Direito e posse da terra

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PREFÁCIO
A Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) em estreita cooperação com
atro atores ha elaborado um guia de orientação no área de direito e posse da terra
em países em via de desenvolvimento. Este se dirige a todos interessados em ou
ocupados com os áreas de direito e posse da terra dentro da cooperação de
desenvolvimento.
Em conexão com a contribuição alemã à cooperação de desenvolvimento o guia de
orientação apoia cominhos mais efetivos para melhorar a situação econômica e
social dos seres humanos nos países de cooperação. Além disto encoraja a
participação incrementada dos grupos meta e apoia a segurança da posse de terra
em processos de desenvolvimento
Nos últimos anos a República Federal de Alemanha ha apoiado e encorajado
convênios internacionais que tratam da situação da posse da terra e direitos de
acesso à terra para grupos marginalizados. Os convênios mais importantes são as
seguintes:
Agenda 21 (Conferência de Rio 1992)
Conferência Mundial do Desenvolvimento Social (Copenhague 1995)
Conferência Mundial de Mulheres (Beijing 1995)
Habitat II (Istambul 1996)
Conferência Mundial de Alimentação (Roma 1996)
O guia de orientação não é um trabalho concluído. É estendido e complementado
continuamente. Sua contribuição principal na cooperação de desenvolvimento é
disseminar conhecimento técnico específico no contexto da discussão atual
internacional e sistematizar direito e posse da terra na discussão da política de
desenvolvimento. Oferece apoio para processos de decisões na política i em projeto
de cooperação. Além disto o guia de orientação serve para estimular discussões
sobre objetivos, obrigações e instrumentos de diferentes políticas nacionais dentro
de diferentes contextos culturais e sociais.
Nas seguintes páginas as idéias e conceitos principais do guia de orientação são
sumariados. A versão original alemão fui publicada em 1997 e contem 220 paginas.
Um CD-Rom contem 20 estúdios específicos sobre questões de direito e posse da
terra. A versão inglês fui publicada em 1998.
1
Direito e posse da terra
Um guia de orientação
Resumo - Documento de trabalho
1. Direito e posse da terra na cooperação de desenvolvimento:
problemas atuais e caminhos a possíveis soluções
Atualmente, a questão da terra se discute e avalia a nível mundial. Assim
problemas do direito e da tenência da terra consideram outra vez mais importantes
pelo processo de desenvolvimento, porque as políticas de terra e recursos são
fatores claves pelo futuro desenvolvimento econômico e social em América Latina,
Ásia, África e nos países de transformação. A erupção de conflitos de terra atuais
é só um indicador para um processo muito mais complexo.
Sistemas funcionais de direito de terra são essenciais pela a produção agraria
eficiente, pela utilização diversificada da terra no área rural e pela atenuação da
dinâmica do cambio sectoral e da urbanização. O focos limitado a requerimentos de
eficiência econômica na formulação de regimes de posse da terra no deveria
vedar a vista à importância central do direito e da política fundiária em relação à
igualdade e o compromisso social e à um processo de desenvolvimento
ecologicamente sustentável.
Este guia de orientação sobre direito e posse da terra na cooperação de
desenvolvimento têm como objetivo o apoio para uma implementação mais eficiente
da cooperação de desenvolvimento alemã para lograr o melhoramento da situação
econômica e social das pessoas nas países de cooperação e pela promoção de
sua participação no processo de desenvolvimento. Têm que contribuir para:
• dar um quadro sistemático à discussão sobre direito e posse da terra e para
passa conhecimentos técnicos específicos neste processo
• oferecer apoio aos decisões no trabalho de projetos e programas
• estimular uma discussão critica sobre objetivos, tarefas e instrumentos da política
da terra em diferentes contextos sociais e culturais
promover o desenvolvimento contínuo de uma política fundiária orientada à o futuro
2.
Público
Assim, o guia de orientação têm em vista satisfazer não somente necessidades
conceituais e de informação, más também necessidades operacionais e de
assistência. Este serviço se rende também com o objetivo de estimular uma
discussão amplia no âmbito da cooperação de desenvolvimento sobre questões de
direito e posse da terra. Por esta razão o guia de orientação se dirige a
1. Colegas ativas na cooperação de desenvolvimento em países de cooperação
o em agencias de implementação, em projetos e programas;
2. Pessoas em posições de decisão em países de cooperação
3. Políticos/-as e pessoas em posições de decisão em países doadores
2
Assim o guia de orientação deve apoiar pessoas em posições de decisão na
formulação ou no retoque de conceitos completos e complexos de política fundiária
nos seus países. Da mesma maneira deveria sensibilizar e informar políticos e
políticas em países doadores pelas interrelações múltiplas entre a posse da terra
funcional e objetivos da cooperação de desenvolvimento.
3.
A questão da terra e a revalorização de problemas de posse da
terra
O novo surgimento da questão da terra não é surpresa para muitos analistas,
políticos ou planejadores. O olham como conseqüência inevitável da negligência
sistemática e da ignorância com respeito à conflitos de terra opressivos e da falha
do mercado (da terra) e da política nas últimas décadas.
As reformas agrarias executadas até agora em América Latina não podiam resolver
as problemas, em vista da distribuição extremamente desigual de terra, da
colonização ilegal (‘squatting’) e da destruição de recursos naturais em ecosistemas
sensíveis. Estos fatos são bombas fazendo tique-taque em relação à eficiência
econômica, igualdade e proteção do meio ambiente. A colonização ilegal de „áreas
abertas“ é uma válvula de segurança para reformas tardias ou inexistentes com a
consciência da rápida transformação de selvas tropicais em terras de cultivo, da
redução da biodiversidade e da ameaça aos ‘global commons’. Especialmente
povos indígenas são afetados pelo roubo e por conflitos de terra. A colonização
ilegal em áreas (sub-) urbanos causa novos conflitos dentro da tenência da terra
urbana.
Até agora não se podia utilizar a nível maior a arma milagrosa neo-liberal de
proporcionar acesso a terra à população amplia a traves de reformas da terra
baseadas em princípios do mercado pela solução da questão da terra. Pelo
contrário, atualmente os sem-terra protestam mais que antes e adotam atividades
violentas até invasões de terras. Si estas tendências continuam, a insegurança de
direito e os conflitos sobre recursos se agravaram e impediram o desenvolvimento
socio-econômico, por exemplo a través da redução de investimentos estrangeiros.
