do artigo - xii seminário internacional rii

CONCEPÇÃO E AMBIGUIDADES SOBRE CIDADES MÉDIAS/INTERMÉDIAS NA RII1
Rosa Moura
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA/PNPD) – bolsista-pesquisadora
Observatório das Metrópoles (INCT/CNPQ) – pesquisadora
Av. João Gualberto 610, ap. 303C – 80030-000 – Curitiba-PR, Brasil
Fone: 55-41-33080368
E-mail: [email protected]
Palavras-chave:
secundárias
cidades
médias,
cidades
intermédias,
rede
urbana,
metrópoles
1. Introdução
Apesar da criação recente do grupo temático sobre cidades intermédias no âmbito da Red
Iberoamericana de Investigadores sobre Globalización y Territorio (RII), a partir do XI
Seminário de Mendoza, em 2010, muitos trabalhos que tratam dessa categoria urbana são
encontrados nas memórias de seminários anteriores. Intenciona-se neste texto destacar
enfoques, conclusões e proposições expressas dos trabalhos apresentados nesses, com
ênfase na abordagem sobre cidades médias/intermédias e em sua relação com a rede
urbana dos países, da regional ou latino-americana. A pesquisa valeu-se de consulta a uma
amostra das memórias dos seminários, que considerou os primórdios da atuação da RII (II
Seminário, Santiago do Chile, 1995), o período intermediário (VI Seminário, Rosario, 2001, e
VIII, Rio de Janeiro, 2004), e o mais recente, já com a inclusão do grupo temático em
análise (XI, Mendoza, 2010, e XII, Belo Horizonte, 2012).
O ponto chave das reflexões e proposições destacadas reside em abordagens sobre os
efeitos das dinâmicas territoriais movidas pela reestruturação da atividade econômica,
particularmente da indústria, assim como da ação, no território e na rede urbana, dos
grandes projetos de infraestrutura regional. Observam-se nessas abordagens implícitas
transformações urbanas e regionais, que implicaram em novas caraterísticas, funções e
papeis que requalificam e reforçam a importância de cidades médias/intermédias nas redes
urbanas.
Além de destacar as principais ideias postas em debate, o texto aponta um conjunto de
questões e desafios que visam orientar uma agenda de pesquisa que, por sua vez, poderá
subsidiar a formulação de políticas públicas. Optou-se por manter juntas as expressões
médias/intermédias, quer por ainda não terem superado sutilezas do significado nos
diferentes idiomas, que por não terem revelado clareza quanto à compreensão dessas
noções em relação ao objeto analisado. Manteve-se o uso individual no caso da opção ter
sido feita pelos autores considerados.
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Sintetiza notas da abordagem “Transformaciones territoriales y red de ciudades: prioridades en
materia de investigación urbano-regional para los próximos años en América Latina”, apresentada no
“Seminario Internacional Conmemorativo del 20 Aniversario de la RII: La investigación urbanoregional en Iberoamérica ante la crisis mundial: problemas, desafíos, prioridades”. Monterrey, outubro
de 2013. O texto completo se encontra disponível em: http://www.rii.sei.ba.gov.br/veja-aprogramacao-do-seminario-de-monterrey-mexico-20-anos-de-rii/
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2. Cidades e dinâmicas territoriais movidas pela reestruturação econômica
Duas ordens de ação orientaram as dinâmicas analisadas, realizadas ou previstas,
engendradas por políticas públicas ou não, porém com forte impacto territorial e na rede de
cidades: aquelas em direção à desconcentração espacial da atividade econômica urbana,
particularmente da indústria, e as que se vinculam a grandes projetos de infraestrutura e
logística. Os propósitos de longo alcance que justificaram essas ordens de ação foram a
possível convergência regional e a necessária integração entre os países latino-americanos.
Os textos consideraram Argentina, Brasil, Colômbia, Chile, Cuba, México, Uruguai,
Venezuela e países centro-americanos. Entre inúmeras expressões relativas ao movimento
da atividade econômica, os textos apontaram a reconcentração como destino comum.
Em geral, poucos estudos se dedicaram à organização regional ou do território. Cuervo
González e Cuervo (2012) registram que é restrita a preocupação quanto à concentração
urbana ou o tamanho das grandes cidades, por seu possível impacto sobre as disparidades
econômicas territoriais, bem como pela associação do fenômeno a políticas regionais. Não
obstante, consideradas as distintas escalas, tomou-se em conta a importância dessas entre
as condições presentes nos países da América Latina, ao inicio da abertura de suas
fronteiras às relações globais e à nova sistemática de regulação fundada nos interesses do
capital privado. Apontaram-se, entre as condições originais da região, a urbanização
associada à industrialização, a concentração populacional urbana e econômica, com casos
de primazia, uma metropolização exacerbada ou macrocefálica como tendência das
metrópoles, além de polarização e desigualdade regional acentuada.
Nesse cenário, mudanças territoriais tomaram curso, com maior ou menor participação dos
Estados na adoção de estratégias em atenção ou para contrarrestar às exigências do novo
modelo de acumulação. Nas práticas analisadas, os processos de desconcentração ou
relocalização da atividade industrial impactaram os territórios dos países da América Latina.
O papel industrial das metrópoles não se extinguiu, mas a territorialidade da indústria
expandiu-se a regiões dos entornos metropolitanos, como também para algumas cidades
médias/intermédias, em eixos muito bem equipados por serviços e infraestrutura. Observouse, nas práticas econômicas analisadas, particularmente as referentes ao Brasil, México e
Colômbia, uma descentralização espacial dos capitais e uma desconcentração espacial das
atividades – que em determinados casos já existiam desde décadas anteriores –, com sua
concomitante recentralização/reconcentração nas aglomerações metropolitanas principais
(AMPs), onde persistem concentradas as atividades de gestão, controle e comando
empresarial, as empresas entre as maiores dos países, e de onde se estabelecem as
relações diretas com uma rede internacional de cidades. Novas áreas concentradoras
passaram a se relacionar a metrópoles secundárias dos respectivos países.
Em países que conduziram o processo de reestruturação com apoio de políticas de Estado
para a integração e organização do território, como Uruguai, Venezuela, Cuba e países
centro-americanos, são visíveis os esforços em acordos e tratados com a finalidade de
integração regional e desenvolvimento; mesmo assim, ainda que as medidas institucionais
vislumbrassem possibilidades de mudanças positivas, dados registram aumento das
desigualdades sociais e territoriais (Veiga, 2005; Fontes, Martinez e Veliz, 2004; Pulido e
López, 2008). Em termos espaciais, observa-se a existência de cidades e regiões integradas
internacionalmente, porém desvinculadas de seus próprios territórios nacionais; cidades que
“a pesar de estar al margen de las ciudades mundiales funcionan a través de éstas,
configurando (…) la operación de firmas mundiales en ciudades locales.” (Lungo, 2005:118)
Enquanto os dois conjuntos de países, cada um a sua maneira, formularam políticas ou
estratégias para a consolidação da reestruturação produtiva, suas políticas liberais de
abertura e desregulação das economias nacionais os submeteram a um novo tipo de
competitividade sem fronteiras externas ou internas: uma concorrência entre países e
internamente a eles, entre seus estados e municípios, que passaram a disputar
implacavelmente os investimentos internacionais. Nesse processo, mais que oferecer
condições materiais para viabilizar novos empreendimentos, aumentaram-se as vantagens
relativas das economias e se reduziram as cargas fiscais, o que impossibilitou a
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convergência ou a coordenação do desenvolvimento regional; consequentemente, a
capacidade dos Estados Nacionais em manterem sua unidade territorial e sua coesão social
e econômica. Como a desconcentração da atividade econômica não se realiza igualmente
em todo o território tem-se a manutenção do caráter excludente da divisão territorial do
trabalho e a agudização das disparidades regionais/territoriais.
