Módulo 2 - SWITCH Training Desk

Transcrição

Kit de treinamento SWITCH
GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS
NA CIDADE DO FUTURO
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
Envolvendo todos os agentes
Ficha Técnica
Título Original:
SWITCH Training Kit - Integrated Urban Water Management in the City of the Future
Module 2 – STAKEHOLDERS: Involving all the players
Editor:
ICLEI European Secreteriat GmbH (Gino Van Begin – Diretor)
Autor Principal:
Barbara Anton (ICLEI - Secretariado Europeu)
Baseado principalmente
nos trabalhos dos
seguintes parceiros do
consórcio SWITCH:
John Butterworth, Carmen da Silva, Joep Verhagen, Charles Batchelor, Patrick Moriarty, Peter Bury, Stef Smits, Jaap Pels, Ton Schouten,
Deirdre Casella, Catarina Fonseca, Ewen Le Borgne (IRC Centro Internacional da Água e Saneamento), Alistair Sutherland, Adrienne Martin,
Mike Morris, Valerie Nelson (Instituto de Recursos Naturais, Universidade de Greenwich), Colin Green (Universidade de Middlesex), Bertha
Darteh (KNUST - Kwame Nkrumah Universidade de Ciência e Tecnologia), Mónica Sanz (UNESCO-IHE; também apoiado pela UNAL-IDEA,
Universidade Nacional da Colombia, Instituto de Estudos Ambientais)
Organizadores:
Barbara Anton, Anne-Claire Loftus, Ralph Philip (ICLEI - Secretariado Europeu)
Design:
Rebekka Dold Grafik Design & Visuelle Kommunikation, Freiburg, Alemanha www.rebekkadold.de
Imagem da capa e itens gráficos por Loet van Moll – Illustraties, Aalten, Países Baixos www.loetvanmoll.nl
Layout:
Stephan Köhler (ICLEI - Secretariado Europeu)
Copyright:
© Secretariado Europeu do ICLEI GmbH, Friburgo, Alemanha 2011
O conteúdo deste kit de treinamento está sob licença da Creative Commons especificada como AttributionNoncommercial-Share Alike 3.0. Essa licença permite que outros ajustem e desenvolvam os materiais do Kit de
Treinamento para fins não comerciais, desde que seja dado crédito ao Secretariado Europeu do ICLEI e licenciadas as
novas criações sob os mesmos termos. http://creativecommons.org/ licenses/by-nc-sa/3.0 /
O texto legal completo sobre os termos de uso desta licença pode ser encontrado em http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/legalcode
Agradecimentos:
Este Kit de treinamento foi produzido no âmbito do projeto Europeu de pesquisa SWITCH (2006 a 2011) www.switchurbanwater.eu
O SWITCH foi co-financiado pela Comissão Européia sob o “6th Framework Programme” contribui para a temática prioritária “Global
Change and Ecosystems” [1.1.6.3] – Contract no. 018530-2
Aviso:
Essa publicação reflete somente as opiniões dos autores. A Comissão Européia não se responsabiliza pelo uso das informações contidas
nessa publicação
Edição brasileira:
Kit de Treinamento SWITCH: Gestão Integrada das Águas na Cidade do Futuro
Módulo 2 – GRUPOS DE INTERESSE: Envolvendo todos os agentes
Editor:
ICLEI Brasil
Coordenação editorial:
Florence Karine Laloë
Este material foi
traduzido para o
português e adaptado ao
contexto do Brasil por:
Coordenação técnica - Prof. Nilo de Oliveira Nascimento (Universidade Federal de Minas Gerais)
Revisão e Adaptação - Marcus Suassuana
Tradução - Luiza Dulci, Davi Alencar, Davi Baptista, Luiz Otávio Silveira Avelar e Maurício Moukachar Baptista.
Editoração Eletrônica:
Mary Paz Guillén e Isadora Marzano
Organização e Revisão:
Florence Karine Laloë e Sophia Picarelli
Kit de Treinamento SWITCH: Gestão Integrada das Águas na Cidade do Futuro
Módulo 2 – Grupos de interesse: Envolvendo todos os agentes
Coordenação técnica: Nilo de Oliveira Nascimento. Coordenação editorial: Florence Karine Laloë. 1. ed. São Paulo, 2011
ISBN 978-85-99093-12-2 (PDF) | ISBN 978-85-99093-17-7 (CD-ROM)
Kit de Treinamento SWITCH
GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS
NA CIDADE DO FUTURO
Módul0 2
GRUPOS DE INTERESSE
4
GESTÃO INTEGR ADA DAS ÁGUAS URBANAS
NA CIDADE DO FUTURO
Gestão Integrada das Águas Urbanas na cidade do futuro
O Kit de Treinamento SWITCH é uma serie de módulos sobre Gestão Integrada das Águas Urbanas (GIAU) desenvolvido no
âmbito do Projeto ‘SWITCH - Gestão da Água na Cidade do Futuro’. O Kit foi desenvolvido primeiramente para atividades de
treinamento visando principalmente aos seguintes grupos:
• Tomadores de decisão no âmbito dos governos locais;
• Funcionários de altos escalões de órgãos dos governos locais, que:
•sejam diretamente responsáveis pela gestão da água;
•sejam eles próprios grandes usuários de água, tais como os responsáveis por parques e locais de recreação;
•representem grandes impactos sobre os recursos hídricos, tais como o planejamento do uso do solo;
•tenham interesse no uso da água em geral, tais como departamentos do meio ambiente.
• Gestores de recursos hídricos e profissionais dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de
águas pluviais.
Todos os módulos estão intimamente ligados entre si e estas ligações são claramente indicadas nos textos. Além disso, as
informações contidas nos módulos são complementadas por uma biblioteca on-line, estudos de caso e links para outras
fontes, todos eles destacados no texto, quando for o caso. Os seguintes símbolos são usados para indicar quando informações
adicionais estiverem disponíveis:
Refere-se a outro modulo do Kit de Treinamento SWITCH onde mais informações são encontradas
Refere-se a recursos adicionais do projeto SWITCH disponíveis no site “SWITCH Training Desk”
Refere-se a um estudo de caso disponível no site “SWITCH Training Desk”
Refere-se a um link para outras fontes
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
Kit de Treinamento SWITCH: Todos os módulos
A abordagem geral do projeto SWITCH à GIAU (Gestão Integrada das Águas Urbanas)
Módulo 1
Módulo 2
PL ANEJAMENTO ESTRATÉGICO
Preparando-se para o futuro
GRUPOS DE INTERESSE
Contém uma introdução aos principais desafios
da gestão de águas em áreas urbanas, no
presente e no futuro, e informações passo-apasso sobre o desenvolvimento e a implantação
de um processo de planejamento estratégico.
Contém um resumo sobre diferentes abordagens
ao envolvimento de múltiplos agentes – incluindo
“Alianças de Aprendizagem” – e meios pelos
quais tal engajamento pode ser efetivamente
alcançado para os propósitos da GIAU.
Soluções sustentáveis
Módulo 3
Módulo 4
Módulo 5
ABASTECIMENTO DE ÁGUA
MANEJO DE ÁGUAS PLUVIAIS
ESGOTAMENTO SANITÁRIO
Explorando opções
Explorando opções
Explorando opções
Descreve como o abastecimento de água nas cidades / manejo de águas pluviais / gerenciamento de efluentes
líquidos pode se beneficiar de uma maior integração, incluindo exemplos de soluções inovadoras pesquisadas
no âmbito do projeto SWITCH e a possível contribuição dessas pesquisas para uma cidade mais sustentável.
Auxílio à decisão
Módulo 6
AUXÍLIO À DECISÃO
Escolhendo um caminho sustentável
Introduz o conceito de Sistemas de Auxílio à Decisão para a gestão de águas urbanas incluindo
detalhes da ferramenta ‘Águas Urbanas’, desenvolvida no âmbito do projeto SWITCH.
5
6
NA CIDADE DO FUTURO
Módulo 2: Conteúdo




Introdução ........................................................................................................... 7
Metas de aprendizagem ..................................................................................... 8
A necessidade de uma efetiva participação dos grupos de interesse .......... 9
3.1 A abordagem convencional para a participação dos grupos de interesse ........ 9
3.2Os problemas enfrentados no envolvimento de
grupos de interesse convencionais .............................................................. 10
3.3 Uma abordagem mais efetiva para a participação dos grupos de interesse ........... 12
Grupos de interesse na gestão da água urbana ............................................. 13
4.1 A gama de grupos de interesse na cidade .................................................. 13
4.2 O papel dos ‘campeões’ ............................................................................... 15
 A direção geral: participação dos grupos de interesse e sustentabilidade .............. 16
5.1 A boa governança .......................................................................................... 17

Colocando grupos de interesse em ação ........................................................ 21
6.1 Diferentes níveis de participação ................................................................. 21
6.2 Abordagens Informais e Formais ................................................................. 24
6.3 Alianças de aprendizagem para a pesquisa ativa e ampliação da inovação ........... 25
6.4 ASIS - Uma Abordagem Sistemática para a Inclusão Social ........................... 27

Envolvendo os grupos de interesse no planejamento estratégico para GIAU ........ 28
7.1 Compilando informações sobre os grupos de interesse .............................. 29
7.1.1 Como realizar uma análise dos grupos de interesse ......................... 29
7.1.2 Um olhar de bastidores na tomada de decisão: o mapeamento institucional . 32
7.2 Estabelecer um processo de envolvimento dos grupos de interesse ........ 33
7.2.1 Requisitos financeiros ........................................................................... 35
7.2.2 Definindo um ponto focal de coordenação .............................................. 36
7.2.3 Envolvendo Grupos de Interesse .............................................................. 38
7.2.4 Inclusão social: permitir o envolvimento dos grupos desfavorecidos ............ 39
7.3 Trabalhar com os grupos de interesse de forma eficaz ............................... 41
7.3.1 Facilitar a rede de grupos de interesse ................................................ 42
7.3.2 A moderação das reuniões dos grupos de interesse ......................... 44
7.3.3 Construção de consenso ...................................................................... 46
7.3.4 Mediação de Conflitos .......................................................................... 47
7.4 Avaliando o processo participativo dos grupos de interesse .......................... 49
7.4.1 Documentação de processos .............................................................. 50
7.4.2 Acompanhamento ............................................................................... 51
7.4.3 Avaliação ............................................................................................... 52


Fechamento ......................................................................................................... 53
Referência ............................................................................................................ 54
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
Imagem: Barbara Anton
 Introdução
O Módulo 2 do Kit de Treinamento SWITCH foi desenvolvido para aqueles que querem
iniciar um processo sistemático para o desenvolvimento de uma estratégia relativa às águas
e um plano de ação a fim de obter o seu sistema de gestão de águas pronto para atender às
necessidades atuais e desafios esperados no futuro. As tarefas são complexas e múltiplas - o
que torna óbvio que elas não podem ser eficazmente realizadas por uma única instituição.
Mas quem colaborar? E como?
O envolvimento de grupos de interesse não deve ser confundido com alguns poucos workshops
públicos ou uma campanha única e isolada para aumentar a consciencia. Pelo contrário, é um
processo sistemático e abrangente da partilha da responsabilidade de uma melhor gestão
de água urbana em um processo de planejamento estratégico que pode ser encontrada em
detalhes no Módulo 1. Todos os grupos de interesse têm um papel a desempenhar – de
acordo com seus direitos, dados ou atribuídos, e suas obrigações.
Enquanto o Kit de Treinamento SWITCH é direcionado tanto aos governos locais quanto aos
serviços públicos de água, este módulo pode ser mais útil para os tomadores de decisão em
governos locais. Os governos locais são as instituições com o dever geral de cuidado com o
bem-estar de suas comunidades, embora em graus diferentes e sujeitos a diferentes estruturas
de governança. Entre outros, esse bem-estar depende, em grande medida, de ter acesso a
todos os serviços básicos – incluindo o abastecimento de água e esgotamento sanitário –
bem como de proteção contra transtornos na esfera pública, riscos à saúde e outros perigos
– como a distribuição de água contaminada e inundações. Os governos locais, portanto, têm
uma grande responsabilidade em fornecer o espaço para os grupos de interesse colaborarem
para uma melhor gestão da água de forma significativa e eficaz.
Prestadores de serviço de abastecimento estão geralmente mais preocupados com o lado
técnico da gestão de um sistema de águas urbanas. Isso os torna indispensáveis como
participantes no processo de planejamento estratégico – mas também é menos provável
que sejam os responsáveis pela governança dos problemas e por iniciar um processo de
colaboração entre os vários interessados.
O Módulo 2 apresenta uma base de conhecimentos básicos sobre o processo de envolvimento
dos grupos de interesse, bem como uma série de recomendações para o estabelecimento de
tal processo a partir do zero. No entanto, as formas e modos de trabalhar com os grupos
de interesse estão estreitamente ligadas às circunstâncias locais – referindo-se aos hábitos
locais, a cultura da comunicação, a percepção da água na religião ou na vida do dia-a-dia
em geral. Ao final, ao invés de uma teoria específica de participação, muitas vezes é o
entusiasmo e a liderança de uma personalidade marcante na cidade que alimentam a vontade
e o compromisso dos grupos de interesse locais na participação do processo de melhoria da
gestão das águas urbanas.
“A colaboração vence o
confronto” (Mitchell, 2004)
7
NA CIDADE DO FUTURO
 Metas de Aprendizagem
O Módulo 2 fornece uma visão geral dos grupos de interesse mais relevantes na gestão
das águas urbanas e informações sobre uma gama de alternativas de trabalhar com eles.
Mais especificamente, o módulo irá ajudar os usuários a:
• Distinguir entre o envolvimento “bom” e “fraco”;
• Compreender os fundamentos e os benefícios de trabalhar com os grupos de interesse;
• Identificar os grupos de interesse mais importantes na sua cidade e envolvê-los;
• Planejar e coordenar um processo participativo de longo prazo;
• Tornarem-se conscientes dos custos e outros desafios do processo participativo;
• Avaliar o processo participativo e seus resultados.
SWITCH Training Kit
Module
2, page
image
Figura
1: Uma
rede8:de
grupos de interesse na gestão das águas urbanas,
no caso em que o governo local constitui-se o coordenador do processo
Associações
Water userde
Usuário
associations
Serviços
Healthde
Saúde
services
Gestão
Wastede
Resíduos
e &
management
Empresas de
recycling
Reciclagem
companies
Agricultura
Urban
Urbana
farmers
Varejistas
Retailers
Clubes
Youthda
Juventude
clubs
Setor de
Tourism
Turismo
sector
Grupos
Women
Feministas
groups
Universidades
Universities
e Institutos de
& research
Pesquisa
institutions
Gestoreswater
de
National
Águas
authorities
Local
Governo
government
Local
Orgãos
Local
Ambientais
industry
Associações
Professional
Profissionais
associations
Moradores
Home
owners
Associações
Forestryde
Extrativistas
commission
ONGs
NGOs
Etc.
Etc.
Associações
Community
Comunitárias
based
groups
Figure 1:
Housing &
Habitação e
construction
Construção
industry
Sindicatos
Labour
unions
Gestão da
Fisheries
Pesca
management
Indústria
Miningde
Mineração
industry
Imagem: ICLEI
8
Concessionárias
Energy
de Energia
utilities
Comitês
Catchment
de Bacia
committee
Indústria
Water
utilities
Escolas
Schools
Comércio
Formal
&
Formal e
informal
Informal
business
Serviços de
Environment
Saneamento
agency
A network of stakeholders in urban water management, in this case with the local
government as coordinator of the process
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
 A necessidade de uma efetiva
participação dos grupos de
interesse
3.1
A abordagem convencional para o envolvimento de grupos
de interesse
A noção de participação dos grupos de INTERESSE tem sido propagada fortemente nas últimas
décadas, especialmente desde a publicação da Agenda 21 Local em 1992. A Agenda 21 apela
às autoridades locais para trabalhar junto com os seus cidadãos em planos para reorientar o
desenvolvimento local para uma maior sustentabilidade.
Agenda Local 21
“28.3. Cada autoridade local deve iniciar um diálogo com seus cidadãos, organizações locais
e empresas privadas e aprovar uma “Agenda 21 local”. Através de consulta e de consenso, as
autoridades locais ouvirão os cidadãos e instituições locais, cívicas, comunitárias, empresariais
e organizações industriais adquirindo as informações necessárias para formular as melhores
estratégias. (...)”