Conferência Mundial de Alimentação (Roma 1996)
Plano de ação
Estabelecer mecanismos legais e outros apropriados para avançar a
reforma agraria, para reconhecer e proteger direitos de propriedade,
de água e de use, promover o acesso a recursos dos pobres e
mulheres. Estos mecanismos deveriam também promover a
conservação e o uso sustentável dos recursos naturais (como terra,
água e florestas), deveriam reduzir os riscos e encorajar
investimentos.
(traduzido de: FAO, 1996)
3
Poderão a legislação e a posse da terra estar à altura do rápido câmbio socioeconômico nos países asiáticos? Sem dúvida, no passado reformas redistribuidoras
de posse da terra eram um ponto clave - pouco considerado - do „milagre da Ásia
Oriental“, sem embargo no presente existe uma demanda empurrante para
instrumentos de administração e desenvolvimento da terra para poder - entre outro resolver os problemas ambientais nas economias de crescimento rápida da Ásia do
Sueste. Por exemplo, no subcontinente Índico reformas interminadas de tenência e
arrendamento da terra põem em perigo os progressos de produtividade agrária, mas
também a estabilidade política.
Por causa da pressão demográfica e dos regulamentos hereditários, os tamanhos
de unidades agropecuárias se reduzem. No presente aproximadamente dois terços
de todas as unidades agropecuárias carecem de terras suficientes para render os
meios necessários para subsistência. Como se podem segurar investimentos
agropecuários a largo prazo e meios de proteção do solo si o interesse no cultivo da
terra se diminuí e si no futuro a demanda será determinada pelo acesso à ingressos
em vez do acesso à terra? Como pode a titulação de terra como propriedade
privada segurar incentivos de produção e manejo da terra sustentável a nível
nacional, si direitos autóctones existentes ficam sem consideração, assim como
potenciais de ação local coletivo ou a necessidade de uma descentralização mais
avançada?. Já existe uma política fundiária que pode tomar em conta a conversão
dramática de terra, a posse de terra por grupos de interesse poderosos, as funções
de terra novos competidores (investimentos seguros respeito à inflação pelo idade
velha, recreação, meio ambiente)?
A crises global do direito e da posse da terra ha chegado a África, acompanhada
por um incremento de pessoas sem-terra, condições inseguras de tenência e
expulsões. Em vários casos disputas sobre terra e recursos relacionados inflamam
conflitos de terra locais que em muitos casos são violentos e podem desenvolver-se
em guerra civil. A tragédia real é menos a tragédia dos „Commons“, mas muito mais
a tragédia do estado que em muitos casos ha falhado inteiramente no
estabelecimento de uma tenência da terra funcional que tome em conta os
interesses de todos os cidadões, de mulheres, criadores migrantes de animais,
utilizadores da floresta e outros. A maioria dos governos continuam a ignorar a
relação estreita entre o direito especificamente local, o direito autóctone e o direito
do estado central, durante largos períodos oscilam entre experimentos semi-feudais,
socialistas e capitalistas com sistemas legais importados sem modificações. Eles
menosprezam o significado de um ambiente mínimo de regulamentos e leis e
menosprezam também os custos sociais causados pela falta de este ambiente:
Como conseqüência se podem observar estratégias de buscar proveitos, corrupção
e toma de terras arbitrária por elites novos e velhos.
Em países de transformação, a povoação rural teme a multidão de riscos que
acompanham a utilização individual da terra em fincas familiares com a
conseqüência de perder a segurança relativa dentro das empresas anteriormente
estaduais. Entidades públicas críticas temem a acumulação e especulação de terra
por novos elites, principalmente urbanos. Todos afetados diretamente pelo processo
de privatização questionam muito mais que assessores externos si a propriedade
privada pode realmente servir de catalisador para o acesso ao credito, a inversões e
a produção ecologicamente adaptada. Um ambiente de regulamentos e leis
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incompleto e inconsistente, causado - entre outro - por conselhos políticos
esquemáticos e rígidos creia um vácuo institucional e insegurança legal que
desanima inversões na terra. Quantas restituições de terra desapropriada e que
nível de pagamentos de compensação são possíveis em vista de limitações fiscais e
do perigo de novos conflitos sociais? Que substitutos são oferecidos pela política de
reforma para as funções econômicas e sociais dos coletivos tradicionais e de seus
membros antigos?
A teoria neoclássica exige com direito uma política de preços corretos em caso de
mercados de terra distorcionados para servir como pontos de marco que incentivem
inversões a largo prazo, uma produção incrementada de alimentos e a utilização
mais efetiva da terra. Sem embargo, os conselhos políticos chegam aos limites nos
casos que direitos de tenência até agora são definidos de maneira insuficiente e
que milhões de agricultores, arrendatários, sem-terra, colonos ilegais ou refugiados
não tenham acesso ao crédito.
A nova economia institucional exige o estabelecimento de sistemas legais de posse
da terra e de recursos baseados em direitos de utilização individuais e coletivos
claramente definidos e um ambiente legal completo. As duas condições não são
fácil a implementar: nem em um povoado de padrão (‘landlord’) na Índia, nem em
sistemas de tumba e queima (‘shifting cultivation’) em Laos, nem nas favelas de São
Paulo, nem nas pastagens do Sahel ou nas antigas cooperativas socialistas de
produção na Rússia ou na outrora República Democrática de Alemanha.
4.
Direito e posse da terra:: modelos e conceitos
A terra è mais que apenas fator de produção ou um bem econômico: inclui outros
valores como terra nativa, terra dos ancestrais, terra como base de sobrevivência,
como precondição para liberdade individual. A terra é objeto da taxação e desejada
por governos e grupos de interesse. É um instrumento de poder e de dependência,
uma causa de conflito e guerra. A rede social baseado em terra (‘social
construction of land’) é reavaliada no contexto de reformas orientadas ao mercado,
de globalização e na vista dos deveres sociais da terra dentro de câmbios
estruturais extensos em economias (post-)industriais e industrializadas.