Outro aspecto importante na indução de transformações territoriais está na implementação
de grandes projetos como parte dos processos de reestruturação econômica e abertura das
fronteiras, com consequências previsíveis no território e efeitos sobre a população, atividade
econômica e ambiente (Laurelli; Montaña; Schweitzer, 1998; Laurelli et al., 2001). Entre
outros projetos de alcance nacional, destaca-se o projeto IIRSA (Iniciativa de Integração da
Infraestrutura Regional Sul-americana),2 voltado a contribuir na integração regional, por meio
de investimentos articuladores de alto impacto em toda a América do Sul. As inversões
anunciadas, aliadas e explicadas pela nova realidade mundial, podem trazer mudanças
importantes nos papeis, negócios e na rede de cidades (Porto; Carvalho, 2010). Porém, não
se encontrou, entre os trabalhos analisados, notas que avaliassem o que de fato foi
implementado ou o que permaneceu apenas como intenção. Como conclusão, infere-se que
nas tentativas formais e materiais, a integração regional segue como objetivo inalcançado.
Estratégias locais, fatos particulares, levaram a que se conquistasse maior ou menor
facilidade nas relações de interação entre os povos. Nas zonas fronteiriças, onde as
diferenças ou a variedade são explícitas e convivem em cidades que se aglomeram entre os
países, as vicissitudes da ausência de ações integradoras efetivas são mais contundentes,
mesmo que em seu interior se perceba a perspectiva de uma identidade fronteiriça. No caso
da aglomeração transfronteiriça de Rivera-Santana do Livramento, Mazzei (2001:22) mostra
que, com a ausência de estratégias efetivas de integração, configura-se um espaço social
“con acentuada unidad en la diversidad, cujas carencias socio-económicas básicas similares
a otras áreas deprimidas del país, coexisten en un ámbito de fertilidad asociativa sostenido
por la acción de organizaciones de distinto carácter, quiénes tejen desde las esferas locales
y bi-nacionales una cultura de intercambios que refuerza la estructura y la identidad del
área.” As relações constituem uma “identidad fronteriza” que “es un símbolo que representa
y convoca la viabilización de una vecindad entre ciudadanos de dos sistemas estatales
nacionales diferentes tanto en sus dimensiones territoriales, económicas, sociales, de clase,
políticas y culturales.” (p.22) Com isso se “esencializa el intercambio fronterizo, y a su escala
lo valoriza en su proyección de los nuevos ajustes que las sociedades debaten en su
sobrevivencia al nuevo estilo de las relaciones mundiales.” (p.23)
Mesmo assim, as assimetrias são percebidas inclusive na forma urbana. Alegría (2004:120)
parte da hipótese de que “a cada nivel de desarrollo nacional (nivel de acumulación y
distribución del producto) le corresponden particulares niveles de los parámetros en la
generación de la forma urbana y una particular forma urbana resultante.” A análise realizada
na aglomeração Tijuana-San Diego demonstra diferenças na distribuição espacial das
centralidades, nos níveis de renda e na densidade da população por bairros, em razão de
que as economias de escala e de aglomeração são mais importantes para os negócios no
México e menos nos Estados Unidos.
Como síntese, todos os países analisados têm vivido ciclos de concentração,
desconcentração e reconcentração, em suas variadas expressões e especificidades de
conteúdos. Em alguns, houve maior presença do Estado na formulação de políticas de
natureza territorial. Todos, de alguma maneira, manifestaram a crença em uma possível
convergência regional, porém enfrentam o aumento das disparidades internas e entre
países. Apesar do processo de reestruturação produtiva em etapa avançada e uma
promessa não cumprida de convergência, pode-se dizer que se desenha a reconcentração
em várias modalidades e padrões; emergem vetores de concentração em regiões do interior
2
A IIRSA é o fórum técnico para temas relacionados com o planejamento da integração física regional
sul-americana do Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) da União
de Nações Sul-americanas (UNASUR).
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dos países (entorno de cidades médias/intermédias e/ou metrópoles secundárias em
aglomeração); aumentam as disparidades econômicas territoriais, que confirmam a
presença de regiões/territórios perdedores e ganhadores no mapa da América Latina; e
permanecem zonas e cidades de fronteira, em constante instabilidade, muito distantes dos
centros de decisão. Aprofundar estudos nessas temáticas certamente significa produzir
subsídios a uma efetiva transformação dos países da região.
3.
A rede de cidades e as cidades: novos papeis, novas caraterísticas
A reestruturação econômica induz e se sustenta na reestruturação urbana. Mudanças e
permanências desencadeadas repercutem no conjunto dos sistemas urbanos (regionais,
nacionais e internacionais). Assim, os efeitos da globalização transformam o território em
sua totalidade, que é, simultaneamente, condição e reflexo do movimento engendrado pelas
transformações (Sposito; Sposito, 2012). Nesses processos, novos papeis são
desempenhados por cidades metropolitanas e não metropolitanas, sejam cidades
médias/intermédias, cidades de fronteiras, ou pequenas cidades. Todas passam a responder
por novas demandas, a reorganizar seus espaços e a tornarem-se objeto de escolhas
locacionais efetuadas por empresas nacionais ou internacionais. Para Baeninger
(1998:418), esse processo delineia “una nueva territorialidad, donde se destaca la
constitución de polos inter e intrarregionales y la redefinición de los roles de las áreas
metropolitanas”.
Por mais que se admitam a importância das cidades na operação do sistema produtivo e a
conexão e articulação entre elas, estudar as redes urbanas tornou-se um objeto remoto nas
pesquisas. Em parte pela ênfase retórica de que as hierarquias urbanas perderam
importância em função das possibilidades de relações entre cidades nas mais variadas
posições nas redes nacionais, prescindindo os níveis hierárquicos, inclusive para
articulações com metrópoles nacionais ou internacionais; em parte pela dificuldade de se
organizar pesquisas que levem em conta conjuntos numerosos de municípios, e indicadores
que caracterizem e suas funções e fluxos. Mais difícil ainda se se intenta uma análise para
conjuntos que extrapolem unidades nacionais, dado que as bases de informações não
apresentam compatibilidades de ordem metodológica ou temporal.
Estefa (2001) manifesta preocupação frente ao fato de que os estudos sobre os sistemas de
cidades do mundo e, em específico, os latino-americanos, em grande medida elegem suas
áreas de estudo ao redor das cidades com população maior que 10 milhões de habitantes e,
recentemente, cidades médias (para o autor, entre 50 mil e um milhão de habitantes). A
mesma escolha aparece em projetos de grande envergadura, como o Mega-cites
(concebido na Academia de Ciências de Nova York, cujo propósito era garantir o intercâmbio
das experiências exitosas entre as maiores cidades do planeta) ou o projeto de Ciudades
Intermedias de América Latina (proposto pela Comissão Econômica para América Latina e o
Caribe – CEPAL, com objetivo de analisar casos sobre a gestão urbana em algumas dessas
cidades). “Sin embargo, por paradójico que parezca, ninguna de las propuestas o proyectos
se ha orientado hacia un esquema de análisis integral que vincule a la metrópoli con la
ciudad intermedia, es decir, ambas ciudades forman parte del mismo sistema en su
respectivo país, pero tal parece que existe una inercia por dirigir los estudios hacia una u
otra.” (Estefa, 2001:1)
Pelo exposto, nunca foi tão relevante que estudos sobre as redes urbanas subnacionais,
nacionais, regionais e, por conseguinte, a latino-americana, sejam intensificados. Mais ainda
porque enquanto as redes urbanas seguem se reestruturando, com poucos registros em
estudos, as prefeituras praticam a ideia do protagonismo da cidade e saem em busca de
inversões públicas e capitais privados, em uma verdadeira “guerra dos lugares”, ignorando
sua própria vizinhança, com valorização extrema das relações verticais, subestimando as
horizontais (Santos, 1999).