Comissão das Nações Unidas para Questões Sociais e Econômicas, Divisão de Desenvolvimento Sustentável (1992): Agenda 21, Serção III, Fortalecendo o Papel dos Grupos Principais,
Capítulo 28, Iniciativas das autoridades locais em apoio à Agenda 21.
http://www.un.org/esa/sustdev/agenda21.htm
A literatura sobre a participação popular tornou-se vasta. Muitas agências internacionais
de cooperação para o desenvolvimento também têm feito de processos participativos
um requisito para a aprovação de apoio financeiro.
Na realidade, muitas vezes trata-se de um processo não muito animador. O que é chamado de
participação de grupos de interesse tem muitas faces e forma uma paisagem fragmentada de
iniciativas mais ou menos bem sucedidas de diferentes dimensões e resultados. Especialistas
que trabalham em instituições que lidam com água, muitas vezes não conseguem ver o valor
de compartilhar seu trabalho com aqueles que estão, por exemplo, apenas utilizando água.
Por outro lado, usuários de água e outras partes não-técnicas tendem a confiar plenamente
no que os especialistas têm a dizer - ou simplesmente reclamar a eles ou às autoridades
públicas, se as coisas não funcionam conforme o esperado.
Uma série de outras deficiências, às vezes, podem ser observadas:
• Os grupos de interesse são reduzidos a ouvintes, sem qualquer mecanismo para intervir.
• O conjunto dos grupos de interesse é composto apenas por um restrito número de
pessoas, que não representam o setor em geral.
• Grupos menos favorecidos não têm acesso ao conjunto dos grupos de interesse – ou
por serem ignorados ou porque os encontros não são adequados para eles (tempo,
localização, línguagem).
• Pesquisadores usam a perícia dos participantes para suas próprias necessidades científicas
- mas não oferecem o resultado de suas pesquisas em retorno.
• Os grupos de interesse são convidados apenas em períodos eleitorais – para servir a uma
agenda política duvidosa.
• A instituição responsável por dar início ao processo participativo dos grupos de interesse
peca por falta de profissionalismo para conduzir e coordenar em longo prazo, o que resulta
em fadiga dos grupos de interesse e frustração.
Leia na íntegra, em inglês,
o Capítulo 28 da Agenda
21 no website da Comissão
de Assuntos Econômicos
e Sociais, Divisão
de Desenvolvimento
Sustentável
http://www.un.org/
esa/dsd/agenda21/res_
agenda21_28.shtml
9
NA CIDADE DO FUTURO
3.2
Os problemas enfrentados no envolvimento de grupos
de interesse convencionais
Embora as tecnologias no setor da água sejam, em geral, bastante avançadas, os desafios
permanecem enormes no fornecimento de serviços adequados de água e esgotos para todos,
no manejo eficaz das águas pluviais e na prevenção da poluição dos ecossistemas aquáticos.
Uma vez que o progresso tecnológico não parece ser a resposta a essas questões, o segredo
deve encontrar-se em questões de governança.
Para mais informações
sobre as consequencias
das mudanças climáticas
veja também o handbook
SWITCH “Adaptando
o Ambiente Urbano às
Mudanças Climáticas”
(Loftus, A.-C., 2011)
http://www.
adaptationhandbook.org
Na maioria dos países desenvolvidos, isso pode não ser óbvio à primeira vista. De modo geral,
sistemas de governança e suas competências parecem estar bem estabelecidos e funcionar
adequadamente. Durante décadas, os cidadãos em regiões como a América do Norte ou a
Europa têm desfrutado da universalização dos serviços de saneamento, com água de alta
qualidade proveniente das redes de abastecimento e de serviços de esgotamento sanitário em
cada domicílio. Os problemas com serviços de água nas cidades, ao longo do tempo, pareciam
ser solucionáveis, aplicando-se as tecnologias mais avançadas, o que geralmente tem sido o
trabalho de engenheiros e consultores. O manancial original de água – o ecossistema natural
– foi praticamente “esquecido” ao longo do tempo.
No entanto, há mudanças em curso. A infra-estrutura desenvolvida e criada há mais
de um século deteriora-se gradualmente e a sua substituição em uma escala similar é
economicamente inviável. As mudanças climáticas têm seu preço, particularmente por meio
de eventos extremos de cheias, além das alterações demográficas que exigem abordagens
diferentes para o desenvolvimento urbano – incluindo seu sistema de água. Enquanto os
problemas se tornam mais complexos, uma maior variedade de perspectivas sobre estas
questões é necessária, tanto em relação ao conhecimento especializado em várias disciplinas
como em relação a um maior sentido de responsabilidade por parte de grupos de interesse e
do público em geral.
“Após uma grande estiagem, vem uma grande cheia”, como diz a
população local.
Rockhampton, Austrália
Rockhampton foi a cidade mais afetada em Queensland, Austrália, quando o estado foi atingido por
um inesperado período de meses de chuvas intensas no verão de 2010/2011. Uma área do tamanho
da França e Alemanha juntas foi inundada. Também em Rockhampton, a água atingiu, nas casas
dos subúrbios, as caixas de correio e os topos das cercas dos jardins. Estoques de alimentos frescos
logo se esgotaram, e cobras e enxames de mosquitos tornaram-se pragas para a população.
A cheia em Queensland ocorreu na seqüência de uma década de secas extremas que
causaram as piores queimadas da história em 2009. Mais de 170 pessoas perderam a vida
nessas queimadas e centenas tiveram de deixar suas casas.
Fonte: The Telegraph, 9 January 2011
Imagem: flickr.com/tgerus
10
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
Ao invés disso, as abordagens convencionais para a gestão da água urbana na atualidade,
em grande parte, ainda dependem de engenheiros e outros especialistas que planejam e
desenvolvem infra-estrutura, principalmente a partir de um ponto de vista tecnológico
e econômico. Ao mesmo tempo, as tarefas de diferentes elementos do sistema de
águas urbanas são divididas e especialistas que trabalham em um setor, por exemplo, o
abastecimento de água, pouco se preocupam com o que seus colegas em outros setores, tais
como gestão de águas residuárias, estão fazendo. Assim, passa despercebida a situação em
que as decisões e ações de uma área entram em conflito com outra. Isto significa também
que determinados custos da (má) gestão dos recursos hídricos são transferidos de um setor
para outro, tornando o custo global da gestão da água superior ao que seria necessário.
Nas atuais circunstâncias, os usuários de água muitas vezes só podem defender seus
interesses caso pertençam a um segmento economicamente forte e desempenhem um
papel fundamental na sociedade, como é o caso da agricultura. Grandes empresas de
mineração e produção, geradores de energia, a indústria do turismo ou das vertentes mais
ricas da sociedade também têm os seus canais de influência com os tomadores de decisão
para responderem às suas demandas por água. Grupos mais pobres, sozinhos na luta pela
igualdade de direitos para o abastecimento de água e saneamento básico – sem capacidade
econômica suficiente – não têm força para fazer emergir seus interesses.
Em muitos países em desenvolvimento, a situação é ainda mais problemática. O acesso à
água e ao saneamento, em alguns casos, continua a ser um luxo. Enquanto bairros mais ricos
desfrutam dos serviços de água semelhantes aos de países desenvolvidos, as condições de
vida em áreas mais pobres são, muitas vezes, inadequadas, causando graves problemas de
saúde, podendo, chegar a ocorrências de doenças letais, especialmente para as crianças e
idosos. Em muitos casos, fornecedores privados oferecem água em caminhões pipa, mas a
preços mais elevados do que a água encanada em áreas mais abastadas.
Embora muitos esforços sejam realizados para melhorar os serviços de água em tais
comunidades urbanas, a magnitude do desafio está aumentando diariamente em virtude
do ritmo acelerado de urbanização, levando à formação de mais assentamentos informais.
Desta forma, é crescente o número de pessoas residentes nas cidades que não têm direito
aos serviços regulares de água e esgoto.
Ainda pior, muitas cidades em países em desenvolvimento são também mais vulneráveis aos
impactos das mudanças climáticas, e ninguém mais sensível a elas do que os moradores
de comunidades pobres. Habitações precárias, construções improvisadas e a carência ou
ausência completa de infra-estrutura fazem com que as pessoas que vivem sob tais condições
sejam particularmente suscetíveis às inundações. Isso, muitas vezes, tem consequências
fatais, especialmente em virtude da propagação de doenças transmissíveis pela água e da
ocorrência de deslizamentos de terra.
Particularmente, por meio de financiamento externo de agências financiadoras e iniciativas
semelhantes, muitos exemplos de enfoques participativos em gestão da água já podem ser
encontrados, em especial em zonas rurais. Auxiliados por especialistas, grupos de usuários e
outros grupos de interesse são incentivados a se apropriarem da gestão da água.
No entanto, esses projetos muitas vezes não são viáveis a longo prazo. Quando o
financiamento e outras fontes de apoio externo se encerram, eles entram em colapso
rapidamente, pois o sistema de governo em muitos países em desenvolvimento não dispõe
de todos os recursos e mecanismos para assegurar que tais iniciativas de boas práticas,
possam realmente sobreviver.
Seja para preparar os sistemas de águas urbanas para os desafios do futuro, seja para
satisfazer necessidades humanas básicas em termos de acesso à água e esgotamento
sanitário, a maioria dos tomadores de decisões e profissionais são pouco conscientes dos
benefícios potenciais decorrentes do trabalho com os grupos de interesse. Isto será descrito
em detalhes na seção seguinte.
11
12
NA CIDADE DO FUTURO
3.3
Uma abordagem mais efetiva para a participação dos
grupos de interesse
Uma abordagem mais integrada, que reúna todos os principais envolvidos no ciclo
hidrológico urbano, de uma forma ou de outra, pode ajudar a superar a ineficiência e a
desigualdade social.
Uma gestão da água baseada em experiências e recursos de uma variedade de pessoas com
diferentes históricos permite a identificação de potenciais ganhos de eficiência e de contextos
em que todos ganham. Além disso, por ter não somente técnicos e decisores, mas também
todos os grupos de usuários sentados
à mesma mesa, os interesses podem
ser negociados. Conflitos vêm mais
facilmente à tona, o que é necessário
para que motivações sejam esclarecidas
e soluções sejam aceitas.
A existência de uma plataforma em
que todos os grupos de interesse
possam conversar contribui para uma
melhor compreensão dos diferentes
usos da água no ambiente urbano
e de como as reivindicações de um
indivíduo encaixam-se em um cenário
maior. Uma vez estabelecidas as
regras básicas para a cooperação, desenvolver uma visão conjunta sobre a água na
cidade aumenta a consciência sobre as questões-chave, conduz os grupos de interesse
a pensarem de forma mais abrangente e promove a apropriação de uma estratégia
desenvolvida conjuntamente.
No entanto, para chegar a esses benefícios, a participação dos grupos de interesse tem de
ser bem preparada e ser gerida de forma sábia. Iniciar o processo com muito entusiasmo,
mas pouca experiência pode causar graves prejuízos à confiança dos envolvidos e à boa
vontade dos interessados, o que pode tornar uma segunda empreitada ainda mais difícil
de ter sucesso.
As seções seguintes deste kit de treinamento foram desenvolvidas para ajudar a estabelecer
um processo participativo, estando consciente dos aspectos mais importantes e dos
mecanismos para fazê-lo funcionar em um dado contexto urbano.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
 Grupos de interesse na
gestão da água urbana
4.1
A gama de grupos de interesse na cidade
No quadro abaixo, estão listados uma série de grupos de interesse que podem ser
usualmente envolvidos na gestão das águas urbanas. Sabendo que os governos locais
não são necessariamente cientes de todas as instituições ou grupos que devam participar,
eles podem partir de um pequeno grupo de pessoas-chave, que, conjuntamente,
desenvolverão a lista completa de convidados.
Categorias dos Grupos de interesse1
Grupos de interesse na gestão das águas urbanas são:
• Principais organizações responsáveis pela gestão da água. Incluem, em especial, tomadores
de decisão e aqueles que implementam mudanças em políticas e na prática (por exemplo,
os decisores políticos e as autoridades reguladoras);
• Prestadores de serviços (quer públicos, privados, voluntários, formal ou informal, etc.);
• Grandes usuários individuais de água (por exemplo, empresas que necessitam de grandes
quantidades de água para a produção ou geração de energia, empreendores em turismo,
esporte ou outras atividades recreativas);
• Grupos de usuários (por exemplo, os consumidores domésticos, os agricultores em zonas
periféricas, etc);
• Serviços de saúde, instituições sociais e educacionais (por exemplo, hospitais, escolas,
jardins de infância);
• Organizações da sociedade civil comprometidas em ajudar a resolver questões relativas à
água ou problemas relacionados à sua gestão, como a pobreza, a poluição ambiental, etc
(por exemplo, ONGs, sindicatos, associações profissionais, etc);
• Organizações que possam reforçar o processo dispondo de seu conhecimento (por exemplo,
organizações educacionais, de pesquisa e treinamento);
• Lideranças respeitadas ou “personalidades” locais que chamem a atenção para o processo
e possam ajudar a aumentar a consciência pública e a confiança;
• A mídia, que é importante para criar uma ponte entre as atividades e o público. Em geral
ela também funciona como um observador crítico;
• Órgãos financiadores, que podem ser cruciais para apoiar o processo participativo, realizar
atividades de demonstração ou implementar plano estratégico.
Fonte: Butterworth, J.A., McIntyre P., da Silva Wells, C. (Eds.), (2011)
SWITCH in the City: putting urban water management to the test; IRC International Water and Sanitation Centre, The Hague, Países baixos.
www.switchtraining.eu/switch-resources
Nota: Ao longo do texto, a publicação acima será referenciada como: SWITCH in the City (2011)
1
Nas partes seguintes grupos de interesse são geralmente referidos como “instituições”. No entanto, este termo
é utilizado para incluir todas as categorias acima, além dos indivíduos. Veja também a definição de instituição
na Seção 7.1.2.
13
14
NA CIDADE DO FUTURO
O governo local também tem de considerar que os órgãos de sua própria administração
devem ser envolvidos. Além daqueles diretamente responsáveis por qualquer aspecto da
gestão das águas urbanas, outros serviços também são importantes. Podem ser incluídos
aqueles responsáveis por impactos sobre o ciclo hidrológico (por exemplo, os gestores
de resíduos e planejadores do uso e ocupação do solo e de habitação) ou aqueles cujo
trabalho depende ou é diretamente afetado pela gestão da água (por exemplo, agentes
de saúde, secretarias de educação e parques).
Figura 2: Exemplo de departamentos que impactam e são impactados pela gestão da água
Setores do Governo
Local diretamente
relacionados com a água
Setores do Governo
Local indiretamente
relacionados com a água
Resíduos sólidos
Planejamento do território
Habitação
Abastecimento de água
Esgotamento Sanitário
Manejo de Águas Pluviais
Governo
Local
Parques e Recreação
Estradas e transportes
Serviços de saúde
Defesa civil
Desenvolvimento
econômico local
Fonte:. Philip R. et al., Local Governments and Integrated Water Resources Managment,
Part III: Engaging in IWRM – Practical Steps and Tools for Local Governments, 2008
Tanto uma boa coordenação no âmbito da administração local, quanto a facilitação
por parte de um profissional contratado para o envolvimento dos grupos de interesse
são fundamentais para alcançar bons resultados com o processo participativo. Isso é
explicado na seção 7.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
4.2
O papel dos ‘campeões’
Como já foi mencionado na lista da seção anterior, algumas personalidades locais
amplamente conhecidas e respeitadas na cidade também podem desempenhar um
papel vital na promoção de formas sustentáveis de gerir a água. Essa personalidade
pode ser um político local, um líder de uma ONG ou um editor de jornal. Eventualmente,
esportistas, atores ou outros artistas podem ser essa personalidade. Trata-se de alguém
cujo nome é familiar a quase todos na cidade e que pode facilmente atrair atenção
do público. O tipo de personalidade, naturalmente, depende muito da sociedade e da
cultura local.
Sabendo que muitas pessoas na cidade irão ouvi-los, eles podem estar presentes em
eventos importantes, entrevistas e aparecer em cartazes e outros materiais promocionais.
Em certos casos, um consultor de marketing pode estar envolvido nas mensagens
dessas personalidades e devem constituir um bom exemplo. As pessoas vão olhar para
eles como modelos e uma campanha pode rapidamente ser prejudicada caso um desses
indivíduos seja flagrado, por exemplo, desperdiçando água.
