terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho
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terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho
Caderno do participante Seminário TERCEIRIZAÇÃO: EFEITOS SOBRE AS RELAÇÕES DE TRABALHO Coleção Seminários de Negociação Seminário Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho Caderno do participante São Paulo, 2004 Coleção Seminários de Negociação Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 4 participante – DIEESE SUMÁRIO Apresentação ■ O DIEESE 7 ■ Capacitação em negociação coletiva 7 ■ Características do Programa de Capacitação em Negociação – PCN ■ Como uma entidade sindical pode ter um PCN ■ Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho – o tema no DIEESE 7 7 8 Aspectos gerais ■ Características do seminário 11 ■ Percurso da atividade 13 Programa Anexos ■ Anexo 1 – Exercício para reestruturação da empresa Texto: A terceirização no setor empresarial privado: entre a crista da onda e o novo padrão ■ Anexo 3 – Texto: A terceirização no setor público brasileiro ■ Ficha Individual de Avaliação 15 ■ Anexo 2 – participante – DIEESE 5 17 33 49 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 6 participante – DIEESE A P R E S E N TA Ç Ã O O DIEESE como parte do PCN, pretende colocar à disposição do movimento sindical o trabalho de pesquisa, assessoria, educação e a experiência do DIEESE na área de negociação coletiva. O DIEESE1 é uma entidade técnica do movimento sindical brasileiro que atua nas áreas de pesquisa, assessoria e educação, em temas relacionados ao mundo do trabalho. Criada em 1955, não tem correspondência em outra parte do mundo. A instituição é mantida por entidades sindicais sócias, como órgão intersindical, em quinze estados e no Distrito Federal. Sua direção sindical é composta pelas diferentes correntes do sindicalismo brasileiro. Os temas estratégicos de atuação do DIEESE são a negociação coletiva, o emprego e a renda, trabalhados por uma equipe técnica multidisciplinar. Características do Programa de Capacitação em Negociação – PCN Com o PCN, o DIEESE oferece oportunidades intencionais e continuadas de capacitação a dirigentes e assessores sindicais. O objetivo é possibilitar a construção de conhecimento sobre questões da negociação coletiva. O PCN trabalha quatro dimensões relacionadas à negociação: ● O ambiente da negociação: contexto socioeconômico em que a negociação se dá historicamente e o marco institucional definido pelo sistema de relações de trabalho; ● O tipo de negociação: por empresa, categoria ou setor; bi, tri ou pluripartite; as etapas e o processo de negociação; ● O objeto da negociação: a pauta da negociação, ou seja, salário, produtividade, jornada, participação nos lucros e resultados, condições de trabalho, entre vários outros itens. ● As habilidades do negociador: capacidade de pessoas e grupos para a negociação. Capacitação em negociação coletiva A luta sindical abrange diferentes ações como mobilização, greve, articulação, organização, entre outras, e leva, quase sempre, a momentos ou a processos de negociação em que há disputa de interesses. Preparar-se para desenvolver essas ações é um dos desafios de todo dirigente sindical. Para responder a esta necessidade, o DIEESE criou o Programa de Capacitação em Negociação – PCN, que procura contribuir para o desenvolvimento e aperfeiçoamento das habilidades de negociação do dirigente sindical e para fortalecer sua capacidade de ação e de organização coletiva, permitindo que ele conheça e compreenda o objeto das negociações e o ambiente em que elas ocorrem. O seminário Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho, participante – DIEESE Como uma entidade sindical pode ter um PCN O PCN está concebido para ser desenvolvido a partir de demandas sindicais. Assim, para cada caso, será proposto um processo diferente, por intermédio de um programa de formação. 7 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho apresentação Esse trabalho poderá ser realizado diretamente pela equipe do DIEESE ou em cooperação com os formadores da entidade demandante. Os participantes poderão receber certificados. Para conversar sobre um PCN, entre em contato com os Escritórios Regionais ou com o Escritório Nacional do DIEESE. frente à terceirização, lançado em maio de 1993. Esse estudo teve grande impacto sobre o meio sindical e foi tema de importantes discussões e debates realizados com os dirigentes sindicais em todo o país. Foi também referência para a discussão do tema, para outras instituições da sociedade, como por exemplo, a imprensa e a academia. Embora 10 anos tenham se passado desde a edição da pesquisa, o trabalho ainda representa uma importante referência para a discussão da terceirização no país. Em 1993, a subseção do DIEESE, em 1993, do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC publicou a cartilha Os trabalhadores e a terceirização, destacando os impactos da terceirização sobre o trabalho, em particular, sobre o trabalhador metalúrgico. Resultado do esforço coletivo da Linha Bancários, o DIEESE publicou em julho de 1994 o segundo número dos Estudos Setoriais, com o tema da Terceirização e reestruturação produtiva no setor bancário no Brasil. Este estudo, elaborado pelas subseções do DIEESE presentes em diferentes entidades sindicais de bancários do país, representou um importante instrumento de discussão de estratégia para o movimento sindical bancário, uma vez que a terceirização foi e ainda é utilizada como um instrumento de ajuste produtivo dos bancos no país. A discussão da terceirização no setor público também mereceu destaque nos trabalhos realizados pelo DIEESE. Em setembro de 1993 foi produzido o texto A terceirização no setor público: o modelo paulista de privatização, que destacou o debate sobre o modelo de Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho – o tema no DIEESE O tema da terceirização é antigo, entretanto, no Brasil começou a se difundir na década de 80. No início se restringiu a alguns setores e aos poucos tomou fôlego e se expandiu para diferentes atividades. O DIEESE, já em meados da década de 80, com o trabalho das subseções, inicia a discussão dessa temática com o movimento sindical. Vários estudos começam a ser elaborados em diferentes sindicatos do país, particularmente para as entidades de bancários, petroleiros, metalúrgicos, químicos e petroquímicos. Esses trabalhos também envolveram a assessoria às entidades