Entre a amostra considerada, a única análise da rede de cidades latino-americana é de
Estefa (2001), referente à organização dos anos 1990, na qual em ordem de população, o
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Brasil possuía duas metrópoles (categoria considerada como cidade de mais de 4 milhões
de habitantes) e 12 grandes cidades (com população superior a um milhão de habitantes);
México, uma metrópole e três grandes cidades; Argentina, uma metrópole e duas grandes
cidades; Colômbia, uma metrópole e três grandes cidades; Peru e Chile, ambos uma única
metrópole, sem grandes cidades. Essa rede se caracteriza pela concentração de um
importante percentual de população e atividade econômica nas metrópoles. Apesar de que
isso não signifique uma caraterística exclusiva da rede latino-americana, o autor chama a
atenção a que “actualmente tres de las doce mayores metrópolis del planeta son
latinoamericanas.” (Estefa, 2001:1) Sublinha que os países analisados apresentam sistemas
de cidades perfeitamente diferenciados, e historicamente têm a cidade principal como o eixo
de seu crescimento. “Todo lo anterior da cuenta ya de las diferencias estructurales al interior
de cada uno de los sistemas” y de que “la escala de la metropolización entre los países ha
sido distinta. Por un lado, se muestra una clara macrocefalia en los sistemas de Chile y
Perú, mientras que en los otros es más moderada, siendo el de Brasil el más articulado de
todos ellos. Por otro lado, las metrópolis de Sao Paulo, Río de Janeiro, Buenos Aires y
Ciudad de México han exhibido una tendencia creciente, pero a tasas decrecientes en su
crecimiento poblacional, a diferencia de lo que ha sucedido con las otras. México y Brasil,
además de ser los más poblados de la Región, en las últimas décadas han presenciado la
construcción de elaborados y complejos sistemas de ciudades; a pesar de ello, en uno y en
otro caso, tanto la Ciudad de México como Sao Paulo siguen siendo los dos grandes centros
de decisión económica de sus respectivos países. Esas dos metrópolis en algún momento
podrían ser consideradas como las ciudades de referencia para los sistemas de la Región:
‘Metrópolis de metrópolis’”. (Estefa, 2001:12)
Estefa (2001) destaca que a organização urbana da região tem se sustentado em diferentes
políticas, eminentemente de corte econômico, que privilegiaram as grandes cidades sobre
as médias e pequenas, e reforçaram o peso econômico e demográfico das metrópoles sobre
seus países, e o domínio e influência delas sobre seus próprios sistemas de cidades. O
crescimento e a concentração econômica e populacional das metrópoles latino-americanas
deram-se graças aos enlaces que têm estabelecido com as cidades de seus arredores, em
raios de 300 quilômetros, como exemplos da área metropolitana de São Paulo, ao longo de
importantes eixos viários; da Cidade do México em sua relação com Toluca, Cuernavaca,
Puebla e Querétaro; a aglomeração Lima-Callao; a macrozona central chilena formada por
Santiago, Valparaíso, Viña del Mar e Rancagua; Buenos Aires e sua influência sobre as
cidades de La Plata, Campana, Zárate, San Nicolás, Rosario e San Lorenzo; e a zona
Bogotá-Soacha – parte deles apontados também entre os conglomerados urbano-regionais
identificados ou sugeridos por Moura (2010).
O que muda nessa rede com a globalização? Empiricamente, encontram-se mudanças
populacionais, como mostram os dados das Nações Unidas (Departamento de Assuntos
Econômicos e Sociais, Divisão de População) que registram a elevação das 39 cidades com
mais de 1 milhão de habitantes existentes nos anos 1990 na América Latina, para 63 em
2010 – entre elas algumas capitais de países da América Central, já contabilizadas por
Estefa (2010) em sua cartografia. A maioria em áreas distantes das metrópoles principais,
em regiões de fronteira, ou na costa atlântica brasileira. O restante da rede sofreu poucos
reposicionamentos. Porém, além de reposicionamentos, o que mudou nas funções urbanas
dessas cidades e nos fluxos e relacionamentos entre si, particularmente no âmbito regional?
Análise realizada sobre o crescimento e distribuição da população no Brasil, nas décadas de
1991-2000-2010, confirma dinâmicas complexas, seja em municípios de aglomerações ou
em não aglomerados (Moura; Cintra, 2012). Ampliam-se as porções densamente povoadas
(grandes cidades e aglomerações urbanas/metropolitanas), que se redesenham em
espacialidades mais expandidas e complexas, e surgem poucas, porém importantes, novas
aglomerações no interior do país. Concentração e crescimento concentrado seguem dando
a tônica da metropolização brasileira, porém em morfologias ampliadas e descontínuas, que
articulam espacialmente novas aglomerações, configurando grandes territórios regionais,
com elevada mobilidade da população (comutação, pendularidade). A urbanização e o
crescimento elevado da população desbravam regiões menos densas, reforçando antigas e
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fazendo emergir novas centralidades, particularmente em áreas de expansão da fronteira
econômica (mineração, grandes projetos do agronegócio ou de infraestrutura). Não
obstante, o crescimento populacional elevado incide nas centralidades classificadas em
diferentes níveis na escala da rede urbana, com reforço da rede de cidades e da hierarquia
de centros. Consolidam-se as dinâmicas iniciadas em décadas anteriores, evidenciando que
o movimento do capital no território, materializado nas atividades que respondem pela
inserção do país na divisão social do trabalho, segue induzindo movimentos populacionais
sejam de atração, expressos em muitos centros urbanos com taxas de elevado crescimento,
ou de esvaziamento, particularizados nas extensas áreas que ainda apresentam perdas
populacionais.
Iracheta (2005) interpreta algumas caraterísticas ou processos paradoxais na urbanização
mexicana, que se repetem em outros países latino-americanos, dentre os quais destaca a
macrourbanização, em que um maior crescimento demográfico em cidades pequenas e
médias contrasta com o da maioria das metrópoles, que seguem crescendo, porém com
mais lentidão. As cidades com crescimento mais elevado sofrem mudanças importantes
quanto à concentração territorial da população. “No obstante ello, la gran ciudad de México
tiende a concentrar más poder y capacidad de decisión sobre el todo nacional por ser la
ciudad ‘global’ mexicana.” (Iracheta, 2005:58). Em detalhe, concentra o poder do capital, do
governo, do conhecimento, das telecomunicações, cuja concentração é a essência da
globalização. Ao mesmo tempo, a exploração do petróleo, aço, cobre, petroquímica e
turismo, assim como inversões redistributivas aos estados têm feito surgir inúmeras cidades
médias, como Ciudad Lázaro Cárdenas, Cancún, Ixtapa, Zihuatanejo, Los Cabos, apontadas
por Hiernaux- Nicolas (1998). Entre 1980 e 1990, o Distrito Federal reduziu sua participação
na população nacional, com modificação radical nas tendências migratórias (saldo negativo).
A década marca uma “urbanización creciente de la población nacional y su concentración en
las principales ciudades”. (Hiernaux-Nicolas, 1998:107)
Características similares se encontram na metrópole São Paulo, resultantes da
reorganização espacial da população e das mudanças no padrão dos movimentos
migratórios, definindo também novas atribuições não exclusivas a esse polo metropolitano
como também a outras grandes concentrações metropolitanas e aos polos regionais
(Baeninger, 1998). Mediante a constatada diminuição do crescimento do município
metropolitano e crescimento de pequenos municípios nas periferias, como exemplifica o
caso brasileiro, registra-se que houve continuidade do processo de periferização. Em
paralelo, houve uma perda da sua importância relativa como centro de produção industrial, e
uma expansão de seu papel como um centro financeiro e de serviços, que consolidaram sua
centralidade (Feldmam, 2010). Para Baeninger (1998), em confirmação à dimensão regional
que assume o crescimento metropolitano, processos de urbanização e interiorização do
desenvolvimento, e a reestruturação produtiva, têm delineado novas facções nas distintas
economias regionais, em áreas “fora” das fronteiras metropolitanas, e ilustram que as
grandes concentrações urbanas próximas à Região Metropolitana de São Paulo não
constituem a periferia de uma macrometrópole, porém áreas com condições endógenas e
incentivos governamentais, que têm determinado seu desempenho econômico e
populacional. “En ese sentido, el proceso de urbanización y de redistribución espacial de la
población en el Estado [de São Paulo] apuntan hacia la configuración y emergencia de
espacios urbanos cuyas dinámicas operan en un contexto regionalizado.” (p.423)
De modo geral, emergem sistemas produtivos e redes urbanas complexas, nas quais cada
cidade cumpre um papel específico para a globalização da produção nacional. As
metrópoles, o papel de nós centrais, onde se gestiona e se controla a produção da América
Latina com destino ao mercado mundial. “Ciudades como la Ciudad de México, São Paulo,
Buenos Aires o Santiago de Chile son, por ende, lugares donde se ‘produce’ la globalización.