De um modo geral, as personalidades são mais importantes para proporcionar
notoriedade da ação frente o público em geral. Para impulsionar a motivação dos
principais grupos de interesse, ou seja, aqueles diretamente envolvidos na gestão da
água, o comprometimento político em níveis mais elevados e as políticas oficiais é que
irão fazer a diferença.
Departamento de Recursos Hídricos de Botswana ‘liderando’ a gestão sustentável dos recursos hídricos
15
NA CIDADE DO FUTURO
 A direção geral: participação
dos grupos de interesse e
sustentabilidade
Veja o Módulo 1, para
uma visão geral sobre ciclo
hidrológico urbano
A sustentabilidade é baseada no reconhecimento de que o desenvolvimento humano
no longo prazo dependerá da capacidade das pessoas atenderem às necessidades
sociais, econômicas e ambientais presentes e futuras. Justiça e eqüidade são valores
fundamentais na negociação de diferentes interesses no uso do capital natural, como os
recursos hídricos, que são discutidos, em detalhes, na sua dimensão urbana no Módulo 1
deste kit de treinamento.
É importante ressaltar que a negociação de diferentes interesses em água implica que
aqueles que representam esses interesses têm de falar uns com os outros. Isto se refere
principalmente aos usuários de água, mas também para aqueles que falam, por exemplo,
“em nome da natureza”. Ao mesmo tempo, gestores de recursos hídricos e tomadores
de decisão que são responsáveis por resolver as questões suscitadas, bem como outros
especialistas do setor da água, a exemplo de pesquisadores, devem estar em contato
constante e sentarem-se à mesma mesa.
A facilitação e mediação profissionais² são fundamentais para assegurar a integridade e a
igualdade na participação. A fim de capacitar os grupos desfavorecidos para se tornarem
plenamente envolvidos no debate com os demais interessados, suporte adicional para
estes grupos terá de ser fornecido. Isso pode incluir eventos de treinamento ou encontros
rápidos em separado a respeito das questões em discussão ou – em um sentido mais
prático – fornecimento de serviços de transporte, por exemplo, para deficientes ou idosos.
16
Visita à EXPO em Zaragoza, Espanha em 2008
2
Para esclarecimento, os termos ‘facilitação’ e ‘mediação’ são utilizados nesse Módulo da seguinte maneira:
facilitação refere-se à coordenação da rede dos grupos de interesse e processo em geral enquanto mediação
refere-se à orientação de reuniões e workshops.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
5.1
Boa governança
Seguir o caminho para uma maior sustentabilidade é de suma importância para desenvolver uma compreensão aprofundada e abrangente de todas as instituições que tenham
uma palavra a dizer na gestão de águas urbanas do Município. Em outras palavras: uma
compreensão da gestão de águas urbanas.
O que é uma instituição?
Instituição é aqui entendida como “sistemas de regras”, formais ou informais; as regras
definem os limites de qualquer instituição. Para efeitos de gestão de recursos hídricos, as
instituições também podem ser organizações: a incorporação física de uma instituição.
Tais organizações terão um serviço reconhecido ou papel regulador na gestão da água
(como uma empresa de abastecimento de água ou um comitê de bacia), ou serão capazes
de articular claramente o seu interesse na gestão da água (tais como uma associação de
usuários de água). Estas entidades nomeadas são reconhecidas por terem autoridade,
poder e influência em relação à gestão da água.
Fonte: ‘SWITCH in the City’ (2011)
Se um sistema de governança existente é ‘bom’ ou ‘ruim’ é, em parte, uma questão de
valores sociais. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) tem
refletido tais valores em um conjunto de princípios que são, hoje, amplamente aceitos e
podem ser encontrados na caixa abaixo.
Os Cinco Princípios da Boa Governança
Princípios do PNUD e textos do PNUD com os quais eles se relacionam:
1. Legitimidade e Voz
Participação - Todos os homens e mulheres devem ter voz na tomada de decisão, tanto diretamente, como por meio de instituições
legítimas que representem a sua intenção. Essa ampla participação é edificada sobre a liberdade de associação e de expressão, bem
como a capacidade de participar de forma construtiva.
Orientação Consensual – A boa governança é mediadora de diferentes interesses para alcançar amplo consenso sobre o que é de
interesse coletivo e, onde for possível, sobre políticas e procedimentos.
2. Direção
Visão estratégica - Os líderes e o público têm uma perspectiva mais ampla e de longo prazo sobre boa governança e desenvolvimento humano, juntamente com um sentimento sobre o que é necessário para tal desenvolvimento. Há também uma compreensão
da complexidade histórica, cultural e social em que essa perspectiva se baseia.
3. Desempenho
Receptividade - As instituições e os processos tentam servir a todos os interessados.
Efetividade e eficiência - Processos e instituições produzem resultados que atendem às necessidades enquanto fazem o melhor uso
dos recursos.
4. Responsabilização
Responsabilização – Tomadores de decisão no governo, no setor privado e em organizações da sociedade civil podem ser responsabilizados perante o público, bem como perante grupos de interesse institucionais. Esta responsabilização pode ser diferente dependendo das organizações e se a decisão é interna ou externa.
Transparência - A transparência consiste no livre fluxo de informações. Processos, instituições e informações estão diretamente
acessíveis aos interessados, e são fornecidas informações suficientes para compreender e monitorar o que ocorre.
5. Justiça
Eqüidade - Todos os homens e mulheres têm oportunidades para melhorar ou manter o seu bem-estar.
Estado de Direito - Referenciais jurídicos devem ser justos e aplicados de forma imparcial, em particular leis sobre direitos humanos.
Citação de Graham, J., Amos, B., Plumptre, T. (2003)
17
18
NA CIDADE DO FUTURO
Um processo participativo com o envolvimento de vários grupos de interesse, como será
visto nas seções seguintes, é construido para contribuir com a boa governança no setor
da água, visando à concretização de princípios, como aqueles propagados pelo PNUD.
Isto também significa que as decisões do fórum dos grupos de interesse, em um dado
contexto de governança – que pode ser “bom” ou “mau” – têm que ser conscientes.
Por último, mas não menos importante, essa incorporação e o formato do processo
participativo, de maneira mais “formal” ou mais “informal” (ver também Seção 6.2), será
um fator crucial para determinar seu potencial de alcançar um impacto concreto.
A seguir, explora-se, brevemente, como os princípios do PNUD se traduzem em princípios
para um processo participativo de grupos de interesse para a gestão sustentável das
águas urbanas.
1. Legitimidade e Voz
Participação
• Como usuários, homens e mulheres geralmente se relacionam de forma diferente
com as questões relativas à água. No contexto urbano, isso pode ser menos relevante,
embora as mulheres, nas sociedades mais tradicionais, muitas vezes, ainda têm a
responsabilidade principal de cuidar de todas as atividades domésticas, como cozinhar,
limpar a casa, lavar as roupas etc - que implicam o uso da água. Quando se trata de
reduzir a demanda de água doméstica, por exemplo, sua participação será crucial. A
participação equilibrada de homens e mulheres nos processos participativos conduzirá
a resultados mais significativos.
• A liberdade de associação e de expressão não é uma constante em qualquer país.
Quando plenamente realizada, ainda pode haver chance para um processo mais
informal que reúna pessoas interessadas e conhecedoras das questões de água, ao
invés de representantes oficiais das instituições. Pesquisadores podem ter aqui um
papel importante como agentes neutros.
• Não é suficiente somente convidar os representantes dos grupos menos favorecidos se
a capacidade de participar de forma construtiva é insuficiente. Isso pode se referir a sua
língua materna, seus hábitos culturais, sua capacidade econômica, a sua mobilidade, sua
educação, sua confiança para falar em público. Apoio a esses colaboradores pode incluir
eventos de treinamento ou rápidas reuniões ou, talvez, modos distintos de comunicação,
ou a combinação de tudo isso. Em um sentido mais prático, pode ser necessário oferecer
uma compensação financeira pela perda de renda durante o período de reuniões ou,
ainda, serviços de transporte para pessoas idosas ou deficientes.
Orientação ao consenso
A mediação de interesses divergentes, com o objetivo de alcançar um amplo
consenso é uma atividade fundamental neste processo. Um dos enfoques principais
é não começar com as diferenças, mas sim com o desenvolvimento de uma visão
comum e positiva de longo prazo sobre as águas na cidade. Isso pode ajudar a
criar um sentimento de posse que vai tornar os interessados mais dispostos a se
comprometerem em prol de um objetivo maior que é construído em conjunto e aceito
por todos.
2. Direção
Mais sobre visão estratégica
pode ser encontrado no
módulo 1, secção 7.5.2
Visão estratégica
A fim de criar sentimento de posse e definir, em conjunto, o caminho a ser trilhado com
vistas a construir uma abordagem integrada para a gestão da água na cidade, é crucial
desenvolver uma visão comum na fase inicial do processo de planejamento estratégico.
Visualizar o futuro é um passo indispensável no processo de planejamento estratégico.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
3. Desempenho
Receptividade
Enfrentar e equilibrar as necessidades de todos os interessados, bem como fornecer
serviços de saneamento para todos, de uma forma justa e adequada, são valores
fundamentais da gestão sustentável das águas urbanas.
Eficácia e eficiência
Por definição, a sustentabilidade exige sempre a conciliação das exigências sociais
e econômicas, levando-se em conta a limitada disponibilidade de recursos naturais.
Gestão sustentável de águas urbanas é, portanto, baseada na gestão eficiente da água,
considerando de forma integrada todos os elementos do ciclo hidrológico urbano.
A fim de avaliar se as medidas escolhidas efetivamente fornecem uma melhoria na
gestão das águas urbanas, um processo de monitoramento deve ser estabelecido com
base em indicadores e metas a serem alcançadas dentro de um prazo definido. Se a
avaliação dos resultados monitorados indica que as medidas não alcançam os objetivos
definidos, elas deverão ser ajustadas ou abandonadas e substituídas por outras medidas,
quando for o caso.
O formato do processo de acompanhamento e avaliação é resultado de um acordo entre
grupos de interesse.
4. Responsabilização
Responsabilização
Como a água é essencial para todas as formas de vida, os grupos de interesse que tomem
decisões sobre seu uso, consumo e tratamento, devem estar prontos para informar o
que for necessário a todos os outros interessados, mas também aos cidadãos a qualquer
momento. Mecanismos jurídicos devem estar em vigor de modo a propor sanções em
vista de decisões ruins ou ações falhas, em especial se estas ameaçarem o acesso das
pessoas à água potável. Aqui o princípio do “poluidor pagador” deve ser considerado.
Levando a responsabilização a sério, será crucial para um processo participativo formal
envolver todas as instituições com mandato legal na gestão das águas. No nível de cidades,
isso geralmente significa que a participação de órgãos nacionais e regionais também terá
de ser considerada. No final, serão esses atores que terão de justificar suas decisões e
ações frente ao público em geral. Eles não poderão fugir à responsabilidade de mudar o
curso da ação nem tão pouco tomar medidas corretivas se outros grupos de interesse não
estiverem satisfeitos com o resultado do processo de planejamento e implantação.
Transparência
A colaboração dos grupos de interesse no setor da água só pode levar a resultados
frutíferos se todas as instituições envolvidas compartilharem informações de forma tão
aberta quanto for possível. Manter um banco de dados consistente e outras informações é
obrigatório para todas as etapas do processo de planejamento participativo, por exemplo,
para a identificação da demanda de água, a definição de metas e o acompanhamento de
sua execução.
Ainda mais crítico é a transparência no processo decisório. Trata-se da clareza da finalidade
do processo e, em particular, o papel dos interessados na divisão ou intervenção sobre as
decisões. Em outras palavras, a transparência deve considerar o nível de poder concedido
a grupos de interesse sem mandato legal em relação aos que têm mandatos para o
desempenho de determinadas competências.
Isto também é discutido no contexto das abordagens ‘formais’ e ‘informais’ para a
participação dos interessados na Seção 6.2 do presente módulo.
Mais informações sobre
o acompanhamento e
avaliação da Gestão
Integrada das Águas
Urbanas pode ser
encontrado no módulo 1,
secção 7.5.9
19
20
NA CIDADE DO FUTURO
5. Justiça
Eqüidade
Eqüidade no domínio da água, basicamente, se traduz em eqüidade no acesso ao
saneamento básico, incluindo a proteção da população de eventos meteorológicos
extremos. Esse tipo de eqüidade não é, de forma alguma, limitada às questões de
gênero, mas frequentemente trata-se de desigualdade entre grupos privilegiados e
desfavorecidos da sociedade.
A eqüidade só pode ser assegurada caso nenhum grupo de interesse – e, em particular,
principais usuários de água – esteja excluído do processo. Isso também é necessário para
cumprir com o aspecto de ‘participação segundo o Princípio 1 do PNUD, Legitimidade
e Voz’.
Estado de Direito
A boa governança não é possível sem fundamentos jurídicos que explicitem claramente
direitos e deveres dos grupos de interesse e que possam julgar as falhas no cumprimento
da lei de maneira efetiva e imparcial.
Em 2010, o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas adotou uma resolução
afirmando que a água e o saneamento são direitos humanos, ou seja, eles tornaramse juridicamente vinculadas aos tratados de direitos humanos. Isto implica que, em
160 países signatários ao redor do mundo, os governos não podem mais se eximir
da responsabilidade legal de fornecer água e saneamento para os mais necessitados,
o que reforça significativamente a posição dos grupos desfavorecidos para reivindicar
seus direitos. Processos de inclusão social de grupos de interesse para uma gestão mais
sustentável da água urbana pode ser um veículo perfeito para transformar o direito
humano à água e saneamento em realidade.
“Hoje, com o crescente número de pessoas vivendo em cidades, a falta de acesso a água
potável e saneamento, a preços acessíveis, em contextos urbanos é uma preocupação
crescente. É comum vermos que aqueles sem acesso à água e saneamento são também
aqueles que são marginalizados, excluídos ou discriminados. Seu acesso inadequado à
água potável e ao saneamento não é apenas um infeliz subproduto da sua pobreza, mas
sim um resultado de decisões políticas para excluí-los e para deslegitimar a sua existência,
o que perpetua a pobreza “
Citado a partir da declaração do Relator Especial sobre moradia R. Rolnik e os
peritos Independentes da ONU sobre água, saneamento e pobreza extrema,
respectivamente, C. de Albuquerque e M. Sepúlveda, emitido por ocasião do Dia
Mundial da Água 2011.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
 Colocando grupos de
interesse em ação
Apesar de muitos processos participativos, envolvendo um conjunto de grupos de
interesse, iniciarem-se em torno da água e outras questões, permanece um grande desafio
criar e manter esses processos de forma que todos os participantes possam realmente
beneficiar-se dele. É também evidente que, para cada contexto e propósito, a participação
dos interessados terá sempre de ser concebida de maneira específica a tal contexto.
Conforme mencionado na seção anterior, a transparência do papel dos grupos de
interesse em mecanismos de decisão – aqui em relação às questões da água – é de
grande importância. A frustração, quando fruto de falsas expectativas, pode trazer todo
o processo a um impasse - ou causar um total colapso.
No desenvolvimento de cada processo participativo, portanto, é fundamental estabelecer
claramente, desde o início, onde o poder reside e quais regras regerão a participação dos
interessados com mais ou menos poder.
Na sequência, usuários deste kit de treinamento vão encontrar algumas orientações
sobre os principais níveis de participação dos grupos de interesse e alguns aspectos
mais gerais de uma plataforma com múltiplos grupos de interesse.
Além disso, a Seção 6.3 descreve o formato específico da participação dos interessados,
que forma a base da abordagem SWITCH: a aliança de aprendizagem.
Na Seção 6.4, uma metodologia sistemática para a inclusão social é explicada. Ela foi
desenvolvida no âmbito do SWITCH e aplicada com sucesso ao caso de um grupo de
micro produtores de couro colombiano que foi apoiado e estimulado a se organizar e
se capacitar a fim de reduzir suas fontes de poluição no Rio Bogotá e, assim, garantir o
futuro dos seus negócios.
