Encuentro Latinoamericano ELA - International Association for

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Encuentro Latinoamericano
ELA
Journal of Political Science and International Relations
Vol. 3 No.1
Encuentro Latinoamericano | ISSN 2414-6625
Vol. 3 No.1 (July 2016)
Journal of Political Science and International Relations
Encuentro Latinoamericano (ELA)
Vol. 3 No. 1: July 2016
Editor-in-Chief
Melany Cruz (Chile)
Editorial Board
Alberto Vélez (Mexico)
Paulo Duarte (Brazil)
José Carlos Valencia (Peru)
Luis Téllez (Mexico)
José Manuel Mejía Villena (Peru)
Elizabeth Camargo (Colombia)
Filipe Prado (Brazil)
Lucie Laplace (France)
Anaís Passos (Brazil)
Luca Chao (Spain)
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Vol. 3 No.1 (July 2016)
Table of contents
Editorial Note ......................................................................................................................... 4
Original Articles ....................................................................................................6
El indígena urbano: Análisis de la política pública para los pueblos indígenas de
Antioquia. Antecedentes, logros y desafíos en el municipio de Medellín entre los años
2004 a 2015. / Luis Alejandro Rivera Flórez ........................................................................... 7
The influence of American Exceptionalism on Latin American foreign affairs: a case
study of Guantánamo Bay, Cuba / Inês Daniela Pereira da Costa...................................... 34
A contra hegemonia das imprensas brasileira e venezuelana / Gabriela Pandeló Paiva . 50
The Awakening of Guatemalan Society: explaining the appearance of the social
movement of 2015 / Silvia Sofía Montenegro Mejía and Edgar Gutiérrez ............................ 63
O papel das coalizões de defesa da agricultura nas agendas da política comercial
externa brasileira / Ricardo Dias da Silva ............................................................................. 82
Book Reviews ...................................................................................................... 98
Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política electoral. Mauricio
Zavaleta (2014) / Ludmila Quirós ........................................................................................ 99
Avoiding Governors: Federalism, Democracy, and Poverty Alleviation in Brazil and
Argentina. Fenwick, TB (2015) / Andrés A. Sandoval ..................................................... 101
Call for Papers and Paper Requirements: Encuentro Latinoamericano ...................... 103
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Vol. 3 No.1 (July 2016)
Editorial Note
Dear Reader,
After the organisation of the new Editorial Board and months of intense work, it is a pleasure to
release the third volume of Encuentro Latinoamericano (ELA). This journal has compromised with the
publication of depth studies on Latin American politics, bringing together students and academic
from all over the continent and the world.
It is also a pleasure to announce that from this year, 2016, Encuentro Latinoamericano has been
registered in the International Standard Serial Number (ISSN), which uniquely identifies the journal
as a serial publication.
Therefore, and once again, we kindly thank all the external reviewers; Joao Carvalho, Rubens
Duarte, Jóse Antonio Carrera and David Jofré, which from different places of Latin America
voluntary contributed to a rigorous review process that is reflected in the academic fundaments of
the following articles.
We are also thankful for the large response to our ‘calling for papers’ from students all around the
world. Particularly, to thanks to the seven authors that presented a diverse, original and interesting
contribution to the understanding of Latin America politics. In this context, the third issue contains
the following papers:
“El indígena urbano: Análisis de la política pública para los pueblos indígenas de Antioquia. Antecedentes, logros y
desafíos en el Municipio de Medellín entre los años 2004 a 2015” by Luis Alejandro Rivera Flórez
(Colombia), explores through a qualitative study the conflict between indigenous communities in
the city of Antioquia, Colombia, and the development of public policies that considered the figure
of ‘urban indigenous’, which has confronted the difficulties of migration and cultural clashes with
urban cities.
“The influence of American Exceptionalism on Latin American foreign affairs: a case study of Guantánamo Bay,
Cuba” by Inês Daniela Pereira da Costa (Portugal), argues how the notion of ‘American
Exceptionalism’, stablished by the United States, has been expanded till nowadays as a hegemonic
discourse of ‘global protection’. In this sense, Pereira da Costa discusses the effect on Latin
American politics through this discurse as a form of political intervention.
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“A contra hegemonia das imprensas brasileira e venezuelana (1998 - 2013)” by Gabriela Pandeló Paiva
(Brazil), examines, from a Gramscian perspective and in comparative terms, the media behaviour
about political opinions in Brazil and Venezuela. Both cases show how political elites and private
apparatus influence the public perception about the State.
“The Awakening of Guatemalan Society: explaining the appearance of the social movement of 2015” by Silvia
Sofía Montenegro Mejía (Guatemala) and Edgar Gutiérrez (Guatemala), analyze through the
use of mix methods the relationship between the institutional political actors and how social
movements arisen in Guatemala during 2015. They explore in depth the use and influence of social
media to understand this new phenomenon in the country.
“O papel das coalizões de defesa da agricultura nas agendas da política comercial externa brasileira” by Ricardo
Dias da Silva (Brazil) examines, through both the foreign policy analysis and model public policy
analysis model, the evolution of foreign policy-making in the agricultural sector in Brazil.
In addition, the third issue includes two books reviews:
“Book Review: Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política electoral (Zavaleta, 2014)” by
Ludmila Quirós (Argentina), which explores the system of political parties and its dynamics after
the period of Alberto Fujimori in Peru.
“Book Review: Avoiding Governors: Federalism, Democracy, and Poverty Alleviation in Brazil and Argentina
(Fenwick, 2015)” by Andrés A. Sandoval (Ecuador) that explains the process and difficulties of
implementing programs to face poverty in the context of federal countries.
We are confident the effort of the Board and the authors will meet your expectations, and we hope
to count on your contributions in our next volume (November 2016).
The Editorial Board
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Original Articles
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El indígena urbano: Análisis de la política pública para los pueblos
indígenas de Antioquia. Antecedentes, logros y desafíos en el
municipio de Medellín entre los años 2004 a 2015.
Luis Alejandro Rivera Flórez
Luis Alejandro Rivera Flórez es un estudiante de 21 años de edad de Medellín, Colombia. Actualmente se encuentra
cursando el octavo semestre del pregrado de Planeación y desarrollo social en la Institución Universitaria Colegio
Mayor de Antioquia. Entre sus intereses académicos destacan la geopolítica, las teorías alternativas del desarrollo y el
análisis de políticas públicas poblacionales. Correo electrónico: [email protected]
Resumen
Este artículo busca indagar el impacto de la Ordenanza 032 de 2004 del Departamento de Antioquia para la
población indígena del municipio de Medellín, puesto que este territorio urbano no cuenta con un acuerdo o política
pública al que puedan recurrir los miembros de estas comunidades. El estudio se desarrolla por medio de metodologías
cualitativas que buscan dar cuenta de las opiniones tanto de los implicados en la creación y ejecución de la política
(instancias gubernamentales como Gerencia Indígena) como en los miembros adscritos a la asociación de cabildos
indígenas de Antioquia representados por la Organización Indígena de Antioquia (OIA) en relación a los elementos
estructurales y coyunturales de la política, las dificultades que ha enfrentado, y los logros que ha cultivado con el fin de
generar insumos para el análisis y la construcción de políticas públicas para comunidades diferenciadas con orientación
cultural para territorios urbanos.
Palabras clave: población indígena, política pública, contexto urbano, indígena urbano, etnicidad,
cultura
Abstract
This paper seeks to explore the impact in the indigenous community of Antioquia, Colombia, of the 032 Ordenanza
of 2004 developed by the Municipal Department of Antioquia, since this urban territory does not have an agreement
or public policy that can be use by members of these communities. The study develops through qualitative methodologies
seeking to give an account of the views of those involved in the creation and implementation of policy (Government
agencies as management indigenous) as in the members affiliated with the Association of indigenous councils of
Antioquia, represented by the indigenous organization of Antioquia (OIA) in relation to the structural and cyclical
elements, to the difficulties that has faced, and the achievements that has grown to generate inputs for the analysis and
construction of public policies for communities differentiated cultural orientation for urban territories.
Keywords: indigenous communities, public policy, urbanization, urban indigenous, ethnicity, culture
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Introducción
A nivel global, los grupos indígenas enfrentan el desafío del mundo contemporáneo en el
marco del neoliberalismo; a través del legado de la colonización, la llegada de la modernidad o la
demanda de la migración hacia los centros urbanos. Las promesas de oportunidades abundan y los
nuevos paradigmas sobre las junglas de concreto venden la noción de que estas montañas de
cemento grises y asimétricas son la promesa del “desarrollo” y de la “calidad de vida”, términos
modernos de los últimos siglos que fueron impulsados por coyunturas geopolíticas de las potencias
mundiales en su afán por dar nombre a las soluciones prefabricadas que expertos premeditaban en
grandes universidades. ¿Qué surge de esto? Migración (en muchos casos forzosa1), el choque de
diferentes mundos, en donde los “mejores” mundos atraen a aquellos que habitan las montañas a
adentrarse en los mundos de cemento. Esto ha significado, y de acuerdo con Mick Dodson (2008),
líder indígena australiano y miembro del Foro Permanente de Asuntos Indígenas de la ONU, “ser
desterrados de nuestras tierras es ser desterrados de nuestro ser”.
En dicho contexto, los centros urbanos han enfrentado la situación del indígena urbano a
través de la creación de políticas públicas, entendidas según Fischer (1993) como un reflejo de las
relaciones de poder de un territorio, específicamente como una muestra de las relaciones discursivas
que concurren en un contexto. Es por medio de estas políticas que es posible observar el lugar de un
grupo poblacional, sus necesidades, desafíos y propuestas políticas.
Entendiendo las políticas públicas como un medio canalizador de acciones intencionadas y
de estructuras de poder, se posibilita un espectro de visión para la situación de las poblaciones
indígenas del mundo. No obstante, el enfoque de la mirada de este estudio de remonta a América
Latina, territorio subyugado por relaciones centro-periferia desde finales del siglo XV. Debido a la
visión colonizadora norte-eurocéntrica, el territorio latinoamericano fue descubierto, por lo que no
podría haber existido sin el consentimiento de sus descubridores, generándose así lo que Mignolo
(2010 señala como la “doble cara de la modernidad”.
Particularmente, el caso de Colombia se destaca por ser un territorio étnicamente diverso,
con un extenso legado histórico, caracterizado por las construcciones ideológicas precolombinas que
yacían en el territorio hace más de quinientos años. Tomando como referencia estos cinco siglos es
posible considerar el espectro de cambios que ha sufrido el territorio, puesto que no sólo Colombia,
Según reporta la ONU en sus diferentes iteraciones del Foro Permanente. Para mayor información revisar la sección
“Why do indigenous peoples migrate?” disponible en el “fact sheet” del séptimo encuentro del foro Permanente.
Disponible en: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/factsheet_migration_final.pdf
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sino toda Latinoamérica, se ha enfrentado a la proliferación de dinámicas urbanas y la dicotomía que
éstas representan frente a las apropiaciones territoriales que ya existían en los territorios
previamente. Todo país latinoamericano ha dado diferente respuesta a este fenómeno, pero
específicamente para el caso de Colombia el debate interno que ha surgido puede ser resaltado, y
cuyos resultados pueden ser vistos desde las experiencias internacionales latinoamericanas para
generar nuevas consideraciones en el tema.
En Medellín, municipio capital del Departamento de Antioquia, desde hace varias décadas se
ha precensiado numerosos casos de desplazamiento forzado en vista de la violencia histórica del
país.2 Una población que se ha visto afectada por estas realidades ha sido la indígena, compuesta por
más de 160 comunidades en el territorio departamental, y quienes por diferentes motivos han
encontrado estadía en las ciudades.3
A raíz de esto, se han formado grupos políticos que advocan por un mejoramiento de las
condiciones de vida de las poblaciones indígenas en el municipio de Medellín y en el departamento
de Antioquia. Ejemplos de esto son la ‘Gerencia Indígena’ como instancia gubernamental que da
respuesta a las comunidades indígenas de Antioquia, o los cabildos que han surgido dentro de los
municipios, entre otros.
El cabildo Chibcariwak y la Organización Indígena de Antioquia4 (OIA) son algunas de estas
entidades, las cuales trabajan en conjunto para cumplir objetivos de mejoramiento de calidad de vida
para comunidades indígenas en contextos urbanos y rurales. En un sentido estricto funcional, los
cabildos de Medellín formulan proyectos de diferentes tipos y los presentan a la OIA para indagar
El legado de violencia que permea a la historia de Colombia se puede citar en distintos puntos de referencia. Para lo
que compete al objetivo de este estudio se debe reconocer la pertinente a la segunda mitad del Siglo XX, en la que se
comprenden la época de La Violencia, el surgimiento de las guerrillas, el auge del paramilitarismo, y demás hitos que
propiciaron el desplazamiento masivo de poblaciones de todo el territorio rural colombiano, entre los cuales no
escaseaban los casos de población indígenas.
3 Para lo que compete al caso de Medellín, según reporta el borrador del último Plan de desarrollo municipal “Porque
creemos en Medellín” 2016 – 2019, se plantea que: “Del total de la población, el 56% llegó a Medellín por
desplazamiento forzado, el 30% en busca u trabajo, el 8% por razones de estudio y el 3% para establecerse en la ciudad.”
(P. 201). Nótese la alta cifra de población indígena desplazada que se reporta como víctima de la violencia.
4 La Organización de Indígena de Antioquia es una entidad social de base sin ánimo de lucro, constituida jurídicamente
como una entidad de derecho público a través del Decreto 1088 de 1983, mismo año en que fue fundada, y hasta la
actualidad ha sido la encargada de asociar a los cabildos del departamento de Antioquia con el fin de representar
políticamente a todos los pueblos indígenas del departamento, más representativos, entre ellos, los Tule, Senú y Emberá.
El objetivo de la OIA es propender porque cada comunidad indígena a la que representan tengan acceso a tierra propia,
cobertura completa de derechos humanos, y la capacidad para preservar las tradiciones médicas y educativas de las
diferentes etnias. La OIA, a pesar de actuar en todo Antioquia, cuenta con una sede central en el barrio Prado Centro de
Medellín, a la cual acuden miembros de las más de 20 comunidades indígenas del departamento de Antioquia a diario.
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sobre su puesta en marcha. Por su parte, los cabildos indígenas son entidades de carácter público
especial que suelen ser reconocidos como rurales y que propenden por el bienestar de una o varias
comunidades indígenas. La OIA por otra parte, se consolida como una asociación de cabildos la cual
adopta la estructura de una entidad sin ánimo de lucro financiada a través de proyectos de
cooperación internacional y con las instituciones estatales.
No obstante, han surgido ciertas situaciones problemáticas que han generado conflictos.
Estos han experimentado una escalada en los últimos años, en un marco temporal de alrededor de
una década desde que se puso en funcionamiento la Ordenanza 032 de 2004, la cual funciona como
una política pública para la protección de pueblos indígenas en todo el departamento5. Los cabildos
urbanos, principalmente el Chibcariwak, al igual que la OIA, han clamado durante esta década a las
instituciones municipales por la creación de una política pública a nivel de ciudad que dé respuesta a
sus necesidades más representativas, se hace necesario resaltar el choque que representa para
habitantes de territorios rurales (como los indígenas colombianos) el llegar a contextos urbanos
plagados por ideales “modernos” propios de la ciudad.
Frente a esto, y en los albores de la construcción de una política pública para esta población,
se hace necesario plantear la pregunta por la comprensión de los alcances de la política
departamental actual (a la cual deben recurrir los integrantes de comunidades indígenas de Medellín
para el respaldo de sus derechos). Para alcanzar resultados óptimos, es por consiguiente importante
recurrir a la opinión de actores políticamente activos, representados por la OIA (siendo esta una
entidad representadora de todo cabildo) y la Gerencia Indígena (Teniendo en cuenta que es esta la
institución oficial encargada del manejo de la política pública indígena departamental). Por ello, es
pertinente indagar, ¿cómo es la percepción que guardan algunos actores de diferentes comunidades
indígenas de Antioquia asociados a la OIA y a la Gerencia Indígena frente al desarrollo que ha
tenido la ordenanza 032 de 2004 en el municipio de Medellín como política pública de protección
para pueblos indígenas desde su concepción hasta el año 2015?
Dar respuesta a esta pregunta puede generar un estudio de caso, específicamente uno del
proceso de adaptación social de una población proveniente de contextos rurales que llega a un
La Ordenanza 032 de 2004 fortalece la garantía de protección y cumplimiento de los derechos fundamentales de los
pueblos indígenas por el Departamento de Antioquia en coordinación La el Gobierno Nacional y las Autoridades
Indígenas. La política pública indígena orienta y fortalece la garantía de los derechos fundamentales de los pueblos
indígenas de Antioquia en territorio, Autoridades y jurisdicción propia, a la seguridad alimentaria y a los sistemas
productivos propios, a la salud propia e intercultural, a la etnoeducación bilingüe e intercultural, a la vivienda y a los
equipamentos comunitarios y de servicios públicos de acuerdo a la identidad cultural de las comunidades. Tomado de:
http://antioquia.gov.co/index.php/la-gerencia/pol%C3%ADtica-p%C3%BAblica-ind%C3%ADgena
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contexto urbano; al igual que se puede indagar sobre las dinámicas entre las instituciones y la
sociedad civil, su manifestación y la invisibilización de problemáticas sociales en un contexto urbano.
El análisis de estos escenarios guarda un valor de pertinencia para Latinoamérica en especial, dado el
giro colonial que han tomado las relaciones urbano-rurales en concordancia con el desarrollo
histórico continental.
A favor de esta revisión, y obedeciendo un rastreo de las experiencias empíricas de diferentes
actores clave por medio de entrevistas semiestructuradas de diferentes entidades públicas y de base
(Gerencia Indígena, Organización Indígena de Antioquia, Cabildos urbanos) se propende alcanzar
un entendimiento en razón de las falencias que ha tenido la política pública para las poblaciones
indígenas en el municipio de Medellín, a partir del cual se aspira construir una crítica analítica frente
al desarrollo de políticas públicas culturales.
Metodología empleada
En razón de la naturaleza cualitativa de este estudio, se emplearon para su realización las
propuestas del enfoque investigativo histórico-hermenéutico debido a la capacidad de este para
entender la realidad a través de la interpretación de los comportamientos sociales a partir del
entendimiento de los contextos histórico-sociales de un territorio o una comunidad por medio del
análisis de las construcciones intersubjetivas que allí son creadas.
Desde este enfoque investigativo se acepta que los sujetos son portadores de historias, lo
cual nos convoca a una lectura de la realidad facilitada por estrategias etnometodológicas, las cuales
se sustentan en el apartado técnico a través de entrevistas cualitativas o semi-estructuradas, las cuales
para el caso de este estudio fueron llevadas a cabo con miembros de la OIA y de la instancia
departamental de Gerencia Indígena con el fin de aproximar las construcciones sociales de algunos
actores políticos de ambos grupos. En relación al muestreo se delimitó una población con ciertas
características o rasgos de liderazgo entre las comunidades indígenas o instancias gubernamentales
consultadas. En razón de la naturaleza de los actores se propende por la discreción frente a sus
disposiciones.
Las entrevistas que sustentan los hallazgos de este estudio se enfocaron en tres líneas de
profundización centrales, las cuales son:
1. La situación de las poblaciones indígenas de Medellín desde la perspectiva de actores
adscritos a la OIA y una funcionaria de Gerencia Indígena.
2. Generalidades de la Ordenanza 032 y la percepción que tuviesen los actores frente a esta.
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3. Propuestas generadas frente a la política pública que pudiesen servir de insumo para el
reconocimiento legal del indígena urbano, la elaboración de un acuerdo municipal para
comunidades indígenas y la posible modificación de estructuras institucionales que puedan
facilitar el cambio contextual de los habitantes indígenas que se acoplan a contextos urbanos.
A parte de las entrevistas, también se llevó a cabo un análisis documental de la Ordenanza
032 de 2004, al igual que se indagó sobre la legislación indígena de Latinoamérica (impulsada por las
propuestas de la OIT (Organización Internacional del Trabajo) a través de su convenio 169 sobre
pueblos indígenas y tribales), con el fin de contextualizar de manera general la situación de los
derechos de los indígenas de Colombia en relación a los otros países latinoamericanos.
1. Revisión de literatura – Estudios previos sobre “el indígena urbano”
El tema del indígena urbano ya ha sido abordado en otros escenarios del contexto
colombiano. Sevilla (2007) ya había elaborado sobre las realidades de la connotación de “indígenas
urbanos” de la comunidad Yanacona de Popayán; su análisis buscó ahondar sobre el estado actual de
las relaciones de los Yanaconas tanto con entidades estatales como con otras organizaciones
indígenas, criticando en su escrito las dificultades y los obstáculos a los que se han enfrentado estas
comunidades para ser validadas ante diferentes institucionalidades.
El caso de los Yanaconas sirve de referente para entender que hay un llamado en el contexto
colombiano moderno por apreciar los constructos comunitarios endógenos. Pero este llamado se
diluye en el sin fin de problemáticas sociales que ha experimentado Colombia desde hace ya varios
siglos6, sumado a los cambios coyunturales que han sufrido las mismas instituciones colombianas. El
trabajo de Sevilla, aunque se centra específicamente en el caso de Popayán, ilustra un fenómeno social
y sus diferentes ramificaciones, entre las cuales podemos señalar:
1. La dicotomía entre auto reconocimiento y reconocimiento externo sobre un
constructo cultural.
2. El dilema de legitimidad y legalidad complejizados por la acción burocrática.
3. El choque cultural de tradiciones rurales enfrentadas a un territorio urbano.
Los enunciados anteriores, aunque se estudian a profundidad para el caso de los Yanaconas,
también permean la realidad de otras comunidades indígenas que habitan en entornos urbanos,
Véase: la hegemonía conservadora del siglo XIX, el d Nacional y el periodo de La Violencia de mediados del siglo XX,
y el recurrente conflicto armado colombiano que perdura hasta la actualidad.
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nombradamente para el caso que compete a este estudio, las adscritas a la asociación de cabildos de
Antioquia también conocida como Organización Indígena de Antioquia (OIA).
Otro estudio referente al concepto de indígena urbano que ya ha tomado lugar en el
municipio de Medellín fue llevado a cabo por Sabinee Ramírez (2009) quien, a través del estudio del
caso indígena en este municipio ya planteaba la pregunta “¿Es posible ser indígena en la ciudad?”.
Planteamiento ante el cual Ramírez responde:
En este sentido, considero que si es posible ser indígena en la ciudad, porque existimos, porque a pesar de que
no conservemos una lengua materna, no nos pintemos y no practiquemos muchas costumbres de nuestros
pueblos, tenemos una visión y un sentir muy profundo de nuestro ser indígena. Además, porque desde aquí y
para allá estamos luchando por tener unas mejores condiciones de vida, participación, inclusión y equidad de
nuestros pueblos, que por mucho tiempo han estado marginados (P. 213).
Otros aportes del estudio de Ramírez logran ser caracterizaciones de las comunidades
indígenas de Medellín7; estudios de caso relacionados con investigaciones cualitativas relacionados
con jóvenes indígenas; y análisis de los procesos y los resultados surgidos a partir de diferentes
procesos sociales que giraron en torno a poblaciones indígenas de Medellín.
También se han llevado a cabo estudios en el campo de políticas públicas urbanas para
comunidades indígenas en el caso específico de Medellín. Particularmente se ha abordado el tema
desde diferentes perspectivas (antropológicas, políticas) las cuales se han concentrado en diferentes
apartados de la temática social en cuestión.
Valencia (2012) indaga en su artículo “Comunidad quechua en Medellín: lengua, identidad y cultura”
sobre la importancia del contexto sociolingüístico de las comunidades indígenas en Medellín,
específicamente de la cultura Quechua, he indaga sobre una problemática que no es atendida directa o
indirectamente por la administración actual: Los programas educativos ofrecidos por el municipio
actualmente no cubren ningún aspecto de culturas indígenas, los jóvenes de estas comunidades que
optan por estas opciones académicas suelen preferir dejar de lado su lengua materna y emplear a
tiempo completo el habla hispana (P. 315 – 316). Esta situación llama la atención a dos elementos
pertinentes de análisis.
Detallando las comunidades que integran el Cabildo urbano Chibcariwak, el cual comprende Ingas, Paeces, Zenúes,
Embera Chami, Emvbera Catíos, Embera Dóbida, Arhuacos, Cubeos, Sionas, Wayúus, Kamentsa, Guambianos,
Quichuas de Cajamba, Quichuas de Chimborazo, Quichuas de Otavalo (P. 202).
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El deterioro del patrimonio histórico – cultural indígena: Al no haber tanto cubrimiento
institucional de aspectos básicos de protección para las lenguas indígenas, los estudiantes se vuelven
más propensos a dejarla de lado.
