asiática de 1997 se extendió rápidamente a todo el mundo, debido a la desconfianza de los inversores en las economías en recesión de los países emergentes. Como consecuencia de ella se produjo fuga de capitales, recesiones y quiebras de empresas. 25 26 Si los 200 más grandes inversores del planeta, americanos y japoneses, gerentes de SICAV, fondos previsionales, seguros de vida o fondos especulativos, se asustan y retiran sus capitales de los países emergentes , se crean crisis importantes de liquidez. Señalaba que, según el Banco Morgan, el déficit de la balanza de pagos de los países latinoamericanos arrojaba una media del 4.2% del PBI , siendo del 2.5% para los del Este de Europa y que la deuda externa de Argentina y Brasil triplicaba sus exportaciones. A setiembre de 1998 se predecía que a la caída del rublo seguiría la del zloty polaco y la de real brasileño, cuando el gobierno de este país por razones electorales, aventaba su reserva de divisas para mantener su valor, y su ministro de Hacienda perjuraba que no habría devaluación. Como vimos, la propagación a los países emergentes de las crisis se produce via fragilización de los sistemas bancarios expuestos a la crisis rusa y asiática, teniendo como efecto la restricción crediticia (credit crunch) y el retiro de capitales. Europa y Estados Unidos, en cambio, estuvieron y están al abrigo de la crisis porque tienen un gran mercado interno y el riesgo bancario está limitado por la acción moderadora eficaz de los bancos centrales.(Le Monde, 9-98). En el caso del Brasil, diversas circunstancias - déficit comercial, déficit fiscal, alto nivel de endeudamiento, y sobrevaluación de su moneda- lo sindicaban como plaza poco confiable, vulnerable a las crisis y propicia para los ataques especulativos. A pesar de las medidas adoptadas a principios de 1998, nuevamente el Brasil fue golpeado duramente en su sistema bursátil y en el sistema financiero y si una crisis mayor no se produjo, se debió a que la lucha por la reelección del Presidente Cardoso, cuyo prestigio se basaba fundamentalmente en la estabilidad monetaria, llevó al gobierno a apelar a los medios más exigentes para mantener el tipo de cambio, sacrificando enormes reservas de divisas para hacer frente al retiro masivo de capitales. Luego de la elección, la inevitable flotación de la moneda brasileña, decretada en enero de 1999, produjo una fuerte devaluación del real, causando un grave problema de competitividad para sus socios del Mercosur. Sin embargo, después de la devaluación, la moneda se estabilizó y no se produjo, hasta el momento, el ciclo inflacionario que era de temer. La Argentina, por el contrario, pese a reveses bursátiles muy importantes, no experimentó una crisis de confianza traumática ni afectó su plan 26 27 de estabilización y convertibilidad monetaria. Sin embargo, como en el caso uruguayo, ésta sufre desde 1999 serios problemas de competitividad con Brasil, un estancamiento del crecimiento económico y signos inequívocos de recesión, que tienden a agravarse en el futuro y podrían llevarla al abandono del Plan de Convertibilidad. En términos generales, las causas de las crisis son , como se vio, complejas, incluyendo factores objetivos y de la psicología colectiva de los mercados, planteando situaciones de incertidumbre que causan problemas a las autoridades públicas encargadas de la seguridad de los sistemas financieros, cuya finalidad es a la vez la prevención y la regulación de las crisis. Esta regulación, a la vez que tratará de contener los riesgos del sistema y evitar los pánicos, deberá incitar a los agentes privados a ser cuidadosos con los riesgos que toman, sin darles la impresión de que hagan lo que hagan serán cubiertos por sus pérdidas. Como dice Soros, esta regulación sólo será eficaz y tiene alcance internacional, lo que exige una difícil cooperación entre los Bancos Centrales, los gobiernos nacionales y el Fondo Monetario Internacional. (CEPII, 1999). A falta de regulación internacional, si bien los países afectados por la crisis asiática han tendido a recuperarse en el año 2000, no se descarta la aparición de nuevas crisis en el mediano plazo. En las secciones siguientes se estudiará las consecuencias de la crisis asiática en países, como Rusia y Brasil, por ser en éstos donde pasó con más fuerza la onda expansiva de ésta, y en los países del Mercosur, que sufren las consecuencias directas de la mala situación brasileña. 2.2.- La crisis rusa El Fondo Monetario Internacional apoyó en 1998 con gruesas sumas a Rusia, esperando que se concretaran las reformas liberalizantes de la economía, tarea en que se empeño Sergueï Kirienko, el primer ministro nombrado por Yeltzin para acelerar las reformas de la economía rusa. El liberal Sergueï Kirienko, aplaudido en un primer momento por ciertos medios por su voluntad reformista, fracasó y fue revocado 27 28 debido a la crisis financiera internacional que alcanzó con dureza a ese país, determinando una graves problemas económicos y sociales. La proliferación de los bonos del Tesoro y la mala recaudación atentaron contra la economía según el No.2 de su gobierno, Boris Nemsotv. A raíz de la crisis rusa se produjo un minicrac bursátil. Bajas importantes en todos los mercados bursátiles mundiales, La bolsa de Moscú entró en muerte clínica, y fueron barridas las de Europa del Este. así como las de Madrid, Franckfort y París. También hubo caídas de las bolsas asiáticas y latinoamericanas. La cotización del rublo, que en años anteriores se había estabilizado, llegó a perder más del 60% de su valor. Se iniciaron negociaciones entre Moscú y el Fondo Monetario Internacional, pero en definitiva la ayuda a la economía rusa fue suspendida, siendo reanudada en agosto de 1998. El 31 de agosto se presentó a la Duma la nominación de Tchernomyrdin como Primer Ministro, quien finalmente, luego de complicadas transacciones con las mayorías comunistas y nacionalistas, sobre la base de un retroceso de las reformas liberales, fue aceptado. Tchernomyrdin no duró mucho en sus funciones, siendo reemplazado sucesivamente por Primakov, Stepachin y más recientemente por Putin, por causas no directamente relacionadas con la economía sino con la política interna del clan Yeltsin, conocido como “La Familia”. En realidad Putin, quien por la renuncia de Yeltzin pasó a ser presidente interino de Rusia, logró el apoyo de la nueva Duma para ser elegido presidente en las siguientes elecciones generales, labrándose ante el pueblo una imagen de hombre fuerte, al aplastar la resistencia chechena, y de eficaz administrador. La estrategia dio resultado y Putin fue elegido presidente por una significativa mayoría. La crisis rusa fue uno de los eslabones de la propagación de la crisis financiera mundial, que terminó por alcanzar al Brasil, uno de los países más comprometidos de esta cadena. 2.3.- La crisis brasileña La caída de Collor de Mello dejó sin resolver el problema de la inflación. Le sucede el vicepresidente Itamar Franco y durante su mandato, el ministro de 28 29 Hacienda, Fernando Henrique Cardoso, con el fin de terminar con la inflación, propone el Plano Real, que crea una nueva moneda, el real ,con un valor muy similar al del dólar, en medio de un pacto social para terminar con la hiperinflación e instaurar la estabilización económica. Sin embargo este plan no comportaba, como el plan de convertibilidad de Cavallo en Argentina, el mantenimiento de la paridad con el dólar por ley, permitiéndose ciertas fluctuaciones, que no fueron de mayor amplitud. El Plano Real es aprobado y determina una pérdida de competitividad del país con respecto a los demás del Mercosur de alrededor de un 20%. Ello acarrea un aumento inmediato de las importaciones y una progresiva disminución del saldo positivo de la balanza comercial, que termina siendo fuertemente deficitaria hacia 1996. En 1994, Cardoso se convierte en presidente del Brasil y posteriormente obtiene la aprobación de una reforma constitucional que le permite la reelección por un nuevo período de cuatro años en las elecciones de octubre de 1988. El costo de la estabilidad, sin embargo, fue muy alto. El déficit crónico de la cuenta corriente se vió incrementado por el déficit de la balanza comercial, que en 1996 era de casi 9.000 millones y en 1997 de 8.300 millones, lo que llevó al gobierno a aumentar las restricciones no arancelarias a las importaciones para tratar de nivelarlo. Sin embargo, 1998 se cerró con un déficit de 6.430 millones de dólares. (ver apéndice estadístico). Para ello tomó diversas medidas destinadas a encarecer las importaciones y reducir su competencia a la producción interna, que afectaron la vigencia del Mercosur, como se verá. Al mismo tiempo el déficit fiscal aumentó desde un 3.9% e PBI en el año 1997 a un 7% en 1998. La crisis de las bolsas asiáticas , que repercutió en todo el mundo, puso de manifiesto la falta de confianza de los inversores en la economía brasileña, ya que obligó al gobierno a usar 15.000 millones de dólares de sus reservas internacionales para parar la embestida contra el real. Estas reservas, que ascendían a 70.000 millones de dólares, eran producto de préstamos a corto plazo y a un alto interés, que se intentaban pagar con el producto de la venta de las empresas públicas - unos 60.000 millones de dólares- cuya privatización, a su vez, marchó lentamente durante 1997 y 29 30 1998. Paralelamente el gobierno adoptó un severo plan de ajuste, que entre otras medidas aumentó las tasas de interés a un 50% anual, con la consiguiente deflación y recesión, caída del consumo y pérdida de empleos, así como el aumento de los intereses que debía pagar el gobierno, incrementándose el déficit fiscal. Sin embargo, en cuánto a la preservación de la estabilidad monetaria y cambiaria, logró su propósito en 1998: inflación cero en dólares y 4.3% anual en reales. No obstante, a mediados de ese año, las expectativas de una devaluación importante, a fin de aliviar la presión sobre el real, recuperar competitividad y relanzar la economía, para luego de las elecciones de octubre, eran grandes en medios prestigiosos. En estas condiciones, el gobierno siguió adelante con las privatizaciones, urgido por la necesidad de divisas. Por aplicación de la ley de Telecomunicaciones de julio de 1997, siguiendo con el proceso de privatización, luego de aprobarse una enmienda constitucional en 1995 que habilita este proceso, el 29 de julio de 1998 se subastaron doce empresas que formaban parte del holding Telebrás, donde el gobierno tenía el 20%, por la suma de U$S 19.113 millones. El Estado tomó estas medidas en cumplimiento de los acuerdos internacionales en el ámbito de la OMC y en el marco los acuerdos sobre servicios que se negocian en el Mercosur. Su producido para el Estado se destinó a aliviar el déficit fiscal y las deudas a corto plazo. La subasta fue muy resistida por los sectores de izquierda y generó una enconada polémica entre los partidarios de la medida y sus oponentes. La agudización de la crisis internacional en agosto y setiembre de 1998, con el colapso de la economía rusa y las bruscas caídas de las bolsas en todo el mundo, precipitó nuevamente la huida de capitales y volvió a castigar las reservas internacionales ya muy reducidas. Sólo en el mes de setiembre las reservas internacionales cayeron 21.000 millones de dólares, suma que se destinó a frenar el drenaje de divisas. Al clausurar la campaña presidencial a tres días de la primera vuelta de los comicios, Cardoso dijo en su mensaje final: “Conmigo no vuelve la inflación, no habrá sustos ni sobresaltos. Conmigo no hay paquete. No voy a tirar por la borda un pasado de lucha 30 31 ni el apoyo que ustedes me han dado a lo largo de estos cuatro años, traicionando su confianza después de las elecciones”. En ese estado de cosas se realizaron las elecciones presidenciales en las que triunfó cómodamente Cardoso, aunque con un repunte de la oposición al final y una gran abstención. Inmediatamente trascendió el proyecto del gobierno de presentar un severo paquete de medidas tendientes a la reducción del déficit fiscal a cerca de un 3% del PIB y recuperar credibilidad internacional. Dicho plan no se presentó oficialmente hasta después del segundo turno de las elecciones para gobernadores, el 25 de octubre de 1998, en las que resultaron elegidos algunos candidatos de la oposición en estados clave, como Río Grande do Sul, Río de Janeiro y Minas Gerais, triunfando en San Paulo Mario Covas del PSDB, pero con votos de la oposición. El plan se anunció el 26 de octubre de 1998. Preveía un ajuste fiscal de 23.000 millones de reales, algo menor que la ayuda internacional prevista: 18 a 20.000 millones de dólares del FMI; 4.5: del BID, 4.5 del Banco. Mundial y una participación del gobierno de los Estados Unidos y posiblemente de la Banca Internacional. El ajuste debería generar un superávit primario (excluidos los intereses de la deuda) del 2.6% en 1999, 2.8% en el 2000 y 3% en el 2001. Estaría compuesto de: una reducción de la inversión del 20% o sea 8.000 millones de reales; 4.000 millones de reales por disminuciones en el gasto ministerial de infraestructura; reducción de funcionarios: 4.500 millones de reales; un incremento de la Contribución Provisoria del Movimiento Financiero, sobre las operaciones financieras, que pasaría del 0.2% al 0.3% y que rendiría 4.000 millones; posiblemente un nuevo impuesto a las personas de altos ingresos; una ampliación del Fondo de Estabilización Federal, que permitiría al Gobierno retener alrededor de 26.000 millones de reales anuales en recaudaciones asignadas a Estados y Municipios; así como una contribución sobre determinados aportes de los trabajadores públicos y privados para la seguridad social, que aportaría unos 1.000 millones de reales. La elección de seis gobernadores rebeldes en Río Grande do Sul, Minas Gerais y Río de Janeiro, amen de otros cuatro pequeños Estados, complicó el panorama político para el Presidente. El plan fue mal recibido 31 32 internamente por considerársele recesivo y externamente por insuficiente, y no cortó la fuga de reservas internacionales. Sin embargo, el Fondo Monetario Internacional y los Estados Unidos, para evitar que gravemente en una crisis mayor del Brasil repercutiera Latinoamérica y otros países, siguieron ofreciendo su ayuda, condicionada a que se aprobaran las medidas propuestas en el ajuste fiscal. Finalmente, el 13 de enero de 1999 el gobierno, superado por la situación, dejó flotar libremente el real, el cual inmediatamente entró en crisis, llegando a cotizarse hasta los R2.14 por dólar por un breve período. Si bien se situó posteriormente en torno a los 1.91 reales por dólar y siguió bajando el índice de la bolsa de San Pablo, a la vez que el gobierno siguió perdiendo reservas, bajando éstas a 35.800 millones de dólares, de 70.000 millones que se disponía en agosto. La designación de Armiño Fraga Neto, ex colaborador del financista húngaro-norteamericano George Soros, como nuevo presidente del Banco Central, originó una reacción positiva en el mercado, donde se esperaba cambios. que éste aplicara algún mecanismo de control de Sin embargo, la oposición de los gobernadores nombrados, cambios desfavorables para Cardoso en la composición del Congreso entrante y el distanciamiento del presidente del Senado de la política del Ejecutivo, siguieron creando dificultades para los planes del gobierno. En marzo de 1999 prosiguiendo las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional; el Brasil se comprometió a generar un superávit fiscal primario de 3.1% del PBI en 1999, 3.25% en el 2000 y 3.35% en el 2001; a mantener la inflación dentro del 16.8% anual; a reducir las tasas de interés internas al 28.8% y estabilizar la cotización del dólar en R$ 1.70, lo que implicaría una devaluación del 40% desde enero de 1999. Se preveía, en ese momento, que el PBI brasileño se contraería entre 3.5 y 4% durante 1999. Paralelamente anunció el Gobierno que recortaría las inversiones de las empresas estatales y aceleraría el programa de privatizaciones. Igualmente se comprometió a reducir el porcentaje de la deuda pública sobre el PBI al 49.3% al término de 1999. Arminio Fraga anunció que adoptaría una política clásica de cambio flotante, con intervenciones ocasionales del Banco Central. A estos efectos, 32 33 del crédito de 18.000 millones de dólares acordado por el Fondo, podría vender hasta 8.000 millones en el mercado del crédito para sostener al real. El Banco Mundial y el BID aprobaron partidas para la reforma previsional y respaldar medidas sociales. El Congreso aprobó el aumento del impuesto a las transacciones financieras del 0.2% al 0.38% por un año, aumento contenido en el paquete fiscal. Se gestionó además un préstamo de 20.000 millones de dólares de la banca internacional. El decidido apoyo internacional al Brasil , permitía decir a esa fecha que habían quedado controlados los principales efectos de la crisis y que las medidas adoptadas por el gobierno iban a dar resultados favorables. Extrañamente, la libre flotación de la moneda no trajo aparejado ningún desborde inflacionario, como lo creían algunos políticos y economistas extranjeros. Finalmente, se aprobó el paquete de ajuste fiscal. Las autoridades previeron para 1999, la estabilidad de la divisa, un descenso drástico del déficit fiscal y una inflación moderada, en torno al 16% en el año; la reducción progresiva de las altas tasas de interés y una mejora sustancial en el saldo de la balanza comercial, en virtud del aumento de competitividad a consecuencia de la devaluación, y de las medidas restrictivas aplicadas. Las tasas de interés que fueran elevadas a alrededor del 50% anual en 1998 y mantenidas en un 45% a fines de febrero, con la doble finalidad de mantener el valor del real y controlar la inflación, pero que, como efecto concomitante causaron recesión y aumento del servicio de intereses que debía pagar el Estado, comenzaron a descender. Ante la reacción positiva de la economía, no se justificaba mantener las tasas tan altas, por lo que fue rebajada por el Banco Central la tasa Selic al 21% y luego al 19.5%, para llegar a julio del 2000 al 17.5% a un ritmo más rápido del esperado, superando el piso que tuvo bajo la vigencia del Plano Real. De todos modos, como la inflación fue baja, descontada su incidencia, las tasas siguieron siendo altas, lo cual frenó provisoriamente la recuperación de la economía. El freno es de mayor significación si se tiene en cuenta que las empresas debían pagar en el mercado financiero tasas reales de hasta un 40%. (Ec. Pablo Roselli, Tea Deloitte y Touche, programa “En perspectiva”, El Espectador, 2.8.99) La reactivación económica, que empieza a tomar cuerpo en el segundo 33 34 semestre de 1999 amortiguaría la caída del PBI para 1999 de un 4% previsto a principios de año a poco más de un 1%. La meta del gobierno es invertir la tendencia y lograr un crecimiento del 4% para el año 2000. A pesar de estos aspectos favorables, experimentó una serie de traspiés políticos - aumentó la oposición del congreso a los planes fiscales y de privatización y a la política general del gobierno por el PT y otros partidos de oposición-, y hasta judiciales - el Supremo Tribunal Federal declaró inconstitucional la contribución para el seguro social, tomada sobre las jubilaciones de empleados federales . Estos problemas aumentaron la desconfianza sobre el futuro del plan de estabilización y la cotización del dólar comenzó a subir hasta acercarse nuevamente a los 1.90 reales por dólar. Sin embargo, el balance del año 1999 no resultó tan malo como podía preverse al principio del año, puesto que el país pudo cumplir prácticamente con todas las metas propuestas por el Fondo Monetario Internacional. Se obtuvo un resultado fiscal primario superavitario de 31.100 millones de reales. El sector externo, a pesar de la baja de las commodities, mejoró su posición y el déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos se redujo a U$S 23.000 en el año cerrado en enero del 2000. EL nivel de reservas internacionales comprometidas con el Fondo Monetario Internacional fue cumplido debido al ingreso de divisas por las privatizaciones y por las inversiones directas, que en sólo los dos primeros meses del año 2000, sumaron 4.700 millones de dólares y la tasa del cambio del real bajó a 1.77 por dólar. Ello permitió a las autoridades económicas augurar un crecimiento del 4% para este año 2000, cifra que no se cumplió. En realidad, la economía brasileña durante el año 2000 y lo que va del 2001 no tuvo un comportamiento satisfactorio. El déficit de la balanza comercial y la cuenta corriente tuvieron un incremento mayor al esperado. En el terreno político, desavenencias en la coalición gobernante con el Partido Frente Liberal, el principal aliado del gobierno, despertaron dudas en los inversores sobre la continuidad de la reforma estructural en curso y la muerte de Mario Covas, probable sucesor de Cardoso, sembró incertidumbre sobre quien será próximo gobierno en el 2002. La 34 35 crisis argentina fue otro factor negativo en la credibilidad de las finanzas brasileñas. Todo ello se reflejó en la persistente devaluación que se produjo en el país desde agosto del 2000, fecha en que pasó la barrera de los dos reales por dólar. Desde febrero hubo otro empuje devaluatorio, en un sistema donde el Banco Central no asume compromisos monetarios específicos, trepando la cotización a 2.43 reales por dólar en junio. En los últimos meses la devaluación del real ha seguido un ritmo mucho más intenso que la inflación, que en el mismo período mostró un acumulado de sólo el 3%, circunstancia que aumenta más aún el margen de competitividad de los productos brasileños y la dificultad de sus socios del Mercosur de colocar sus productos en ese mercado como lo habían hecho hasta 1998. Sin embargo, es muy dudoso que la tasa de inflación continúe contenida frente a tan importantes devaluaciones. Veremos en la próxima sección qué efectos tuvieron la recesión mundial y la crisis brasileña en los restantes Estados miembros del Mercosur. 2.4.- La extensión de la crisis a los restantes miembros del Mercosur y asociados 2.4.1.- La Argentina El período Menem se caracteriza por la mayor liberalización de la economía jamás intentada, una desestatización total de la empresa pública, la desregulación del trabajo, aceptada a regañadientes por los sindicatos subordinados al peronismo y la amplia apertura a la inversión extranjera. También, por una recuperación de la economía, medida de acuerdo a ciertos parámetros, más pronunciada aún durante 1997 que en años anteriores . El aumento del PIB fue del 8%, las exportaciones aumentaron el 10% - aunque las importaciones también lo hicieron a tasa mayor -, estabilidad cambiaria y monetaria con inflación casi inexistente (0.3% anual) y un déficit fiscal aceptable.(ver apéndice estadístico). Estos parámetros, sin embargo, no incluyen el desempleo, el subempleo y los bajos salarios para una gran parte de la población. Los déficits sociales causan un agudo malestar que, conjuntamente con las evidencias y sospechas de corrupción gubernamental, ensombrecen el panorama político argentino. Las elecciones parlamentarias de octubre de 1997 mostraron, claramente, una caída de popularidad del gobierno y del partido justicialista. Este 35 36 último, comprometido además por luchas internas de liderazgo, llega en condiciones desventajosas a disputar las elecciones de 1999, frente a su principal opositor, la Alianza Nacional. Desde la segunda mitad de 1998, la caída de las exportaciones a nivel mundial y regional y el aumento de la competencia brasileña, trajo aparejada recesión, cayendo la economía argentina un 3% en el primer trimestre de 1999. Sin embargo el país mantiene incambiada la política cambiaria, aunque todos los demás países sudamericanos, excepto Uruguay optaron por ajustar a la baja sus signos monetarios. En el ámbito del Mercosur, la pérdida de competitividad frente al Brasil, como consecuencia de la devaluación practicada por éste, afectó las exportaciones argentinas a ese destino, a la vez que permitió a los brasileños una mayor penetración en el mercado argentino, poniendo en situación de riesgo a ciertas industrias como textiles e indumentarias, calzados, avícolas, papeleros y siderurgia. Este estado de cosas provocó la reacción de entidades gremiales como la UIA (Unión Industrial Argentina), que cuestiona la debilidad negociadora del gobierno frente al Brasil y pide que se adopten medidas francamente proteccionistas en relación con las importaciones desde Brasil. Mientras tanto su directivo José Ignacio Mendiguen dijo que el Brasil sólo tiene un concepto político del Mercosur, pretendiendo alcanzar en él una posición hegemónica para utilizarlo en sus negociaciones con Estados Unidos y la Unión Europea. La posición de la cancillería brasileña es diametralmente opuesta, pues entiende que la Argentina pretende defender sectores industriales sin destino, como la metalurgia. (Clarín digital, 3.8.99). Frente a esta situación, el gobierno reaccionó adoptando medidas de represalias comerciales respecto del Brasil, ampliando los controles a la importación de mercaderías en varios rubros. Para ayudar a la producción nacional, rebajó en 5 puntos porcentuales los aportes patronales a la industria y los sectores primarios. Es evidente que nos encontramos ante un conflicto mayor derivado de las raíces estructurales del Mercosur, cuyos fundamentos subsistirán, aunque en lo inmediato se pretenda minimizar sus efectos. El viceministro de Economía Pablo Guidotti, propuso que, para conjurar estas crisis, se adoptaran en el futuro mecanismos que amortiguaran los 36 37 efectos de las volatilidades financieras sobre las relaciones comerciales, tales como la aplicación de aranceles a las importaciones en los países afectados por devaluaciones de terceros y la eliminación de los subsidios a la exportación en los países que devalúen su moneda. Volveremos sobre el conflicto Argentina-Brasil in extenso, en la última parte de este estudio. La crisis regional fue un factor de gran importancia para otorgar una cómoda victoria al candidato opositor de la Alianza - Partido Radical-Frepaso - Fernando De la Rúa, en la primera vuelta de las elecciones realizada el 24 de octubre de 1999. El nuevo gobierno, dispuesto a mantener la paridad de su moneda con el dólar, comenzó su gestión con la adopción de un fuerte ajuste fiscal, que incluye un paquete de nuevos impuestos. El ajuste pretendía reducir gastos por U$S 1.200 millones y aumentar los impuestos por U$S 2.000 millones, meta que no se logró, ya que la recaudación fiscal tuvo un comportamiento totalmente insuficiente. Ante este fracaso, el gobierno lanzó a fines de mayo del año 2000, un nuevo ajuste fiscal, basado esta vez en el ahorro del gasto público: U$S 590 millones por rebaja de sueldos de trabajadores públicos y U$S 348 millones por recortes en las jubilaciones especiales y por la reestructuración de algunas dependencias estatales. Según Michele Santo (Búsqueda, 1.6.2000), el primer ajuste fiscal fallido precipitó un círculo vicioso de desconfianza en los inversores que frena el aumento de la recaudación, la baja de los intereses y la activación de la inversión. La crisis política de la alianza gobernante en el mes de octubre del año 2000, que culminó con la renuncia del vicepresidente Alvarez y el decrecimiento de la confianza en el gobierno del presidente De la Rúa, redujo las posibilidades de recuperación de la economía. En el sector financiero, ello se tradujo en un aumento de las tasas de interés de los préstamos al Estado y una reducción de la cotización de los títulos argentinos. Las posibilidades del país de alcanzar el nivel de “investment grade”, que le permitiría pagar menos intereses por su deuda, se hicieron más remotas. En cambio, en el sector económico, los datos parecieron apuntar hacia una leve recuperación. El PBI creció un modesto 0.9% en el primer trimestre y creció, tal vez a una tasa ligeramente menor en el segundo semestre. Este aumento se basó 37 38 fundamentalmente en el aumento del consumo privado (1.1.%) y de las exportaciones, que crecieron en volúmenes y precios, fundamentalmente en el sector energético, que se benefició con las subas de los precios del petróleo. En el cuarto trimestre del 2000, el panorama pareció mejorar algo. El gobierno se repuso del choque político que significó la renuncia del Sr. Alvarez. Consiguió un acuerdo con los gobernadores provinciales, incluso los justicialistas, para reducir el gasto público, el presupuesto se aprobó y las diferencias con la otra pata de la Alianza, el Frepaso parecieron no haber dañado totalmente la coalición. Ello habilitó al FMI para otorgar al país un “blindaje” económico de unos 40.000 millones de dólares, para evitar la cesación de pagos, con lo cual se reduciría el riesgo país en el sector financiero y se apuntalaría la modesta recuperación de la economía. La amenaza sobre la convertibilidad se alejó circunstancialmente. Permaneció sin solución la pérdida de competitividad de la producción argentina, cuyo aumento sólo podría provenir de la baja de los precios nominales de la economía, sobre todo la baja de los precios de los productos básicos y las modestas buenas señales financieras se fueron diluyendo a fines del año 2000. Si bien la baja de los intereses dispuesta por la Reserva Federal norteamericana frente a las señales de estancamiento que está dando la economía de Estados Unidos y la estabilización de las tasas de interés por del riesgo país redujeron la amenaza del aumento del peso de la deuda y hubo buenas noticias en sector exportador que aumentó un 13%, el ministro de economía argentino Machinea no encontró la forma de conjurar una recesión de casi tres años. El PBI experimentó una caída del 1% en el año 2000, pero en lo que va del 2001 esa caída se aceleró hasta tocar el 2%. El consumo descendió un 3% y la inversión un 6% y el déficit fiscal llegó a 7.000 millones de pesos en el último año, debido al escaso aumento de la recaudación y el aumento del gasto público, muy malas noticias en una economía que tiene un endeudamiento público cercano al 50% de su producto. En el terreno laboral la situación se tornó muy tirante por el aumento de desempleo y los bajos salarios. Las centrales sindicales, amenazadas en sus finanzas por la desregulación de su monopolio sobre las “obras sociales”, trataron de capitalizar ese descontento, mediante paros y movilizaciones. 