6.1
Diferentes níveis de participação
O convite à participação dos interessados na gestão da água é baseado na suposição de
que a água pode ser “melhor” gerida se todos aqueles que (1) têm uma palavra a dizer
a esse respeito, (2) são (grandes) usuários de água, ou (3) são vítimas potenciais da má
gestão da água, trabalharem em conjunto. O real envolvimento dos grupos de interesse
permite que todos os grupos da sociedade tenham um fórum em que possam apresentar
as suas próprias necessidades e expectativas. Isso também é necessário para garantir um
sólido reconhecimento da dimensão social da sustentabilidade na gestão da água.
No entanto, mesmo se todos os interessados se reunirem para um projeto comum, isso
não significa que cada voz é levada em conta da mesma maneira. Em todo país e cidade
do mundo, a gestão da água é feita por um conjunto de instituições públicas e privadas,
com um mandato legalmente estabelecido, que define direitos e obrigações. No final,
aqueles que têm uma responsabilidade oficial são os que deverão manifestar-se, caso
decisões ruins levem, por exemplo, a interrupções na prestação de serviços, doenças de
veiculação hídrica, inundações que poderiam ter sido evitadas, etc.
Enquanto autoridades e agências, públicas e privadas, e, em muitos países, governos
locais, são legalmente responsáveis pela gestão da água, outras instituições ou grupos
da sociedade têm de ser convidados a participar do processo de tomada de decisão
21
22
NA CIDADE DO FUTURO
de modo explícito e pró-ativo. Dependendo do papel atribuído a eles e das regras
definidas para o processo de tomada de decisão, a capacidade que esses grupos têm de
contribuir de forma concreta para o processo de planejamento e implantação pode variar
tremendamente. Quanto mais um grupo de intereses possa efetivamente contribuir para
a tomada de decisão, maior a sua influência sobre o curso das ações – mas também
maior a sua responsabilidade.
Diferentes níveis de participação são descritos, como segue abaixo. Isso inclui as
modalidades de comunicação, já que diferentes objetivos no processo participativos irão
requerer diferentes modos de trabalho. Níveis “superiores” devem sempre incorporar níveis
“inferiores” e a colaboração, por exemplo, deve sempre incluir a consulta e a informação.
Na realidade, a distinção entre os diferentes níveis geralmente não será tão simples como
essa breve descrição sugere. Também é improvável que haja apenas um grande processo
de consulta. Na maioria dos casos, a variedade de problemas na cidade será abordada
por meio de diferentes formas de envolvimento dos grupos de interesse, incluindo a
formação de pequenos sub-grupos de trabalho sobre assuntos mais específicos.
Os diferentes níveis, portanto, não representam uma participação “boa” ou “ruim”
de grupos de interesse, mas mostram diferentes opções que devem ser adaptadas ao
propósito para o qual se pensou que cada grupo de interesse pudesse contribuir. Nesse
contexto, é evidente que a clareza da linguagem seja de fundamental importância para o
sucesso do processo participativo.
Informação (comunicação unidirecional)
Autoridades responsáveis pela gestão da água, agências de água, comitês de bacia,
conselhos municipais de saneamento e/ou meio ambiente, governos locais e estaduais (a
partir de agora referidos como órgãos oficiais de água) divulgam as informações para os
interessados - e muitas vezes para o público em geral – por várias razões. A informação
pode ter somente por objetivo geral a criação de uma melhor compreensão das questões
da água entre os cidadãos. Às vezes também é orientada a mudar o comportamento dos
usuários de água, por exemplo, por apelos de que seja evitada a lavagem de carros em
épocas de seca prolongada.
Nenhuma intervenção sobre a tomada de decisões está prevista nesta fase.
Consulta (comunicação de duas vias)
Os órgãos oficiais responsáveis pela gestão da água contam com os grupos de interesse
– e possivelmente o público em geral – para obter feedback sobre sua participação em
determinadas questões. O pedido de informações pode ser feito por meio de consultas
a bancos de dados ou para obter informações e orientações a partir de diferentes
perspectivas profissionais e pessoais.
A consulta eficaz informa aos tomadores de decisão e permite que melhorem suas decisões.
Os interessados não intervêm nas decisões diretamente, embora o seu envolvimento possa
direcionar a decisão na direção desejada. Processos participativos criam expectativas nos
grupos de interesse de que suas opiniões e sugestões serão, eventualmente, levadas em
conta. Se este não for o caso, as decisões tomadas e ações postas em prática pelos órgãos
oficiais poderão ser publicamente questionadas pelos grupos de interesse e, dependendo
das circunstâncias políticas, elas podem ser revisadas.
Colaboração (parcerias bi ou multilaterais)
Os órgãos oficiais responsáveis pela gestão da água exercem suas funções compartilhandoas com outros grupos de interesse. Isso pode acontecer muitas vezes na forma de uma
parceria em que ambos os lados têm algo a oferecer. Organizações comunitárias, por
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
exemplo, poderiam estar dispostas a operar instalações de saneamento de seu município.
Por sua vez, o governo local pode realizar uma ampla campanha de sensibilização sobre
higiene e problemas de saúde na comunidade, contribuindo assim para o bem-estar dos
cidadãos, em contra partida.
Empoderamento (tomada de decisão por vários grupos de interesse)
Empoderamento é o mais alto nível de envolvimento e refere-se à partilha do poder
por meio da partilha de tomada de decisão. Isso requer que todas as partes envolvidas
enxerguem-se como iguais e “tenham desejos, competências e mandato legal para
compartilhar aquele poder “(Seymoar, N.-K., 2010).
No processo participativo, quanto maior o número de interessados envolvidos, em relação
ao número de órgãos oficiais envolvidos, tanto maior será a necessidade de convergência
em torno de regras fundamentais para a decisão e de transparência no processo decisório.
Falsas expectativas quanto ao nível de poder atribuído aos participantes podem prejudicar
o processo de tal modo que comprometa sua continuidade ou sua repetição.
Source:
eThekwini
Municipality,
Community
Participation Policy, 2006
Como já dito anteriormente, o direito
de compartilhar
a tomada
de decisão
é acompanhado
da obrigação de prestar contas, caso as coisas não funcionem como previsto. Para evitar
retrocessos nesses casos, informação sólida e, possivelmente, alguma formação mais
sistemática dos grupos de interesse são requisitos primordiais.
A Política de Participação Comunitária do Município de eThekwini
O Conselho do Município de
eThekwini, África do Sul, aprovou a
Política de Participação Comunitária
em 2006. Isso vai além da
participação dos interessados e
visa “Criar um ambiente favorável
para o envolvimento dos cidadãos
em todos os assuntos” do
município, mas é um bom exemplo
da vasta gama de aspectos que
provavelmente também terão
de ser considerados quando se
trabalha com grupos de interesse
em um sentido mais estrito.
Os assuntos abordados são, entre outros: princípios práticos para a participação,
níveis de participação dos cidadãos, questões não-negociáveis e negociáveis, direitos e
responsabilidades dos vários grupos de interesse e instrumentos de participação e técnicas.
(Stephan: Use picture only if space allows.)
Fonte: eThekwini Municipality, Community Participation Policy (2006)
23
24
NA CIDADE DO FUTURO
6.2
Abordagens Informais e Formais
A participação de grupos de interesse pode ser organizada de muitas maneiras. Definir
um formato específico e as atividades envolvidas é sempre objetivo do processo
participativo. Uma característica desses processos é que eles podem estar em qualquer
ponto entre dois extremos: desde um completamente informal, como um processo
inteiramente formal.
Processos Informais podem, a princípio, serem iniciados por qualquer grupo envolvido,
reconhecido no campo da gestão da água e que tenha suficiente capacidade profissional
ou de mobilização, o que significa que outros grupos têm confiança suficiente e
estão interessados em se tornar parte de tal processo. Os participantes de processos
(puramente) informais tendem a ser indivíduos que estão pessoalmente interessados em
melhorar a situação local, geralmente de mente aberta e intrigados com a experimentação
e inovação e têm uma atitude positiva para trocar os seus pontos de vista com pessoas
vindas de outras esferas.
A vantagem de processos informais é a sua relativa liberdade para se organizar de acordo
com normas acordadas pelo próprio grupo. Eles geralmente fornecem um espaço aberto
para que todos expressem sua opinião, sem enfrentar qualquer ameaça de ser punido
por opiniões controversas. A atmosfera resultante é um terreno fértil para pensar de
modo não convencional e para ambições ainda mais radicais a serem perseguidas.
Em processos puramente informais, por outro lado, as pessoas participam a seu próprio
gosto, sem um mandato formal de sua instituição. Eles não são representantes oficiais,
falando em nome de seus “patrões” e não, necessariamente, apresentam um relatório a
seus superiores. Isso geralmente significa que os resultados dos debates e atividades do
processo têm pouco impacto na decisão dos órgãos oficiais responsáveis pela gestão.
Outra desvantagem é que o grupo pode ser instável. Os interessados são convidados a
participar, mas podem, em princípio, entrar e sair quando quiserem.
Processos Formais devem ser iniciados por órgãos oficiais responsáveis pela gestão da
água ou, alternativamente, por uma instituição que atue em nome de um organismo
oficial. Neste caso, o processo participativo recebe um estatuto reconhecido no sistema
local para governança de água. Os interessados são convidados oficialmente a representar
a sua instituição. As regras do discurso, direitos e obrigações dos participantes são
claramente definidas. As decisões tomadas no processo dos grupos de interesse têm um
caráter vinculador e são comunicados às instituições participantes para serem levadas
em consideração durante suas discussões e procedimentos internos.
O principal problema nesses casos é que os participantes tendem a ser mais “cuidadosos”
na forma como eles contribuem para o processo, evitando comprometer suas instituições.
Em outras palavras, os representantes dos grupos de interesse se comportam dentro dos
limites definidos e se mantêm na defesa dos interesses da instituição que representam.
Políticas locais e agendas difusas das instituições representadas podem facilmente
obscurecer e prejudicar a cultura de debate. Isso pode desacelerar significativamente o
ritmo de inovação e mudança.
Na realidade, processos participativos costumam ter elementos tanto formais como
informais. Em virtude do público-alvo deste kit, o conteúdo das seções a seguir enfoca
o potencial de um Governo Local trabalhar com os grupos de interesse na gestão das
águas urbanas e iniciar tal processo. Isto implica que o conselho ou câmara municipal
teria autorizado tal atividade e também aprovado um orçamento para ela. Nestas
circunstâncias, o processo deverá ser mais formal e seus produtos e conclusões serão
comunicados aos órgãos oficiais.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
6.3
Alianças de Aprendizagem para pesquisa ativa e ampliação
da inovação
Alianças de aprendizagem são um tipo específico de envolvimento de múltiplos grupos
de interesse. No decorrer do projeto SWITCH, elas foram criadas e avaliadas em diversas
cidades do mundo.
O próprio nome já sugere que a aprendizagem desempenha um papel importante neste
formato. Isso se refere tanto a aprender sobre a água, mas também aprender sobre a
interação entre os grupos de interesse. Seus êxitos e fracassos, advindos do trabalho em
grupo, são igualmente importantes tanto quanto a melhoria na gestão da água.
A abordagem de aliança de aprendizagem tem muitas raízes diferentes, mas a sua
principal origem pode ser encontrada em pesquisas de ciências sociais. É basicamente
uma resposta ao fracasso da aplicação exclusiva de ciências naturais e engenharia para
resolver os complexos problemas da sociedade. Entre outros, alianças de aprendizagem
foram aplicadas no setor agrícola.
A questão inicial que a abordagem de alianças de aprendizagem tentou trabalhar foi a falha
generalizada da pesquisa convencional aplicada, com impacto direto sobre o “mundo
real”. Tradicionalmente, os temas de pesquisa são definidos dentro da área acadêmica e
exclusivamente investigados por acadêmicos. Mesmo que os acadêmicos saiam para o
campo e falem com as pessoas afetadas por certas questões, o papel dessas pessoas se
limita ao de meros informantes. Conseqüentemente, os resultados e inovações advindos
deste tipo de pesquisa são, muitas vezes, irrelevantes ou permanecem no contexto
acadêmico e não levam a um progresso efetivo.
Alianças de aprendizagem são um tipo de pesquisa ativa que visa diminuir a distância
entre cientistas e especialistas, de um lado, e - no caso do tema abordado neste módulo
- grupos interessados na gestão da água, de outro. As atividades típicas da pesquisa ativa
podem ser ilustradas como um ciclo de observação, planejamento, ação, observação e
reflexão, alimentando-se o próximo ciclo com as conclusões da reflexão.
Figura 3: Ciclos da pesquisa ativa de acordo com Kemmis and McTaggart (1988)
Reflexão
Reflect
Observação
Observe
Planejamento
Plan
Reflexão
Reflect
Ação
Act
Planejamento
Plan
Observação
Observe
Ação
Act
25
NA CIDADE DO FUTURO
A lógica da aliança de aprendizagem requer que a agenda de pesquisa seja formulada
em conjunto com grupos de interesse e explicitem suas principais preocupações. A
pesquisa em si não se limita às atividades dos peritos, mas é compartilhada com grupos
de interesse em um processo iterativo de definição de questões mais importantes,
compartilhamento de informações e percepções diferentes e prezando pelo trabalho
coletivo em soluções alternativas. Especialistas, assim, beneficiam-se das percepções e
idéias de não-especialistas e vice-versa.
Seguindo este processo conjunto de aprendizagem organizada, as soluções resultantes
são mais propensas a serem adotadas na prática. A variedade de grupos de interesse
envolvidos na aliança de aprendizagem, que pode incluir organizações nacionais, regionais
e até internacionais, também aumenta a probabilidade de difusão em larga escala.
• Papel fundamental das universidades e outras organizações de pesquisa. Geralmente
as universidades que propõem a criação de uma aliança de aprendizagem em torno de
um tema específico;
Uma visão detalhada dos
resultados e conclusões de
mais de dez processos de
alianças de aprendizagem
pode ser encontrada em
SWITCH in the City’
(2011), Part I
• A observação sistemática do processo de aprendizagem. Em paralelo à pesquisas
sobre problemas reais envolvendo a água, o processo de interação entre os grupos de
interesse e seu progresso na aprendizagem também são monitorados por meio de
documentação contínua;
• Inclusão social. Alianças de aprendizagem focam a atenção nos interessados que
normalmente não são incluídos no discurso oficial sobre assuntos públicos.
Imagem: Niklas Klostermann
26
Reunião local da Aliança de Aprendizagem SWITCH em Hamburgo, Alemanha
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
6.4 ASIS – Abordagem Sistemática para a Inclusão Social
A ASIS, uma Abordagem Sistemática para a Inclusão Social, é um quadro metodológico
desenvolvido pelo SWITCH que pode ajudar a, simultaneamente,
• alcançar o objetivo de fortalecer uma comunidade marginalizada e
• também encontrar uma solução mais sustentável para um problema de gestão da água,
possivelmente causado por essa mesma comunidade.
Sob a orientação de um pesquisador, agindo como um facilitador neutro, – aqui chamado
o agente de mudança – os membros da comunidade seguem uma seqüência de seis
etapas, conforme ilustrado na Figura 4.
Figura 4: As seis etapas básicas cíclicas do ASIS
Diagnóstico
Inicial
Segurança
Psicológica
Visualizar
Estratégia
Consensual
Negociações
Preparação
Construção
das Relações
Redefinição do
Problema
Consensos
Análise dos
Grupos
Definição
Inicial de
possíveis
aliados ao
problema
Construção
da Confiança
Troca de
Informações
Reunião de
Abertura
Método de
Trabalho
Criação de
Opções
Método de
Trabalho
Monitoramento
Implantação
Monitoramento
Acordos
Compromissos
Pequenos
Comitês
Foco no
problema
Fonte: Sanz, M. et al (2010)
O processo auxilia a comunidade a se organizar e encontrar suas próprias soluções,
com o Agente de Mudança ajudando a obter uma visão geral sobre técnicas possíveis.
Enquanto o Agente de Mudança tem um papel mais importante no início do processo,
ele ou ela não será necessário(a) a partir do momento em que a comunidade tenha
estabelecido firmemente sua própria maneira de lidar com controvérsias. Essa mudança
é caracterizada pela solução tanto do lado técnico do problema, quanto de seu lado social
por meio da capacitação da comunidade marginalizada para se tornar um respeitado
agente local.