Siendo así, en una economía orientada fuertemente hacia el mercado mundial las cadenas
productivas (y, por ende, las compañías transnacionales) son claves para la estructuración
de las redes urbanas en los países latinoamericanos.” (Partnreiter, 2004:10)
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Na América Central, a metropolização também se aponta como uma tendência inexorável.
Lungo (2005:111) a assinala como um traço particular derivado da reduzida dimensão
territorial dos países, com alto grau de primazia urbana e vinculações entre suas economias.
Configuram-se “ciudades grandes en países pequeños” como também “áreas-regiones
metropolitanas”, cujos vínculos principais começam a estabelecer-se com outras cidades do
mundo. Nos países centro-americanos, a história de políticas e acordos para integração,
iniciada nos anos 1960, confirma relações entre as economias nacionais e na rede de
cidades. “En Centroamérica tiende a conformarse una red urbana transnacional basada en
el desarrollo de las principales áreas metropolitanas de cada país, subordinando a las redes
urbanas nacionales. (…) De conformarse esta red urbana centroamericana, este hecho
tendría profundos implicaciones para el desarrollo territorial y socioeconómico de los
distintos países, y para la gestión y la gobernabilidad urbana en los mismos, modificando el
panorama de la región al irse creando las posibilidades de un desarrollo territorial que
desborde las fronteras nacionales en el marco de un creciente y contradictorio proceso de
integración.” (Lungo, 2005:111-112)
As três principais cidades, Guatemala, San José e San Salvador, concentram os setores e
firmas mundiais, sedes de bancos, empresas de transporte aéreo, organismos de integração
regional e a empresa transnacional de tecnologia (INTEL, em San José). Juntam-se às três,
Tegucigalpa e Manágua (as cinco capitais), na conformação de uma rede urbana de caráter
metropolitano. San Pedro Sula, principal polo econômico e segunda cidade de Honduras,
destaca-se em posição subsequente nessa rede. Estudos em curso objetivam analisar em
que medida o desenvolvimento das principais áreas metropolitanas da América Central tem
sido orientado pela globalização durante os últimos dez anos, e explorar os possíveis
impactos da assinatura do Tratado de Livre Comércio entre os Estados Unidos e América
Central. A hipótese do autor é de que o desenvolvimento metropolitano recente nessa região
mostra tendências a um maior desequilíbrio em favor das cidades que têm tomado medidas
frente à abertura e à globalização (Lungo, 2004:110). Recomenda (2005:115) que não se
deve falar “prematuramente de ciudades o regiones globales en Centroamérica, pero es
indudable que hay indicios de que las principales ciudades se han configurado como áreas o
regiones metropolitanas, tendiendo a potenciar las vinculaciones transnacionales
aumentando las diferencias y tensiones con sus territorios nacionales.”
QUADRO 1 - ABORDAGEM SOBRE REDE URBANA NA REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA
CONDIÇÃO INICIAL
PROCESSOS E RESULTADOS
Expressões:
rede e hierarquia urbana
urbanização
concentração de população
crescimento concentrado
metropolização
macrocefalia urbana
identidade
sistemas urbanos regionais, nacionais e internacionais
novas interações espaciais
grandes territórios regionais
dispersão urbana/desconcentração (concentrada)
megalopolização
novas configurações espaciais
retenção de identidade/identidade fronteiriça
Expectativas:
inserção na rede mundial de cidades
cidade global/mundial
desconcentração/cidades médias
novos nós em sistemas internacionais
cidade corporativa/fragmentada/desigual
reconcentração/aglomerações diversas
Indução de mudanças:
reestruturação urbana/metropolitana
refuncionalização
reestruturação da rede
terciarização/elevada comutação
novos papeis nas cidades
novas centralidades
Categorias urbanas:
metrópoles de metrópoles
aglomerações metropolitanas principais
aglomerações metropolitanas secundárias
cidades médias
centros regionais
FONTE: RII
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megalópoles/macrometrópoles
regiões urbanas/metápolis/cidades-regiões
cidades-regiões/arranjos espaciais
cidades intermédias
conglomerados/arranjos urbano-regionais
Todas as análises apontam tendências em duas direções: a consolidação e complexificação
das dinâmicas de metropolização, sem romper com as caraterísticas historicamente
concentradoras, e a ascensão das cidades médias/intermédias como fundamentais à
desconcentração da população e como novos vetores locacionais à reestruturação
econômica. Exprimem as expetativas geradas pelas transformações postas pela
reestruturação produtiva e culminam com novos processos e novas configurações espaciais
produzidas por eles, como ilustra o quadro 1.
4.
A ênfase na importância de cidades médias/intermédias
A forte primazia metropolitana nas redes urbanas latino-americanas condiciona o processo
de acumulação e desenvolvimento dos países em seu conjunto. Cidades médias tem sido
objeto de políticas públicas para contrabalancear a concentração urbana, o que, entre outros
aspectos, permitiria superar as desigualdades econômicas territoriais.
Para Sposito e Sposito (2012), com a ampliação das escalas em que se realizam a vida
econômica e o processo de concentração do capital, ocorre maior complexidade nas
interações espaciais, com forte apoio nas metrópoles, que exercem papeis centrais na
economia mundializada, porém com seus desdobramentos sentidos e radicados em outras
cidades de múltiplas redes urbanas, em sistemas urbanos que ultrapassam a escala
regional e atingem a escala internacional. “Se esse processo integra com maior força as
cidades médias, seria necessário discutir como isso ocorre, em que direção essa articulação
se estabelece e em que medida ela implica ou não em aumento da dependência delas em
relação a cidades maiores e a comandos distantes.” (Sposito; Sposito, 2012:7)
A crescente importância da temática manifestou-se na RII, com aumento do número de
estudos de casos, dispersos nos vários grupos de trabalho da rede. Esses estudos
permitiram aprofundar o conhecimento sobre este tipo de cidade, sublinhando a
necessidade de aprofundar a reflexão teórica, e levando à formação de grupo temático
específico sobre cidades intermédias, a partir do XI Seminário, realizado em Mendoza em
2010. O grupo instituído vem ampliando consideravelmente o número de trabalhos
específicos ao tema, como também de cidades analisadas. O fato de que os dois últimos
seminários foram realizados na Argentina e no Brasil pode explicar a representatividade
concentrada nesses, entre os países da América Latina.
Porém, que são cidades médias/intermédias? O que peculiariza cada noção? Devem ser
compreendidas distintamente ou poderiam ser sintetizadas em um desses atributos? Com
que critérios são definidas ou identificadas nos distintos países? Por que tão destacada
importância nos anos recentes? Vale sublinhar que, em oposição aos escassos estudos
sobre as redes urbanas e mesmo sobre o que se denominam “metrópoles secundárias” na
RII, os inúmeros estudos dedicados às cidades médias/intermédias (quadro 2) indicam que
tais questões estão em curso de obter respostas completas.
Sposito e Sposito (2012) entendem como cidade média aquela que desempenha o papel de
intermediação no âmbito das redes urbanas, e para compreender a natureza de suas
transformações devem ser tratadas em suas relações com outras categorias de cidades da
rede e no contexto das transformações que ocorrem na divisão territorial do trabalho. O
transpasse do atributo cidade média a intermédia provém das mudanças no seu padrão de
funcionalidade, devido à reorganização do sistema produtivo e seus correlatos territoriais,
particularmente com a mudança de um modelo hierárquico a um modelo de organização
flexível e variável em forma de rede. A ênfase de atuação desta categoria de cidade reside
no papel de intermediação e sua funcionalidade urbana explica seu dinamismo e a
determinante de sua escala territorial, de sua posição na hierarquia da rede urbana, como
afirma Gorenstein et al. (2010).