38 39 Sólo en enero del 2001 el déficit fiscal totalizó 1.000 millones de dólares y en febrero si bien el aumento bajó a 557 millones de dólares, se advirtieron señales que el acumulado para el primer trimestre del 2001, podría sobrepasar el déficit comprometido para mantener el blindaje económico, sin que aparecieran medidas que revirtieran la situación en el futuro inmediato. Tal estado de cosas llevó a la sorpresiva renuncia de Machinea el 3 de marzo del 2001, que creó una crisis que pareció terminar con el nombramiento del ultraliberal López Murphy para la cartera de economía, nombramiento que no contó con el apoyo del Frepaso, lo cual dejó más aislado aún al gobierno en las cámaras y presagió un vacío político para el nuevo ministro. López Murphy, no obstante, anunció un paquete de ajuste del gasto que amenazaba a la enseñanza, a las provincias y a los funcionarios públicos, que recibió el beneplácito del sector financiero, que no resultaba tocado en el ajuste, pero mereció un rotundo rechazo de los sectores políticos, incluso del propio radicalismo y de los sectores sociales, que comenzaron intensas movilizaciones, corte de carreteras y un nuevo paro general. Ello precipitó la renuncia de López Murphy a los 15 días de haber tomado posesión del cargo. El presidente de la Rúa el 18 de marzo anunció la formación de un gobierno de unión nacional y la remodelación del gabinete y seguidamente nombró a Domingo Cavallo – sobre cuya incorporación al gobierno en algún cargo relevante ya corrían insistentes rumores- ministro de economía, esta vez con un significativo respaldo político. Cavallo no insiste en el camino del ajuste –por lo menos ostensiblemente- a pesar de no estar claro que no fuera necesario, y apuesta a la recuperación de la economía, proponiendo una ley llamada de competitividad, destinada, según se dijo a reactivar la economía y fomentar el empleo. Por esa ley, aprobada en tiempo récord el 23 de marzo, el Congreso otorga al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias por un año en lo económico y administrativo, que no comprendería la reducción de salarios y despidos, pero que incluye la posibilidad de decidir sobre la centralización o descentralización de las reparticiones públicas, sujetar las descentralizadas a las normas del derecho privado, pudiendo transformarlas total o parcialmente en empresas, sociedades u otras formas de organización y derogar total o parcialmente normas legislativas que afecten al 39 40 sector público descentralizado o regulen su funcionamiento. Establece algunas normas llamadas de emergencia pública, por las cuales el Ejecutivo puede modificar la legislación laboral y previsional, crear o eliminar exenciones impositivas o disminuir los tributos y tasas, crear recursos para proyectos de infraestructura y derogar las normas legislativas que afecten a la actividad económica. La ley impone al Poder Ejecutivo la obligación de dar cuenta al Congreso mensualmente y anualmente, al abrirse el período de sesiones. Aparte de la delegación de facultades extraordinarias al Ejecutivo, la ley establece en su artículo 1º una medida impositiva muy fuerte: la creación de un impuesto a las transacciones financieras, tanto a los débitos como a los créditos de las cuentas corrientes, pudiendo graduarse a conveniencia del Ejecutivo hasta llegar a un 0.6%, pero por ser un impuesto “de ida y de vuelta”, el tope real podía llegar al 1.2%. De aplicarse la tasa máxima, la recaudación en teoría podía eliminar el déficit fiscal o por lo menos reducirlo grandemente. En realidad, esa reducción, de producirse, no sería consecuencia de la reactivación inmediata de la economía, sino de una medida de ajuste impositivo, mejor recibida que las de López Murphy por no afectar a sectores con gran capacidad de protesta y movilización y a las provincias. Como medidas complementarias, que sí podrían catalogarse de reactivación económica, se aumentaron los aranceles de importación para bienes de consumo provenientes de extrazona a un 35% - lo que obviamente favorece al Brasil- y se eliminaron los aranceles para la importación de bienes de capital de aquella procedencia – con lo cual se vería perjudicado dicho país en el mediano plazo. Estas medidas arancelarias asestan un nuevo golpe demoledor al arancel externo común y a toda la normativa jurídica del Mercosur, luego de la devaluación unilateral brasileña de 1999. En palabras del ex embajador uruguayo, Gustavo Magariños (2001) Argentina actúa unilateralmente no pudiendo hacerlo, constituyendo una flagrante violación de los compromisos asumidos. El hecho de que a posteriori las medidas hayan sido legalizadas por la Decisión No.1 del 7.4.01 del Consejo Mercado Común no oculta el hecho de que en cualquier momento los grandes países pueden alterar a voluntad la normativa del Mercosur. 40 41 El 27 de abril, el Ejecutivo dispuso otras medidas fiscales: desde el 1º. De mayo se aplicarí el IVA del 21% a los medios de comunicación y entretenimiento como diarios, cable, fútbol y cine y se exoneró del mismo impuesto a la compra de bienes de capital. Con estas medidas impositivas, sumadas al impuesto a los cheques, se esperaba recaudar 4.000 millones de pesos más. Se fundamentaron las mismas en la baja de la recaudación, el aumento de la evasión y un déficit fiscal en el mes de abril superior en 1.000 millones de dólares al previsto en el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. Sobre el tema de la convertibilidad, Cavallo se mantuvo firme pero, como lo anunciara, propuso un proyecto de ley por el cual se establecería una nueva paridad del peso, consistente en la media armónica entre el dólar y el euro, pero que entraría en vigencia cuando estas monedas alcanzaran la paridad, lo cual ha sembrado incertidumbre sobre sus verdaderas intenciones. Si bien a finales de abril la prima de riesgo país aumentó a 1.284 puntos, o sea la tercera más alta del mundo, en términos generales los mercados reaccionarios favorablemente ante tales medidas. Aún con tales niveles de riesgo – siempre muy altos, aún cuando la prima de riesgo bajó en mayo a 1.000 puntos- el ministro siguió empeñado en negociar el canje de los bonos de corto plazo por bonos a plazos largos, con el fin de aliviar considerablemente el servicio de la deuda. La operación culminó a principios de junio del 2001, con ofertas de canje por valores mucho más altas de las esperadas – 33.000 millones de dólaresaunque con tasas de interés altísimas (16%) y pesadas comisiones. Pese a las críticas se consideró una operación beneficiosa porque permitió alejar el fantasma de la cesación de pagos y encarar las reactivación y baja del gasto público, aspectos en los que subsiste gran escepticismo. El último esfuerzo de Cavallo por iniciar la reactivación consiste en un paquete de medidas que anunció el 15 de junio del 2001. La primera medida consiste en fijar un tipo de cambio especial para el comercio exterior de dudosa legalidad. Se estableció un tipo de cambio según un “factor de empalme” promedio de los valores respectivos del dólar y del euro, que en el momento se fijó en 1.08 argentinos por dólar, el cual castiga a los importadores y favorece a los exportadores, con la excepción de los combusstibles. Pero los exportadores, a su vez, sufrirán una supresión o baja de los 41 42 reintegros que hasta ahora percibían y que eran discutidos internacionalmente, dando lugar a derechos compensatorios. En lo demás seguirá rigiendo la ley de convertibilidad. Al mismo tiempo anunció medidas para la reactivación interna: rebaja del impuesto a las ganancias para quienes ganan hasta 4.000 pesos, por la vía de deducciones especiales al mismo; se establece la posibilidad de deducir algunos impuestos y aportes patronales del IVA 2.4.2 El Uruguay El Presidente Sanguinetti y su gobierno de coalición durante el año 1995 siguieron, en términos generales, la política de liberalización de la economía, pero con un manejo más prolijo y rígido del gasto del Estado que el gobierno anterior. El déficit fiscal se reduce a menos del 2% del PBI y se produce cierto éxito en la disminución gradual de la inflación (25% en 1996 y 15% en 1997) , que, sin embargo sigue siendo la más importante del Mercosur. Se nota, además, un vigoroso crecimiento del PBI en 1996 y 1997 (5,1%) y cierta recuperación de la industria desde 1995 (aumento neto de 6.9% en 1997 con relación a 1996), con un incremento de productividad y disminución de las horas trabajadas; un aumento de la inversión (16% del PBI en 1996), un crecimiento de las exportaciones, pero más de las importaciones, lo que origina un déficit comercial de 987 millones de dólares (guarismos apenas inferiores se dieron en 1996), que es compensado en la cuenta corriente. Sin embargo, creció el desempleo - cerca del 12% en 1996, bajando luego en 1998 a un 9.8%- persistiendo los bajos salarios y la pérdida de calidad del empleo y subempleo. El año 1998 fue todavía un año bastante bueno para este país. Hubo un incremento en la producción del 4.5% y también un leve crecimiento de las exportaciones, respecto del año anterior, pero lo hicieron más las importaciones, por lo que el déficit comercial siguió subiendo a U$S 1.039 millones. La inflación siguió descendiendo, situándose en el 8.6%, y el déficit fiscal bajó a menos del 1% , mientras que las reservas internacionales netas casi duplicaban la masa monetaria circulante. El desempleo, fundamental preocupación, bajó de los altos niveles en que estaba a menos del 10%. Sin embargo, pese a las medidas anteriormente tomadas no 42 43 se consiguió reducir significativamente el gasto público y, por consiguiente el pesado régimen fiscal existente. Por ejemplo, el costoso programa de retiro incentivado por primas especiales de los empleados públicos, sólo consiguió reducir su plantilla en un 8.4.% entre 1995 y 1999, estimándose por los jerarcas que es necesaria aún una reducción del doble de la indicada. El país, debido a su tradición estatista, avalada por el mejor comportamiento de las empresas públicas si lo comparamos con otros países, y a una particular legislación que admite el referéndum contra las leyes, lo cual da ventaja a la acción política de las oposiciones, no acompañó al mismo ritmo la drástica reforma del Estado de la Argentina y ahora del Brasil, existiendo aún un área importante de gestión directa del Estado en la empresa y algunos monopolios clave. Como se verá en un capítulo próximo, ello le crea dificultades en las negociaciones de liberalización de los servicios a que está abocado el Mercosur. En lo político, los logros macroeconómicos del gobierno no son percibidos como tales por gran parte de la población, debido, en parte, a los altos precios de los bienes y servicios y los elevados intereses. Ello originó un vasto descontento que se refleja en la ventaja de la izquierda en las encuestas, frente a cada uno de los llamados partidos tradicionales, situación que, por supuesto, se acentuó mucho en 1999, para culminar con una excelente votación de ese sector en octubre de ese año, reforzada por los problemas que se tratarán a continuación. En estas condiciones de razonable equilibrio existentes en 1998, se desencadena la crisis brasileña y la devaluación del 13 de enero de 1999. El gobierno toma inmediatamente algunas medidas de carácter diplomático para tratar de paliar la crisis. El 3 de febrero de 1999, el Presidente Sanguinetti se encuentra con el Presidente Cardoso en Brasilia, de regreso de la ceremonia de toma del mando del Presidente Chávez en Venezuela. Pidió al Presidente brasileño que, en vista de la devaluación que transtornaba la competitividad en favor del Brasil, eliminara las medidas restrictivas a las exportaciones uruguayas aplicadas cuando se trataba de defender el real. (El Observador 4.2.99- Búsqueda 4.2.99). Cardoso se habría comprometido en esta conversación a revisar las trabas no arancelarias que afectarían al Uruguay. Se anunció que el Grupo Mercado Común se reuniría el 11 y 12 de febrero en Asunción 43 44 , reunión que luego quedó sin efecto y se anunció una cumbre presidencial durante febrero, que después se fijó para el 21 de ese mes. El Ministro de Relaciones Exteriores Opperti, ante la Comisión Permanente, descartó las medidas de represalia y de contención y sugirió que Brasil podría eliminar las restricciones brasileñas al financiamiento de las exportaciones. No descartó en esa ocasión, solicitar la extensión de los plazos para la reducción de los aranceles. De lo antedicho se desprende que el gobierno uruguayo optó por asumir un perfil muy bajo en el manejo de la crisis, evitando chocar con el Brasil, pese a los graves daños que las medidas unilaterales de su gobierno causaron al Uruguay y separándose de la política retaliatoria de la Argentina. La pérdida de competitividad no fue causada solamente por la devaluación brasileña, sino también por la baja internacional del precio de las materias primas y la valorización internacional del dólar frente al euro y al yen. Al mismo tiempo los empresarios se movilizaron ante el equipo económico, el cual se vio abocado a estudiar un conjunto de medidas que otorgaran mayor flexibilidad fiscal respecto del sector , así como suspensión de sanciones en el cumplimiento del prefinanciamiento de exportaciones y en materia crediticia para ayudar a las empresas que vieran canceladas sus ventas al Brasil o sufrieran demoras en los pagos. También hubo solicitudes de los empresarios en materia de ampliación de exenciones impositivas y de no aplicación de multas en el ámbito del Mercosur. El Consejo Superior de la Empresa, presentó una larga lista de reclamos, comenzando por la reducción del gasto público y un estricto control aduanero para luchar contra el contrabando; la reducción de tarifas de los servicios públicos y de las cargas sociales , así como del precio e impuestos sobre los combustibles, la transformación del impuesto al patrimonio en un impuesto al patrimonio neto, compensaciones extraordinarias a las exportaciones y eliminación de impuestos y gravámenes sobre las mismas y mejoras de las condiciones de los seguros de créditos a éstas. Reclamaron igualmente de forma coyuntural, el arancel cero para las importaciones de bienes de capital y materias primas. Por su parte, en el ámbito interno el gobierno adoptó medidas de contención del gasto público, tendientes a reducir el déficit fiscal provocado por la caída de la 44 45 recaudación: una reducción del gasto en UTE de 27 millones anuales; en ANTEL, 13a 15 millones anuales. En ANCAP una reducción del 30 % en el rubro inversiones. A efectos de favorecer la producción, se decidió no aumentar los precios de los combustibles y no aplicar aumentos en la tarifa eléctrica a grandes consumidores. (Búsqueda, 4.2.99). Estas medidas fueron consideradas insuficientes por los sectores interesados. Como consecuencia de la crisis brasileña, su principal socio comercial, el panorama para 1999 fue diferente al de 1998. Parecería que, paradójicamente, la recesión golpeó más a los socios del Mercosur que al propio Brasil. Efectivamente; la devaluación implica un aumento de competitividad de alrededor de un 40%, frente a Argentina y Uruguay, que no ajustaron sus monedas a la baja -único caso en la región. Ello permite colocar mejor los productos brasileños en esos destinos y a la vez impide mantener el mismo nivel de colocación de los productos de sus vecinos en el Brasil, más o menos en los mismos porcentajes, salvo que se puedan aumentar los volúmenes, como en algunos casos. En el primer semestre de 1999, el PBI se retrajo un moderado 0.8% respecto de 1998 debido a la buena gestión de los sectores agropecuarios, la construcción y los transportes y comunicaciones, pero el pronóstico para todo el año fue de una reducción del 2%. Se pronosticó también que la caída de los precios en dólares de las ventas al exterior, harían descender los ingresos de la población un 4%. Éstas cayeron en el primer semestre un 27%, siendo las ventas al Mercosur los dos tercios y al Brasil la mitad de las de igual período del año anterior. Las importaciones, si bien cayeron también, lo hicieron a un ritmo menor, situándose en un 17%. La industria, por su parte, entró en período de recesión, ya que sus volúmenes de producción cayeron durante tres trimestres seguidos, siendo la caída del primer semestre de 1999, de un 5.1% respecto del primer semestre de 1998. Durante el segundo semestre de 1999, se comprobó una continuación del descenso de la producción industrial, debido a que la alternativa en el sector 45 46 exportador es reducir los precios de sus ventas o ver reducidos los volúmenes de las mismas, por menor demanda. Por su parte, los sectores volcados al mercado interno, se verán también afectados por la caída del ingreso. Superando las previsiones, el déficit fiscal aumentó a un 3,5% del PBI, en parte por causas coyunturales y gastos por una sola vez que se agregaron a los gastos normales (Ministro de Economía Mosca, Búsqueda 24.2.2000) y el ingreso nacional bajó un 5% Subió el endeudamiento interno y las reservas internacionales se mantuvieron en U$S 2.494 millones de dólares, al haberse producido un incremento de U$S 123 millones en enero del 2000. En el área del desempleo, los despidos producidos durante 1999 (unos 22.000), volvieron a llevar las cifras a un 11.5% de las personas económicamente activas - y treparon al 13.7 % en el trimestre marzo-mayo 2000, en parte porque la recesión impulsa a un mayor número de personas a buscar trabajo. Las importaciones de bienes, que acumularon una caída del 11.9% respecto de 1998 -y debieron haber caído mucho más para disminuir el déficit comercial- se vieron incrementadas en el rubro petróleo, debido al alza espectacular del crudo a diciembre de 1999. Sin embargo, el sector más afectado durante este año fue sin duda el agropecuario. A los efectos adversos producidos por las crisis brasileña y argentina y la baja mundial de los precios de las commodities, se sumó una gran sequía durante la primavera y el verano últimos. Es de destacar que en este cuadro negativo, y tal vez por la recesión que el mismo ocasiona, la inflación permaneció en los bajos niveles previstos para 1999 alrededor del 4,8%- acompañando la estabilidad de los precios en el Brasil, que cerró el año con una inflación del alrededor del 8%. De acuerdo a datos de ALADI, las exportaciones uruguayas intrabloque disminuyeron un 37% en 1999 respecto de 1998, descendiendo la participación del Mercosur a un 47% en el total de dichas exportaciones. Las elecciones realizadas en dos vueltas, el 31 octubre y el 28 de noviembre de 1999, otorgaron el triunfo al candidato colorado Jorge Batlle, quien contó con la mayoría de los votos del Partido Nacional, frente al candidato del Frente AmplioEncuentro Progresista, Tabaré Vazquez, quien, sin embargo, tuvo una espectacular votación, convirtiéndose en el principal partido - en realidad coalición de izquierdas- 46 47 del país. Jorge Batlle heredó el deterioro producido en la situación económica y financiera, disponiendo de un margen muy estrecho de maniobra para solucionar los principales problemas creados en el último año del anterior gobierno. En ese momento ya se consideraba que el remedio a esta situación debería provenir fundamentalmente de un vuelco favorable del contexto regional y mundial, para el cual el país tendría que prepararse desarrollando una política de gran prudencia y de contención del gasto público. En el transcurso del año 2000, la anunciada recuperación no se materializa en la medida prevista por el gobierno. El Ejecutivo, para mantener la credibilidad financiera internacional, batalló por un presupuesto austero, sin lograrlo , por los gastos adicionales votados en el Parlamento, no pudiéndose evitar el aumento del déficit fiscal. La idea era reducirlo en el 2001 a un 2.5%, confiando en la reactivación económica, que no se produjo; en realidad, por las causas que veremos sucedió lo contrario. El trámite de este presupuesto ocasionó un gran aumento de la conflictividad laboral en reclamo de aumentos y creación de puestos de trabajo, en un país donde el desempleo aumentó a más del 14%. En el sector económico, la meta era revertir la caída del PBI, que se prolongó durante el primer semestre del 2000, en un crecimiento que muy modestamente, se situó en un 0.5% y que finalmente no se produjo. La recuperación de la economía se vio aún más comprometida por la retracción de la inversión, mayor que en la Argentina. Fue más alentadora la situación del sector exportador, que creció un 7.5% hasta el mes de agosto, crecimiento que estuvo muy lejos de compensar la pérdida del año 1999. El déficit de la balanza de pagos se vio recargado por el aumento de los precios del petróleo en el segundo semestre del año El sector financiero se perjudicó no sólo por el magro comportamiento de la economía nacional, sino por la incertidumbre sobre el mantenimiento de la convertibilidad argentina, además de sus complicaciones específicas. Sin embargo, llamativamente, hasta mayo del 2001 el mercado financiero no asignó mayor riesgo a los títulos uruguayos ni, por el momento, se revisó la calificación de riesgo del país. 47 48 La relativa recuperación brasileña no tuvo economía uruguaya durante el un efecto inmediato sobre la año 2000. A partir de agosto de ese año la revalorización del dólar respecto del real, profundizó el déficit de competitividad de las exportaciones uruguayas en el mercado de ese país, por lo que no se pudo recuperar el nivel de exportaciones hacia ese destino, que en 1999 experimentó una caída del 40% respecto de 1998. No obstante, se sostuvo a principios del 2000, que en precios mayoristas el país logró una competitividad en dólares dentro del Mercosur, similar al nivel previo al crack cambiario brasileño (Búsqueda, 24.2.2000). Sin embargo, las nuevas devaluaciones brasileñas generaron una reducción de la competitividad. Reducidos los flujos de comercio dentro del Mercosur, el gobierno y el sector privado esperaban que podía haber una recuperación del comercio internacional,por una suba de los precios internacionales de nuestros productos tradicionales de exportación y una exitosa diversificación de los destinos de ésta. Veremos que esa recuperación no se produjo hasta el día de hoy. A fines del 2000, el país continuó sumido en la depresión interna, tema que el gobierno pretendió paliar con una represión más enérgica del contrabando, en ocasión de detectar un brote de aftosa en el departamento norteño de Artigas. El contrabando, que movería anualmente unos dos mil millones de dólares, perjudicando a la producción nacional y al empleo, fue combatido, obteniéndose algunos logros iniciales en ese sentido. El tema de la aftosa cobró, entretanto una gran importancia en el primer semestre del año 2001. El Uruguay tenía el status de país libre de aftosa, sin vacunación y el brote detectado en Artigas lo privó del mismo durante algún tiempo, con consiguiente reducción de exportaciones, a pesar de aplicarse con severidad el llamado “gatillo sanitario” – matanza de animales contaminados- en la zona. Apenas recuperado dicho status, se declararon nuevos focos epidémicos, que se extendieron por casi todo el país, en el mismo momento en que el Presidente Batlle, luego de la Cumbre de Quebec, iba a solicitar al Presidente Bush una extensión de las cuotas de carne y queso en el mercado norteamericano. Se comprobó que la misma tuvo su origen en la Argentina, que ocultó durante un lapso importante su situación sanitaria, hasta que la misma se hizo evidente. Luego de un intento inicial de aplicar el gatillo sanitario masivamente, se desistió de ello debido a la extensión de la epidemia y de la 48 49 oposición sectorial y política que se generó. Se decidió optar por un sistema mixto de gatillo sanitario y vacunación, que hizo perder al país su status de libre de aftosa sin vacunación y la esperanza de incrementar sus exportaciones de productos cárnicos y lácteos hacia los principales mercados. Lógicamente, la epidemia afectó duramente al sector productor, a los frigoríficos y generó más desempleo, incidiendo también negativamente en la balanza comercial, la actividad productiva y la recaudación, a lo que deberán sumarse las indemnizaciones que pagará el Estado a los productores por la matanza de animales. Quizá la única buen noticia durante el período se produjo en el sector financiero, pues las importantes reducciones del interés de referencia realizadas por la Reserva Federal desde finales del año 2000, llevándolo del 6% al 4%, redujeron el monto del servicio de la deuda a tasa flotante. Sin embargo, no se produjo, como tampoco en el resto de los mercados emergentes, un aumento significativo de la afluencia de capitales a la plaza. El presidente Batlle como candidato (Búsqueda 1/7/99) y como presidente se manifestó partidario de que el Uruguay hiciera acuerdos bilaterales con Estados Unidos o con el Nafta, siguiendo el ejemplo chileno. Si bien la política oficial no dio señales en ningún momento de querer abandonar los compromisos dentro del Mercosur, el presidente aprovechó la cumbre de Quebec para hacerse notar, proponiendo la formación de un gran lobby de políticos, empresarios y líderes sindicales ante el Congreso norteamericano para que este aprobara el “fast track” para llegar al tratado y señalando su apoyo al mismo. Ello hizo que el presidente Bush se interesara por sus planteos y lo invitara a la Casa Blanca. De esta reunión surgió el acuerdo de formar un Consejo Económico Conjunto, como el que Estados Unidos tiene con otros países, para explorar la posibilidad de avances bi y multilaterales en temas comerciales y de inversiones, de cooperación, energía y ciencia y tecnología. El alcance de este contacto quedó limitado por el brote de aftosa que experimentó el país en el mismo momento de las conversaciones, ya que Batlle tenía una proposición concreta de negociar un aumento de las cuotas de carne y lácteos para someterlos a la 49 50 OMC, que no pudo ser presentada. Estas tratativas se hicieron con mucha cautela, pues el embajador del Uruguay en Washington, Fernández Faingold enfatizó que estas conversaciones no buscan un acuerdo general como es el caso chileno, sino acuerdos específicos en áreas sustanciales, se trata de una señal diplomática de ambas partes para el Brasil en el seno del Mercosur, que este país hubiera debido tener en cuenta en las futuras negociaciones colectivas. Se creó así una nueva situación que apuntaba a otorgar al Uruguay márgenes de maniobra diplomáticos en el Mercosur y en el ALCA, que antes no tenía. El 18 de junio del 2001, ante la modificación del tipo de cambio comercial por parte de Argentina, el país adoptó dos medidas que afectaron el tipo de cambio: la ampliación de la banda cambiaria del 3 al 6% y la duplicación de la devaluación mensual del peso del 0,6 al 1.2%. Estas medidas fueron claramente insuficientes y apenas mejoraron la competitividad de las exportaciones, encareciendo algo las importaciones y crearon un riesgo psicológico sobre la estabilidad cambiaria, que podía ser bien controlado por el Banco Central, que tenía una amplia disponibilidad de reservas internacionales. Se previó que tendrían un moderado impacto sobre la inflación, que subiría al 8% en el año, pero ninguno sobre la reactivación. En el mes de agosto de 2001, el gobierno se vio obligado a revisar a la baja las previsiones para ese año: el país experimentaría un crecimiento cero, el déficit fiscal previsto en un 2.8% del PIB subiría al 3.5%, las reservas internacionales disminuirían un poco y la inversión se situaría en un 13% del PIB, entre las más bajas de América Latina. El ministro de economía reafirmó su propósito de no generar mayor endeudamiento, lo cual entrañaría más ahorros en el sector público. Anunció asimismo un plan de reformas fiscales, de concesiones y de obras públicas. 2.4.3.- Paraguay Pese a sobresaltos políticos, como el intento de golpe de Estado del general Lino Oviedo hace dos años, con la elección de Wasmosy y luego en 1998 de Cubas, 50 51 ambos del Partido Colorado, el país logró conservar la calificación de democrático. El juicio, prisión y prohibición de la candidatura electoral de Oviedo, marcó momentos de tensión, pero el triunfo de Cubas, su segundo en la fórmula presidencial ante la oposición liderada por Domingo Laíno, disipó en parte la difícil atmósfera política de comienzos de este año. Sin embargo, el partido de gobierno, fuertemente dividido entre el grupo de Cubas y Oviedo y los argañistas, seguidores del vicepresidente Luis María Argaña, entró en una lucha interna que culminó en el asesinato de Argaña (23.3.99) y una crisis institucional que fue a duras penas conjurada con la renuncia de Cubas y el exilio de Oviedo a la Argentina, quien había sido liberado por Cubas, luego de un falso arresto en una dependencia militar. Éste último fue sucedido por Luis González Macchi, quien pidió la extradición de Oviedo, que fue rechazada de plano por el propio presidente Menem. Sin embargo, el gobierno argentino debió confinar al general en una estancia de la Patagonia, luego de que éste violó las condiciones del asilo. Oviedo, sin embargo, desapareció y se ignora su paradero. El Uruguay concedió el derecho de asilo al ex ministro de Defensa, José Segovia y se negó a extradictarlo, lo cual creó otro incidente diplomático, que enturbió aún más las relaciones dentro del Mercosur. Posteriormente dichos incidentes fueron superados. En lo económico, el país debió en el primer semestre de 1999 ajustar a la baja su signo monetario para mejorar la competitividad de sus exportaciones, en descenso. La crisis económica, sumada a la inestabilidad política golpean duramente al país, que se sumió en una profunda recesión. 2.4.4.- Chile Chile fue también alcanzado en 1998 por la recesión de la economía mundial, principalmente por la baja de los precios de las commodities, especialmente la notable baja de la cotización del cobre, lo que determinó un aumento del déficit de la balanza comercial. Ello aparejó una moderación importante del crecimiento chileno, tras quince años de expansión acelarada. Durante el primer semestre de 1999, el país experimentó una caída de la economía del 1.8%, luego de tener un crecimiento promedial del 7% en la última década. Esta situación llevó al gobierno a ajustar a la 51 52 baja la paridad monetaria con el dólar y el Banco Central de Chile anunció su decisión de suspender su compromiso formal de intervenir en el mercado cambiario para sostener el techo superior de la banda cambiaria que era del 11% respecto a la paridad central. El Banco declaró, además, que, a partir de ese momento, sólo intervendría en casos excepcionales. La recesión repercutió igualmente sobre el desempleo, llevándolo a la cifra del 11%. Si bien Chile tiene uno de los índices de desarrollo humano más favorables de Latinoamérica, aún su índice de pobreza es de un 21.7% de la población. El 12 de diciembre de 1999, se desarrolló la primera vuelta de las elecciones presidenciales. Su resultado arrojó una gran paridad entre sus candidatos principales Ricardo Lagos y Joaquín Lavín y ninguno llegó a la mayoría absoluta requerida para ser consagrado presidente en la primera vuelta. Como en el caso de Argentina y Uruguay, la crisis regional favoreció a los partidos y coaliciones opositoras; con el triunfo holgado de la Alianza liderada por De La Rúa en el caso argentino y un gran aumento del caudal de votos del Frente Amplio en el caso uruguayo. Sin embargo, la segunda vuelta electoral, ocurrida el 16 de enero dio el triunfo al candidato oficialista, Lagos, por un reducido margen del 3%. El nuevo presidente enfatizó repetidas veces el propósito de Chile de ser un miembro pleno del Mercosur, pero se trata más bien de una declaración de voluntad política, que de una realidad factible en el corto plazo. Mientras Chile tiene un arancel medio del 10% en constante baja (6% en el 2003), la tendencia del Mercosur es la de ser cada vez más proteccionista, por lo cual , en vez de encararse una necesaria convergencia para que el país ingrese a la tarifa externa común , las asimetrías se hacen cada vez más amplias. A noviembre del 2000, esta evaluación se confirma en dos aspectos: primeramente el Presidente Lagos, aclaró públicamente que Chile piensa más en una concertación política con el Mercosur, que en una unión económica ; en segundo lugar, el gobierno anunció oficialmente el comienzo de las negociaciones para formar una zona de libre comercio con los Estados Unidos. Al contrario de las otras economías del Mercosur, la economía chilena gozó de buena salud en el 2000, con un crecimiento del 5.4%. Para el 2001 se proyectaba un 52 53 crecimiento del 5,5%, pero su ministro de Hacienda Eyzaguirre, expresó que dicha cifra deberá revisarse a la baja, augurando un aumento del 5%, mientras que la oposición reconoció que el mismo podrá ser de un 4 a un 4,5%. El buen orden imperante en las cuentas fiscales debería permitir al país resistir los embates externos. 2.5.- Estado general de la región a agosto del 2001 En términos generales, la región no ha tenido la recuperación que se preveía desde mediados de 1999 y la salida de la crisis mundial para ella, resulta hoy como bastante más lenta de lo que se previó, en términos de recuperación del nivel de actividad, aumento del empleo, y mejoría en la recaudación fiscal y de la balanza de pagos. La crisis argentina, cuya salida no está clara y los repetidos infortunios del Uruguay, tanto los causados por sus socios como por los propios, a los que debe agregarse la vacilante economía brasileña y la mala situación paraguaya, configuran un panorama de recesión profunda y amenazadora y un desfibramiento paralelo de los compromisos asumidos en el Mercosur, en el peor momento para la persistencia del sistema. Bibliografia CENTRE D’ETUDES PROPECTIVES ET D’INFORMATIONS INTERNATIONALES. L’Economie Mondiale. Paris: CEPII, 1999. GINESTA, Jacques. El Mercosur y su contexto regional e internacional. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 1999. INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE ET DES ETUDES ECONOMIQUES. Vue d’ensemble 1997. L’Économie Française, Paris: INSEE, p.53-59, 1998-99. MAGARIÑOS, Gustavo. Entrevista en radio El Espectador, 3 abr. 2001. SOROS, George. La crisis del capitalismo global: la sociedad abierta en peligro. Buenos Aires: Ed. Sudamericana, 1999. 53 54 CAPITULO 3 LA EVOLUCION DEL MERCOSUR SUS NUEVOS ÁMBITOS DE ACCIÓN 3.1.- Las últimas etapas del perfeccionamiento de la zona de libre comercio y de la Unión Aduanera 3.1.1.- La Zona de libre comercio Recordemos que por decisión del 5 de agosto de 1994, el perfeccionamiento de la zona de libre comercio que debería quedar terminado, según el Tratado de Asunción el 31 de diciembre de 1994 para Brasil y Argentina y el 31 de diciembre de 1995 para Uruguay y Paraguay, debió ser aplazado para ciertos productos, durante cuatro años para Argentina y Brasil, y de cinco años para Uruguay y Paraguay, a partir del 1.1.95; el margen de preferencia inicial entraría en vigencia para estos dos últimos países el 1.1.96. Las desgravaciones durante ese período se harían en tramos del 25%. En la reunión de Ouro Preto, Argentina incluyó 221 productos, Brasil 29, Paraguay 427 y Uruguay 950. Para 1999 quedaría perfeccionada entonces la zona de libre comercio. El 1º. de enero de 1999, el Uruguay llegó al último tramo de rebajas arancelarias de los productos exceptuados por el régimen de adecuación pactado en Ouro Preto, antes de la liberalización total en el 2000. Esta nueva rebaja involucró 958 productos que tendrán una protección mínima entre el 2 y el 7%. De éstos, los sectores de lácteos, alimentos preparados, pinturería, plásticos, vestimenta, cerámica, metalúrgica y frutícola están en condiciones de competir, mientras que los textiles de algodón, calzado, hortícola, fabricación de cepillos y escobas podrían tener que cerrar. Renglón aparte merecen las alternativas de los sectores azucarero y 54 55 automotores. Respecto de estos productos, también se aprobó un régimen de transición especial, por el cual mantendrán sus reglas propias en cada país, hasta su adecuación a las normas generales. Tal adecuación encuentra considerables dificultades. En el sector automotriz, una directiva emitida en Ouro Preto, establecía la fecha del 31.12.97 para estructurar un régimen común de liberalización, habiéndose luego postergado esa meta para el 1º. de enero del año 2000. El Comité Técnico No. 9, a cargo de esta tarea, sólo se reunió un par de veces, enfrentando en su trabajo dilatorias brasileñas y argentinas. No habiéndose cumplido la tarea para esa fecha, los Ministros de Industrias resolvieron prorrogarla para el 30 de abril de 1998, decisión ratificada por el GMC, el 13.12.97. Argentina y Brasil, por su parte, acordaron un régimen de comercialización y complementación productiva, manteniendo sin embargo, importantes diferencias - Brasil resistía una apertura total del mercado brasileño- que les impidió resolver el tema. A principios de julio de 1998, se reunieron nuevamente los representantes de los Ministerios de Industrias de los cuatro países sin lograr un acuerdo final. En la reunión de Ushuaia del 23 y 24 de julio de 1998, no se registró ningún progreso, postergándose el tema para la reunión de diciembre de 1998, en la que hubo también ausencia de resultados. El régimen de transición favoreció fundamentalmente la localización de inversiones en los mercados más grandes, ya que los inversores adoptaron una política de seguridad frente a la indefinición del régimen final, sin perjuicio de que el Uruguay aprovechó también en parte el boom automovilístico producido en estos últimos años el aumento del producto industrial uruguayo desde 1996 se produjo en buena parte en la rama metalmecánica - bajo las condiciones del régimen del CAUCE automotriz suscrito con Argentina y de un acuerdo especial con Brasil. Uruguay desea que el régimen final le reconozca tratamientos diferenciales en el sector de las series cortas, por ejemplo los vehículos 4x4 y en las series iniciales de las grandes series, traducidas en la fijación de normas más benignas sobre el contenido regional de los productos automotrices y el mantenimiento de la modalidad de los kits, todo lo cual le asegurará una producción automotriz complementaria de la argentina y de la brasileña. (declaraciones del director de Industrias Cr. Young, julio de 1998). Se 55 56 resiste, además, a los aumentos realizados y proyectados del arancel de importación de los vehículos automotores ( actualmente 23%, final propuesto 35%), ya que éstos protegen a los mercados argentino y brasileño y perjudican al uruguayo (declaraciones del Sr. Shaw de la Cámara Importadora de Vehículos Automotores (CADIVA) del Uruguay). La situación a esa fecha estaba lejos de ser sencilla. Por una parte, la devaluación brasileña y la política de subsidios para las armadoras propiciadas por algunos Estados de ese país, hacen a su industria automovilística extremadamente competitiva, lo cual fue denunciado por la Argentina. Come respuesta, se presentó en el Congreso argentino un proyecto de ley por el cual se establecería un índice de nacionalización del 50% para los automóviles producidos en el país, lo cual fue rechazado por el Brasil, que alega que las necesidades argentinas se satisfarían con no más de un 23% de componentes nacionales. Sin embargo, los fabricantes de vehículos y autopiezas de Argentina y Brasil, llegaron en agosto de 1999 a un acuerdo de principio a efectivizarse en enero del 2000. Según el mismo, hasta el año 2004, no habría libre comercio sino un intercambio administrado, en el que los gobiernos deberían velar que no hubiera desequilibrios significativos, a la luz de las diferencias macroeconómicas. Entre los términos del acuerdo, se señalaron un porcentual mayor para la Argentina de contenido nacional dentro del 60% de contenido regional que debían tener los productos del sector, y la extensión al año 2004 para los fabricantes de ese país, del plazo anteriormente acordado, que era el año 2000, para llegar a las tarifas finales de importación de autopiezas, del 14,16 y 18% y a un arancel para la importación de automotores del 35%. En la 17ª. reunión de Presidentes del Mercosur, Chile y Bolivia, el Presidente brasileño expresó que si no se alcanzaba un acuerdo final antes del 31 de diciembre de 1999, fecha en que vencía el acuerdo de complementación argentino-brasileño, se prorrogaría el régimen vigente entre los países del Mercosur. Efectivamente, llegada 56 57 esa fecha no hubo acuerdo sobre las condiciones de acceso al régimen común, ya que, cambiando posiciones, Brasil favorecido por la devaluación, quería ir directamente a la liberalización del sector y argentina quería un nuevo acuerdo de comercio negociado con cuotas de importación. En la espera de un acuerdo sobre ese punto, Argentina y Brasil prorrogaron por sesenta días el régimen vigente entre ambos, en lo que se llamó acuerdo informal o mínimo. Para el caso uruguayo, se preveía una prórroga automática del régimen del CAUCE automotriz con la Argentina; con el Brasil, una prórroga de 90 o 120 días de las condiciones vigentes, pasándose luego al régimen de transición que se acordara. (Declaraciones del Cr. Young, radio Carve, 1.1.2000). Finalmente, el seis de abril del 2000, se produjo el anunciado acuerdo entre Argentina y Brasil, que fijó un período de transición que regiría hasta el 1º de enero del año 2006, en el que se abriría totalmente el comercio del sector entre los dos países. En él se estableció una tarifa común del 35% para automóviles y vehículos comerciales livianos, importados desde fuera de la región y un 14% para tractores, así como un sustancial aumento en los aranceles de partes y piezas de automóviles. Se fijó un régimen de cupos de exportación para cada país. Según el presidente de la Asociación de fabricantes de autos de Argentina (ADEFA), Luis Ureta Saénz Peña, para ellos es esencial un acuerdo con Brasil, aunque se deban absorber los mayores costos de los componentes extrazona, porque el sector no tiene perspectivas sino es dentro del Mercosur, o sea si no exporta al Brasil en cantidades suficientes. Por su parte, los industriales metalúrgicos y siderúrgicos argentinos se sientieron lesionados por este acuerdo y consideran que con el mismo se vería más limitada aún la situación industrial argentina. Tanto Uruguay como Paraguay se opusieron a los aumentos de la TEC y solicitaron un menor contenido regional en el armado de kits procedentes de extrazona, por lo que la situación quedó resuelta a nivel de todos los miembros del Mercosur. Específicamente, el Uruguay planteó obtener una prórroga de los convenios existentes con Argentina y Brasil (CAUCE y PEC), que permiten exportar con arancel cero a esos países, los vehículos armados localmente, con cupos fijados; planteó, dentro de ese régimen, una tarifa del 20% para importar desde países de extrazona, mantener el 2% para los kits y 57 58 autopartes y llegar gradualmente al arancel de los vehículos livianos para los camiones, que pagan hoy el 8%, así como mantener el componente de extrazona en el armado local en el actual 50%, en vez del 60%. Se consideraba que como tema de negociación, Argentina y Brasil propondrían, entre otras cosas, una suba gradual de los aranceles externos, para terminar en las alícuotas acordadas. En el caso de que no se lograra incorporar a estos socios al acuerdo en una reunión que se realizaría el dos de mayo, los socios mayores estaban dispuestos a ponerlo en marcha, bilateralmente, a partir del primero de julio, protocolizándolo en ALADI como acuerdo de alcance parcial con el No. 14. Sin embargo, el dos de mayo siguiente, reunidos en Montevideo los ministros de industria, aceptaron otorgar a Uruguay y Paraguay un régimen especial, que básicamente prorroga la situación existente hasta el primero de enero del año 2000. Se acuerda un arancel del 23% para importar autos de extrazona y 20% para camiones, 14% para la maquinaria agrícola y del 2% para kits y autopartes, que podrán ser reexportados a Brasil y Argentina con arancel cero, dentro de la cuota concedida a Uruguay, que pasaría a ser de 20.000 automóviles, tanto para uno como para otro. Para dicha cuota se mantuvo el régimen de origen del 50%, en vez del 60% Mercosur. Como contrapartida, la Argentina, que exporta a su vez al Uruguay una cuota de 6.000 vehículos y el Brasil , que exporta 4.000, las cuáles se mantendrían con un arancel cero, lograron que, fuera de la cuota, las exportaciones que se hicieran pasarían gradualmente del 23% de arancel común al 7%, lo que les permitiría competir mejor con las importaciones de extrazona en el mercado uruguayo y paraguayo. (Declaraciones del Ministro Abreu a “El Espectador”, el 4.5.2000). Sin embargo, el acuerdo dos más dos no llegó a suscribirse porque en la reunión de ministros del 30 de junio del 2000, coincidente con la cumbre presidencial, el Paraguay sorpresivamente pidió la equiparación con el Uruguay. De todos modos, el acuerdo de abril tuvo un largo cuestionamiento y recién el 21 noviembre del 2000, se arribó a un nuevo acuerdo que contó con el asentimiento de casi todas las empresas de ambos países. ADEFA ( la asociación de fabricantes de automóviles) y el sector siderúrgico argentino lo aceptaron en general y AFAC (los 58 59 fabricantes de autopartes) se mostraron cautelosos. Una empresa argentina fabricantes de camiones se dijo insatisfecha y ADEFA anunció que trataría de modificar algunos puntos. Los dirigentes de ANFAVEA y el gobierno brasileño admitieron que las empresas pudieran ponerse de acuerdo sobre algunos reclamos puntuales no contemplados en el acuerdo. Se previó que el acuerdo definitivo se firmara el 15 de diciembre del 2000. Respecto del azúcar, se decidió en la reunión de Fortaleza de diciembre de 1996, a un año del vencimiento del plazo originalmente establecido, una prórroga hasta el 31.V.97 para presentar una propuesta de liberalización de los productos del sector. El 19 de mayo de 1997, se reunió en Buenos Aires el Grupo Azúcar para acordar un régimen común de liberalización, eliminándose todos los subsidios, a aplicarse a partir del 1º. de enero del año 2001. Llegada esa fecha no se logró un acuerdo porque el Brasil subsidia la producción azucarera para la producción de alcohol carburante, que utiliza hasta el 60% de la misma. Por ley, el alcohol debe integrar hasta el 27% del consumo de gasolina. El ministro de Industria y Comercio del Brasil y el Secretario de Industria de Argentina, se comprometieron a tentar solucionar las distorsiones que provoca el programa brasileño Proálcol y que impiden la libre circulación de ese producto en el Mercosur. No obstante, ni en la reunión de Ushuaia , ni en las sucesivas, tampoco se alcanzó un resultado definitivo. Alegando que el azúcar brasileño está subsidiado indirectamente por el programa Proálcol, Argentina, aplica una alícuota sobre la importación cercana al 80%. El producto es de gran sensibilidad para la economía de determinadas provincias, con Tucumán a la cabeza, y se convierte en un tema político importante. . A falta de acuerdo sobre liberalización del comercio, la solución podría estar en llevar el asunto a la OMC. (La Gazeta Mercantil, 10.8.99). La reunión de ministros del Mercosur del 30.6.2000 no aportó variantes en este panorama. Posteriormente, Argentina prorrogó hasta el 2005 el arancel a la importación de azúcar y propuso al Brasil comenzar a reducir el arancel que aplica en forma gradual en los siguientes cinco años, siempre que este país elimine el subsidio del programa Pro-Alcool, lo cual parece muy difícil. 59 60 Tampoco hay acuerdo con los plazos para el perfeccionamiento total de la Unión Aduanera, pues Uruguay solicitó su ampliación para aliviar a las economías en recesión. 3.1.2 El perfeccionamiento de la Unión Aduanera La Unión Aduanera aún no está totalmente vigente. En los acuerdos de Ouro Preto se estableció una lista de excepciones a la TEC para los bienes de capital y productos informáticos y de telecomunicaciones, que al principio pagarían las tarifas nacionales diferenciadas conforme al país importador, pero que estarían sujetos a un proceso de convergencia lineal y automática de tarifas. Para los bienes de capital, la convergencia se hará hacia la tarifa del 14% y el plazo será el 1o. de enero del 2001 para el Brasil y la Argentina y el 1o. de enero del 2006 para el Paraguay y el Uruguay, pudiendo determinarse por consenso niveles inferiores. Por ejemplo, el Uruguay que aplica el arancel 0 para los bienes de capital, deberá llevarlos al 14% en el 2006 y el Brasil, que tiene tarifas más altas se obligó a reducirlas al 14% en el 2001. Para los productos informáticos y de telecomunicaciones, la convergencia sería hacia la tarifa del 16% el 1o. de enero del 2006, pudiendo determinarse por consenso, dentro de estos rubros, ítems con aranceles inferiores al 16%. Aparte de este régimen especial, se establecieron listas de excepciones a la TEC, hasta un número máximo de 300 ítems arancelarios de la Nomenclatura Común del Mercosur, que fue aprobada simultáneamente, para Argentina, Brasil y Uruguay y hasta 399 para Paraguay. Estas excepciones, que protegen entre otros a los sectores químico, petroquímico y siderúrgico, podrán mantenerse hasta el 1o. de enero del 2001, excepto para el Paraguay, que podrán seguir vigentes hasta el 1o. de enero del 2006, con la particularidad de que hasta el 2001 tendría un régimen de origen especial del 50% de integración regional, pero desde esa fecha hasta el 2006, se aplicaría el régimen de origen Mercosur (60% de integración regional). La TEC sufrió posteriormente diversas modificaciones, algunas de carácter general, como el aumento en tres puntos porcentuales por tres años , realizado a 60 61 instancias de la Argentina y el Brasil, cuya aplicación respecto de Paraguay y Uruguay quedó librada a sus necesidades y respecto de ciertos productos como los automotores cuyo arancel se llevó del 23% al 35% por una acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil. El 1º. de enero del 2000 se produjo una modificación de la TEC en algunos productos, como leche, vinos, combustibles, calzados, bicicletas, electrodomésticos y algunos productos médicos, por incluirse los mismos en la lista básica. Respecto de los productos agrícolas, Argentina y Uruguay, por un lado y Brasil, por otro, tienen diferentes posturas. Argentina deseaba propiciar una suba de la TEC, que podría llegar al 35% y Uruguay, que ha sido, en general, contrario a la suba de aranceles, estaba inclinado a acompañar. Brasil, en cambio, se opondría a la suba de los productos agrícolas, para no quedar cautivo de Argentina y Uruguay. Existiendo todavía listas de excepciones, algunos de los países socios podrían incorporar un rubro nuevo a su lista, determinando así su propio arancel, sin el consenso de todo el bloque. ( El Día, Montevideo, 3.8.00) Debido a la crisis del Mercosur en el año 2000 se consideraba como probable que hubiera modificaciones en los plazos para la íntegra aplicación de la TEC, pues, por ejemplo el Uruguay manifestó su deseo de que se ampliaran, para aliviar la situación que le creó aquélla. Este país, que tiene un régimen de admisión temporaria de insumos con arancel cero para elaborar productos destinados a la exportación, logró en la reunión del 30.6.2000 una prórroga del mismo por cinco años. El tema quedó para tratar en la reunión de diciembre en Florianópolis. En diciembre del 2000, los países del bloque decidieron rebajar la TEC en un 3% a partir de enero del 2001, excepto Brasil, que no deseaba reducir por esa vía su recaudación fiscal. La decisión unilateral argentina de modificar sus aranceles en la forma vista en el capítulo dos, asestó un duro golpe a la tarifa externa común y, aunque esta transgresión a la misma fue aceptada como un caso excepcional de necesidad, no se puede predecir cual será el futuro de la misma. 61 62 3.2.- La armonización de las políticas. Nuevos ámbitos de acción del Mercosur 3.2.1.- La armonización de las políticas Es uno de los aspectos que más ha languidecido en la construcción del Mercosur, por tropezar con grandes dificultades. Recordemos que por decisión No. 13 del CMC, de diciembre de 1993, se aplazó la armonización de las políticas macroeconómicas, al no haberse logrado consenso en el subgrupo correspondiente. El Mandato de Asunción para la consolidación del Mercado Común del Sur aprobado por el Consejo Mercado Común en diciembre de 1995, estableció un Programa de Acción del Mercosur hasta el año 2000, que incluía la profundización de la armonización de las políticas en una serie de campos, que trascienden lo meramente comercial, a los efectos de avanzar en la difícil implementación del mercado común dispuesto por el artículo primero del tratado de Asunción. Sin embargo no se produjeron los avances esperados, llegando a la crisis brasileña de enero de 1999, sin un acuerdo operante sobre el tema, lo que permitió a este país modificar unilateralmente su política cambiaria, que en 1994 había sido armonizada con la de Argentina y en cierto modo con la uruguaya, ya que todos optaron por establecer algún tipo de ancla cambiaria, acompañada por la sobrevaloración de sus monedas. Esta falta de armonización afectó sensiblemente los flujos del comercio intramercosur. En la cumbre de junio de 1999, el presidente pro-tempore Sanguinetti, se lamentó de que se hubiera descuidado este aspecto tan importante y por ello, el CMC decidió una vez más crear el Grupo de Coordinación de Políticas Macroeconómicas, para expedirse en un plazo breve y el Grupo de Seguimiento de Coyuntura. En la 17ª. Cúpula de Presidentes del Mercosur en Montevideo, diciembre de 1999, se ratificó la voluntad de avanzar en la coordinación de políticas macroeconómicas. El Grupo de Coordinación de Políticas Macroeconómicas, concomitantemente, comenzó a analizar los mecanismos nacionales de responsabilidad fiscal. En realidad hasta ese momento poco o nada se había hecho 62 63 para pasar de la fase declarativa a la de adopción de medidas concretas. Sólo a comienzos del año 2000 en reuniones bilaterales entre Argentina y Brasil se comenzó a diseñar un plan de acción en esta materia y, el 9 de junio del 2000, se reunieron los ministros de Economía y los presidentes de los Bancos Centrales de los países del Mercosur y asociados y decidieron que en marzo del 2001 se publicaría el primer cronograma de metas conjuntas para los principales indicadores de la economía, fijándose los objetivos comunes y los plazos en los niveles de déficit fiscal, deuda pública e inflación. Se previó también que en setiembre del año 2000 se publicaría un primer informe con datos fiscales del primer semestre de 1999 y del primer semestre del año 2000. Se comenzaría a trabajar igualmente en la confección de un índice estructural de las cuentas públicas, con el fin de neutralizar los efectos del ciclo económico. El ministro Machinea comentó que estas medidas tendrían por finalidad garantizar la solvencia fiscal y la estabilidad monetaria, que son prerrequisitos indispensables del desarrollo con equidad. También se expresó el deseo de progresar en la integración de los mercados financieros y de capitales. En la reunión del 30.6.2000 los socios del Mercosur ratificaron este calendario. El 13 de diciembre del 2000, los ministros de economía y los presidentes de los bancos centrales del Mercosur, Chile y Bolivia, reunidos en Florianópolis acordaron las metas y mecanismos de convergencia macroeconómica para la inflación, el déficit fiscal y el porcentaje de la deuda pública con el PBI nominal, precediendo a la 19a. cumbre presidencial del sistema de integración. En el siguiente año los países anunciarían sus objetivos para las tres variables, preparando las metas comunes que comenzarán a regir a partir del año 2002. Respecto de la inflación se fija una máxima del 5% anual entre el 2002 y el 2005, para llegar a un 4% en el 2006, excepto el Paraguay que tendrá que reducir su inflación de más de un 11% anualizado en el 2000, en un ¼% hasta el 2006. El endeudamiento no podrá se superior al 40% del PBI y el déficit fiscal no podrá superar el 3% del PBI, pero Brasil gozaría de un período de adecuación entre el 2002 y el 2003, en el que su déficit podrá llegar al 3.5% del PBI . Se acordó también adoptar un procedimiento de corrección de desvíos, que se pondría en marcha si una de las partes no cumpliera con las metas establecidas, según informe del 63 64 Grupo de Monitoreo Económico formado en abril del 2000 en Buenos Aires. 3.2.2.- Los nuevos ámbitos de acción del Mercosur Hagamos ahora un repaso de los avances realizados o en vías de realización en los nuevos aspectos abordados por el sistema de integración. Comercio de servicios. Respecto del comercio de servicios se dispuso la elevación a la Presidencia “pro tempore” del texto de un acuerdo marco que implementaría el artículo 1o. del tratado de Asunción. El mismo se aprobó por el Consejo Mercado Común como Protocolo de Montevideo, el 15 de diciembre de 1997 durante la cúpula presidencial del Mercosur y establece un período de 10 años para la liberalización total de los servicios, excepto los prestados en ejercicio de las facultades gubernamentales, como la Justicia, la Policía y la función bancocentralista. La liberalización implicaría la derogación de los monopolios estatales de servicios dentro del plazo indicado.(El Observador 14.12.97, El País, Indicadores de Mercado 26.12, 97). Las negociaciones futuras quedaron a cargo del Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio. El 1º de julio de 1998, la comisión de servicios se reunió en la ciudad de Buenos Aires, para comenzar la primera ronda de consultas, a efectos de preparar detalladamente, los plazos y condiciones para liberalizar cada uno de los servicios de transporte , telecomunicaciones, financieros y energéticos. Telecomunicaciones. Veamos la evolución en materia de telecomunicaciones. Argentina y Brasil adhirieron al “Acuerdo sobre liberalización de telecomunicaciones” de la OCM, suscrito el 5 de febrero de 1998 por 72 países. El mismo establece la apertura gradual de los mercados hasta llegar a la libre competencia. Paraguay y Uruguay no adhirieron al acuerdo. El Uruguay , país muy estatizado, desde hace algunos años vino preparando su legislación para desmonopolizar los servicios: los servicios portuarios, los seguros y la generación de energía fueron objeto de leyes de liberalización. En el sector telecomunicaciones, sector de alto crecimiento y considerado sensible, la empresa estatal ANTEL mantiene el monopolio de la telefonía básica y del telégrafo. La telefonía celular se opera en régimen de competencia entre ANCEL, filial de ANTEL 64 65 y la compañía privada MOVICOM. El 1º de julio de 1998 se inició en Buenos Aires una ronda de negociaciones entre los cuatro países del Mercosur para la liberalización de servicios. En el área de las telecomunicaciones Argentina y Brasil ya habían decidieron liberalizar unilateralmente el sector y Uruguay elaboró una lista de negociación en el Mercosur, en la que se incluyeron la telefonía satelital, el acceso a Internet, los servicios telefónicos móviles y de radio-búsqueda de personas. (Ernesto Dehl, Búsqueda 2.7.98). El proceso uruguayo de liberalización es fuertemente combatido por la izquierda estatista - ocasionalmente apoyada por los sectores sindicales y otros sectores -, tanto por consideraciones ideológicas generales, como específicas y prácticas, lo cual dio lugar a la convocatoria de un referéndum sobre la ley de privatización de ANTEL en 1992 , que derogó lo esencial de la misma y en 1998 sobre la ley del marco energético, que no llegó a realizarse. El argumento más fuerte que se esgrime es que la pequeñez del mercado, que no favorece la competencia, particulares que se otorgan, tanto en los textos y las grandes concesiones a los legales como en las licitaciones convocadas a tales efectos , que provocarían la formación de monopolios de hecho en diferentes áreas de servicios, más nocivos que los estatales. Un nuevo intento liberalización, ya no de venta sino de asociación, se hizo en la ley de presupuesto del año 2000 en el área de la telefonía celular. La inclusión de esta materia en una ley presupuestal se hizo con la finalidad de ponerla a cubierto de un nuevo intento de referéndum por parte de los sindicatos y de la izquierda. No obstante se formó un comité que se tituló de defensa del patrimonio y se inició una campaña de recolección de firmas que culminó favorablemente en febrero del 2002. Anteriormente, en 1998, había fracasado un intento de someter a referéndum una ley de marco regulatorio del sector eléctrico. En el Paraguay, que tampoco firmó el acuerdo de apertura de la OMC, el gobierno, igualmente, envió un proyecto de ley al Parlamento, con el objeto de transformar a la empresa ANTELCO en una sociedad anónima (TELPAR S.A.) La Argentina inició el proceso de privatización con la ley de reforma del 65 66 Estado en 1989, que permitió privatizar la empresa estatal ENTEL. En marzo de 1998, el gobierno dictó el decreto No. 264 que dispuso la liberalización total del sector a partir de noviembre de 1999, en cumplimiento del acuerdo firmado ante la OMC. En virtud de ello, urgió en su momento a los demás socios para que completaran el proceso de liberalización en sus respectivos países. El Brasil, por su parte, país que también se comprometió ante la OMC para eliminar el monopolio estatal de las telecomunicaciones, en el marco de la Ley General de Telecomunicaciones de julio de 1997, realizó el 29 de julio de 1998, tres subastas para privatizar el holding federal de telefonía TELEBRAS, que controlaba la telefonía fija, la de larga distancia EMBRATEL y la telefonía celular. A efectos de la privatización, Telebrás fue dividida en 13 empresas, subastándose 12 y quedando una para hacerlo más adelante. ( Folha de Sao Paulo 25.7.98). Respecto de otros servicios, en la reunión de Ushuaia (23 y 24 de julio de 1998), los cuatro países acordaron abrir su mercado en materia de transportes terrestres, aéreos y por agua , así como en las áreas de ingeniería, arquitectura , psicología, investigaciones biológicas, administración de proyectos, análisis técnicos y consultoría en ciencia y tecnología. En la 17ª. Cúpula de presidentes del Mercosur, se decidió iniciar una segunda rueda de negociaciones para la liberalización del comercio de servicios en el año 2000, la cual quedó concluida para la cumbre presidencial de Buenos Aires de junio del 2000. En cuánto a los monopolios en general, que atentarían contra la libertad de comercio, ni el tratado ni normas posteriores han dicho nada expresamente. En el Uruguay Sergio Abreu, actual ministro de Industrias, Energía y Minería, han especulado con la derogación tácita por el artículo 1º. del tratado de Asunción y por la caída genérica de restricciones no arancelarias del artículo 10º. del Anexo de éste, de cierto tipo de monopolios legales (Abreu y otro, 1992). Distinguen entre monopolios de producción y monopolios comerciales, entendiendo que estos últimos pueden considerarse como restricciones no arancelarias, con salvedades, y por lo tanto estarían derogados tácitamente por las normas antedichas. 