Para a fonte do diagrama e
mais informações sobre ASIS
ver Sanz, M. et al. (2010)
Bringing Together Diverse
Groups to Clean Up the
Bogotà River – The case
of micro- tanneries in
Villapinzón, Colombia; and
Sanz, M., Siebel, M.A.,
Ahlers, R., van der Zaag,
P., Gupta, J. (2011) Cleaner
Production (CP) and
Conflict Resolution: a way
out of social exclusion.
27
28
NA CIDADE DO FUTURO
 Envolvendo grupos de interesses no planejamento estratégico para GIAU
Quanto maior a cidade, maior a lista de atores com um papel na gestão da água. Uma vez
que cada cidadão é também um usuário de água, a composição de grupos de pessoas
trabalhando em conjunto sobre questões em comum tem de ser cuidadosamente pensada.
Para o processo participativo funcionar é fundamental fazer uma escolha bem embasada
sobre quem convidar para o processo. Embora nenhum dos integrantes-chave possa
ser deixado de lado, o número de pessoas também deve ser mantido controlado. A
composição típica de interessados é descrita na próxima seção.
A fim de identificar grupos mais relevantes na gestão da água, o governo local pode fazer uso
de certas metodologias, como uma abordagem sistemática à análise dos grupos de interesse e
mapeamento institucional. Essas abordagens são explicados nas sub-seções seguintes.
Figura 5: Envolvimento de grupos de interesse na gestão de águas tratadas e residuárias em Birmingham
Auditoria
Nacional
British
Water
OFWAT
Agência
Ambiental
Water
UK
DWI
Consumer
Council for
Water West
Companhias de Saneamento
South
Staffordshire
Water
Company
Severn
Trent
Water
Limited
Indústria
Local
Autoridade Local
Água
Tratada
Birmingham City Council
Sandwell District Council
Solihull Metropolitan
Borough Council
Walsall Metropolitan
Borough Council
Dudley Borough Council
Cursos
d’água
Águas
Pluviais
West Midlands
Environmental
Business Club
Instituições
CIWEM
ICE
Águas
Residuárias
Corpos
Hídricos/
Mananciais
Pesquisa
CIRIA
University of Birmingham
UKWIR
Wolverhampton University
Northampton University
Águas
Pluviais
Fonte: Chlebek, J., Sharp, P.G., (2008)
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
7.1
Compilando informações sobre os grupos de interesse
7.1.1 Como realizar uma análise dos grupos de interesse
O primeiro passo rumo à participação efetiva dos interessados é garantir que todas as
organizações e grupos estejam engajados. Em alguns casos, isso pode ser mais natural
– por exemplo, quando se trata de serviços públicos de água ou associações relacionadas
– enquanto em outros casos, alguns grupos de interesse só poderiam ser “descobertos”
quando se inicia o processo.
Deixar de fora determinado grupo de interesse que é gravemente afetado por uma má
gestão da água e que tem um grande interesse em desempenhar um papel ativo na
definição no curso das ações pode prejudicar e retardar o andamento do processo.
Além disso, a fim de evitar que políticos locais influenciem, eventualmente de forma
tendenciosa, a seleção dos interessados, é recomendável a contratação de um facilitador
neutro em um estágio inical do processo. Esta pessoa terá que manter uma visão objetiva
sobre a composição de grupos de interesse e certificar-se que importantes grupos de
interesse com opiniões polêmicas também sejam convidados.
No iníco do processo, provavelmente será a equipe principal do projeto que irá se
reunir e chegar a uma primeira lista, por meio de um exercício simples de análise de
competências ou de um exercício de brainstorming. No entanto, esta lista será muito
provavelmente incompleta. De modo ideal, cabe ao facilitador externo, que trabalha em
conjunto com essa equipe principal, refinar e completar a seleção.
Uma tabela simples como esta é útil para apresentar e divulgar a lista final:
Figura 6: Tabela para inserir grupos de interesse
Nome do grupo de interesse
Função
A conclusão do processo de seleção dos interessados é, no entanto, relativa. Durante o
processo, diferentes composições de grupos de interesse poderão ser necessárias para
diferentes estágios e para diferentes tarefas ou localidades da cidade.
Além disso, é necessário levar em conta que fóruns muito grandes podem impossibilitar
uma facilitação apropriada e orientada a resultados. Neste caso, pode ser considerada
a possibilidade de criarem-se níveis distintos de fóruns: um “superior” responsável por
um olhar mais abrangente de toda a cidade, e sub-fóruns descentralizados com foco em
questões específicas de determinadas regiões. Outra forma de lidar com listas ‘muito
longas’ de grupos de interesse pode ser agrupar organizações que levantam bandeiras
similares em torno de apenas um ou dois representantes, por meio dos quais elas
podem fornecer suas contribuições e ter seus interesses representados. Em todo o caso,
considerando o acima exposto, será necessário obter uma compreensão mais detalhada
sobre quem são os grupos de interesse.
O segundo passo principal é, então, uma análise dos grupos de interesse. Um dos
critérios para categorizar os grupos de interesse são os seus mandatos oficiais e, portanto,
29
30
NA CIDADE DO FUTURO
seu poder decisório e executivo. No entanto, igualmente importantes são aqueles que
são afetados pela melhor ou pior gestão da água no sentido mais amplo, como por
exemplo, hospitais, empresas de turismo local ou as mulheres nos países onde elas são
geralmente responsáveis por levar água para suas famílias.
Uma análise dos grupos de interesse deve ser feita de forma participativa considerando
que diferentes perspectivas e conhecimentos sobre os participantes poderão ajudar a
obter
um as
bomfor
resultado
final.hospitals,
Uma maneira
se fazerbusiness
uma categorização
útil in coun
such
example
thecomum
local de
tourism
or women
para diferenciar os interessados é dividí-los em categorias como interessados-chave,
where they are typically the ones to supply the water for their families.
primários e secundários:
A stakeholder analysis should be done in a participatory way since different
• Interessados-Chave: incluem todos aqueles que podem influenciar significativamente
perspectives and knowledge about stakeholders will help get a proper final
as políticas e práticas da gestão da água urbana.
common way to arrive at a useful categorisation is to differentiate key, prima
• Interessados
são aqueles que são diretamente afetados pela forma como a
secondaryPrimários:
stakeholders:
água é gerida, seja positiva ou negativamente.
 Key stakeholders include all those who can significantly influence the po
• Interessados
Secundários:
sãowater
todos os
outros com um interesse, função ou papel de
practices
of urban
management.
intermediários na gestão da água.
 Primary stakeholders are those who are directly affected by the way wate
Para diferenciá-los,
a classificar os interessados de
managed, os
beparticipantes
it positivelysão
or convidados
negatively.
acordo com:
 Secondary stakeholders are all others with an interest, stake or intermed
• sua influência
seja, sua capacidade para facilitar ou dificultar uma atividade) e
in water(ou
management.
To importância
distinguish(ou
between
them, participants
aretermos
asked
rank stakeholders
ac
• sua
seja, a prioridade
dada a eles em
deto
melhoria
da sua
situação
particular).
to
(i.e.
theirpontuação
capacitycrescente
to facilitate
activity); and
A classificação
pode ser feita
usando
de 1 a 5or(1 impede
sendo umaan
influência
 their influence
baixa ou baixa importância e 5 o mais elevado). O ranking pode ser mostrado em uma
(i.e.
priority
given
 their
tabela
ou umimportance
diagrama de teia
dethe
aranha
(ver Figura
7). to them in terms of improving their
particular situation).
Ranking
can be done
by usingteia
ordinal
scores refletindo
of 1 to 5 (1
a low influen
Figura
7: Exemplo
de diagrama
de aranha
a being
influência
importance,
and
5
the
highest).
The
ranking
can
be
shown
in
a
table
or spid
relativa dos diferentes atores em uma determinada situação
(see Figure 5).
Doador
Pesquisa
Legislador
Indústria
Agroindústria
Consumidor
Produtor
‘SWITCH in the City’ (2011), Part II
Figure 5: Example of spider-web diagramFonte:
reflecting
relative influence of diffe
stakeholders in a particular situation (Butterworth, B., McIntyre P., da Silva W
(Editors), 2011, Part II)
The relative influence and importance can then be compiled in a matrix (see
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
A influência e a importância relativa podem ser compiladas em uma matriz (ver Figura
8). Os interessados que estiverem em caixas A, B e D são os interessados-chave. Os em
A e B são interessados primários e os em C são secundários.
Figura 8: Matriz de Importância / Influência
Alta Prioridade / Pouca Influência
Alta Prioridade / Alta influência
A
B
C
D
Baixa Importância / Baixa Influência
Baixa Importância / Alta influência
Fonte: Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, 2002
O resultado final da análise deve ser acordado por todos os grupos de interesse, algo
que não é simples. Em particular, a pontuação da importância dos interessados já pode
levar a controvérsias. Esses debates, no entanto, já são o início da interação necessária.
Será o papel de um facilitador profissional orientar as discussões de forma que elas
permaneçam construtivas e levem ao acordo desejado.
Dependendo do ponto de partida do envolvimento dos grupos de interesse, e também
em futuras etapas do processo, esclarecimentos sobre outros aspectos da identidade
e do papel dos grupos de interesse podem ser úteis. Isso pode se referir, por exemplo,
à forma como os interessados percebem as questões da água na cidade, quem são
os principais responsáveis ou quais são as relações entre eles. O facilitador deve estar
familiarizado com as metodologias que podem ser usadas para explorar tais questões
de forma participativa.
No entanto, novas perspectivas também podem ser adquiridas por meio do mapeamento
institucional, que é descrito na próxima seção.
a análise dos grupos
de interesse podem ser
encontradas em SWITCH in
the City (2011), Part II
31
32
NA CIDADE DO FUTURO
7.1.2 Um olhar de bastidores na tomada de decisão: o mapeamento
institucional
O mapeamento institucional significa olhar nos bastidores dos grupos de interesse em
governança de águas urbanas, ou seja, por trás de papéis oficiais, estruturas e mandatos.
Feito isso, será possível determinar onde o poder realmente está localizado, quais são
as principais forças e atores e como eles se articulam na complexa teia de relações do
setor da água.
Promover a integração na gestão das águas urbanas depende muito dos órgãos gestores
oficiais. Portanto, se a integração é o objetivo, essas instituições terão de trabalhar de
forma diferente. Elas terão que corrigir suas percepções de si, suas relações e modos
de participação. Antes de realizar reformas institucionais e mudanças organizacionais
necessárias é, portanto, útil investigar minuciosamente como as instituições chave se
relacionam umas com as outras.
Diversos relatórios de
mapeamentos desenvolvidos
ao longo do SWITCH estão
disponíveis, entre outros,
nas cidades de Accra,
Gana (Darteh, B. et al.,
2010), Belo Horizonte,
Brasil (Dias, J. et al.,
2011), Birmingham, Reino
Unido (Green, C., 2007),
Hamburgo, Alemanha
(HafenCity Universität,
Hamburg, 2011) e
Zaragoza, Espanha (de la
Paz de San Miguel Brinquis,
M., 2009).
www.switchtraining.eu/
switch-resources
“As instituições são definidas como sistemas de regras, formais ou informais, que definem
os limites de qualquer instituição. (...). Cumprir a integração da gestão da água irá (...)
envolver a concepção de novas instituições, de acordo com os limites físicos dos sistemas a
serem gerenciados, ou melhorar a cooperação ou coordenação das instituições existentes.”
Fonte ‘SWITCH in the City’ (2011), Part II
O mapeamento institucional é a metodologia para tal investigação. Ele vai aos bastidores
dos papéis institucionais a mandatos legais para explorar onde, na cidade, concentra-se o
poder de fato (incluindo os recursos financeiros) e como a tomada de decisão funciona.
Isso irá determinar quão suave ou difícil será a adoção de novas abordagens e tecnologias
mais sustentáveis no futuro. Ter uma melhor compreensão das relações de poder local
irá constituir um pré-requisito na elaboração do roteiro para as reformas no sistema de
governança local que serão necessárias para uma maior integração na gestão da água.
Olhar para as questões acima irá resultar em um mapa institucional específico da
cidade. Enquanto o mapa principal fornecerá uma visão geral sobre o panorama
institucional, os mapas complementares podem ser mais complexos, fornecendo uma
melhor compreensão das questões institucionais que envolvem a assimilação de uma
determinada tecnologia.
O mapeamento institucional é muito mais difícil de realizar do que uma análise “mais
superficial” dos grupos de interesse. Além do mais, ele também pode levar a resultados
delicados e politicamente sensíveis. É por isso que sua realização deverá ficar sob a
responsabilidade de um pesquisador ou consultor. Essa pessoa precisa ter uma formação
sólida em ciências sociais ou políticas – e, em especial, na área da gestão da água – deve
ser uma pessoa neutra, que não está diretamente envolvida no processo participativo. Ao
mesmo tempo, ele ou ela deve estar bem familiarizado(a) com as redes sociais na cidade,
a cultura, o idioma local e a história recente, quando relevante para a atual conformação
da estrutura de poder.
Mais informações sobre o
mapeamento podem ser
the City book (2011), Part II
switch-resources
A qualidade do mapa resultante depende fortemente das informaçoes acessíveis ao
pesquisador ou consultor. Aqui, a legitimidade do processo participativo e o compromisso
dos políticos de mais alto escalão poderiam desempenhar um papel importante. Isto
também se aplica às relações do responsável pelo mapeamento com os grupos de
interesse e sua confiança no processo de mudança, uma vez que os próprios grupos de
interesse serão informantes na elaboração do mapa institucional.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
7.2
Estabelecer um processo de envolvimento dos grupos
de interesse
A integração na gestão das águas urbanas dependerá sempre, em grande medida, da
participação efetiva dos grupos de interesse. Ao final do processo, serão suas decisões
e ações que determinarão se a gestão da água urbana convencional, caracterizada pela
fragmentação, será superada em favor de uma abordagem mais coordenada.
O envolvimento dos grupos de interesse nas primeiras fases do processo de
planejamento estratégico é, portanto, fundamental. Isso vai fomentar sua participação
e sua motivação para manter o processo durante os altos e baixos de uma jornada que
pode ser desafiadora e gratificante.
A participação dos grupos de interesse será crucial em muitos estágios do processo de
planejamento estratégico. Para citar apenas alguns:
• Visão: os grupos de interesse somente vão aceitá-la e utilizá-la como referencial para
as ações futuras caso tenham participado de sua concepção e convergido para uma
idéia em comum.
• Definição de prioridades: Prioridades não podem atender apenas a agentes isolados,
mas precisam ser discutidas e ponderadas por todos os grupos de interesse. Caso
contrário, eles permanecerão na defesa apenas de seus próprios interesses.
• Implantação: Integração e gestão mais sustentável da água são grandes aspirações,
muito elevadas para serem realizadas por instituições isoladas. O planejamento
conjunto acontece visando à posterior implantação conjunta.
• Monitoramento e avaliação: Nenhuma boa gestão pode acontecer sem a contínua revisão
e reflexão. Uma observação crítica dos resultados do processo de planejamento
estratégico deve acontecer a partir de perspectivas diferentes, a fim de identificar seus
pontos fortes e fracos, de forma abrangente.
Embora a lista de benefícios decorrentes do trabalho conjunto de grupos de interesse
para a Gestão Integrada das Águas Urbanas pudesse ser muito maior, também é
importante não levantar falsas expectativas sobre o papel e influência de cada grupo
no processo. Deve ficar claro, para eles, que seu envolvimento não substitui a atuação
governamental. Ao contrário, eles irão complementar as estruturas atuais, suprindo
lacunas e fragilidades identificadas. Ao longo prazo, no entanto, isso deve realmente
conduzir à reforma dessas estruturas e a uma revisão dos papéis e responsabilidades
das instituições para atender aos requisitos de uma abordagem integrada.
Os grupos de interesse têm que estar bem conscientes sobre a relação entre suas
próprias atividades e o que está acontecendo no nível oficial, a fim de evitar a frustração
e manter a sua disposição de investir tempo e dinheiro nesse processo.
Antes de um novo processo participativo entre grupos de interesse ser estabelecido,
uma consideração ainda se faz necessária. Trata-se de um processo semelhante para
emprego em qualquer outro setor do planejamento urbano – por exemplo, para área da
saúde – ou para uma iniciativa mais abrangente – por exemplo, para o planejamento
urbano ou para o desenvolvimento sustentável como um todo – que já esteja em vigor.