La debilidad de políticas públicas orientadas a la preservación de rasgos culturales indígenas: Las políticas
públicas en Colombia han mantenido ciertas ambigüedades desde su aplicación práctica en nuestro
contexto (Arroyave, 2011) y en el caso de las políticas orientadas para poblaciones indígenas puede
ser aún más ambigua la situación. Frente a esto, entidades como el Cabildo Chibcariwak ha hecho
esfuerzos por establecer escuelas para los jóvenes indígenas de Medellín, las cuales han buscado
transmitir aquel legado patrimonial indígena, acto que resalta la necesidad de rescatar aquella riqueza
cultural.
La situación anterior sirve como indicio de que hay áreas en las que la política pública
indígena debe tomar acción, pues existen casos como el tema de la preservación de los rasgos
sociolingüísticos que pueden verse afectados por variables institucionales y programas oficiales, los
cuales no están exentos de no tener las reglamentaciones o consideraciones legales necesarias para
brindar el soporte adecuado a la población en cuestión.
Por otro lado, Zapata (2014) analizó recientemente en su estudio titulado “El fracaso de la
política pública para la población indígena de Medellín” los motivos principales por los que está política no
ha logrado consolidarse. A partir de esta premisa se construyen unos referentes históricos para
ilustrar los mandatos de los diferentes alcaldes de la ciudad y su interacción con las comunidades
indígenas, al igual que su relación con la política pública. Esfuerzos por entablar una política pública
en este campo han surgido desde finales del siglo pasado, desde 1998. La siguiente tabla busca
ilustrar el desarrollo histórico de dichos esfuerzos:
PERIODO
PLAN DE
LÍNEAS ESTRATÉGICAS
PRESUPUESTO
DESARROLLO
1998 - 2000
2001 - 2003
Por una ciudad más
Desarrollo de las minorías
humana
étnicas
Medellín competitiva
Atención a grupos
vulnerables
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55 millones de pesos
2004 - 2007
2008 - 2011
2012 - 2015
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Medellín: Compromiso
Pluralidad de expresiones
de toda la ciudadanía
culturales
Medellín es solidaria y
Desarrollo y Bienestar para
competitiva
toda la población
Medellín un hogar para
Ciudad que respeta, protege y 225 millones de pesos
la vida
valora la vida
Tabla 1. Fuente: Construida en base a la información recopilada por Zapata (2014) con información
adicional tomada del Plan de Desarrollo actual de la ciudad de Medellín “Un hogar para la vida”.
2. Revisión teórica – Análisis de políticas públicas
Autores como Jean Pierre Nioche (1982) o Paul Sabatier y Hank Jenkins (1993) ofrecen
espectros de análisis muy útiles para el tipo de evaluación que confiere a este estudio, el cual requiere
de un análisis primordialmente cualitativo (sin dejar de lado indicadores estipulados por las mismas
instituciones) estructurado en el vivir de los actores, quienes son los que experimentan los efectos de
una política antes que cualquier institución.
Nioche (1982) expone que “los campos en los cuales hay evaluaciones parecen caracterizarse
por dos factores: un alto grado de incertidumbre y/o un alto potencial de conflictos” (P. 108), pues
bien, esta situación reclama directamente un acercamiento al análisis de la Ordenanza 032 de 2004.
El primer factor se traduce en evidencias empíricas expuestas por varios elementos:
La institucionalidad, encarada por el Ministerio de Interior desconoce voluntariamente la
existencia del “indígena urbano”, entendido este como aquella población indígena (representada por
cabildos o por su mera distinción racial) que reside en un contexto urbano, por lo que no existe una
necesidad manifiesta por generar una política pública. Esta dicotomía entre las instancias
gubernamentales y los constituyentes indígenas genera focos de incertidumbre que bien pueden
escalar con el pasar del tiempo. Este desconocimiento surge a partir, según señalan los líderes
indígenas del Cabildo Chibcariwak, del desbalance político de fuerzas que existe en Colombia. Desde
una perspectiva legal los Cabildos Indígenas son territorios y todo indígena tiene derecho a reclamar
su territorio, por lo que el reconocer a los cabildos indígenas urbanos significaría para el Ministerio
de Interior avalar la existencia de territorios dentro de los municipios o centros urbanos, por lo que
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estos podrían recibir insumos económicos de la Nación. Este argumento es el soporte de la
institucionalidad colombiana para justificar su falta de reconocimiento a los indígenas que
claramente han establecido instituciones de base en los centros urbanos.
A través de la última década se han llevado a cabo intentos por consolidar una política
pública enfocada especialmente para las comunidades indígenas de Medellín. Zapata (2014) narra los
esfuerzos, sus dificultades, y los subsecuentes conflictos que han generado estos intentos a partir de
la reconstrucción histórico de la política desde 1998 hasta el 2014. Gracias a la lectura de Zapata se
logra evidenciar una fuerte relación conflictiva entre la gobernación departamental y la alcaldía frente
a las propuestas de entidades como el Cabildo Chibcariwak o la OIA.
Estos dos elementos componen por si solos una explicación funcional de la situación, dado
que son respuestas a necesidades sentidas por diferentes grupos poblacionales. No obstante, es
necesario delimitar los mayores retos que ha enfrentado el surgimiento de esta política más allá de
indicar una situación de tensión entre diferentes actores políticos.
Nioche plantea a los desafíos sociopolíticos como los obstáculos más complejos y cuya
superación requiere de mayores esfuerzos, dado que según él, estos cubren comportamientos
anclados en fuertes tradiciones institucionales o culturales (p. 41). En el caso de la Ordenanza 032 de
2004 se denota una fuerte esencia cultural; toda la política está planteada desde un enfoque
diferenciador cultural, dado que se reconocen elementos como la raza, la etnia, y se validan los
derechos indígenas para un contexto departamental. Estas intenciones no se ven traducidas por
completo a un entorno municipal de carácter urbano, dado los choques culturales y territoriales
inherentes al cambio de contexto.
Para ahondar en la naturaleza del análisis de esta política pública, es pertinente recordar el
enfoque propuesto por Sabatier y Jenkins (1993) sobre Advocacy Coalitions (Coaliciones defensoras)
debido a su interés por preguntar directamente por los cambios que ha sufrido una política en torno
a los valores, las concepciones o percepciones de un contexto, las creencias y los procesos de
aprendizaje que surgen a partir de una coalición social. En este aspecto, Sabatier y Jenkins proponen
una naturaleza correlacional entre las condiciones físicas y materiales de un entorno, los atributos
característicos de una comunidad determinada y el conjunto de legislaciones o estructuras
burocráticas a las que atienden estos elementos.
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3. Diálogo de saberes – Relación teórica con las evidencias empíricas de
Medellín
Sintetizando la sumatoria de los planteamientos expuestos tanto por Nioche (1982) como
Sabatier y Jenkins (1993) en conjunción con los estudios específicos de Sevilla (2007), Ramírez
(2009), Valencia (2012) y Zapata (2014) podemos encontrar un panorama sociopolítico y
sociocultural que está en constante expansión dentro del municipio de Medellín. Ante esta situación
son muchos los interrogantes que surgen y muchos los juicios que se presumen, realidad que resulta
en un llamado directo al análisis de los esfuerzos institucionales realizados por las instituciones
gubernamentales que afectan las dinámicas del diario vivir de las comunidades indígenas que habitan
el territorio de la ciudad.
Los puntos expuestos por Nioche y Sabatier permiten aludir la concepción de que la
evaluación de las políticas públicas puede llevar a su mejoramiento 8 ; sin embargo en el caso de
Medellín, la población indígena se enfrenta a una dicotomía gigantesca: no existe una política pública
para esta población. Aunque en los albores de una nueva administración municipal se contempla la
creación de un acuerdo entre la administración local y las comunidades indígenas, esta puede
fácilmente recaer en las problemáticas que ya reportó Zapata (2014) al elaborar sobre el fracaso de la
política pública para indígenas en Medellín.
La no existencia de una política pública en este municipio, en conjunto con los constantes
fracasos por establecer un acuerdo municipal, demuestra como los indígenas de Medellín se
encuentran ante un vacío institucional. En el constructo elaborado por Zapata (2014) se resaltan
diferentes conflictos que han surgido entre las poblaciones indígenas de Medellín y la misma
institucionalidad, de hecho, Zapata señala:
Un aspecto conflictivo del proceso fue la debilidad política del cabildo Chibcariwak para proponer acciones,
unido a la nula participación de otros colectivos indígenas distintos a este cabildo. Además, la relación con
ellos se debilitó a raíz de las denuncias realizadas desde la Alcaldía sobre hechos de corrupción por parte de
uno de sus gobernantes en este en periodos pasados (P. 137)
Sumado a esto, Ramírez (2009) ya señalaba las dificultades y los choques que representan los
contextos urbanos para las comunidades rurales, esto sintetizado en cuatro puntos que se han
desarrollado desde el año 2007:
Como bien ilustra Nioche al estudiar los efectos de las evaluaciones y metaevaluaciones de las políticas francesas, como
en el caso del aborto.
8
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Vol. 3 No.1 (July 2016)
1. Pérdida de identidad cultural y poca participación de los jóvenes, niños y niñas indígenas
y afros en la ciudad
2. Desconocimiento de espacios educativos que permitan la integración de saberes propios.
3. Una educación pensada para los pueblos étnicos de la ciudad, donde se tenga en cuenta
la interculturalidad
4. Ausencia de encuentros para que estos participantes puedan reflexionar, dialogar y
compartir sus conocimientos. (P. 209)
Estos elementos, sumados al deterioro del legado sociolingüístico señalado por Valencia
(2012) dan cuenta directa del escenario que mencionaba Nioche (1982) en el que existe un alto grado
de incertidumbre y/o un alto potencial de conflictos, representado por las ausencias y los ejes
problematizadores mencionados, al igual que la hostilidad del contexto urbano para adoptar o recibir
social y culturalmente a comunidades con rasgos diferenciados dan cuenta de aquel vacío que
amerita el estudio sobre las acciones que se han hecho, aquel llamado a analizar ese recurso en
particular que tienen los indígenas de Medellín: La ordenanza 032 de 2004 y aquella naturaleza
correlacional de condiciones que señalaban Sabatier y Jenkins (1993), puesto que como respuesta a
todos estos elementos se justifica una coalición defensiva, una unión de elementos que puedan
generar aquello a lo que apunta toda evaluación de una política: al mejoramiento de la misma, al
reconocimiento de nuevas fronteras, a la aceptación de las limitaciones previas y la eliminación de
estigmas del pasado.
4. Datos ¿Cuáles fueron los hallazgos?
1.
Estudio de la Ordenanza 032 de 2004
Ya se ha abordado previamente en este estudio la situación de la Ordenanza, la cual
básicamente ha intentado llenar un vacío sociopolítico que yace latente para las comunidades
indígenas que por una u otra razón se ven enfrentados con el cambio contextual que supone un
territorio urbano frente a uno rural. Ante este señalamiento es necesario aclarar que la Ordenanza
032 no nación con este fin, y se establece originalmente para reconocer y garantizar el ejercicio de
los derechos de los pueblos indígenas del Departamento de Antioquia.
Entre sus objetivos la política advoca por promover la paz y el desarrollo alternativo y
equitativo; evaluar y determinar los efectos de las políticas públicas de Antioquia; garantizar los
derechos de los territorios indígenas; ofrecer apoyo a las economías indígenas; asegurar el acceso a la
prestación de servicios para la población indígena; respetar el ordenamiento jurídico indígena; apoyar
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a las organizaciones indígenas en diferentes procesos (de capacitación y fortalecimiento de sistemas
de gobierno); buscar mecanismos para la coordinación, ejecución, seguimiento y evaluación de
recursos del SGP (Sistema General de Participaciones, instancia estatal a la que le compete la
asignación de los recursos económicos para todos los territorios de Colombia); apoyar los procesos
de desarrollo legal, diseñar mecanismos y espacios de participación para la elaboración de una
política pública para la coordinación institucional de bienes y servicios; y finalmente implementar
espacios de consulta para garantizar la participación de la población indígena en todo lo
concerniente a planes, programas o proyectos que pueda competer a su vida.
Los elementos anteriores son a groso modo los trece objetivos que plantea la Ordenanza en
cuestión. Además, se establecen criterios orientadores para lo político, y de manera un tanto
inesperada se dedica un artículo entero a las “líneas estratégicas para la implementación de la
política”. Lo extraño en si no el artículo, sino que las “líneas” solo comprenden una línea estratégica
orientada al tema del conflicto armado, la paz y la convivencia de los pueblos indígenas, lo que
puede vincularse con aquel 56% de población indígena desplazada que reporta el borrador del Plan
municipal de desarrollo que ya se mencionaba en la introducción de este estudio. Cabe aclarar que
esta población desplazada no aparece desde los últimos años, sino que hace parte de la historia de la
violencia colombiana.
2.
Análisis de impacto
Con base a la estructura presentada anteriormente es posible hacer un análisis del impacto o
efectos centrados en el caso de Medellín. Según propone Nioche (1982), “la evaluación de efectos es
el nivel más representativo de la evaluación de las políticas públicas […] ¿Permitió el programa de
acción revisar los objetivos iniciales?” (P. 102). Para ahondar en la pregunta planteada por Nioche,
fue necesario recurrir a los actores de las diferentes instituciones que dieran respuesta a los
interrogantes en relación a la Ordenanza y a cómo ha afectado este a la población indígena de
Medellín
Todas las entrevistas se llevaron a cabo entre los meses de septiembre y octubre de 2015, y
fueron situadas en instituciones que se encargan de un mismo tema pero desde diferentes
perspectivas, lo que llevo a ciertas dicotomías discursivas. También es necesario señalar que los
actores involucrados (4 en total) en las entrevistas cualitativas tenían cargos públicos dentro de
dichas instituciones (como asesores jurídicos, abogados, profesionales universitarios, entre otros), y
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en la mayoría de los casos pidieron discreción con el uso de sus nombres y con la divulgación de
información que podría ser sensible.
Por un lado, desde Gerencia Indígena, los actores entrevistados indican que no existe tal
cosa como un indígena urbano desde un nivel político-legal, esto significa que el Ministerio de
Interior no reconoce legalmente a los cabildos Chibcariwak, Inga y Quillasingas-Pastos como cabildos
urbanos. No obstante, desde Gerencia Indígena no se desconoció la legitimidad de los cabildos.
Frente al tema de los objetivos institucionales, desde Gerencia Indígena se señalaron varias
problemáticas.
La situación de desplazamiento de muchos indígenas incentiva a que estos opten por recurrir
a la política pública de desplazamiento forzado, pues esta política permite a todo desplazado optar
por subsidios, acceso a servicios públicos, y en ocasiones incluso a viviendas.
Las administraciones municipales se han concentrado en ejecutar proyectos censales, esto
con el fin de determinar las mejores estrategias para ayudar a la población. Desde Gerencia Indígena
el actor entrevistado argumentó la necesidad de estos censos puesto que para ofrecer servicios de
salud, alimentación, o educación, se debe saber con exactitud a cuanta población se ha de atender.
La diversidad étnica y cultural de los indígenas de Medellín dificulta en gran medida su
atención, puesto que no todos los indígenas están dispuestos a aceptar los mismos servicios de salud
no diferenciados y carentes de su tradición cosmogónica particular.
No se necesita crear una nueva política pública ni actualizar la Ordenanza 032 de 2004,
puesto que las políticas no se plantean con un horizonte definido (al no saber con exactitud cuándo
acabará un problema) y las comunidades indígenas ya pueden recurrir a diferentes medios para
validar o fortalecer sus derechos, de igual forma, diferentes medios institucionales les asignan
recursos a las instituciones indígenas para la ejecución de sus propios programas y proyectos, por lo
que la autogestión puede ser más importante para el desarrollo de las comunidades en las ciudades
que las mismas políticas.
Estos elementos muestran un panorama complejo para la Ordenanza 032, y es que las
dificultades que afrontan estas comunidades en Medellín son un monstruo totalmente diferente a lo
que se puede experimentar en otros territorios (principalmente rurales) de Antioquia.
Con el fin de contextualizar un poco la situación poblacional de los indígenas de Antioquia,
es necesario recurrir a un tardío pero necesario constructo estadístico que ilustre uno de los posibles
impedimentos del desarrollo de los efectos de la Ordenanza 032 para el caso de un territorio de
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naturaleza urbana como lo es Medellín. Según informes de la Gobernación de Antioquia9, para el
año 2013 la población indígena del departamento constaba de 35.582 habitantes, de estos, 32.269
(90.6%) distribuidos en áreas rurales y 3.313 (9.3%) en áreas metropolitanas. Cabe resaltar que el
borrador del último Plan de desarrollo municipal de Medellín (2016 - 2019) reporta una extraña cifra
de 9.000 habitantes indígenas solo en Medellín, mientras que para el 2012 el cabildo Chibcariwak
mostraba una cifra de 4.400 indígenas en todo el Área Metropolitana del Valle de Aburra10. Estas
cifras dispares dificultan en gran medida cualquier aproximación real a las dimensiones del problema,
y solo genera más cuestionamientos sobre qué tan efectivos han sido realmente los censos llevados a
cabo por las últimas administraciones municipales (al igual que las venideras).
Por otro lado, desde la OIA los actores entrevistados relataron experiencias un tanto
contrarias a las expresadas en Gerencia Indígena.
Todos los actores entrevistados desde las entidades de base estuvieron de acuerdo en que los
efectos de la Ordenanza 032 no eran realmente positivos, y por el contrario sentían que esta política
era un reflejo del intento institucional por “diferenciar” de manera forzosa a las comunidades
indígenas. Uno de los actores entrevistados aclaró que le parecía irónico este asilamiento social,
puesto que varías situaciones problemáticas demandaban la creación de nuevos políticas públicas y
especialmente, el reconocimiento del indígena urbano.
1. Las ciudades están creciendo en todo Latinoamérica. Es ridículo pensar que miembros de
poblaciones indígenas no llegarán a estas por una u otra razón, y es aún más ridículo
considerar que sus necesidades en estos espacios se pueden suplir por medio de políticas
poblacionales tan generalizadas.
2. La falta de una política pública para indígenas que habitan la ciudad, así como el poco
reconocimiento institucional hacia estos constituyentes reflejan un vacío del artículo 7 de la
Constitución Política de Colombia, en el cual se establece la naturaleza pluri-etnica y
multicultural de la Nación.
3. Las dinámicas modernas de gestión estatal pueden no ser la solución a las problemáticas. Las
instituciones de base (generadas y gestionadas de manera endógena, como la OIA) pueden
ser un insumo social mucho más potente que instancias gubernamentales como Gerencia
Información de prensa disponible [En línea] en http://antioquia.gov.co/index.php/prensa/historico/13284poblacion-indigena-de-antioquia-crecio-el-32-en-los-ultimos-7-anos publicado el 5 de abril de 2013, citado el 29 de julio
de 2015.
10 El Área Metropolitana comprende 9 municipios: Medellín, Bello, Itagüí, Sabaneta, Barbosa, Caldas, La Estrella,
Girardota y Copacabana.
9
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Indígena, puesto que reflejan de manera más clara las necesidades de una comunidad (o, en
este caso, las comunidades representadas por la OIA).
Como es posible ver, las entrevistas arrojaron puntos de vista un tanto contrarios entre la
OIA y la Gerencia Indígena. Aunque ambas partes velan por el bienestar de unas comunidades
específicas de un territorio determinado, quizá pueda plantearse a partir de los constructos
generados a partir de las entrevistas llevadas a cabo que la Gerencia Indígena mantiene una postura
de carácter Top-down (de arriba hacia abajo, las gestiones burocráticas se priorizan y el quehacer social
se estandariza como una gestión pública), mientras que la OIA mantienen una estructura más Bottomup (De abajo para arriba, caracterizado por la representación de los constituyentes y el auto
empoderamiento social en espacios de debate público y político).
A partir de toda la información anterior, se pueden encontrar posiciones contrarias y
propuestas dicotómicas frente al tema de la política pública. Por un lado, Gerencia Indígena, el
órgano institucional por excelencia para el manejo de temáticas indígenas en el Departamento (y por
extensión, Medellín) argumenta desde sus actores como la situación problematizadora no requiere de
una política para ser tratada, por el contrario, considerando que las municipalidades tienen los
suficientes medios para tratar la problemática social si cuentan con la información poblacional
adecuada.
Por otro lado, la OIA denota la necesidad de crear políticas para los indígenas tanto de
espacios urbanos como de cualquier espacio, argumentando que estos son una parte vital de la
sociedad a pesar de lo “diferenciados” que los hagan parecer los planes de desarrollo, para lo cual
consideran posible mantener la autogestión comunitaria que ha llevado a cabo la OIA pero con un
fortalecimiento del reconocimiento institucional que ayude en este apartado.
Conclusiones
Los retos que enfrenta la población indígena de Medellín no son pocos. Censos inexactos;
falta de espacios para el esparcimiento cultural; debilitación del legado sociolingüístico; perdida de
tradición; poco reconocimiento institucional legal; altos índices de población desplazada, en
situación de pobreza o mendicidad; y por encima de todo, la falta de una clara política pública que dé
respuesta a estas necesidades bajo el espectro de un paradigma sociocultural urbano, puesto que la
Ordenanza 032 no logra cumplir este cometido.
Frente a la pregunta por los resultados de la Ordenanza y la percepción de los actores de la
OIA y la Gerencia Indígena frente a estos, es necesario aclarar que hay disparidad en las opiniones,
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pero el consenso general suele tener puntos comunes, primordialmente frente a la dicotomía
urbano-rural que permea las construcciones sociales indígenas. Las lecturas anteriores indican que en
Medellín no existen las estructuras necesarias para soportar y promover mecanismos de respuesta
para las comunidades indígenas. Las administraciones municipales han sido incapaces de consensuar
soluciones con las instituciones indígenas y, como resultado, se han generado espacios de dispersión
social, inequidad, desigualdad, abandono, y demás.
Es irónico que el nuevo Plan de desarrollo nacional de Colombia se titule “Todos por un
nuevo país”, cuando se comenzó este estudio a principios de 2015 y se realizaban las indagaciones
iniciales en la OIA sobre que pensaban los actores adscritos frente al nuevo plan de desarrollo, uno
de los miembros indígenas comentó “Nos llevan prometiendo un nuevo país desde hace 20 años,
eso no es lo que queremos, queremos es que se respete el país que ya tenemos”. Con tal afirmación,
sería posible suponer que quizá los motivos de una política pública planteada para aquellos que han
habitado el continente Americano desde hace milenios no debería poner tanto peso en desentender
a estos actores de los panoramas sociales, quizá la etiqueta de “diferenciación” que se les ha
otorgado desde las instituciones “modernas” no sea más que un tranquilizante, un reconocimiento
mínimo del legado de lo que una vez fue, y que al parecer ahora debe procurar subsistir en territorios
específicos.
La Ordenanza 032 de 2004, a pesar de ser una política orientada para comunidades
indígenas, logra también ser un recordatorio de la variedad que existe no sólo en Antioquia, sino en
Colombia, y en Latinoamérica. Es virtualmente imposible producir políticas que puedan cubrir la
totalidad de una problemática cuando el trasfondo es tan rico, tan variado y tan potente
culturalmente, es por ello mismo que, retomando algunos esbozos de la escuela deliberativa del
análisis de las políticas públicas, quizá sea hora de que se consideren opciones de carácter bottom-up
para la generación de políticas públicas para estas comunidades, con políticas e instituciones más
endógenas que puedan ser generadas por cada comunidad, y no tanto reposando en las disposiciones
de una administración o una entidad que busca agrupar tanta población como pueda en un espectro
de actuares políticos.
La tarea mencionada anteriormente suena devastadoramente utópica, pero en el caso de Colombia
hay una potencialidad clara: La existencia de entidades como la OIA. Son estos sistemas de redes los
que pueden facilitar trámites de Planes de vida, consideraciones para políticas públicas, y que logren
ofrecer la atención necesaria a la población que la requiera y con la que puedan tener un nivel de
entendimiento más sólido a comparación de una instancia gubernamental. El fortalecimiento de la
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OIA tanto a nivel social como legal podría ser uno de los puntos a tener en cuenta por una posible
política pública que pueda surgir en el futuro de Medellín, especialmente considerando el rol que ha
tenido esta entidad en la historia de las comunidades indígenas de Medellín.
Investigaciones futuras sobre políticas públicas para comunidades indígenas no tienen por
qué limitarse al caso antioqueño o colombiano, sino que pueden enfocarse para todo Latinoamérica
puesto que un hito en particular nos convoca: la constante modernización del continente. Es quizá
cada vez más complejo guardar el legado histórico que nos enriquece. Lenguas nativas son cada vez
menos habladas y el crecimiento de las ciudades, al igual que la centralización cultural y lingüística
que ofrece la globalización dificulta en algunos casos la perduración de los rasgos culturales únicos y
patrimoniales de toda región. En el caso de Colombia, Medellín es un claro indicativo de esta
situación.