A nível global, regimes de posse da terra são baseados em valores e normas. Não
podem ser separados do seu contexto social e cultural. Por esta razão o guia de
orientação está baseado em quatro princípios que podem servir também como
critérios pela avaliação de sistemas existentes de posse da terra ou das reformas de
estos sistemas:
1.
2.
3.
4.
Certeza de lei,
Estado-Direito e direitos humanos,
Participação política da povoação em questões da terra,
Definição de propriedade em sistemas econômicas de mercado.
A certeza de lei é uma condição central para poder calcular os riscos no processo
individual de decisão. Precisa duma legislação inequívoco, claro, de confiança e
calculável, para regulamentar a transferência e a utilização de terra, da imposição
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institucionalizada de direitos a terra em situações de conflito e da predictibilidade da
ação de estado.
Estado-Direito inclui o respeito da constituição do país, dos direitos humanos e da
divisão de poderes baseada em um sistema parlamentário independente; inclui um
poder jurídico e tribunais comprometidos exclusivamente às leis e naturalmente
inclui também o respeito de sistemas legais autóctones. As experiências da história
Européia demostram claramente que as discussões publicas sobre a legislação são
indispensáveis pela aceitação geral de novos regimes de posse da terra. Qualquer
nova lei será respeitada somente si é pelo menos tão diferenciada como os
regulamentos antigos.
Sem participação das pessoas afetadas por câmbios do direito de terra instituições
indígenas e conhecimentos locais não podem ser integrados no processo de câmbio
e faltará a aceitação dos câmbios na povoação. Uma participação mais forte têm
que ser acompanhada com a descentralização e a utilização incrementada do
princípio de subsidiaridade. Somente a participação pode garantir que as
reformas legais também refletem a complexidade da estrutura econômica e social
existente.
No passado a definição de propriedade fui considerada o critério fundamental de
discriminação entre sistemas econômicos de mercado e planejados. Do ponto de
vista jurídico propriedade tem que ser definida de maneira universal e não em
relação a diferentes sujeitos (indivíduos, estado, comunidade, fundação).
Propriedade tem que ser disponível a todos os participantes no mercado, incluído
o estado. Por esta razão, propriedade nunca deveria ser confundida com
privatização. Esta última é somente uma forma entre vários de transferência de
terra (do estado à atores privados) Propriedade somente pode ser transferida em
conjunto com outros corpos legais, por exemplo o direito de contratos, o direito de
família e hereditário, o direito de imposto e de água. Propriedade individual não
deveria causar o fim de atividades do estado: especialmente propriedade de terra é
sujeito a limitações e obrigações sociais (obrigação social da propriedade na
constituição alemã, § 14,2).
Mesmo que existe uma variedade amplia de regimes de posse da terra em países
de cooperação, todos podem ser reduzidos a quatro tipos ideais de regimes de
propriedade: propriedade privada, propriedade do estado, propriedade comum e
(na teoria) sistemas de acesso aberto à recursos. Por esta razão, o guia de
orientação discute idéias e conceitos claves, mas também os benefícios e custos
socio-econômicos e problemas causados pela falha de mercado, estado e política.
Direito de terra e tenência sempre têm que ser vistos dentro dum contexto mais
amplio de todos os recursos naturais com respeito ao beneficio econômico. Por
esta razão, este estúdio acentua as interrelações entre o direito de terra e outros
recursos naturais como água, pastos e florestas. Seria apropriado utilizar o término
mais amplio de direitos de recursos e não se limitar ao direito de terra.
As mulheres geralmente têm uma posição legal mais fraca que os homens com
respeito ao acesso e a utilização da terra; em muitos casos têm apenas direitos
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secundários. Entre as mulheres o número das sem-terra esta incrementando
continuamente. Na titulação as mulheres têm desvantagens comparado aos homens
porque na maioria dos casos somente homens são reconhecidos como chefes de
família. Em conflitos de terra os direitos de mulheres são difíceis de conseguir em
tribunais. No processo de transformação ou depois de processos de adaptação
estrutural as mulheres são as primeiras que perdem o posto de trabalho,
freqüentemente se, possibilidades de retornar à terra própria para segurar a
sobrevivência. Ao outro lado, as mulheres já não são dispostas a aceitar a
discriminação em questões de terra como vítimas passivas, mas se organizam para
comprar terra em comum.
Regimes de posse da terra autóctones continuam a estar no centro de
discussões controversas sobre eficiência ou limitação econômica, social e
ecológica. Assim um dos desafios maiores à política fundiária de todos os países e
à cooperação de desenvolvimento é o reconhecimento e a integração adequado de
direito indígena de terra dentro do câmbio rápido.
5.
Posse da terra no foco - leituras do passado, desafios pelo
futuro
Posse da terra e base natural de produção : interrelações e conflitos:
Problemas ecológicas e sociais crescentes são as causas maiores de câmbios
acelerados e muitas vezes não planejadas na posse da terra e estrutura agrária com
a conseqüência de altos custos econômicos e sociais. Agricultores empobrecidos
e marginalizados carentes de terra não podem praticar sistemas sustentáveis de
utilização da terra, com a conseqüência de erosão incrementada, perda do valor da
terra e pressão mais pesado sobre a terra. Direitos à terra inseguros e questionados
também impedem medidas de proteção de recursos efetivos a largo prazo como a
plantação de árvores em países africanos.
A rápida disseminação da agricultura em regiões de pastoreio freqüentemente
manifesta a fase final do colapso total de sistemas autóctones de direitos pastorais
de terra, perda da s raízes sociais até a emigração de zonas (semi-) áridas.
Extração comercial de madeira ou uma nova infra-estrutura técnica põem em perigo
as florestas tropicais e obrigam os utilizadores locais a explorar os árvores em pé
de maneira praticamente anarquista - muitas vezes em conflito aberto com a
administração florestal do estado. Adicionalmente a demarcação de novos parques
nacionais desarraiga os utilizadores locais de recursos. Em zonas de irrigação,
os problemas pesados são a demanda incrementada de água e progressivamente a
luta para direitos de acesso à água, com a conseqüência de tiragem excessiva de
água, salinização e depressões consecutivos dos rendimentos.