Neste caso, é aconselhável coordenar a criação do novo processo com a unidade encarregada da iniciativa já existente. Dependendo da abordagem e do enfoque temático do
mais recente, pode ser possível mesclar ou, pelo menos, vincular os dois processos,
desde o início. Esse seria também um começo perfeito para integrar a gestão da água
com outros setores da gestão urbana.
Ver Módulo 1, Seção 4.2,
para mais informações sobre
como a gestão da água está
relacionada com outros
setores da gestão urbana.
33
NA CIDADE DO FUTURO
O envolvimento dos grupos de interesse exige tenacidade de todos os que participam
do processo, o que requer tempo, é oneroso, propenso a conflitos, além de consumir
bastante energia dos envolvidos. Na tentativa de concentrar-se mais em seus benefícios
do que nas dificuldades, é interessante olhar para a experiências de pessoas que passaram por processos semelhantes.
As Alianças de Aprendizagem no projeto SWITCH, realizadas em mais de dez cidades
em todo o mundo, representa uma rica fonte de experiências.
As lições aprendidas com esses e outros processos similares podem ser reformuladas
em recomendações tais como:
• Certificar-se de que há uma compreensão clara do que a meta do processo de grupos
de interesse é – e o que é esperado de cada ator participante.
• Manter a transparência em relação ao papel de cada grupo de interesse e o interesse
da instituição que ele representa.
• Focar em necessidades comuns, ou seja, as necessidades da cidade como um todo,
ao invés das necessidades dos agentes individuais.
• Tentar criar contextos de ganhos mútuos.
• Ressaltar os primeiros resultados concretos do processo – ainda que pequenos –
para que os grupos de interesse possam ver frutos de seus esforços.
Imagem: Tamer El-Hakim
34
Reunião local da Aliança de Aprendizagem SWITCH em Alexandria, Egito
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
7.2.1 Requisitos financeiros
O envolvimento dos grupos de interesse apresenta custos. No entanto, esses resursos serão
bem investidos e possibilitarão seu retorno em curto prazo, caso o processo participativo
de gestão seja executado de forma eficaz e leve aos resultados e benefícios esperados.
Estas são as categorias de custos que devem ser consideradas quando for calculado o
orçamento para o processo:
Funcionários
Esse item encotra-se no topo da lista e não deve ser subestimado. Dado o fluxo contínuo
de comunicação interna e externa, a coordenação de um processo participativo de
Gestão Integrada das Águas urbanas precisa de pelo menos uma pessoa – o facilitador
do processo e da rede de grupos de interesse – com uma parcela de tempo significativa
dedicada apenas a esta tarefa.
Outros profissionais também serão necessários para várias outras tarefas, tais como
logística de reuniões e para desenvolvimento de um site específico (que também pode
ser terceirizado).
Custos de comunicação
Comunicação de todo o tipo será a atividade central em todo o processo. Isso inclui
diferentes suportes, incluindo correspondência normal, chamadas telefônicas, faxes e
correio eletrônico.
Um site exclusivo para essa finalidade, com serviços de chat, fóruns de discussão e blogs
podem ser ferramentas úteis para a comunicação com o público em geral.
Materiais impressos
Hoje, muita informação pode ser divulgada por meio eletrônico, mas para certos fins,
uma vez que ainda nem todos têm acesso à Internet, materiais impressos podem
ainda ser a escolha mais adequada. Campanhas de sensibilização e eventos públicos,
por exemplo, normalmente precisam de cartazes, banners e panfletos para divulgar as
mensagens-chave.
Moderador³ para reuniões
Os grupos de interesse terão de investir uma parcela significativa de seu tempo para
participar das reuniões. Para usar o seu tempo de forma mais eficaz e eficiente, e obter
os resultados desejados de reuniões, um moderador profissional será indispensável.
Custo para locais de reunião, equipamentos, materiais e alimentação
Locais de reunião devem ser convenientes para os participantes e bem equipados com
o necessário para uma reunião produtiva. Geralmente o moderador indicará o que é
necessário, podendo incluir uma vasta gama de materiais tais como computadores,
projetores, data-shows, etc. que devem estar disponíveis.
Além do fornecimento de bebidas e lanches para coffee breaks, reuniões que demoram
mais que metade de um dia, obviamente, também terão que incluir o almoço.
³ Para evitar confusão, uma pessoa que coordena o processo de consulta integralmente é aqui denominada
“facilitador” e a pessoa que coordena e orienta as atividades em uma reunião ou workshop é chamada de
“moderador”. Na maior parte da literatura, no entanto, ambos os papéis podem ser encontrados como “facilitador”.
35
NA CIDADE DO FUTURO
Consultoria especializada e treinamento
Eventualmente, discussões podem girar em torno de uma determinada questão que
não está suficientemente bem compreendida por quaisquer dos grupos de interesse
em torno da mesa. Em tais casos, a presença de um perito pode ser organizada para
fornecer informações mais detalhadas sobre o assunto respectivo.
Um treinamento mais prolongado também pode se tornar necessário, por exemplo,
para garantir que os interessados, com pouca familiaridade com o tema água, possam
acompanhar e compartilhar as discussões de forma eqüitativa.
Imagem: kiankhoon/iStock
36
7.2.2 Definindo um ponto focal de coordenação
Ver seção 7.3 do Módulo
1 para as varias opções
de definição de um ponto
focal para coordenação
do processo participativo
dentro do governo local.
Todos os tipos de atividades que fazem parte do processo de integração para uma
Gestão Integrada das Águas Urbanas terão de ser supervisionados por um centro de
coordenação dedicado a essa tarefa. Se esta unidade encontra-se na esfera do governo
local, este será o ponto focal para assegurar a colaboração com todos os organismos
e departamentos governamentais envolvidos, internamente, mas também funcionará
como o intermediário de todas as relações externas.
A função de coordenação terá dois aspectos principais: uma mais técnica e uma mais
orientada para o processo. Funcionários responsáveis por determinadas atividades
deverão, portanto, ter diferentes experiências profissionais e habilidades.
Para destacar o compromisso do governo local com o processo e dar-lhe a autoridade
necessária, o ponto focal estará mais bem posicionado em um departamento de alto nível
estratégico. No entanto, o ambiente institucional no qual o processo será incorporado
varia muito, de modo que a fixação dessa unidade no seio das estruturas do governo
local - ou outra instituição escolhida para a coordenação - será muito diferente de cidade
para cidade.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
O governo local deverá, mais adiante, definir como as atividades do ponto focal
responsável pela coordenação geral do processo serão relacionadas àquelas de
facilitação cotidiana da rede de grupos de interesse e do processo participativo e quem
é o mais apto, dentro ou fora de seus limites, para realizar a moderação das várias
reuniões de grupos.
Um modelo potencial de compartilhamento de responsabilidades pode ser exemplificado
no quadro abaixo.
Potencial compartilhamento de responsabilidades na condução de
um processo participativo de grupos de interesse
Ponto focal de coordenação:
• Gerenciamento interno entre diferentes departamentos locais, serviços de
saneamento (caso sejam públicos) e conselhos ou câmaras municipais
(inclusive o Prefeito)
• Assegurar a coerência com outras estratégias e políticas
• Ligação entre grupos de interesse internos e externos
• Desenvolvimento de Termos de Referência para o processo e envolvimento de grupos
• Contratação de um facilitador e moderador
• Enacargos de planejamento e administração
Facilitação e interação com e entre grupos de interesse:
• Assegurar comunicação no dia-a-dia
• Indentificar necessidades de informação e treinamento
• Organizar reuniões com grupos de interesse
• Trabalhar com a mídia
• Manutenção de website
• Processamento de documentação
• Estabelecer mecanismo de monitiramento e avaliação participativa
Moderação de reuniões:
• Desenvolver o programa de reuniões
• Assegurar que todo equipamento e material seja disponibilizado
• Orientar os participantes a fim de atingir os objetivos esperados
• Criar espaço para igual envolvimento dos participantes
A coordenação geral do envolvimento dos grupos de interesse, facilitação do processo e
da rede dos grupos, bem como a moderação das reuniões, serão sempre estreitamente
relacionadas. Como essas três funções são organizadas em uma cidade, em particular,
depende de seu tamanho e de sua capacidade administrativa, mas também da vontade
das instituições de compartilhar algumas dessas tarefas e diversas outras circunstâncias
locais específicas.
Informações mais aprofundades acerca do papel do facilitador e moderador podem ser
encontradas nesse módulo, nas seções 7.3.1 e 7.3.2, respectivamente.
37
38
NA CIDADE DO FUTURO
7.2.3 Envolvendo Grupos de Interesse
Uma vez que as instituições que formam o grupo de interesse foram definidas, algumas
regras e procedimentos terão de ser definidas sobre o seu papel, formas e meios para
sua participação.
Ver seção 6.2 desse modulo
para diferenciação de
processos formais e informais
Em processos mais informais, os representantes dos grupos de interesse podem ser
intitulados após os contatos iniciais do governo local. A participação é fundada em um
caráter mais individual e não implica maiores direitos ou deveres.
Em um processo mais formal, os responsáveis por iniciar a organização do processo
participativo terão de enviar convites para os principais chefes das instituições ou aos
líderes dos grupos sociais e pedir-lhes para nomear representante para participar do
processo. Os objetivos do processo participativo e os papéis e responsabilidades de
cada instituição participante ou grupo devem ser claramente definidos e acordados
conjuntamente, na primeira reunião, talvez por meio de algum tipo de Termo de
Referência. Cada grupo de interesse terá de comprometer-se formalmente a participar do
processo, dentro dos limites do seu mandato e, portanto, aprovar eventuais implicações
financeiras da sua participação, como, por exemplo, o tempo gasto por seu representante
durante o processo.
Na realidade, esses processos serão sempre híbridos, incluindo elementos formais e
informais. No entanto, a instituição que se responsabiliza pelo processo terá de ter
em mente as implicações acima mencionadas, e tomar decisões conscientes sobre a
natureza do processo e as expectativas envolvidas.
A definição conceitual do processo também vai determinar se as instituições e grupos de
destinatários irão realmente concordar em participar do processo. Para eles, terá de ficar
claro quais serão os benefícios da integração e da sua própria intervenção. As entidades
públicas, em particular, têm sua própria agenda e suas próprias responsabilidades
institucionais. Se são convidadas a investir tempo e dinheiro em um processo participativo,
precisam estar convencidas de que podem se beneficiar com o mesmo.
O primeiro convite aos grupos de interesse, portanto, deve ser formulado com cuidado.
Diferentes grupos de interesse podem ser contatados com foco em seus interesses e
de forma a promover os temas que lhes são mais relevantes. Para isso, poderá ser útil
retornar aos resultados da análise preliminar dos grupos de interesse (ver Secção 7.1.1) e
ao mapa institucional da cidade (ver secção 7.1.2).
O início oficial de tal processo é muitas vezes marcado por um evento de lançamento,
que também visa obter a atenção da mídia e, assim, de um público mais amplo. Será útil
também contar com a participação de prefeitos e outras figuras do alto escalão político
local e, potencialmente, estadual ou nacional, o que dará ao evento maior reconhecimento,
desde o início, transmitir uma mensagem importante para os grupos de interesse com
respeito a sua importância e em termos da valorização oficial de seu envolvimento.
Garantir boas relações com os representantes políticos de alto escalão também será uma
prioridade, visando manter o compromisso dos grupos, no longo prazo, e garantir seu
envolvimento durante todo o processo. Isso é particularmente verdadeiro nos momentos
difíceis quando, por exemplo, o processo chega a certos impasses e grandes conflitos
surgem, ou quando não há a percepção de resultados concretos.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
7.2.4 Inclusão social: permitir o envolvimento dos grupos desfavorecidos
Uma das funções universais de governos locais, democraticamente eleitos, é estar a
serviço de seu eleitorado. Cidadãos pagam impostos para o governo com a expectativa
de que os poderes públicos cuidarão de suas necessidades básicas. Igualdade de acesso
aos serviços de água e saneamento é fundamental para satisfazer tais necessidades e
criar as condições de subsistência, saúde e bem-estar.
É, portanto, um dos principais objetivos de qualquer processo de integração da gestão de
águas urbanas ampliar e melhorar os serviços também para os habitantes frequentemente
esquecidos da cidade. Isso se aplica, em especial, aos grupos da sociedade que vivem
em localidades mal planejadas e mal construídas – ou talvez não planejadas. A pobreza
é tema comum dessas áreas, mas a pobreza em geral tem suas raízes mais profundas
em algum tipo de discriminação social que identifica as pessoas que não pertencem as
classes dominantes da sociedade e da cultura.
A exclusão social é um ‘processo pelo qual certos grupos são sistematicamente
desfavorecidos, discriminados em função da sua etnia, raça, religião, orientação sexual, classe
social, ascendência, sexo, idade, deficiência, soro positividade, status de imigração ou local
de moradia. A discriminação ocorre nas instituições públicas, como no sistema jurídico, de
educação e de serviços de saúde, bem como nas instituições sociais como a família’
Fonte: DFID (2005)
Se a sustentabilidade é o objetivo de longo prazo, essas pessoas não apenas têm o direito
de desfrutar de serviços iguais, como todos os outros habitantes da cidade, mas também
têm que desempenhar um papel ativo no planejamento e concepção desses serviços.
Trabalhar em conjunto com grupos marginalizados e desfavorecidos da sociedade,
muitas vezes apresenta um grande desafio para o condutor de um processo participativo
que conte com o apoio de diversos grupos de interesse. Além de ter uma base cultural
diferente, as pessoas das comunidades pobres também podem falar uma língua diferente,
ter uma base de formação diferente e ainda carecer de confiança ou habilidades para o
discurso, de forma que possam efetivamente participar das discussões que são realizadas
seguindo as regras da cultura dominante em uma cidade ou país. Não é, portanto, de
modo algum suficiente apenas convidar os representantes desses grupos e esperar que
eles encontrem uma forma de compensar suas desvantagens por si mesmos.
Pessoas podem ser excluídas por causa de:
• O que elas têm ou não têm em termos de acesso a recursos (dinheiro, terra, moradia, serviços
públicos, etc.)
• O lugar onde elas vivem (p.ex. bairros onde predominam minorias étnicas);
• O que elas são (p.ex. idosos ou deficientes, além de pessoas cujas culturas ou religiões
não são as majoritárias).
Fonte: Nelson, V. et al (2008)
A inclusão deve ser abordada com uma estratégia própria. Isso será importante desde o
início, quando os grupos de interesse serão definidos e convidados para o processo. Os
primeiros problemas podem ocorrer já nessa fase, quando comunidades relevantes são
isoladas dos canais de comunicação regulares ou quando as pessoas são analfabetas
e, portanto, incapazes de ler materiais informativos e convites. Diferentes formas de
comunicação podem ser necessárias, como visitas às casas das pessoas, entrevistas e
outras formas de comunicação direta.
Estudos de casos de
inclusão social foram
desenvolvidos pelo
SWITCH, entre outros,
para seis cidades da
Indonésia (Sijbesma
& Verhagen, 2008),
Colombo, Sri Lanka
(Smet, 2008), Kumasi,
Gaana (Nyarko et
al., 2007), e diversas
cidades envolvidas
no EMPOWERS Euro-Mediterranean
Participatory Water
Resources Scenarios
(da Silva Wells, 2008)
www.switchtraining.
eu/switch-resources
39
NA CIDADE DO FUTURO
Em muitos casos, esses obstáculos podem ser superados mediante uma estreita
colaboração com organizações comunitárias de base, nestas áreas, que podem atuar
como mediadoras entre comunidades pobres e desfavorecidas e o governo local ou
outra instituição ligada ao processo de envolvimento dos interessados.
No entanto, os problemas não estão inteiramente resolvidos quando a organização
ou individuo apropriado é escolhido e tenha demostrado interesse e compromisso em
participar do processo. Vai ser um desafio constante para os organizadores do processo
e, em particular o facilitador, garantir que pessoas desfavorecidas tenham, por exemplo,
o mesmo acesso à informação e o mesmo espaço para expressar suas reivindicações.