sindicais, com subsídio às discussões e às negociações travadas sobre a terceirização e debates sobre as diferentes implicações da terceirização no cotidiano dos trabalhadores. Entretanto, foi no início da década de 90 que o DIEESE, com uma pesquisa, pôde se dedicar com maior ênfase a essa questão. Durante o ano de 1992 e o início de 1993, o DIEESE realizou uma pesquisa sobre terceirização com diferentes categorias profissionais.O resultado desse levantamento encontra-se na Pesquisa DIEESE nº 7, Os trabalhadores Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 8 participante – DIEESE apresentação contratação de mão-de-obra terceirizada em diferentes empresas estatais de São Paulo e apresentou uma discussão sobre os efeitos deste modelo sobre as condições de trabalho. Ainda sobre o setor público, o DIEESE produziu em dezembro de 1993 o artigo Terceirização dos serviços em empresas públicas de serviços essenciais – saneamento básico, crise e privatização, que analisava as estratégias do recurso da terceirização no setor público. Durante a década de 90, o processo de terceirização avançou em diferentes setores produtivos e os trabalhos anteriormente desenvolvidos pelo DIEESE serviram de referência para as eventuais ações sindicais sobre o tema. Atualmente, a terceirização retorna com maior força à agenda sindical, pois revestiu-se de nova roupagem e é novamente utilizada como estratégia de reestruturação das grandes, médias e até mesmo pequenas empresas, tanto do setor privado como público. A terceirização e suas conseqüências sobre o mundo do trabalho têm adquirido, assim, importância cada vez maior para o movimento sindical brasileiro. Importantes categorias profissionais já realizam discussões de pautas e rodadas de negociações específicas sobre esse tema, diante do impacto sobre os trabalhadores. Essas demandas mobilizaram o DIEESE a desenvolver o seminário. Durante seis meses, cerca de 15 técnicos desenvolveram materiais e textos de apoio ao processo de negociação e formação dos dirigentes sindicais brasileiros sobre a terceirização. 1. Conheça mais sobre o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Econômicos – DIEESE e sua produção técnica visitando o sítio na internet: www.dieese.org.br participante – DIEESE 9 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho apresentação Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 10 participante – DIEESE ASPECTOS GERAIS Características do seminário ca, com ênfase no modelo brasileiro, e busca um olhar que permita a percepção dos limites e dos desafios que a terceirização impõe ao movimento sindical, representante de trabalhadores assalariados do setor privado e público. São objetivos da atividade: sistematizar o conhecimento coletivo sobre terceirização, abordando elementos do cotidiano dos trabalhadores, dos discursos dos diferentes atores sociais, dos interesses e da gestão que determinam as regras vigentes e a dinâmica da terceirização no Brasil; levar os participantes a reconhecerem a terceirização como um processo, fazendo com que despertem para a necessidade da preparação contínua para a discussão e a negociação deste tema, com planejamento, acompanhamento e avaliação das ações. Objetivos O seminário Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho visa oferecer aos participantes a oportunidade de refletir sobre o processo de terceirização, a partir da percepção que possuem desta questão no cotidiano de trabalho. Parte da experiência individual para, envolvendo todo o grupo, trazer elementos que permitam a reflexão sobre o tema na interface da relação capital e trabalho, abordando elementos históricos que orientam a terceirização e seus determinantes e os diferentes discursos que legitimam esses processos. Também são apresentados elementos que capacitam os participantes para esta discussão, em um contexto mais amplo, como interesses e a estrutura institucional que moldam os processos de terceirização no Brasil. Para isso, a atividade reconstrói o conceito de terceirização a partir do conhecimento dos participantes e de reflexões possibilitadas pela vivência de situações de representação sobre este tipo de processo e da leitura de textos especialmente preparados para o seminário. O percurso desenvolvido está ancorado na abordagem históri- participante – DIEESE Atualização e reprodução do material Entre os materiais do kit pode haver alguns que precisem de atualização regular. Em caso de dúvida ou para atualizá-los, envie mensagem para [email protected]. Está autorizada a reprodução total ou parcial do material referente ao seminário, desde que citada a fonte. 11 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 12 participante – DIEESE PROGRAMA Percurso da atividade 1º DIA ■ Abertura e apresentação dos participantes ■ Expectativas, programa e funcionamento do grupo ■ A experiência sindical da terceirização ■ Ação sindical e terceirização 2º DIA ■ Ação sindical e terceirização 1. Visão empresarial da terceirização 2. Aspectos teóricos e práticos da terceirização 3º DIA ■ Ação sindical e terceirização ■ Avaliação ■ Encerramento participante – DIEESE 13 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 14 participante – DIEESE atividade: ação s i n d i c a l e t e r c e i r i z a ç ã o – a visão empr e s a r i a l d a t e r c e i r i z a ç ã o Exercício para reestruturação da empresa ■ SITUAÇÃO A Você que está lendo este papel acabou de ser contratado pela ESEEID CONSULTORIAS. A ESEEID é uma organização que presta consultoria a empresas que buscam melhorar a eficiência de mão-de-obra e assim aumentar a produtividade e conseqüentemente a competitividade. Recentemente, a ESEEID assinou um contrato com a empresa S&D Ltda., que prevê a assessoria direta no processo de reestruturação e modernização da companhia. A S&D Ltda. é uma empresa do setor têxtil, produtora de moda íntima feminina. A moda íntima feminina, apesar de representar um produto de consumo de massa, é complexa, resultado da associação de diversas partes e que tem em seu processo produtivo inúmeras etapas e diferentes linhas de produção. A S&D Ltda., como muitas empresas nacionais, mantém uma administração tradicional. Sua origem é familiar e seu controle ainda está nas mãos da família do fundador. Também é tradicional na gestão de pessoal e mantém em seu quadro de funcionários 10 mil trabalhadores de diferentes qualificações que exercem todas as funções necessárias à produção, distribuição e venda