Gudiño (2012:6-7) aponta que o “problema de definición de las ciudades intermedias,
además de conceptual, es también práctico. Se trata de ciudades que aumentan de tamaño
rápidamente y repiten las tendencias de cambio morfológico que están sobrellevando las
8
áreas metropolitanas, entre ellas, la disolución de sus bordes o silueta. Cuando hablamos de
los temas de futuro, por tanto, las diferencias entre ciudades intermedias y grandes pierden
importancia ya que las primeras tenderán a parecerse a las segundas, de hecho así está
sucediendo.” Sua função é inerente ao grau e ao modo de integração que sustenta em
relação à economia mundial, transformando-se no vínculo entre o espaço nacional e a rede
mundial, como nós em um sistema urbano nacional e/ou regional, enquanto o grau de
integração a estas redes depende das condições econômicas, políticas e sociais do território
onde se insertam.
QUADRO 2 - CIDADES MÉDIAS/INTERMÉDIAS CONTEMPLADAS COM ANÁLISES SOBRE
DINÂMICAS TERRITORIAIS
CIDADES ANALISADAS
II Santiago
(1995)
VI Rosario
(2001)
VIII Rio de
Janeiro
(2004)
XI
Mendoza
(2010)
XII Belo
Horizonte
(2012)
Angra dos Reis
Bahia Blanca
Betim
Camagüey
Campos de Goitacazes
Cancún
Chapecó
Cidade Guayana
Concepción
Itaguaí
Itajaí
La Plata
Londrina
Macaé
Maldonado
Marabá
Maringá
Neuquén
Oliveira
Osorno
Passo Fundo
Popayán
Porto Peñasco
Quissamã
Resistência
Rio Cuarto
Rio Verde
San Carlos de Bariloche
São João Del Rey
São José dos Campos
Sarayacu
Tandil
Tijuana
Tlaxcala
Tucumán
Uberaba
Valparaíso
Villa la Angostura
FONTE: RII
O aumento da importância das cidades médias ocorre em paralelo à diminuição relativa da
participação das metrópoles na produção industrial, o que significa que, com a concentração
econômica também houve uma desconcentração da atividade produtiva, sob lógicas
locacionais de grandes grupos que buscam superar os problemas de custos crescentemente
elevados dos espaços metropolitanos. Também ocorre pela difusão de grandes empresas de
comércio e serviços pelas cidades médias, “indicando que a redefinição de seus papéis
decorre em grande parte de se constituírem, cada vez mais, pontos no território importantes
para o consumo de bens e serviços, em muitos casos, respondendo aos interesses de
grupos transnacionais. Este fato aponta para a possibilidade de se pensar em cidades
médias em globalização.” (Sposito, 2010:14)
9
Entre as mudanças nessa categoria de cidade, além dos conteúdos e funções, está o
padrão de expansão. Para Sposito (2010), entre os elementos que caracterizam os vetores
de expansão das cidades médias, destaca-se a localização industrial, em que contribuem as
dinâmicas interna e externa da cidade e os aspectos políticos de tomada de decisões para
fins de localização. Outro elemento comum é o movimento de pessoas e mercadorias,
definido pelas estruturas logísticas nas vias de circulação mais rápida. “Todos esses
indicadores de mudanças nos padrões de localização industrial encontram correspondência
na reestruturação da cidade, ou seja, as áreas urbanas vão se redefinindo por causa da
formação de eixos de circulação mais intensa. Isso leva, também, a mudanças nas
localizações das residências das pessoas, sejam em conjuntos habitacionais populares –
construídos pelo poder público ou espontâneos – que se distanciam da malha urbana, sejam
em condomínios de classes média e alta, que se isolam da cidade e se beneficiam das
facilidades de circulação.” (Sposito, 2010:17)
O padrão de expansão das cidades médias combina concentração (em áreas centrais) e
dispersão, facilitados pela infraestrutura e transporte individual, como também pela
segregação e fragmentação urbana. Whitacker (2010) destaca três dinâmicas que
confirmam a relação entre centralidade e dispersão centro-periferia, fundamentado em
Sposito (1999): dinâmicas impostas (i) pela nova lógica de comportamento espacial das
empresas industriais, que permitiria a localização em áreas não metropolitanas e mesmo
externas à trama urbana, redefinindo não só esta trama como também a rede de fluxos entre
aglomerações de diferentes tamanhos; (ii) pelos espaços de moradias populares e mais
fortemente pelos auto segregados, em periferias, que trazem consigo centros comerciais,
hipermercados, universidades privadas, unidos entre si ou a outras zonas da cidade por
eixos especializados funcionalmente e socioeconomicamente; (iii) pelos espaços de
consumo de bens e serviços, e de recreação, cujas estratégias de localização são
principalmente a incorporação de novas áreas à trama urbana ou a localização nas franjas e
arredores, em particular nos nós de circulação, servindo a vários municípios, sob interesses
de natureza imobiliária.
Um fato notável a respeito das cidades médias/intermédias é que não correspondem
exclusivamente a pontos isolados no sistema de cidades, porém muitas configuram ou
integram aglomerações urbanas (Sobarzo, 2012; Queiroz Dantas; Clementino, 2012; Veiga,
2012; Soares, 2012), ou eixos que articulam centros em cadeias produtivas, a exemplo do
eixo cafeteiro na Colômbia (Rodriguez et al., 2010), ou ainda por complementariedade
funcional, em articulações binucleares entre estados ou países, combinando mudanças em
seu conteúdo e morfologia (Soijet, 2010) – quadro 3.
QUADRO 3 – ARRANJOS ESPACIAIS POLINUCLEARES
CATEGORIA ESPACIAL
II
Santiago
(1995)
VI
Rosario
(2001)
VIII Rio de
Janeiro
(2004)
XI
Mendoza
(2010)
XII Belo
Horizonte
(2012)
Aglomeração Rivera-Santana do Livramento
Aglomeração Santa Fe-Paraná
Aglomeração Tijuana/San Diego
Cidade-região ou região urbana de Porto Alegre
Conurbação Maldonado-Punta del Este
Conurbação Tepic-Xalisco
Corredor Tuluá-Cartago
Eixo cafeteiro
Sistema de centros Pau dos Ferros-RN,
Cajazeiras-PB e Souza-PB
Sistema metropolitano Bi-nacional Cúcuta/San
Cristóbal
FONTE: RII
Como adverte Gudiño (2012:7), apesar de apresentarem um rápido crescimento, somente
algumas cidades seguirão contribuindo para “diversificar el sistema urbano y de esta manera
coadyuvarán a reducir la primacía urbana mientras otras seguirán manteniendo una
10
estructura piramidal y relaciones muy pobres entre las ciudades del mismo nivel jerárquico
debido a las enormes disparidades en los niveles de desarrollo entre ciudades y regiones.”
Pode-se dizer que, com a continuidade dos trabalhos do grupo temático da RII, são
promissoras as possibilidades de se compreender as transformações, as dinâmicas e as
tendências por que passa essa categoria de cidade. Entretanto, ainda faltam estudos que
compatibilizem conceitos e noções, como também comparativos que transcendam países,
estudos de suas dinâmicas em contextos regionais e, inclusive, a especificação de critérios
efetivamente comuns para diferenciar as cidades médias/intermédias de metrópoles
secundárias – como ocorre em casos de algumas cidades do México ou Argentina, a
exemplo respectivamente de Querétaro e Mendoza.
5.
Cidades médias/intermédias ou áreas metropolitanas secundárias?