Escassez crescente de terra, conversão de terra e câmbio estrutural a largo
prazo:
A povoação global crescente tem que ser alimentada; uma demanda incrementada
de alimentos tem que ser satisfeita em quantidade e qualidade. Como
conseqüência, áreas adicionais são cultivados que são menos aptos pela
agricultura (zonas pastorais marginais) ou pela pecuária (zonas de pendentes
fortes) e que contam com altos custos de oportunidade (florestas tropicais).
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Adicionalmente é preciso tomar em conta que anualmente terra cultivada do
tamanho da Holanda se perdem para a produção agraria por causa de
sobreutilização ou utilização inadequada. No processo do câmbio estrutural
más terra e requerida para zonas residenciais, estradas, plantas industriais e zonas
de recreação. Em vista de atividades outras que agropecuárias e o interesse
diminuindo no cultivo da terra mercados funcionais de arrendamento serão
essenciais no futuro.
Posse da terra e desenvolvimento agropecuário e rural:
A posse da terra é um fator decisivo do tamanho de unidades agrárias, da estrutura
de produção, da produtividade, da utilização de mão-de-obra, da acumulação de
capital e do desenvolvimento de outros setores na zona rural, como e setor de
serviços. Pequenos agricultores têm que utilizar sua terra de maneira mais
eficiente que outros para segurar a sobrevivência, mas muitas vezes sofrem de
restrições fortes e da ausência de alternativas devido à falta de acesso a
inovações técnicas e instituições de assistência. Especialmente por estas
causas os rendimentos depois de reformas agrarias freqüentemente caem, como se
pode observar atualmente nos países de transformação de Europa de Leste.
Em sociedades agrárias a distribuição dos ingressos e determinada
principalmente pela propriedade de terra, acompanhado da dependência extensa
dos pobres (rurais) frente aos ricos (rurais), até situações de exploração. Por esta
razão em Ásia, contratos de trabalho, crédito e arrendamento ligados um ao outro
não podem ser analisados apenas do ponto de vista de eficiência, mas também em
términos do objetivo de igualdade, como ilustram os casos de relações de trabalho
semi-feudais e dependências múltiplas.
Posse da terra e segurança social:
Em sociedades agrárias a segurança social está baseada principalmente em
propriedade de terra claramente definida e segura. Em muitas regiões do mundo
regimes de posse tradicionais estão no processo de desintegração rápida como
conseqüência dos efeitos de regulamentos hereditários (Ásia), de ventas ilegais de
terra por elites antigas (África) ou do colapso de cooperativas outrora socialistas em
países de transformação, sem que o estado ou outros grupos da sociedade possam
oferecer sistemas alternativas da segurança social.
Conflitos de terra
Ao lado dos conflitos de terra barulhosos e violentos existem disputas diárias
esquecidas sobre o acesso à terra ou sua utilização (em Nicarágua mais de 40%
das famílias são compreendidos em conflitos de terra agudos ou permanentes)
Estos conflitos impedem a utilização de terra eficiente e sustentável, corrompem
relações socio-econômicas existentes e agravam a posição negativa de amplias
partes da povoação frente ao estado.
Como conseqüência de processos de reforma e da reformulação da política grupos
de interesse e poder (outra vez) ganham influencia, toda tentativa de redistribuir o
poder causa um oposição considerável e novos conflitos. Em alguns países da Ásia
ou África o militar ganha controle das zonas florestais, em outros grupos de
interesse semelhantes à mafia estão no fundo da titulação de terrenos urbanos
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(„lavado de terra“). Nos países de transformação a gerência antiga dos coletivos
passou ao novo sistema sem problemas. Para que seja coroada de êxito, a
cooperação de desenvolvimento mais que antes tem que ser consciente de estos
processos e integrá-los.
Reformas agrárias: um desafio pendente:
A historia longa de muitos reformas agrárias fracassadas e poucas com êxito assim
como das reformas de manejo da terra é bem documentada. Entre outras causas
dos fracassos é preciso mencionar os problemas graves de implementação e as
estratégias bem sucedidas de evitação por grupos de interesse opostas às
reformas.
Os obstáculos mais importantes na implementação das reformas são os médios
financeiros insuficientes, uma legislação incompleta em casos de direitos
conflituosos, a competência insuficiente das agencias de implementação, a
corrupção de oficiais e barreiras políticas no processo de legislação. Para
compreender a economia política de reformas agrárias se precisa também um
análises profundo das estratégias dos grupos de interesse.
Programas de colonização:
A cooperação de desenvolvimento sempre esta requerida em programas
organizadas de colonização, para reduzir a pressão demográfica (Indonésia), para
resolver o problema dos sem-terra (Brasil, Kenya), para manejar os efeitos de
ganhar novas terras mediante irrigação ou deflorestação, para a transição à vida
sedentária de pastores migratórios. Também projetos grandes de barragens têm
como conseqüência a mudança (forçada) da povoação (Índia, China). Estos
programas são caros, muitas vezes os custos de oportunidade se consideram
apenas por partes.
Desnacionalização e economias de transformação
A nível mundial a adaptação estrutural e a transformação são acompanhadas de
programas de desnacionalização. A privatização de terra ou a sua restituição á
associações ou comunidades, mercados de terra em função e a redefinição do
papel do estado são elementos claves neste processo. Como exemplos servem a
dissolução de unidades estaduais de produção e de coletivos em Europa de Leste e
na outrora União Soviética, assim como a reprivatização dos „ejidos“ em México,
mercados de direitos de utilização de terra em Vietnã ou o reconhecimento de
direitos comunais indígenas em Tansania.
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A dissolução de empresas agrárias estaduais com mão-de-obra assalariado e das
cooperativas de produção chama por formas alternativas da organização do cultivo
de terra. O resultado econômico e o cumprimento de funções sociais de empresas
agropecuárias familiares, de cooperativas autônomas ou de empresas privadas
agro-industriais dependem de maneira decisiva de direitos seguros de dispor de
terra, ou em forma de propriedade privada ou através de contratos de arrendamento
a largo prazo (por exemplo arrendamento hereditário). A instalação de estos direitos
precisa duma legislação complexa que integre o direito de contratos, de família, de
sucessão, de municípios e de impostos.