dos produtos, bem como as funções administrativas e operacionais, tais como cobrança, marketing, telemarketing, contabilidade, limpeza, vigilância, cozinha e muitos outros relacionados ao suporte do trabalho. Sua função, como técnico da ESEEID CONSULTORIAS, é montar um plano de reestruturação organizacional e gerencial que modernize as estruturas da S&D Ltda., aumente a produtividade da empresa, reduza custos e melhore a capacidade dela de concorrer no mercado internacional dominado pelas indústrias alemãs e francesas. participante – DIEESE 15 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho número 1 ANEXO anexo 1 atividade: ação s i n d i c a l e t e r c e i r i z a ç ã o – a visão empres a r i a l d a t e r c e i r i z a ç ã o Exercício para reestruturação da empresa ■ SITUAÇÃO B Você que está lendo este papel é funcionário da S&D Ltda. A S&D Ltda é uma empresa do setor têxtil, produtora de moda íntima feminina. A moda íntima feminina, apesar de representar um produto de consumo de massa, é complexa, resultado da associação de diversas partes e que tem em seu processo produtivo inúmeras etapas e diferentes linhas de produção. A S&D Ltda., como muitas empresas nacionais, mantém uma administração tradicional. Sua origem é familiar e seu controle ainda está nas mãos da família do fundador. Também é tradicional na gestão de pessoal e mantém em seu quadro de funcionários 10 mil trabalhadores de diferentes qualificações, que exercem todas as funções necessárias à produção, distribuição e venda de produtos, bem como as funções administrativas e operacionais, tais como cobrança, marketing, telemarketing, contabilidade, limpeza, vigilância, cozinha e muitos outros relacionados ao suporte do trabalho. Atualmente, corre pelos corredores da empresa que a atual diretoria teria contratado uma Consultoria, com a tarefa de reestruturar toda a empresa. Como representante sindical, sua tarefa é levantar dados sobre o processo de terceirização, pensar sobre ele e nos impactos sobre o trabalho e os trabalhadores. O sindicato recentemente foi chamado para debater com a empresa e a consultoria o processo de terceirização. Assim, você agora está em uma reunião com diversos trabalhadores a fim de debater os motivos dessas mudanças e o que pode acontecer na empresa e na vida dos funcionários a partir dessa reestruturação. Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 16 participante – DIEESE atividade: ação s i n d i c a l e t e r c e i r i z a ç ã o – aspectos teóricos e práticos da terceirização A terceirização no setor empresarial privado: entre a crista da onda e o novo padrão do-se as unidades geradoras de bens e serviços como foco de análise, seja tomando-se os principais setores econômicos e, em particular, o setor industrial. Este argumento será apresentado e discutido em três movimentos. No primeiro tópico, são retomados os conceitos principais e as características do processo de terceirização na economia brasileira, no início dos anos 90. No segundo item, discute-se a evolução do processo de terceirização a partir do resgate e da análise de pesquisas elaboradas a partir da segunda metade dos anos 90. O terceiro tópico aborda a terceirização como aspecto integrante de um novo padrão de relações interempresariais, no setor empresarial privado, e relacionada a outros pilares de um novo padrão de gestão empresarial que se configura especialmente nos setores e empresas de ponta da economia brasileira. Finalmente, o quarto tópico conclui com uma discussão sobre o rebatimento dessa transformação para as relações de trabalho, e em particular para a organização e a ação sindical na sociedade brasileira. DIEESE. Janeiro, 2004 Introdução Como ocorre em relação aos mais diversos temas inerentes ao mundo do trabalho no Brasil, o DIEESE já havia abordado a expansão significativa do processo de terceirização na economia brasileira, em princípios dos anos 90. Vários textos foram produzidos, seminários organizados e um caderno de pesquisas especialmente dedicado ao tema foi publicado em 1993. Pouco mais de 10 anos depois, ao retomar o debate sobre a terceirização, focalizamos agora em particular o que se passou no setor privado ao longo da última década do século XX e nos anos iniciais do novo século. Revisitar as análises sobre o processo de terceirização no setor empresarial privado constitui-se numa interessante empreitada. Por um lado, o próprio termo terceirização – de avassaladora presença no início dos anos 90 – deixa de aparecer com a mesma freqüência. Por outro lado, o processo segue seu curso. Neste texto, argumenta-se que a terceirização, configurada como uma nova “onda” na gestão das relações entre empresas no tecido econômico brasileiro do início dos anos 90, transforma-se progressivamente em um dos aspectos constituintes de um novo padrão de organização empresarial no setor privado, seja tomanparticipante – DIEESE A rumorosa onda da terceirização O termo terceirização passou a ocupar espaço nas discussões relacionadas ao mundo do trabalho no Brasil a partir do início dos anos 90, mas evidentemente não se tratava de um processo absolutamente novo. Tratava-se, a rigor, de um novo termo cunhado para caracte17 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho número 2 ANEXO anexo 2 rizar a crescente e rumorosa transferência de atividades realizadas por empresas de grande porte mediante a contratação de outras empresas (em geral de menor porte), em meio à acelerada reestruturação produtiva que buscava responder a transformações estruturais do padrão de concorrência na economia brasileira. Em particular, buscavase readequar a configuração produtiva de empresas e setores então sujeitos à competição com produtos oriundos do exterior, mediante progressivas e expressivas reduções de barreiras às importações. Nesse sentido, a terceirização pode ter dois significados diversos e eventualmente complementares. Por um lado, traduz a desativação, parcial ou total, de setores produtivos,1 com a empresa principal deixando de produzir (bens ou serviços) e passando a comprálos de outras empresas, denominadas terceiras. O segundo significado refere-se à contratação de uma ou mais empresas terceiras que alocam trabalhadores para a realização de algum serviço ou parte do processo produtivo no interior da empresa principal (ou empresa-mãe, como se convencionara denominar as empresas contratantes).2 O contexto em que se propaga de modo rumoroso a terceirização no