Distintamente das metrópoles principais e das cidades médias/intermédias, as metrópoles
secundárias não garantiram um espaço comum de reflexão e debate na RII. Por um período,
no VI Seminário (Rosario, em 2001), foram objeto de um grupo temático específico que não
se consolidou – o subgrupo 5: “metrópoles secundárias e periurbanização”. Mesmo assim,
quando incidem análises sobre essas metrópoles, poucas são as que contemplam a
cidade/aglomeração como uma categoria espacial, ou discutem sua natureza metropolitana.
Por esse motivo, entre as cidades analisadas, algumas se localizam na zona duvidosa de
pertencer ou não à categoria metropolitana ou de cidade média/intermédia. Isso implica na
necessidade de maior centralidade às distintas categorias de cidades, seu papel na rede
urbana, e muito particularmente suas relações com as metrópoles principais.
Muitas dessas metrópoles inspiram certa ambiguidade quanto a sua natureza, se de fato
metropolitana. Alguns países possuem legislações ou políticas governamentais que definem
critérios de classificação das cidades como metropolitanas ou não metropolitanas.
Promovem estudos de identificação de aglomerações urbanas e metropolitanas no conjunto
de municípios, com critérios para dimensionar a extensão física da aglomeração e qualificar
a natureza dos polos, se metropolitanos ou não. Existem também, em alguns, políticas
governamentais de institucionalização de unidades regionais – como “regiões
metropolitanas”, “zonas metropolitanas” ou “aglomerações urbanas” – como apoio à gestão
dessas unidades espaciais complexas, dado que se estendem sobre vários municípios, às
vezes em diferentes estados/países, e exigem práticas de ação interfederativa. Ditas
condições são distintas entre os países, ademais podem passar longe do que estudos
teórico-conceituais sobre o processo de metropolização definem como natureza
metropolitana. Isso leva a um questionamento fundamental a ser debatido na RII:
metrópoles e regiões metropolitanas, de que falamos?
A institucionalização de unidades metropolitanas e a centralidade outorgada a esses casos
impulsionam dinâmicas populacionais e econômicas concentradoras, e consequentemente a
requalificação de funções urbanas e regionais. Assim, a ação do Estado contribui para a
constituição de redes urbanas entendidas como metropolitanas, porém as dinâmicas
motivadas pelo capital mantêm uma organização que guarda na cúspide uma metrópole
principal, na qual prevalece a diversidade, a amplitude funcional e o destacado papel central
e de subordinação, que caracterizam as aglomerações metropolitanas principais.
Tal comportamento se registra no caso do Brasil, onde a dinâmica de crescimento
populacional nas últimas décadas vem privilegiando os recortes institucionais de um
conjunto numeroso de “regiões metropolitanas”, instituídas por leis, muitas sem uma
polaridade ou atributos funcionais que as caracterizem por essa natureza (Moura; Cintra,
2012). O instituto oficial de estatística (IBGE) identificou, em 2007, somente 12 unidades
com indicadores efetivos da condição metropolitana, incluindo entre elas São Paulo e Rio de
Janeiro, consideradas como principais em muitos estudos apresentados na RII. Em 2000,
quase metade da população urbana do país vivia nas aglomerações dessas 12 metrópoles,
que apresentaram ritmo de crescimento demográfico superior ao do conjunto do país,
mesmo que se tenha observado uma redução das taxas em relação ao decênio anterior. A
11
importância dessa rede metropolitana é notória na estrutura e organização do território
brasileiro, e transforma o Brasil de um país eminentemente urbano em um país de perfil
metropolitano. Tais metrópoles, “constituem, portanto, espaços privilegiados de reprodução
social, os principais palcos nos quais diferentes atividades, interesses e projetos se
encontram e disputam os recursos humanos, materiais e naturais ali disponíveis.” (Costa,
2010:3)
Na análise dos trabalhos amostrados observa-se, entre os pesquisadores brasileiros, o
tratamento inequívoco como “metrópole” a qualquer integrante desse conjunto de cidades,
sem distinção entre principais ou secundárias. Em relação aos demais países, observam-se
poucos casos em que os trabalhos adotam explicitamente a categoria “metrópole
secundária”, privilegiando nos textos as expressões “metrópoles principais” e “cidades”. O
que se extrai dos textos considerados é que, no caso das metrópoles secundárias, muitas
se tornaram as localizações preferenciais à desconcentração da indústria das AMPs. Suas
economias se mundializaram tanto quanto nas metrópoles principais; os resultados da
reestruturação produtiva produziram dinâmicas muito similares; e os espaços metropolitanos
se requalificaram e se complexificaram. Sua expansão física transcende as periferias e
passa a acompanhar grandes eixos viários, muitas vezes configurando vastas extensões
regionais ou conglomerados espaciais. Dada a similitude dos processos comparativamente
às aglomerações metropolitanas principais,3 o grande interrogante que subjaz é: metrópoles
secundárias, questão de escala ou de natureza? Ou seja, a distinção se encontra no porte,
na dimensão física? Ou é uma condição da natureza de sua constituição o que as distingue?
Os casos estudados na RII podem apontar algumas pistas ao interrogante central.
Dos casos analisados (quadro 4), pode-se sintetizar que as dinâmicas e resultados em
muito se igualam às das metrópoles principais, sem romper as relações centro-periferia,
apenas as matizando com novos conteúdos. Como em décadas anteriores, persistem fortes
traços de segregação socioespacial, porém se intensifica a presença dos novos objetos ou
artefatos da globalização, criando uma convivência entre tempos distintos que se justapõem.
Sem estudos específicos a outras regiões da América Latina, é ousado, porém se inclina a
predicar que as dinâmicas observadas se reproduzam em metrópoles secundárias dos
outros países.
QUADRO 4 - ÁREAS METROPOLITANAS SECUNDÁRIAS ESTUDADAS
METRÓPOLES SECUNDÁRIAS
II
Santiago
VI
Rosario
VIII Rio de
Janeiro
XI
Mendoza
XII Belo
Horizonte
Belém
Belo Horizonte
Campinas
Cochabamba
Córdoba
Curitiba
Fortaleza
Guadalajara
Maracaibo
Medellín
Mendoza (também como cidade intermédia)
Monterrey
Porto Alegre
3
Em relação às AMPs, principais em seus países, as análises se direcionam para subtemas que
tratam da: inserção na rede transfronteiriça de metrópoles e reconcentração do poder; presença de
artefatos urbanos homogeneizadores; privatização da metrópole; processos de recomposição e/ou
refuncionalização do espaço metropolitano; financeirização e negócios imobiliários na expansão e
transformações morfológicas. Subtema recorrente é a reconfiguração espacial do aglomerado
metropolitano em articulações em rede e conformação de regiões urbanas, ou arranjos espaciais
(Moura, 2013).
12
Puebla
Querétaro (também como cidade intermédia)
Recife
Rosario
Salvador
Santa Cruz de la Sierra
Toluca
FONTE: RII
Entre as dinâmicas comuns ao que se pode chamar metrópoles secundárias latinoamericanas, a mais destacada está na ação do setor imobiliário, no padrão de ocupação das
periferias por equipamentos comerciais, de serviços e de lazer, e por conjuntos residenciais
fechados, para moradores de médios e altos rendimentos, conjuntos residenciais ou
loteamentos para moradores de baixa renda. Persistem as ocupações irregulares, em áreas
distantes e ambientalmente frágeis, com reduzido acesso à urbanidade, infraestruturas e
equipamentos urbanos (Silva; Brandenburg; Besciak, 2010). Explicam-se em parte pela
transformação nos centros, onde se assiste a novas formas de produção, consumo, e
segregação, em um espaço que se converteu em elemento de diferenciação, implicando em
mudanças na periferia. A cidade consolidada, equipada com serviços de qualidade, declina o
crescimento da população, enquanto a periferia cresce em forma desordenada, sem
condições de satisfazer às necessidades básicas das famílias (Alvarez; Ruiz de Lima, 2001).