Este estudio arroja una mirada específica sobre una problemática social que busca
cuestionar el resultado de una política en un territorio particular, pero cuyo análisis puede ser
reciproco para otras regiones del continente. El desafío real para los investigadores y académicos de
Latinoamérica, al igual que para aquellos que proponen, desarrollan y analizan políticas públicas
puede recaer en las crecientes problemáticas poblacionales que acarrean las necesidades del nuevo
milenio.
Esta investigación se centra en el caso de los indígenas, pero no por ello se desconocen las
situaciones similares de afrodescendientes, minorías étnicas, con capacidades físicas o ideologías
diferenciadas. Lo que se quiere recalcar es la necesidad de indagar acerca de la necesidad de generar
ciertos giros institucionales donde se prioricen las producciones endógenas y las construcciones
sociales de una comunidad por encima del dictamen burocrático que establezcan las
administraciones, ¿Será posible re plantear para quién, por quién, y por qué se hacen las políticas
públicas en Latinoamérica? Es posible considerar que sí, y ahondar en la necesidad de este debate.
Las comunidades indígenas del municipio de Medellín son un reflejo de esta discusión, pero no son
el único caso.
Para lo que compete al caso indígena, es necesario señalar la proliferación urbana en
Latinoamérica. Las ciudades crecen, la globalización complejiza las relaciones culturales, y las
comunidades indígenas de todo el continente no son ajenas a estos procesos. Pensar y generar
políticas que respalden sus derechos y les den poder decisorio frente al futuro de su cultura bien
puede ser una necesidad latente de América Latina, la cual es necesario enfrentar con prioridad.
Países como Bolivia o Ecuador han hecho avances interesantes en este apartado, pero aún hay países
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con vacíos constitucionales grandes - como Colombia - que deben actuar prontamente antes de que
aquel legado humano representado en las culturas aborígenes de estos territorios se debilite aún más.
No podemos asumir que los efectos de la conquista colonial son un fantasma del pasado, por el
contrario, sus efectos aún resuenan en las sociedades latinoamericanas y parecen manifestarse como
la sombra de un futuro incierto, de culturas ambiguas y sociedades sin barreras.
Construir el futuro y mantener el pasado vivo bien pueden ser una misma cosa: Aquel reflejo
de la naturaleza latinoamericana, su auto reconocimiento, su empoderamiento histórico, y su
fortalecimiento sociocultural generado a través de la adopción de posturas endógenas capaces de
definirse así mismas en el contexto de la globalización, la modernidad y el neoliberalismo en los que
se sumerge gran parte del mundo actual.
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Vol. 3 No.1 (July 2016)
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Apéndices
Lectura y análisis sobre la legislación indígena de América Latina:
Latinoamérica es un territorio rico en culturas indígenas, UNICEF reporta la existencia de 522
pueblos indígenas en todo el sub continente11, cada uno con sus características propias, sus lenguas,
costumbres, etnias, folklore, y demás elementos que ahondan en la fuerza de estas comunidades,
elementos que las definen como patrimonio de la humanidad, no en servicio de esta, sino como un
factor empírico e histórico que bien podría ser definido como una modalidad pura de desarrollo,
contrario a las propuestas de Truman que consideraban al desarrollo como un hito de emergencia
que daba respuesta a las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial (Jiménez, 2010) que tanto han
plagado al discurso del desarrollo. La manifestación de la adopción de este discurso es notable en la
construcción de propuestas políticas para cualquier territorio.
A consecuencia de las ideologías políticas generadas por el discurso del desarrollo en su
concepción moderna, se han generado conflictos en diferentes escenarios de Latinoamérica; las
posturas de diferentes países en materia de la preservación de sus arraigos más longevos se ha visto
influenciada por los esfuerzos de la OIT (Organización Internacional del Trabajo), específicamente
por medio de los resultados, las reflexiones y los debates generados en 1989, en el convenio número
169 sobre pueblos indígenas y tribales, al cual se le atribuye el haber generado reformas a las
legislaciones de diferentes países latinoamericanos en materia de reconocimiento étnico indígena. La
CEPAL (2014) resalta las siguientes reformas constitucionales (p. 17 – 18):
Argentina (1994); el Estado Plurinacional de Bolivia (1994, 2004 y 2009); el Brasil (1988/2005);
Colombia (1991 y 2003); Costa Rica (1999); el Ecuador (1996, 1998 y 2008); El Salvador
(1983/2000); Guatemala (1985/1998); Honduras (1982/2005); México (1992, 1994/1995 y 2001);
Nicaragua (1987, 1995 y 2005); Panamá (1972; 1983 y 1994); el Perú (1993 y 2005); el Paraguay
(1992) y Venezuela (República Bolivariana de) (1999).
En vista de lo anterior, cada uno de estos países ha desarrollado sus políticas públicas en torno
a las legislaciones manifiestas de sus reglamentos jurídicos. Este contexto invita a indagar frente a la
situación descrita y a realizar un acercamiento contextual a la propuesta institucional de estos entes
territoriales. Se debe aclarar que, para poder hacer un análisis del estado de una política pública, es
necesario hacer una aproximación al contexto jurídico y legal que permea dicha política. El conocer
los enunciados generales de diferentes constituciones nacionales con respecto al tema de
Información tomada de “Los pueblos indígenas en América Latina”, publicada por UNICEF. Disponible [En línea]
en: http://www.unicef.org/lac/pueblos_indigenas.pdf
11
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legislaciones para pueblos indígenas es tan solo un punto de paso para profundizar sobre una mirada
de las estructuras legales que soportan el desarrollo de posibles políticas públicas en estos países.
En Argentina, la legislación referente al reconocimiento de los pueblos indígenas se ubica en
la Constitución de la Nación de Argentina de 1994, Segunda parte: Autoridades de la Nación.
Capítulo cuarto: Atribuciones al congreso. Artículo 75. Inciso 17, por el cual se establece el deber de
“Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos”.
En la República Plurinacional de Bolivia existe un fuerte reconocimiento de las comunidades
aborígenes del territorio. La manifestación de este reconocimiento se evidencia en el Decreto
Supremo 25.203 de 1998, por el cual se crea el Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas y
Originarios de Bolivia, encargado de impulsar la concertación de políticas para la protección y el
fortalecimiento de las potencialidades culturales y étnicas de Bolivia. Otro hito que resalta la postura
boliviana en este apartado es la nueva constitución política establecida en el año 2009, hace acto de
apertura estableciendo que “Históricamente, Bolivia se ha construido a partir de la exclusión de los
pueblos indígenas. Es por eso que en el marco de las transformaciones profundas y democráticas
nos hemos propuesto cambiar esta situación injusta”, lo cual resulta una invitación estructural para
toda la propuesta política de la actual administración Nacional, cuya manifestación se hace presente
en los diferentes apartados de la constitución. Hacer mención en detalle de cada uno resulta una
tarea complicada para los objetivos propuestos en esta investigación, pero no sobra mencionar que
el texto normativo establece los derechos y las políticas indígenas como un elemento constante y
orgánico de todas las esferas de la sociedad boliviana.
En Brasil, los derechos de los pueblos indígenas son constatados en la constitución nacional
de 1988, específicamente en el capítulo VIII (DE LOS INDIOS) del título VIII (De la Orden
Social), en el cual se establece, a través del artículo 231 que “Se reconoce a los indios su organización
social, costumbres, lenguas creencias, tradicionales y los derechos originarios sobre las tierras que
tradicionalmente ocupan, correspondiendo a la Unión demarcarlas, protegerlas y hacer que se
respeten todos sus bienes”. Posteriormente, en su artículo 232 establece que “Los indios, sus
comunidades y organizaciones son partes legítimas para actuar en juicio en defensa de sus derechos
e intereses interviniendo el ministerio público en todos los actos del proceso”.
Para el caso de Colombia, la constitución nacional de 1991 establece en su artículo 7 que “el
Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”. En diferentes
apartados de la constitución se promulgan legislaciones para las comunidades indígenas, por
ejemplo, sobre la participación de miembros de comunidades indígenas en el Senado de la República
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(Art. 171), de las jurisdicciones propias de los pueblos indígenas (Art. 246) o las disposiciones de sus
territorios (Art. 286), entre los que se destaca la naturaleza burocrática de su participación para con
el escenario nacional. En teoría, y hablando desde un marco legal, cuentan con una estructura
democrática respaldada por la ley, no obstante, las situaciones conflictivas a nivel nacional, en
conjunto con las problemáticas urbanas y rurales que acosan a los pueblos indígenas dificultan el
efectivo ejercicio de los derechos que se estipulan en la constitución Nacional.
En la República de Costa Rica, se estableció en el año 1999 en su más reciente constitución
política, por medio del artículo 33 que toda persona es idéntica ante la ley bajo la perspectiva de la
dignidad humana. En el artículo 76 se hace mención del español como lengua oficial, pero se
establece la protección por lenguas nativas. Más allá de esto, la constitución no establece parámetros
específicos para reglamentaciones específicas para comunidades indígenas.
En la República de Ecuador, la constitución nacional de 1999 establece en su preámbulo
claramente las intenciones legales de la constitución, abordando dimensiones como las tradiciones
milenarias, la importancia de la Pacha Mama, exaltando la cultura y rechazando toda forma de
colonialismo.
Sumado a esto, también existen los títulos II (Capítulo 4,
“Derechos de las
comunidades, pueblos y nacionalidades”) y IV (Capítulo 4, titulado “Función judicial y justicia
indígena”) al establecimiento de las bases para las jurisdicciones indígenas. En el artículo 2 se
establece el español como lengua oficial pero se resalta la oficialidad de las lenguas nativas en sus
territorios propios; posteriormente en el artículo 6 se establece la nacionalidad ecuatoriana como el
vínculo que une a todos los habitantes del país, independientemente de sus contextos originarios.
Para la República de El Salvador, la constitución nacional ha tenido vigencia desde 1983, y
desde su concepción no se habían asumido responsabilidades claras frente al tema de la política para
pueblos indígenas. A lo sumo, su artículo 63 establecía que toda propiedad artística o arqueológica
conformaba parte de la cultura salvadoreña, sobre la cual el Estado tenía total potestad.
Recientemente en el año 2012, se aceptó la reforma de este artículo, en el cual se establece
actualmente que “El Salvador reconoce a los Pueblos Indígenas y adoptará políticas a fin de
mantener y desarrollar su identidad étnica y cultural, cosmovisión, valores y espiritualidad”.
Guatemala establece las bases para la reglamentación de los asuntos de las comunidades
indígenas en su Título II (Derechos humanos) a través de los artículos 66 a 69 de la sección Tercera
(Comunidades indígenas) del Capítulo II (Derechos Sociales). En estos, se establece el marco legal
para la protección de las comunidades indígenas, sus culturas y territorios.
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La constitución de 1982 de Honduras establece la reglamentación sobre los derechos para las
comunidades indígenas en el Capítulo III (De la reforma agraria) del Título VI (Del régimen
económico) a través del artículo 346, el cual lee “Es deber del Estado dictar medidas de protección
de los derechos e intereses de las comunidades indigenas existentes en el país, especialmente de las
tierras y bosques donde estuvieren asentadas.”
México, a pesar de mantener la constitución de 1917, ha aplicado diversas reformas a esta a
través de las últimas décadas. Un caso notorio es el referente a las reformas llevadas a cabo en 2011
que ampliaban el espectro estructural de la constitución haciendo hincapié en los derechos humanos
(que llegaron a conformar el Capítulo I del Título I de la constitución), y por extensión, a las
comunidades indígenas. Gracias a esto, se establece en el artículo 2 que las comunidades indígenas
son parte fundamental de la sociedad mexicana y se garantiza el respeto por sus instituciones
sociales, económicas, políticas, y demás.
Nicaragua con su constitución del 2003 establece en su preámbulo la estructura de su
naturaleza política, nombrando entre sus bases la lucha de los antepasados indígenas como un
elemento característica que fundamenta la ley. En su artículo 5 se señala el pluralismo étnico como
un principio de la sociedad nicaragüense.
En Panamá, desde la constitución de 1972 se establecieron varios puntos focales referentes a
la legislación indígena. Estos se pueden encontrar en los artículos 84 y 86 pertenecientes al Capítulo
4 (Cultura Nacional) del Título 3 (Derechos y Deberes Individuales y Sociales). En estos se enfatiza
el cuidado de las lenguas nativas (al igual que el derecho a la alfabetización en otras lenguas por parte
de los miembros de comunidades indígenas), de igual forma promulga la preservación y el respeto
por las comunidades indígenas, sustentado en la creación de políticas específicamente orientadas a
“desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de cada uno de sus culturas”.
Para el caso de Perú, se consagra en su constitución política de 1993, a través del derecho
fundamental número 19, proclamado en el artículo 2 (de los derechos) del Capítulo I (Derechos
fundamentales de la persona) del Título I (De la persona y la sociedad) que todo constituyente tiene
derecho “a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural
de la Nación”.
Paraguay dedica en su constitución del 1992 un capítulo entero al tema de reglamentación
indígena. Este numera como el quinto (De los pueblos indígenas) del Título II (De los derechos, de
los deberes y de las garantías). Los artículos 62 – 67 consagrados en este apartado reconocen a los
grupos indígenas como previos a la creación del Estado, así mismo que garantiza su derecho a la
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identidad, a la participación, educación, y la exoneración de prestar servicios sociales o militares
obligatorios.
Venezuela establece entre los artículos 119 a 126 los derechos de los pueblos indígenas. Estos
componen el Capítulo VIII del Título III (De los derechos humanos y garantías, y de los deberes) de
la constitución de 1999. Estos artículos cubren el reconocimiento de los pueblos indígenas, el
manejo de los recursos naturales de sus tierras, el mantenimiento de sus culturas, el acceso a la salud,
su autonomía económica e intelectual, el derecho a la participación política, y su deber con la patria
venezolana.
A partir de esta lectura general de las legislaciones manifiestas en las constituciones nacionales
de los países referenciados se puede inferir que existe una ola de cambios que han surgido desde
mediados del siglo XX que han intentado impulsar diferentes áreas políticas para los variados grupos
sociales del territorio latinoamericano. Quizá una posible inferencia sea que se están gestando nuevas
perspectivas de análisis político y social que instigan un cambio en el acercamiento a las
comunidades de todo tipo. En el caso de las comunidades indígenas, quizá el cambio sea la
transición de una mirada coyuntural de estas a una estructural, en donde se reconoce parte del
legado cultural que estas representan no solo para el territorio americano, sino para todo el mundo.
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The influence of American Exceptionalism on Latin American
foreign affairs: a case study of Guantánamo Bay, Cuba
Inês Daniela Pereira da Costa
Inês Costa, 31, holds an undergraduate diploma in Physical Anthropology and a Master’s Degree in Human
Evolution and Biology, from the Faculty of Sciences and Technology, University of Coimbra. In 2010, a change in
field of study led to a Bachelor’s Degree in Modern Languages, with emphasis in English and Spanish. Inês Costa is
currently in her second year of the PhD in American Studies at the Faculty of Arts and Humanities of the University
of Coimbra, Portugal. Her interests in the field are related to American Exceptionalism, militarism, immigration and
human rights violations. Contact: [email protected].
Abstract
Since the inception of the United States, American Exceptionalism has played a decisive role in the mediation of
relations both in the domestic and foreign spheres. This influential identity character is founded on the beliefs of
American uniqueness and the sanctity of their mission, but has, nevertheless, acquired the status of a prevalent
paradigm. It is, thus, a malleable state created fantasy capable of creating consensus among the American population,
while also offering effective instruments of disavowal capable of exonerating significant state incongruences. Throughout
the twentieth century American Exceptionalism has served as a powerful hegemonic discursive instrument, justifying
countless interventions in Latin American foreign and domestic affairs. Cuba and Guantánamo Bay Naval Base
provide a clear example of this course of action. The recent usage of this base on the War on Terror establishes that,
despite recent criticism, U.S. hegemony is still operating in Latin America.
Keywords: American Exceptionalism, foreign affairs, Guantánamo Bay Naval Base, enemy other,
hegemony
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Introduction
The ideology of American Exceptionalism remains today an extremely influential tool of
dissemination of American identity in the world; it is also the preferred narrative when it comes to
foreign affairs.
This ideology has been a part of the United States (U.S.) since its inception, being forged
aboard the Arbella amongst the Pilgrim Fathers. Nevertheless, the rhetorical instruments of
American Exceptionalism were present in all key-moments of American History, such as the 19th
century westward expansion, which was supported by the ideology of Manifest Destiny, or the first
ventures into imperialism, the Mexican American war and the Spanish-American war, both
supported by the Monroe Doctrine, which had directed the U.S. gaze to the American continent. It
is, hence, surprising that the actual term was popularized by America’s Cold War archenemy: Joseph
Stalin (Pease 2007, 108). This is revealing of the ideology’s longevity and perseverance, since it was
able to survive, and actually thrive, through markedly different political and social epochs. I will
endeavor, thus, to demonstrate that American Exceptionalism’s longevity is associated with its
structural plasticity, while also sustaining a stable core based on two fundamental ideas: the
exceptionality of American identity and its God oriented mission (Lipset 1997).
Donald Pease (2009), in The New American Exceptionalism, defines American Exceptionalism
as a state fantasy, a conceptual tool constantly employed by the U.S. government to provide the
necessary instruments for denial of contradictory aspects in society or in the State’s own rhetorics
and politics. Although there are multiple state fantasies operating simultaneously, the rhetoric of
American Exceptionalism prevails mainly because it allows for other fantasies to settle within its
reach. Nevertheless, in order for a state fantasy to be effective in society, it has to engage the
citizens, in other words, American Exceptionalism, as defined by Pease (2009) is a consensus tool.
As I’ll try to demonstrate, it is during periods of great social or political duress that the mechanics of
the myth are exposed, prompting the reshaping of old state fantasies or fashioning new ones.
As a young republic the United States invested in an isolationist foreign policy, since it
lacked the power to intervene in world affairs. The best example of this course of action was the
Monroe Doctrine (1823), which was meant to isolate the Western Hemisphere from the European
sphere of influence, while pulling Latin America to its own. Hence, while the U.S. closed its “front
door” to Europe and old-imperial influences, it kept its “backdoor” to Central and Latin America
fully open, sporting various kinds of interventions ever since. Nevertheless, by the end of the
nineteenth century the isolationist policy would be definitely terminated, during the events of the
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Spanish American War (1898), which inaugurated the epoch of the U.S as a global imperial power
(Hilfrich 2012, Williams 2012). The former colony surpassed its condition and became an imperial
power, supported by a shift from a policy of acquisition and assimilation of contiguous territory, to
one of direct acquisition and control of colonies overseas (Young 2001, 42). This also symbolized
the culmination of the effectiveness of previous state fantasies responsible for the cohesion of the
U.S.’ social fabric, and the inauguration of a reconfigured set of fantasies.
Cuba lay at the epicenter of the Spanish-American conflict (1898) – the event that formally
introduced the United States to imperialism. This territory was one of the last possessions of the
Spanish Empire, and it was in the midst of an internal revolution with great possibilities of
successfully expelling the “old power.” The U.S. was eager to enter the conflict due to the
geopolitical advantages that a base in the Caribbean Sea would mean to the advancement of its
hegemony in Latin America – it would suit the pursuit of a global Manifest Destiny 12 the U.S
gradually began to defend. Therefore, and despite the legislation that would prevent the formal
annexation of Cuba, the American presence in the island, formal or otherwise, has been a constant
after 1898, and especially after the signing of the Platt Amendment, which created Guantánamo Bay
Naval Base (GITMO), in the 1930s.
GITMO has played a central role in the U.S.-Latin American relationship over the decades,
serving as the indelible presence of the hegemony, and acquiring different meanings throughout
history – it has been the symbol of the fight against communism in the Cold War period and the
forgotten exile of refuges in the later decades of the previous century. Recently, however, within the
context of the Global War on Terror, Guantánamo Bay Naval Base has once again resurfaced as the
beginning road of the “imperial dejá vu” (McClintock 2009: 53)
The current legal-political situation of Guantánamo Bay as the mass producer of human
inexistence, in the form of the Homo sacer (Agamben 1998: 114), is the product of years of carefully
crafted legislation that placed the territory outside American legislation, but always within its
executive grasp. This reveals that the U.S. hegemony, although quite contested in recent years, still
plays a determinant role in Latin-American events. The periodic interventionism has generated an
aura of suspicion between the U.S. and its neighbors, which still react at the slightest sign of
interference in their internal affairs (Williams 2012, 2).
“Manifest Destiny” was the expression coined by journalist John O’Sullivan at the outset of the war with Mexico,
which justified U.S. expansionism in terms similar to those of American exceptionalism; indeed, it can be seen as the
shape America exceptionalism took in this period (1840s).
12
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Exporting American Exceptionalism
In the 20th century American Exceptionalism has been an insurmountable defining trait of
American identity; it is probably also the most influential foundational myth not just to Americans,
but also to world affairs as it was used to justify innumerable U.S. interventions in the world.
The myth of American Exceptionalism began aboard the Arbella, in 1630, when Pilgrim
Father John Winthrop allegedly proclaimed the uniqueness of that group of people, chosen to
conquer wilderness and act as God’s vessels in the creation of a society that would be an example to
the world (Ceaser 2012, 5, Hilfrich 2012, 78). However, and as previously stated, the plasticity of the
concept has allowed it to perpetually enlist, and witness, the most important moments of the
American History. It would be impossible to recall all these moments, but it is possible to single out
two cases of momentous expansion: the westward movement of the 19th century and the Imperial
impetus inaugurated in the Spanish-American War (1898). In both moments, the rhetoric of
American Exceptionalism was of paramount importance, supplying the necessary structures of
desire and disavowal to which the American citizens could cling to in order to deal with the realities
of colonial rule – first, when dislocating and exterminating the indigenous populations and first
settlers on the path to the Pacific Coast; and afterwards, when foreign populations and territories
came within its grasp.
In the early years of the American republic the discourse of American Exceptionalism was
for self-consumption because the young republic followed a policy of isolationism. This meant that
the United States preferred (or refused) to intervene in world affairs, although preserving ties
specifically related to commerce (Williams 2012, 38). The best example of this policy was the Monroe
Doctrine (1823), which affirmed the U.S. lack of interest in Europe’s affairs while also confirming its
intention to safeguard the Western Hemisphere from “old powers” and further colonial occupation
(Williams 2012, 39). Thus, it is possible to discern U.S. isolationist policies towards Europe, but not
towards Central and Latin America, a position that was initially appreciated by its neighbors.
Nevertheless, “the Monroe Doctrine did not lead to hemispheric solidarity, and for decades, it did
not prevent European intervention. Moreover, it was eventually applied in ways that denied Latin
American states important features of self-determination” (Williams 2012, 67). In fact, the Monroe
Doctrine while highlighting the isolationist tendency towards Europe, also reinforced the U.S.’ grasp
on the American continent – it was on its own backyard that the United States realized they were a
player, and a major one, in an international system (Williams 2012, 47).
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The isolationist policy targeting Europe, would be in place until the end of the 19th century,
after which an imperialist policy would rise and govern U.S. international affairs until today. Once
this period was inaugurated, the United States persistently attempted to extend dominion over
people beyond its borders, while also trying to cement its hegemony over the Western Hemisphere
(Williams 2012, 79). The Spanish-American War (1898) was the trigger for this new stage in U.S.
history: it alone changed the world’s perception of the United States (from witness to top player),
and it also permanently changed the nature of relationships within the Western Hemisphere. From
April to August 1889, the United States had exponentially increased its foreign territory, by acquiring
the Philippines, Guam, Puerto Rico and establishing a protectorate over Cuba; in 1903, the HayBunau-Varilla treaty with Panama also granted the U.S. authorization to continue creating a canal
that would link the Pacific and Atlantic oceans, which transformed the nation into the most
important actor in foreign markets (Williams 2012, 81). The Panama Canal is, moreover, evidence of
the United States prolonged interventions in Central and Latin American (foreign and domestic)
affairs. The canal rested on Colombian territory and its construction was contracted to a French
company that proved unable to finish the engineering feet. The trading routes it established were
thoroughly inciting to multiple imperial powers, including the U.S. that sought to buy the French
company and to negotiate a treaty with the Colombian government (Williams 2012, 100). The
Colombian were unwilling to the American wishes, which led Teddy Roosevelt to endorse a
Panamanian coup d’état, and later negotiate the treaty that resulted in the Panama Canal, thus
demonstrating the recurrent machination that Central and Latin American governments were
subjected to by the U.S. already in this period (Williams 2012).