setor empresarial brasileiro, durante o início dos anos 90, está demarcado por uma importante transformação do cenário econômico brasileiro – e especialmente do cenário industrial. Trata-se da abertura do mercado brasileiro a produtos (em maior grau) e serviços (em menor grau), que se vincula ao intenso movimento de reestruturação dos sistemas e cadeias Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho produtivas, conduzido seja pelo próprio setor privado, seja estimulado por programas governamentais lançados a partir de 1990, a exemplo do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBQP. Nesse cenário, a terceirização passa a contribuir de modo significativo para a desverticalização do tecido industrial brasileiro, resultando no enxugamento de recursos e de áreas mobilizados anteriormente pelas grandes empresas das principais cadeias produtivas. Aqui duas possibilidades são abertas: a terceirização por dentro corresponde à contratação de firmas terceiras para a execução de atividades no próprio estabelecimento da empresa contratante. A terceirização para fora associa-se aos conceitos de outsourcing3 , mediante a contratação de insumos e serviços de outras empresas capazes de fornecê-los, e ao global sourcing, mediante a aquisição de insumos e serviços em qualquer lugar do planeta, possibilidade gradualmente incrementada, no caso brasileiro, pelas sucessivas reduções de alíquotas de importação na primeira metade dos anos 90. Entretanto, a terceirização à brasileira desse período não se resume apenas a isso. A forte retração da economia brasileira ao longo do curto governo Collor acelera e intensifica esse processo, associando-o à perspectiva de redução de custos e ampliando, em alguma medida, a retração da massa salarial como resultado da diminuição de remunerações pagas pelas maiores empresas e dos salários menores, vigentes nas empresas subcontratadas, ou seja, nos setores terceirizados. No mesmo sentido, a terceirização tem também o sig- 18 participante – DIEESE anexo 2 nificado de flexibilização, ao possibilitar a transferência da responsabilidade por alguns investimentos antes realizados pela empresa, que agora terceiriza algumas de suas atividades, bem como a transformação de custos fixos (os recursos pertencentes à empresa) em custos variáveis, relativos aos recursos contratados pela empresa em firmas terceiras, apenas quando necessário. As motivações da terceirização vinculam-se, portanto, à idéia de flexibilização, procurando contrapor-se ao conceito da grande empresa vertical, hierarquizada, fordista enfim, no sentido microeconômico do termo. Redução de custos, racionalização, especialização, qualidade e produtividade, mudança organizacional e tecnológica emergem como aspectos associados a este movimento no princípio dos anos 90. Um outro lado dessa moeda é o enfraquecimento do movimento sindical, também apontado naquele período como um dos objetivos da onda terceirizante que passa a atravessar as principais empresas e cadeias produtivas do país. O discurso da eficácia empresarial é a palavra de ordem que acompanha a terceirização; a prática muitas vezes se revela como degradante e pouco virtuosa. Se a terceirização fica associada à redução da massa salarial, desde a primeira metade da década de 90, e a precarização das condições de trabalho aparece claramente como conseqüência da mera estratégia de redução de custos adotada por uma parcela significativa das empresas de grande e médio portes, por outro lado não se dá a compensação propagandeada em relação ao nível de emprego. O participante – DIEESE mercado de trabalho formal encolhe em meio à reestruturação e desestruturação dos diversos complexos produtivos que caracterizam a diversa economia brasileira. Os segmentos industriais são os mais afetados e o eventual crescimento do setor de serviços não recompõe os postos de trabalho destruídos na indústria como um todo. Ao final de 1999, a indústria brasileira fecharia o balanço com 4,7 milhões de empregos formais, contra 6,2 milhões em 1989 (Sabóia, 2001:88). Finalmente, cabe ressaltar uma característica importante da terceirização como onda, na primeira metade da década de 90. A terceirização avança nesse período principalmente no que se convencionou chamar de atividades de apoio e, mais especificamente, atividades de apoio à gestão: de apoio administrativo, em áreas como limpeza, segurança interna, transporte e alimentação. No que diz respeito às áreas de apoio mais correlatas à produção, as principais atividades terceirizadas concentravam-se na manutenção de equipamentos e sistemas, e na elaboração de projetos.4 No que diz respeito a etapas do processo produtivo, o ato de terceirizá-las correspondia geralmente ao chamado outsourcing ou ao global sourcing, mediante a opção de compra de insumos de empresas terceiras para posterior entrada no processo produtivo da contratante. Eram, portanto, muito raras – ou mesmo inexistentes naquele período – as iniciativas de terceirização de fases produtivas mediante a contratação de empresas terceiras que operavam no mesmo espaço fabril da contratante. Essa característica 19 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 2 sofrerá uma importante mudança na segunda metade dos anos 90, como será visto no próximo tópico.5 O silencioso avanço da terceirização Em contraposição à rumorosa onda em que se constitui a terceirização no início dos anos 90, a segunda metade da década é marcada por um silencioso avanço do processo, como parte da ampla reestruturação produtiva que caracteriza a transformação das principais empresas instaladas no Brasil. No plano regional, vale resgatar o estudo sobre a reestruturação produtiva na indústria de Santa Catarina, produzido pelo DIEESE, em 1997. Focalizando seis dos principais segmentos industriais daquele Estado,6 o trabalho assinala que “...a terceirização disseminou-se em todos os setores pesquisados, especialmente na área de apoio e nos serviços necessários à produção ...” O principal destaque era para a indústria metalmecânica, onde se encontravam casos de terceirização de atividades produtivas como zincagem, tratamento térmico, usinagem, caldeiraria e ferramentaria. No caso do setor têxtil, atividades de confecção também foram reportadas como objeto de terceirização7, de acordo com o trabalho. Entrevista com diretoras do Sindicato das Costureiras do Grande ABC (primeiro semestre de 2003) confirma a crescente terceirização de atividades vinculadas