Tão legislação nacional novamente estabelecida muitas vezes é inconsistente e
sobrecarregada de regulamentos detalhados provenientes do sistema antigo de
controle e ordem. Limitações amplias de mercados de terra produzem „mercados
paralelos“ onde os atores têm que pagar prêmios de risco adicionais.
Freqüentemente entre os grupos de interesse participantes os elites antigos e
grupos urbanos são os „ganhadores“ no processo de transformação, ao outro lado
„os que perdem“ são mulheres que muitas vezes são informadas de maneira
insuficiente sobre seus direitos, pequenos agricultores que não podem pagar os
procedimentos caros da titulação e os numerosos membros dos outrora coletivos.
Mercados de terra: origem, função e tendências:
Os desenvolvimentos recentes no área de direito e posse da terra acentuam o
papel básico de mercados de terra pela transferência de direitos de propriedade e
utilização. Um mercado que funciona e permite a compra, venta, o arrendamento e
empréstimo de terra facilita a formação de tamanhos ótimos de empresas
agrárias, o câmbio de estruturas agrárias e processos de inovação. O
crescimento demográfico, novas tecnologias, mercados expansivos de produtos, a
construção de redes viários e de comunicação, urbanização e o interesse
minguante no cultivo de terra são impulsos fortes pela diferenciação de mercados
de terra.
6.
Política fundiária: modelos e objetivos
Fui demostrado que os problemas nos áreas de direito e posse da terra são
complexos e ligados uns aos outros. Para poder dominar estos desafios uma
política fundiária coerente e consistente é necessária que é transparente pela
maioria da povoação. Deveria estar baseada em modelos e princípios claros e
objetivos bem definidos que sejam em parte aceitados a nível universal, por parte
adaptados à nações, regiões ou grupos específicos. De estos objetivos é preciso
desenvolver um paquete de instrumentos políticos que sejam válidos a largo
prazo e sem contradições.
A política fundiária entende-se como parte de reformas políticas i econômicas
amplias como conseqüência da transformação de uma economia centralmente
planejada a uma economia de mercado, de democratização e descentralização ou
de estratégias de crescimento que incluem aspectos de distribuição. Qualquer
política fundiária elaborada pelo século novo tem que tomar em conta os princípios
das conferências internacionais e dos convênios sobre questões de terra e
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recursos (Agenda 21, Conferência Mundial de Alimentação, Habitat II, Conferência
Internacional de Mulheres).
Os três pilares duma política fundiária racional devem ser: 1) eficiência e a
promoção do desenvolvimento econômico, 2) equidade e justiça social, e 3)
proteção do médio ambiente e utilização sustentável da terra.
Alguns exemplos podem demostrar isto: Para lograr eficiência econômica se precisa
de condições legais e regularias uniformes e consistentes, que garantem o mesmo
acesso a e utilização de terra para pessoas privadas e jurídicas, para coletivos e o
estado. Além disto se precisa de mercados eficientes de terra que dependem de um
sistema de administração e desenvolvimento de terra que funcione, mas custa. Para
lograr o objetivo de equidade um política clara de compromisso social da
propriedade de terra é necessária, também o reconhecimento de direitos autóctones
ou secundários e a regulação de áreas de invasões ilegais. Uma política fundiária
dedicada à proteção do médio ambiente tem que definir o nível de intervenções
estaduais em mercados de terra para proteger também os interesses de gerações
futuras e para poder desenvolver modelos de regulamentos da utilização de terra.
Uma política fundiária destinada a estos três objetivos tem que fortalecer também o
papel dos grupos descuidadas e marginalizados: tem que dirigir-se ao combate da
pobreza, à justiça entre os gêneros e ao melhoramento da situação legal de
grupos indígenas.
Programme of Action of the World Summit for Social
Development (Copenhagen, 1995)
Improved access to productive resources and infrastructure:
Expanding and improving land ownership through such measures as
land reform and improving the security of land tenure, and ensuring
the equal rights of women and men in this respect, developing new
agricultural land, promoting fair land rents, making land transfers
more efficient and fair, and adjudicating land disputes.
(UN 1995)
Uma vez que as linhas gerais da política fundiária são formuladas e que - no caso
ideal - as contradições são clarificadas, a cooperação de desenvolvimento pode
contribuir à identificação dos instrumentos requeridos para lograr os objetivos.
Como desafio central fica o desenvolvimento e melhoramento de instrumentos
existentes em países de cooperação, sua adaptação à condições locais e a
identificação da melhor mistura adaptada de instrumentos que seja eficiente,
efetiva e justificável em términos de custos.
7.
Instrumentos da política fundiária
Instrumentos para criar e incrementar a certeza de lei: Uma legislação
inconsistente e contraditória precisa ser harmonizada, considerando que em alguns
11
países existem até 2000 leis, decretos e ordens em relação à terra. Em outros casos
defeitos na legislação têm que ser corrigidos. Os instrumentos incluem o acesso
mais fácil à informação sobre terra e uma maior transparência de transferências
de terra e compromissos contratados.
Instrumentos da administração de terra:: Um componente crescente da
cooperação de desenvolvimento em países de desenvolvimento econômico rápido,
como no sudeste de Ásia, América Latina, África meridional ou em países de
transformação é o estabelecimento de uma administração de terra eficiente e
compreensiva do nível central até o nível administrativo local.
Sistemas de titulação e cadastros se precisam urgentemente em regiões
densamente povoadas, no caso de mercados de terra ativos e de estruturas socioeconômicas diferenciadas. Sem dúvida são instrumentos necessários, mas não
suficientes para garantir o desenvolvimento rural e urbano sustentável. Seus
vantagens e benefícios já são bem conhecidos, os riscos e custos relacionados a
seu estabelecimento muitas vezes são ignorados: a titulação voluntária logra
apenas a uma parte muito pequena da povoação, favorece os homens frente às
mulheres, favorece grupos urbanos frente a grupos rurais; os custos correntes são
altos; a titulação não resultará em progressos da produtividade nos casos que
faltam tecnologias adaptadas e instituições de promoção. A pergunta central é como
no futuro poder combinar sistemas de titulação formais com sistemas informais mais
baratos.
Porque terra cumpre outras funções importantes ao lado do valor econômico, em
todos os países mercados de terra são a certo nível sujeitos ao controle estadual.