66 67 Inversiones. En el área de las inversiones, si bien se puede señalar una importante convergencia de los regímenes nacionales, subsisten asimetrías y diferencias importantes. En enero de 1994, se firmó el Protocolo de Colonia, que define principios generales y reservas, estando en trámite parlamentario en todos los Estados Partes. También se firmó el Protocolo sobre Promoción y Protección de Inversiones provenientes de terceros países, que establece un régimen común para las inversiones extrarregionales, con reserva del derecho de cada socios de promover inversiones en su territorio, el cual fue ya aprobado por Argentina y Paraguay y se encuentra en trámite en Brasil y Uruguay. Las políticas públicas que distorsionan la competitividad. En esta materia, el respectivo comité técnico de la Comisión de Comercio debió someter sus conclusiones a la Comisión antes del 30.6.95, lo cual no se cumplió. En cambio se elaboró un listado y en la Cumbre de Fortaleza se decidió constituir un grupo ad hoc de asesoramiento. Las asimetrías de las políticas públicas en la materia, evidentemente dificultan los acuerdos. Compras gubernamentales de bienes y servicios. Este sector es de gran importancia en el comercio recíproco, se señala que la subsistencia de las preferencias nacionales para el abastecimiento del sector público, de hecho podrían anular las reducciones arancelarias. El tema pasó a manos de los comités técnicos de Políticas Públicas que distorsionan la Competitividad, para estudiar cuándo y cómo los regímenes nacionales coliden con la Unión Aduanera y proponer su armonización o eliminación gradual. En las reuniones del GMC realizadas el 14 de diciembre de 1997, se decidió crear un grupo ad hoc para elaborar los términos de referencia para la negociar una preferencia Mercosur (El Observador, 14/12/97). El mismo debía presentar los criterios, procedimientos y plazos para la negociación a la brevedad posible, incluyendo una reserva de mercado para las empresas de la región y reglas comunes de transparencia en las licitaciones públicas. El tema se retomó en la reunión de Ushuaia y se resolvió negociar para presentar un protocolo común en la reunión que tuvo lugar en diciembre de 1998 en Río de Janeiro. (O globo, 24.7.98) En el primer semestre del año 2000 quedó concluido el marco normativo para las compras gubernamentales y en el segundo semestre de ese año se abrieron las negociaciones 67 68 para formar las listas de entidades gubernamentales a las cuales tendrían acceso preferencial los proveedores de la región de bienes y servicios, incluyendo las obras públicas. En la cumbre del Mercosur del 14 de diciembre de 1997, además, el Consejo Mercado Común aprobó el Padrón Normativo del Reglamento Común Relativo a la Defensa Contra las Importaciones Objeto de Dumping Proveniente de Países NoMiembros del Mercosur, redactado por el Comité Técnico No.6 e instruye a la Comisión de Comercio del Mercosur para proyectar las normas complementarias para la elaboración y aplicación del reglamento común antidumping. Este Padrón Normativo deja sin efecto la anterior decisión No. 7/93 de dicho Consejo sobre el mismo tema. En la 17ª. Cúpula de presidentes del Mercosur, de diciembre de 1999, en Montevideo, se reafirmó la importancia de contar en breve con mecanismos de defensa comercial comunes y de instrumentos para hacer frente a las importaciones subsidiadas provenientes de terceros países. (Gazeta Mercantil, 9.12.99) . Area laboral y de Seguridad Social. En dicha reunión del 14 de diciembre de 1997 los cuatro gobiernos celebraron un Acuerdo Multilateral de Seguridad Social, que se aplica a los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados miembros, a sus familiares y dependientes, los cuáles quedarán sujetos a las mismas obligaciones que los nacionales de esos Estados-miembros. El ámbito de aplicación material abarca todas las prestaciones pecuniarias y de salud existentes en los estados-miembros, incluidos los regímenes de jubilaciones y pensiones de capitalización individual. En materia laboral, desde el comienzos de 1992, se formó el Subgrupo de Trabajo No. 10, donde se discuten asuntos laborales, de empleo y de seguridad social, con participación de gobiernos, empresarios y trabajadores. Luego se creó Consejo Consultivo Económico y Social, que se tratará en la sección siguiente. En diciembre de 1998 se creó la Comisión Socio-Laboral que hizo su primera reunión en mayo de 1999. Tiene cometidos inéditos como el debate sobre temas de desempleo y conflictos laborales. Finalmente, fuera de la estructura formal del Mercosur, la CGT argentina propuso a sus pares de los otros tres países, la formación de un grupo para reunir y 68 69 difundir información sobre el mercado laboral. Mecanismos de financiamiento. La Cumbre de Fortaleza del 16.12.96 decidió crear un mecanismo financiero para el Mercosur y Bolivia con forma de banco, de carácter autónomo, abierto a la participación de países extra-regionales, organismos multilaterales de crédito e instituciones financieras públicas y privadas, que sucedería a Fonplata, un fondo creado inicialmente para las necesidades de los países que adhirieron al Tratado de la Cuenca del Plata. Educación y cultura. El 4 de agosto de 1994, los Ministros de Educación del Mercosur en su sexta reunión, aprobaron un protocolo de Integración Educativa y Reconocimiento de Certificados, títulos y estudio de nivel primario y medio no técnico. En el área de la educación superior se firmaron tres protocolos: el Protocolo de Integración Educativa para la Prosecusión de Estudios de Posgrado en las Universidades de los Países Miembros (decisión 8/96); por decisión 9/96 se aprobó el Protocolo de Integración Educativa para la formación de Recursos Humanos a Nivel de Posgrado entre los países miembros y, por decisión del CMC No.3 de 1997 se aprobó el Protocolo de admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas en los Estados Parte del Mercosur. Los títulos de grado admitidos son los emitidos por universidades de la Argentina, el Paraguay y el Uruguay e instituciones de enseñanza superior del Brasil, correspondientes a cursos no inferiores a cuatro años o 2700 horas de clases. Finalmente se concedió un mandato a la Reunión de los Ministros de Cultura del Mercosur, asistida por Comité Coordinador Regional, para buscar puntos de convergencia que permitan validar títulos universitarios dentro del Mercosur. En la XV reunión de los Ministros de cultura en Brasilia, noviembre de 1998, se acordó un mecanismo experimental de evaluación y acreditación de carreras de grado, a iniciarse por Medicina, Ingeniería y Agronomía. En otro orden de cosas, los Ministros de Cultura, reunidos el 15 de marzo de 1995 en Buenos Aires, aprueban un acuerdo para definir la política y estrategia culturales en la región y para facilitar la circulación de productos culturales en ésta y discutir proyectos comunes, incluyendo la producción de filmes. Creáronse a los efectos siete comisiones especializadas.- 69 70 Moneda única. Pasaporte único. - La declaración de Carlos Menem siendo presidente “pro tempore” del Mercosur, de impulsar la creación de una moneda única durante su mandato, no parece ser sino una afirmación efectista, aunque se tratara de adoptar el dólar como moneda de la región (Búsqueda, 18.12.97, pág. 2). En el caso de la creación de una moneda única independiente, que necesariamente requeriría la fijación de una paridad con el dólar o con una canasta de divisas fuertes, la adopción de los severos criterios de Maastricht y un pacto de estabilidad que garantice su permanencia, como vimos en el capítulo 2, está fuera del alcance del Mercosur a comenzar por el Brasil, cuyas políticas macroeconómicas condujeron a una fuerte devaluación. La adopción del dólar como moneda local es rechazada por los demás miembros, principalmente por el Brasil y tal vez por el la propia Argentina, país que, aunque su moneda está ligada al dólar por ley, no ha renunciado por ello a su soberanía en el terreno de la emisión. No obstante lo dicho, la última devaluación del Brasil mostró la necesidad de crear por lo menos una serpiente monetaria, como la que tuvo Europa hasta la creación del euro, que atenúe las fluctuaciones en el Mercosur, surgiendo propuestas a estos efectos. El tema se retomó a un nivel más modesto en la reunión del Mercosur y cumbre de Presidentes del 9 de diciembre de 1999, donde los ministros de economía elaboraron un documento por el cual se comprometían a intercambiar informaciones regularmente en el área fiscal y económica y a que los equipos técnicos trabajaran en la armonización de las estadísticas. Se trataría de crear las condiciones para lograr un equilibrio fiscal en las cuentas públicas que permitieran en el futuro llegar a una moneda común. Decisión que el presidente Fernando Henrique Cardoso - que se empeñó en disimular bajo la alfombra el desempeño nefasto para el Mercosur de su gobierno durante 1999- llamó, con evidente exageración, “un pequeño Maastritch”. El premio Nobel de Economía, el canadiense Robert Mundell , en visita realizada al Uruguay, recomendó para los países del Mercosur un tipo de cambio fijo, “ya que ese régimen lleva a la convergencia en las tasas de inflación, tasas de interés y metas fiscales, lo que llevaría a lograr la estabilidad monetaria”, y poder establecer una moneda común. Opinó que se podría anclar las monedas locales al dólar o al euro, descartando la opción de fijarlas con respecto a una canasta de monedas constituida en partes iguales de euros y dólares. (Conferencia en el Banco 70 71 Central del Uruguay, 4.V.2000). En la reunión de ministros de economía y presidentes de Bancos Centrales de los países del Mercosur y Asociados del 9 de junio del 2000, con el objeto de establecer un plan de acción para la coordinación de las políticas macroeconómicas, se ratificó expresamente el mantenimiento de regímenes cambiarios diferentes., lo que descartó así el avance hacia un ancla cambiaria común y por, consiguiente la moneda única. El colapso de la economía argentina en diciembre del 2001, que terminó con la ley de convertibilidad y condujo a la libre flotación del dólar en febrero del 2002, luego de un fugaz pasaje por un régimen mixto de cambio oficial y cambio libre, paradójicamente permitiría una equivalencia monetaria entre Argentina y Brasil, obligando a Uruguay a acompasarse paulatinamente a las macrodevaluaciones de esos países y tornando más fácil la coordinación de políticas macroeconómicas si se aquietaran más las aguas. La otra propuesta de crear un pasaporte del Mercosur sería más factible, pero habría que saber qué prerrogativas conferiría a sus tenedores en un sistema regional que no implementó la libre circulación de personas. Cabe recordar que en la reunión de Ushuaia del 23-24 de julio de 1998, se firmó un documento que prevé la creación de la moneda única del Mercosur, sin expresar fecha, lo cual es una más de las expresiones de voluntad sin principio de realización. Asimismo el tema de los pasaportes se retomó, decidiéndose que los gobiernos tomaran medidas para uniformizar los pasaportes de los cuatro países del Mercosur y para armonizar las disposiciones sobre el tratamiento de ciudadanos de los países vecinos. (Folha de Sao Paulo, 25.7. 98). En febrero del 2002, ambas iniciativas están paralizadas en razón de la grave crisis del Mercosur. _________________________________________________________________________ Bibliografia ABREU, Sergio; PASTORI, Alejandro. Uruguay y el nuevo orden mundial. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 1999. GINESTA, Jacques. El Mercosur y su contexto regional e Internacional. Porto Alegre; Editora da UFRGS, 1999. cap. 7 e Cronología. Documentación del Mercosur. p. 117133; p. 164-213. 71 72 CAPITULO 4 EL PROCESO DE INSERCION INTERNACIONAL DEL MERCOSUR 4.1. ACUERDOS INTERNACIONALES EXTRARREGIONALES EEALIZADOS POR EL MERCOSUR El primer acuerdo internacional que firman los países del Mercosur, es el llamado acuerdo del Jardín de las Rosas o del cuatro más uno, entre los cuatro países del Mercosur, que aún no tenía personería jurídica internacional y los Estados Unidos, en el año 1991. Establece una estructura que permitirá negociar colectivamente acuerdos de comercio e inversión. El 29 de mayo de 1992, se firmó un acuerdo de cooperación para la integración entre el Mercosur y la Comisión de las Comunidades Europeas, en virtud del cual se ejecutaron varias actividades. Debe recordarse aquí que el primero de enero de 1994 entró en vigencia el tratado de la zona de libre comercio de América del Norte (Nafta ), entre los Estados Unidos, Canadá y México. En diciembre de 1995, en Madrid, se firmó un acuerdo mucho más amplio que el primero citado, entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros (ya los 15) y el Mercado Común del Sur (con personería jurídica) y sus Estados miembros, con el objeto de “fortalecer las relaciones existentes entre las partes y preparar las condiciones para la creación de una Asociación Inter-regional”. A estos efectos, el acuerdo abarca los ámbitos comercial, económico y de cooperación para la integración, así como otros campos de interés mutuo. En lo comercial, se prevé un diálogo sobre puntos tales como el acceso a los 72 73 mercados, liberalización comercial, prácticas restrictivas de competencia, normas de origen, salvaguardias, cooperación en materia aduanera y regímenes aduaneros especiales, identificación de productos sensibles y prioritarios para las partes, etc. En lo económico, se prevén diversos ámbitos de cooperación: para la expansión de las economías, el fortalecimiento de la competitividad internacional, el fomento del desarrollo tecnológico y científico, así como el de los niveles de vida y del empleo, etc. En materia agroalimentaria e industrial, se acuerda cooperar para la elevación de los niveles de calidad. Se pacta igualmente la cooperación en materia estadística, en la protección de la propiedad intelectual de derechos de autor, marcas de fábrica, modelos industriales, patentes, etc. En el ámbito empresarial, se proyecta el incremento de los flujos de intercambio, la modernización, diversificación e innovación industrial, la cooperación entre los agentes económicos, especialmente a nivel de las pequeñas y medianas empresas (PYMES), etc. Otros puntos se refieren al fomento de las inversiones, de la cooperación energética, de transportes, de telecomunicaciones y de protección del medio ambiente. Se determinan igualmente otros rubros de cooperación en materia de educación, de comunicaciones, información y cultura y lucha contra el narcotráfico. A los efectos de dotar a estos esfuerzos de cooperación de una organización institucional, se instituye un Consejo de Cooperación, a nivel ministerial, que supervisará la marcha del acuerdo y una Comisión Mixta de Cooperación que lo asistirá. Para asegurar el cumplimiento de los objetivos comerciales, se crea también una Comisión Mixta Comercial. Ese acuerdo marco de cooperación, como su nombre lo indica, es de carácter muy general y programático, que se limita a determinar áreas y modos de una posible cooperación, sin establecer mecanismos obligatorios, a efectos de ir avanzando en el camino de formas asociativas más vinculantes. La implementación del tratado comenzó por la realización de algunas reuniones de la Comisión Mixta y de la Subcomisión Comercial sobre los temas de 73 74 bienes y servicios y disciplinas comerciales. En noviembre de 1997, en Punta del Este, tuvieron lugar la Segunda Reunión de la Comisión Mixta y la Tercera Reunión de la Subcomisión Comercial y los tres grupos de trabajo. Las negociaciones fueron llevadas a un ritmo lento y no se pudieron contabilizar resultados concretos durante bastante tiempo. Sosa (1997) , señalaba que la UE, en este aspecto influida principalmente por Francia, quería negociar una Zona de Libre Comercio con el Mercosur, que comprendiera sólo bienes industriales y servicios. La negociación de los sectores agrícola y reconociendo textil se aplazarían sine die, las autoridades de Bruselas que, por ahora, no sería rápidamente debatible el tema de la liquidación de los subsidios agrícolas. Sin embargo, el vicepresidente de la Comisión Europea, Manuel Marín, declaró en la reunión de Punta del Este de noviembre 1997 que los trabajos técnicos estarían terminados en abril de 1998 y un acuerdo de libre comercio podría ser firmado en la primera mitad de 1999 (Gazeta Mercantil Latinoamericana, 22.12.97- 4.1.98, pág. 6 ). De acuerdo con esta fuente, en el mes de abril de 1998, se reuniría la Subcomisión Comercial en Bruselas por única vez en el año, para definir la modalidad y cronograma de las negociaciones futuras, lo cual sería ratificado por las instancias políticas de ambos bloques.(El País, 24.3.98). El 22 de julio de 1998, la Comisión Europea, en virtud de su poder de iniciativa, decidió solicitar al Consejo un mandato para iniciar las negociaciones con el Mercosur, en cuya ocasión los comisario franceses plantearon serias discrepancias en el seno de la Comisión con la iniciación de las negociaciones, por entender que estas supondrían un riesgo para la política agrícola comunitaria. (El País, 3.8.98). Concordantemente con esta actitud, la reunión de Ushuaia del 23-24 de julio de 1998 dio nuevo margen para el escepticismo , al declarar los presidentes del Mercosur, que no se negociaría una zona de libre comercio con la Unión Europea hasta tanto fueran levantadas las listas de exclusiones para los productos agrícolas. (Folha de Sao Paulo, 25.7.98). Entre el 21 y 23 de febrero de 1999 se realizó la reunión del Foro Empresarial Mercosur- Unión Europea para examinar acceso a mercados, servicios e inversiones en 74 75 un ambiente favorable a la aproximación entre los bloques, liderado por los empresarios alemanes y brasileños. Estaba previsto que en el mes de mayo la Comisión Europea sometiera al Consejo de Ministros las directivas de negociación con el Mercosur y Chile y pidiera el mandato negociador de que se trata más arriba, y que a fines de junio hubiera una gran reunión en Río de Janeiro con los 15 jefes de estado y de gobierno de la Unión Europea. La pronta resolución de la crisis de la Comisión renuncia en pleno de sus integrantes- que amenazaba postergar esta reunión y el nombramiento de una nueva Comisión, presidida por Romano Prodi, permitió mantener el calendario. Obtenido el mandato negociador, la cumbre tuvo lugar los días 28 y 29 de junio y en ella se decidió lanzar las negociaciones, incluyendo en ellas del tema agrícola, comprometiéndose la Unión Europea a reducir los subsidios a la Política Agrícola Común entre un 15 y 20% para el 2006, con las consabidas reticencias de Francia que sin embargo no vetó la inclusión del tema en el paquete de negociaciones. La Unión se ve obligada a reducir estos subsidios, que llevan el 50% de su presupuesto y que suponen un enorme privilegio para una reducida minoría de personas. La incorporación de los países del Este, fundamentalmente agropecuarios, va a contribuir con un 30% a la producción comunitaria, siendo necesario hacer lugar a la misma, mediante una reducción de la producción europea occidental. Por otra parte, una negociación seria con el Mercosur, requiere concesiones importantes en el área agropecuaria para equilibrar una balanza adversa a éste de alrededor de 7.000 millones de dólares. Si Europa no quiere perder su oportunidad de entrar firmemente en el mercado latinoamericano, compitiendo con el ALCA, deberá otorgarlas, pero el proceso es muy lento y dificultoso. Estaba previsto que las negociaciones se harían en dos etapas: en la primera etapa se discutirían los aspectos no arancelarios (incluyendo los controles fitosanitarios); en la segunda, prevista para comenzar el 1º. de julio del 2001, se incluirían los aranceles y servicios. En noviembre de 1999 deberían reunirse el Consejo y de Cooperación y el Consejo Conjunto que crea el acuerdo Chile-UE para hacer una definición precisa del calendario, estructura y metodología de las 75 76 negociaciones. Existe intención de que las negociaciones terminen antes del 2005, fecha límite prevista para la culminación del proceso del ALCA. Como se dijo, es evidente que, hasta que la Unión no abandone o mitigue sustancialmente su política de subsidios agrícolas, no podrá haber una verdadera integración. A fines de junio del 2000, la Unión Europea cerró un acuerdo con 11 países de Europa del Este, otorgándoles preferencias agrícolas. (El Observador, 1.7.2000) Este acontecimiento, que estaba previsto, como paso previo al ingreso de la zona en la Unión, tiene dos lecturas: la primera, adoptada por el Presidente Batlle de Uruguay, es que este acuerdo aleja la posibilidad de la zona de libre comercio del Mercosur con la UE. La segunda, es que no sería realista creer que esta última llevará adelante los acuerdos con Latinoamérica, sin facilitar antes la incorporación a su economía de los países de Europa del Este, por lo que este paso concreto apunta hacia la apertura agrícola europea, indispensable para conformar la zona de libre comercio UEMercosur. El representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común, ratificó en Buenos Aires la voluntad de seguir adelante con las negociaciones por la zona de libre comercio, de acuerdo al cronograma convenido. Deben recordarse aquí los acuerdos con Chile y Bolivia, que asocian a estos países a la zona de libre comercio del Mercosur, en plazos más largos y con distinta gradualidad. Los mismos podrían considerarse como una primera etapa de concreción de la proyectada Área de Libre Comercio Sudamericana, que se continúa con las negociaciones Mercosur- Pacto Andino. 4.2.-Otros acuerdos en trámite de negociación Las diplomacias americanas están enfocadas a la realización del acuerdo que permita llegar a la integración comercial continental. Son los llamados ALCA (Área de Libre Comercio Americana). El Brasil, por su parte, acarició la idea de formar el ALCSA (Área de Libre Comercio Sudamericana). Como tal no cristalizó, pero se fueron realizando parcialmente los acuerdos con Chile y Bolivia y el acuerdo bilateral de Brasil con el Grupo Andino, al cual deberían sumarse próximamente sus socios del 76 77 Mercosur, que en cierto modo propenden a la concreción de dicha idea. Según declaraciones del presidente Cardoso (1.3.2000), la realización de un bloque comercial - y de negociación internacional- entre los países sudamericanos sigue siendo un objetivo prioritario de la política brasileña, incluso como estrategia para las negociaciones del ALCA. Así lo reafirmó el embajador para el Mercosur, José Botafogo Gonçalves en su visita a Montevideo, el 4.5.2000, anunciando una reunión de presidentes para el 31 de agosto del 2000, con esa finalidad.. 4.2.1. Acuerdos al nivel continental El proceso de formación de una zona de libre comercio americana prosigue la idea lanzada por el entonces presidente Bush el 27 de junio de 1990 en la llamada Iniciativa para las Américas, que ha sido mencionada repetidas veces. Recordemos que ésta abordaba tres puntos principales: 1) la formación de la zona de libre comercio hemisférica, a lo largo de un proceso de varios años, debido a sus dificultades; 2) la adopción de medidas destinadas a encaminar hacia América Latina y el Caribe un importante flujo de capitales, y 3) la adopción de una nueva política para la deuda externa de la región, a fin de aminorar sus efectos negativos, dentro de la cual distinguía entre la deuda comercial y la concesional que sería objeto de un tratamiento más benévolo, contemplándose a en algunos casos una sustancial reducción, y se preveía la posibilidad de conversión de deuda en inversiones y medidas de protección a la naturaleza. Los diversos candidatos a integrar la zona de libre comercio continental, están ya relacionados por 23 acuerdos y el objetivo sería sustituirlos por un solo pacto de libre comercio, que armonizara el heterogéneo panorama de las relaciones comerciales y económicas latinoamericanas. En este sentido se realizó en diciembre de 1994 en Miami, la “cumbre de presidentes de las Américas” (con excepción de Fidel Castro), en la cual se acordó la formación de dicha zona para el año 2005. Existen serios obstáculos para la concreción de este acuerdo, que reúne 77 78 economías muy heterogéneas y de muy diferente tamaño y grado de desarrollo. Los principales, consisten en la necesidad para Argentina, Brasil y otros participantes de proteger sus industrias emergentes frente a la todopoderosa competencia de la industria norteamericana y, a la vez, lograr una adecuada colocación de su producción agropecuaria en el mercado de ese país, aparte de otros temas sensibles como los de los servicios e inversiones. Por otra parte, la posición hegemónica de ese país en el mundo y en América, despierta, como siempre, serios temores de que domine la agenda de manera tal que haga imposible la realización de políticas autónomas de desarrollo. En ese sentido, puede recordarse que el artículo 108 de la ley norteamericana de Aplicación del NAFTA es revelador de los puntos de vista de Estados Unidos en esta materia. Este artículo establece un procedimiento para identificar y recomendar a los países con los cuales dicho país podría negociar futuros acuerdos de libre comercio. Ellos deberán responder a las siguientes condicionantes: 1) eliminación de todas las barreras para los bienes, servicios e inversiones directas de los Estados Unidos; 2) la existencia en sus legislaciones de disposiciones equitativas para las compras que realice el sector público, la certificación de origen, la competencia y los derechos de propiedad intelectual; 3) la eliminación de los subsidios internos y a la exportación, incluidos los estímulos a esta última; 4) mecanismos eficaces de solución de las controversias, etc. Es claro que los países del Mercosur no responden a esas exigencias. Luego de largas tratativas, la tarifa externa media del Mercosur, se situó a un nivel relativamente alto, del 14%, fundamentalmente por exigencia del Brasil, para proteger sus industrias establecidas y emergentes. Eliminar esa barrera proteccionista frente a uno de los grandes exportadores industriales mundiales equivaldría a desandar el camino realizado en el Mercosur y, aparentemente, ni Brasil ni Argentina están en buena posición para hacerlo, pues han venido en los últimos años acentuando sus medidas proteccionistas. Sin embargo, la cumbre de Miami continuó implementándose al nivel ministerial. En junio-julio de 1995 se realizó en Denver, Colorado la Primera Reunión de Ministros de Comercio de las Américas y Foro Comercial, creándose siete 78 79 grupos de trabajo sobre aspectos fundamentales del comercio. En Cartagena, Colombia, en marzo de 1996 tuvo lugar la Segunda Reunión. En ella se otorgó un mandato amplio a los viceministros de Comercio para estudiar la forma y cronograma, a efectos de llegar a la formación de la zona de libre comercio, con instrucciones de efectuar recomendaciones concretas para la tercera reunión ministerial. En esa reunión no se acordó el procedimiento por el cual se llegaría a la construcción de dicha zona, quedando abiertas diversas opciones, desde la negociación unilateral de cada uno de los treinta y cuatro países participantes con uno de los sistemas subregionales existentes, el Mercosur o el Nafta, pasando por la convergencia gradual de los grupos subregionales en una sola zona -procedimiento que se vería facilitado por el hecho de que casi todos los países de América aceptan las reglamentaciones de la Organización Mundial del Comercio- hasta la firma de un tratado conjunto de libre comercio entre todos los participantes. Esta última alternativa o sea un acuerdo global, fue preconizada por los Estados Unidos, Canadá, México y Chile, mientras que los países del Mercosur favorecen la aproximación gradual y natural por convergencia de bloques regionales. Es de señalar que, al contrario de lo acontecido con el Mercosur, la conferencia manifestó su interés por proporcionar a los países menores, condiciones equitativas de acceso a la formación y participación en la zona de libre comercio y asegurar su desarrollo económico. Entre otras razones, se argumentó que la implementación del proceso implicaría esfuerzos y gastos administrativos de importancia para estos países, como mejoras de infraestructura y reformas impositivas y requeriría mejoras muy importantes en su competitividad. También quedó de manifiesto la importancia que se atribuye a la participación de los sectores privados en el proceso y la necesidad de una estrecha coordinación con las autoridades gubernamentales en la construcción del ALCA. Se optó igualmente por la profundización del proceso, extendiéndolo a áreas cuya armonización agregará dificultades al mismo, mediante la creación de cuatro nuevos grupos de trabajo en los siguientes temas: normas de competencia, servicios, propiedad intelectual y sistemas de compras estatales. Se previó igualmente la 79 80 creación de un quinto grupo sobre normas de solución de controversias para la siguiente conferencia ministerial. Finalmente, el 14 de mayo de 1997, se realizó la reunión de viceministros de comercio previa a la Tercera cita de Ministros de Comercio de las Américas, en Belo Horizonte. En ella se acordó que el proceso de negociación para el Área de Libre Comercio de América comenzaría en Chile en 1998 y deberá concluir en el año 2005, y se creó un último grupo de trabajo, de acuerdo a lo previsto en Cartagena. Consecuentemente con la posición delineada más arriba, los Estados Unidos proponen una rápida apertura de los mercados a través de la reducción de aranceles antes de la conclusión de las negociaciones del ALCA, especialmente en el sector servicios. Brasil, en cambio, se opone a una apertura de los mercados antes del año 2005 y favorece la gradualidad del proceso, posición comprensiblemente compartida por los empresarios brasileños. Colombia, Estados Unidos, Jamaica, Panamá y México, se ofrecieron como sede administrativa de la Secretaría de Negociaciones del ALCA, cuya creación se decidió. Por su parte, las organizaciones sindicales de las Américas y el Caribe pidieron a la Tercera Reunión de Ministros de las Américas, participar en la preparación de las negociaciones. Desde la Primera Cumbre de las Américas, al menos buena parte del movimiento sindical asumió una postura crítica en relación a este proceso, declarando que no se veía ninguna ventaja en la adopción de ningún otro acuerdo comercial, sin que se definan los mecanismos de promoción social, laboral y ambiental. En la reunión de Belo Horizonte se comprobó una flexibilización de posiciones , con miras a favorecer el lanzamiento de las negociaciones en abril de 1998. Sin embargo, la decisión del Presidente norteamericano en octubre pasado, de retirar del Congreso el pedido de habilitación de la vía rápida ( “fast track”) para tratar el posible acuerdo del ALCA entorpeció, por el contrario, las perspectivas de las próximas negociaciones. La vía rápida hubiera permitido al Ejecutivo firmar acuerdos que el Congreso podría aceptar o rechazar en bloque, pero no enmendar, facilitando así la aceptación de criterios aperturistas más amplios. Según el canciller Di Tella, librado el tema a la decisión del Congreso, no habría posibilidad de incluir en el acuerdo de libre 80 81 comercio al trigo y a otros productos sensibles (Clarín 25.11.97). No obstante, la demora podría permitir al Mercosur consolidar sus posiciones y mejorar sus posibilidades en la proyectada área de libre comercio, aunque ello depende también de la evolución de la delicada coyuntura económica brasileña. A pesar de todo, se prosiguió con la preparación de la apertura del proceso negociador en la segunda cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de las Américas , el 18 y 19 de abril de 1998. El 18 y 19 de marzo tuvo lugar la cuarta reunión de ministros de comercio de los 34 países en Costa Rica, aprobando la Declaración Ministerial de San José, en la que se fijaron los criterios que el Comité Preparatorio propuso para ordenar las negociaciones de acuerdo con un enunciado de principios y objetivos en el anexo I de la declaración. Los principios negociadores son los siguientes: las decisiones se tomarán por consenso y las negociaciones serán conducidas en forma transparente, iniciándose simultáneamente en todas las áreas temáticas debiendo y llegar a un acuerdo único que incluya los derechos y obligaciones mutuamente acordados. El acuerdo del ALCA se ajustará a las reglas y disciplinas de la OMC, procurando mejorar las mismas cuando ello sea posible y apropiado. El ALCA podrá coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales y los países podrán negociar y aceptar sus obligaciones individualmente o como miembros de grupos de integración subregionales que negocien como una unidad. Los derechos y obligaciones emergentes deberán ser comunes a todos los países, salvo medidas tales como asistencia técnica y absorción de los costos de la transición hacia el ALCA para las economías más pequeñas, así como períodos más largos o diferenciales para el cumplimiento de las obligaciones acordadas, sobre una base de caso por caso. Los países participantes deberán adecuar sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos de conformidad con las obligaciones que contraigan dentro del ALCA. Los objetivos consisten en: establecer un área de libre comercio para los bienes, los servicios y la inversión que culminará a más tardar en el 2005, para promover la prosperidad del hemisferio. Dentro de ella, se procurará maximizar la apertura de los mercados a través de acuerdos balanceados y comprehensivos. Facilitar la integración de las economías más pequeñas para maximizar sus oportunidades y aumentar su nivel de desarrollo. Procurar el mutuo apoyo entre las políticas ambientales y de 81 82 liberalización comercial y asegurar la observancia y promoción de los derechos laborales, tomando en cuenta las normas de la OIT. Se crea, además, un Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), integrado por los viceministros responsables del comercio exterior, el cual guiará a los grupos de negociación y decidirá sobre la arquitectura general del acuerdo y los asuntos institucionales, bajo la guía y manejo último de las negociaciones por parte de los Ministros de Comercio. Se acordó que el Comité se reuniría al menos una vez cada 18 meses. Los grupos de negociación quedaron fijados en nueve, sobre las siguientes áreas temáticas: acceso a mercados, inversión, servicios, compras del sector público, solución de controversias, agricultura, derechos de propiedad intelectual, subsidios, medidas antidumping y derechos compensatorios y políticas de competencia. Pero, además, se creó un grupo consultivo sobre pequeñas economías ( en principio países de la Comunidad Económica del Caribe), presidido por Jamaica; otro sobre la sociedad civil, en el cual los grupos empresariales, sindicales y ONGs en el área de medio ambiente y académicos presentan sus demandas y opiniones; otro sobre comercio electrónico, encargado este último de estudiar las modalidades, incidencias y efectos del comercio electrónico en el comercio general; y, finalmente, un comité tripartito, integrado por el BID, la OEA y la CEPAL. Entre los temas de negociación más