à confecção, com o surgimento de pequenas oficinas informais alimentando empresas de médio porte, ou mesmo com a intensificação do trabalho em domicílio nesse seg- Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho mento industrial. Na capital paulista, é notória a existência de estabelecimentos clandestinos que se baseiam no trabalho de imigrantes bolivianos, concentrados em particular no bairro do Bom Retiro.8 Outra análise realizada no âmbito regional se refere ao Grande ABC, que se torna a ponta-delança do crescente avanço da industrialização brasileira a partir de meados dos anos 50. Focalizando a reestruturação empresarial naquela região, Klink (2001:149-50) resgata um conjunto de estratégias defensivas que se intensificam ao longo dos anos 90, mostrando o seu vigor particularmente nas duas principais cadeias produtivas da região, a automotiva e a petroquímica. Como se poderá notar, tais estratégias estão relacionadas de alguma maneira ao processo de terceirização de atividades: ● a redução das escalas de operação, através dos cortes drásticos nos custos fixos e nos quadros de trabalhadores; ● a ampliação das importações de insumos; ● a desativação de linhas de produção; ● a seleção criteriosa de fornecedores, e por fim, ● a intensificação de processos de desverticalização e de subcontratação, objetivando descentralizar riscos e custos fixos para outras unidades que compõem a cadeia produtiva. No que diz respeito diretamente aos processos de subcontratação, o mesmo autor se apóia nos dados da Pesquisa da Atividade Econômica Paulista (Paep), conduzida pela Fundação Seade, em 1996, distinguindo o impacto sobre a economia regional a partir de distintos focos de terceirização verifi- 20 participante – DIEESE anexo 2 pela adoção de técnicas just in time, da produção flexível em células e de qualidade total, além de uma maior ênfase à inovação de produtos e processos por parte das empresas do Grande ABC comparativamente ao restante do Estado (Klink, 2001:172). Outro elemento impulsionador desse avanço é a privatização de empresas estatais, em suas diferentes esferas (federal, estadual e municipal), que contribui de modo decisivo para o esvaziamento de equipes permanentes vinculadas às referidas empresas, como se pode verificar claramente pela subcontratação de atividades (dentre outras) como a manutenção de redes elétricas, de redes telefônicas, a leitura de medidores desses serviços de interesse público, seus sistemas de atendimento ao cidadão, a segurança de agências bancárias, entre os diversos exemplos possíveis.10 cados (Klink, 2001:159-69). Um primeiro grupo de atividades, em tese com maior efeito encadeador para a economia regional, estaria nos serviços do chamado terciário avançado, compatíveis com a trajetória industrial precedente e voltados à elevação dos valores agregados das principais cadeias produtivas. Nesse plano estariam serviços tipicamente de apoio à produção industrial, como o desenvolvimento de novos produtos, a execução de projetos de engenharia, a logística industrial, os ensaios de insumos e produtos e a manutenção de máquinas e equipamentos. Klink (2001:161) nota que, em meados dos anos 50, era a manutenção dos equipamentos que se destacava nesse grupo em termos de difusão da terceirização nas empresas pesquisadas, enquanto os demais itens ainda mostravam um menor grau de subcontratação. Contrariamente, era na terceirização de atividades relacionadas à informatização e de apoio básico (limpeza, alimentação etc.) que residia ainda o maior impacto da reestruturação no plano das relações entre empresas. Todavia, a ocorrência de subcontratação de atividades do primeiro grupo (apoio direto à produção) era claramente superior nas empresas do setor automotivo em relação às demais, seja no ABC ou fora do ABC (Klink, 2001:162-3), já confirmando a aceleração desse processo, a partir da desverticalização das montadoras e grandes empresas de autopeças daquele segmento empresarial.9 É importante também notar a ocorrência desse processo simultaneamente a uma reestruturação interna da gestão empresarial e dos processos produtivos, caracterizada participante – DIEESE As relações interempresas e o novo padrão produtivo dos anos 90 A reestruturação acelera-se, portanto, a partir do início dos anos 90, sendo a onda da terceirização um de seus elementos mais característicos, no caso do setor privado brasileiro. Esse processo avançaria ao longo da década, levando à transformação significativa dos padrões de concorrência, tecnológico e organizacional nos principais setores industriais da economia brasileira. Leda Gitahy (2000), a partir de quatro pesquisas realizadas ao longo dos anos 80 e 90, caracteriza esse quadro de transformações como uma mudança do paradigma de organização industrial típico da eco- 21 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 2 nomia brasileira. Com análises nos setores metalmecânico e eletrônico do Estado de São Paulo, de autopeças em São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, e de calçados em São Paulo e Rio Grande do Sul, bem como a partir de um estudo específico sobre o complexo automotivo (Gitahy e Bresciani, 1998), a referida autora destaca um conjunto de mudanças intrafirmas e interfirmas que caracterizam um novo paradigma da organização industrial brasileira (Gitahy, 2000).11 As principais mudanças que caracterizam essa transformação são apresentadas nos Quadros 1 e 2 ( no final do texto) e tomam como base principal o estudo realizado por Gitahy e Bresciani (1998) para o complexo automotivo. Quanto mais relevante o posicionamento de determinada empresa ou de suas unidades produtivas em seus respectivos mercados, mais complexidade assume o processo de terceirização, indo para além da transferência de atividades mais simples (como a limpeza, alimentação, segurança etc) que caracterizam a onda inicial dos anos 90. Nesse sentido, a terceirização configura-se como elemento integrante de uma profunda reestruturação das relações interempresas que se verificam nos diferentes mercados e cenários socioeconômicos, dialogando, por um lado, com o aprofundamento da chamada globalização ou mundialização dos fluxos econômico-produtivos, e, por outro lado, com novos padrões de concorrência e de configuração tecnológica e organizacional que demarcam a indústria da virada do século XX para o século XXI, como exemplificado Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho pelos Quadros 2 e 