The Spanish-American War (1898) also exposed a recurrent, yet muted, issue introduced by
the Mexican-American war (1846-48): racism in the imperialist venture of the United States – the
reality of foreign populations that the United States had no intention to absorb into its own
population (Barrera 1979, Hilfrich 2012, 5). These were merely a byproduct of the imposition of its
hegemony on the Western Hemisphere and the world (Williams 2012, 81).
Manifest Destiny, the Monroe and Truman Doctrines and other assembly pieces of
American Exceptionalism, hence, all strive, at different moments, to contain American citizens
within the confines of the social fantasy that is the United States of America.
Nevertheless, the actual coinage of the term American Exceptionalism happened in the 1920s
and we owe it to Joseph Stalin, America’s archenemy during the Cold War period (Pease 2007, 108).
The term was reappropriated a decade later by the budding area of American Studies, intent on
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asserting the exceptional uniqueness of American identity by contrasting it to its contemporary
ideological enemy: communism (Pease 2007, 108). It is therefore possible to ascertain that American
Exceptionalism endured over the centuries and still plays a determinant role in American society, a
fact confirmed by James W. Ceaser (2012, 8) in the article “The Origins and Character of American
Exceptionalism” which describes the process in the following term:
“[a] line that runs from the seventeenth century Puritan thought to the Revolution, to the mid-nineteenth
century doctrine of manifest destiny, to late nineteenth century American imperialism, to Wilsonian idealism, to
cold war anticommunism, and finally to George W. Bush’s unilateralism.”
The endurance of the myth throughout centuries of different, and sometimes opposing,
ideologies seems to be associated to its plasticity. That is, like a biologic organism, American
Exceptionalism appears to be in a perpetual evolutionary process that allows for its ressignification
according to contemporary socio-cultural-political paradigms. This is possible due to the fluidity of
its constituent concepts, but also because American Exceptionalism is constructed on a set of
interchangeable, and interdisciplinary, discursive tools responsible for its transformation. The two
fundamental ideas of the ideology - the uniqueness of the American identity and the singular mission
once ordained on America as a nation (Calabresi 2006, Pease 2009), are both open-ended concepts
that allow for it to acquire different meanings according to the demands of a particular cultural
setting (Ceaser 2012, 7).
Despite its pervasiveness and perennial influence, the discourse of American Exceptionalism
is not consensual, which demonstrates that this state sponsored fantasy is not as persuasive as
originally thought. It is during periods of great distress, such as the Cold War and more recently the
Afghanistan and Iraq Wars, that fissures appear in the seemingly homogenous social fabric of
society and consequently in its discourses (Pease 2009, 1). These fissures represent the collapse of
the proceeding state fantasy and the evolution, or reshaping, of new ones – new forms of
exceptionalism capable of regulating the relationship between citizen and nation. For the reshaped
discourse of American Exceptionalism to be effective, the involvement of the citizens is imperative,
that is, the legitimation of the myth is dependent on the citizens' acquiescence to it (Pease 2009, 3,
Rose 1996). According to Pease (2009, 5) “[a] state fantasy successfully takes hold when it
transposes these sites of trauma into the inaugural spaces within a newly configured order”, a
statement that both confirms the metamorphic characteristics of the myth, and conveys the crucial
importance of its function to absorb incidents into the new forms of national narrative. The blind
acceptance of the myth(s) has other benefits – it offers citizens the structures of disavowal that allow
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them to cope with the misalignment between American Exceptionalism as rhetoric and reality, while
also endorsing the unconcerned construction of desire, as long as it takes place within the confines
of the state fantasy (Pease 2009).
It is American Exceptionalism’s mutable character that promotes the citizens’ adherence to
state-created fantasies, which are responsible for mediating their comprehension of reality. The fact
that the discourse has been able to survive this long relates in part to its politically independent
nature, and also because it is simultaneously a convenient political and social strategy of disavowal.
That is, it offers the perpetual possibility of denying a reality that becomes impossible to relate to.
American Exceptionalism thus becomes a weapon or a shield depending on which purpose it serves
better, especially when it comes to foreign policy.
Mariana Mesquita e Santos (2013, 9-10), in Os media e a política externa dos EUA. O caso da
intervenção na Líbia em 2011, defines foreign policy as the reverse of domestic affairs, with distinct
spheres of action in which an independent actor controls the decision-making process. That is, while
the foreign affairs executive process acts outside the geographical borders of the state, domestic
policy acts in reverse. The independent actor can be a state or a proxy, and can also be a single entity
or a collectivity, such as the European Union (Santos 2013, 10). Foreign policy is supposed to
represent the independent actor’s internal values and identities, that is, those of the nation(s)
proposing the policies (Santos 2013). In an analysis of the foreign policies of multiple U.S.
Administrations since Reagan, Santos (2013, 20) highlights, on the one hand, the significant amount
of attention that the United States has given to affairs outside of its geographical borders in an
attempt to secure global hegemony; on the other hand, how this hegemony was achieved by
employing the American Exceptionalism discourse, or rather how the U.S.’ identity as a political and
economic superpower was instrumentalized for this end. What this recount of external policy seems
to determine is that the role the United States assumed was that of a global protector, conveying the
notion of a selfless nation responsible for the safekeeping of others. Nonetheless, it also exposes the
exportation of the American exceptionalist discourse throughout the world.
The period after the “9/11” attacks was one of deep paranoia, which uncovered many of the
incongruences of the new American Exceptionalism. One of these incoherencies was the merging of
domestic and foreign affairs, best exemplified by the increasing militarization of the MexicanAmerican border, for instance. As Heather Nicol (2011) confirms, in “Building Borders the Hard
Way: Enforcing North American Security Post 9/11”, the likelihood of a terrorist threat reaching
U.S. soil through the borderlands is minimal. Consequently, building physical and virtual walls as
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power projection can be justified as a measure of incorporation of neighboring states into the
homeland security measures, rather than excluding them. This is obviously a hegemonic action
affecting the entire northern continent (Nicol 2011), since, motivated by the fear of lack of access to
U.S. markets (NAFTA agreement), Canada and Mexico willingly complied. These security initiatives
have already fallen under the rule of the Department of Homeland Security, which is responsible for
domestic, rather than foreign affairs (Nicol 2011). Before Nicol, also Fabian Hilfrich (2012, 5), in
Debating the American Exceptionalism: Empire and Democracy in the Wake of the Spanish-American War,
claimed that it was possible to destroy the boundary between foreign and domestic policies as early
as the Spanish-American War, although the same argument could be made to include the MexicanAmerican War (1846-48).
U.S-Latin American international relations: the case of Guantánamo Bay Naval
Base
As mentioned in the previous section, Cuba was the focal point of the Spanish-American
conflict, where Spanish merciless rule had for years fomented revolts and insurgency. These events,
which had mostly been ignored by the United States and the European powers because they did not
want to endanger the investments on the island’s sugar and tobacco economy, caused the U.S. to
abandon the isolationist ideology that had guided its foreign policy and sponsored the U.S.’ entrance
onto the world stage.
By 1896, a violent civil revolution led to the Cuban War for Independence (1895 – 1898), a
conflict that endangered all foreign investments and, more worrisome still, if Cubans were successful
in expelling the Spanish and attained independence, they would be a vulnerable nation at the mercy
of other foreign powers. If conquered, not only could the U.S. lose the investments in the island, as
it could also lead to the closure of the Windward Passage – a crucial point in the economy of the
Western Hemisphere – and of similar economic interest as the Panama Canal (Williams 2012).
The United States, at first reluctant to interfere, soon began to mobilize forces to the
Caribbean Sea when the conflict pointed in the direction of a Cuban victory. Although the tradition
of isolationism remained at the root of U.S.’ initial behavior, the American citizens began to clamor
for an intervention that would guarantee their position in the world, while also protecting the Latin
American populations with a selfless U.S. intervention (rescue mission), not a conquest. To appease
its citizens, the executive branch issued the Teller Amendment, which prohibited the McKinley
Administration from annexing Cuba (Williams 2012, 96) but the explosion of the USS Maine, a
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battleship anchored at Guantánamo Bay, functioned as the trigger for the U.S. intervention. The
conflict was swiftly resolved (five months) and culminated with the Paris Peace Treaty between
Spain and the United States. Cuba had been completely erased from the process – the United States
had begun the unilateral government of the Western Hemisphere (Williams 2012).
The involvement and position of the United States in the Spanish-American War may be
read under the light of American Exceptionalism, or, more precisely, of one of it appendages:
Manifest Destiny. This, according to Barrera (1979, 13) “was essentially a manipulated appeal and
attempt to secure broad popular support for an expansionist policy of particular benefit to certain
political and economical interests”, although by this time and due to the influence of Henry Cabot
Lodge and Teddy Roosevelt, Manifest Destiny was understood as the U.S. responsibility to bring
civilization (democracy) to people beyond its borders, “whether by conversion or by conquest”
(Williams 2012, 86). American imperialism thus followed in the footsteps of the French imperial
tradition of the mission civilisatrice and the British “white man’s burden” (Young 2001, 89). This was
the duty, generated from the humanitarian and liberal traditions of the 18th century, which modern
societies had to endure: “to offer ‘backward’ populations the benefit of a progressive […] culture
which rested in an unquestioned supremacy of knowledge, technology and prosperity” (Young 2001,
88). These imperial powers successfully created a colonial paradox: universal values that had to be
forcibly transmitted.
Cuba would have to wait until 1902 to gain its “independence” and its first democratically
elected leader – Tomás Estrada Palma. This was however merely a farce of independence due to the
imposition of the Platt Amendment: inscribed in the Cuban Constitution, it granted U.S. hegemony
over Cuba (at least until Fidel Castro emerged), in its very wording: “The government of Cuba
consents13 that the United States may intervene for the preservation of Cuban independence, and the
maintenance of a government adequate for the protection of life, property and individual liberty”
(Williams 2012, 95). Ironically, the Platt Amendment became the source of many U.S. interventions
in Cuba in succeeding years: realizing that it could be employed as a weapon against political
adversaries, Cuban political parties would deliberately endanger U.S. investments in the island in
order to provoke an intervention and the collapse of the government. Also inscribed in the
Amendment, the seventh article stated the creation of today’s Guantánamo Bay Naval Base, the only
article that the U.S. refused to forego and was actually reinforced in the 1933 Amendment (Kaplan
2005). The Platt Amendment also brought to the fore what Nicol (2011) and Hilfrich (2012)
13
Italics in the original.
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supported, the document revealed the further entanglement of domestic and foreign affairs, since it
dictated how Cuba was to socialize with international powers, in terms defined by the U.S. (Williams
2012, 97-98). By the 1930s, the Platt Amendment had run its course, but not before fueling a deep
nationalist feeling in Cuba that would prove disadvantageous to the United States in years to come.
The Great Depression and the economic strife that fell upon the world may also be at the core of
the “independence” of several U.S. occupied territories.
Guantánamo Bay Naval Base (GITMO) came into existence in the years after the signing of
Platt Amendment. Between those intervening years, the base had slowly expanded and had become
a representation of the United States in Cuban soil, combining military services with familiar
neighborhoods (Hansen 2011, 146-147). Indeed, the base was the representation of the process of
colonization by U.S. forces, which was explicit in the first article regarding the base. Published in the
National Geographic14, the text focused mostly on racial and cultural differences, as well as on the
juxtaposition between the American male and the colonial female, thus reducing the colonial to the
role of prostitution (Hansen 2011, 148). Cuba in the Prohibition Era became a squalid place without
redeeming features, especially the towns surrounding GITMO, that were no more than “watering
holes” where lazy Cubans perverted young American sailors. In such narratives, it becomes clear
that Cuban nationals occupied the spaces of the enemy other – a disease-ridden location pervaded by
licentious women and unreliable bootleggers. This was the dominant narrative for U.S. citizens’
consumption until the rise of Castro, which eventually ended all liberties enjoyed by ‘Americans’ in
the island (Hansen 2011, 149).
By the end of World War II, intense hostility began to surface between the two superpowers:
the United States and the Soviet Union, which eventually derived into an international bipolar power
system that fueled the development of alliances such as NATO and the Warsaw Pact, and the race
to armament (in this particular case, nuclear weapons) (Williams 2012, 151). The economic and
political differences between the two states were so marked that any semblance of mutual
understanding or accuracy became impossible when reading each other’s political moves:
“The Cold War, therefore, brought the realist nature of international politics back into sharp focus. Its
dynamics impeded collaboration on security issues within the Inter-American System, undermined the utility
of the organization of American States, revised U.S. intervention and practices […], and reinvigorated antiAmerican sentiments through the [Latin American] region” (Williams 2012, 152).
14
Herbert Corey (1921). “Across the Equator with the American Navy”, National Geographic. 39 (6): 590
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The U.S. Marshall Plan for Europe, for instance, was understood by a paranoid Soviet Union
as an attempt on its sphere of influence on Eastern Europe and eventually precipitated the takeover
of Czechoslovakia, which was in turn interpreted by the U.S as an imperialist rather than a defensive
move. This conflict, as the previous ones, was also rationalized with the help of the state fantasy of
American Exceptionalism, although now under the aegis of the Truman Doctrine, a revamped global
Monroe Doctrine. In his public addresses, President Truman exhorted the North American people
to a global campaign against communism, since the burden of protecting the world had fallen onto
American shoulders (Williams 2012, 155). The U.S. had once again to assume the “white man’s
burden”, reasserting its imperial role on the world stage.
Two other theories surfaced by this time that had particular importance for Latin American
affairs – the Containment policy and the Domino theory. Whereas the latter stated that if one nation were
to fall in the hands of communism, its neighbors were likely to follow, the former argued that the
influence of communism should be limited by any means necessary (Williams 2012).
Because Latin American democratic institutions were perceived as weak, the U.S. began
supporting especially aggressive measures towards the containment of communism in the region,
sponsoring interventions in allegedly communist states – Guatemala in 1954, Cuba in 1961, the
Dominican Republic in 1965 (Williams 2012). These measures for the maintenance of the status quo
have soiled U.S.-Latin America relations until today. In the particular case of Cuba, the intervention
sought to quench Fidel Castro’s Revolution, while Cuba strived to gain independence from U.S.
hegemony and forged an alliance with the U.S. archenemy: the Soviet Union (Williams 2012, 178).
By 1960, Cuba and the Soviet Union entered on a series of political and military agreements, which
determined the collapse of Cuba-U.S relations, and posed a geopolitical strategic nuisance for the
United States. In an attempt to remove Castro from power and rescue Cuba to U.S. interests,
Kennedy acquiesced to the Bay of Pigs operation, which was not only unsuccessful, but also proved
to be a tremendously erroneous move that would lead to an ever-expanding wedge between the two
nations (Williams 2012, 162).
While Guantánamo Bay Naval Base was thought to be Castro’s initial target, it soon became
clear that GITMO had more value as a source of anti-American propaganda (Hansen 2011). The
Cold War and the Cuban turn to communism, at Guantánamo Bay Naval Base, meant permanent
distrust on both sides of the fence. Therefore, soldiers could no longer “enjoy” the neighboring
towns bars and prostitution houses, and thousands of Cuban nationals were dismissed from their
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menial jobs at the base, in which they were replaced with Haitian and Puerto Rican nationals
(Hansen 2011, 203).
During this period, GITMO was transformed into the symbol of the crusade against
communism. But, by the end of the Cold War the symbol had lost its significance, at least until the
attack on the World Trade Center, on September 11, 2001 (Hansen 2011, 304). The start of the
Afghanistan War, in October 2001, revealed the urgent need for a private interrogation place, one
such as Guantánamo could provide. Located in an hostile sovereign state, it was the perfect tool of
disavowal for the military personnel who would handle the enemy combatants (Hansen 2011, 306).
GITMO thus found itself at the crossroad between a perpetual physical and legal black hole
carefully crafted by the Bush Administration (Kaplan 2005) and another face of the prism that
constitutes the American Exceptionalism of the American Empire (McClintock 2009).
The choice of Guantánamo as the future holding place of these detainees also reflected other
important aspects of this location: the “9/11” attacks led to an internal restructuring of the United
States state fantasies and their mechanical inner workings. Intelligence gathering, a task previously
assigned to seasoned FBI and CIA operatives, was now to be executed by novices soldiers (Hansen
2011, 310). While the former had had training on how to collect intelligence, usually by establishing
a relation of empathy with the detainee, the military would use “enhance interrogation techniques”
designed to break the other’s essence and for this they would need a place outside the law that would
grant them immunity (Hansen 2011, 310). In fact, the legal geopolitical situation of GITMO and of
these detainees was carefully constructed, or deconstructed, by the Office of Legal Counsel. These
cautiously manipulated Guantánamo’s unique situation in order to create a legal limbo, from which
it would be seemingly impossible to rescue the prisoners (Hansen 2011, Kaplan 2005, McClintock
2009).
The Office of Legal Counsel accordingly found legal ambiguities in the legislation that could
pose a nuisance for the Bush Administration and produced memos that became known as habeas
corpus, the Geneva convention and the torture memos (Hansen 2011). The first reassured the
Administration that federal courts could not, and would not be willing to extend the right of habeas
corpus to enemy combatants who were outside of U.S. territory; the second established Afghanistan
as a failed state and Al Qaeda as a non-governmental organization (NGO), thus falling outside the
Geneva Convention and other international treaties regulating the rights of prisoners of war; the
third relaxed (almost ad infinitum) the scope of torture, in order to allow for enhanced interrogation
techniques, all the while expanding the range of power of the Executive branch (Hansen 2011).
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GITMO’s legal peculiarity hence allowed the US to refuse simultaneously the protection of both
international and Cuban laws to detainees (Kaplan 2005). This also set the precedent for multiple
stages of war to flourish under what McClintock (2009: 53) has named “the imperial déjà vu” in
years to come, and further deepened the group mentality (Jones 2011) that fostered the creation of a
series of agencies aimed for the restriction of liberties, under the Homeland Security Agency (DHS)
(Neal 2010).
From 2001 to 2006, President Bush passed acts and created agencies bound to the DHS that
intended to ensure the security of national citizens against the enemy other, initially understood as the
Arabic threat, and later revised to include non-citizens (Jones 2011). What these reveal is a concern
with the maintenance of a consensual national identity, the construction of an enemy other and the
strengthening of the binary “us versus them” revealing the US groupism mentality, that is the
homogeneity within one group contrasting with the sharp differences among groups (Brubaker
2009).
The memoranda regarding the detainees and their existence in Guantánamo constructed
them as the apex of the Homo sacer, a figure described by Giorgio Agamben (1998), in Homo Sacer:
Sovereign Power and Bare Life. This figure represents a wanderer in the shadows of the law, in limbo,
neither belonging to nor being excluded of and who can’t even be touched for sacrificial purposes.
The Homo sacer has no redeeming feature whatsoever, just like the enemy combatants at
Guantánamo Bay Naval Base.
The fact that the United States could ascribe itself a place outside the scope of the
International Criminal Court, with its actions regarding the Iraq war and Abu Ghraib’s torture
scandal, did not sit well with the international community and was responsible for creating an
international aura of distrust, curtailing initial demonstrations of world camaraderie. Nations like
Brazil, Cuba (who had promised to return to GITMO escapees found in Cuban territory) and even
Europe, which had invoked old treaties and united behind the U.S., found it increasingly difficult to
support the U.S. action (Williams 2012, 327). Additionally, the unilateral decision of invading Iraq on
the empty premise of weapons of mass destruction revealed that the sway the United States had
once enjoyed was over. Indeed, the majority of its allies (in the Western Hemisphere and Europe)
refused to endorse this campaign (Williams 2012, 330). These obstacles may pose as evidence that
the global state fantasy of American Exceptionalism might be on the wane, with the international
community starting to see the tears on the social fabric.
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Conclusion
The previous sections make clear that American Exceptionalism is an extremely useful
strategy in domestic affairs and in the foreign realm as well. The fact that American Exceptionalism
can absorb different ideologies and accommodate practically every strand of the political sphere also
transforms it into an extremely important mediator of reality. The additional capacity of perpetual
transmutation transforms it in the perfect, and perpetual, veil (or lens) for the translation of
geopolitical events to American citizens. In the international political arena, American
Exceptionalism is employed initially in the form of the narrative of the “global protector” to justify
an intervention on an external nation, quickly followed by its transmutation into discourses that
validate its permanence in the invaded state. American Exceptionalism is hence a powerful tool of
hegemonic validation.
The analysis of some instances of U.S-Latin America relations has allowed for the
confirmation of the abovementioned, where multiple one-sided interventions, whether formal,
informal or covert, have altered significantly the geopolitical landscape. The specific examination of
Cuban-U.S. relations allows for a demonstration of the case in point: Cuba has never been a truly
independent nation due to the political, and actual, overshadowing of Unites States hegemony,
which has its exponential symbol in Guantánamo Bay Naval Base.
The hegemonic power and the rhetoric of American Exceptionalism have recently been
under much scrutiny due to the U.S. unilateral intervention in Iraq and the torture scandal in the
Abu Ghraib detention facility. Nevertheless, this hasn’t prevented GITMO from functioning as an
“enhanced interrogation technique” prison for enemy combatants, which, as McClintock (2009)
defends, has revived the aura of the empire, and exposed the colonial net connecting multiple
geographies in the world, from Abu Ghraib to Diego Garcia.
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A contra hegemonia das imprensas brasileira e venezuelana
(1998 - 2013)
Gabriela Pandeló Paiva
Gabriela Pandeló Paiva, 25, de São Paulo (Brasil) é Bacharel em Ciências Sociais com ênfase em Ciência Política
(2014), e Mestranda em Ciência Política pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Sua pesquisa é sobre
a construção de imagem do Hugo Chávez em três documentários e de seu legado nos discursos de seu sucessor. Sua
linha de pesquisa é Comunicação Política e seus interesses incluem cinema político, política latino-americana e mídia.
Resumo
O objetivo desse trabalho é, a partir do conceito de Gramsci de hegemonia, analisar as atuações da mídia brasileira e
venezuelana em relação aos seus posicionamentos políticos. A teoria gramsciana afirma que os meios de comunicação
são aparelhos privados da hegemonia cuja função é garantir a organização intelectual e moral da sociedade a fim de se
obter um consenso em relação à ideologia dominante. A mídia brasileira é caracterizada por sua postura conservadora
e opinativa, frente ao debate político nacional. No governo Lula seu posicionamento claramente opositor chegou ao
ponto de ser considerado um “Partido da Imprensa Golpista”. Na Venezuela, por sua vez, a mídia consolidou-se
como porta-voz da oposição ao chavismo e protagonizou uma tentativa de golpe. O artigo se divide em quatro partes,
sendo a primeira uma abordagem da teoria de Gramsci; a segunda e terceira partes consistem em estudos dos casos
brasileiro e venezuelano, respectivamente. Na última parte se apresentam as conclusões onde é possível perceber o
conflito ideológico entre os Estados e seus respectivos aparelhos privados da hegemonia cujas ideologias permanecem
acopladas aos blocos históricos anteriores.
Palavras-chave: Contra hegemonia; Gramsci; Mídia; Partido da Imprensa Golpista; Venezuela
Abstract
The aim of this paper is, by Gramsci's hegemony concept, to analyze Brazilian and Venezuelan media behavior by its
political opinions. Gramsci's theory claims that the media are hegemony's private apparatuses whose purpose is to
assure society's intellectual and moral organization in order to obtain the consent about the dominant ideology.
Brazilian media has a conservative and opinionative behavior in facing national politics. During Lula's
government, the media oppositional view was so strong that it received the title of “Partido da Imprensa Golpista –
PIG” (Media's Coup Party). In Venezuela's case, the media became the Chávez-opposition representative and even
organized a Coup d’état. This paper is divided in four parts, being the first one the presentation of Gramsci’s theory;
second and third parts consist in case studies of Brazil and Venezuela respectively. The final part presents the
conclusions where it is possible to observe the ideological conflict between both States and their hegemony private
apparatuses, which ideologies remain coupled with the previous historic blocs.
Keywords: Brazil; Counter-hegemony; Coup; Gramsci; Media; Venezuela
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Introdução
A América Latina do início do século XXI se caracteriza pela presença de governos
progressistas cujos objetivos consistiam em romper com o legado neoliberal e assim promover uma
maior justiça social para a população. Isso gerou um forte descontentamento para as elites
tradicionais que, fortemente ligadas aos aparelhos privados da hegemonia, em especial a mídia, se
utilizaram de seus mecanismos para se oporem a estes governos.