Ajudar esses grupos da sociedade a se tornarem devidamente incluídos no processo
normalmente requer um apoio específico. Isso pode ser obtido, por exemplo, por meio de:
• Treinamento para a efetiva articulação de interesses e prioridades, bem para negociações;
• Reuniões técnicas;
• Serviços de tradução e de interpretação, quando for o caso;
• Emprego de gráficos e ilustrações – e não apenas textos – nos materiais;
• Serviços de transporte para as reuniões, se as pessoas não podem pagar por suas
despesas de viagem;
• Ajuste dos horários das reuniões a suas vidas diárias, pois elas não podem diminuir
sua renda por não comparecerem ao trabalho.
inclusão social pode ser
encontrada em SWITCH in
the City’ (2011), Part II
switch-resources
Uma alternativa que também pode ser considerada é organizar visitas dos grupos de
interesse às comunidades pobres para que outros participantes do processo possam
ver, com seus próprios olhos, o que significa ser excluído da prestação de serviços
básicos. Algumas reuniões dos grupos de interesse podem ser realizadas diretamente
em tais comunidades. Todos se beneficiarão da demonstração de comprometimento
e da vontade de mudanças concretas por parte de representantes políticos dos altos
escalões, o que poderá ser particularmente importante para as pessoas marginalizadas.
Para uma abordagem mais ampla à inclusão social e em casos onde iniciativas de
múltiplos grupos de interesse são organizadas para solucionar um conflito maior entre
comunidades marginalizadas e outros grupos de interesse, veja também o quadro ASIS,
desenvolvido pelo SWITCH, como descrito na seção 6.4 e 7.2.4 desse módulo.
Imagem: Tania Fernanda Santos
40
Reunião dos micro produtores de couro em Villapinzón, Colômbia
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
7.3
Trabalhar com os grupos de interesse de forma eficaz
Colocar um processo participativo de construção da Gestão Integrada das Águas
Urbanas em movimento certamente não é fácil e requer uma boa dose de preparação.
No entanto, trabalhar com grupos de interesse ao longo do tempo, em busca de bons
resultados, e manter as pessoas interessadas e contribuindo ativamente para o processo
também exigirá atenção constante.
Dependendo da magnitude e da duração do processo, o entusiasmo inicial pode
se transformar em fadiga quando as discussões não avançam e decisões efetivas e
importantes não são tomadas. A fim de evitar que o processo entre em colapso antes
que cumpra com seu objetivo, será importante:
• Garantir resultados em fases iniciais: discussões e reuniões apenas – embora indispensáveis
para o processo de planejamento estratégico – podem levar as pessoas a questionar o
processo. Ações menores ou demonstrativas, implantadas antes de definido o plano de
ação, são de grande ajuda no reforço da confiança de que o processo acabará por gerar
mudanças concretas.
• Destacar o sucesso: sucessos intermediários também devem ser destacados pelos meios
de comunicação para manter um senso de progresso.
• Reforçar a imagem dos grupos de interesse envolvidos: aqueles que estão dispostos a
gastar tempo e outros recursos para a causa comum de melhorar a gestão da água na
cidade devem ser publicamente reconhecidos. Isto pode aplicar-se tanto às instituições
quanto aos indivíduos.
Ser responsável por um processo participativo, que provavelmente irá durar vários anos,
será sempre um grande desafio. Por isso, o facilitador do processo – ou os membros da
equipe de facilitadores – terá de ser escolhido com cuidado. Para determinadas funções,
e dependendo das capacidades de recursos humanos da instituição que conduz o
processo, é também aconselhável procurar a cooperação de um profissional que tenha
habilidades especiais e com longa experiência de trabalho em processos semelhantes.
Algumas das tarefas que dependem, em particular, de conhecimentos específicos serão
descritas a seguir.
Nota: Conforme indicado anteriormente, “facilitador” e “moderador” referem-se aqui a
funções diferentes; essa escolha de terminologia foi feita para evitar confusão entre os dois
papéis distintos. “Facilitador” é o termo utilizado para designar a pessoa que coordena
a rede de grupos de interesse em todo o processo. “Moderador” é o termo empregado
para designar a pessoa que coordena uma reunião ou workshop. Na literatura, ambos os
papéis podem ser normalmente referidos como “facilitador”.
Isso, evidentemente, não exclui que um facilitador também modere reuniões ou que um
moderador seja membro da equipe de facilitação do processo.
41
42
NA CIDADE DO FUTURO
7.3.1
Facilitar a rede de grupos de interesse
Quando os participantes são chamados para uma reunião, é evidente que é preciso existir
uma agenda e alguém para guiar as pessoas ao longo de uma seqüência de apresentações,
debates e outras atividades conjuntas. No entanto, uma vez que os grupos de interesse
não estejam fisicamente juntos na mesma sala, pode parecer desnecessário alguém para
“cuidar” deles. Este não é, porém, o caso.
Os grupos de interesse formam uma rede de relações e têm uma tarefa comum a
realizar. Eles fazem isso quando se reunem, mas também em seus próprios ambientes
de trabalho. É por isso que eles precisam ser conectados e também por isso que será
necessário um facilitador para a rede ao longo do processo.
Na sequência, será enfocada a função do facilitador dentro da rede de grupos de
interesse. No entanto, todas as atividades no âmbito da rede fazem parte do processo
participativo, portanto, os dois aspectos estão intimamente ligados.
Os facilitadores de rede terão de ter habilidades de comunicação no sentido mais
amplo. Eles precisam ser capazes de “falar a língua” de pessoas de diferentes origens
sociais. Eles terão que ser pró-ativos na sua comunicação, sempre dispostos a receber
e a reconectar – ou seja, para recolher importantes e atualizadas informações e para
conectar pessoas entre si. Eles também devem ser pessoas capazes de supervisionar o
fluxo de informação na rede e devem atentar a detalhes que possam ser interessantes,
ou úteis, para outros destinatários, ou ainda, que possam ser divulgados pelos meios de
publicidade, pelo site dos grupos de interesse, etc.
As competências ideais dos facilitadores de rede são descritas por suas atividades
típicas, Comportamento exigido e sua capacidade para lidar com diferentes Canais (de
comunicação). Os itens a seguir podem ajudar o governo local a identificar a pessoa
mais adequada a cumprir com essa tarefa, dentro de seu quadro de pessoal, ou fora dele.
Atividades
• Facilitadores de rede são gestores do conhecimento. Isso começa por assegurar-se que
uma lista de todos os membros da rede existe – neste caso, os participantes do
processo – e que todos os documentos importantes da rede sejam facilmente
acessíveis a todos.
• Os facilitadores devem garantir que informações importantes cheguem àqueles que terão
de ter conhecimento delas. Este tipo de compartilhamento de informações pode
acontecer digitalmente, mas também inclui a organização de reuniões.
• Os facilitadores são os representantes do processo. Eles o promovem em outros
círculos e certificam-se de que os resultados sejam conhecidos.
• Os facilitadores têm um papel permanente na rede, semelhante ao de um anfitrião que
tem convidados: eles introduzem novas pessoas à rede, reúnem pessoas que possam
ter algo em comum, certificam-se de que ninguém seja deixado de lado e mantêm a
energia e o fluxo de comunicação.
Comportamento
• Facilitadores de rede são sempre o centro da comunicação. Eles estão atentos às
questões e necessidades dos membros da rede e certificam-se de que a informação seja
devidamente compreendida. Quando necessário, eles ajudam a apontar fontes
complementares de informação, esteja ela dentro ou fora da rede.
• Facilitadores certificam-se de que a comunicação funciona sem problemas e auxiliam
os membros da rede de grupos de interesse que possam ter dificuldades de se comunicar
de modo adequado.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
Canais
• Facilitadores de rede estão cientes das diferentes mídias disponíveis para a comunicação
entre membros da rede e sabem o que podem ou não fazer com elas. Eles também
têm um interesse particular e habilidades relacionadas a explorar a última das Tecnologias
de Informação e Comunicação (TIC). Finalmente, eles estão cientes dos diferentes
métodos para organizar reuniões de orientação por meio de tele e/ou de videoconferências.
• Facilitadores organizam reuniões informais para alimentar e fortalecer as relações
entre os membros.
• Facilitadores têm um amplo espectro de habilidades de processamento de informação
de diferentes formas, eles podem redigir com diferentes fins e meios e apelar a
diferentes grupos-alvo.
Considerando o papel central de uma boa comunicação e todas as habilidades a ela
associadas, pode ser questionável se todas essas competências podem residir em
uma só pessoa. Pelo menos nas grandes cidades, será útil ter uma pessoa principal
para a facilitação que, então, liderará uma equipe de dois ou três membros, que juntos
representarão o mosaico das habilidades exigidas.
Website local da Aliança de Aprendizagem SWITCH de Birmingham, Reino Unido,
http://switchbirmingham.wordpress.com
Orientações sobre como
facilitar a comunicação
em uma rede de grupos
de interesse podem ser
the City’ book (2011), Part II
43
44
NA CIDADE DO FUTURO
7.3.2 A moderação das reuniões dos grupos de interesse
As pessoas que trabalham nos governos locais e outras instituições estão acostumadas
a reuniões e muitas vezes acreditam que não é especialmente difícil executá-las. Elas
podem possivelmente fazer isso com bastante frequência ou têm observado seus
superiores ou colegas a fazê-lo. No entanto, ao mesmo tempo, muitos saem de reuniões
entediados ou frustrados ou com uma sensação de ter desperdiçado seu tempo.
Este é um sinal claro de que realizar reuniões que produzam resultados concretos é
realmente uma arte, mas também o é fazê-lo em tempo razoável, mantendo o bom
humor, até que resultados sejam alcançados. Moderadores profissionais têm essas
habilidades, e quanto maior a expectativa por resultados de uma reunião – por exemplo,
um processo de criação de uma visão – mais importante é o seu envolvimento.
Informações sobre o papel
da visão no planejamento
estratégico e como conduzir
um processo de construção
dessa visão podem ser
encontradas no Módulo 1,
Seção 7.5.2
Além disso, há muitos casos ao longo do processo nos quais será fundamental que a
pessoa que conduz a reunião esteja em uma posição neutra. Caso contrário, facilmente
haverá a suspeita de que o consenso da reunião não é real, mas antes atende aos
interesses particulares da instituição que essa pessoa representa.
Reuniões mal realizadas, nas quais as pessoas saem frustradas, e possivelmente até com
raiva, poderão comprometer todo o processo e deslocar a atenção dos problemas reais
do debate com o comportamento de certos grupos de interesse e o processo também.
Há, portanto, boas razões para contratar um profissional.
.
O que é um bom moderador?
Um bom moderador:
• é visto como confiável, imparcial e culturalmente sensível
• fala de forma clara e positivamente
• nota e responde quando a energia das pessoas está enfrequecendo.
Um moderador adequadamente flexível
• planeja a agenda com antecedência, mas é flexível no dia
• garante, no início da reunião,que o propósito é claro e acordado entre os presentes
• tem um arsenal de técnicas para envolver as pessoas de maneiras diferentes
Um experiente moderador:
• centra-se na orientação da reunião ao invés de falar
• assegura que diferentes vozes sejam ouvidas e impede uma pessoa ou grupo de dominar
o encontro
• administra conflitos construtivamente
• esclarece, se necessário parafraseando, o que já foi dito e checa a exatidão dos significados
• resume, em intervalos, as conclusões às quais a reunião aparenta estar chegando
• mantém o foco da reunião e mantém um olho no tempo
• ajuda os participantes a tirar conclusões e direcionar ações claras e bem definidas.
Adaptado de Office for the Community & Voluntary Sector, Governo da Nova Zelândia,
Boas Práticas - Participação; disponível em
http://www.goodpracticeparticipate.govt.nz/techniques/choosing-a-facilitator.html
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
Por outro lado, haverá também uma série de reuniões menores, mais próximas do tipo
de reuniões de trabalho regulares em qualquer escritório. Estas podem ser facilmente
presididas pela instituição convocada ou qualquer outro interveniente com uma boa
compreensão das questões em foco. Alguns elementos básicos para se ter em mente
para a realização de uma reunião eficaz podem ser encontrados abaixo. Contudo,
estes não devem ser entendidos como uma lista exaustiva e o que se aplica em casos
específicos dependerão sempre do verdadeiro objetivo de uma reunião.
A lista a seguir pode ser usada como uma forma de verificação básica para a realização
de uma reunião eficaz:
• A agenda e os principais documentos precisam ser distribuídos com antecedência.
• Todos os participantes devem ser apresentados uns aos outros.
• Um consenso deve ser encontrado sobre os resultados desejados da reunião.
• Uma pessoa tem que ser responsável por tomar notas, mantendo o controle dos
principais pontos levantados e posteriormente elaborando um relatório de síntese
sobre os resultados da reunião.
• O moderador ou o presidente da reunião tem que certificar que todos tenham
iguais oportunidades de falar.
• As discussões devem ser orientadas para os resultados.
• Resultados provisórios e finais devem ser visíveis a todos, por exemplo, escrevendo-as
em um cartaz tipo flip chart.
• Todos os participantes devem receber o relatório depois, incluindo a lista de
participantes com informações de contato.
PRINCIPAIS QUESTÕES DA ÁGUA NA NOSSA CIDADE
45
NA CIDADE DO FUTURO
7.3.3 Construção de consenso
Inúmeros acordos terão que ser obtidos ao longo do processo de planejamento
estratégico: sobre uma visão conjunta, sobre as prioridades, sobre os objetivos, sobre
as metas, sobre a estratégia, sobre a implantação de ações etc. Dependendo de como
o papel das partes é definido nesses acordos, uma grande parte dessas reuniões será
dedicada a chegar a um consenso sobre tais temas.
A força do moderador, nas reuniões dos grupos de interesse, será, portanto, medida
por sua habilidade em orientar os grupos de uma maneira que os encontros possam
efetivamente alcançar os resultados previstos.
Um consenso não deve ser confundido com uma maioria de votos. É, antes, uma espécie
de processo de negociação em que todos os grupos de interesse têm espaço igual para
trazer as suas necessidades e interesses à frente. Esses terão de ser pesados uns contra
os outros, a fim de se chegar a conclusões as quais todos ao redor da mesa de negociação
possam aceitar – mesmo que não satisfaçam plenamente as expectativas iniciais.
Todos os atores terão que estar preparados para alguns compromissos. Ao mesmo tempo,
encontrar um consenso não deve limitar-se apenas a encontrar um denominador comum.
A gestão sustentável da água é uma aspiração elevada e não vai acontecer sem algumas
decisões ousadas e poderosas para mudar elementos essenciais do sistema convencional.
Também neste sentido, a escolha do moderador certo será crucial para o êxito de um
processo de planejamento estratégico participativo. Qualquer bom moderador terá que
dispor de um grande conjunto de técnicas e ferramentas para alcançar os objetivos de
cada reunião. Se ela, ou ele, falhar em alcançar resultados concretos, a seleção de um
moderador novo pode ser considerada.
Com moderação profissional, orientada para os resultados, cada acordo firmado que seja
claramente baseado em um consenso de todos os grupos de interesse pode contribuir
significativamente para o reforço do processo. A experiência em comum de passar pelos altos
e baixos dos debate e negociações e, finalmente, formular um encaminhamento, contribuirá
para reforçar a apropriação do processo por parte dos grupos de interesse. Assim, também
irá aumentar seu compromisso de continuar com sua participação ativa no grupo e realizar o
que for necessário dentro de sua instiruição para cumprir com os acordos.
Imagem: Katarzyna Izydorczyk
46
Reunião local da Aliança de Aprendizagem SWITCH em Łódź, Polônia
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
7.3.4 Mediação de Conflitos
Os conflitos são da natureza dos processos que envolvem um conjunto diverso
de partes interessadas. Pode-se até argumentar que uma das principais razões
para que os grupos de interesse sejam reunidos para encontrar uma visão comum
e uma abordagem sobre gestão da água, é o fato de suas reivindicações derivarem
de diferentes interesses institucionais e individuais, os quais são desequilibrados ao
privilegiarem uns e desfavorecerem outros. Os conflitos são, portanto, inevitáveis, mas
se forem geridos de forma construtiva, irão lançar luz sobre as principais barreiras
que impedem o progresso para uma maior sustentabilidade e desencadear discussões
necessárias para superar tais barreiras.
Conflitos pela água e sua gestão podem já ter sido deflagrados e, portanto têm de ser
abordados numa fase inicial do processo de planejamento – talvez até mesmo antes
que o processo de planejamento estratégico seja iniciado. Outros conflitos podem estar
ocultos e só vêm à tona durante o processo, por exemplo, ao priorizar as questões mais
urgentes que devem ser abordadas. Em todo caso, todos os grandes conflitos vão requerer
a devida atenção, de modo que o espírito de colaboração para uma melhor gestão da
água no futuro possa ser mantido e o processo participativo possa ser continuado.