3, com o registro das transformações no complexo automotivo brasileiro e que se difundem para outros segmentos empresariais em nosso país. O Quadro 2 estaria portanto fundamentalmente vinculado ao que Britto (1997:292) caracteriza como estratégia “ofensiva” de terceirização, baseada em intensa cooperação e na “integração de competências ao longo das cadeias interindustriais, o que reforçaria a capacitação produtiva e tecnológica”, visando portanto uma maior eficácia técnica e econômica do conjunto de empresas envolvidas.12 Enquanto estratégias “defensivas” – marcadas pela transferência de custos, responsabilidades, riscos e encargos – foram típicos da onda terceirizante do princípio dos anos 90 (inclusive no setor de telequipamentos analisado pelo autor), Gitahy (2000) aponta para a crescente complexidade das relações interfirmas, verificando portanto claras tendências de mudança abrangente e ofensiva, como antecipado por autores cujos estudos datam da primeira metade daquela década.13 Claro está que o grau dessa complexidade nos arranjos interfirmas que se constituem a partir dos anos 90 é também mais ou menos avançado, especialmente em função do comportamento adotado pelas suas empresas líderes, aspecto que é também destacado por Carleial (1997:321-3), em seu estudo sobre a indústria eletro-eletrônica de Curitiba. O que cabe em especial assinalar, a partir de todo o processo de reestruturação produtiva ocorrido ao longo dos anos 90, é a importância de análises criterio- 22 participante – DIEESE anexo 2 sas que considerem a possibilidade de diferentes características dos processos de terceirização, vinculados a transformações nos padrões de concorrência, tecnologia e gestão das empresas, bem como a mudanças nas estruturas de governança dos diversos arranjos/complexos industriais ou dos diferentes segmentos de serviços. dos sindicatos na condução de programas de terceirização e de reestruturação produtiva (DIEESE, 1997:18).14 Pertence a Aparecido Faria (1994:40-60) uma das mais interessantes e pioneiras abordagens sobre a terceirização e os desafios que esta impunha à organização sindical. Dentre os efeitos da terceirização, relacionados pelo autor, encontram-se de redução salarial e redução do número de empregos até desmobilização sindical e diminuição do número de trabalhadores sindicalizados. Almeida Neto (2003:68) aponta a redução de custos de produção como o motor fundamental da terceirização, especialmente via redução de salários e benefícios, mas nota seu uso também como forma de fragmentação das categorias profissionais e enfraquecimento de sindicatos. Esse aspecto se confirma não apenas pela redução de remunerações brutas pagas a trabalhadores de empresas terceiras, como se vincula também à nova regulamentação dos contratos de trabalho temporário, que resultou no corte de alguns “encargos” incidentes sobre os salários nominais.15 Também a maior complexidade, grau de cooperação ou virtuosidade do novo arranjo interfirmas não significa garantia de avanços do ponto de vista das condições de trabalho e especialmente da remuneração e dos benefícios não-salariais auferidos pelos trabalhadores. Em um cenário de elevadas taxas de desemprego, observa-se que a reestruturação produtiva é acompanhada, por um lado, de níveis mais elevados de treinamento e qualificação profissional, e, por A terceirização como parte do novo padrão produtivo: implicações para a organização sindical no Brasil Desde o início da rumorosa onda da terceirização em princípios dos anos 90, este se tornou um tema relevante para as relações de trabalho e a organização sindical no Brasil, dada a variedade de implicações que acompanhava e segue acompanhando o referido processo. As pesquisas do DIEESE publicadas em 1993 e 1997 davam conta disso, de modo bastante similar. No primeiro caso, o destaque vai para os relatos de precarização das condições de trabalho, em suas diversas dimensões: jornada, saúde e segurança, salários e benefícios. No segundo caso, os principais relatos de sindicatos e trabalhadores enfatizavam a precarização das condições de trabalho, o aumento da insegurança no trabalho (em suas mais diversas formas), a redução de postos de trabalho, a informalização de vínculos de emprego, a redução de salários e massas salariais, a dificuldade de acesso a treinamento para os trabalhadores de firmas terceiras, o descontrole sobre as jornadas de trabalho, perante a quase absoluta ausência participante – DIEESE 23 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 2 outro lado, pela crescente redução da renda do trabalho. Outro aspecto que permanece relevante nos processos de terceirização é a diferenciação ou segregação social constituída pelas diferentes condições de contratação entre os empregados com vínculo trabalhista com a empresa principal e os empregados “subcontratados” de empresas menores, por vezes operando à margem da economia formal, diferenciação esta que se acentua à medida que diminui a complexidade ou o status da atividade terceirizada.16 Em suma, se a precarização do trabalho permanece como característica da terceirização “à brasileira”, típica da rumorosa onda dos anos 90, a continuidade e a complexidade dos processos de reestruturação produtiva impõem um olhar cuidadoso e capaz de distinguir, na maior parte dos casos, a ocorrência de distintas experiências de terceirização em uma mesma empresa ou arranjo produtivo, em um leque de possibilidades que vai da redução de custos e degradação Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho do trabalho, em um extremo, à cooperação interfirmas com base no trabalho qualificado e especializado, no outro. Nesse sentido, o principal desafio do movimento sindical brasileiro se refere à própria capacidade de representação de entidades criadas para atuar em âmbitos geralmente restritos de uma configuração setor/categoria/local claramente extemporânea ante a transformação da economia brasileira, não apenas ao longo dos anos 90, mas tomando-se inclusive toda a segunda metade do século XX. Resolver a referida equação, envolvendo estrutura e representação (já identificada em diversos momentos da história brasileira, do início do século passado até o período contemporâneo), bem como compreendendo a complexidade, a diversidade e o caráter permanente da mudança nos padrões de produção de bens e serviços, eis uma necessidade que parece imperiosa e inadiável para o movimento sindical brasileiro. 