Um processo de periurbanização-metropolização repete na periferia os padrões de
segregação caraterísticos da cidade principal, configurando uma aglomeração de
localidades com perfis socioeconômicos e funcionais diversos (Tecco, 2001). Torna-se nítida
a segregação socioespacial e a privatização do espaço, enquanto aumenta o isolamento de
setores da sociedade; os promotores imobiliários produzem uma cidade fragmentada social
e espacialmente, e o Estado “se limita a acompañar los vaivenes del mercado en la
asignación de recursos urbanos de uso colectivo.” (Valdés, 2010:18)
As metrópoles secundárias também são localizações estratégicas dos artefatos da
globalização, particularmente dos que requerem grandes áreas periféricas, alguns
demandando um alto montante de investimentos nacionais ou estrangeiros, que
correspondem à terciarização da atividade econômica, recorrente nas cidades em todo o
mundo, e que acentuam as tendências históricas da aglomeração (Alvarez; Ruiz de Lima,
2001; Floriani; Martínez de San Vicente, 2001).
Da mesma forma, o crescimento da mancha urbana também vem sendo condicionado pelo
setor industrial, sob novas definições ordenadas por uma economia diversificada e,
sobretudo, pelas expetativas do setor imobiliário, que acionou a indústria da construção com
uma diversificação dos produtos, já não só de moradias e áreas industriais tradicionais,
porém introduzindo conceitos modificados: novas zonas industriais, zonas de serviços, nós
comerciais, que se multiplicam, privilegiando os agentes imobiliários (González Gómez;
Cufré; Hernández, 2012).
Tais características reforçam a formação socioespacial marcada pelo modelo centro-periferia
de expansão urbana. “Esse modelo, tratado por Santos (1987, 1990) como de segregação
socioespacial, ganha contornos específicos na metrópole corporativa e fragmentada. O
crescimento por expansão horizontal e não pelo adensamento associado à ocupação de
áreas periféricas distantes e/ou ambientalmente frágeis opõe realidades completamente
distintas entre o centro dos municípios sede das RMs e as áreas periféricas e demais
municípios.” (Costa, 2010:5-6) Porém esse modelo assume especificidades, dado que a
“conjunção de crescimento econômico, abertura comercial, reestruturação produtiva e
ampliação da concorrência em escala nacional e global provocaram diversas repercussões
na morfologia da metrópole (…) [nas quais se incluem] alterações na configuração espacial
regional.” (Carvalho; Marques; Góes, 2010:13). Nas metrópoles litorâneas, observam-se a
expansão da ocupação ao longo da orla em direção a municípios da área metropolitana, por
empreendimentos ligados ao setor turístico (grandes empreendimentos hoteleiros, de redes
13
internacionais, shopping centers), a adequação viária e a abertura de condomínios
fechados, distantes das áreas mais adensadas, nas periferias próximas ao polo.
Da mesma forma em que existe consonância entre investigações quanto à persistência das
condições de desigualdade centro-periferia, e entre fragmentos socioespaciais nos centros e
nas periferias, existe também preocupação comum quanto ao crescimento da violência e do
controle social, com maior incidência nas periferias, como expresso na pesquisa de Cruz e
Sá (2012) sobre Recife; de Cufré, González Gómez e Hernández (2012) sobre Querétaro;
ou de Valdés (2012) sobre Córdoba. Ou seja, ainda seguem sórdidas as condições dos
segmentos que vivem nas periferias urbanas ou nos municípios limítrofes ao núcleo central
metropolitano – e isto vale para as metrópoles secundárias e principais.
Outras dinâmicas espaciais resultantes de novos investimentos foram observadas nos
países analisados e remetem à discussão quanto ao que é novo e o que se prende a
antigas dinâmicas econômicas, que ainda provocam mudanças na organização do espaço
urbano (De Mattos, 2004). Algumas análises tratam da competição entre metrópoles, tema
no qual são importantes os exemplos relativos ao México e Brasil, que se somam a outros,
oriundos do Uruguai e Bolívia, onde as pesquisas são escassas.
Certas áreas metropolitanas, apesar de sua inclusão na cena mundial, mantêm-se com
fortes vínculos à base de sua economia tradicional, como a Zona Metropolitana de
Guadalajara, apesar do impulso dado à indústria eletrônica (Rodríguez Batista; Cota Yánez,
2001:20). Já na área metropolitana de Monterrey, Villareal González (2001) registra
profundas mudanças na estrutura produtiva e na estrutura urbana. As fortes isenções de
impostos às novas inversões nos municípios periféricos e a escassez de terrenos
disponíveis no polo têm provocado uma desconcentração da indústria em direção aos
municípios mais distantes (Apodaca, Escobedo e Santa Catarina), incluindo mais
recentemente os que se localizam próximos às rodovias internacionais, principalmente
Monterrey/Laredo e Libramiento Saltillo/Nuevo Laredo. Em troca, Monterrey se especializa
em atividades comerciais e de serviços. Com intenção de reposicionar-se na escala de
competitividade, Guadalajara busca competir com Monterrey “aunque esta última tiene
algunas ventajas, como su cercanía con Estados Unidos y su desenvolvimento industrial
durante todo el siglo XX.” (Rodríguez Batista; Cota Yánez, 2001:19)
Entre as metrópoles secundárias brasileiras, Porto e Carvalho (2001), apontam, em relação
a de Salvador, que sua região se ampliou, atraindo um maior número de fluxos
diferenciados, cada vez mais mundializados, e que ganham peso as relações de
competitividade com outras regiões do Brasil e do mundo, o que exige reformulações nos
setores produtivos, tanto no porte e na qualidade da produção, como na circulação. Esse
exemplo pode ser representativo do que ocorre nas demais metrópoles do país, e que
resulta em exigentes deslocamentos espaciais de atividades e de funções para as periferias
metropolitanas, tanto de atividades industriais (em direção aos polos industriais e grandes
eixos de acessibilidade à metrópole com outras regiões do país) quanto das famílias de
rendimentos médios e baixos para as proximidades dos eixos viários, o que indica que
esses deslocamentos se reconcentram no interior da mesma metrópole, particularmente na
orla Atlântica, no caso das litorâneas. Essa dinâmica requer estudos e análises que
compreendam “o movimento regional, com suas relações com outras regiões, e as partes
articuladas e hierarquizadas que espacialmente constituem especializações de atividades
humanas de forma mundializada.” (Porto; Carvalho, 2001:17)
Tais relações regionais, além da expansão desmesurada de núcleos metropolitanos
(principais ou secundários), como analisado no caso de Porto Alegre, também reforçam a
expansão de aglomerados, entre outros, como a conurbação Maldonado-Punta do Este, no
Uruguai (ver quadro 3). No primeiro caso, extrapolando a aglomeração metropolitana, Porto
Alegre e aglomerações urbanas de seu entorno configuram uma “cidade-região ou região
urbana”, na qual a “suma de población y economía de estas aglomeraciones forma una
amplia concentración urbana, extendida, difusa, discontinua.” (Soares, 2012:12) No caso da
conurbação, Maldonado-Punta del Este, conforma o centro de um sistema que articula
outras cidades do mesmo departamento (San Carlos, Piriápolis, Pan de Azúcar e Aiguá)
14
essa conurbação vem durante os últimos anos experimentando um processo de
“construção” socioeconômica e cultural, condicionada fundamentalmente à elevada
imigração (Veiga, 2012). Na Bolívia, as estratégias de restruturação produtiva têm
transformado a organização territorial do país, “de una red conformada por las principales
capitales departamentales, a un territorio organizado sobre un sólo eje troncal, que une las
capitales de los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, y que concentra
porcentajes de población, infraestructura e inversiones superiores en todos los casos al 65%
del país.” (Prado Salmon; Gandarillas; Saleme, 2001:2) Essas cidades tentam estimular
suas condições de competitividade, porém, como alertam os pesquisadores, esse é um
conceito válido para aqueles setores já globalizados ou que apresentam vantagens
competitivas locais importantes, como as telecomunicações, os bancos, a energia, e a
agropecuária de exportação. “Sin embargo, gran parte de la actividad productiva no está ni
estará globalizada por mucho tiempo, dada la estructura polarizada y excluyente que
caracteriza a nuestra estructura social. En ese marco, la actividad informal y familiar
persistirá por un tiempo más, atendiendo un mercado local tan importante como el mercado
formal del exterior. Para ellos, la competencia global carece de sentido y la competitividad
significa más bien la búsqueda de mayor productividad para el mantenimiento de sus
mercados locales.” (p.27)
Esse é um tema ainda aberto a questões, junto a possibilidades inesgotáveis de temas para
pesquisa. Particularmente em relação às metrópoles secundarias, abrem-se perspectivas
analíticas desde seu sentido enquanto uma categoria de cidade, as peculiaridades de sua
natureza metropolitana, o perfil das transformações territoriais e os novos desafios a
enfrentar, dado que são localidades privilegiadas a qualquer que seja a estratégia de
desconcentração, ou como opção, na procura empresarial por menores deseconomias de
aglomeração. Portanto, são as mais passíveis à escolha para locação de empresas e
atividades, assim como de destino de populações migrantes, na busca de melhores
condições de vida. Neste sentido, é necessário situar o que as torna mais ou menos aptas
que as cidades médias/intermédias ao desempenho dessa atratividade. Ademais, cabe
exercitar relações entre elas e as principais, seus esquemas complementares ou o
sufocamento produzido por situações de primazia, facilmente detectáveis na América Latina.