A mídia brasileira é caracterizada por sua postura conservadora e opinativa frente ao debate
político nacional. No governo Lula, seu posicionamento claramente opositor chegou ao ponto de ser
considerado um “Partido da Imprensa Golpista”. Na Venezuela, por sua vez, a mídia consolidou-se
como porta-voz da oposição ao chavismo e protagonizou uma tentativa de golpe. O objetivo desse
trabalho é, a partir do conceito de Gramsci de hegemonia, analisar as atuações da mídia brasileira e
venezuelana em relação aos seus comportamentos contra hegemônicos.
A partir da análise aqui apresentada, é possível obter um melhor entendimento de ambas as
trajetórias políticas e como estas foram alteradas pelos aparelhos midiáticos. A escolha do recorte
temporal condiz com o período total concernente aos mandatos presidenciais de Lula (2003-2010) e
Chávez (1998-2013). Tendo em vista as alterações das relações de poder entre o Estado e os meios
de comunicação na Venezuela, ou suas manutenções no caso brasileiro, este trabalho é
cientificamente relevante pois consiste em uma base para se compreender, a partir da abordagem
teórica gramsciana, contextos de um bloco histórico significativo para o continente. É necessário,
portanto, para uma análise mais completa das conjunturas contemporâneas.
Dessa forma, este trabalho consiste em uma revisão bibliográfica que se organiza em quatro
partes. Em primeiro lugar, aborda-se a teoria gramsciana. Na segunda e terceira partes, são
realizados estudos dos casos brasileiro e venezuelano, respectivamente. A última sessão consiste nas
conclusões onde se torna evidente os conflitos ideológicos entre os Estados, ambos de caráter
popular, e seus aparelhos privados da hegemonia, cujas ideologias dominantes se referem aos blocos
históricos anteriores, relacionados às elites tradicionais.
Conceitos Gramscianos
A sociedade civil é o "conjunto de organismos chamados 'privados' e que correspondem à
função de 'hegemonia' que o grupo dominante exerce em toda a sociedade" (Gramsci 1979 apud
Schlesener 2007); trata-se do conjunto de instituições nas quais se elaboram as concepções de
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mundo pelas quais a sociedade se representa a si mesma (suas lutas e aspirações), onde se organizam
os grupos sociais e se realiza a direção política e cultural da sociedade (Schlesener 2007).
A ideia de hegemonia está ligada à ideia de Gramsci de Estado, que compreende as
características de formação e reprodução das relações de poder nas sociedades capitalistas. Nelas, o
poder é exercido através da sociedade política e da sociedade civil. A primeira é composta pelos
aparelhos administrativo-burocrático e político-militar, pelos quais a classe que detém o poder tem
condições de reprimir e disciplinar os grupos sociais que se opõem ao seu domínio. Já a sociedade
civil é formada pelas instituições que elaboram e divulgam ideologias. Dessa forma, possibilita-se a
formação de consenso, que é a base de sustentação das relações de poder (Schlesener 2007). O
exercício “normal” da hegemonia consiste na junção entre força e consenso, que se equilibram de
forma variada, de maneira a aparentar que a força esteja apoiada no consenso da maioria. O
consenso se expressa pelos órgãos de opinião pública como jornais e associações, ocorrendo,
ocasionalmente, uma multiplicação artificial destes (Gramsci 2000: 95).
Segundo Moraes, a constituição de uma hegemonia é um processo historicamente longo, que
ocupa os diversos espaços da superestrutura ideológico-cultural. Suas formas nem sempre são as
mesmas e variam de acordo com a natureza das forças que a exercem. Na perspectiva de Gramsci, a
hegemonia pode (e deve) ser preparada por uma classe que lidera a constituição de um bloco
histórico, que articula e dá coesão a diferentes grupos sociais em torno da criação de uma vontade
coletiva, sendo definido por "consciência operosa da necessidade histórica". Para consolidar sua
capacidade diretiva e influência ideológica, o bloco hegemônico precisará conservar os apoios
conquistados às suas concepções e representações de interesses (Moraes 2009: 36).
A garantia de que uma classe permaneça hegemônica, dirigente e dominante é a partir da
manutenção de conflitos entre grupos de forças heterogêneas. Impede-se assim que estes se tornem
aparentes e, dessa forma, provoquem uma crise na ideologia dominante e, consequentemente, das
forças no poder. (Gruppi, 1978: 67 apud Moraes, 2009: 36)
Em relação aos órgãos de opinião pública, destaca-se o jornalismo. Gramsci denomina
“jornalismo integral” aquele cujo objetivo não é apenas atender às demandas do público, mas
também criá-las e desenvolvê-las, aumentando assim sua área de influência. Há, portanto, uma
sobressaliência deste enquanto aparelho privado da hegemonia na medida em que procura a
intervenção no plano político-cultural, buscando assim a organização e disseminação de informações
e ideias concorrentes na formação do consenso em torno de certas concepções de mundo (Moraes
2010).
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As corporações midiáticas regulam a opinião social através de critérios de agendamento, que
permite selecionar ou excluir temas de acordo com as importâncias que lhes foram atribuídas. Dessa
maneira, transmite-se conteúdos a fim de organizar e unificar a opinião pública em torno de
princípios e medidas de valor. É possível observar, assim, que a formação de opinião é uma
operação ideológica diretamente ligada à hegemonia política, ou seja, é o ponto de encontro entre a
sociedade civil e a sociedade política (Moraes 2010). O autor acrescenta ainda que os "intelectuais
midiáticos" ou "especialistas" dizem aquilo que serve aos interesses de classe e às instituições
dominantes, combatendo e desqualificando ideias progressistas e alternativas transformadoras
(Moraes, 2015).
O processo da hegemonia, portanto, consiste na disputa do monopólio de órgãos
formadores de consenso. A mídia, ao mesmo tempo que busca minimizar os questionamentos, não
quer submeter-se a mecanismos de regulação com a argumentação de que exerce a função social de
informar a sociedade. A opinião pública, por sua vez, é induzida a crer na relevância apenas do que é
transmitido (Moraes 2010).
A característica essencial da hegemonia é a criação de um bloco ideológico que garanta o
monopólio intelectual à classe dirigente, através da agregação de outras camadas de intelectuais.
Assim, a criação de um novo bloco histórico depende do desenvolvimento de um novo aparato
hegemônico, com direção política e ideológica própria. Dessa forma, seria necessário um
rompimento com o sistema hegemônico da classe dirigente e de sua ideologia dominante. A nova
camada de intelectuais deve ser capaz de fornecer uma concepção de mundo coerente às suas
práticas, dando, portanto, clareza à função histórica desse grupo (Alves 2010).
Femia argumenta que a concretização de uma revolução se dá a partir da consolidação da
contra hegemonia, já que a conquista do poder não garante a sua manutenção. Isto se dá através de
uma "guerra de posição" onde as ideias penetram e subvertem continuamente os aparelhos de
difusão ideológica (Femia 2010: 52). Sobre a "guerra de posição", característica dos conflitos
ideológicos, Hall acrescenta que nenhuma concepção ideológica pode se tornar materialmente
efetiva ao menos e até que possa ser articulada no campo das forças políticas e sociais (Hall 1996:
14). Da mesma forma, o conflito ideológico deve assegurar que as ideias dominantes permaneçam
relacionadas com a classe dominante em um bloco histórico (Hall 1996:15).
Outro mecanismo da estrutura ideológica que é importante ressaltar aqui, são os partidos
políticos. Para Gramsci, estes seriam a concretização da vontade coletiva reconhecida e
fundamentada parcialmente na ação. É a primeira célula onde se sintetizam os germes da vontade
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coletiva que tendem a se tornar universais e totais (Gramsci 2010: 16). No mundo moderno,
elaboram e difundem concepções de mundo, bem como a ética e a política adequadas a elas
(Gramsci 2001: 105).
Mídia no Brasil
Azevedo, em seu panorama sobre o sistema de mídia brasileiro, aponta algumas de suas
características históricas como o monopólio familiar, a baixa diversidade externa do ponto de vista
político e o viés conservador, um jornalismo orientado para as elites e permeável à influência dos
públicos fortes. Somado a isso, no campo político, destaca-se os ciclos autoritários, o retorno
recente da democracia e da liberdade de imprensa. O cenário com baixos números de fontes de
informação e opinião é um ponto importante na análise da articulação entre o sistema de mídia e o
sistema político (Azevedo 2006).
A mídia de massa possui um papel estratégico na visibilidade de questões públicas nas democracias
contemporâneas. Com a complexidade social e o alto nível de segmentação, os assuntos só se
tornam questões públicas quando ganham visibilidade em um meio de comunicação de massa.
Ocorre, então, uma disputa de agendas pelos atores sociais e políticos e também da própria imprensa
que pode tornar-se um ator central em determinados processos políticos. A visibilidade de atores,
demandas e temas dependem do grau de pluralidade interna de cada emissora (Azevedo 2006).
Portanto, é possível dizer que a baixa diversidade externa do sistema de mídia brasileiro está
diretamente relacionada à relação histórica da mídia com as elites, potencializando a capacidade de
segmentos do público forte de agendar temas e questões na imprensa e, consequentemente, na
opinião pública (Azevedo 2006). No jornalismo neoliberal brasileiro não há um mercado de ideias, e
sim uma uniformização ideológica (Kucinski 2005: 114).
A centralidade dos meios de comunicação nas sociedades modernas permitiu a consolidação da
midiatização de escândalos. Associado a isto existe o surgimento do jornalismo investigativo, que foi
responsável pelo sentimento destes profissionais de serem “guardiões do interesse público" ao
divulgarem notícias referentes à esfera política, influenciando carreiras e resultados eleitorais. Esse
fenômeno se retroalimenta pelos espectadores que acompanham ansiosamente o desenrolar desses
episódios, tendo como consequência a quebra da confiança no papel de instituições. Em certos
casos, há um exagero por parte da mídia em suas avaliações, com a generalização de atitudes (Chaia
2015).
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O panorama descrito ficou muito evidente ao longo do segundo mandato do governo Lula, o qual a
mídia se posicionou abertamente contra. Kucinski afirma, em primeiro lugar, que o jornalismo
brasileiro fora marcado por um preconceito classista em relação a Lula. Devido à falta de formação
acadêmica, lhe foram atribuídas as prerrogativas de ignorante e despreparado. Em segundo lugar é
essencial ressaltar o método denuncista utilizado para fazer julgamentos morais dos casos de
corrupção, sendo transformados em verdadeiros escândalos. Os jornais se alimentavam de dossiês e
informações adiantadas pela polícia e por inimigos dos acusados, sem quaisquer verificações. “Nesse
jornalismo, o governo é o demônio. Todas as decisões do governo são vistas com suspeição ou
descritas como possuidoras de objetivos criminosos ou imorais” (Kucinski 2007: 138).
No final do processo, a mídia havia concretizado a inimizade com a parcela da população
que se identificava com o governo Lula, bem como a perda de credibilidade aos seus formadores de
opinião. O público que permanecera foi aquele que, ao longo do período, havia se alimentado pelos
escândalos cotidianos e pelo festival de indignação vazia (Nassif 2007: 150).
No contexto em questão, surgiu a denominação Partido da Imprensa Golpista (PIG), cunhado por
Paulo Henrique Amorim em alusão ao site de notícias Ig, o qual rompera o contrato com o jornalista
devido ao seu posicionamento político. Outros jornalistas no mesmo período se solidarizaram com
o ocorrido e utilizaram denominações semelhantes como “Esgoto jornalístico” de Luis Nassif e
“Sabujos de redação” por Mino Carta (Freitas, 2008). Estes, por sua vez, foram dispensados das
redações da Folha de São Paulo e da Revista Veja, respectivamente. (Kucinski 2007: 140).
Paulo Henrique Amorim, juntamente com outros indivíduos atuantes do campo da Comunicação,
formaram em 2009 uma associação em favor de inciativas pela democratização da comunicação.
Luís Nassif, apesar de não se considerar membro desse grupo, se assume como simpatizante (Silva,
Vieira, Veloso 2014). Na carta publicada no III Encontro Nacional de Blogueiros Progressistas seus
membros retratam os meios de comunicação como detentores de um discurso falso que se utiliza da
defesa da liberdade de expressão para manipular o público de acordo com seus interesses. A
liberdade defendida seria, na verdade, aquela de manterem sua posição frente aos oligopólios da
comunicação que são nocivos à democracia brasileira (Carta 2012).
Tudo o que se publica é constantemente influenciado por uma ideia: servir a classe dominante, o que se traduz
sem dúvida num fato: combater a classe trabalhadora. [...] Todos os dias, [...] os jornais burgueses
apresentam os fatos, mesmo os mais simples, de modo a favorecer a classe burguesa e a política burguesa, com
prejuízo da política e da classe operária. [...] E não falemos daqueles casos em que o jornal burguês ou cala,
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ou deturpa, ou falsifica para enganar, iludir e manter na ignorância o público trabalhador (Gramsci 2005
apud Moraes 2010).
A passagem de Gramsci evidencia o papel da imprensa burguesa que visa o prejuízo da classe
trabalhadora. No contexto brasileiro em questão, a mídia é acusada de manter essa mesma posição,
mas com a peculiaridade de que a burguesia não se configura mais como classe dominante. Existe
um conflito entre as estruturas ideológicas, já que os meios de comunicação e o partido político
governante propagam ideologias conflitantes. Antes, os aparelhos da hegemonia ficavam juntos ao
Estado difundindo o senso comum da classe dirigente. Agora, os meios de comunicação se
posicionam contra o Estado. Retomando Moraes, há a "organização e disseminação de informações
e ideias concorrentes na formação do consenso em torno de certas concepções de mundo" (Moraes
2010).
A mídia venezuelana
A crise política que antecedeu a ascensão de Hugo Chávez na Venezuela fez com que os
meios de comunicação assumissem um papel crítico que os fortalecia enquanto atores, na medida
em que contribuía para um vazio político. Ao demandarem mudanças, emergiram como “defensores
do povo” denunciando persistentemente a falta de representatividade e a corrupção da velha classe
política. A mídia, portanto, teve um papel importante no clima de insatisfação que culminou na
eleição de Chávez (Kitzberger 2009).
Houve pouco apoio da mídia na campanha eleitoral de 1998 e o início de seu mandato foi
tranquilo, uma “lua de mel”. Os conflitos começaram apenas no ano seguinte, quando uma
cobertura jornalística enfatizou a inação do governo às vítimas de uma avalanche, o que gerou as
primeiras reações de Chávez. A partir daí iniciou-se um conjunto de ações e reações entre o governo
e a imprensa que converteram o caso venezuelano no paradigma das relações polarizadas e
partidárias. Houvera, neste caso, uma prévia debilidade de valores profissionais no meio jornalístico,
que se evidencia em momentos críticos, potencializando esta polarização (Kitzberger 2009).
Chávez começa a se confrontar publicamente com jornalistas e proprietários dos meios de
comunicação, classificando-os como inimigos do povo e do projeto bolivariano. Agregado a isso,
tem-se a orfandade de oposições político-partidárias organizadas, consolidando os meios privados
em um aglutinador de vozes opositoras (Kitzberger 2009).
O ápice desse processo foi em abril de 2002 durante a greve de diretores da empresa
petroleira estatal PDVSA. As demissões pelo presidente geraram vários protestos e greves
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encabeçadas pelos setores empresariais e sindicais, os quais receberam uma cobertura dos meios
privados a fim de ressaltar sua contundência. O governo tentou responder as acusações pela
televisão, mas os canais privados se recusaram a transmitir o pronunciamento. Nesse mesmo dia,
uma coalizão de empresários e militares depuseram o presidente afirmando que este havia
renunciado, algo que não fora questionado pelas outras emissoras, ao mesmo tempo em que grupos
ligados aos golpistas bloqueavam a transmissão das emissoras públicas. Os pronunciamentos
militares e protestos em apoio a Chávez não foram noticiados. O desenrolar da crise se constituiu
basicamente no conflito entre aliados de Chávez e golpistas pelo controle da informação que
chegava à opinião pública venezuelana (Kitzberger 2009).
Desse episódio em diante, o conflito entre governo e mídia caminhava juntamente com a
radicalização do processo político do país. O governo acusava os meios privados de serem golpistas,
praticantes do terrorismo midiático e fantoches do imperialismo, ao mesmo tempo em que investia
na ampliação dos meios públicos, onde a programação se dava em resposta à cobertura política do
jornalismo privado. Houve uma profunda alteração na agenda jornalística dos meios opositores, bem
como um rompimento da relação fontes-jornalistas devido ao aumento da preferência do governo
em se comunicar diretamente. O governo, portanto, quebrou o monopólio da mediação jornalística
entre Estado e sociedade civil (Kitzberger 2009).
Dessa forma, o governo aprofundou o confronto público com a mídia no contexto de luta
ideológica. Um ex jornalista da RCTV (Radio Caracas Televisión) que renunciou após abril de 2002
para ocupar o cargo de Ministro da Comunicação e de direção da Telesur, interpretou a política de
ampliação da comunicação estatal como parte de uma necessidade de luta gramsciana, pelas mentes
e corações a favor dos valores do socialismo em relação à hegemonia capitalista corporativa da mídia
privada (Kitzberger 2009).
Nos anos seguintes, houve uma redefinição na relação dos meios de comunicação de massas
com a esfera do poder político, bem como do Estado na qualidade de agente interventor e regulador
da sociedade. O Estado tornou-se “comunicador” implementando um conjunto de políticas públicas
que visavam sua hegemonia comunicacional e informativa para a propagação das ideias socialistas.
Dessa maneira, seria possível propagar os ideais revolucionários, bem como impedir as mensagens
passíveis de subversão (Canelón-Silva 2014).
Entre os objetivos principais dessas políticas está a construção da soberania e
democratização comunicacional, onde seria garantido o direito do povo de estar informado e
praticar o livre exercício da comunicação, garantir que todos os meios de comunicação fossem
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instrumentos de formação dos valores bolivarianos, consolidar o controle social dos meios de
comunicação como ferramenta para o fortalecimento do poder popular. Assim, seria possível o
desenvolvimento de um mundo multicêntrico e multipolar sem dominação imperialista e com
respeito a autodeterminação dos povos (Canelón-Silva 2014).
Outra medida relevante tomada por Chávez foi a não concessão ao canal de televisão aberta
RCTV por infringirem a Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión (Ley Resorte). Esta lei
aponta que os meios que promovam, façam apologia ou incitem a guerra ou alterações da ordem
pública podem ter sua concessão suspensa ou revogada. A medida estaria diretamente ligada à
tentativa de golpe sofrida em 2002, onde essa emissora teria papel central. Constata-se então que a
figura do estado legalista tomou consistência. Através de medidas judiciais e administrativas
aplicadas em prejuízo da mídia privada e até do sistema comunitário, o Estado aposta no aumento
dos níveis de controle político e de censura, interferindo na independência da mídia e coagindo a
livre fluência de ideias e opiniões (Canelón-Silva 2014).
O sistema midiático rejeita quaisquer modificações que arrisquem sua autonomia. Todo
movimento para a regulação da radiodifusão sob concessão pública provoca reações através de
editais e artigos chamando de "ditadores cujo objetivo é acabar com a liberdade de expressão"
aqueles governantes que apoiam a democratização da comunicação. O que ocorre, na verdade, é o
bloqueio do debate sobre a função e os limites da atuação social dos meios. As grandes empresas do
setor não possuem nenhuma autoridade moral nem ética para falar de "liberdade de expressão", já
que negam continuamente a diversidade informativa e cultural através do controle seletivo de
informação e opinião. Há uma confusão entre interesses empresariais e políticos com o que seria a
função de informar e entreter. Isto acentua a ilegítima pretensão da mídia hegemônica de definir
regras unilateralmente a fim de se colocar acima das instituições, exercendo não a liberdade de
expressão, mas a liberdade de empresa (Moraes 2015).
Conclusão
Retomando a teoria de Gramsci, os meios de comunicação fazem parte do aparelho privado
da hegemonia, cujo papel social é a propagação ideológica de caráter educador para a obtenção de
um consenso. Nas duas sociedades observadas neste trabalho, a imprensa aparece como ferramenta
de oposição aos governos. Isso ocorre, em ambos os casos, devido ao caráter popular das gestões de
Lula e Chávez que geraram descontentamento das elites tradicionais. Estas, por sua vez, com a ajuda
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de seus intelectuais tradicionais, utilizaram a imprensa a fim de manipular o cenário político a seu
favor.
No Brasil, a denominação de Partido da Imprensa Golpista não é pertinente ao se pensar a
definição de Gramsci para partidos políticos como organização de uma vontade geral. Ao se
considerar o panorama de que os meios de comunicação nacionais são propriedade de um reduzido
número de famílias, que por sua vez se posicionaram, majoritariamente, contra o governo, se torna
evidente que os conteúdos veiculados se encontravam carregados de manifestações ideológicas antihegemônicas. Jornalisticamente, não havia espaço para notícias informativas ou de cunho ideológico
dissonante, caracterizando de fato um golpe.
Na Venezuela, os meios de comunicação privados, após um longo processo, se tornaram
porta-vozes da oposição que, em uma sociedade com alto nível de polarização, resumia-se ao antichavismo. O governo venezuelano, por sua vez, tornou a comunicação uma política de Estado,
transformando os meios de comunicação em propagadores dos ideais revolucionários bolivarianos,
ou seja, se apropriou de aparelhos privados da hegemonia para a difusão ideológica. Concretizou
assim o papel da nova classe dominante no país através de leis como a Ley Resorte de 2004, que
estabelece direitos e deveres para os grupos portadores de concessões e para governo que as
concede.
Kitzberger aponta que algumas interpretações sugerem que nos países da América Latina em
que houve um giro político à esquerda, as oposições, desprovidas de instrumentos políticos,
resignificaram a mídia como “grupos de combate na linha de frente” onde a estratégia dominante
seria obstruir e recusar a legitimidade e, dessa forma, a autoridade de novas lideranças políticas
regionais (Kitzberger 2009). Ficou evidente nos casos aqui analisados a alta capacidade de
interferência midiática na esfera política, de acordo com os interesses da classe que aquela
representa. Contudo, apesar dos ataques intensos a estes governos, houve, naquele período, o
prevalecimento da legitimidade democrática.
Finalmente, é possível dizer que a disputa de forças presente no momento histórico aqui
analisado é fundamental para a compreensão de sua continuidade em conjunturas posteriores.
Considerando a presença de transições políticas com manutenções ideológicas, ocorrem, ainda hoje,
disputas pelo controle da hegemonia. O desafio agora é traçar panoramas que expliquem, por
exemplo, no caso brasileiro, como essa disputa de poder ajudou a promoção de um golpe
derrubando a Presidenta Dilma Rousseff, sucessora de Lula. Ou no caso venezuelano, o constante
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debate sobre a ausência de liberdade de expressão devido ao excesso de interferência estatal nos
meios de comunicação.
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The Awakening of Guatemalan Society: explaining the appearance of
the social movement of 2015
Silvia Sofía Montenegro Mejía
BA in Political Science by the Department of International Studies and Political Science, Francisco Marroquín University,
Guatemala (502) 23387779; [email protected]
Edgar Gutiérrez
Student of Political Science by the Department of International Studies and Political Science, Francisco Marroquín University,
Guatemala (502) 23387779; [email protected]
Abstract
The aim of the research is to analyze the relationship between institutional political actors and the emergence of the
recent social movement in Guatemala that demanded the resignation of the presidential binomial. The existing
literature has focused primarily on understanding the emergence of social movements in Europe and the US. These
studies cannot explain the emergence of social movements in other countries with different levels of development; they
may even overestimate the importance of resources (Theory of Resource Mobilization) for the process of mobilization.
This explains the lack of research on social movements in Latin America, especially in Central America. This work
aims to fill the academic vacuum by using the Theory of Political Process which remains within the mainstream
approach. The aim is to use a mixed method, using a Snowball Sampling to conduct deep-in interviews, and social
media monitoring to understand how the investigation conducted by the Commission against Impunity in Guatemala
(CICIG) became the trigger that generate a favorable environment for the emergence of the social movement composed of
grassroots activists. Another goal is to expand the scope of research by adding the role that social media, Facebook and
Twitter, had in the mobilization process of the social movement, reducing the cost of organization and generate a
unifying framing among its participants.
Keywords: Social movements, protest cycle, mobilization, political processes
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Introduction
On the first of September 2015 a human chain allowed the deputies to break through a
group of protesters that were blocking the Congress entrance, so that they could cast their vote to
take away the immunity of the then President, Otto Pérez Molina. For the first time in Guatemala’s
young democracy, Congress removed unanimously the immunity of a President, including the
governing party. The following day, on September 02, Otto Pérez Molina resigned to the presidency.
Even the most skeptical analysts could not explain the outcome without mentioning the
unprecedented five months in which citizens protested in the Central Plaza. It was impossible to
ignore the social movement that emerged and how it celebrated the president's resignation in a
peaceful and democratic fashion.