24 participante – DIEESE anexo 2 Quadro 1 Transformações no interior das empresas 1. BASE TÉCNICA ■ maior grau de automação dos processos; (inovações tecnológicas) ■ maior flexibilidade dos equipamentos; ■ sistemas informatizados permeando a gestão. 2. ORGANIZAÇÃO E GESTÃO ■ mudanças no layout das plantas DA PRODUÇÃO (mini-fábricas, células); ■ programas de qualidade e produtividade, visando melhoria contínua e redução dos “desperdícios” e custos associados (estoques, retrabalho, defeitos, tempo de circulação de materiais, tempo de preparação de máquinas e do lead-time). 3. NOVAS FORMAS DE GESTÃO ■ mudança nas atribuições profissionais dos E ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO trabalhadores envolvidos nas atividades operatórias; ■ maior tendência à polivalência; ■ maior responsabilidade pela condução do processo; ■ introdução do conceito de equipe de trabalho. 4. NOVAS CONCEPÇÕES DE ■ redução dos níveis hierárquicos da empresa; GESTÃO PRODUTIVA ■ treinamento técnico e comportamental; ■ nova postura gerencial; ■ programas participativos; ■ remuneração variável/participação nos resultados; ■ fábricas focalizadas. Fonte: Gitahy e Bresciani (1998:30); Gitahy (2000:18) participante – DIEESE 25 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 2 Quadro 2 Transformações na relação interfirmas 1. NOVAS FORMAS ■ implantação do sistema just in time para adaptação da DE RELAÇÃO estrutura da firma às instabilidades da demanda qualitativa e COM O MERCADO quantitativa do mercado; ■ focalização dos processos, redefinição de produtos e clientes (especialização); ■ flexibilização das condições operacionais da empresa; ■ uso de novos materiais e componentes. 2. DESENVOLVIMENTO ■ com fornecedores – criando parcerias seletivas e um nível de DE REDES DE RELAÇÕES estabilidade que permita garantias de atendimento em termos de INTERFIRMAS qualidade do material fornecido e dos prazos de entrega. Essa parceria inclui muitas vezes assistência técnica da grande empresa (ou central, na rede) na direção de seus fornecedores, sejam eles de componentes ou serviços de apoio direto à produção; ■ com subcontratadas “externas” – que passam a realizar partes da produção ou elaborar componentes e peças dos produtos finais das grandes empresas, ou prestar serviços que são executados fora das fronteiras físicas da grande empresa; ■ com subcontratadas “internas” – que passam a realizar determinadas atividades de apoio direto à produção (manutenção, ferramentaria, engenharia de projetos, engenharia de métodos, entre outros). 3. MUDANÇAS ■ constituição de condomínios industriais; ORGANIZACIONAIS ■ formação do “consórcio modular”. 4. REPERCUSSÃO ■ obsolescência de componentes e modelos; DE NOVOS PRODUTOS ■ desenvolvimento de novos materiais e componentes alternativos. Fonte: Gitahy e Bresciani (1998:30); Gitahy (2000:19) Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 26 participante – DIEESE participante – DIEESE 27 ● produção dirigida ao mercado interno protegido e em expansão PADRÃO TECNOLÓGICO ● eletromecânicos, início do uso de CNC ● manutenção corretiva, realizada por departamentos especializados ● linhas de montagem ● divisão rígida de cargos e rotinização ● linhas dedicadas ● organização funcional e rotinização ● estoques EQUIPAMENTOS/ ORGANIZAÇÃO DO MANUTENÇÃO TRABALHO/GESTÃO DA PRODUÇÃO ● controle de qualidade tradicional via inspeção, combinado, no final da década, com as primeiras experiências localizadas com CCQ QUALIDADE INOVAÇÕES TECNOLÓGICAS E ORGANIZACIONAIS (DE PROCESSO) NO INTERIOR DAS EMPRESAS Fonte: Gitahy e Bresciani (1998); Gitahy (2000:38) ANOS 70 PADRÃO DE CONCORRÊNCIA ● burocrática, hierarquizada, com grande número de níveis hierárquicos ● processo decisório de cima para baixo ● organização funcional (departamentos por função) verticalizadas ● número elevado de fornecedores ● conflitos na cadeia produtiva intensivo de trabalhadores semiqualificados ● rotatividade intensa p/ reduzir salários e disciplinar mão-de-obra ● estrutura de cargos e salários baseadas em postos/tarefas (grande leque salarial) ● chefias autoritárias ● uso RELAÇÕES DE TRABALHO CONTINUA sindical via CLT e repressão policial ● empresas refratárias aos sindicatos, repressão às lideranças ● grupos clandestinos + Cipa ● controle PADRÃO DE GESTÃO ESTRUTURA DA ESTRUTURA DE QUALIFICAÇÃO EMPRESA POLÍTICAS DE GESTÃO ● plantas RELAÇÕES INTERFIRMAS (CLIENTE/ FORNECEDOR) Quadro 3 Transformações na cadeia automotiva brasileira anexo 2 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 28 ● crise e retração do mercado interno ● ampliação das exportações (para EUA e Europa), num contexto de acirramento da concorrência no mercado internacional PADRÃO TECNOLÓGICO mecânica, início de automação microeletrônica (Robôs, CNC Transfer, CAD/ CAM inovações localizadas), CNC, DNC ● início da descentralização e integração da manutenção e TPM ● eletro- ● linhas de montagem ● início das células, tecnologia de grupo ● redução de estoques ● início da descentralização ● utilização localizada de iust-in-time, kanban, SFM, grupos semiautonômos, ilhas de produção ● início da transferência de atividades de qualidade e manutenção para a produção EQUIPAMENTOS/ ORGANIZAÇÃO DO MANUTENÇÃO TRABALHO/ GESTÃO DA PRODUÇÃO ● início e intensificação, a partir de meados da década, do movimento pela qualidade ● intensificação de experiências com CCQ no início da década, abandonadas posteriormente ● utilização crescente do CEP e outras técnicas de qualidade ● TQM ● certificação ISO 9000 QUALIDADE INOVAÇÕES TECNOLÓGICAS E ORGANIZACIONAIS (DE PROCESSO) NO INTERIOR DAS EMPRESAS Fonte: Gitahy e Bresciani (1998); Gitahy (2000:38) ANOS 80 PADRÃO DE CONCORRÊNCIA ● novas fábricas dedicadas ● início do processo de desverticalização das grandes empresas ● início dos programas de desenvolvimento de fornecedores ● just-in-time externo (inicial) RELAÇÕES INTERFIRMAS (CLIENTE/ FORNECEDOR) ● início do processo de descentralização: ● redução dos níveis hierárquicos ● unidades de negócios ● gestão por processos ● “equipes” ou “projetos” multifuncionais dos requisitos de escolaridade ● aumento da proporção de trabalhadores qualificados no conjunto da mão-de-obra ● aumento RELAÇÕES DE TRABALHO CONTINUA tização, sindicatos atuantes, ● greves, conflitos ● novas lideranças comissões de fábrica ● prioridade pauta salarial ● negociação coletiva centralizada ● redemocra- PADRÃO DE GESTÃO ESTRUTURA DA ESTRUTURA DE QUALIFICAÇÃO EMPRESA POLÍTICAS DE GESTÃO