arduos se señalan las medidas arancelarias y no arancelarias, los subsidios, las prácticas desleales de comercio, la propiedad intelectual, el acceso a los mercados y las compras del sector público. La Segunda Cumbre de las Américas, aparte de la declaración formal de lanzamiento de las negociaciones del ALCA, no modificó en nada, salvo el hecho en sí del lanzamiento, el panorama más bien desalentador, suscitado por el fracaso del Presidente Clinton en obtener del Congreso de su país, la vía rápida para negociar los acuerdos concretos de libre comercio. Los doce grupos de trabajo formados sucesivamente quedaron reducidos a los nueve grupos de negociación ya vistos. En su conjunto, el tema del ALCA pasó a segundo plano y el énfasis de la reunión se puso en la coordinación estratégica para reforzar las políticas sociales en el área de la educación y en la erradicación de la pobreza, contando para ello con ofertas de financiamiento del BID y del Banco Mundial. Igualmente, se aprobó un capítulo sobre 82 83 el fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos , que comprende la profundización de la educación democrática, la reforma de los sistemas judiciales y la adopción de medidas contra la corrupción. Se decidió crear en el seno de la OEA una comisión para establecer mecanismos multilaterales de evaluación de la lucha contra el narcotráfico y, asimismo, se expresó el compromiso de promover una mayor participación de la sociedad civil en los asuntos públicos y el fortalecimiento de la democracia. ( El Observador, 20.4.98) Cabe destacar que en dicha Cumbre se firmó, además, un acuerdo marco de comercio e inversión entre el Mercosur y el Mercado Común Centroamericano, que señala un nuevo interés del Mercosur en esa área, que se suma a los esfuerzos que tienen lugar en el ámbito sudamericano. Este acuerdo ilustra el aserto más arriba expresado: el enlentecimiento del proceso del ALCA le brinda al Mercosur mayores oportunidades para consolidar su influencia sobre los demás bloques económicos latinoamericanos y fortalecer su posición negociadora frente al NAFTA. Los pasos previstos fueron la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales en julio de 1998 en Buenos Aires, a fin de preparar la agenda de discusión de un próximo encuentro de los grupos de negociación en Miami. Este comenzó a fines de agosto en Miami y prosiguió hasta el 26 de setiembre. El objeto de estas reuniones de los grupos fue fundamentalmente el definir procedimientos y prácticas, sin entrar en las cuestiones de fondo. (Gazeta Mercantil Latinoamericana (31.8 a 6.9.98). Sus recomendaciones fueron consideradas por el CNC en una reunión que se realizó en diciembre de 1998 y que tuvo como principal punto del temario la facilitación de los negocios entre los 34 miembros del sistema. ( Embajador Elbio Rosselli, cancillería uruguaya para Búsqueda, 25.6.98). El 29 de abril de 1998 se instaló en Miami la Secretaría Administrativa proyectada, que depende del CNC, con cometidos parecidos a los del la Secretaría del Mercosur. Entre el 28 y 30 de julio se reunió el Comité de Negociaciones Comerciales en Cochabamba, Bolivia, para elaborar un paquete de medidas tendientes a la facilitar los negocios en el área, que se complementaría con una nueva reunión el 14 y 15 de octubre de 1999. La reunión de Cochabamba tuvo lugar en lo más agrio de la disputa entre Brasil y Argentina, que debilita claramente al Mercosur, pero el impacto no será tan grande por la lentitud con 83 84 que se desarrollan esas negociaciones. Dichas medidas se refieren a trámites aduaneros, reglas de transparencia, seminarios o talleres de capacitación, etc. y fueron examinadas por los Ministros de Comercio, que se reunieron en Toronto en noviembre de 1999, paralelamente con el 5º Foro Empresarial de las Américas. En la reunión de Toronto se trató de minimizar las diferencias entre los países del ALCA, para presentar un frente común en la Ronda del milenio de Seattle, que arrojó escasos resultados. Los términos del acuerdo preliminar entre los países del ALCA son vagos y las verdaderas discusiones están por producirse. Uno de los principales obstáculos para avanzar en el proceso, sobre todo con Brasil, es la eliminación de barreras que impiden el acceso de productos brasileños al mercado del Nafta, tales como los reglamentos sanitarios y fitosanitarios y de salud animal que impiden las exportaciones de frutas y carnes y las medidas antidumping y antisubsidios. Desde 1980 fueron abiertas 42 investigaciones norteamericanas contra productos sospechados de dumping y 31 referidas a exportaciones subsidiadas. La elección de Georges W. Bush como presidente de los Estados Unidos, abrió un nuevo capítulo en la reactivación del proceso del ALCA, del que es entusiasta impulsor, como su padre. El 20 de abril del 2001, se reunió, como estaba previsto, la Tercera Cumbre de Presidentes de las Américas. Esta reunión fue precedida por la de los viceministros y ministros de comercio de los países participantes en el proceso, en el seno del Comité de Negociaciones Comerciales, para tratar de consensuar un borrador y un cronograma para el mismo, en la ciudad de Buenos Aires el 4 de abril. Se debatieron las cláusulas del mismo, sin llegar a ponerse de acuerdo sobre una parte sustancial de las mismas. Uno de los principales puntos de controversia fue la fecha en que comenzaría a funcionar la zona de libre comercio. Estados Unidos, Chile y Canadá deseaban que comenzara en el 2003, pero el resto de los países se opuso por temor a que lo exiguo de los plazos no permitiera darle solución satisfactoria a los puntos en disputa. Los ministros de comercio, adoptaron, pues, en un borrador que incluyó los puntos tratados por los nueve grupos de trabajo existentes y arriba especificados, el límite del 31 de diciembre del 2005 para su puesta en práctica, exhortando a que se 84 85 extremaran los intentos para resolver las disputas surgidaspara principios del 2004. Dentro del cronograma, se acordó, asimismo, que para el 1.4.2002 debían establecerse las condiciones básicas y definiciones de la reducción de aranceles y para el 15 de mayo de ese año debían abrirse las negociaciones sobre las condiciones de acceso a los mercados. Se conversó sobre la duración del proceso para completar la zona de libre comercio, una vez lanzado el mismo en diciembre del 2005. Brasil opinó que ésta debería estar concluida en un plazo de 10 años con una inclusión del 85% de los bienes, quedando el resto para las excepciones que consiga cada país; Estados Unidos y Argentina, plantearon plazos más elásticos. Los ministros decidieron crear un grupo específico para estudiar los problemas de las economías más pequeñas, con apoyo financiero del BID y propusieron la creación de otro que recibiera las propuestas de la sociedad civil, respecto de los asuntos laborales y ambientales. Otro de los puntos que despertaron más controversias fue la negativa norteamericana a debatir las cláusulas antidumping de su legislación, que deja en manos de las autoridades de ese país determinar, de acuerdo al artículo “super 301”, cuando existe competencia desleal por parte de otro país. Existe el temor de que estas disposiciones obren como barreras no arancelarias para la introducción de los productos del ALCA en el mercado estadounidense, creando así una verdadera desigualdad de hecho. Estados Unidos, finalmente, aceptó elaborar un cronograma de reducción gradual de barreras no arancelarias y discutir el tema de los subsidios agrícolas e internos, remitiéndose, en cuanto a los demás, a lo que se decida en la ronda de la OMC. Los ministros acordaron, también, recomendar la publicación del borrador que estructuraron, para responder a las acusaciones sindicales de falta de transparencia del proceso del ALCA. En Buenos Aires se hicieron presentes las organizaciones sindicales, ambientalistas y de derechos humanos de diversos países, que protestan, entre otras cosas, contra el secreto de las negociaciones de cúpula y su exclusión de participar en ellas, expresando, igualmente, su oposición ideológica a la llamada globalización. Estas organizaciones reaparecieron luego en Quebec y su presencia en ambos casos, fue acompañada por escenas de violencia callejera, como anteriormente en Seattle, quizá más allá de los deseos de las mismas. 85 86 La declaración de los Jefes de Estado en la Cumbre de Quebec adopta un plan de acción para fortalecer la democracia representativa y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales. Se comprometen a continuar promoviendo los procesos de desarrollo y la seguridad humana. Afirman que cualquier alteración o ruptura del orden democrático constituye un obstáculo insuperable para la participación en el proceso de las Cumbres de las Américas y toda ruptura deberá ser objeto de consultas sobre las medidas a adoptar. Renueva el compromiso de seguir aplicando la estrategia antidrogas. Acogen el borrador preliminar de acuerdo del ALCA y deciden hacerlo público como un gesto de transparencia y comunicación creciente con la sociedad civil. Instruyen a sus ministros para que el acuerdo quede concluido no más allá de enero del 2005 y entre en vigencia en diciembre de ese año y expresan que el acuerdo deberá ajustarse a las reglas y disciplinas de la OMC. Finalizan recalcando que el diseño del acuerdo deberá tener en cuenta las diferencias de tamaño y niveles de desarrollo de las economías participantes. 4.2.2. Acuerdos entre países latinoamericanos Durante el año 1997 se emprendieron negociaciones para realizar un acuerdo de libre comercio con los países del Pacto Andino, que, de alguna manera, configuraría el proyecto del ALCSA, sumado a los acuerdos con Chile y Bolivia. Sin embargo, las diferencias sobre los plazos de apertura de mercados, las listas de productos sensibles y requisitos de origen, impidieron culminar las negociaciones. Los negociadores del Mercosur encontraron los plazos solicitados por los países andinos demasiado largos frente a la velocidad de la globalización, y estos últimos los acusaron de falta de flexibilidad. Se previó una reunión de ministros para fecha anterior al inicio de las negociaciones del ALCA, dejando abierta la posibilidad de acuerdos cuatro más uno o sea del Mercosur con cada uno de los países andinos, si no se llegaba a un acuerdo general. Mientras tanto, los países del Mercosur decidieron prorrogar por un corto plazo la vigencia de los acuerdos de preferencias bilaterales con los países andinos. (La Gazeta Mercantil Latinoamericana 22.12.97- 4.1.98); esta vigencia ha venido prorrogándose a lo largo de 1998 y 1999. A comienzos de marzo de 1998, se 86 87 realizó una reunión Mercosur- Pacto Andino en Lima, donde se decidió dejar en suspenso la idea de formar una zona de libre comercio hasta el año 2000 y se propuso renegociar el patrimonio histórico de ALALC- ALADI, mediante un entendimiento intermedio, pudiendo extender a nuevos productos las preferencias arancelarias concedidas dentro de los acuerdos bilaterales anteriores. El 26 y el 27 de marzo de 1998, se reunieron los países del Mercosur para discutir las listas de los productos que podrían integrarse a dichos acuerdos (El País, 24.3.98) y el 16 de abril de 1998 se firmó en Buenos Aires un acuerdo marco entre ambos bloques. Sin embargo, el año 1998 transcurrió con un “impasse” en las negociaciones, llegándose al 31 de marzo de 1999, fecha límite para fijar los márgenes de preferencia a ser concedidos mutuamente, sin una solución para un 70% de los productos, aunque el Mercosur trató de flexibilizar su posición para lograrla. La devaluación brasileña tornó las cosas más difíciles para los países del CAN, porque este país ya era acreedor de ese bloque por más de mil millones de dólares. En abril, Brasil llevó adelante su decisión de negociar bilateralmente con los países del Pacto Andino. El 21 de abril se realizó una primera ronda de negociaciones en Brasilia para concretar un acuerdo de reducción de aranceles. Los gobiernos argentino y uruguayo reclamaron en nombre de la unión aduanera, una negociación en bloque advirtiendo que las negociaciones bilaterales podrían provocar perforaciones en el arancel externo común, (Búsqueda, 22-4-99). y optaron por prorrogar sus acuerdos bilaterales con los países del CAN hasta el 31 de diciembre de 1999. Mientras tanto, las negociaciones entre el CAN y el Brasil culminaron a mediados de agosto de 1999 en un acuerdo de complementación, por el cual 6.500 productos de los países del Grupo Andino tendrán acceso preferencial a este último. Del mismo modo, la concreción de un acuerdo cuatro más uno con México se ha hecho muy dificultosa, por lo que a comienzos de 1998 se había otorgado un plazo de tres a seis meses para resolver las dificultades técnicas. Pese a la oposición brasileña se autorizó la prórroga de los acuerdos bilaterales existentes con dicho país y Argentina, por tres meses y del Uruguay (ACE, 1986) por seis (La Gazeta... 22.12.974.1.98). México renovó su acuerdo con Argentina hasta el 31 de diciembre del 2001, logrando este último país el ingreso de una veintena de nuevos productos, pagando 87 88 impuestos menores a la tasa global. Paraguay prorrogó el suyo hasta fines de 1999. En junio de 1999, el Uruguay, comenzó a negociar un nuevo acuerdo con México, que amplía las ventajas arancelarias concedidas en el acuerdo existente e incorpora nuevos productos al mismo, el cual regirá hasta el 31 de diciembre del año 2000. El acuerdo anterior de 1986, otorgaba libertad de impuestos para 9.600 productos uruguayos, mientras que 96 productos, como harina de trigo, jugos, artículos de relojería y otros, tendrían una rebaja del 80 al 99%. El comercio entre Uruguay y México era de poco volumen, alcanzando su máximo histórico en 1994 con 46,6 millones de dólares, pero en el concepto uruguayo se considera importante, por tratarse de una vía de penetración indirecta al NAFTA. (Búsqueda, 22.7.99). Finalmente dicha ampliación fue firmada a finales de diciembre de 1999, concediendo un arancel cero para la inmensa mayoría de los productos del intercambio recíproco. Durante el año 2001 el intercambio con México aumentó considerablemente, importando este país por valor de 80 millones de dólares y exportando a Uruguay 25 millones de dólares. En la reunión de los órganos del Mercosur de junio del 2000 se adoptó el compromiso de no negociar bilateralmente, pero al mismo tiempo, desde esa fecha las negociaciones colectivas no avanzaron, por lo que se alzaron voces discrepantes con esta resolución, tan importantes como la del Presidente de Uruguay , manejando la posibilidad de negociaciones bilaterales por parte de Uruguay, incluso en el seno del ALCA. 4.2.3. Negociaciones al nivel mundial: la Ronda del Milenio En el seno de la Organización Mundial del Comercio se programó en Seattle a fines de noviembre de 1999, el lanzamiento de la llamada Ronda del Milenio. Para los países del Mercosur constituiría un desafío de consideración, pues marcaría las metas y posibilidades del Mercosur para los próximos años, por lo cual decidieron mantener una posición común en la Ronda. Sus esfuerzos se concentrarían en obtener la reducción de las trabas comerciales y subsidios de terceros a los productos agropecuarios, así como en temas de inversiones, desarrollo tecnológico, cuidado del 88 89 medio ambiente y propiedad intelectual. Sin embargo, la conferencia de Seattle terminó en un fracaso, al no llegar a un acuerdo mínimo para iniciar las negociaciones en tal sentido. La cerrada negativa de la Unión Europea en tratar la eliminación de los subsidios agrícolas, fue objeto de agrias críticas en la 17ª. Reunión de presidentes del Mercosur, que tuvo lugar el 9 de diciembre siguiente. En ella se reafirmó el compromiso por seguir adelante con sus esfuerzos de trabajar por la liberalización del comercio mundial, pero al mismo tiempo se resaltó la necesidad de la unión del bloque para enfrentar los países ricos, tanto en las negociaciones del ALCA como con la Unión Europea. Cardoso y Frei, afirmaron, en forma un tanto ditirámbica la necesidad de profundizar el Mercosur en todas sus dimensiones, porque, según dijo Frei “de los países industrializados no podemos esperar nada.” Si bien corresponde adoptar una posición firme frente al pertinaz proteccionismo de aquéllos países, pues las negociaciones no terminaron sino que deberán proseguir en Ginebra, siendo probable que esta situación se revierta en el mediano plazo, las medidas iniciales de coordinación macroeconómica del Mercosur, por largo tiempo postergadas, no auguran resultados espectaculares dentro del bloque, el cual no cambiará sustancialmente ni sus dimensiones, ni su potencialidad, ni su correlación interna de poder. Las declaraciones de los mandatarios chilenos de una mayor unión, corresponden a una retórica entusiasta que no está avalada por los hechos. En realidad, Chile, que tiene un arancel medio relativamente poco proteccionista, no podrá en el futuro inmediato ingresar en la unión aduanera, que es y será cada vez más proteccionista. El presidente Cardoso, por su parte, presentó visiones miríficas de multinacionales biotecnológicas Mercosur, programas de cooperación espacial y pequeños Maastritch en marcha, que contrastaron crudamente con la política brasileña durante 1999, como se verá. 4.3. Las perspectivas de la inserción internacional del Mercosur Desde la creación del Mercosur, se han ido acotando las posibilidades y las vías de inserción de este grupo subregional en el sistema internacional. En teoría, sería más favorable a los intereses del sistema de integración constituir un núcleo fuerte en una 89 90 estructura de acuerdos flexibles, que le permitieran relacionarse con otros bloques regionales, sin perder la necesaria autonomía de decisión. La importancia de las relaciones con la Unión Europea es indiscutible. Como lo señala Staringer (1996), Europa es el primer socio comercial del Mercosur, tanto en las exportaciones como en las importaciones y lo mismo en cuánto a las inversiones directas. Además, hay entre los países del Mercosur y aquel continente, vínculos y afinidades históricas, culturales y sociales, a los cuales no es ajeno el modelo de integración adoptado. Sin embargo, a pesar de las dificultades intrínsecas de su realización, la posible inserción en el ALCA aparece como la opción de mayor peso, frente, por ejemplo, a un estrechamiento de las relaciones comerciales y económicas con la Unión Europea que puedan conducir en un futuro a la formación de una zona de libre comercio con la misma. Respecto a este punto no debe olvidarse que, si bien la Unión Europea es el primer socio comercial del Mercosur, no ocurre lo mismo con los otros países americanos que integrarían el ALCA. Mucho más incipiente está la posibilidad de estrechar vínculos con los países del Asia-Pacífico. Esta comprobación abre diversas interrogantes. El propio preámbulo del Tratado del Mercosur establece como objetivo del sistema el aumento de la competitividad internacional en la producción de bienes de alto valor agregado a fin de asegurar un adecuado grado de crecimiento económico. Para que esta evolución se realice en forma equitativa, es necesario una importante participación del Estado nacional y del Mercosur. No es menos necesaria la participación de la gran empresa en los sectores de punta de la producción. El Estado, aunque abandone progresivamente su papel de empresario en la economía, deberá asegurar dentro de un comprehensivo planteamiento indicativo, la estabilidad de la economía y de los medios monetarios, una adecuada protección anticíclica y un aceptable nivel de equidad social. Corresponde al Estado garantizar condiciones optimizadoras de la economía, dándole el correspondiente contenido social y orquestar, como regente de ésta, la contribución de los agentes económicos, maximizando la productividad del país. Por su parte, el Mercosur debería asegurar mecanismos compensatorios o correctivos de los efectos negativos de las asimetrías entre economías de muy diferente 90 91 tamaño y grado de desarrollo, como son las de los países que lo integran. En la Comunidad Europea se aplicaron con éxito dos metodologías para corregir las grandes diferencias existentes entre sus miembros. La primera es el modelo de “redistribución de factores”. En un mercado común, las economías más avanzadas exportarán sus bienes, más competitivos, a los países carentes de industria o con industrias ineficientes, provocando el cierre de empresas y el desempleo, pero también una mayor capacidad de consumo al abaratar los precios. Los empresarios locales o bien se tornan competitivos o bien cierran sus empresas y se convierten en comerciantes o rentistas. Existiendo un libre mercado de trabajo, muchos trabajadores desempleados emigrarán a los países más desarrollados o escasos de mano de obra y pasarán a tener salarios más altos y mayor protección social, enviando a su vez remesas para ayudar a sus familiares. La segunda metodología es conocida como el modelo de “reestructuración de sistemas”. Las grandes empresas encuentran ventajas, a su vez, en trasladarse a los países de menor desarrollo y gran población y transferir masivamente sus capitales, las modernas tecnologías y las nuevas modalidades de gestión empresarial, reestructurando las economías de esos países, generando altísimas tasas de crecimiento y mejorando el nivel de empleo. El método de redistribución de factores se aplicó a Irlanda, Portugal y Grecia y el de reestructuración de sistemas a España e Italia en la Comunidad Europea. (Helio Jaguaribe, 1992). Por su parte, la Comunidad a través del “Banco Europeo de Inversiones” y de la distribución de los “fondos estructurales” realizó una transferencia masiva de recursos de los países y regiones más ricos a los más pobres y contribuyó al equilibrio social. En la formación del Nafta se pudo advertir, como vimos, el papel crucial que desempeñaron las empresas transnacionales. La empresa transnacional , como uno de los efectos positivos de la bien o mal llamada globalización, ha ido modificando en algunas áreas, su política de implantación. Anteriormente, según también se vio, se establecían en un país en desarrollo, a fin de aprovechar los altos aranceles proteccionistas y la mano de obra barata, explotando las patentes obsoletas ya amortizadas. Su finalidad principal era abastecer el mercado interno y subsidiariamente volcar parte de su producido a la exportación, en base al subsidio que 91 92 les proporcionaban los altos precios del mercado local. Actualmente, según lo muestra el NAFTA, la política transnacional evoluciona hacia una desconcentración de sus actividades a nivel mundial y a una producción uniforme en todo el mundo, en gran escala e intentando tratar a éste como una unidad de consumo. Ello aumenta la competitividad exportadora de las filiales de las empresas transnacionales de los grandes países en desarrollo, facilitando el “ crecimiento hacia afuera” de éstos. Son por lo tanto, promotoras de la liberación de todos los mercados al gran comercio internacional intraindustrial - que en buena parte es intraempresarial - entre países muy desarrollados y países en desarrollo. ¿Cómo se aplican estos datos al Mercosur, tanto en lo interno como en lo externo y a las posibilidades de concreción del ALCA? Se está operando algún tipo de reestructuración del papel del Estado en la economía, en lo relativo al abandono por parte del mismo de la gestión empresarial directa, con diverso grado de dinamismo, según los países: en forma casi total en la Argentina, más lenta pero también firmemente en Brasil y dificultosamente en el Uruguay. Pero al mismo tiempo, no se está produciendo la reforma del Estado para capacitarse para sus nuevos roles: dirigir como planificador indicativo el proceso económico y mejorar los factores de desarrollo o sea la educación, la capacitación científico-tecnológica y la formación de un empresariado nacional, así como asegurar una adecuada distribución del producto y combatir la marginalidad. Es más; se puede decir que está fracasando sistemáticamente en alguno de sus cometidos fundamentales, que son los de mantener su imperio sobre todo el territorio y la población en forma efectiva para garantizar el orden público, la paz interna y la protección social. (Jacques Ginesta, 1988). El sistema Mercosur, si bien en sus primeros siete años propició un aumento importante del comercio intrazona, superior al del comercio internacional – que luego se revirtió como consecuencia de la devaluación brasileña y la guerra comercial argentino-brasileña- está fracasando en la regulación de las asimetrías que su propio avance va creando entre los socios, por falta de los más elementales mecanismos que permitan propiciar un desarrollo social, nacional y regional más equitativo. El 92 93 desarrollo del comercio intrarregional opera en perjuicio de la producción local, sobre todo de las medianas y pequeñas empresas, que cierran sus puertas, reduciendo la participación de la industria nacional en el producto. Al no haber un mercado común, no funciona el mecanismo de redistribución de los factores productivos, lo cual, sin embargo puede no ser una desventaja en el caso, porque es precisamente la economía más poderosa y desarrollada y no las menores, la que tiene el mayor sector de mano obra menos capacitada para el trabajo moderno. En estas condiciones, de ponerse en marcha la libre circulación de los factores productivos, el Brasil se podría convertir en exportador más que en tomador de mano de obra, a la inversa de lo que aconteció, por ejemplo, con Alemania y Francia en los años 70. Tampoco funcionó hasta ahora el mecanismo de reestructuración de sistemas que observamos en Europa, salvo en escala limitada con la implantación de empresas brasileñas en la Argentina, sino que es Brasil que sigue recibiendo la mayor inversión porque tiene la garantía del mayor mercado interno. Este modelo actúa eficazmente, como en el caso de Alemania respecto, por ejemplo, de España y de Estados Unidos de México, cuando se dan dos condiciones: por una parte, los países más industrializados tienen altos salarios y una alta protección social que encarecen los costos de producción, por lo que es más provechoso instalarse en los mismos mercados consumidores menos desarrollados y potencialmente exportadores a los centros desarrollados ; y, por otra parte, existe el peligro de una invasión masiva de mano de obra de los países que sufren los efectos de la involución de sus sectores industriales como consecuencia de la competencia de países más desarrollados dentro del espacio económico común. Debe agregarse que, pese a lo acontecido en los primeros ocho años de la vida del sistema, no es dable esperar un gran desarrollo del área que se deba solamente a un rápido y vigoroso crecimiento del Mercosur. En los años recientes, por el contrario, se observó un retroceso del comercio, un crecimiento de la conflictividad y una desarticulación de la estructura del sistema. Dejando de lado el efecto de la crisis económica de la región, se hubiera producido, de todos modos, un estancamiento del Mercosur. La razón es que, en general, se reconoce que el mayor crecimiento del comercio se produce entre países desarrollados y no entre países de gran distancia económica y de economías complementarias; las tres cuartas partes del comercio 93 94 mundial se produce entre los primeros. El comercio entre países desarrollados corresponde al comercio inter-ramas o intercambio cruzado de productos similares en economías de fuerte demanda (Vernon, 1966). Este no es, en general, el caso de los países del Mercosur, situación agravada por la necesidad del Brasil y de la Argentina de limitar sus compras en el exterior para mantener una balanza comercial favorable. Tampoco mejoraría demasiado la situación si, siguiendo el ejemplo de la entrada de Chile y Bolivia en el Mercosur, se incorporaran en una zona de libre comercio de América del Sur economías progresivamente más primarias. De ello podemos fácilmente inferir que, ni para Brasil ni para el Mercosur más Chile y Bolivia, la formación del ALCSA puede ser un objetivo final, sino una estrategia para buscar una inserción más favorable en el ALCA, mediante una negociación de bloque a bloque. Como ya se dijo ni el Mercosur, ni la totalidad del mercado latinoamericano con o sin México- podrían en el futuro próximo configurar un megamercado, por carecer de los parámetros requeridos, salvo el tamaño de la población, que para el caso del subdesarrollo es más una carga que un activo. Por lo tanto, para cumplir los objetivos del tratado, que reflejan los objetivos nacionales brasileños, es necesario vincular al complejo Mercosur-países asociados a un área de comercio mucho más importante, como lo sería el ALCA. Sin embargo, esa alternativa tiene también riesgos ciertos y es resistida por las izquierdas y los sindicatos. ¿Qué consecuencias probables tendría para estos países la entrada en un mercado panamericano? Desde el punto de vista del consumidor latinoamericano tendría consecuencias positivas, porque tendería a mejorar la calidad, la cantidad y el precio de los bienes y servicios ofrecidos. En los países de amplio mercado doméstico, elevaría en un primer momento la productividad de la economía, por la radicación de los capitales y la tecnología de las empresas transnacionales de origen norteamericano y canadiense y permitiría acceder el mercado de América del Norte con una gran gama de productos, tal como está aconteciendo en el Nafta. Por lo menos para el Brasil y quizás para la Argentina, se produciría en ciertos sectores, un efecto de intercambio comercial similar al que tiene lugar entre países desarrollados. Pero también elevaría la tasa de desnacionalización de la economía en los sectores modernos de la industria y de los servicios, acelerándose así la dependencia financiera y científico-tecnológica 94 95 que ya existe, y contribuiría a ampliar el problema del desempleo debido a la tecnificación de la producción. Para los sectores productivos más tradicionales y para los países más pequeños, la integración asimétrica que se está produciendo en el Mercosur, sería entonces trasladada a la escala continental. No en balde en la Reunión de Ministros de Cartagena, despertó tanto interés la situación de los países pequeños en la futura integración continental. A partir de lo que acontece con México, podríamos tener una idea de lo que sucedería con los otros países latinoamericanos. México, en el corto plazo, se convirtió en el país de mayores inversiones de Latinoamérica y seguirá siéndolo por largo tiempo; pero las inversiones se concentran actualmente en el sector de mano de obra intensiva, que contribuye a reducir el problema de desempleo mexicano y la emigración clandestina de mexicanos a los Estados Unidos, enorme preocupación para este país. Como contrapartida, México queda atado a un sistema de producción donde los sectores de mayor valor agregado y la innovación científico-tecnológica son monopolizados por las grandes empresas norteamericanas y se verá próximamente enfrentado a la competencia de aquel país en los sectores agropecuarios, perdiendo en ese caso fuentes de trabajo . Es probable que por diversas razones, que sólo se dan respecto a México - reducción de la invasión migratoria mexicana y sus gravísimos problemas sociales -, los Estados Unidos puedan verse compelidos a reducir las asimetrías que genere este sistema de división del trabajo y a adoptar otras medidas, como el respaldo financiero otorgado durante la crisis del peso mexicano (Joâo de Almeida y Aníbal Villanova). La formación de la zona de libre comercio continental, no generaría todas las ventajas que le pueda reportar a México el ingreso en el NAFTA, pues no despertaría en los Estados Unidos la misma necesidad de paliar los efectos negativos que produjera, entre otras razones, por la mayor lejanía de estos países, que excluye la posibilidad de un flujo masivo de emigración clandestina. Por ello, los costos serían mayores para los países latinoamericanos. Es preocupante la negativa de los Estados Unidos a renunciar en las negociaciones del ALCA, a la aplicación unilateral de la cláusula antidumping, de acuerdo con lo establecido en su propio código de comercio. De