An article from BBC Mundo called it “The peaceful revolution in the most violent region in
the world” (Paullier, 2015). Another editorial article from The New York Times indicated “powerful
message to Guatemalans who aspire to be governed by honest leaders. It should also be studied, and
possibly emulated, in neighboring countries” (Editorial, 2015). The high degree of emotionality that
a social movement develops can skew the interpretation of the social phenomenon. This study aims
to provide a theoretical framework that can be a path toward explaining the emergence of a
movement that left a mark in the country’s history.
Methodology
This paper is a case study that falls into the category of an interpretive case study (Lijphart,
1971, p. 691-692). According to this type of research the case is chosen by the interest that exists on
the subject, not to generate a general theory. In this case, this investigation used the Political Process
Framework to explain the Guatemalan social movement case starting on April of 2015 till this date.
By doing this, the research does not pretend to formulate a hypothesis that would contribute to
elaborate a general theory; instead its main objective is to give an explanation of the social
phenomena based on an already formulated theory.
Although the scope is limited and does not contribute to the existing literature, one of the
great strengths of this type of study is that it "focuses on a single case, that can be intensively
examined even when the research resources at the investigator's disposal are relatively limited”
(Lijphart, 1971, págs. 691-692). This further strengthens the validity of the study. There is no an
optimal method for studying social movements, scholars recognized “no conceptual, theoretical, or
methodological consensus has so far emerged” (McAdam, Tarrow, Tilly, 2008, p. 308).
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Despite this, concern is placed not on finding correlations, but instead studies want to
understand the mechanisms that “link effects to causes” (McAdam, Tarrow, Tilly, 2008, p. 309). In
order to do so authors are adopting a mixed method approach.
The study used the method known as Respondent-Driven Sampling, also known as
Snowball Sampling. This type of method is used in research with hidden populations, where the
number of the sample is unknown, as it is the case with social movements. (Heckathorn & Salganik,
2003). According to this:
Respondents are selected not from a sampling frame but from the friendship network of existing members of
the sample. The sampling process begins when the researchers select a small number of seeds who are the first
people to participate in the study. These seeds then recruit others to participate in the study (Heckathorn &
Salganik, 2003, p.196).
By using this method, the study collected qualitative data from in-depth interviews with the
two main protagonist groups: RenunciaYa (Later transformed into JusticiaYa) and the Student
Coordinator of Guatemala Universities (CEUG). Although they were not the only actors in the protests,
they were selected by direct references, using the Snowball Sampling method. Those that reply to the
request were incorporate in the analysis. As a result, the study conducted eleven face-to face
interviews, of the 15 planned. Furthermore, the research proposes to extend the scope of this
method in future investigations.
Finally, quantitative data was collected from the group #JusticiaYa Twitter Analytics excel
sheets. This enables the research to include social media platforms as Facebook and Twitter into the
social movement’s analysis.
I. Framework
Since the different parts of the study will allude to the Political Process Framework, this
section will briefly summarize its content. Before defining the theoretical framework is important to
distinguish the field of study to which it belongs. Social movements belong to the study of
contentious collective action, which can be explained as:
“Collective action becomes contentious when it is used by people who lack regular access to representative
institutions, who act in the name of new or unaccepted claims, and who behave in ways that fundamentally
challenge others or authorities” (Tarrow, 2011, p.7).
The study of social movements has focused on understanding the relationship between
“ideas, individuals, events, and organizations that are linked to each other in broader processes of
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collective action” (Della Porta, 2006, pág. 5). To explain this relationship, a large number of schools
of thought have emerged in the field of sociology, since the 1960s.
The Political Process Framework is one of the multiple approaches to study the social
movement phenomena (MacAdam, 1996). This framework highlights the importance of political
environment, or the context in which a social movement arises. One of the biggest criticisms against
this approach focuses on its rigidity and overvaluation of structural changes, leaving aside the
cultural and social explanations (Della Porta, 2006, págs. 15, 16). Because of this, the framework
underwent major changes in the late 90s.
Authors writing on the matter replace the Classic Social Movement Agenda with a Dynamic
Mobilization Model, in which “political process analysts move away from their confreres by stressing
dynamism, strategic interaction, and response to political environment” (MacAdam, Tarrow, & Tilly,
2001, pág. 16). This strengthened the explanatory tool, by acknowledging that a movement arises
from interconnected variables, rather than from structural predetermined change.
Additionally, this framework incorporated cultural variables by referring to the cognitive
liberation, also known as the framing process. As the authors explain: “Shifting political conditions
supply the necessary cognitive cues capable of triggering the process of cognitive liberation while
existent organization affords insurgents the stable group-setting within that process” (MacAdam D. ,
1999).
This article is divided into into the three broad categories of the Political Process theoretical
framework: 1. opportunities and threats; 2. protest cycle; and 3. framing. Each category will serve to
explain the appearance of the Guatemalan social movement. In the first part, the study analyses the
different elements that enables a favorable environment necessary for the social movement to
appear. In second part the study exposes the protest cycle to illustrate the behaviour of the
mobilization and explain the types of repertoires used in the movement. Finally, in the last part the
study will examine the development of a collective identity according to the Framing theory.
II. Opportunities and threats
According to the theory of Political Process, in order for a movement to emerge there has to
be a catalyst that triggers challengers to organize in collective action. At the same time, challengers
must possess a degree of organization: “movements develop in response to an ongoing process of
interaction between movement groups and the larger sociopolitical environment they seek to change
(MacAdam D., 1999, p.39). The combination of both: change in structural conditions and organized
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activists creates what is called an opportunity. This section will explain how an opportunity was
created by the exposure of a corruption case, and a group of activists that organized through social
media platforms.
Opportunities
Opportunities appear when “institutional access opens, rifts appear within elites, allies
become available, the state capacity for repression declines, and challengers see an opportunities to
advance their claims” (Tarrow, 2011, pág. 160). In Guatemala an opportunity developed when the
Public Prosecutor (MP) and the International Commission Against Impunity in Guatemala (CICIG)
brought to light a corruption network functioning within the state named La Línea. Although this
case generated an institutional opening, it did not immediately mean that an opportunity was given.
In order for an opportunity to occur it needs to be perceived by potential challengers (MacAdam,
Tarrow, & Tilly, 2001, pág. 43).
The movement started with the creation of a Facebook event, two days after the disclosure
of La Línea. As in many other social movements in recent years, social media has played an essential
role. Literature has acknowledged that these platforms are capable of reducing costs of coordination,
thus, facilitating organization between activists (Shirky, 2011). Some even interpret this new
technology as “catalyst in the emergence of social movements (Rohr, 2014, p. 10). None the less,
many authors recognize the limitations and discuss the scope of these technologies (Earl, 2013).
To avoid creating bias in the interpretation, Dahlberg-Grundberg proposed the use of the
media ecology framework that aims to “capture the coexistence of and interdependence between
human actors and technologies” (2015, p. 3). It is crucial to the present analysis to understand how
actors interacted with social media, as explained by Shirky “As with the printing press, the Internet
spreads not just media consumption but media production as well- it allows people to privately and
publicly articulate and debate a welter of conflicting views” (2011, p. 34).
In this matter, what motivated the Facebook event were several complains and calls for
action posted in the public group called political incorrect:
“In Facebook there was a lot of talk about politics. There were plenty of discussions in the politically
incorrect group of what was going on. When I commented something like – lets do something – the next day
people were asking me when and where, at that time I felt I was summoned. I was suggested by Ale Calderon
to create a Facebook Event. I did not have the slightest idea of what would happen. I thought that if 300
people arrived we were going to be successful” (Medizabal, 2016).
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This explains how through Facebook individuals were able to express their grievances, which
can be defined as: “a claim that one’s discontent is the product of an injustice that must be corrected
… One important cognitive aspect is the attribution of responsibility for that situation” (Brockett,
2005, p. 41). Additionally, by using the Facebook platform, people were capable to surpass and
reduce the role of the gate-keeper of mass media (Earl & Kimport, 2009).
It is important to note that the group of activists lacked an organizational structure when
they organized the first protest.
“When the event was created we were three up to four organizers. The Facebook event had no image or
message. Very instinctively I looked for names and asked a friend to design a logo and thus the named
#RenunciaYa (ResignRightNow) was created. This happenned in the course of an hour. Everything
developed very organically. We did not send the event to the media, but they sought us. We didn’t even know
each other at that time” (Wer G. , 2016).
His narrative illustrates how the group #RenunciaYa did not had a planned strategy, but
began to articulate as they perceive an opportunity. The Facebook platform served as a site of
mobilization.
Like the group #RenunciaYa, other newly and already existing organizations contributed to
the development of an opportunity. The Student Coordinator of Guatemala Universities (CEUG) began to
consolidate at the end of the first protest. This organization is integrated by an alliance between
student’s associations from both public and private universities of Guatemala. On this point it is
important to stress the leading role that students have had in the history of social movements in
Latin America: University students are a major source of recruits for contentious movements in
Nicaragua as in Guatemala and El Salvador, but their organizations played an important role as well,
most especially in Guatemala. This has been true throughout the Third World (Brockett, 2005, p.
124-125).
Because of this contexty, many organization within universities already existed, being the
most organized the #USACesPueblo group from the University of San Carlos (USAC), as another
student group representative explains:
"We knew some students from USAC and decided to marched with them from Judicial Organization to
the Central Plaza. After that first protest, there were other talks. In a meeting at the Red House a student
say "lets create a Fanpage.” After that first meeting, the clash was impressive. The students from USAC
were very organized and hierarchical, we Landivarianos (organization form Rafael Landivar University)
wanted to be more horizontal” (Pérez, 2016).
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Others, from distinct universities, also distinguished the role of the public university USAC,
with is student organization #USACesPueblo. Despite difference in organizations, universities were
united because of their common agenda on corruption:
“We started to meet with students from other universities. All of USAC students were already organized.
What we all have in common was the idea that the country needed to be clean up of corruption for the sake of
democracy. What we – CEUG- achieved was not a massive group of students, but an articulation of different
universities” (Wer M., 2016).
This new alliance forged what is known as brokerage “forging of social connections between
previously unlinked persons or sites […] allowing collective action to spread along the newly created
network pathway (MacAdam, Tarrow, Tilly, 2008, p. 322). The fact that all of CEUG members were
college students created an identity.
From the recollection of interviews, it can determine that few participants possess any
working experience in formal political institutions (only three of the nine activists); but most of them
had belonged to an NGO, pressure groups or civil organizations. Despite technological tools at their
disposal, which makes communication impersonal, CEUG held continuous meetings that favored
the strengthening of the network.
Whether or not these ties also reflect friendship or other interpersonal relations, at the
very least they
imply face-to-face encounters that are likely to be crucial in micromobilization […] These interpersonal
connections are likely to affect individuals' decisions to participate in collective action by exposing them to
more social support for participation and raising the social costs of nonparticipation (Fernandez &
McAdam, 1988).
One important and interesting aspect is that most of the interviewed are under 35 years old
(with only one exception). The young leadership was important and relevant for the analysis,
because of the change in the generation. As recall by Mynor:
“We, after 20 years, had the first opportunity as a generation to decide to go out to the streets without past
generations preventing us to do so, because quite simply it was our turn” (Alonso, 2016).
Threats
When studying a threat one is referring to “risks and costs of action or inaction, rather than
the prospect of success” (Tarrow, 2011, p. 160). As in opportunities, a threat needs to be perceived,
and is highly dependent on the perception of the challengers, who evaluate the degree of risk upon
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Vol. 3 No.1 (July 2016)
the information available to them. Unperceived costs of action can lead to a violent confrontation
with authorities; on the other side a misjudgment of the risk can generated inaction.
Even if the Facebook event created an opportunity, participants needed to weight the risk in
order to attend the protest. A movement’ success depends on “how threats and opportunities
combine, rather than shifts in the prospect of success alone, that shapes decisions regarding
collective action” (Tarrow, 2011, pág. 161). In this sense, challengers recognized:
“Government retaliation was a risk. I was very afraid to talk about the subject. People told me to be careful
with Baldetti (vice president of that time)” (Medizabal, 2016).
Despite the fact that almost all of the participants perceived some risk, they preceded to
carry out the first protest, in part because there was an existing precedent that took place two years
ago, with citizens protesting at the Central Plaza15. This episode of mobilization was very present in
their collective memory. What is important was the fact that during this protests everything
remained peaceful and there were not disturbances.
Also, the contentious collective action benefited from the wide extensive networks, that
reduced the degree of risk, by: “mobilization involves ties between people and occurs through
groups” (Brockett, 2005). Besides the group´s identity and strong ties, other actors showed their
support, as the following statement indicates:
“There was an attempt to spread a black campaign. Someone began circulating a statement in which they
claimed they were going to go out with stones, this caused a lot of fear and confusion […]part of it helped us
to emphasize the peaceful component of the protest with the Counsel for Human Rights (PDH), even the San
Carlistas (USAC) committed to go without hoods, which showed true transparency” (Montenegro, 2016).
The involvement of actors from diverse sectors, both from public and private institutions,
empowered the social movement, which surpassed the eminent risk. As the student leader from
#USACesPueblo recognizes:
CEUG was rich because every student organization of each university has its natural alliances, for example,
sancarlistas (USAC) has as naturally ally the Peasant Unity Committee (CUC) (Alonso, 2016).
As his statement reflects the network was wide as to incorporate a variety of associations
that created a safe net for a younger generation that had not witness the Armed Conflict, nor knew
what was to live in a non-democratic regime.
The protest was held on 2009 as a consequence of a polemic video of a lawyer that accused the president at that time
Álvaro Colom and congressman, Gustavo Alejos for the murder. When the video became public and viral, citizens went
to the Central Plaza and wore white shirts and requested the resignation of the president. CICIG was responsible for the
investigation, which culminated with the arrest of the hired killers and exonerated president Colom of the killing.
15
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III. Protest Cycle
As explained above, social movements are the result of the active interaction between
different actors that perceived an opportunity and outweigh the risk of action. Giving that
opportunisms and threats are not static and tends to change over time, it is useful to capture the
activity of the movement according to the different episodes by using the protest cycle model to
represent and show the mobilization process, characterized by.
Rapid diffusion of collective action from more mobilized to less mobilized sectors, a rapid
pace of innovation in the forms of contention employed, the creation of new or transformed
collective action frames, a combination of organized and unorganized participation, and sequences
of intensified information flow and interaction between challengers and authorities (Tarrow, 2011,
pág. 199)
Even though it often presents incomplete information, authors acknowledged that “protest
cycle is an important part of the context in which social movement act” (Brockett, 2005, p.171). For
this reason the study uses information from the Facebook and Twitter accounts of the group
#JusticiaYa16 to create the Protest Cycle of the social movement.
At first sighting, Graph 1 and Graph 2 show a similar behaviour: an increasing flow of
activity, follow by high peak, from July to August, and finally a descent in activity both in the
number of protests as in the interaction in Twitter on September of 2015, month in which elections
were held. This illustrates a direct relationship between the number of protests and the attention it
received from participants.
Furthermore, it also shows that the Twitter served as space to mobilized protests, given that
both graph pike on August. In order to give an interpretation to each cycle, the study divided the
movement into four phases: 1. mobilization cycle; 2. demobilization cycle; 3. innovation cycle; 4. the
exhaustion cycle.
16
On the 28th of May, the group #RenunciaYa disappeared, but some of its members decided to formed the group
#Justicia Ya, which remain the main coordinator of the protests that followed.
~ 71 ~
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Cumulative number of protest held by the
group #JusticiaYa
23
15
8
0
MAY
JUN
JULY
AUG
SEP
OCT
NOV
DEC
JAN
Graph 117
Source: Events from April to November of 2015, data collected from the #JusticiaYa official fanpage
Total Number of Twitter Interaction
on @Justiciayagt
200000.
Miles
150000.
100000.
50000.
0.
-50000.
MAY
JUN
JULY
AUG
SEP
OCT
NOV
DEC
JAN
Graph 218
Source: Own elaboration from data collected from the #JusticiaYa Twitter Analytics sheets
The protest period is short, making it possible to count the number of events organized by the group of #JusticiaYa.
Other groups were not included to avoid uneven information and bias. However, it is important to recognize that this
graph presents an incomplete picture of events.
18 Information on Graph 2 shows the number of times a user interacted (retweets, replies, follow-ups, I like, links, cards,
labels, inserted, user name, profile photo or Tweet expansion of multimedia content) with a Tweet, estimated by
thousands, since May of 2015 all through January 2016 from the Twitter account @JusticiaYagt.
17
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1. The Mobilization Cycle
The first cycle took place from the first protest on April 25 to the second official protest on
May 16. The act of participation was itself the catalyst for mobilization. The strategy used was one of
direct diffusion “people’s decisions to take advantage of opportunities that have been demonstrated
by other groups’ actions. It occurs when groups make gains that invite others to seek similar
outcomes” (Tarrow, 2011, p. 192).
The group #RenunciaYa perceived the opportunity created by the CICIG-MP in the
uncovered of a fraud scandals La Línea. Their claim was directly correlated to other actor’s action.
Transmission was made through personal contacts, organizational linkages or associational networks
(Tarrow, 2011, p. 170).
“Those who know us, knew it was the real thing, but those who didn’t, that is most people, we were not
famous […]began to wonder who we were” (Montenegro, 2016).
Even though the group became more organized for the second protest, they used the same
repertoire. They continue to emphasize the peaceful characteristic of the protest and kept the place
and time of the first protest. In between, on May 8 the Vice-president resigned, generating a feeling
of accomplishment and triumph to the claims by the group in the first protest. As a result of this
new opportunity, the mobilization of participants doubled (Plaza Pública, 2015). As described
above:
For the second protest we had three weeks to prepare. We wanted to add forces by the May 16. Then we
talked with virtually all organized groups in the country, and invite them. But on May 8 Baldetti (vicepresident) resigned (Montenegro, 2016).
2. Demobilization cycle
The second cycle was characterized by its demobilization that started after May 16 all though
June. This period can be interpreted as a readjustment of the strategy. It is important to recognize
that during this time the group #RenunciaYa disintegrated, and some of its members founded
another group #JusticiaYa (on May 28). The changed from #ReuniciaYa to #JusticiaYa modify the
strategy from a diffusion to a campaign strategy, which implied “Organized public effort making
collective claims on targeted authorities (Tilly and Tarrow 2007, p. 119).
The group of activists of #JusticiaYa created Twitter and Facebook accounts. They became
new actors and were giving a spaces in media. As a journalist form the magazine Contrapoder states:
“They were interviewed several times. They became reference sources” (Enríquez, 2016).
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Vol. 3 No.1 (July 2016)
This is important because “campaigns contain public performances, but they also contain
media efforts, educational activities, and lobbying.” (Tarrow, 2011, p. 191). Additionally, in this cycle
the CEUG was created. Each university’s group created their own Facebook account.
Even though on the 22nd of May, CICIG-MP uncorked another network of corruption in
the Guatemalan Social Security Institute (IGSS), there was a lack of common purpose and objective.
The agenda that at the first cycle was so evident - the resignation of the Vice-president - was now a
pluralistic agenda with different objectives, by actors that were not used to unite interests. The lack
of vision and clear frame (discuss in the next section) generated demobilization.
3. Innovation cycle
The third cycle started in July and ended on August. The core group of activists from
#JusticiaYa continue their campaign strategy, but started to change their repertoire. The first
changed was a gradual one from a protest held on the Central Plaza to a march at night on July 04.
Both represent modern types of repertoire that act “within the bounds of accepted democratic
norms” (Della Porta, 2006, pág. 170). However, the march on July 04 represented an innovative
form of protesting. It added an element of surprise. When asked why they decided on this change:
“We organize it for three reasons: 1. condense the demands from the collective groups and political analysts; 2.
we wanted to make a gesture of solidarity with was happening in Honduras; 3. In doing at night we wanted
to remove the monotony that the movement was beginning to have” (Wer G., 2016)
As a result the mobilization was abundant, media and other sources reported it as success
(Plaza Pública, 2015). This also represented in Graph 2, where the number of interactions on
Twitter increased substantially compared to previous months.
A month later began what would be the climax of the social movement in Guatemala.
CICIG and the MP presented a report that pointed Otto Perez Molina as leader of La Línea. This
took a lot of coverage from media. As the journalist form Contapoder magazine explains:
We threw the agenda again and again. In April was the case La Línea, and then came the other cases of
CICIG and MP. There was a lack of coverage to the political campaign (Enríquez, 2016).
The Popular Assembly and a group from USAC called for a national strike three days after
CICIG declared that current President, Otto Perez Molina was part of the corruption case. At first
the perception was divided, but the level of grievance began to increase.
“The resignation was left behind on previous protest, but with the report the issue was revived. After the
report came out, the Popular Assembly chose a more moderate agenda than its initial anti-election speech.”
(Reyes, 2016).
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Once again the coalition of actors started to unify in a common frame that demanded the
resignation of the President with a disruption strategy, which “obstructs the routine activities of
opponents, bystanders, or authorities and forces them to attend to protesters” (Tarrow, 2011, p.
101). Even though disruption strategy can turn violent, in does not necessary implies it.
In this particular case the movement continued to manifest its commitment with peace and
order. The national strike was previously announced, was notified to the institutional authorities, and
took the former tactics of informing and getting the support of the Human Right Office. A key
element of the national strike was the involvement of private business and institutions.
As a result, the national strike disruptive the workday of many businesses that closed that
day, whether in support or not of the protest. Institutions were obligated to make statements about
their positions. As narrated a member of #USCAesPueblo indicates:
“I think there was much doubt. First of all, who of our generation knows how to make a national strike?
We did not know what that was like. Second, if it does not work, we showed weakness. Third, what do you
do after a national strike? There's nothing stronger. Then there were many doubts, many, many doubts but
there were also many meetings […] the strategy of #JusticiaYa was to advertise all companies, no matter how
small, then they were going to protest, which created a snowball effect that happen between Monday and
Wednesday. Quite simply the company that did not to support the national strike protest, was views as not
supporting the civil society” (Alonso, 2016).
The cycle of innovation created a substantial peak that is reflected in the both graphs
presented before where the percentage of change of the number of Twitter interactions from June
to August was about 74% higher.
4. The Exhaustion Cycle
Finally, the last cycle started from September to January. It was characterized by its downfall
of number of interaction on Twitter, as well as a decreased of the number of protest announced by
the group #JusticiaYa. Likewise, there was an evident demobilization of the total number of
participants during these months.
On September elections were celebrated and participation on the polls remain constant
compared with previous years, reflecting stability and wiliness to maintain the democratic system.
The theory of Protest Cycle points out that participation and mobilization drops when the
movements reaches the culminating point, in order to increased mobilization “new tactics are
constantly being created in order to meet media criteria of newsworthiness” (Della Porta, 2006, p.
183).
~ 75 ~
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IV. Framing process
As mentioned before, mobilization requires that citizens share a grievance. Continuous
collective action is based upon the idea of change, and in that process citizens become challengers
with an identifiable opponent. What drives them together and reunites them in a share space is the
meaning and significance each one gives to the movement. The creation of that meaning is referred
to as framing.
Master Frame
Frames are classified according to the “degree to which they are relatively exclusive, rigid,
inelastic, and restricted” (Benford & Snow, 2000, p. 618). As mentioned previously, the social
movement was characterized by its plurality of actors that joined forces to protest against
corruption.
At the beginning the group of activists requested the resignation of the Vice-president
because of her involvement in the corruption case. However, not everyone who attended the protest
was in favor of this proposal. The messages that emanated in the Central Plaza were so diverse as to
include issues on elections, institutional reforms, and many more. None the less, everyone that
attended felt a discontent with the corruption case that linked the political figures. Because of that,
many organizations were able to organize and share a common space.
As mentioned before the change from #RenunciaYa to #JusticiaYa also implied that the
remaining participants of the group became more organized. The group was able to increase the
amount of activity in social media, focusing in communicating and promoting the different protest
they organize. But despite the efforts the message remained wide enough to be consider a master
frame. This type of frame has the “capability to be sufficiently broad in interpretive scope,
inclusivity, flexibility, and cultural resonance to function” (Benford & Snow, 2000, p. 619). This type
of frame has greater capabilities to mobilize and generate successful coalitions because it integrates
multiple actors. As the chief editor of the electronic alternative media Plaza Pública explains:
“There was a change when RenunciaYa dissolved, but basically JusticiaYa did not have a message "per se",
that is, it was unclear the aim of JusticiaYa, beyond keeping alive protests and beyond their own name, which
is very powerful, but also a very vague message. For each of the people who were in the Central Plaza, justice
meant a different thing and I think the strategy went well in the sense that they got what they wanted:
appealing to a nationalist message, without any kind of criticism that generate discomfort rather than the
~ 76 ~
Vol. 3 No.1 (July 2016)
political class, they managed to keep alive the protests. If JusticiaYa had assumed a more critical approach,
perhaps many people would not have been there” (Naveda, 2016).