Este é válido também para negócios de arrendamento e aluguel. Regulamentos
como o lei alemão de transferência de terra (Grundstückverkehrsgesetz) ou
prioridades de compra podem ajudar a garantir que terras agropecuárias fiquem nas
mãos de agricultores e que não sejam utilizados para fins de especulação por
latifundiários ausentes. Neste contexto atividades para incrementar a eficiência, a
transparência e as funções sociais de mercados de terra incluem o seguinte:
esclarecimento do papel do setor privado e público, avaliação e revisão de
instituições e organizações existentes pela transferência de terra, fomento à
capacidade institucional e capacitação de pessoal da administração de terra,
impostos baixos da transferência de terra, etc.
Até agora o papel do abastamento de terra para dirigir indiretamente mercados de
terra ou para áreas protegidas fui descuidado. O objetivo é pôr terra a disposição de
grupos específicos ou para fins específicos, por exemplo pelo desenvolvimento
comunal ou para influenciar a dinâmica de preços de terra.
O abastamento de terra pode ser desenvolvido mais como instrumento para facilitar
o futuro abastecimento para fins agropecuários específicos, para objetivos de
transporte, recreação ou ecológicos ou pela troca de lotes. Como no caso de outros
instrumentos é preciso realizar análises de custos e benefícios, incluindo o análises
de outros mecanismos alternativos.
Mercados de terra transparentes, compensação no caso de desapropriação,
impostos e empréstimos de terra precisam dum sistema de valorização de terra
12
para poder definir o valor de mercado atual (ou um substituto). Fatores relevantes
na valorização de terra são - entre outros - o regime de posse da terra (liberdade de
transferência), a localização, perspectivas de desenvolvimento e riscos específicos.
Instrumentos fiscais: incluem a contribuição predial, impostos sobre o valor
incrementado da terra e impostos ou taxas para transferência de terra. A
contribuição predial pode ser um fonte de ingresso importante pela administração
municipal ou para autoridades locais. Na cooperação de desenvolvimento a
contribuição predial pode ganhar importância especialmente no processo de
descentralização, no fomento de municípios e no âmbito de reformas de impostos.
Ao lado dos efeitos fiscais diretos (limitados) pode ter funções de incentivo
(negativo) para pôr a disposição terra para diferentes fins (construção, indústria) ou
para enfrenar a especulação de terra.
Instrumentos de fomento a instituições e organizações: Em zonas urbanas e
rurais, a nível nacional, regional e local e em sistemas de direito de terra autóctones
e modernos, os regulamentos existentes e as organizações para sua implementação
muitas vezes são obstáculos a reformas dirigidas a alternativas mais eficientes e
justas. A reforma da administração de terra centralista e uma distribuição mais
clara de responsabilidade entre instituições e organizações é importante pela
implementação com êxito de qualquer política fundiária nova. Estas reformas têm
que incluir começos da integração de administrações locais e de representantes de
interesse para possibilitar uma cooperação entre atores públicos e privados a
todos os níveis, para garantir o controle de qualidade e um maior compromisso de
prestar contas e para melhorar os redes e sistemas de intercâmbio de informação.
Instrumentos do desenvolvimento rural Um número de instrumentos, utilizados
de maneira isolada ou em conjunto, são comprovados para fomentar o
desenvolvimento futuro da posse da terra em regiões rurais e estruturas agrárias:
inclui a planificação agro-estrutural como instrumento de planejar e encontrar
decisões em combinação com desenvolvimento rural regional, consolidação de terra
ou projetos de desenvolvimento comunal em regiões sujeitos ao câmbio estrutural
rápido. É preciso examinar si podem proporcionar soluções efetivos em casos
específicos que requerem a superação de defeitos profundos da estrutura agrária.
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Community Land Trust (CLT), Kenya
A tenure model
The CLT is a result of various efforts of exploring adequate tenure
systems. A combination of traditional African and Islamic land tenure
systems were modified and adjusted to the local situation of the
Bondeni squatter settlement. The tenure model is based on
communal ownership. The community owns the land and the
members of the community act as Trustees with no right of
ownership to the land but usufructary rights. Officially, the rights to
the land are secured by registering it in the name of the community.
Each individual owner of structures is owner of the developments
and improvements undertaken on the land plots. These
developments and improvements but not the land itself can be
inherited and bequeathed. The land cannot be sold but the
developments made on it. Land and development have been split
up. The basic principle of this model is to secure tenure sustainable
for the whole community which in effect will allow individuals to
benefit. Speculation and forces of a land market are reduced.
(Lüthi, C. 1995)
A consolidação de terra é o instrumento mais compreensivo para desenvolver
zonas rurais e para eliminar defeitos da estrutura agrária respeitando a situação de
posse de terra existente. A consolidação de terra cumpre também funções
importantes em programas de irrigação e colonização, no estabelecimento de
estruturas de agricultora familiar ou para projetos de proteção da naturaliza. Alguns
países Asiáticas já têm experiências neste respeito.
A planificação do uso da terra está baseada na idéia que o desenvolvimento é um
processo desde abaixo por encima que têm que incluir a autogestão. Se trata de
uma tarefa inter-disciplinária para incrementar as capacidades de planificação e
implementação. Planos de uso da terra são elaborados e implementados
principalmente por grupos locais, com apoio de representantes da cooperação de
desenvolvimento. Qualquer implementação da planificação de uso de terra afeta os
direitos à terra existentes de indivíduos e grupos. Muitas vezes diferentes interesses
podem ser harmonizadas somente através de soluções de consenso e da aplicação
de regulamentos e princípios elaborados a nível local ou através da implementação
de medidas legais como a consolidação de terra.
Instrumentos da administração de terra urbana: Em regiões urbanas muitas
vezes falta informação inequívoca sobre a situação atual de posse da terra. O
estabelecimento de sistemas de informação de terra é uma precondição da
planificação e do desenvolvimento urbano eficiente. Um conceito pelo
desenvolvimento suburbano é o „Desenvolvimento de terra guiado“ („Guided Land
Development“ - GLD). Neste conceito instituições urbanas devem proporcionar a
14
infraestrutura necessária em forma de ruas, água e deságüe antes que se inicie o
desenvolvimento urbano privado.