aplicarse el mismo, mientras ese país lograría un acceso garantizado por tratado y 95 96 por mayor poder de negociación a los mercados de los demás miembros en materia de inversiones y servicios y una amplia protección para su propiedad intelectual, así como reglas favorables en material laboral y ambiental, tendría amplia discrecionalidad para determinar cuando hay competencia desleal, disponiendo así de poderosas barreras no arancelarias, que podrían crear enormes asimetrías Dupas (1992), hace un estudio de lo que al Brasil le significaría su entrada en el NAFTA; según él no perjudicaría a los sectores alimentario, textil, de calzados y mobiliario pero los sectores metalmecánico, químico e informático estarían sometidos a un alto riesgo, consolidándose una indeseable especialización en sectores intensivos de mano de obra y un semidesarrollo, insuficiente para proporcionar un verdadero crecimiento. A pesar de esos riesgos y otros que se podrían enumerar, Brasil y Argentina, como Chile y otros países, están sumamente interesados en la formación de la zona de libre comercio americana. El gran desarrollo experimentado por Brasil en la fase que tuvo lugar entre los años cincuenta y los setenta está agotado, fundamentalmente por el cambio, como se vio, de las condiciones mundiales y su economía ha envejecido y no ha podido completar su objetivo de desarrollarse a través de sus exportaciones, que son relativamente modestas. Para crecer rápidamente necesita exportar al primer mundo producción del primer mundo y no está en condiciones de hacerlo si no hay una masiva inversión transnacional que permita la renovación de la producción industrial. Para que ésta se produzca, las empresas necesitan la apertura del mercado norteamericano, mediante la formación de un bloque comercial continental que les asegure un acceso preferencial al mismo y son las únicas que tienen la capacidad de “lobby” necesaria para hacerlo. No obstante , como hemos visto, existen también obstáculos materiales de entidad para un pronto desarrollo del ALCA, al punto de que hombres que están en la cúpula del poder económico como el ministro Cavallo, pronostican que avanzará muy lentamente. La otra opción que se maneja, que no es excluyente de la idea del ALCA, es la creación de empresas transnacionales de origen Mercosur, en principio con una fuerte inversión estatal y luego con suscripción de capitales privados, progresivamente de mayor peso dentro del capital accionario, a imitación, se dice, de lo acontecido en Corea y otros tigres asiáticos. (De Almeida Magalhaes, 1994). Esta opción, en teoría 96 97 muy atrayente, porque incentivaría el ahorro y la inversión nacionales, implicaría mayor desarrollo científico-tecnológico en el área y daría mayor autonomía económica al bloque, aparece como poco factible. En primer lugar, la empresa estatal, sometida en el pasado a la arbitraria intervención política y al clientelismo, está desprestigiada en el área y la tendencia es a desestatizar la existente, no a crear otras, aunque tuvieran un estatuto diferente a las actuales. En segundo lugar, el monopolio de las tecnologías de vanguardia por parte de las transnacionales ha llegado a su punto culminante, con una creciente protección jurídica internacional de las patentes y regalías, dentro del sistema de la Organización Mundial del Comercio, de modo que todo intento frontal de quebrarlo estaría expuesto a un gran fracaso, como sucedió con la ley de reserva de informática brasileña. Y en tercer lugar, sólo las transnacionales vinculadas a los grandes mercados mundiales tienen el poder suficiente de lograr una adecuada apertura para sus productos en esos mercados. Estas empresas no podrían funcionar al nivel deseado, sin algún tipo de entendimiento con las grandes empresas transnacionales extrarregionales. Por estas cruciales razones, es de temer que el Mercosur, estancado en su desarrollo institucional interno - no se ve como factible la formación de un mercado común con autoridades supranacionales- con modestas perspectivas de crecimiento y con una expansión regional al nivel de acuerdos de libre comercio, no aparezca actualmente como una solución decisiva para la problemática de la región y su inserción en el mundo. Es claro que, en la medida que el Mercosur acuerde reducciones arancelarias a terceros países, las preferencias comerciales acordadas entre sus socios irán perdiendo importancia relativa y los mismo sucederá con la Unión Aduanera y el proyectado mercado común. Estas realidades han suscitado dudas en algunos medios gubernamentales y empresariales y entre los especialistas sobre la conveniencia de seguir pactando zonas de libre comercio sin profundizar el Mercosur. Las estrategias de negociación propuestas por sus integrantes sobre los mecanismos para llegar al ALCA, arriba mencionadas, reflejan en parte esas inquietudes. Pero, al mismos tiempo, si paralelamente no se introducen reformas significativas en el sistema subregional que permitan mantener ciertas preferencias entre sus socios y dotarlo de 97 98 una cohesión interna y una unidad de acción significativas, dichas estrategias no podrán rendir los frutos deseados. La inercia, cuando no la oposición, que en ese sentido se ha demostrado por parte de los países más influyentes del sistema, hacen temer que más que una verdadera voluntad política de consolidar un sistema que en el corto plazo sólo dará beneficios modestos, aunque tangibles, exista el designio de utilizarlo como un elemento de transacción en las negociaciones del ALCA, que para ciertos sectores son más trascendentes. En el próximo capítulo estudiaremos las consecuencia de la crisis brasileña y de la más reciente de la Argentina, que vienen a dramatizar estos aspectos de carácter permanente, poniendo de relieve las carencias y contradicciones del sistema. _________________________________________________________________________ Bibliografia DUPAS, Gilberto. Integração competitiva e retomada do crescimento, riscos e oportunidades em Brasil: o desafio da abertura econômica. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1992. GINESTA, Jacques. La crisis del estado interventor en América Latina: sus consecuencias en el potencial nacional y la sociedad. Revista de la Asociación de Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Uruguay. Montevideo, n. 46, p. 1318, 1988. JAGUARIBE, Hélio. Mercosur, un destino para la región. Revista de la Asociación de Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Uruguay. Montevideo, p.38-46, 1990. MAGALHÃES, João Paulo de Almeida; VILLANOVA, Aníbal. Mercosul e desenvolvimento: a nova etapa. In: Projeto Mercosul: relatório geral. Rio de Janeiro: Instituto de Estudos Políticos e Sociais, 1995. v. 1, p.34-79. MAGALHÃES, João Paulo de Almeida. Integrações econômicas e desenvolvimento. Boletim de Integracao Latino-americana, Brasilia, n.13. p.24-35, abr./jun. 1994. STARINGER, Ofelia et al. El Mercosur en un mundo de bloques. In: El Mercosur en el nuevo orden mundial. Buenos Aires: Ed. Ciudad Argentina, 1996. p. 118-119. 98 99 CAPITULO 5 CRISIS DEL MERCOSUR COMO SISTEMA 5.1.- Introducción El Mercosur, que en su versión reducida es un sistema de integración meramente comercialista, conoció en ese terreno algunos éxitos, los cuales se reflejaron en la balanza comercial de sus miembros. Pero, como podía preverse, entró en crisis a principios del año 1999. Ya desde 1997, se venían sumando dificultades internas, debidas principalmente al acumulado déficit de la balanza comercial brasileña desde la adopción del Plano Real, en julio de 1994. Esto llevó a este país a acentuar su postura proteccionista, frente al comercio mundial en general, pero también intentando extenderla al comercio intramercosur, por vía de las restricciones no arancelarias. En esta posición fue acompañado ocasionalmente por la Argentina, como cuando su gobierno aplicó la llamada tasa estadística del 3% a todas las importaciones. Quien haya tenido una visión más amplia de las posibilidades del Mercosur como sistema de integración, habrá encontrado una serie de debilidades y fallas, que son susceptibles de llevarlo a crisis coyunturales recurrentes, como la actual crisis y aún a una parálisis de su funcionamiento y desarrollo o de inocuidad funcional. En ese sentido, podemos hablar de carencias o debilidades estructurales, institucionales y programáticas. En las próximas secciones nos propondremos hacer un análisis de cada uno de estos aspectos. 99 100 5.2.- Debilidades estructurales y fallas funcionales del sistema Mercosur de integración 5.2.1.- Factores internos de los estados miembros. “ Poner la casa en orden” Para iniciar un proceso de esta naturaleza, según ciertas opiniones, se requiere que cada Estado miembro tenga ciertas condiciones de gobernabilidad y algún control de los fenómenos fiscales, económicos, financieros y sociales. A esto llamaba Aldo Ferrer “poner la casa en orden”. Quizá el orden de los factores pueda ser discutible: poner la casa en orden para después integrarse, integrarse para luego poner la casa en orden o hacer ambas cosas a la vez. La hoy Unión Europea comenzó a andar en países que se recuperaban de la terrible desvastación de la Segunda Guerra Mundial, como consecuencia del proceso de cooperación iniciado por el plan Marshall. Se cumplió aquí por una vez la socorrida frase de que crisis significa oportunidad, ya que de no haber sido por esa catástrofe, no se habría generado la voluntad política de integrarse. Pero ello fue posible porque hubo por lo menos un mínimo de capacidad de acción política y de estabilidad económico financiera en cada uno de los países miembros y razonables garantías de un crecimiento económico y social sostenido. No se puede decir lo mismo de Argentina y de Brasil, ni antes ni después de las dictaduras militares, ni de del Uruguay, extraviado en un cambio no asimilado de modelos económicos, ni mucho menos del Paraguay, que recién está tratando de poner a punto sus estructuras fundacionales como estado moderno. Gran parte de los fracasos del Mercosur deben atribuirse a los desórdenes políticos, económicos y sociales de sus estados miembros, que determinaron el resquebrajamiento de la estructura del sistema, el cual no generó factores de equilibrio en la región. 100 101 5.2.2. Factores relativos al bloque. Debilidades estructurales El crecimiento del comercio pareció dar razón a quienes decían que las instituciones no son importantes, pero los hechos han desmentido esta posición. Mientras las cosas funcionan bien, las debilidades estructurales se pueden sortear, pero, cuando se producen crisis y las partes entran en conflicto, es necesario que alguna institución defina y vele por el interés común. Hoy, para poder sortear obstáculos, se debe recurrir permanentemente a las reuniones de presidentes porque no hay instancias intermedias importantes. De esta forma, no se arbitraron mecanismos para atenuar los efectos de una gran devaluación y ahora poco se puede hacer. Desde que se creó el Mercosur habrá una desacelaración muy importante del comercio y eso afecta a todos los países y a muchos sectores económicos y sociales en cada uno de ellos. Pero, por encima de las debilidades institucionales, existen debilidades macroestructurales, que agudizan enormemente la falta de instituciones adecuadas. El Mercosur carece del tamaño, de la autonomía de gestión, y del potencial científico-tecnológico, económico y comercial necesarios para constituir un megamercado o megabloque, como la Unión Europea, El Nafta o el conglomerado Japón-sudeste asiático, en un mundo de integraciones abiertas, en camino hacia una globalización, que tal vez no pueda culminar, pero que ya hoy condiciona de manera irreversible las relaciones económicas. No es lugar para hacer una exposición exhaustiva sobre este tema, que ya he tratado en otras oportunidades ( Ginesta 199899). Baste decir aquí, para nuestro propósito que, desde que nació, el Mercosur tuvo vocación de integración en sistemas más vastos, como el Área de Libre Comercio de América (ALCA) y la Unión Europea, sus principales socios comerciales, iniciando los contactos y negociaciones de que se da cuenta en el capítulo quinto. Esa vocación se tradujo, casi concomitantemente con su nacimiento, en el comienzo de una serie de exploraciones sobre la forma y condiciones en que se realizaría esa integración, teniendo como punto de referencia para el ALCA, la que está en marcha entre México y los Estados Unidos. Ese punto de vista trae implícita la convicción, por parte de sus creadores, de que el Mercosur, como tal, no podría satisfacer enteramente 101 102 las necesidades de desarrollo de sus miembros, principalmente las de Brasil y que era un eslabón de importancia más política que económica, para integrarse en el mercado mundial. Partiendo de esta premisa, quizá no hubo suficiente voluntad política para convertir al Mercosur en un verdadero mercado común. Quizá se refleje esa posición implícita, en la estructura que se dio al Mercosur en su nacimiento y en los importantes recortes que se hicieron sobre la marcha al proyecto original, calificado de utópico por muchos, lo que trajo aparejadas importantes carencias, que se sumaron a una estructura interna del bloque muy insuficiente. Un sistema constituido por un país dominante, con una capacidad de imponer su voluntad política a los demás, prácticamente incontrastable; por otro mediano, de mucho potencial pero subordinado al anterior por necesidades de mercado, y por dos países sumamente pequeños, sin ningún peso político y económico, no tiene las capacidades estructurales suficientes para funcionar correctamente y ello se refleja en la deficiente institucionalización que se dio el Tratado de Asunción y su zigzagueante evolución. El Mercosur nació como un acuerdo que creó instrumentos totalmente insuficientes para alcanzar los objetivos declarados en el preámbulo, tanto en el nivel económico, como el socioeconómico (en lo político, si hubo objetivos, estos son totalmente nebulosos). Pese a su pomposa denominación, fue en realidad implementado como una zona de libre comercio, primero, y luego como una unión aduanera. En ambos aspectos no se ha alcanzado todavía consenso para incorporar a ellas una serie de productos clave en el comercio intrazona en los plazos previstos en Ouro Preto. No se ha producido la integración automotriz, que sigue teniendo un régimen de transición especial ni la del azúcar, que continúa sin ser resuelta. Y sigue habiendo un régimen de excepciones a la tarifa externa común. Pero, además, es dudoso que lo que se ha concretado, pueda ser considerado como logros para algunos de sus Estados-miembros y para algunas de las regiones de sus estados miembros. Es cierto que cuantitativamente el comercio intrazona aumentó mucho, y que durante los años que siguieron a la firma del tratado, aumentó la inversión real en forma 102 103 significativa en la región. Es también exacto que el producto bruto de los países que lo integran creció a muy buen ritmo durante la vigencia del tratado hasta 1998; eso sí, medido en dólares corrientes y considerando la sobrevalorización de las monedas locales con respecto al dólar. Al margen de la discusión de si esos logros son puramente efecto de la existencia del Mercosur - por ejemplo Chile, que no lo integraba, creció a tasas aún más altas- se pueden hacer algunas comprobaciones no tan favorables. En primer término, como sucede siempre en los procesos de integración, la creación de comercio intrazona sustituye a la producción interna de todos o algunos de sus miembros. Productos que se fabricaban localmente, al amparo del alto proteccionismo, al ir desapareciendo éste pagaron tributo a la ineficiencia y a la insuficiencia productivas frente a las economías mayores, dejaron de fabricarse y se importaron de los otros países del bloque o de afuera de éste. Podemos tomar como ejemplo ilustrativo a lo que sucedió en el Uruguay. Este país no pudo afrontar un proceso de reconversión, frente a la competencia de sus poderosos vecinos, en buena parte de las ramas de su producción industrial, pese a que no llegó a concretarse totalmente la zona de libre comercio. El comercio uruguayo es fuertemente deficitario en su totalidad. Dentro del Mercosur lo es con la Argentina y ligeramente superavitario con el Brasil y el Paraguay hasta el año 1998. Lo mismo ocurre con buena parte de la producción industrial argentina. Siguiendo con el ejemplo uruguayo, la retracción del sector industrial, no enteramente debida al Mercosur, sino también a la apertura unilateral de su comercio, determinó un creciente proceso de primarización de la producción uruguaya, que está en contradicción con el propósito de intensificar la producción de bienes con mayor valor agregado para aumentar el empleo y el bienestar social, enfatizado en el preámbulo del tratado de Asunción. El Uruguay exporta al mundo “commodities” y productos primarios desde siempre, y su única oportunidad de exportar producción industrial más elaborada estaba en los acuerdos de Cauce y del PEC, efectuados con sus vecinos. La inversión para proyectos industriales que le permitiera perforar nichos 103 104 de mercado en la región no se produjo adecuadamente, por razones que explicitaremos. En segundo lugar, otro efecto, a la larga negativo para el Uruguay, es el aumento de la dependencia de su economía, respecto de las de la Argentina y del Brasil, principalmente con esta última. Más del 50% del comercio exterior uruguayo se realiza con el Mercosur, sin referirnos al turismo, que constituye una entrada importante de divisas y que es casi totalmente dependiente de la Argentina. En el caso paraguayo, más del 55% por ciento de su comercio se realiza con el Mercosur, con la desventaja de que es muy fuertemente deficitario. Reducción importante de su producción industrial y mayor dependencia del bloque para los países pequeños, por una parte. ¿Qué sucede con los países grandes? El Brasil y la Argentina, aparte de su carácter de global traders, - lo que no les impide igualmente ser principalmente exportadores de commodities- son mucho menos dependientes del Mercosur que el Uruguay y el Paraguay. Esto hace que en los años del Mercosur, estos países se fueron atando aún más a la coyuntura brasileña y a la argentina, perfilada por factores ajenos al sistema. Ahora bien, es necesario reconocer que ninguno de estos dos últimos países son socios seguros y confiables. Paradójicamente, el Uruguay, pese a su pequeñez y recursos limitados, ha tenido siempre un mejor comportamiento político y económico que sus dos poderosos vecinos. La crisis brasileña tomó a este país en una buena situación financiera en 1998: un incremento del producto del 4.5%, un déficit fiscal inferior al 1% del producto, una inflación decreciente situada en el 8.6% y reservas internacionales netas por valor de 2.400 millones de dólares, que garantizan casi el doble del circulante, así como una clasificación A para la inversión extranjera. Es cierto que tenía y tiene rasgos negativos, tales como un Estado ineficiente y caro, un saldo negativo de su comercio exterior de 1.039 millones de dólares, sobre un total de 6.577 millones de dólares, y un desempleo, que si bien venía en baja, estaba cercano al 10% y actualmente es más de un 14%. Pero el Uruguay había hecho bien sus deberes macroeconómicos, y pese a un significativo atraso cambiario, generado en el primer 104 105 quinquenio de la presente década, estaba capacitado para mantener el valor de su moneda en un régimen de flotación sucia. Sin embargo, debido a que el Mercosur acentuó las asimetrías estructurales en vez de intentar corregirlas, el Uruguay -como los otros socios- sufre directamente los efectos de conductas macroeconómicas temerarias, que sin ningún control posible por el grupo, practicó su gran vecino brasileño. A su vez, el zarpazo dado a la TEC por el ministro Cavallo y las barreras no arancelarias levantadas por la Argentina forzosamente repercutirán negativamente en su economía , si opta por seguir acatando los acuerdos del Mercosur. El bloque está afectado por un notorio desequilibrio estructural económico, que se ha puesto en evidencia, si no acentuado, a lo largo de estos años. El Brasil es con mucho la economía más importante de la región. A valores comparables de sus monedas con respecto al dólar, el PBI brasileño era en 1998 casi tres veces superior al argentino. Su sector industrial es ampliamente el más poderoso y siguen ampliándose las diferencias, por ser el país elegido para la gran inversión industrial internacional. Otros factores le otorgan un gran poder de negociación: el mayor aliciente del Mercosur es el mercado brasileño y ha quedado demostrado que su gobierno y las elites empresariales lo abren o lo cierran casi a voluntad pese a los compromisos contraídos. No sólo eso, sino que los intereses brasileños en el Mercosur son relativamente modestos en relación con total de su comercio mundial (alrededor de un 18%) y su principal asociación no es con sus socios del sistema sino con las grandes empresas transnacionales. Sus mejores expectativas no están en la profundización de su compromiso con aquéllos, sino en el desarrollo para afuera, teniendo como objetivo a los grandes bloques mundiales. El Presidente de la Unión Industrial Argentina ha dicho que el principal interés del Brasil en el Mercosur no es ni comercial ni económico, sino político: ser cabeza de un bloque de países para mejor insertarse en la economía y en las esferas de poder mundiales. Este no es un invento de un empresario enojado por las maniobras brasileñas, sino que concuerda con lo que surge de la historia del Mercosur. Se da claramente la contradicción de que este país, que es el que más puede influir en el destino de la región, es el que tiene menos interés en hacerlo. 105 106 A todo ello, debemos añadir que este gigantesco socio, es el más afectado por grandes desequilibrios internos que lo fuerzan a actuar despiadadamente en defensa de sus intereses vitales, bien o mal comprendidos. Esto gravita negativamente sobre su política de integración. El país que debería ser el motor del sistema, como Alemania en Europa, es paradójicamente el que utiliza su poder para sacar el mayor provecho del mismo, sin dar contrapartidas. En vez de acceder a crear instituciones sólidas que regulen con certeza y justicia las relaciones intramercosur, prefiere presionar a sus socios en negociaciones directas, ejerciendo su poder económico y su peso territorial y demográfico, como lo hizo en ocasión de los recientes enfrentamientos con Argentina. Si bien la decisión argentina de aprobar salvaguardias contra ciertos productos brasileños, contrariaba el tratado del Mercosur y debió ser levantada, la situación se originó en una quebrantamiento grave de los equilibrios macroeconómicos, adoptado unilateral e inconsultamente, que por su carácter general es mucho más grave que cualquier salvaguardia. Es cierto, igualmente, que sin salvaguardias no hay mecanismos anticrisis en el seno del Mercosur que permitan proteger a los socios de las consecuencias de medidas que alteran los flujos de comercio, originadas en uno de ellos. El Brasil, siguiendo un patrón ya clásico en las negociaciones, adoptó una posición de fuerza, desde la cual, logrado el propósito principal, flexibilizó algo sus puntos de vista, admitiendo estudiar mecanismos compensatorios, pero sólo para esos casos concretos. En la crisis de 1999-2000, tanto Brasil como Argentina llegaron al mayor grado de endurecimiento. El principio del año 2001 colma la medida con la resolución argentina de alterar unilateralmente sus aranceles, llevando a cero el de los bienes de capital y al 35% el de los bienes de consumo. Colma igualmente la medida en cuánto a conducción bilateral del sistema cuatripartito pues es obvio que la exorbitancia de la medida fue aceptada por Brasil, porque coloca sus productos elaborados en mucha mejor situación de competitividad que los de extrazona. ¿Pero Uruguay, qué y Paraguay qué? Librado a la casuística de los enfrentamientos, el Mercosur marcha de traspié en traspié. Antes dije “ falta la necesaria “affectio societatis” para poder aumentar el nivel de compromiso y, en consecuencia perfeccionar los mecanismos de la integración”. Ahora corresponde decir que falta un mínimo de “affectio societatis” 106 107 para poder seguir con el Mercosur. Otro aspecto que hace temer que, aún desde el punto de vista comercial el Mercosur esté llegando al límite de sus posibilidades, sin satisfacer las necesidades de desarrollo del sistema, ha sido estudiado ya por los especialistas de la integración. Éstos están contestes en que la articulación de economías de desigual porte y escaso o mediano desarrollo, no es instrumento suficiente para asegurar una evolución autosostenida de las mismas, debido a la carencia de masa crítica para desencadenar el proceso de desarrollo. Más temprano que tarde, se agotará la lista de bienes y productos a intercambiar y el sistema seguirá fundamentalmente dependiente del intercambio extrazona. En el caso, las posibilidades de desarrollo del Brasil más el Mercosur no difieren en mucho de las de este país por sí mismo. Para el Uruguay estas asimetrías tienen nefastas consecuencias. El tratado de Asunción consagra en un artículo segundo, que es un ejemplo de cinismo diplomático, la igualdad de derechos y obligaciones de sus Estados-miembros, lo que en buen romance significa que los socios más pequeños no podrán esperar ningún tipo de compensaciones por los perjuicios que les cause su adhesión al Mercosur. Sin embargo, esos perjuicios fueron y son de consideración. El perfeccionamiento de la zona de libre comercio, como vimos, causó una reconversión negativa de un sector industrial, que a pesar de todos los vicios que tenía, y que a la postre lo llevarían a su agotamiento, daba empleos de mayor calidad y permitía una diversificación y especialización de roles laborales y profesionales. La adhesión a la Unión Aduanera profundizó esa realidad, ya que no podrá importar bienes de capital ni equipamiento informático y de telecomunicaciones con arancel cero, sino al 14% y al 16%; se ve obligado a importar automóviles de extrazona con un arancel del 23% y pronto de un 35% y sus partes y accesorios con alícuotas que no le permitirán competir con Brasil y Argentina en un sector en el que el régimen de transición le permite cierta competitividad, hasta que se apruebe el régimen común automotriz. En contrapartida, sus productos agrícolas no gozan de la máxima protección y, principalmente, el Brasil no se priva de importar cuando le conviene, productos subsidiados de otras 107 108 procedencias. Nada de políticas comunes de desarrollo, con adjudicación de roles productivos equitativos para los países y regiones menos favorecidas, ni creación de fondos estructurales para aplicarlos a tales fines. Ni siquiera existe un presupuesto comunitario digno de tal nombre. En pocas palabras, tales imposiciones no aprovecharán al país sino que servirán para afianzar la producción brasileña dentro del bloque, y en todo caso, y residualmente, la argentina. 5.2.3. Disfuncionalidades del Mercosur El desarrollo del Mercosur ha mostrado, además de las debilidades estructurales, disfuncionalidades importantes en su funcionamiento. La intención de los actores parecería haberse apartado casi desde el principio del objetivo de establecer un mercado común, proclamado en el tratado fundacional, lo cual significa asumir políticas comunitarias y establecer un derecho comunitario. El Mercosur fue creado ante la inminencia de la culminación de las negociaciones del NAFTA y del comienzo de las conversaciones del ALCA, bajo la forma de la Iniciativa Bush para las Américas. Los gobiernos de la época no pudieron dejar de tener en cuenta esos datos cuando se propusieron acelerar el proceso de integración Argentina-Brasil y, casi enseguida, formar el Mercosur. A la luz de estos acontecimientos, ya se dijo varias veces, el Mercosur aparece más como una estrategia para insertarse en el mundo desarrollado, que como un objetivo de integrar un mercado común con la necesaria cohesión integradora. Esta posición es bastante clara en el caso del Brasil. Documentos y estudios brasileños de la época, enfatizan la necesidad de un esquema de desarrollo para afuera, o de integración abierta, en el cual el país aumente sustancialmente su producción de bienes con alto valor agregado, para ser colocados en los países del primer mundo, no fundamentalmente en Argentina, Uruguay y Paraguay, obteniendo así un alto retorno que posibilite el desarrollo interno económico y social. Afirman que esta inserción se haría más fácilmente si el Brasil forma su propio bloque de negociación. El preámbulo del tratado refleja este punto de vista. No es que estos mercados, sobre todo el argentino, sean despreciables. En condiciones de normalidad, completamente diferentes a las que imperan hoy, una 108 109 tarifa externa común medianamente proteccionista permite al Brasil colocar en el área una producción industrial poco competitiva, reforzando las posibilidades de transformación de ésta. En menor medida, la producción industrial argentina participa de esta bonanza, compitiendo en el mercado brasileño en el que, además de productos agrícolas y petróleo, puede colocar su industria alimenticia como lo fue de 1998. Sin embargo, si bien el Mercosur es muy importante para el sector agroindustrial argentino, no resuelve los problemas de crecimiento de este país, porque no le permite crecer en los demás sectores. Para el Uruguay las expectativas se resumirían en el eslogan de sustituir un mercado de 3,5 millones de habitantes por uno de 200 millones. Para el Paraguay serían bastante nebulosas, dado el alto nivel de su economía y comercio informales; quizá, entre otras, tratar de reducir su dependencia del Brasil, multilateralizando sus relaciones. De todos modos resulta bastante claro que, por lo menos para el Brasil, el Mercosur y también el ALCSA, que actualmente trata de concretar bilateralmente, no son objetivos principales. Sin exagerar demasiado las cosas, podría decirse que sus socios más importantes no son la Argentina, el Uruguay y el Paraguay, sino las compañías transnacionales, cuya inversión determinará las posibilidades de crecimiento de su economía, por lo menos en la óptica oficial. Éstas se han mostrado en todo tiempo favorables al proceso de integración, del cual son los principales actores sectoriales, pero en la medida que favorece sus intereses, ampliando y racionalizando los mercados. Esta racionalización, dicho sea de paso, ha tenido consecuencias negativas para los otros socios, entre los cuáles el Uruguay. Empresas transnacionales, como la General Motors, la Olivetti, la Philips y otras, que anteriormente tenían plantas de producción en el país, las cerraron y se convirtieron en distribuidoras de los productos de sus filiales brasileñas y argentinas. Mas, si prestamos atención a lo acontecido en el proceso de formación del NAFTA, los intereses de estas empresas no se agotan en la racionalización de un mercado intrarregional protegido, pero de limitadas perspectivas, sino de impulsar vastas zonas de libre comercio con el NAFTA y con la Unión Europea. En este aspecto creo que coinciden, por lo menos parcialmente, con la estrategia de desarrollo de los últimos gobiernos brasileños. De ahí la poca disposición de este país a cooperar y cumplir estrictamente las reglas de juego del 109 110 sistema y menos aún profundizar su compromiso con el mismo. En ese sentido, la política brasileña consistiría, por una parte, en adoptar medidas restrictivas generales, extendiéndolas a sus socios del Mercosur, aunque sean contrarias al fundamento del sistema, para luego suavizarlas, pero ganando siempre espacios en la negociación. Y, por otra parte, sólo hacer concesiones -sean éstas reales o simples promesas- cuando el deterioro del Mercosur puede poner en peligro su proyecto político a escala mundial. Con el peso decisivo que tiene ese país en el sistema, estas actitudes son contrarias al desarrollo del conjunto. Debe considerarse en este rubro, una falencia que es consecuencia inmediata de las fallas anteriormente consideradas. Los miembros del Mercosur, al no encontrar soluciones a sus problemas dentro del sistema, desarrollan una actitud ambigua con respecto al mismo. La Argentina, recelosa del poderío brasileño, buscó una relación privilegiada con los Estados Unidos durante el gobierno de Ménem , directa o indirectamente. Con De la Rúa esta tendencia esmenos ostensible, pero es muy fuerte en el plano financiero. En el Uruguay, donde hay una gran desilusión respecto de sus perspectivas en el Mercosur, se levantó la voz de un candidato presidencial, para decir que el país debería vincularse con el Nafta. Todos desearían la concreción de zonas de libre comercio con el NAFTA y con la Unión Europea, aunque las negociaciones sean difíciles y riesgosas. Otros actores, como los empresarios y movimientos sindicales también tienen actitudes, por lo menos ambiguas, con respecto al sistema de integración subregional, ya que lo defienden desde el punto de vista ideológico y lo atacan cuando reclaman más proteccionismo nacional. Finalmente, debe destacarse como una disfuncionalidad de enorme gravitación en un sistema que se quiere de cooperación y asistencia recíproca, su incapacidad para brindar a sus miembros internacional, ni siquiera protección anticíclica contra las crisis de comercio en las relaciones entre sus países miembros. Ello es consecuencia, sin ninguna duda de las demás debilidades y carencias que presenta el sistema de integración en su actual versión. Los años de desarrollo del Mercosur coincidieron con años de pujanza financiera y comercial en el mundo. Durante ese período creció a tasas inferiores o a lo 110 111 máximo iguales a las del comercio mundial respecto de los países extrarregionales, pero a tasas mayores entre los países miembros. Aparentemente este resultado se produjo por el efecto creación de comercio de un sistema de integración en formación y no tanto por desviación del comercio extrarregional. Pero, constituyendo éste el 80% del total del intercambio de los países miembros, registrando un déficit en la balanza comercial con el exterior de 19.000 millones de dólares y, por añadidura, compuesto principalmente de commodities, el sistema permanece muy vulnerable a los ciclos internacionales. La baja general de precios de las materias primas afectó en 1998 y 1999 el valor de las exportaciones a terceros países, pero también tuvo su efecto en los precios de esos mismos productos en el Mercosur. En el caso uruguayo, los precios del arroz y de los lácteos, por ejemplo, bajaron dramáticamente en el primer semestre de 1999, registrándose en las exportaciones totales, una caída del 27% y en las destinadas al Brasil un 40%, respecto de igual período del año anterior, por disminución del valor de las mismas en algunos rubros, con el agravante que el Brasil compró productos más baratos, subsidiados o no, a terceros países. Como las importaciones solamente cayeron un 13%, se agrandó el déficit de la balanza comercial y seguirá así hasta que se importe menos, por la recesión interna. Pero, además, la crisis asiática de 1997, de origen fundamentalmente financiero, alcanzó finalmente al Brasil, uno de los países más vulnerables a la expansión de la onda crítica, forzando una devaluación que invirtió los flujos de intercambio y causó importantes perjuicios a la Argentina y al Uruguay. Por esta doble vía, comercial y financiera, el sistema fue vulnerado por las crisis externas, a través del comportamiento deficiente del principal de sus miembros, sin que se notara ningún esfuerzo para producir respuestas anticíclicas, sino que, por el contrario la guerra comercial que se desató entre Brasil y Argentina acentuó el daño provocado. Tal vez no sea justa la comparación entre la forma en que el NAFTA amortiguó los efectos de la crisis mexicana en 1994 y como la Unión Europea pudo manejar la crisis monetaria de 1992 y superó casi indemne la última crisis global, pero sirven de ejemplo claro de cómo un sistema de integración debe generar mecanismo amortiguadores eficaces de las crisis provenientes del sistema internacional. 