As he indicates, to proclaim Justice was something that favored the movement because of its
amplitude. Those who supported the group did it within their own views on justice. If the group had
adopted a more concise posture the amount of supports would have limited to specific groups.
Table 1
Rank
Date
Tweet
Count
Description
1.
201509-11
4169
Mail unveiled today by @el_Periodico: Involved in protecting Baldetti: Cardona and
Monzon. http://t.co/hYqpFRsANf
2.
201508-29
3440
USAC students making its stament
http://t.co/QdyweqvsiY
3.
201507-02
3432
We have an ad! RT thousand! The drums sound loud this #4J.
#JusticeRightNow http://t.co/lBRXGnJ2D1
4.
201508-29
3392
This are little big steps. #IPaintMyFuture
http://t.co/I9KA8jJr93
5.
201509-04
3260
We have a video #25J! Share, invite, this is the time to shine. Here´s the
event: https://t.co/GOntK4upWx
http://t.co/nBldV9EZeS
6.
201509-01
3080
Marco Lemus was unmarked from the electrónica board. We will not forget his
face.
#IDemandMy105Votes
http://t.co/JmnNPmFnIe
7.
201508-26
2125
#Beware: The @UFMedu doesn’t join the national strike.
http://t.co/pv3qdfckpB
8.
201506-10
2058
We have a poster! The RT is an excellent form of support. #13J #JusticeRightNow
http://t.co/aPYUWXAhBY
9.
201508-09
2046
@Ivan_Velazquez_
observer position or office
http://t.co/hbORphBBIp
~ 77 ~
10.
201507-24
1727
Vol. 3 No.1 (July 2016)
The CICIG works but knows that the future lies on Guatemalan,
@Ivan_Velasquez_
https://twitter.com/justiciayagt/status/624623712084492288
Source: Own elaboration from data collected from the @JuticiaYagt Twitter Analytics from May of
2015 to January of 2016.
Table 1 shows the top 10 Tweets based on the number of interactions. As the description
reveals the type of information shared was descriptive and focus principally on promoting the
protest by showing the posters, images and videos of the events. Likewise, the group followed up on
the cases of corruption on public figures.
Something worth noticing is their frequent interaction with other groups. The second most
interacted Tweet was a reference to the USAC. The group also used in a positive connotation the
roll of CICIG. The last two Tweets in the rank were dedicated to empower the institution and
showed their support.
Table 1 also illustrates the wide range of the messages; none had a specific claim that
identifies the group with an ideological posture. This enforces the idea of a master frame that is able
to incorporate a lot of ideas that involves a variety of actors.
Conclusions
This study used the theoretical Political Process Framework to study the complex social
phenomenon of the social movement that emanated in April 2015 in Guatemala. The study
demonstrated that there was an opening caused by the relationship between the revelation of the
case La Línea discovered by CICIG and MP, and the high degree of grievance that this generated in
the population, through Facebook and Twitter. This allowed the articulation of new and existing
student groups, which develop an identity and created strong network ties.
The large scope of the network that emanated from these groups and others not included in
this study, reduced the perception of risk. Although there were attempts to prevent the mobilization
in the first protest, the movement had the institutional support of a vast number of organizations
and the media. Once the first protest was carried in a peaceful manner the perceived risk was
reduced.
The study was able to construct the cycles of protest of the social movement. This showed
how the repertoires of protest affected the mobilization. It explained that in the first phase the
~ 78 ~
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strategy of diffusion created an ascendant mobilization. Later, in the second phase the social
movement continue with its repertoire, but implemented a campaign strategy that required a
readjustment among the group of activists. This improved their organization approach to new
organizations, which allowed them to seek alliances. As a result of this readjustment, and the lack of
novelty, citizens were demobilized. In the third phase a disruptive strategy was implemented with
the national strike, which increased mobilization significantly. This was the peak of the social
movement. As explained by the theory of protest of cycle this was followed by a period of
pronounced demobilization. This was verified with the decrease in number of events and the fall of
interactions on Twitter.
Finally, Process Framing theory demonstrated that the movement, despite having a variety
of messages, managed to create a master frame that was embraced in the concept of justice. This
allowed several organizations with different levels of organization and agendas to be articulated in
the same space.
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Vol. 3 No.1 (July 2016)
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~ 81 ~
Vol. 3 No.1 (July 2016)
O papel das coalizões de defesa da agricultura nas agendas da
política comercial externa brasileira
Ricardo Dias da Silva
Bacharel em Relações Internacionais (PUC-GO), Mestre em Agronegócio (UFG) e doutorando pelo Programa de
Pós-graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ) e PDSE
CAPES no Centre de Coopération Internationale em Recherche Agronomique pour le Developpement. E-mail:
[email protected].
Resumo
O artigo examina a evolução do policy-making da política externa brasileira no tocante aos atores ligados aos dois
principais modelos de agricultura que coexistem no país: agronegócio e agricultura familiar. Nesse sentido, o artigo
lança luz sobre o crescente processo de pluralização e politização da política externa vis-à-vis as disputas que
mobilizam diferentes coalizões de atores na arena doméstica. Combina-se elementos da análise de política
externa com instrumentos da abordagem cognitiva de análise de políticas públicas, aceitando como pressupostos que
atores encarnam ideias e políticas públicas são ideias em ação. Com efeito, recorre-se a um rastreamento de processos
teoricamente orientado, identificando os principais atores que compõem as duas coalizões em tela, ressaltando as
diferentes vias de interação e graus assimétricos de abertura e participação no policy-making da política externa.
Palavras-chave: políticas públicas; organização de interesses; Itamaraty; agricultura
Abstract
The article examines the evolution of foreign policy-making in Brazil, in relation to political actors associated with the
two main agricultural models that coexist within the country – Agribusiness and Family Farming. In this aspect, this
work sheds light on the ongoing process of pluralization and politicization of foreign policy vis-à- vis disputes that
mobilize different coalitions of political actors in the domestic realm. We combine elements from foreign policy analysis
with instruments from the cognitive approach of public policy analysis, accepting that political actors embody ideas and
policies are ideas put in action. As a result, we derive a theoretically oriented tracking of social processes to identify the
main political actors of the two coalitions focused on, through highlighting the different paths of interaction and
asymmetric degrees of openness and participation in the foreign policy-making
Keywords: public policy; organization of interests; Itamaraty; agriculture
~ 82 ~
Vol. 3 No.1 (July 2016)
Introdução: condicionantes domésticos e politização da Política Externa
Brasileira
Partindo da premissa de que a política externa propicia efeitos distributivos no âmbito
doméstico, onde as escolhas e orientações políticas resultam em ganhadores e perdedores
(MILANI, 2015), é importante problematizar as alianças e conflitos entre os atores nacionais no
sentido de alcançar posição favorável no bojo do policy-making da PEB. Se por um lado a PEB era
pensada univocamente como instrumento do projeto nacional de desenvolvimento desde o pósguerra, pode-se afirmar que principalmente após a redemocratização do país esse projeto político e
as narrativas em torno dele entram em disputa por uma miríade de atores organizados na sociedade
civil, no Estado e no mercado.
Essa pluralização de atores, nos termos empregados por Cason e Power (2009), conferiu
uma reconfiguração à PEB no marco de um novo padrão de abertura e diálogo com variados
segmentos sociais e uma maior descentralização das decisões em matéria de política externa: “assim
como o Itamaraty começou a olhar verticalmente dentro da sociedade
ministro
também
foi
obrigado
a
dividir
(e
vice-versa),
o
poder horizontalmente com outras unidades do
Estado brasileiro” 19 (Cason; Power, 2009, p. 121). Nesse sentido, a ação internacional
organizada de diversos ministérios e também de entidades subnacionais traz à tona uma
multiplicidade de agendas que caminha pari passu ao interesse crescente pelos temas de política
externa que não mais passam necessariamente pelo crivo do Ministério de Relações Exteriores
(MRE).
Esse contexto se consolida à medida em que o Brasil assume uma nova posição estrutural
destacada no Sistema Internacional vis-à-vis uma configuração mais favorável da economia política
internacional. Isso vai implicar, inclusive, numa renovação dos marcos interpretativos e das agendas
de pesquisa no campo das Relações Internacionais, onde a prevalência da teoria Realista é matizada
por reflexões que tentam dar conta da atual dinâmica sistêmica que envolve os Estados nacionais.
Nessa linha, há autores que defendem que conforme um país cresce e se desenvolve
economicamente, este tende a assumir uma postura mais assertiva no trato de seus interesses nas
arenas e fóruns internacionais e como consequência dessa postura mais ambiciosa a convergência
comas potências tradicionais diminui (Amorim Neto, 2012).
“Even as Itamaraty began to look vertically into society (and vice-versa), the ministry was also obliged to share power
horizontally with other units of Brazilian state”. Tradução livre do autor.
19
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Desse modo, o jogo estratégico entre os atores domésticos visando influenciar as escolhas
de política assume um valor explicativo ainda maior para compreender a ação do Estado no plano
internacional à guisa de orientações e preferências de determinados atores em detrimento de outros.
Assim, a política externa também pode ser concebida como produto de interesses e agendas que
permeiam a sociedade e que disputam vez e voz junto à agência diplomática e para além dela. Por
isso, o atual e multifacetado protagonismo do Brasil no Sistema Internacional pode ser tomado sob
o prisma do embate de forças entre grupos ou coalizões domésticas que cobram o engajamento do
país em certos fóruns internacionais ao invés de outros, a maior ênfase em determinados temas ante
a relegação de outros, ou ainda demandam a aproximação junto a alguns países em prejuízo de
outros.
Nessa perspectiva, a PEB é tomada como idêntica às demais políticas públicas pois
também se sujeita ao jogo de interesses de âmbito doméstico, o que é próprio de uma democracia
(MILANI; DUARTE, 2015). Isso implica despir a política externa do rótulo de política de Estado
imune às contingências político-partidárias. Por essa razão, este trabalho procura combinar o aporte
da análise de política externa com a abordagem cognitiva de análise de políticas públicas. A
primeira, enquanto subdisciplina do campo das Relações Internacionais, prioriza o exame dos
fatores domésticos que influenciam as posições internacionais assumidas pelos países. Já a segunda,
se volta precipuamente para uma mesoanálise das motivações, valores e estratégias que guiam os
atores no bojo de um processo político particular.
Com efeito, “fatores domésticos impactam sobre as diferentes questões de política
externa e esta pode variar de acordo com as variações de instituições políticas domésticas” (LIMA,
2013, p. 133). Nas negociações agrícolas da Rodada Doha da OMC, por exemplo, “o desempenho
do Brasil foi condicionado pelas pressões domésticas, resultado da organização e da mobilização
dos
grupos
de interesse do agronegócio” (CARVALHO, 2010, p. 406) mas também pela
incorporação no pós-2003 dos interesses da agricultura familiar “tanto através de representantes das
organizações e movimentos sociais dos agricultores familiares, como de funcionários do MDA, sob
a liderança direta do ministro do Desenvolvimento Agrário” (Delgado, 2007).
Portanto, a maior politização da PEB passa, em grande medida, pela projeção das áreas de
interesse dos ministérios domésticos para assuntos de natureza externa. O Itamaraty depende cada
vez mais da expertise de alguns ministérios e empresas públicas na condução de diversas agendas da
política externa como as negociações internacionais ou os projetos de cooperação técnica
(MILANI, 2015). Para discutir e problematizar esse processo, o presente artigo está estruturado em
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três sessões para além desta introdução. A primeira examina a genealogia das coalizões de defesa da
agricultura e suas ramificações institucionais. A segunda, versa sobre o adensamento de importância
dos temas agrícolas nas agendas e no processo decisório da política externa brasileira. Por fim,
enumera-se algumas das limitações desse modelo de “convivência possível” entre agriculturas e
apresenta-se indicativos para amortizar sua repercussão numa política externa que se queira
plural, equilibrada e democrática.
Configuração e projeção das coalizões de defesa da agricultura
Considerando políticas públicas (PP) enquanto produtos da ação – ou inércia – do Estado
por meio dos governos, é possível afirmar que sua essência reside precisamente no embate sobre
ideias e interesses que se desenvolve em torno das decisões dos governos (SOUZA, 2006).
Na
análise
de
políticas
públicas
– especialmente a política externa – sob este ângulo,
considerando crenças, valores e ideias como dimensões importantes dentro do processo de
formulação da PP, a abordagem cognitiva é a vertente mais promissora 20 . Nessa perspectiva,
entende-se que as PP são determinadas pelas crenças comuns de um conjunto de atores (públicos e
privados), as quais definem a maneira como estes atores percebem os problemas e oportunidades e
concebem respostas e estratégias frente aos mesmos.
Dentro desse quadro analítico, a variante conhecida como advocacy coalition framework
(ACF) – coalizões de defesa 21 – é a que melhor se adapta para compreender as políticas que
implicam múltiplos atores (não governamentais e governamentais de diferentes níveis) e conflitos
entre estes em torno dos objetivos, metas e mecanismos da política pública (SABATIER, 2006).
Com efeito, modelo de ACF parte da noção de subsistema ou campo setorial de abrangência de
uma PP em cuja órbita se organizam atores que vão além do esquema básico do pluralismo que
prevê a participação apenas dos grupos de interesses, burocratas e legisladores. Para Sabatier
(2006), as interações e conflitos no interior do subsistema também envolvem a mídia, o
judiciário e comunidades de especialistas. Além disso:
“Seu modelo adaptou a representação pluralista clássica, sugerindo que os grupos de interesse são coalizões
amalgamadas por interesses comuns, mas também pela defesa de visões políticas substantivas, de políticas
“No que concerne especialmente à abordagem cognitiva, são poucos os estudos até então elaborados, e os que assim
procederam se concentram mormente na análise da política externa brasileira ou na política de estabilização econômica
do país” (Grisa, 2011).
21 Não existe uma expressão consagrada em português para traduzir advocacy coalition. (Souza, 2006) e Marques (2013)
adotam “coalizões de defesa”, outros usam “coalizões de advocacy” (Faria, 2003) enquanto Grisa (2011) fala em
“coalizões de causa” e Santos (2011) se vale de “coalizões de interesses”.
20
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públicas e da sociedade. As mudanças em políticas seriam resultado das interações e conflitos entre essas
coalizões de defesa no interior de cada subsistema de políticas, por sua vez em interação com outros
subsistemas. As coalizões são compostas por atores com interesses similares, mas também por crenças
(“beliefs”) similares sobre a política. As ideias defendidas por uma dada coalizão envolvem representações
de três níveis superpostos, todos compartilhados entre os pertencentes à coalizão. No centro de cada um
deles estão valores, crenças, axiomas ontológicos e normativos fundamentais (denominados “deep core
values”) de âmbito inclusive mais geral que a política em tela. Sobre estes e a eles articulado logicamente
está um núcleo duro de crenças sobre as políticas, estabelecendo princípios fundamentais referentes àquele
subsistema de políticas (chamados de “policy core beliefs”). Em terceiro lugar, e de forma mais superficial,
estão estratégias e ferramentas operacionais de política (ou aspectos secundários), que dão praticidade ao
nível anterior” (Marques, 2013, p. 41).
Embora possam se estabelecer acordos e compromissos entre coalizões, a tônica do
relacionamento entre elas é dada pelo conflito: cada qual tenta impor suas preferências e realizar
seus princípios de ação coerentes com os respectivos sistemas de crenças. No geral, cada subsistema
de política pode contar com até quatro coalizões de defesa, sendo que em grande parte das
áreas/setores é comum a existência de apenas duas grandes coalizões. Entretanto, quase sempre há
uma coalizão dominante enquanto as demais são minoritárias. “A coalizão dominante é aquela que
consegue impor sua visão no processo de implementação das políticas públicas, o que depende dos
recursos disponíveis (dinheiro, expertise, apoios políticos, etc.)” (Grisa, 2011, p. 113).
A distribuição de força entre coalizões de um subsistema é raramente alterada por eventos
internos, de modo que as mudanças nessa correlação e nas PP geralmente são exógenas e motivadas
por três razões principais: transformações no ambiente econômico e político mais amplo (alianças
governamentais, crises e impactos de outros subsistemas); mudanças na agências e burocracias que
regem o setor; e por aprendizado de políticas (policy learning) (MARQUES, 2013). Para identificar e
caracterizar as coalizões, o ponto de partida é a delimitação do deep core que empresta uma ‘visão de
mundo” comum à coalizão de defesa e, por conseguinte, o policy core que serve de “cola” para a
coalizão no interior de um subsistema de política particular.
Em se tratando do setor agrícola brasileiro, duas grandes coalizões de defesa são
identificadas: uma coalizão da agricultura empresarial (agronegócio) e uma coalizão da agricultura
familiar. Tal dualidade é devida à existência de dois tipos de agricultura que, embora não sejam
independentes em sua dinâmica, são portadores de propostas antagônicas de desenvolvimento rural
(DELGADO, 2007). Ainda que estejam ligadas a atividades produtivas similares que se processam
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no ambiente rural, as duas coalizões compartilham convicções normativas contrapostas que se
refletem no reconhecimento dos problemas públicos, suas causas e possíveis soluções sob a forma
de políticas para o meio rural.
As diferenças entre esses dois polos manifestam-se tanto pela materialidade de uma
estrutura agrária marcadamente dualística, quanto pelas colorações ideológicas contrapostas. “Os
agentes econômicos da agricultura familiar, ou pequena agricultura como já foi chamada, diferem do
grande empresário rural, não – apenas – pelo tamanho, mas pelos valores sociais e pela lógica social,
econômica e política que os norteia, que é outra” (MARTINS, 2014, 18). É bem verdade que ambos
desempenham a exploração econômica da terra e dos recursos naturais. A diferença é que essa
relação se resume a esses termos para os agentes da agricultura empresarial. O agricultor familiar,
por sua vez, justapõe seu espaço de produção com seu próprio lugar de morada e de reprodução
social. Numa propriedade de agricultura familiar, as variáveis econômicas que poderiam caracterizar
a exploração empresarial estão presentes – proprietário; trabalhador; salário; lucro; mercadoria
–, porém aparecem indissociados à pessoa do agricultor e sua família.
A coalizão do agronegócio é formada principalmente pelas entidades de classe e
associativas dos grandes agricultores/pecuaristas como a Confederação Nacional da Agricultura
(CNA); a
Sociedade
Rural
Brasileira
(SRB); a
Organização
das Cooperativas Brasileiras
(OCB); a Associação Brasileira do Agronegócio (ABAG). Ainda pela pela Bancada Ruralista no
Congresso Nacional, por setores do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e
agências a ele vinculadas (Embrapa e Conab); contando também com apoio de servidores do
Ministério da Fazenda e do Banco do Brasil), com ramificações na mídia e na comunidade
acadêmica.
No polo antagônico está a coalizão que agrupa os principais movimentos sociais e de
pequenos
agricultores,
tais
como
a
Confederação
Nacional
dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag); a Federação dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (Fetraf); o Movimento
dos Pequenos Agricultores (MPA); o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); a
União Nacional das Cooperativas de Agricultura Familiar e Economia Solidária (Unicafes). Ligamse a essa ala uma série de ONGs e pastorais rurais com elevado grau de articulação com o
Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o Incra. Essas conexões também se verificam
junto a setores dos Ministérios do Meio Ambiente (MMA) e do Desenvolvimento Social (MDS) e,
até mesmo, certas repartições do Ministério da Agricultura (MAPA). Por fim, a rede de apoio se
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estende ao Parlamento por meio de parlamentares do PT, PC do B e PSB e, igualmente, no mundo
acadêmico (SANTOS, 2011).
A hegemonia da coalizão patronal pode ser situada historicamente, remontando até
mesmo ao modelo de ocupação do território brasileiro baseado na grande propriedade e na
monocultura. Desde aqueles primórdios até a atualidade, os latifundiários formaram uma classe
política importante que, quando não está à frente do Estado (por exemplo na República Velha), têm
peso decisivo na sustentação ou desestabilização dos Executivos de âmbito nacional ou estadual.
Logo, sua primazia na concepção e implementação de PP estritamente direcionadas a esse setor se
torna uma decorrência quase automática. O deep core dessa coalizão revela um posicionamento no
espectro político-ideológico mais à direita, onde sobressaem concepções liberais que identificam o
Estado como problema e que, portanto, reivindicam a liberalização das PP de maneira geral.
Já a coalizão da agricultura familiar, embora tenha assumido essa nomenclatura somente
no período pós-redemocratização, também pode ter sua trajetória rastreada ao longo da história
do país. Na realidade, a figura sempre presente no decurso da formação socioeconômica
nacional é do camponês ou do trabalhador rural. Essa categoria permeia o imaginário social e as
ações de governo desde que se inicia a ocupação do interior do Brasil ainda nos primeiros séculos
de colonização, levada a cabo principalmente pela pecuária extensiva encarregada de abastecer os
incipientes mercados urbanos e as fazendas de plantation situadas no litoral. Fica evidenciado desde
logo o papel marginal relegado a esse modelo de organização sócio-produtiva.
As PP para este segmento, via de regra, se situaram no bojo das políticas sociais. Ou seja, a
pequena produção rural 22 era tomada como sinônimo de pobreza e atraso, de modo que o
debelamento dessa condição passava ou pela atenuação da pauperização ou mesmo pelo
abandono da própria condição de camponês. Entretanto a principal causa política desse setor
aponta para outro problema: democratização do acesso à propriedade da terra. Nesse sentido, o deep
core dessa coalizão remete ao princípio de igualdade social e reivindica maior intervenção
do
Estado
no enfrentamento das mazelas, portanto, se situando mais à esquerda no espectro
político.
A princípio, pode-se dizer que essas coalizões se opunham dentro de um único subsistema
de política claramente delimitado: as políticas de reforma agrária. De fato, o ataque à concentração
Inclua-se, aqui, todas as categorias chamadas de pré-capitalistas (que não pressupõem a propriedade da terra): meeiros,
arrendatários, posseiros, parceiros, etc.; bem como os povos tradicionais (ribeirinhos, quilombolas, seringueiros,
faxinalenses, etc.) hoje sob a égide da precária denominação de agricultores familiares. Para uma síntese desse processo
de reconfiguração de classe social, ver Abramovay (2007).
22
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fundiária ou a sua defesa está no cerne do policy core de ambas coalizões. Para além desse tema, a
coalizão patronal sempre militou pela compensação dos agricultores pelos prejuízos causados pelos
planos de estabilização (renegociação das dívidas), por ampliação do crédito agrícola subsidiado e
outras vantagens (políticas de preços mínimos, seguro agrícola, pesquisa e tecnologia). Essas outras
questões também são progressivamente incorporadas ao projeto político da coalizão da
agricultura familiar, à medida em que deixa de ser público-alvo apenas de políticas sociais
compensatórias e passa a receber também políticas de incentivo à produção agrícola a partir da
reconfiguração do setor após a Constituição de 1988.
Isto se traduziu em demandas por uma política agrícola diferenciada para os agricultores
familiares alicerçada em assistência técnica e extensão rural providas pelo poder público e contando
com prioridade na pesquisa (Embrapa). Não somente, o pleito pela ampliação de políticas sociais
(principalmente saúde, educação e previdência social) ao campo também perpassa toda a
trajetória de constituição da coalizão da agricultura familiar. Como resultado, tem-se uma ampliação
de escopo do policy core dessa coalizão que passa a rivalizar com a coalizão dominante também no
subsistema das políticas agrícolas23.
Essa dinâmica fica ainda mais destacada pela experiência singular brasileira de possuir dois
Ministérios vinculados aos assuntos agrícolas e agrários – o MAPA ligado ao agronegócio e o MDA
vinculado à agricultura familiar – que se consolida a partir do ano 2000 (DELGADO, 2007). De lá
para cá, assistiu-se a um processo de spill over dessa dualidade para fóruns em que, outrora, somente a
voz da coalizão patronal se fazia ouvir. Um exemplo ilustrativo é o da Câmara de Comércio Exterior
(CAMEX), onde o MDA passou a ter assento somente a partir de 2005. A CAMEX é um
espaço institucional que expressa bem a tendência de descentralização do policy-making da política
comercial externa (Cason; Power, 2009) e, até recentemente, só contava com a participação do
Ministério que representa os interesses do agronegócio.
Dessa forma, a disputa entre as coalizões da agricultura suplantou os subsistemas de
políticas ligados ao setor agrícola stricto sensu (reforma agrária, política agrícola) e passa a figurar em
outras áreas. Em certa medida é possível afirmar que as três razões que podem ocasionar mudanças
na dinâmica do jogo entre coalizões, elencadas por Marques (2013), se fizeram sentir nesse caso
particular: i) mudanças substanciais aconteceram nas alianças governamentais que se sucederam no
Essa conjuntura é conformada principalmente desde meados da década de 1990 com o lançamento do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), que foi paulatinamente acrescido de outros instrumentos
de política agrícola voltados para esse público. Para uma leitura aprofundada desse processo, ver Santos (2011).