Instrumentos de acompanhamento da implementação de reformas agrárias e
processos de transformação: geralmente reformas agrárias são parte dum
processo de reforma político i econômico mais compreensivo. Por esta razão
requerem um paquete de medidas complementarias de instrumentos da política
fundiária. No caso de reformas da posse de terra é preciso identificar a estrutura
presente de proprietários de grandes unidades para poder iniciar procedimentos
jurídicos de desapropriação. No caso de reformas de manejo da terra os novos
agricultores, muitas vezes sem experiência, precisam de apoio através de serviços
de assesoría técnica, capacitação, programas de créditos e comercialização.
Novos impulsos à política sensível de processos de reforma agrária se esperam de
modelos de negociação orientadas ao mercado guiados pelo estado: neste caso
os interessados conseguem o acesso à terra diretamente pelo mercado de terra. Se
formulam princípios gerais para preços de terra adequados, autoridades locais
supervisam as negociações, o financiamento tem que ser proporcionado pelo grupo
beneficiário.
O significado subestimado, mas determinante de regulamentos provisórios
inequívocos para transformações rápidas se mostrou durante a reunificação alemã:
Regulamentos claros se precisam para poder dividir e transformar cooperativas de
produção outrora socialistas. Regulamentos claros garantem a continuação da
produção ou permitem revisões de processos legais e comissões de arbitragem. A
privatização pode servir como exemplo: Pode ser dividida em três partes e começa
com contratos de aluguel a largo prazo. Estos são baseados em planos
empresariais plausíveis e qualificação pessoal e na compra a preços de preferência
para aqueles arrendatários que podem provar êxitos econômicos. Adicionalmente se
realizam ventas de terra planejadas, mas cuidadosas em mercados de terra que
respeitam contratos de arrendamento efetivos e evitam o colapso do mercado na
fase de transformação.
8.
O papel decisivo da resolução de conflitos
Todas as formas formais e informais de resolução de conflitos de terra deveriam ser
fortalecidas para lograr justiça i equidade frente à lei em concordância com
regulamentos tradicionais. Muitas disputas são diretamente ligadas à exclusão de
utilizadores locais e à ignorância de instituições autóctones. É difícil estimar os
benefícios econômicos de conflitos de recursos evitados ou resolvidos, mas são
significativos como incentivos para inversões, pela segurança de planificação, paz
social e estabilidade política.
Modelos e normas existentes pela resolução de conflitos de terra são um espelho
dos problemas legais predominantes. São também sujeitos a câmbios rápidos. Em
países budistas os ideais de harmonia e equilíbrio são enraizadas profundamente.
Atualmente valores como cooperação, reputação e confidência na investigação de
atividades coletivas em casos de pastos comunais, uso social de floresta ou
associações de água são revalorizadas. Estos conhecimentos novos (ou
15
descobertos de novo) já recebem suficiente atenção na cooperação de
desenvolvimento?
Nestes casos geralmente comissões ou pessoas de alta estimação agem como
árbitros reconhecidos na resolução de disputas a nível local. No futuro o desafio
grande será o reconhecimento dos instrumentos autóctones de arbitragem na
legislação nacional e vencer o abismo entre as duas esferas de direito.
Os ensaios, muitas vezes apoiados por organizações de cooperação e ONGs, de
codificar os direitos tradicionais têm como base a boa vontade, mas podem culminar
em códigos rígidos que inibem a capacidade de adaptação típica para leis
autóctones.
Iniciativas do governo, a cooperação de desenvolvimento e autogestão local
continuam a criar novas instituições para resolver conflitos ou reativar conflitos
existentes. Para incrementar sua credibilidade e autoridade, os conflitos de terra
deveriam ser separados do nível executivo. Autoridades tradicionais ou conselhos
de velhos deveriam ser reconhecidos e integrados ativamente., formas de
arbitragem e reconciliação fora dos tribunais de justiça deveriam ser apoiados.
O princípio cativo destas soluções informais é preferir arbitrar em vez de julgar.
Este inclui conferências de mesa redonda com diferentes atores e grupos de
interesse (por exemplo conselhos de pastores) e procedimentos como a facilitação,
a mediação, a reconciliação ou a negociação.
9. Capacitação, investigação aplicada e sistemas de conhecimento
Um dos objetivos básicos de programas e projetos de terra é o intercâmbio de
experiência e a disseminação de conhecimentos
O perfil de expertos a largo ou curto prazo ocupados de direito e posse da terra já
está em discussão: um ponto de vista exclusivamente técnico resulta em becos sem
saída; mais compreensão é preciso para processos institucionais de aprender muito
complexos e pela compreensão de diferentes pontos de vista e tipos de interesse de
atores e aspectos inter-disciplinários. Se desenvolvem seminários para expertos da
cooperação técnica e financeira em organizações de desenvolvimento e países de
cooperação e para pessoas em posições de decisão com o objetivo de
concientização.
Medidas de educação e cursos de capacitação não deveriam ser limitados aos
níveis acadêmicos mais altos (programas de M.Sc. e PH.D. como oferecidos em
Cambridge, Göttingen, Madison ou Marburg). Também é preciso elaborar cursos
pelo pessoal da administração de terra a nível médio de administração. Medidas de
capacitação são oferecidas nos áreas de administração de terra (valorização de
terra, contribuições prediais e taxas, procedimentos de titulação, técnicas de
planificação), câmbio estrutural (melhoramento de estruturas agrárias, regulamentos
provisórios), manejo de conflitos e técnicas de negociação, certeza de lei e o enlace
entre educação e capacitação, etc.
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Investigação aplicada no área de direito e posse da terra: Em muitos países de
cooperação a capacidade de investigação aplicada em diferentes áreas ainda
precisa de melhoramento. Estos países deveriam ser apoiados a fortalecer seus
esforços de investigação, por exemplo através de novas formas de cooperação.
Mesmo que muitos problemas e questões do direito e da posse da terra são válidos
apenas para um país especifico, existem áreas comuns de problemas maiores: o
futuro desenvolvimento de conceitos de política fundiária, desapropriação estadual,
privatização, conflitos de uso de terra e aproximações inovadores à solução de
conflitos, efeitos do câmbio estrutural, reforma agrária apoiada pelo mercado,
conflitos de terra baseados em gênero, descentralização, capacidade das
instituições responsáveis pela transferência de terra.