6.
Questões e desafios: contribuições a uma agenda de pesquisa
Os distintos níveis de desenvolvimento regional, as identidades históricas e as condições
intraurbanas molduram as mudanças nas cidades latino-americanas. De Mattos (2004)
aponta que muitas se deveriam a esta dinâmica interna, por sua força transformadora;
outras que estão se materializando agora já haviam aparecido em pleno período fordista; e a
própria identidade histórica haveria sido afetada só marginalmente pela globalização. Frente
a tantas semelhanças entre cidades latino-americanas, mudanças e permanências
replicantes nos países, a questão colocada com recorrência é se deve-se partir na busca de
um modelo próprio (Cuervo González, 2010)?
A partir dos trabalhos da RII, pode-se sintetizar que novas configurações espaciais
redesenham as cidades latino-americanas e redimensionam suas funções e seus papeis
nas redes urbanas nacionais/regionais. Destacam-se as espacialidades mais expandidas e
complexas em grandes territórios regionais; a reestruturação das metrópoles; a emergência
de aglomerações no interior dos países; as inúmeras cidades médias/intermédias
requalificadas, por vezes aglomeradas a outras cidades ou articuladas em eixos ou sistemas
regionais; e as novas centralidades particularmente em áreas de expansão da fronteira
econômica. As interações espaciais se fazem mais complexas, e os sistemas urbanos
transpassam a escala regional/nacional e alcançam a escala internacional, com vínculos à
rede mundial de cidades. Entretanto, apesar de categorias urbanas que se apontam como
novos nós em sistemas regionais, nacionais e internacionais, dinâmicas concentradoras de
população se consolidam e permanecem na rede urbana latino-americana as “metrópoles
de metrópoles”.
15
Para precisar o percurso espacial da atividade econômica e seu destino final em uma
trajetória recorrente em toda a América Latina, há que se enfrentar o desafio de penetrar
algumas áreas obscuras: os países ou regiões que não tenham sido objeto de pesquisas, ou
que o foram, porém não sob enfoques diretamente relacionados à compreensão dos
impactos da globalização em seu território, e desvelá-los em seus processos comuns e
particulares. Pode-se afirmar que houve uma notável amplitude de incidência das pesquisas
no território latino-americano; mesmo assim, algumas regiões seguem descobertas, como os
países do Caribe, a exceção de Cuba, e as Guianas na América do Sul. Bolívia, Equador,
Paraguai e Peru requerem estudos mais detalhados e específicos ao tema enfocado; como
também o exige a região amazônica, o altiplano e as zonas de fronteiras. Mais que isso, é
necessário realizar estudos comparativos entre países e entre cidades, para identificar seus
pontos convergentes ou divergentes. Enfim, definir um conteúdo de pesquisa que oriente as
comparações e os estudos articulados, para que se aproxime a uma análise da totalidade do
território latino-americano, cabível ao papel de rede que assume a RII. Então, ensaiar
tendências regionais ou singulares a categorias de cidades que se projetam nesse cenário,
e avançar na construção de uma teoria urbana que explique, a partir da realidade social das
cidades latino-americanas, suas semelhanças, particularidades e diferenças,
compreendendo os processos em sua pluralidade e particularidade.
Certo é que o grande obstáculo se encontra na ausência de uniformidade metodológica e
periodicidade na produção de informações estatísticas oficiais entre os países, porém esse
não é um impedimento para o reconhecimento dos processos, suas causas e seus efeitos –
o que representa um desafio aos investigadores. Ao mesmo tempo, é importante romper a
rejeição a estudos sobre as redes urbanas. As cidades seguem mantendo relações entre si,
qualificando-se, reposicionando-se nas escalas urbanas nacionais ou regionais. Ditas
relações se encontram muito pouco analisadas e seguramente apresentam sinais novos e
explicativos das dinâmicas em curso.
Algumas questões remanescem. Ao se falar de uma rede de cidades latino-americana,
como ocorrem as relações entre as centralidades dos distintos países? As tecnologias e
intervenções estatais ou do capital as têm incrementado, ou apenas favorecido a ampliação
das relações verticais com os países centrais em detrimento das relações horizontais no
próprio continente? É possível distinguir o que se sugere como “metrópole de metrópoles”
na rede de cidades latino-americana? Em que se caracterizam as relações verticais entre as
metrópoles dos distintos países? E as relações horizontais com as outras cidades de sua
rede urbana regional? Existe favorecimento das relações entre as primeiras com os países
centrais em detrimento ao próprio continente? Em particular, como se articulam as AMPs
com as metrópoles secundárias e cidades médias/intermédias? No caso dessas, quando
próximas de AMPs são em certa medida ofuscadas por sua influência? Esse fato se reverte
em benefício (pela escala reduzida, menor concentração e deseconomias de aglomeração,
menor densidade, possibilidade de melhor condição de vida etc.) ou prejudica os êxitos
econômicos? Localizar-se nos vetores da desconcentração da indústria é favorável ao
desenvolvimento ou à precarização urbana?
Além dessas questões, recomendam-se aproximar conceitos e noções, parâmetros, critérios
e concepções acerca do que é uma cidade ou uma metrópole em suas várias categorias por
tamanho ou funções; mostrar claramente o que é a natureza metropolitana; analisar se os
processos característicos das grandes cidades se repetem ou se singularizam nas cidades
médias/intermédias; redefinir o objeto do pesquisador frente a novas dinâmicas territoriais
em suas escalas ampliadas; considerar as relações inter e intraescalares que se multiplicam
na produção do espaço; destacar os fluxos pessoas, que têm se elevado sobremaneira
entre cidades latino-americanas, como também a comutação e migração internacional de
contato nas áreas de fronteiras; e evitar a particularização, comum nas análise da escala
intraurbana, e desenvolver pesquisas sobre as relações, fluxos e conexões interurbanas, na
rede de cidades.
Destaca-se ainda, entre os desafios para políticas públicas territoriais, o de oferecer e
adequar elementos empíricos que sustentem uma política de ordenamento territorial como
16
parte de um sistema que transcende os limites nacionais e influi nas transformações que
sofrem os territórios dos países, também como parte de um sistema urbano-regional, além
da escala intraurbana; e garantir sua integralidade, transversalidade e intersetorialidade
imprescindíveis para o tratamento dos temas territoriais. Finalmente, estimular a formulação
de políticas de Estado para o desenvolvimento, voltadas ao território, que assimilem as
perspectivas regional e urbana-metropolitana, integrando a ordenação do território às
políticas de desenvolvimento econômico regional e à criação de infraestruturas, como
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