111 112 5.3.- Factores relativos al bloque:fallas y carencias institucionales Este aspecto es consecuencia de la hegemonía de hecho que tiene el Brasil sobre un proceso en el que no está suficientemente involucrado y que maneja desaprensivamente, atendiendo, casi exclusivamente, a sus intereses y necesidades nacionales. Estas circunstancias lo llevan a rehusar profundizar su nivel de compromiso con el sistema y a adoptar instituciones comunitarias que limiten su albedrío. El Mercosur no posee un sistema jurídico-institucional que asegure los derechos de los países, de los sectores empresariales y sindicales dentro de los países y de los inversores extranjeros y regionales. Se trata de un organización intergubernamental, que carece de toda base de supranacionalidad, al contrario de lo que sucedió en Europa, desde las épocas más tempranas de la integración. Por lo tanto, toda decisión se toma por consenso, lo que supone un veto del país a quien la misma no conviene y difíciles negociaciones políticas para adoptar las discutidas. Una vez adoptadas las resoluciones, éstas no son directamente aplicables en cada país, sino que requieren aprobación legislativa, proceso que a veces es largo y complicado. Los protocolos de Ouro Preto tardaron casi un año para ser aprobados por todos los Estados-miembros. Muchas de las resoluciones adoptadas por los órganos del Mercosur aún no están vigentes y tal vez algunas no lleguen a estarlo. Pero las resoluciones vigentes pueden ser objeto de interpretaciones diferentes y hasta antagónicas en cada país porque no existe un tribunal de justicia supranacional que, mediante sus sentencias, asegure una aplicación uniforme del derecho de la integración. Finalmente, los regímenes de solución de son lentos y pesados y poco efectivos, con un alto contenido de negociación política y no aseguran una adecuada protección a las partes más débiles. Esta inseguridad jurídica favorece a los grandes países en perjuicio de los pequeños, porque, entre otras cosas, la 112 113 inversión internacional rehuye instalarse en éstos últimos, pues, además de no tener garantías suficientes de acceso a los mercados de los primeros, tampoco las tiene de obtener justicia en sus reclamaciones contra éstos, por falta de un tribunal supranacional que falle imparcialmente, de acuerdo con las normas jurídicas vigentes. Si a ello se agrega que en algunos casos, en ausencia de un adecuado régimen común de inversiones, los grandes países pueden subsidiar a los inversores como es el caso de la empresa Ford en Bahía, la desventaja es muy grande. El productor local de los países pequeños y no tan pequeños, carece de lo que es esencial en un área de comercio negociado: tener cierta seguridad de acceso a los mercados de exportación que le permita planificar correctamente su producción. 5.4. Factores mixtos : deficiencias programáticas El representante del BID ante Argentina, José María Puppo ( Búsqueda,11.3.99), señala con justeza que el gran dinamismo que adquirieron desde la firma del Tratado de Asunción, el comercio intrazonal global, el comercio intraindustrial y en el desarrollo de proyectos de inversión conjuntos, decayó desde la cumbre de Ouro Preto porque para profundizar la integración se requirió armonización de políticas y eso faltó, así como un marco institucional más elaborado. Mientras la sobrevaloración del real aseguraba la colocación de productos de los países asociados en el mercado más grande de la región, parecía que el Mercosur tenía éxito en la promoción del comercio regional y el sistema salía fortalecido, a pesar de su inconsistencia institucional. La devaluación brasileña originó una crisis no sólo temporaria, sino permanente, porque demostró que no existe ninguna protección contra un cambio brusco y arbitrario de las políticas macroeconómicas de sus miembros y la consiguiente distorsión de los flujos de comercio. Lo cierto es que, llegando al término del llamado Programa 2000, si es que en la situación actual se logran culminar los s últimos tramos de la Zona de Libre Comercio y la Unión Aduanera, parecería que las reales posibilidades de seguir desarrollando el Mercosur llegarían a su agotamiento. La armonización de las 113 114 políticas macroeconómicas es un requisito “sine qua non” para poder seguir avanzando. Es el fracaso en estos aspectos fundamentales, dejados de lado desde diciembre de 1993, que precipitó la crisis de la devaluación brasileña y alteró de manera sustancial las corrientes de comercio intrarregional. Aún en plena crisis, los representantes de los gobiernos reunidos en Montevideo, no pudieron lograr ningún tipo de acuerdo, difiriendo el asunto al estudio de dos comisiones creadas al efecto en la reunión del Consejo del Mercado Común del 15 de junio de 1999: el Grupo de Coordinación de Políticas Macroeconómicas y el Grupo de Seguimiento de Coyuntura Económica y Comercial. Son comisiones técnicas, sin ninguna potestad política. Al margen de la utilidad que puedan tener a más largo plazo estas comisiones, se trata de una forma de enmascarar el fracaso en aunar las voluntades políticas y esperar, mientras tanto, que las relaciones entre los países tomen un curso más natural. Como estrategia sería aceptable si, en definitiva, las cúpulas se hubieran convencido de que hay que arbitrar nuevos mecanismos para relegitimar el Mercosur. Sin embargo, más allá de la falta de coordinación de las políticas macroeconómicas y la crisis comercial actual, hay causas más profundas que explicarían la parálisis del experimento de integración subregional tal como está encarado. Se trataría de lo que podríamos llamar su extemporaneidad, en un mundo que se dirige a consolidar las integraciones abiertas y a la liberalización del comercio. Esta posible falta de adecuación a las nuevas condiciones mundiales, no se hizo aparente a mediados la década de los ‘80s, que es cuando se gesta el proceso de integración bilateral entre Argentina y Brasil; pero internacionales producidos desde entonces, se manifiestan los acontecimientos con más claridad y plantean serias interrogantes sobre la validez de los mecanismos ya clásicos de la integración económica. La creación de una zona de libre comercio y una unión aduanera medianamente proteccionista, no tendría el mismo sentido que en los años ’50, en un mundo que se abre, si no a un comercio mundial totalmente libre, sí a la formación de mega-áreas de comercio negociado, congruente con la consolidación de las economías de escala y la existencia de las grandes corporaciones transnacionales que actúan en el ámbito planetario y hasta en rubros reservados 114 115 anteriormente a las pequeñas y medianas empresas, como por ejemplo en el rubro de la comercialización de alimentos al por menor. En aquellos años de altas tarifas arancelarias y proliferación de barreras no arancelarias, donde las obligaciones del GATT cubrían solamente algunas áreas del comercio de bienes, un área de preferencias arancelarias como fue de hecho la ALALC y luego la ALADI, tenía cierto significado. En la actualidad, cuando la OMC abarca la mayor parte de los bienes y servicios y es suscrita por una mayoría de países, sobre la base del libre comercio y la subsistencia de un proteccionismo selectivo - pero a veces muy significativo- como excepción a un promedio arancelario del 2.5.-3.5%, la propia idea de una zona de libre comercio de pequeño porte, pierde importancia como base de una integración económica operante. La liberación del comercio mundial no es aún una realidad total, como lo prueban, por ejemplo, el proteccionismo arancelario europeo y del Nafta, respecto de los productos agropecuarios, o el proteccionismo no arancelario japonés; ni tal vez llegue a serlo nunca, pero se ha avanzado lo suficiente en ese sentido, como para poner en duda las visiones más clásicas de la integración económica, como la cepalina de desarrollo endógeno, que primó en Latinoamérica en los años 60s. Los compromisos de liberalización del comercio de bienes y servicios asumidos en la Organización Mundial de Comercio se superponen a los acuerdos de integración en muchos aspectos, reduciendo las posibilidades proteccionistas de éstos, como sucede, para citar un caso, en el área de servicios. Si se concretara el ALCA, que supone la eliminación de las barreras comerciales de todo tipo y a la vez la zona de libre comercio con la UE, ¿qué significado real tendría la zona de libre comercio del Mercosur? Incluso ¿tales acuerdos no traerían aparejada una importante perforación de la Unión Aduanera del Mercosur, incompleta o completa al afectar en algunos casos decisivamente la tarifa externa común? ¿ Qué valor tendría, en esa hipótesis, una armonización a nivel Mercosur de las políticas macroeconómicas, cuando ésta pasara a integrar la mecánica de los tratados de libre comercio referidos? La idea hasta ahora no plasmada de un Mercado Común del Sur, ¿no se volvería obsoleta, sumergida en la marea de una libertad de circulación mucho más extensa y efectiva? Estas preguntas pueden tener diversas respuestas y en el capítulo precedente se han tratado de dar algunas, pero es seguro que todas coincidirán en que la parte operativa 115 116 del tratado del Mercosur quedaría en gran parte invalidada por los nuevos acuerdos. Como se anotó en la 51ª. reunión anual de la Sociedad Brasileña del Progreso de la Ciencia (SBPC) , en el mismo sentido, pero tal vez más conservadoramente, el Mercosur corre el riesgo de subsumirse en el ALCA , si no trasciende su condición de unión comercial. Se señaló allí también con justeza, que se perdió la oportunidad de avanzar en el Mercosur, entre 1995-97, cuando había cierta convergencia macroeconómica, aprovechando el “impasse” del ALCA. (Zero Hora, 14.7.99). Respecto de la unión aduanera y, paradójicamente, pues la unión aduanera fue hecha contemplando fundamentalmente los intereses brasileños, en el propio seno del gobierno brasileño se levantan voces discrepantes con la constituida en el Mercosur. Alegan que la misma, trae más costos que beneficios al país, porque éste, al tener una industria más desarrollada, necesita más protección que sus vecinos. Al estar comprometidos en una unión aduanera donde sus miembros tienen intereses divergentes, el país no puede maximizar sus necesidades de protección porque debe requerir el acuerdo de sus socios, cuyas posibilidades de competir reposan en la importación de insumos de extrazona con bajos aranceles. Esta contraposición de intereses se nota actualmente con claridad en el sector automovilístico. Por similares razones se dificultan las negociaciones conjuntas con otros bloques comerciales, por lo que el Brasil está dispuesto a seguir negociando individualmente para abrir nuevos mercados. (Folha de Sâo Paulo, 20.6.99). Ello, como vimos ya ocurrió con los países del CAN y con México. Lo mismo, pero con mayor fundamento aún, acontece con los demás países del Mercosur. Parecería, pues, que el Mercosur, en la forma en que está hoy encarado no permite, más allá de lo logrado, satisfacer las demandas y expectativas de las sociedades que representa. Las alternativas serían retroceder a una zona de libre comercio, destinada a insertarse en el sistema internacional de regionalismo abierto en curso, en la cual cada país pudiera desarrollar libremente su política exterior económica; o, modificar sus bases y la naturaleza de la voluntad política puesta al servicio de la obra común, para llegar a un sistema de cooperación y asistencia 116 117 recíproca -como lo propugnaba Hélio Jaguaribe, (1989)-, fundado sobre la solidaridad económica, política y social de sus integrantes Pero, ¿qué es lo que se pudiera haber hecho en el Mercosur, a efectos de reforzar el sistema , de modo que permitiera encarar con mejores posibilidades su inserción internacional, más allá de la zona de libre comercio y la unión aduanera ? Parecería que la respuesta está más allá del ámbito meramente comercial, que es el que, precisamente, quedará incluido en el ALCA y en el acuerdo de libre comercio Unión Europea-Mercosur. La validez del Mercosur quedaría rescatada si se encararan, a partir de una coordinación macroeconómica seria, un conjunto de medidas que aseguraran una cooperación más profunda y estrecha entre los socios del Mercosur. Ellas implican la conformación de un mercado común, más allá de lo comercial, como estuvo previsto en un principio y quedó en proyecto por falta de voluntad política. La libre circulación de los factores productivos, la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales, comprendido un sistema monetario adecuado, la creación de mecanismos económicos y financieros de solidaridad en caso de crisis y en la distribución de los beneficios. El diseño de políticas comunitarias en el terreno de la producción y la comercialización de los productos, en el desarrollo empresarial, en el desarrollo regional, en el de la estructura de los transportes y telecomunicaciones, en el campo científico-tecnológico, en la coordinación y defensa del comercio extrazona. En la creación de un sistema jurídico eficaz, que impida los incumplimientos, como las medidas restrictivas pararancelarias, Todo ello implica rediseñar las estrategias de evolución del Mercosur en torno a una serie de pautas que permitan, a la par que la inserción internacional que está en marcha y que a esta altura parece inevitable, lograr un desarrollo interno enmarcado en los objetivos primordiales de la integración latinoamericana. Conviene proponer algunas de esas pautas. En primer lugar, deberá construirse un nuevo modelo con lo más conveniente de lo antiguo y de lo nuevo. Si se acepta que el modelo de sustitución de importaciones 117 118 está superado y no es factible en el actual contexto internacional de apertura del comercio, debe impulsarse el modelo de desarrollo para afuera, con apertura del mercado regional a la inversión para la exportación de bienes de alto valor agregado. Pero ello no significa una apertura total e indiscriminada; el Mercosur y los Estados deberán proteger las industrias susceptibles de reconversión, a escala nacional y regional e incentivar las PYMES, el trabajo y el consumo interno. En el actual contexto, ni el estatismo con proteccionismo cerrado, ni la prescindencia total del Estado de su rol tutelar y la apertura indiscriminada son opciones válidas, sino que se trata de lograr un equilibrio pragmático entre ambas tendencias. En segundo lugar, deberá procurarse la formación y desarrollo de las transnacionales de origen Mercosur, incluso con ayuda estatal y del sistema, pero no estatizadas, que paulatinamente puedan insertarse con éxito en el gran mercado internacional. Aunque de difícil concreción, esta sería la forma más apta de reducir la dependencia exterior del bloque y de potenciar su capacidad productiva. En este momento, entre las 200 transnacionales más importantes, en nuestra área se encuentra sólo Petrobrás. En tercer lugar, de lograrse transar los intereses nacionales y sectoriales y mantenerse el arancel externo común, éste no deberá ser un impedimento para el mejor desarrollo de todos los miembros del sistema, privilegiando solamente los polos de desarrollo. Deberá brindar, además, una protección adecuada a las nuevas empresas que se formen, por plazos razonables, pero sin que ello signifique subsidiar indefinidamente la ineficiencia . En cuarto lugar, el Estado deberá reformarse, entre otras cosas reduciendo su tamaño y mejorando su eficiencia, así como seleccionando sus roles en lo económico y en lo social, pero conservando suficiente poder para brindar una tutela efectiva a los intereses que se constituyan en motores del desarrollo, con preferencia a los del Mercosur, y reforzando su carácter de eje de la solidaridad social . Deberá evitar, sin embargo, volver a convertirse en una carga demasiado pesada, moneda de pago para el clientelismo político, y sin beneficios claros para los sectores económicos eficientes y los ciudadanos en general. 118 119 En quinto lugar, el Mercosur, con participación de todos sus miembros, deberá conquistar para la región una adecuada independencia científico-tecnológica en algunas ramas de la producción innovadora especialmente competitivas, como lo fueron la electrónica para el Japón y la aeronáutica para Estados Unidos y Europa. Deberá evitarse, en esta área una división del trabajo discriminatoria entre sus miembros, reservando para unos la producción moderna de alto valor agregado y para otros la producción tradicional de bajo retorno, como está sucediendo actualmente. En sexto lugar, deberá dotarse al Mercosur de medios presupuestales importantes y crearse organismos de financiamiento para el desarrollo de la región, con una óptica eminentemente regional, que estén en condiciones de canalizar el ahorro interno y la inversión internacional hacia los sectores productivos. En este sentido, como se vio, la cumbre de Fortaleza creó un comité especial que se reunió en febrero de 1997, con el fin de transformar el Fondo Financiero de la Cuenca del Plata (FONPLATA) en una institución autónoma del Mercosur, que operaría con fondos extrazona. No se ha visto hasta ahora ningún resultado concreto digno de mención en este terreno , como en muchos otros de singular importancia. En séptimo lugar, se deberá dar junto a los Estados, un papel a las regiones en el proceso de integración, como ocurrió en el mercado común europeo, para reducir las asimetrías internas dentro de cada país y propiciar microintegraciones zonales con desarrollo propio en las regiones limítrofes. En la actualidad, estamos cada vez más lejos de ese objetivo. No sólo crecen las asimetrías entre las regiones sino también entre los países. Un reciente reportaje a figuras de las industria argentina, muestra que la misma tiende a desplazarse para el Brasil en ramas tan importantes como la metalúrgica, autopartes, zapatos y hasta alimenticias como la reciente venta de Canale a la estadounidense Nabisco por parte del grupo Macri, para invertir en Brasil. Incluso, algunas empresas brasileñas que habían invertido previamente en Argentina, se están retirando de ese mercado. (Clarín, 19.9.99) Finalmente, como se decía más arriba, es necesario despolitizar el sistema de solución de controversias, en espera de la creación de organismos supranacionales. Una Corte de Justicia del Mercosur, no sólo será indispensable en posteriores etapas , 119 120 sino que ya mismo es una imposición; lamentablemente, la visión política actual del Mercosur no hace posible su creación en lo inmediato. Como ya se dijo y se verá más adelante, priman en el Mercosur las decisiones unilaterales de los países poderosos, violatorias del espíritu del tratado, cuando no de su propia letra, como las devaluaciones inconsultas y las medidas restrictivas paralancelarias. Debe convenirse que un programa de esta naturaleza es difícil, costoso y largo y requiere una importante suma de voluntades políticas que hoy no están claramente representadas; pero, justamente en la adopción de medidas de renovación de esta naturaleza radica la diferencia entre “decretar” el nacimiento de un mercado común y construir un sistema de integración operativo, en consonancia con los principios enunciados en el preámbulo del tratado y que tenga sentido en un mundo de apertura comercial. 5.5.- Los aspectos coyunturales que desataron la crisis y su desarrollo Hemos tratado de examinar en las secciones anteriores las características del escenario en que se desarrolló la crisis actual del Mercosur, resaltando sus aspectos estructurales, funcionales y voluntaristas que, a nuestro juicio hicieron posible o incrementaron los efectos de la misma. Estudiaremos ahora los aspectos coyunturales que desataron la crisis y su desarrollo. Desde 1997, el Brasil viene soportando un déficit creciente en su balanza comercial con el Mercosur, excepto con Paraguay, y con el resto del mundo, como consecuencia de la adopción del Plano Real, que colocó a sus moneda en paridad con la de Argentina y en cierto modo con la de Uruguay, eliminando la competitividad favorable que tenía antes de la adopción de ese plan. Si examinamos su balanza comercial, vemos que el déficit en 1995 superó los 10.000 millones de dólares, bajando a 6.430 millones de dólares en 1998 y tan sólo a 1.200 en 1999 , debido a las medidas restrictivas adoptadas. El país no pudo soportar un déficit tan abultado en su balanza comercial, que se sumaba al altamente deficitario de la balanza de pagos y a un creciente déficit fiscal, que trepó desde un 4% en 1997 a un 7% en 1998 y continuó 120 121 subiendo. Para reducir el déficit fiscal, el gobierno adoptó una serie de medidas pararancelarias restrictivas del comercio en general y que afectaron la vigencia del acuerdo del Mercosur, como las restricciones al financiamiento externo para las exportaciones por más de un año, las que se sumaron a las ya existentes para los créditos a menos de un año, exceptuadas las pequeñas compras de hasta 10.000 dólares. Estas medidas, destinadas a encarecer las importaciones - ya que los importadores para pagar debían recurrir al crédito interno, que era más caro- fueron aplicadas a los socios del Mercosur, pero luego fueron flexibilizadas. En abril de 1997, el Brasil, adoptó la medida provisoria No. 1569, que hacía más severa la anterior, eliminando las importaciones con financiamientos externos menores a 180 días, lo que aplicó inconsultamente a sus socios del Mercosur. La protesta de éstos y una reunión entre los ministros de economía, Malan del Brasil y Roque Fernández, de Argentina, pareció culminar en una solución transitoria, que se iría a complementar en una reunión ministerial el 23 de abril siguiente en Asunción. En la práctica significa que para los países del Mercosur se da un plazo adicional de 30 días (mes de compra) para que el exportador brasileño pague aquellas exportaciones con valores entre diez y cuarenta mil dólares, que tengan menos de 180 días de crédito otorgado por el exportador. Esta medida se aplicó al Uruguay, luego que este país firmó el acuerdo de solución de controversias sobre pagos del comercio exterior de ALADI. Las exportaciones menores de diez mil dólares están exceptuadas para todo el mundo. Para las restantes importaciones, se mantenía la regla general que fija para las que tienen entre 180 a 360 días de crédito, la obligación de pagar 180 días antes de la fecha de vencimiento. Para operaciones con más de 360 días de crédito el importador pagaría en la fecha de vencimiento, pero la operación quedaría sujeta a la aprobación del Banco Central del Brasil. 121 122 En noviembre de 1998, se desencadenan una serie de prevenciones y disputas comerciales generalizadas. El Brasil volvió a adoptar medidas restrictivas del comercio, para productos oriundos del Mercosur, entre ellas de control sanitario y fitosanitario, restableciendo el mecanismo de licencias previas de importación y centralizándolas en Brasilia, lo que inmediatamente dificultó todo el sistema de concesión de licencias de importación. En la práctica se trata de una barrera no arancelaria porque con ello se procura atrasar, encarecer y desmotivar exportaciones para el Brasil, reduciéndose así por esa vía oblicua el déficit comercial brasileño. La Argentina protestó ante esas medidas que afectaron los embarques de lácteos, arroz, harina de trigo y mermeladas, fármacos y químicos, en una reunión convocada al efecto en Montevideo, obteniendo del Brasil una vaga promesa de poner en marcha un canal Mercosur entre Paso de los Libres y Uruguayana para acelerar los despachos. Ante esto, la cancillería argentina decidió, a instancias de la Cámara de Exportadores de la República Argentina, accionar el mecanismo de solución de controversias establecido en el Protocolo de Brasilia. Esta fue la tercera tentativa; de los dos casos anteriores, el primero, la discordia entre la empresa uruguaya Fanapel y el Estado argentino, en octubre de 1996, no llegó a laudarse y el segundo, iniciado por el Estado argentino contra el Estado uruguayo por la aplicación del Impuesto Específico Interno (IMESI) a los cigarrillos argentinos, está demorado en espera de soluciones gubernamentales. Igualmente, el Brasil decidió liberar la entrada de trigo norteamericano, luego de cinco años de prohibición, lo que fue muy mal acogido en la Argentina. El caso más reciente es el presentado por la empresa Motociclo S.A. contra el Estado argentino el 29 de abril del 2001. La Argentina, cediendo a presiones de los lobbies empresariales, aplicó a las bicicletas uruguayas el arancel externo común del 23%, sosteniendo que en su fabricación entraba una proporción mayor al 40% de insumos extrazona permitida para que fueran consideradas como productos de la zona y así gozar de la exención arancelaria. La empresa se agravia por esta medida – que considera injusta ya que sostiene que en la fabricación de sus productos entra no un 60%, sino un 75% de insumos nacionales- porque destina 2/3 de su producción a ese mercado y ella la ha obligado a enviar a 157 trabajadores al seguro de paro. 122 123 Al mismo tiempo, la Argentina amenazó con presentar una reclamación contra las exportaciones brasileñas de carne suina, sobre la base del subsidio que se otorga en ese país a las raciones animales y, de hecho, cerró las fronteras para aquel producto, pasando a importar cierta cantidad de los Estados Unidos, a cambio de la colocación de cítricos. Impuso además nuevas normas de seguridad para electrodomésticos, que afectarían a U$S 209 millones de exportaciones brasileñas de esos productos. El Grupo Mercado Común intentó contener la proliferación de estas restricciones no tarifarias mediante una resolución, la No. 75/98, que fija las pautas de negociación que los países seguirían al abordar la materia agrícola durante 1999, las que entre otras cosas incluye el mutuo reconocimiento de los respectivos sistemas de control sanitario y unificación de las medidas sanitarias. Los países se intercambiaron mutuas acusaciones de comprar fuera del Mercosur productos subsidiados y con ellos hacer competencia desleal a los originarios del sistema regional. Sin embargo, a diciembre de 1998, Brasil fue el país que aplicó más barreras proteccionistas no arancelarias, comprendidos autorizaciones previas y requerimientos técnicos, según un informe de la UNCTAD (Clarín, 30.7.99). Igualmente, debe hacerse mención a los beneficios impositivos que los Estados brasileños otorgan a la industria automotriz, para instalarse y los subsidios indirectos a la producción de azúcar. Todo ello, unido a la grave situación económica brasileña, determinó una coyuntura desfavorable para el desarrollo del sistema de integración y su estabilidad, que no ha cesado aún al escribir estas líneas. Es en estas condiciones que sobreviene el 13 de enero de 1999 la libre flotación y consiguiente devaluación del real, que ya se trató en el capítulo segundo. La misma no sólo tornó más baratos los productos brasileños, sino que introdujo la recesión en ese mercado, todo lo cual repercutió significativamente sobre las compras al exterior, 123 124 ya reducidas por las medidas pararancelarias tomadas por el gobierno. Debe enfatizarse que el efecto económico y psicológico de la devaluación del real supera en mucho las medidas anteriores, poniendo de manifiesto la necesidad de evitar estas modificaciones traumáticas de los términos de intercambio por medio de la coordinación de las políticas macroeconómicas para preservar los fundamentos mínimos del Mercosur, aún como zona de libre comercio. Efectivamente; la devaluación implicó al comienzo un aumento de competitividad brasileña frente a sus socios que no devaluaron, de alrededor de un 40%. Como vimos, tanto en Argentina como en Uruguay, las gremiales de los sectores productivos afectados por estas alteraciones se movilizaron ante sus respectivos gobiernos, planteando demandas de soluciones inmediatas. Pero mientras en el Uruguay, las demandas se centraron particularmente en lo interno, como disminución del gasto del Estado, reducción del precio de ciertos insumos y rebajas y exenciones impositivas, en la Argentina se reclamaron medidas proteccionistas restrictivas de las importaciones. Como consecuencia de la crisis se registró una caída muy importante en las exportaciones dentro del Mercosur. Las del Brasil a la Argentina desde enero a mayo de 1999, cayeron 27% en relación a los primeros cinco meses de 1998 y las de la Argentina al Brasil cayeron un 29.6% en el mismo período. (Correio Braziliense, 10.6.99). En realidad, debe convenirse que las ventajas que la devaluación proporcionó a las exportaciones brasileñas son puntuales para ciertos sectores, pero, en conjunto las mismas bajaron entre un 20 y un 30% hacia los países del Mercosur, asociados y vecinos, debido a la recesión que ha dominado los mercados latinoamericanos en general. Al cierre del año 1999, el comercio argentino-brasileño, el más importante de la región, arroja los siguientes resultados: el comercio total cayó un 25%, superando apenas los niveles de 1995, las exportaciones argentinas al Brasil disminuyeron un 30% y las de este país a la Argentina disminuyeron un 20%, perdiendo esta última el importante superávit comercial que tenía desde fines de 1994, que le permitió acumular un saldo favorable de 4.500 millones de dólares. 