Vencer o abismo entre o conhecimento indígena e científico: Até agora o
conhecimento científico, especialmente a nível local, não ha contribuído
suficientemente ao desenvolvimento sustentável, porque o conhecimento indígena
fui menos estimado. A combinação de ambos sistemas de conhecimento significa
integrar informação sobre direitos prioritários e secundários e experiência no uso da
terra. Métodos a serem elaboradas têm que considerar a sensibilidade e
autenticidade da informação, por exemplo limites entre tribos, lugares dos
ancestrais, lugares e nomes indígenas.
10. Novos áreas de cooperação e perspetivas
Instituições multilaterais e bilaterais podem tomar um papel mais ativo através de
juntar esforças na implementação da nova política fundiária em cooperação estreita
com representantes nacionais interessados em questões de terra, si seguem os
seguintes princípios: reconhecimento da pertença da política ao país de
cooperação, estabelecimento de consenso entre os doadores sobre os princípios
duma política fundiária nacional, intercâmbio de informação, estabelecimento de
redes de todos os interessados, coordenação de compromissos e modelos de cofinanciamento complementarios, combinação de conhecimento local e fomento a
modelos de cooperação (conhecimentos técnicos, capacitação e capacidades de
investigação).
Novas formas e áreas da cooperação deveriam começar com uma melhor
coordenação dos doadores. O princípio de ownership (pertença) no processo
de desenvolvimento e diretamente ligado a este aspeto. Reformas sustentáveis
somente são possíveis si se implementam em cooperação de sócios equivalentes.
Um país pode apenas ter uma política fundiária compreensiva e aceitada, não um
sortido de políticas apoiadas por diferentes doadores.
Dentro da comunidade de doadores uma coordenação mais fina entre a
cooperação técnica e financeira é necessária. Se precisa duma atitude aberta
frente à cooperação de atures públicos e privados, especialmente com respeito aos
custos dum sistema de administração de terra eficiente, a uma integração
melhorada de expertos próprios pela cooperação de desenvolvimento entre os
países de cooperação, uma nova qualidade de redes entre a cooperação de
desenvolvimento, organizações non-governamentais, o sistema das Nações Unidas
e instituições de educação e investigação, que podia culminar em iniciativas
específicas a nível internacional.
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A melhor política fundiária não é uma panacéia para todos os problemas principais
em um ambiente natural e socio-econômico sujeito a câmbios rápidos com impactos
fortes à sistemas de posse da terra. Quais são as perspectivas i especialmente os
desafios pelo futuro?
• Novas e diferenciadas sistemas de utilização da terra continuaram a emergir.
Por esta razão a posse da terra deveria ser visto como parte dum sistema
compreensivo de manejo de recursos e política de recursos.
• A disputa sobre direitos de água, muitas vezes ligada à posse de terra, precisa
de mais atenção.
• Empregos múltiplos ganharam importância rapidamente. Este fato demanda
uma política ativa de desenvolvimento regional, além dos problemas de posse da
terra.
• Transparência em todos os assuntos de terra e acesso melhorado à informação.
• Postos de trabalho no setor non-agro-pecuário não serão suficientes para reduzir
conflitos de terra. Por esta causa se incrementará a demanda à mecanismos
inovadores pela resolução de conflitos.
• Mesmo que a descentralização é de alta importância, não é a solução geral. O
focos não deveria estar direcionado apenas ao nível de base, porque problemas
no área de direito e posse da terra não são limitados apenas à certas regiões. O
princípio de subsidiaridade deveria ser aplicado no estabelecimento de
instituições e organizações.
• Como acentua o relatório do Banco Mundial de 1997, o papel do estado precisa
ser redefinido. O governo tem que jogar um papel mais consciente e mais ativo
também nos mercados de terra.
• Mais e mais nações are sujeitos à política e à normas internacionais que
seguem o processo de UNCED
• A busca dum âmbito adequado à um país definido para intervenções estaduais é
um processo de aprender. Dentro deste processo a cooperação de
desenvolvimento, no melhor caso, é uma abreviação no área de ensaios e
errores.
• Uma avaliação final da reforma agrária guiado pelo mercado ainda tem que
ser realizada. Este põe a questão de uma mistura adequada de políticas para
reformas, que inclua redistribuição, emprego e/ou política social.
• Mais forças inovadores e criativas precisam ser mobilizados pelo futuro dos
direitos autóctones.
• A harmonização mais extensa e sustentável dos conceitos de diferentes
doadores é um objetivo próprio. Tem que lembrar os princípios elaborados nas
conferências das Nações Unidas na última década.
O guia de orientação segue sendo um produto em preparação. Seus resultados e
propostas precisam ser analisados criticamente, revisados e atualizados
continuamente.
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Informação adicional
Informação mais detalhada e atual como base de discussão se pode obter das
seguintes fontes:
• Publicação: Bodenrecht und Bodenordnung – Ein Orientierungsrahmen – (247
páginas com CD-Rom) em alemão (GTZ 1997) e inglês (GTZ 1998).
• 20 Estúdios básicos, realizados por ordem de GTZ. Formam a base da
publicação Bodenrecht und Bodenordnung – Ein Orientierungsrahmen e são
disponíveis em CD-Rom.
• Aspetos importantes da discussão mais profunda sobre direito e posse da terra
são documentados nos relatórios (proceedings) das seguintes conferências
internacionais apoiadas por GTZ:
• OSS/ECA/GTZ (ed.) Land Tenure Issues in Natural Resource Management (Subregional workshop in Addis Ababa vom 11. Bis 15. März 1996), Paris.
• BPN/GTZ Internationaler workshop on the implementation of rural land
consolidation, Indonesia 3 to 5 October 1995.
• UCT/GTZ/FILSA International conference on land tenure development in
Southern Africa, Capetown 27 to 29 January 1998.
• As informações mais atuais sobre atividades recentes no área de direito e posse
da terra são disponíveis no seguinte Homepage: http://www.gtz.de/lamin/
Para demais informações por favor entrem em contato com:
GTZ
Willi Zimmermann
Fax: +496196 79 7153
Fone: + 49 6196 79 1311
e-mail: [email protected]
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
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