23
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poder; ii) foram operadas mudanças de relevo nas agências e burocracias que se ocupam do setor; e
por fim iii) o processo de policy learning também se mostrou fundamental nas estratégias de ambas as
partes no marco do “espalhamento” dessa dicotomia para outros fóruns, arenas e agendas que, de
acordo com o argumento aqui desenvolvido, rebate no processo de pluralização de atores
comprometidos com os assuntos da política externa brasileira.
O tema agrícola nas agendas e processos da política comercial externa
A política comercial externa pode ser percebida como um lócus privilegiado do processo de
pluralização de atores envolvidos com a PEB. Embora o Itamaraty permaneça um ator-chave na
condução das negociações comerciais internacionais e se recuse a abrir mão dessa atuação,
sobretudo nos fóruns multilaterais e regionais, sob o argumento de
evitar a captura dessa
agenda por interesses comerciais mais particularistas (MILANI; DUARTE, 2015), o fato é que
algumas aberturas se faziam notar já nos anos 1990, na medida em que “foram estabelecidos o
Comitê Empresarial Permanente do MRE, o Fórum Consultivo Econômico e Social do Mercosul, a
Seção Nacional de Consulta sobre a União Europeia e o Grupo Interministerial de Trabalho sobre
Comércio Internacional de Mercadorias e Serviços” (Oliveira; Milani, 2012, p. 369).
Importantes passos nessa mesma direção também foram dados com a criação da Seção
Nacional de Coordenação dos Assuntos Relacionados à Área de Livre Comércio das Américas
(Senalca) e, em menor proporção, com a Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos
Relacionados à Associação Inter-Regional Mercosul-União Europeia (Seneuropa), em 1996 e 2001
respectivamente. Sob a tutela do Itamaraty, esses
fóruns
se
mostraram
importantes
catalisadores dos variados interesses e preferências que permeiam a sociedade brasileira e, mais
uma vez, o setor agrícola se colocou no centro dos debates. Em ambas negociações, os interesses
em tela da coalizão patronal da agricultura seguiam o corolário de seu deep core values: postura
ofensiva em favor do aprofundamento da liberalização comercial.
Em que pese o fato de que a coalizão da agricultura familiar naquele momento ainda se
encontrava em processo de transição entre o status de público-alvo de políticas sociais para o de
recebedor de políticas de apoio à produção e outros incentivos, não é apropriado advogar pela
existência de um embate entre as duas coalizões de defesa da agricultura
àquela
época.
Com
efeito, foram a criação do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) em 2000 e o seu
fortalecimento a partir do primeiro governo Lula que desencadearam um importante incentivo para
o desenvolvimento dessa coalizão e seu engajamento em assuntos que, até então, estavam fora do
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seu horizonte de atuação (DELGADO, 2007). Conforme mencionado acima, isso foi determinante
para os rumos das negociações da Rodada Doha da OMC e que, guardadas as devidas
particularidades, também pode ser entendido como um dos fatores que concorreram para o
malogro das negociações da ALCA24.
Desde então, os deep core values dessa coalizão têm orientado as reivindicações
desse segmento no bojo das negociações comercias internacionais em prol de uma postura
negociadora do Brasil mais sensível às assimetrias e dificuldades com que se deparam os agricultores
familiares. Em grande medida, essa postura programática mais defensiva foi crescentemente
respaldada pela assunção da agenda da segurança alimentar e nutricional como objetivo político de
grande monta, tanto em nível nacional como em âmbito global. As negociações entre Mercosul
e União Europeia que estiveram estancadas durante anos e foram retomadas recentemente são
ilustrativas em diversos aspectos dessa dinâmica.
Em função do policy learning acumulado ao longo da década de 2000 nos vários
fóruns
de
negociações comerciais e em outras arenas25 , ambas coalizões procuraram se fortalecer e
conquistar apoios no seio do governo e da sociedade civil. À época em que ainda se vislumbrava
tanto a possibilidade de um acordo comercial continental quanto entre os blocos regionais “o
potencial ganho em termos de acesso a mercados em alguns setores industriais nos Estados
Unidos com a Alca e as expectativas de ganho concentrado no setor agrícola com o acordo
Mercosul-UE embasavam o interesse mais ampliado no primeiro relativamente ao segundo”
(OLIVEIRA; MILANI, 2012, p. 381). Contudo, a descontinuidade do processo negociador da Alca
e o prosseguimento das conversações com a UE a partir de 2010 evidenciam que:
“[...] o fortalecimento econômico e organizacional do agronegócio e os mecanismos de intermediação de
interesses entre o setor e os atores burocráticos e diplomáticos contribuíram para que os interesses do setor
integrassem a agenda das negociações de comércio do Brasil. Três fatores foram relevantes para isso: as
reformas pró-mercado dos anos 1990, ao possibilitarem a expansão econômica do setor; o processo de
organização político e técnico do agronegócio, visando influenciar as negociações internacionais do Brasil; e
Na Conferência Ministerial de Cancun em 2003, o acirramento da disputa entre as coalizões para impactar nos rumos
das negociações fica mais evidente com a inédita presença de ambos ministros da áreas agrícola e das entidades da
sociedade civil a eles coligadas. Essa conjuntura foi determinante para o afastamento do Brasil do Grupo de Cairns e
para a articulação do G20 (SANTOS, 2011).
25 A própria CAMEX se converteu num espaço desse embate desde a entrada do MDA a partir de 2005, conforme
relatam Cason e Power (2009) quando tratam da composição abrangente do conselho do órgão, todavia utilizem a
nomenclatura “Agrarian Reform” para designar o MDA quando, na verdade, essa função cabe somente ao Incra que apesar de ser ligado ao ministério - desempenha apenas uma dentre as várias atribuições sob a incumbência da pasta.
24
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o processo de intermediação de interesses no interior do Executivo, em que as organizações representativas
ou vinculadas ao agronegócio tiveram assento permanente” (Carvalho, 2010, p. 416).
A propósito, também merecem destaque no bojo do processo de fortalecimento do
coalizão patronal da agricultura: i) a criação do Fórum Permanente de Negociações Agrícolas
Internacionais em 1999, congregando as principais entidades desse segmento sob a coordenação da
Confederação Nacional de Agricultura (CNA); ii) a criação do Instituto de Estudos do Comércio e
Negociações Internacionais (Icone) que logo se converteu no principal think tank do agronegócio e
com interlocução direta com os atores burocráticos; e, por fim, a própria reestruturação do
Ministério da Agricultura onde se estabeleceram a Secretaria de Relações Internacionais do
Agronegócio e a Câmara Temática de Negociações Agrícolas Internacionais (Carvalho, 2010).
Ao mesmo tempo, a coalizão da agricultura familiar também se articula, através do
MDA, no sentido de ir além de uma posição essencialmente defensiva para, com isso, sensibilizar
outras áreas do governo – em especial o Itamaraty – acerca da necessidade de proteção social desse
segmento. A partir dessa orientação, começou a ser esboçada uma agenda positiva da agricultura
familiar frente às negociações comerciais, baseada na reafirmação dos mecanismos de salvaguarda
especial e a possibilidade de autodesignação de produtos especiais, previstos pelas regras
multilaterais de comércio. Não obstante, foi criada em 2004 a Reaf (Reunião Especializada sobre
Agricultura Familiar), numa parceria entre MDA e Itamaraty com o objetivo de consolidar um
espaço público de participação de atores governamentais e da sociedade civil nos trâmites do
Mercosul tendo em vista os interesses e o fortalecimento da agricultura familiar regional no
processo de integração (DELGADO, 2007).
Ademais, ações importantes nesse ínterim se devem aos esforços empreendidos pela Rede
Brasileira pela Integração dos Povos (Rebrip), “coordenadora de interesses e ações comuns de
sindicatos, movimentos sociais e de organizações da sociedade civil no campo das negociações
comerciais internacionais” (Oliveira; Milani, 2012, p. 373). Sobretudo, a criação do Grupo de
Agricultura da Rebrip em 2002, composto basicamente pelas mesmas entidades representativas da
coalizão da agricultura familiar (Cf. Santos, 2011) e outros atores não estatais – ONGs (ActionAid
Brasil, Oxfam Brasil) e diversas redes acadêmicas – contribuiu para uma maior articulação
interinstitucional desde suas primeiras ações:
“Em 22 de maio de 2003, o Grupo de Trabalho em Agricultura da Rebrip, a ActionAid Brasil e a
Oxfam Brasil organizaram, em Brasília, o seminário “Negociações Agrícolas Internacionais, Agricultura
Familiar e Segurança Alimentar”, do qual participaram representantes do Itamaraty e do MDA, além
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de organizações participantes da Rebrip. Esse seminário objetivava deslanchar o diálogo dos membros do
Grupo de Agricultura da Rebrip com os representantes governamentais do Itamaraty e do MDA, tendo
em vista garantir uma maior presença dos interesses da agricultura familiar nas arenas existentes de
negociações internacionais” (Delgado, 2007, p. 179).
Nesse diapasão, os acordos comerciais fechados sob uma lógica estritamente liberal
estariam em desacordo com os interesses da sociedade, já que desencadeiam efeitos nefastos nos
níveis de emprego e renda, ao passo que
há uma necessidade premente de se repensar o
desenvolvimento nacional em bases sociais e sustentáveis. No caso específico do acordo MercosulEU, a Rebrip teve uma participação menos enfática do que em relação à Alca, apesar de que passou
paulatinamente a incorporar elementos técnicos para a formatação de propostas concretas em
ambas arenas (Delgado, p.388). Outra frente de atuação contou com a publicação de cartas públicas
assinadas pelos integrantes da Rede e demais correligionários conclamando a sociedade civil e o
Governo Federal para a cessão definitiva dessas conversações em diferentes momentos:
“Ao fim e ao cabo, as negociações entre Mercosul e UE prosseguem com a troca de protocolos de intenções e
cúpulas ministeriais que se intensificaram no final de 2013. Nesse ensejo, a força da coalizão da
agricultura familiar não deve ser superestimada, já que o próprio MDA apresenta uma clara debilidade
institucional frente ao MAPA e outros ministérios, detendo participação reduzida nos recursos
orçamentários da União que se reflete até mesmo na relativa desarticulação entre suas secretarias e
programas. De tal sorte que ainda não é possível instar uma estratégia mais estruturada e abrangente de
desenvolvimento tanto em termos desse subsistema como em âmbito mais geral. Muito embora
o
reconhecimento político e a ampliação da área de atuação dessa coalizão tenha se tornado uma fonte
permanente de tensão na lógica do processo negociador e para os negociadores que, de uma forma ou de
outra, têm que dar uma resposta a essa injunção paradoxal” (Delgado, 2007).
A projeção dessa ambivalência no policy-making da PEB e nas negociações comerciais
internacionais em particular é uma condição necessária para o estabelecimento de uma posição
negociadora
atinente à pluralidade de
interesses
e agendas que perfazem uma sociedade
democrática. Sendo assim, a internalização da política externa na agenda doméstica concorre
favoravelmente para estender a formulação da posição brasileira nas arenas internacionais a mais
entidades governamentais e para a implementação doméstica compartilhada dos compromissos
assumidos nesses fóruns (Lima, 2013), à luz de um escrutínio democrático exercido tenazmente pela
sociedade civil:
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“A final de contas, abrindo-se a “caixa” do processo de tomada de decisão e de implementação da política
externa, tornam-se múltiplas as possibilidades de influência e compartilhamento da decisão, as disputas
entre agências burocráticas, a necessidade de informação e transparência junto a um público mais
abrangente, bem como a relevância de se desenharem novos arranjos que
logrem
dar
conta
das
demandas sociais e políticas” (Milani; Pinheiro, 2013, p. 19-20).
Considerações finais
Este trabalho buscou compreender a dimensão e as características assumidas pelo
processo de pluralização de atores imiscuídos no policy-making da PEB sob a lente das coalizões de
defesa da agricultura. Para tanto, um apanhado dos principais elementos indicativos desse
processo (sem a presunção de dar conta da totalidade) foi desenvolvido no intuito de mostrar que
esse novo momento é marcado por maior porosidade e politização em relação às diretrizes que
orientam a formulação e a implementação da política externa e, em particular, no que se refere à
política comercial externa: uma arena complexa em que os interessados em âmbito doméstico
exibem postura proativa e tentam, através de diversos meios, exercer influência sobre os rumos das
negociações.
As coalizões de defesa, formadas na órbita de subsistemas específicos de política pública,
expandem seu horizonte de atuação na medida em que se acirra a disputa dentro de seu campo
setorial stricto sensu. A projeção das coalizões de defesa da agricultura na direção da PEB segue o
caminho mais comum nesse sentido: a participação cada vez mais intensa de ministérios e agências
domésticas em questões de política externa. É importante ressaltar, entretanto, a baixa
institucionalidade dos canais de transmissão de interesses que ainda prevalece no policy-making da
política externa. A maioria das iniciativas é puxada por conjunturas específicas que não logram
constituir um arcabouço institucional que assegure um espaço de interlocução para os diferentes
setores sociais assimetricamente dotados de capacidade de influenciar o processo.
Na agricultura, as duas grandes coalizões de defesa que tradicionalmente disputam espaços
políticos se inserem progressivamente nos assuntos da PEB ao longo das últimas décadas à guisa da
maior participação do Ministério da Agricultura e do Ministério do Desenvolvimento Agrário,
sobretudo nas negociações comerciais internacionais. A politização da PEB significa precisamente
intensificar esse debate em torno de ideias, valores e interesses sobre escolhas e posicionamentos
políticos de modo a submeter ao escrutínio democrático os distintos projetos políticos que
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divergem sobre o lugar do Brasil no mundo. Essa premência pode ser consecutida por medidas
como a criação do Conselho Nacional de Política Externa (CONPEB).
Trata-se de uma proposição que enseja a criação de uma esfera pública de discussão
democrática sobre a política externa. Esse amparo instuticional teria função de dar espaço à
pluralidade de visões e impedir a privatização da PEB. As assimetrias entre agronegócio e
agricultura familiar ficariam assim parcialmente mediadas no veio da política exterior do país. Essa
assunção, porém, ainda demanda uma vasta agenda de pesquisa. É preciso examinar com mais
profundidade as interconexões entre essas coalizões da agricultura e a PEB, sobretudo atentando
para os inputs que informam o policy-making na fase pré-decisão e, igualmente, tratando a política
externa enquanto variável dependente de forma mais sistemática.
A discussão sobre uma eventual prevalência de interesses poderosos sobre agendas da
política externa e o papel do Itamaraty no seio desse processo também deve ser tópico de esforço
de pesquisa e reflexão suplementares. O anteparo que o Itamaraty detém no policy-making da PEB é
imprescindível para garantir uma maior equidade no trato das diferentes demandas. No sentido de
alicerçar a legitimidade da instituição no exercício da democracia, o estabelecimento de espaços
permanentes e plurais de diálogo e concertação de interesses aparece como medida alvissareira.
Em que pese a disputa entre as coalizões de defesa da agricultura, é necessário reconhecer
que ambas trazem ganhos para a sociedade como um todo. Contudo, há que pensar se o superávit
na balança comercial do país garantido pela coalizão do agronegócio têm o mesmo peso que a
consolidação da segurança alimentar e nutricional provida majoritariamente pela coalizão da
agricultura familiar. Mais do que isso, é preciso pensar nos deep core values de cada coalizão enquanto
portadores (ou não) de um projeto político adequado ao país e para o lugar cada vez mais
importante que ele ocupa no Sistema Internacional.
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Book Reviews
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Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política
electoral. Mauricio Zavaleta (2014)
IEP Instituto de Estudios Peruanos, 165 pp.
ISBN 978-9972-51-482-1
Ludmila Quirós
Licenciada en Gobierno y Relaciones Internacionales por la Universidad Argentina de la Empresa (UADE).
Realizó un posgrado en Desarrollo, Políticas Públicas e Integración Regional en la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO). Actualmente es investigadora del Comparative Politics Committee de la IAPSS y es
miembro de la International Political Science Association (IPSA). Su área de especialización son los Estudios
Latinoamericanos.
Coaliciones de Independientes. Las reglas no escritas de la política electoral, del politólogo Mauricio
Zavaleta, se constituye como un libro de lectura obligatoria para todo aquel interesado en
comprender la dinámica partidaria y el sistema electoral del período post-fujimorista.
Estructurando su obra en cuatro capítulos con sus respectivos subtítulos, Zavaleta descubre
que en un contexto de democracia sin partidos (consecuencia directa del colapso del sistema a
inicios de la década del ‘90), la política agonal peruana se dirime entre asociaciones de candidatos sin
pertenencia y/o afiliación partidaria, a las cuales denomina “coaliciones de independientes”. Esta
primera categoría política coyuntural que presenta el autor adquiere su justificación como
consecuencia de la inexistencia de incentivos para la reconstrucción del sistema de partidos previo al
colapso, y debido a los costos políticos y temporales de formar uno nuevo.
Por otra parte, la descentralización política que sobrevino a la apertura democrática bajo la
presidencia de Alejandro Toledo, sumada a un escenario nacional de ausencia partidaria, inauguró un
nuevo nivel de competencia subnacional que impulsó a los movimientos regionales a adquirir un
mayor grado de institucionalización. A esta segunda categoría política, Zavaleta dará el nombre de
“partidos regionales emergentes”.
Asimismo y asumiendo la descomposición del sistema de partidos como una condición ceteris
paribus, Zavaleta descubrirá dos cuestiones. Primero, que ante la ausencia de estructuras formales de
participación y representación, los políticos generaron mecanismos informales de asociación que les
permite participar en elecciones periódicas a un bajo costo. Segundo, que la regionalización fomentó
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la emergencia de incentivos exógenos que les facilitó a aquellos candidatos con suficiente capital
político propio, la posibilidad de invertir en estructuras partidarias más o menos funcionales a sus
fines. Este último punto se constituye en el eje central del primer capítulo del libro, titulado Una
teoría sobre la formación partidaria: capitales políticos e incentivos exógenos, en el cual Zavaleta aborda desde
una perspectiva microfundacional la trayectoria organizativa partidaria, teniendo en cuenta los
recursos que los políticos tienen a su disposición. En este sentido, Zavaleta pone especial énfasis en
los incentivos exógenos como determinantes para la formación de un partido.
Coaliciones de Independientes, el segundo capítulo de la obra, indaga los aspectos informales que
ha adquirido la política en el Perú como corolario de la descomposición partidaria y la emergencia
del fujimorismo. El análisis se desagrega en dos niveles: de local a nacional y de nacional a regional.
El tercer capítulo, Coaliciones de Independientes Regionales y Sustitutos Partidarios presenta el estudio que el
autor realizó de Puno y Lima Provincia (como coaliciones de independientes exitosas) y Ayacucho
como caso paradigmático de la utilización de empresas privadas como sustitutos partidarios.
Finalmente el cuarto capítulo, Partidos Regionales Emergentes, desgrana una incipiente génesis partidaria
a nivel regional, la emergencia de partidos empresariales y el rol de las universidades como vehículos
para la construcción partidaria.
La obra de Zavaleta se propone desde el comienzo un objetivo bastante ambicioso, esto es,
clarificar la dinámica del juego electoral peruano mediante un exhaustivo análisis empírico. En este
sentido, el objetivo es cumplido con creces. Su aporte a la teoría de los partidos políticos y al
entendimiento de escenarios que juegan con reglas informales resulta de una importancia sideral para
comprender la democracia peruana, brindando a su vez, la posibilidad de extrapolar los resultados a
otros escenarios latinoamericanos, constituyéndose así en un verdadero aporte a la Política
Comparada de la región.
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Avoiding Governors: Federalism, Democracy, and Poverty Alleviation in Brazil
and Argentina. Fenwick, TB (2015)
Notre Dame University Press. pp. 287
ISBN: 978-0268-02-896-1
Andrés A. Sandoval
Universidad San Francisco de Quito
El surgimiento de programas de transferencias condicionadas de recursos (TCR) en países de
América Latina desde finales de la década los noventa no ha sido sorpresa ante su éxito en la lucha
contra la pobreza en México y Brasil. Los casos mexicano y brasileño han demostrado la efectividad
de las TCR para la disminuir la pobreza intergeneracional mediante la inversión en el capital
humano. Sin embargo, su implementación a nivel nacional ha presentado una serie de desafíos
políticos. En el contexto de gobiernos federales, la falta de apoyo político por parte de los gobiernos
estatales y la alta presencia de redes clientelares, ha dificultado y mermado las propuestas de
programas de TCR de alcance nacional.
Avoiding Governors recopila de manera extensiva y detallada, desde una perspectiva histórica
institucional, la implementación de dos programas de transferencias condicionadas de recursos, en
Brasil (Programa Bolsa Familia) y en Argentina (Programa Familias). Fenwick indaga sobre las
diferencias que existieron en la implementación de los dos programas para determinar los factores
que contribuyeron al éxito de Bolsa Familia y al fracaso de Programa Familias, en el contexto de dos
federaciones altamente descentralizadas. Su tesis explica el éxito del Programa Bolsa Familia al
imponerse como un programa nacional, reduciendo los incentivos y participación de los gobiernos
estales y articulando la cooperación entre el gobierno federal y los gobiernos municipales. Por el
contrario, en Argentina, el Programa Familias constituye un caso de dilema local, en el que han
primado los intereses de gobiernos provinciales por expandir su red clientelar, a costa de la ineficacia
y limitado alcance a sus beneficiarios.
La importancia de este libro radica en su contribución a la teoría federalista porque
encuentra evidencia empírica que se contrapone al dilema local del federalismo. El dilema local
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explica escenarios de no cooperación y free riding entre las unidades constituyentes y el estado federal,
que consecuentemente socavan el poder del estado federal. El dilema local ha sido particularmente
prominente en materia de políticas sociales o de estado del bienestar. En el contexto brasileño, este
dilema se encuentra implícito en la denominada “politica dos gobernadores”, en otras palabras, la
dominación de los intereses estatales (provinciales) sobre decisiones de interés nacional (federal),
llevado a cabo mediante la articulación de legisladores pertenecientes a sus partidos políticos o
coaliciones. Sin embargo, el Programa Bolsa Familia logró sobreponerse a la “politica dos gobernadores”
como un escenario de cooperación intergubernamental entre distintos niveles de gobiernos
federales. Fenwick propone tres variables que favorecieron este escenario: el reconocimiento legal de
las municipalidades como gobiernos descentralizados, el manejo de las finanzas en los niveles
subnacionales y el tipo de régimen político (p.32).
Avoiding Governors demuestra robustas bases teóricas y realiza una contribución igualmente
importante para la teoría federalista, al incluir el análisis multi-nivel de las unidades subnacionales
con autonomía política. No obstante, la evidencia empírica presentada cuenta con limitaciones
importantes que deberían ser tomadas en cuenta. Las bases sociales de Brasil y Argentina son
fundamentalmente diferentes y esto ha llevado al desarrollo de sistemas políticos y administrativos
sui generis. En el caso de Argentina, la política altamente clientelar y el faccionamiento del Partido
Justicialista son variables significativas que han sido omitidas en la tesis de Fenwick.
Finalmente, las implicaciones de este estudio podrían ser de fundamental importancia para
los estados federales que enfrentan altos índices de pobreza e inequidad, así como también podría
contribuir a un marco conceptual aplicado a otras políticas redistributivas y sectores. Asimismo, los
países que mantienen programas de TCR activos e intentan replicar el éxito de México y Brasil,
habrían de mirar hacia las implicaciones de esta investigación.
Tracy Beck Fenwick, Phd en Política Comparada de la Universidad de Oxford, es Directora
del Centro Australiano de Federalismo y se especializa en federalismo comparado y políticas de
inversión social. Avoiding Governors es el primer libro publicado por la autora.
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Call for Papers and Paper Requirements: Encuentro Latinoamericano
Encuentro Latinoamericano is an IAPSS publication focusing on Latin American politics. The
languages of publication are English, Spanish and Portuguese, with all articles accompanied by
English abstracts. Aiming at students of all degrees and young researchers in the field of
political science and related studies with a strong Latin American focus, ELA enables young
academic talents to publish at the beginning of their careers.
Paper Requirements
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Full academic papers with original research based on new primary data or review of
existing literature with strong personal input (see “Paper Submission Guidelines”) and
the length of up to 6,000 words.
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Research notes based on field work notes, raw data and observations with first level of
analysis and the length of up to 2,000 words,.
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Book reviews of the length of up to 600 words. Revise the full Paper Submission
Guidelines in the following link: http://www.iapss.org/academics/paper-submissionguidelines/
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