Mediação de conflitos é uma habilidade que normalmente ultrapassa o perfil típico
do facilitador ou do moderador de reuniões periódicas. Uma vez que um conflito mal
administrado é susceptível de prejudicar o processo de planejamento como um todo, é
indispensável envolver um profissional neutro e experiente, que possa transformar um
conflito em uma fonte profícua de soluções alternativas.
Um mediador de conflitos deve ser equipado com uma metodologia específica para
orientar as partes em conflito, por meio de um processo que lhes permita rever a sua
percepção do assunto em questão e reconhecer diferentes perspectivas na relação com
o problema. Os lados opostos são obrigados a repensar possíveis caminhos e meios
para lidar com a questão de uma forma construtiva. Isso deve permitir que todos os
grupos de interesse persigam os seus próprios interesses, a um grau que não exclua os
outros de fazerem o mesmo. No final de um processo de mediação bem-sucedido não
haverá vencedores e perdedores. Ao contrário, todas as partes serão capazes de tirar
proveito de terem se disponibilizado a comprometer parte de suas agendas particulares
em benefício de um bem maior.
Enquanto conflitos, maiores ou menores, sempre resultarão da atividade de múltiplos
grupos de interesse, um conflito pode ser de fato a razão pela qual esses grupos foram
reunidos, em primeiro lugar. Nessa situação, o facilitador geral do processo deve ter
grande habilidade e experiência na solução desses conflitos. Uma metodologia mais
ampla, tal como ASIS, será necessária para construção de uma aliança estratégica em
conflitos ainda em sua fase inicial, ao mesmo tempo em que soluciona a falta de inclusão
social de uma das partes do conflito (veja caixa abaixo e seção 6.4 para mais detalhes).
“O conflito é melhor do
que a apatia. Sempre que
houver conflito, isso significa
que há energia para
trabalhar em alguma coisa”.
Lisa Beutler, em Florestal,
2007. Citação de Jan Teun
Visscher (2008)
47
NA CIDADE DO FUTURO
Uma abordagem sistemática para, a partir de uma situação de conflito,
criar outra de benefícios mútuos:o caso de pequenos curtumes em
Villapinzòn, Colombia.
A economia colombiana é
caracterizada por uma grande
proporção de micro e pequenas
empresas que empregam mais de
80% da força de trabalho do país.
No caso de Villapinzòn, esses
micro-curtumes estabeleceramse ao longo do rio Bogotá
décadas atrás para lançarem
seus efluentes, resultado de seu
processo produtivo.
Imagem: Tania Fernanda Santos
48
Forçar esses curtumes a pararem
de lançar esses efluentes não foi
possível porque eles desconheciam
Micro-curtume em Villapinzón, Colômbia
qualquer alternativa viável para
lidar com as águas contaminadas. Ações legais contra eles eram equivalentes a acabar com
o negócio e, assim, com o meio de vida das populações.
Com o desenvolvimento do quadro ASIS (Abordagem Sistemática para Inclusão
Social) pelo SWITCH, os curtumes receberam apoio na construção de uma associação
profissional e axploração de diferentes soluções técnicas para reduzir a poluição de rios,
em cumprimento das exigências legais. Isso fortaleceu a posição dos produtores frente às
autoridades oficiais e permitiu a eles manterem um diálogo construtivo e ações conjuntas
com seus antigos oponentes.
Para mais detalhes na metodologia ASIS e sua aplicação prática, ver o caso
de estudo por Sanz, M. et al, 2010: Bringing Together Diverse Groups to
Clean Up the Bogotà River – The case of micro- tanneries in Villapinzón,
Colombia. www.switchtraining.eu/switch-resources
Em todos os casos, no entanto, é importante notar que a mediação do conflito não
acaba com as partes chegando a um entendimento sobre uma determinada questão. Ao
contrário, o estabelecimento do conflito somente ocorrerá se as ações acordadas forem
postas em prática e caso haja também um processo que garanta que isso de fato ocorra.
A solução do conflito poderá, portanto, materializar-se somente em semanas, meses ou
até mesmo anos após o acordo ter sido aceito.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
7.4
Avaliando o processo participativo dos grupos de interesse
O envolvimento dos interessados deve ser visto como um meio para um fim e não
como “algo bom”, como um bem em si mesmo. Os próprios interessados, bem como a
instituição administradora do processo, têm que investir uma quantidade significativa de
tempo e dinheiro. Por isso, seria um exercício inútil se não levar a resultados concretos.
Embora seja evidente que um processo de monitoramento deva ser estabelecido para
observar os resultados da aplicação da estratégia atual para águas urbanas, manter
um olhar atento sobre o próprio processo de participação de grupos de interesse,
a partir da qual deriva esta estratégia, é igualmente importante. Problemas em
atingir objetivos técnicos definidos na estratégia, por exemplo, podem resultar de
envolvimento insuficiente dos grupos de interesse e podem ser resolvidos de forma
satisfatória depois que o problema, no processo de participação em andamento, seja
adequadamente explorado.
Para fazer a avaliação do envolvimento dos grupos de interesse, será necessário que
seja mantido um registro sobre a evolução dos trabalhos, incidentes, avanços, conflitos,
etc. que acontecerão enquanto o processo evolui. Essa documentação é uma forma de
garantir que tal registro existe e que a avaliação não terá de se basear apenas na boa
memória e nas impressões subjetivas dos grupos de interesse.
A avaliação pode acontecer com um foco na qualidade do próprio processo, ou melhor,
em seus resultados, em outras palavras, em sua eficácia. No primeiro caso, uma questão
como a participação equilibrada dos grupos mais desfavorecidos, pode ser de interesse.
No segundo caso, a atenção pode ser se os grupos de interesse conseguiram chegar a
um acordo sobre um assunto específico dentro de um prazo razoável.
Para não perturbar o espírito colaborativo, a transparência também é indispensável.
Idealmente, os próprios interessados participam da elaboração do processo de avaliação
e também compartilham suas próprias perspectivas quando a avaliação é realizada.
Além disso, é útil incluir uma pessoa imparcial, externa, que possa proporcionar reflexões
a partir de um ponto de vista mais neutro.
A seguir, os métodos de documentação dos processos, monitoramento e avaliação são
explicados em detalhes.
49
50
NA CIDADE DO FUTURO
7.4.1 Documentação de processos
A documentação de processos faz parte de um método para avaliar mais de perto e
criticamente os processos de mudança, por acompanhar o que aconteceu, como
aconteceu e porque aconteceu.
Na prática, a documentação de processos significa ter uma pessoa – ou até mesmo
uma equipe – ao longo do processo de mudança, com uma espécie de “diário”, ou
seja, memorandos, fotografias, vídeos, etc, de entrevistas, eventos e outras atividades
relevantes. Desta forma, um registro contínuo de histórias locais sobre o processo
será compilado. Esse registo permitirá uma reflexão mais aprofundada do processo
de mudança, bem como a inclusão dos fatores que ajudaram ou prejudicaram o seu
progresso.
A documentação de processos pode ter um efeito interno ou externo:
• Internamente, pode apoiar os encarregados de coordenar o processo de planejamento
estratégico – incluindo a participação dos grupos de interesse – para melhor compreender
o verdadeiro curso de seu desenvolvimento. Ela revela idéias sobre fatores que consituem
uma barreira ou contribuem com a mudança, como por exemplo, alguns legados do
passado, culturas tradicionais, política local, formas de poder, etc. Observações feitas
contribuem para a aprendizagem durante todo o processo e também são usadas para
explorar opções sobre o que poderia potencialmente ter sido feito para superar os
bloqueios que possam estar relacionados a algum desses fatores.
• Externamente, essas idéias também podem ser compartilhadas com outras pessoas e assim
Para obter mais
informações sobre como
realizar a documentação de
processos, consulte SWITCH
in the City’ (2011), Part II
contribuir para uma maior transparência frente aos cidadãos em geral, alimentando o
debate público sobre questões fundamentais. Esse tipo de compartilhamento externo
deve ser parte de uma estratégia de comunicação mais ampla. Algumas das observações,
por exemplo, podem ser politicamente muito sensíveis e prejudicarem a reputação de
grupos de interesse, que, apesar delas, continuam a ser membros-chave no andamento
do processo.
A documentação de processo normalmente faz parte das atribuições da pessoa ou equipe
responsável por facilitar o processo. Claro que essa pessoa ou equipe pode ser apoiada
por muitos outros que podem fornecer ao facilitador sua coleta pessoal de observações,
recortes de jornais, fotografias, etc.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
7.4.2Acompanhamento
Assim como no caso da avaliação de desempenho e de eficácia do sistema de águas
urbanas e sua gestão, propriamente dita, os indicadores também são necessários para
acompanhar o processo participativo de gestão e para avaliar se atende a seus objetivos.
Embora a definição de indicadores adequados seja um desafio para o sistema de águas
urbanas, avaliar um processo pode ser ainda mais complicado.
Olhar para o processo e para os resultados do envolvimento dos grupos de interesse exige
uma metodologia diferente, por exemplo, por meio da definição de “micro-cenários” que
reflitam gradientes e níveis qualitativos de mudanças. Os “micro-cenários” podem ser
avaliados de forma participativa.
Cada degrau de um conjunto de “micro-cenários” diz respeito a um objetivo do processo
de gestão participativa. Os degraus dessa escada correspondem às mudanças graduais
do estado atual para o estado desejado, em consonância com o alcance dos objetivos.
Além disso, cada um dos passos torna-se uma referência, ou seja, o nível mínimo a ser
alcançado.
O esquema de tal método de monitoramento, ou seja, tanto os “micro-cenários”, como
as pontuações associadas, deve ser desenvolvido e aprovado pelos grupos de interesse.
Isso irá, ao mesmo tempo, aumentar o seu conhecimento sobre o que constitui um
processo bem sucedido e também criar algumas idéias que possam contribuir para fazer
isso acontecer.
Exemplo:
O objetivo é “ter uma visão clara sobre quem são os atores envolvidos e fazer com que
eles se comuniquem uns com os outros de forma eficaz”.
Os “micro-cenários” relevantes poderão ser como o exemplo a seguir (Adaptado de
SWITCH in the City, 2011, Part II):
Figura 9: Micro-cenários de avaliação progressiva do processo participativo.
Cenários para um objetivo
Pontuação
Não há registro acessível dos agentes envolvidos e de sua participação efetiva em vários
eventos e atividades.
0
Existe um registro ultrapassado dos interessados e de sua participação efetiva em eventos e
atividades.
25
Há um registro atualizado de participantes e de seu envolvimento, e algumas ferramentas básicas
de comunicação são sistematicamente utilizadas (e-mail, por exemplo, telefone) entre eventos.
50
(benchmark)
Há um registro atualizado de participantes e seu envolvimento, e os arquivos são mantidos por meio do
uso sistemático de ferramentas avançadas de comunicação, como, por exemplo, um fórum na Internet.
75
Informações sobre as partes envolvidas são acessíveis a todos (por exemplo, por meio de
banco de dados on-line), a participação em todos os eventos e atividades é sistematicamente
registrada e uma combinação de métodos é utilizada de forma eficaz (com base no feedback
recebido) para comunicação entre os eventos.
100
Justificativa da pontuação (com data)
Pontuação atribuída
51
52
NA CIDADE DO FUTURO
7.4.3Avaliação
Com os “micro-cenários” e as pontuações associadas ao grau de evolução, os interessados
têm uma ferramenta útil para realizar a avaliação. Isso deve acontecer regularmente.
Naturalmente, a avaliação não termina com o acordo sobre as pontuações. Especialmente
se este indicar um nível de realização abaixo do benchmark uma revisão crítica do
conjunto de acompanhamento e gestão do processo participativo será necessária: o que
funcionou e o que não? Quais são as razões?
Medidas para aprimorar o processo de participação podem ser muito distintas. Elas
podem levar, por exemplo, à substituição do facilitador do processo em curso ou a
uma comunicação mais ágil e freqüente com os grupos de interesse, a fim de criar mais
confiança e comprometimento do time.
Outra conclusão da avaliação também pode ser que os próprios micro-cenários precisam
de certa adaptação – ou que outro objetivo deva ser adicionado para que, refletindo
sobre o processo, inclua todo um conjunto de cenários próprios.
A avaliação pode se beneficiar muito com o envolvimento de uma pessoa neutra – por
exemplo, um pesquisador ou, eventualmente, um jornalista – que analisa, com certa
distância, o processo. Essa pessoa neutra não pode ser facilmente acusada de ser
tendenciosa ou utilizar os resultados em seu próprio interesse. É claro que os resultados
dessa análise terão, então, de ser compartilhados novamente com todo o grupo de
interessados para a elaboração de suas conclusões.
Um membro neutro externo também será capaz de levantar algumas questões
potencialmente controversas, em especial os entraves relativos à mudança que, em
outras ciscunstâncias, nunca seriam levantadas por quaisquer dos grupos de interesse,
a fim de evitar tensões políticas ou prejudicar a reputação de uma ou outra pessoa ou
até da instituição como um todo. No entanto, se um grupo de interessados encontra-se
verdadeiramente empenhado em gestão integrada das águas urbanas, ele também tem
que estar preparado para lidar com fatos menos confortáveis o que será crucial para
manter o processo em andamento.
Módulo 2
GRUPOS DE INTERESSE
 Fechamento
L
Na gestão convencional das águas urbanas, o conjunto das tarefas é, normalmente,
realizado por diferentes instituições isoladas. Usuários de água que não detêm de
significativo poder econômico, têm pouco a dizer no processo de tomada de decisão.
Falta de coordenação e pouco conhecimento sobre as necessidades e interesses dos
usuários leva a ineficiências na gestão. Impactos negativos em outros setores do
desenvolvimento urbano, com freqüência, são vistos apenas de passagem, resultando
em disperdício de recursos.
Envolver todos os grupos e instituições relevantes – incluindo grupos socialmente
marginalizados – na gestão do ciclo hidrológico urbano pode ser benéfico a todos, caso
sejam conhecidas e levadas em consideração as relações de poder entre os grupos de
interesse ao longo do processo.
O envolvimento de grupos de interesse deve ser baseado nos princípios da boa
governança, incluindo responsabilização, transparência e eqüidade, e a confiança mútua
e respeito são necessários para fazê-lo funcionar.
Importantes ingredients para um processo bem sucedido são uma coordenação central,
boa facilitação, uma “personalidade” local que impulsione continuamente o processo, o
planejamento de longo prazo, recursos financeiros, dentre outros.
O processo de participação de grupos de interesse deve ser dotado de objetivos claros e
mensuráveis e devem ser monitorados e avaliados regularmente.
Dada a complexidade sempre crescente das questões urbanas, ciência e tecnologia
assumem papel de suma importância. A abordagem da Aliança de Aprendizagem
propicia um formato de envolvimento de pesquisadores de tal modo que eles podem
auxiliar na identificação de soluções atuais e adaptadas ao local enquanto também
promovem assimilação das inovações e lições aprendidas.
A integração é o principal mecanismo de desenvolvimento da gestão mais adaptada
às condições locais e não pode ser alcançada sem o esforço harmônico de todos os
grupos de interesse relevantes. Isso se torna ainda mais importante nas décadas por
virem, quando as pressões sobre sistemas de águas (rápida urbanização, crescimento
econômico e mudanças climáticas, por exemplo) se intensificarem.
Reflect
Plan
Observe
Reflect
Act
Plan
Observe
Act
J
53
54
NA CIDADE DO FUTURO
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57
O projeto SWITCH tem por objetivo alcançar uma gestão mais sustentável de águas urbanas na “Cidade
do Futuro”. Um consórcio de 33 organizações parceiras de 15 países está trabalhando em inovadoras
soluções científicas, tecnológicas e socioeconômicas, que poderão então ser replicadas mais rapidamente
por todo o mundo.
www.switchtraining.eu
Contato:
Parceiros:
ICLEI Secretariado para América Latina e Caribe
Escritório de Projetos ICLEI - Brasil
Av. IV Centenário, 1268, sala 215
Portão 7A do Parque Ibirapuera
CEP 04030-000 São Paulo, SP Brasil
http://www.iclei.org/lacs/portugues
Tel: +55-11-5084 3079
Fax: + 55-11-5084 3082
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ISBN 978-85-99093-17-7 (CD-ROM)

Módulo 2 - SWITCH Training Desk

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