124 125 Ya nos referimos más arriba a la reunión Consejo Mercado Común del 15 de junio de 1999, en Asunción, coincidente con la reunión de presidentes, donde no hubo consenso para solucionar los problemas planteados y, en cambio, como ya vimos, se resolvió crear dos grupos técnicos para examinar los mismos, por las decisiones 6/99 y 7/99: el Grupo de Coordinación de Políticas Macroeconómicas y el Grupo de Seguimiento de Coyuntura, que deberían presentar al Consejo sendos informes. Al margen de lo que puedan hacer estos grupos en el futuro, en lo inmediato no sirvieron de mucho para paliar la crisis y la disputa económica, fundamentalmente entre Argentina y Brasil, con el Uruguay tratando de contemporizar, siguió con más fuerza. Este país no puede aceptar restricciones de acceso al comercio, como las realizadas por la Argentina, pero igualmente fue grandemente perjudicado por la devaluación brasileña; por tales razones, a la vez que expresó su desacuerdo con la política argentina, solicitó al Brasil el alivio de las restricciones pararancelarias anteriores a la devaluación, ya que las mismas perdían sentido. Las negociaciones siguieron el 5 de julio de 1999 en Montevideo, reuniéndose el Grupo Mercado Común y el Consejo Mercado Común, presentándose varias propuestas, pero Argentina y Brasil mantuvieron sus posiciones. Uruguay abogó por la defensa de la institucionalidad del Mercosur y la búsqueda de posiciones consensuadas y rechazó medidas que pudieran limitar el acceso al mercado. En este aspecto, el gobierno fue apoyado por la Unión de Exportadores del Uruguay. A mediados de julio de 1999, Argentina decidió adoptar medidas proteccionistas transitorias contra productos textiles de Brasil, China y Pakistán mediante el uso del sistema de cuotas y otras formas de restricción. Esta restricciones fueron adoptadas como salvaguardias bajo el acuerdo internacional ATV (Acuerdo sobre textiles y vestuario) en el seno de la OMC. No se adoptaron, en esa etapa, medidas contra los calzados brasileños, acusados de ser vendidos con dumping , pero el gobierno argentino autorizó a los fabricantes argentinos de calzados y cueros a negociar con sus pares brasileños reducciones voluntarias. En conversaciones llevadas a cabo entre ambas gremiales, los brasileños rechazaron toda autolimitación. 125 126 Igualmente, Argentina levantó barreras contra la importación de productos eléctricos, consistentes en ensayos técnicos de laboratorios argentinos, antes no exigidos. Estos intentos de limitación de entrada de productos brasileños, siguieron a acciones anteriores iniciadas en 1998 , como el proceso antidumping contra las exportaciones brasileñas de acero. Este país rechazó la aplicación de salvaguardias, cuotificaciones e imposición de sobretasas por alegación de dumping, por enterderlas contrarias a las normas del Mercosur. Sin embargo, a fines de julio de 1999, el gobierno argentino, presionado por las centrales empresariales y sindicales, siguió adelante con su intención de limitar la entrada de algunos productos del Mercosur, como calzados, acero, papel, celulosa y aves, adoptando la resolución 911, que legalizaba el uso de salvaguardias para esos productos considerados una amenaza a la industria nacional. Esta resolución se apoyaba en una resolución 70 de Aladi, que reglamentaba las salvaguardias para los países de la Asociación, pero era violatoria de un protocolo del Mercosur de 1996, que, basada en el Tratado de Asunción, que preveía salvaguardias sólo hasta el 31 de diciembre de 1994, estableció que los socios no estaban habilitados a aplicar salvaguardias por decisión de una de las partes. En respuesta, el 23 de julio el gobierno brasileño decidió suspender todas las reuniones técnicas y solicitó una reunión de emergencia del Grupo Mercado Común a llevarse a cabo la semana siguiente en Montevideo. La presión brasileña, que se concretó sobre todo en el mantenimiento de importantes rebajas impositivas a las montadoras de automóviles - en realidad fueron ciertos estados brasileños los que las otorgaron y no el gobierno federal- y en la suspensión de las conversaciones sobre el acuerdo automotor, acompañada por Uruguay, llevó al Presidente Menem y a su equipo, a hacer una visita relámpago a Brasilia, durante la cual aceptó suspender las medidas. La reacción de la Unión Industrial Argentina, protagonizada por su presidente Rial y otros dirigentes fue airada y a duras penas el ministro de Economía Roque Fernández frenó una carta de dicha gremial cuestionando la debilidad negociadora del 126 127 gobierno, en una reunión que tuvo lugar con los representantes de la industria para limar diferencias y planificar una estrategia para el encuentro del Grupo Mercado Común, que tuvo lugar el día 5 de agosto en Montevideo. En principio, se pensó pedir al Brasil la aceptación de un mecanismo para situaciones críticas, que evitara daños comerciales en caso de devaluaciones, y medidas puntuales en favor de los sectores argentinos más afectados por la crisis de la devaluación del real. Para el caso de un casi seguro rechazo del Brasil, solicitaron al gobierno la instrumentación de medidas pararancelarias. La reunión de Montevideo no dio resultados , pues el embajador brasileño José Botafogo González, expresó que no admitiría ningún tipo de restricciones voluntarias a sus exportaciones, complementando el ministro Lampreia, con la afirmación de que no se aceptarían medidas de protección ni explícitas ni disimuladas; sin embargo, estuvo de acuerdo en favorecer acuerdos privados entre sectores industriales. ( Clarín 4.8.99). El Consejo Mercado Común, a falta de consenso, se remitió a los informes del Grupo de Coordinación de Políticas Macroeconómicas y de Seguimiento de Coyuntura, que deberían expedirse dentro de los 30 días a partir de su primera reunión, quedando citados para el 18 de agosto. El clima se endureció por las manifestaciones de Roque Fernández al Diario Clarín, previendo nuevas devaluaciones en Brasil para fin de año. Por su parte el canciller Lampreia manifestó también que algunas de las industrias que quiere proteger la Argentina, como la metalúrgica, textil y zapatos no tenían destino y sólo existen porque Brasil aceptó que esos sectores fueran protegidos. ( Clarín 4.8.99). Subsecuentemente, la Argentina mantuvo la salvaguardia contra lo textiles basileños y el Brasil debió recurrir al régimen de solución de controversias de la OMC, procurando un laudo favorable. En el caso de los calzados, las resoluciones sobre licencias no automáticas, basadas en la defensa del consumidor y que implican esperas de hasta 120 días, no tienen apoyo normativo internacional y, como se dijo, los productores brasileños desestimaron los pedidos de autolimitación. Respecto del acero, la Argentina alegó que la producción de laminados brasileña estaba subsidiada con 127 128 márgenes de dumping de hasta un 23% (Zero Hora, 1.9.99). Sin embargo, del proceso de dumping que estaba preparando la Comisión Nacional del Comercio Exterior, se excluyó la importación de acero laminado producidas por las siderúrgicas brasileñas Usiminas y Cosipa, que representa el 60% de las exportaciones para Argentina. Esa exclusión fue interpretada como un gesto de apaciguamiento argentino en la guerra comercial. (Folha de Sâo Paulo, 23.9.99). Durante el mes de setiembre de 1999, los conflictos comerciales se fueron extendiendo a otros productos. Por la parte argentina, se decidió extender la certificación de calidad a las importaciones de papel de embalaje brasileño, y Brasil impuso nuevos requisitos para los análisis de laboratorio de las cargas de arroz argentino, que quedaron detenidas en la frontera de Uruguayana. Finalmente, el Brasil decidió asestar su más duro golpe a las importaciones argentinas, en represalia por las trabas a la importación de calzado brasileño impuestas por ese país. El 19 de setiembre, una decisión del gobierno impuso una autorización previa, con un plazo de 120 días para extenderla, a una extensa lista de exportaciones argentinas, que comprendía unos cuatrocientos productos, entre los cuáles petróleo, automóviles, textiles, indumentarias, pescado, harinas, lácteos, alimentos y productos químicos. En esta escalada, en la que se dejó de lado todos los acuerdos de comercio negociado existentes, imponiendo barreras tarifarias cada vez más arbitrarias, el Brasil amenazó tomar nuevas medidas que afectarían al trigo y a las carnes argentinas, hecho que hubiera sido de extrema gravedad. No obstante, el gobierno demoró las medidas anunciadas, en espera de acuerdos informales entre empresarios de los sectores con problemas de ambos países ( Zero Hora, 25.9.99), los que finalmente se produjeron en los sectores calzados y papeles. Tales acuerdos, realizados entre sectores productivos, pero tácitamente avalados por los dos gobiernos, prevén una cuotificación de la exportación a la Argentina de estos productos. (Folha de Sâo Paulo, 29.9.99). Si bien se llegó al año 2000 con un marcado descenso en el nivel de conflictos sectoriales, subsistieron todavía problemas en los sectores agrícola y textil. Los problemas reseñados no son los únicos que aquejan al Mercosur. En los 128 129 sectores automovilísticos y azucareros, que debían incorporarse al régimen de libre comercio en el año 2000, subsistieron todavía grandes desacuerdos, incentivados por la situación recesiva que vive el Mercosur, como ya vimos a comienzos del capítulo tercero. Sin embargo, respecto del régimen automovilístico, como vimos se acordó un régimen transitorio hasta el año 2006. Se planteó, también, un conflicto respecto de los productos lácteos exportados al Brasil por Uruguay . Este país es acusado, en medios brasileños, de triangular productos de países que hacen prácticas desleales de comercio como Australia, Nueva Zelandia y la propia Argentina. Respecto del arroz, como vimos, el Brasil interpuso barreras no arancelarias a las importaciones argentinas y uruguayas, afirmando encontrar en el mismo una bacteria no existente en el Brasil. El motivo real es que existen en ese país importantes excedentes, por lo que se desea reducir la entrada del arroz de los vecinos países. El 2 de marzo del 2000 se acordó un régimen de exportaciones a ese país, que supone una cuotificación de las mismas, con el fin de ordenar el mercado y no bajar los precios en el Brasil, así como defender los intereses de los productores, que supuso una baja de las exportaciones. En marzo y abril siguientes, las exportaciones uruguayas de ese producto descendieron a la mitad de las realizadas en iguales períodos del año anterior. Los productores del sector debieron conformarse con una reducción de precios muy significativa, que los obliga a vender sin ganancia para mantener el mercado, lo que les valió una descabellada sentencia de “dumping” por parte de un tribunal de Río Grande do Sul, que finalmente fue levantada por el Supremo Tribunal de Justicia brasileño, el 7 de junio del mismo año. Ya hicimos referencia al conflicto planteado entre la empresa uruguaya Motociclo S.A. con el Estado argentino, actualmente en trámite. Otros conflictos de carácter no comercial, contribuyeron a enrarecer el ambiente y a despertar sospechas mutuas entre los dos grandes del Mercosur. En plena crisis, la Argentina, que ya tiene el carácter de aliado militar extra-OTAN de los Estados Unidos, solicitó su ingreso a la OTAN, lo que fue desechado; pero esta 129 130 gestión desagradó al Brasil, quien no fue consultado antes de plantearse la candidatura. La cancillería brasileña, había difundido un comunicado de prensa alertando que con ese pedido se introducían elementos extraños dentro del contexto de seguridad regional sudamericano. Esta gestión, conjuntamente con muchas otras realizadas por el gobierno argentino anterior, podría interpretarse como una advertencia de que no estaba dispuesto a sufrir pasivamente el eventual desborde del mayor poderío brasileño. Igualmente, los diferendos entre Paraguay y Argentina y Uruguay, sobre el asilo político otorgado a refugiados paraguayos, aunque en menor medida, contribuyeron a distanciar a los miembros del Mercosur. Paraguay, además, amenazó con dejar el Mercosur si la Argentina persistiera con una iniciativa de crear una zona franca en Clorinda, frente a Asunción.(O Estado de Sâo Paulo,19.8.99). Realizadas las elecciones en Argentina y Uruguay, que no parecieron aportar grande cambios a la política de la región, tuvo lugar la 17ª. cúpula de presidentes del Mercosur, con los presidentes salientes de esos países y Chile. Esa reunión se caracterizó por el deseo de los participantes, especialmente del presidente brasileño, de echar aceite sobre las aguas revueltas del Mercosur, quien expresó que el año 2000 será un período de intensas negociaciones para profundizar el sistema de integración y augurando la realización de “una especie de pequeño Maastricht que podría llevar a la creación de una moneda única en el largo plazo” (Gazeta Mercantil, 9.12.99) . En el mes de enero del 2000 hubo una reunión en San Pablo entre los cancilleres de Brasil y Argentina, con el fin de examinar medidas concretas para evitar proteccionismos unilaterales. El transcurso del año 2000 puso de manifiesto la voluntad de los países miembros del Mercosur, de reducir el nivel de conflictos acumulados en su relación comercial. En lo referente al sector automotor, se llegó finalmente al acuerdo de Florianópolis del 14 de diciembre de 2000, entre Argentina, Brasil y Uruguay, quedando para estudiar la modalidad de incorporación del Paraguay al mismo. Este país, por no tener industria automotriz, requirió concesiones especiales para poder formarla en el futuro. 130 131 Se logró un pacto para que la Argentina retirara las salvaguardias en el sector textil, presentadas ante la OMC, que habían sido objetadas por el Brasil. Este pacto no convenció a los totalmente a los fabricantes argentinos del sector, quienes arguyeron que quedarán desprotegidos ante la invasión de productos brasileños. También hubo acuerdo entre lo sectores privados, sobre la exportación de arroz argentino y otros entendimientos. Este acuerdo se vio perjudicado por la sentencia referida más arriba de un tribunal de Río Grande do Sul, que prohibió la entrada de arroz uruguayo y argentino y que fue puesta en práctica por los aduaneros brasileños, pero finalmente el tema quedó superado. El Brasil, en la cumbre de Florianópolis reconoció que el origen del problema está en la menor competitividad del arroz brasileño frente al argentino y al uruguayo. Subsistieron problemas con los ajos, por ejemplo, ya que los argentinos se quejaron de las demoras brasileñas en el otorgamiento de las licencias de importación y en el sector calzados donde se ha seguido negociando. Respecto de los pollos, la Argentina, a principios de febrero, instituyó nuevas barreras fitosanitarias, válidas para cualquier país, no sólo para Brasil, el que además es acusado de dumping para este producto. Respecto de los controles zoo-fisanitarios, sin embargo, en Florianópolis se llegó a un acuerdo de principio para diseñar un sistema de control que no pueda ser utilizado, como en el pasado como barreras pararancelarias encubiertas. La leche en polvo fue objeto de nuevas controversias, ya que Brasil acusó de dumping al Europa y Nueva Zelandia, pero también a Argentina y Uruguay. Florianópolis trajo también en este tema un principio de solución, pues Brasil no acusaría de dumping a sus socios del Mercosur y a partir de febrero del 2001 se subiría el arancel del producto del actual 27% al 35%, para superar la competencia extrarregional. En este punto como en otros, se alentó a los productores de los diversos sectores para que se pusieran de acuerdo entre sí, sin intervención directa de los gobiernos, como sucedió en el sector siderúrgico, donde las acerías brasileñas acordaron un precio mínimo de ingreso a Argentina, para evitar una denuncia de dumping. Sigue sin solución el tema del azúcar. Botafogo Gonçalves, el máximo portavoz brasileño en materia de Mercosur, adelantó la idea de crear en Argentina un complejo 131 132 industrial azucarero, como existe en Brasil, lo que supuestamente le daría mayor competitividad al sector. El descenso de la conflictividad no disipó la preocupación argentina (y de los otros países del Mercosur). Algunos economistas predijeron nuevas devaluaciones (Fundación Capital), lo cual aumentaría más aún el margen de competitividad a favor del Brasil. Estos temores fueron refutados contundentemente en medios brasileños, donde se dijo que, por el contrario, existían serias posibilidades de una revaluación de su moneda. Para Osvaldo Rial, presidente de la Unión Industrial Argentina, esta estimación no era cierta, porque el Brasil acompañaría el aumento de la inflación con sucesivas devaluaciones, manteniendo así su ventaja cambiaria; señaló también que existía también un problema de subsidios, cuya solución no estaba a la vista. De hecho, el real sufrió una nueva devaluación en el último trimestre del año. Pero, además, los brasileños - incluido el propio ministro Lampreia - discuten la validez del cálculo de mayor competitividad a favor de su país, porque en todo caso vendría a corregirse la mayor competitividad argentina desde fines de 1994, cuando se adoptó el Plano Real, hasta 1999. Lo cierto es que si bien pudo argumentarse que los precios mayoristas han tendido a igualarse en la región, los costos siguieron siendo muy favorables al Brasil, situación que se agudizó en el primer trimestre del 2001, debido a la alta y continua desvalorización del real. Dentro de esta atmósfera de distensión, se encaró el reencauzamiento común de las relaciones del Mercosur dentro el ALCA, con la Unión Europea y con México y el futuro ingreso de Chile como socio pleno. En Florianópolis se procuró minimizar el efecto sobre el sistema de las negociaciones de Chile - país que sigue manteniendo un doble discurso evidente respecto del Mercosur- con los Estados Unidos, para la formación de una zona de libre comercio y se enfatizó la idea de ingresar al ALCA como bloque. Así estaban las cosas, cuando el ministro Cavallo decidió modificar unilateralmente la tarifa externa común, lo que si bien fue aceptado provisoriamente por sus socios, significa un golpe de extrema gravedad a la estabilidad del Mercosur. 132 133 5.6.- Conclusiones A raíz de los acontecimientos de 1999, una opinión generalizada entre el público y acogida sobre todo por los sectores económicos perjudicados por la crisis, pero bastante ligera, estimaba que el Mercosur estaba virtualmente muerto. Frente a estas voces catastrofistas, los medios de gobierno tendían a defender su supervivencia, como el canciller Lampreia, basado en la fuerte comunidad de intereses argentinobrasileños; claro está que la concepción de Lampreia se refería a los términos mínimos en que el Brasil ha planteado el sistema, es decir como un acuerdo comercial donde predominan los intereses de las partes por sobre los del conjunto. Una posición más cauta es estimar que el Mercosur no ha muerto y seguirá funcionando, pero que necesita una amplia reforma en cuánto a sus objetivos e instrumentos, sin la cual su futuro es incierto. De todos modos si esa reforma no se hiciera o no fuera viable, la organización tendería a subsistir por inercia, porque nadie asumiría el riesgo político de ponerle punto final, contrariando los intereses que se benefician con el mismo, aunque estos sean minoritarios, y los elementos ideológicos que están asociados a la unión de los países latinoamericanos.(Cf. Magariños, 2001: Pero, en ese caso, no debería caerse en la trampa nominalista de que el nombre hace a la cosa: realidades distintas y hasta opuestas pueden seguir designándose de la misma manera. En palabras de Gustavo Magariños (Magariños 2001): “El Mercosur no está muerto, porque las instituciones no mueren, pero cuando fracasan, quedan organismos que tienen una vida inerte, que no justifican claramente su razón de ser”. Y da los ejemplos del Sela y ALADI. En definitiva, no interesa que al Mercosur se le declare muerto o no, sino que sirva para promover los mejores intereses de sus miembros, actuando como actor internacional eficaz. 133 134 Como surge de lo expuesto anteriormente, el Mercosur ha ido perdiendo valor como una zona de libre comercio – el citado Magariños entiende que nunca pasó de un acuerdo de preferencias tarifarias como la ALADI- y más aún se discute desde diversos ámbitos nacionales su valor como una unión aduanera, en la medida en que es muy difícil articular a largo plazo las dispares expectativas de crecimiento de sus socios. El propio Ministro de Economía de la Argentina, Machinea, se declaró contrario a la Unión Aduanera – de hecho, su sucesor Cavallo arrasó con la TEC y la Unión Aduanera nunca pudo articularse, superando la doble imposición. La falta de mecanismos de alineación macroeconómica y de una batería de medidas anticrisis, han puesto en peligro su valor como una zona de comercio negociado, pues crea en sus socios una disposición a tomar medidas unilaterales retaliatorias o inconsultas que desarticulan el conjunto. Estas conductas antimercosur fundamentan la hipótesis de que algunos de sus miembros más prominentes lo valoraron, no tanto como un objetivo en sí, sino como un instrumento estratégico para concretar los acuerdos extrarregionales en mejores condiciones que aisladamente, o incluso prescindiendo de su existencia, si ello convenía, como en el caso de las negociaciones Brasil-CAN. En los primeros meses del año 2000 , se puso de moda el slogan del relanzamiento del Mercosur y se dieron algunos pasos concretos en esa dirección. En el sentido indicado, y en forma sorpresiva, si tenemos en cuenta las anteriores acciones del Brasil en el seno del Mercosur, el Presidente Cardoso afirmó - como vimos ya anteriormente - en la reunión de Presidentes del Mercosur en Montevideo, “que se dará especial atención a la discusión de la coordinación de políticas macroeconómicas, una especie de pequeño Maastritch que dará mayor previsibilidad al proceso de integración, pudiendo llevar a la definición de un moneda única al largo plazo.” A dicha declaración sucedió la reunión de cancilleres en San Pablo y la reunión del Grupo Mercado Común de Buenos Aires a principios de abril del 2000, donde se trataron los temas de convergencia macroeconómica . En declaraciones realizadas por el embajador brasileño Botafogo para radio “El Espectador”, el 4 de mayo del 2000, reitera la idea de la construcción, ya no del mercado común, sino hiperbólicamente del “mercado unificado” del Mercosur en un plazo breve, enfatizando que se deberá procurar en primer término la convergencia en materia fiscal, inflacionaria, deuda 134 135 externa y déficit, si bien reconoció que subsisten todavía regímenes especiales, barreras no arancelarias, perforaciones en el Arancel Externo Común y regímenes especiales de exportación. Planteó, además, una visión de lo que a la luz de lo que ocurre actualmente, puede catalogarse de mirífica, de un Mercosur donde todos exporten mucho más y mejor, de políticas comunes de infraestructura, de desarrollo tecnológico, promoción de la inversión y defensa del comercio frente a terceros. Pero, al mismo tiempo defendió el régimen de acuerdos previos entre Argentina y Brasil, como sucedió en el caso de los automotores, rechazó la existencia de un tribunal supranacional permanente con fallos obligatorios e inapelables, e hizo declaraciones incoherentes relativas a que el Uruguay en un mercado unificado no debe autocalificarse de país pequeño y referencias a las “valiosas” ventajas comparativas de este pequeño país. Este régimen de acuerdos bilaterales, que se va imponiendo en las relaciones internas del grupo despertó las protestas del presidente Batlle, que ha afirmado que “somos un bloque de cuatro y no de dos más dos.” ( O Globo, junio 2000). En realidad, el análisis realista de las condiciones objetivas del Mercosur que se ha intentado más arriba, lleva a pensar que estamos frente a un bloque de dos más uno, más uno – ya que la situación, posibilidades y necesidades del Uruguay son difícilmente asimilables a las del Paraguay. Sin embargo, las flagrantes declaraciones y acuerdos reseñados, que sucedieron a transgresiones del sistema del Mercosur y no menos ásperos enfrentamientos, recurriendo a todos los medios de lucha comercial, parecieron mostrar que el Brasil ha visto que fue muy lejos en su política hegemónica y proteccionista frente a sus socios del Mercosur, hasta el punto de afectar gravemente la credibilidad del sistema, en vísperas de negociaciones para configurar el Área de Libre Comercio Americano - que ahora cobran nueva vida con la elección de Bush para la presidencia de los Estados Unidos- y el área de Libre Comercio con la Unión Europea - hoy mucho más lejana- que son sus objetivos clave. Tendrían como finalidad principal, una vez lograda la meta de reducir su gran déficit comercial, echar aceite sobre el agua demasiado revuelta, presentando una cara diferente para el futuro. Pero debe enfatizarse una vez más, que los resultados concretos desmienten esas demostraciones de buena voluntad, que por otra parte, ocultan no pocas falacias, ya 135 136 que el Brasil continúa beneficiándose frente a sus socios, tanto con los efectos de la devaluación, como por las múltiples medidas restrictivas de importaciones y subsidios al sector automotor y otros. Es cierto, como lo expresa Paulo Roberto de Almeida ( de Almeida, mayo 2000), que “nada en las obligaciones asumidas obliga al Brasil a ser un país eternamente deficitario en beneficio de Argentina y de los otros dos socios”; pero también es cierto que el superávit no puede ser inducido, ya sea dentro de la OMC como del tratado, recurriendo a malas prácticas monetarias y comerciales, quebrantando el sistema de integración. La cumbre de Florianópolis, si bien no dio soluciones a la caída del comercio intrarregional, tuvo el mérito de poner en práctica con medidas concretas, los mecanismos de alineación macroeconómica en materia de inflación, devaluación, déficit fiscal y endeudamiento anunciados, luego de un proceso reseñado en el capítulo 3, y de mostrar la voluntad de seguir eliminando conflictos internos del sistema, perfeccionar los mecanismos de solución de controversias y de defensa comercial común. Como vimos, los acontecimientos del primer trimestre del 2001 disiparon esa voluntad de reordenamiento. El golpe dado por Argentina a la TEC, debería llevar necesariamente al Uruguay a por lo menos desgravar la importación de sus bienes de capital, en vez de cobrar hoy un arancel del 8% y llegar al 14% en el 2006. Ya vimos en el capítulo dos que, por otra parte, aunque con un perfil bajo, este país se empeñó en llevar adelante intentos de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos, aunque manteniendo en el discurso su posición de negociar en el ALCA dentro del Mercosur. (Ginesta, 2000) Sería muy negativo que el Mercosur se estancara en las metas, parcialmente logradas, del programa 2000 y su progreso fuera en algunos casos inferior, incluso, a las metas que proponen otros proyectos de integración en gestación, porque podría quedar subsumido en el ALCA (Cfe.Samuel Pinheiro Guimarâes, 1999) y en el acuerdo Mercosur-UE y, más aún en la ola de liberalización multilateral del comercio a nivel mundial (de Almeida, mayo 2000), sin aportar ningún elemento diferencial en beneficio de sus socios. Señales como las últimas decisiones unilaterales de la Argentina apuntan a algo peor que a un estancamiento: a una fatal involución. Los pasos dados en Florianópolis fueron, sin duda, tímidos pero positivos. Sin embargo, 136 137 las grandes asimetrías y la divergencia de intereses existentes, no sólo entre los cuatro socios del Mercosur, sino ahora también con los dos países asociados, llaman a evaluar estos pasos con mucha cautela y sano escepticismo. Para superar las evidencias aportadas por el análisis realista del sistema que hemos tratado de efectuar, hace falta una gran dosis de idealismo político, que entraña sacrificios en aras de la obtención de objetivos superiores en el más largo plazo. La única forma de que el Mercosur tenga una identidad propia y algún significado en un mundo que avanza hacia la libertad de comercio, es reforzando su articulación, mediante la adopción de compromisos firmes de estabilidad macroeconómica; un régimen institucional que limite la discrecionalidad y dé a todos seguridad jurídica, tanto a los estados miembros como a los sectores involucrados, internos y externos; y, la adopción de políticas comunes más altruistas, que refuercen la solidaridad del conjunto sobre la base de una distribución equitativa de los beneficios del sistema, a nivel de países, regiones y personas. Finalmente, deberá requerirse en esta etapa, el reforzamiento de la cooperación en política interna y exterior, que le permita actuar concertadamente como un grupo coherente con intereses comunes en las negociaciones internacionales. Si no es así, cada socio tratará de negociar aisladamente según sus intereses, aunque sea en peores condiciones que negociando en conjunto, si los beneficios de la negociación colectiva van a aprovechar a unos sí y a otros poco o nada. _________________________________________________________________________ Bibliografia ALMEIDA, Paulo Roberto de. Mercosur’s future in the context of multilateral and regional trade liberalization. In: DOLLARS, DEMOCRACY AND TRADE: EXTERNAL INFLUENCE ON ECONOMIC INTEGRATION IN THE AMERICAS (2000 : Los Angeles) Trabalho apresentado. Los Angeles: [s.n.], 2000. GINESTA, Jacques. Estado de situación y relacionamiento externo del Mercosur desde la perspectiva uruguaya. In: LAREDO, Iris Mabel. Estado, Mercado y Sociedad en el Mercosur: pautas para su viabilización. Rosario, Ar: Universidad Nacional de Rosario, 2000. v. 7, p. 123-139. GINESTA, Jacques. Helio Jaguaribe y la Integración Latinoamericana. In: ESTUDOS em Homenagem a Hélio Jaguaribe., São Paulo: Paz e Terra, 2000. 137 138 GINESTA, Jacques. El Mercosur y su contexto regional e internacional. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 1999. JAGUARIBE, Hélio. Prólogo al proyecto Alvorada. Rio de Janeiro: IEPES, 1989. MAGARIÑOS,Gustavo. Entrevista concedida a Radio El Espectador, 3 abr. de 2001. GUIMARÃES, Samuel Pinheiro. A Alca e o fim do Mercosul. In:__. Quinhentos anos de periferia. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 1999. NOTA FINAL El presente trabajo llega en la mayor parte de sus aspectos hasta mediados y finales del año 2001 y unos pocos casos incorpora datos de principios del año 2001. No están incorporados y evaluados los dramáticos acontecimientos que llevaron al derrumbe de la Argentina y a las muy serias dificultades por las que atraviesan el Uruguay y el Paraguay, sin hablar del período de importantes turbulencias políticas y económicas en el que entra el Brasil, ni de la recesión norteamericana que amenaza con ser duradera. Todos estos acontecimientos, sin embargo, inciden duramente sobre la construcción del Mercosur y en muchos casos tornan sus decisiones en letra muerta, pasando su funcionamiento e incidencia sobre los países a un plano muy menor. 138
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