Quadro 3 Transformações na cadeia automotiva brasileira anexo 2 participante – DIEESE participante – DIEESE 29 de abertura do mercado, acordos setoriais, recuperação e crescimento do mercado interno, Mercosul ● retomada dos investimentos, instalação de novas plantas ● política PADRÃO TECNOLÓGICO ● ampliação da automação micro-eletrônica ● TPM, apoio à produção descentralizado, externalização de atividades de manutenção ● linhas de montagem ● células de usinagem ● mini-fábricas (segmentação das fábricas) ● redução de estoques ● apoio à produção descentralizado (qualidade/ manutenção) EQUIPAMENTOS/ ORGANIZAÇÃO DO MANUTENÇÃO TRABALHO/ GESTÃO DA PRODUÇÃO ● intensificação do movimento pela qualidade, atingindo toda cadeia automotiva QUALIDADE INOVAÇÕES TECNOLÓGICAS E ORGANIZACIONAIS (DE PROCESSO) NO INTERIOR DAS EMPRESAS Fonte: Gitahy e Bresciani (1998); Gitahy (2000:38) ANOS 90 PADRÃO DE CONCORRÊNCIA de externalização/ internalização de atividades (terceirização) ● pressão por redução de custos e qualidade ao longo da cadeia ● apoio à capacitação de fornecedores ● difusão do justin-time externo ● “condomínios industriais” ● global sourcing ● movimento ● focalização RELAÇÕES INTERFIRMAS (CLIENTE/ FORNECEDOR) ● intensificação do movimento de reestruturação e descentralização: ● redução dos níveis hierárquicos ● unidades de negócios ● gestão por processos ● “equipes” ou “projetos” multifuncionais ● “horizontalização” da estrutura e de processos decisórios dos requisitos de escolaridade ● polivalência ● trabalho em grupos ● menor rotatividade ● novo papel de chefias ● novas estruturas salariais (multifuncionais) ● mais treinamento e informação ● participação nos resultados ● jornada flexível ● aumento ampliada (políticas setoriais, inovação etc.) ● negociações múltiplas, descentralizadas, bi e tripartites RELAÇÕES DE TRABALHO ● pauta PADRÃO DE GESTÃO ESTRUTURA DA ESTRUTURA DE QUALIFICAÇÃO EMPRESA POLÍTICAS DE GESTÃO Quadro 3 Transformações na cadeia automotiva brasileira anexo 2 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 2 1. Cf. DIEESE, 1993:5. ta de trabalhadores – no caso atletas profissionais 2. O Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa – para os clubes. A partir do caso pioneiro do Grê- (2001) registra no mesmo sentido, à página 2700 o mio Maringá, na primeira metade dos anos 90, clu- verbete Terceirização como “ato ou efeito de bes de certa expressão chegaram a terceirizar todo terceirizar; forma de organização estrutural que o seu departamento de futebol, colocando-o sob o permite a uma empresa transferir a outra suas ati- comando de “empresas”, exemplo recente da tra- vidades-meio, proporcionando maior disponibili- dicional Portuguesa de Desportos. Situação inusi- dade de recursos para sua atividade-fim[...]; tada viveu no início de 2004 a Portuguesa de San- contratação de terceiros, por parte de uma empre- tos, com uma disputa jurídica entre o clube e uma sa, para a realização de atividades geralmente não empresa contratada para controlar as atividades re- essenciais [...]”. Também os verbetes Terceirizar lacionadas ao seu futebol profissional; durante al- e Terceiro fazem menção ao referido processo. gumas semanas, havia dois grupos de atletas sen- 3. No sentido oposto, a tomada ou retomada de do preparados em locais distintos para a disputa responsabilidade das empresas anteriormente do torneio seguinte. contratantes sobre atividades anteriormente 11. Como observa a autora (Gitahy, 2000:16), a terceirizadas é denominada de insourcing. Algu- pesquisa sobre um processo de mudança sempre é mas empresas executam o referido movimento ao demarcada pela “coexistência de elementos de longo da década, sem configurar todavia uma onda transformação e conservação”, que se apresentam contrária de mesmo porte. de modo distinto de acordo com o contexto especí- 4. Cf. DIEESE, 1993:17-8. fico e o estágio do processo. 5. A respeito dessas características e peculiarida- 12. Estudos recentes sobre novas configurações de des da terceirização no cenário brasileiro, vide Fa- arranjos interfirmas na indústria automobilística bra- ria (1994:43). sileira estão também presentes em Salerno (2001), 6. Alimentos, cerâmica, metalmecânica, papel e Zawislak e Melo (2002), Ramalho e Santana (2002). celulose, plásticos e têxtil (DIEESE, 1997). 13. São os casos do próprio Britto (1997) e anteri- 7. Entrevista com diretoras do Sindicato das Costurei- ormente de Faria (1993). ras do Grande ABC (primeiro semestre de 2003) con- 14. A terceirização como modo de flexibilização do firma a crescente terceirização de atividades vincula- trabalho e algumas ações sindicais relacionadas a das à confecção, com o surgimento de pequenas ofi- esse foco, na primeira metade dos anos 90, encon- cinas informais alimentando empresas de médio por- tram-se em Bresciani (1997). te, ou mesmo com a intensificação do trabalho a do- 15. A título de exemplo, o site de uma empresa que micílio nesse ramo. Esse movimento havia sido ana- oferece apoio a processos de terceirização compara lisado anteriormente por Abreu e Sorj (1993). os custos finais de um empregado com contrato pela 8. Essa face típica da terceirização nas grandes me- CLT e outro pela legislação dos contratos por tempo trópoles é mostrada de forma clara pelo diretor Ken determinado. Para salários nominais idênticos, o Loach no filme Pão e rosas, sobre imigrantes lati- valor desembolsado pela empresa, no primeiro no-americanos trabalhando em atividades tercei- caso, é acrescido de 70,5% e, no segundo caso, de rizadas por empresas norte-americanas. 54,6% (www.employer.com.br/man_tec.asp?item- 9. Cf. Klink, 2001:162-7. 1/, em 01-nov-1003). Cabe notar que o surgimento 10. É interessante notar que até mesmo a chamada de cooperativas muitas vezes está associado a um “indústria do futebol” – um dos segmentos com processo de terceirização, que visa reduzir o custo maior expressão na chamada economia do entre- do trabalho por parte da empresa principal. tenimento – foi afetada por esse processo, com o 16. Santos (1997) focaliza particularmente esta se- surgimento de grandes e pequenas firmas de agen- gregação estudando as operações da Cia. Vale do ciadores (“empresários”) que intermediam a ofer- Rio Doce na região da Serra dos Carajás (PA). Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 30 participante – DIEESE anexo 2 Referências bibliográficas ● FARIA, A. Terceirização: um desafio para o movimento sindical. In: MARTINS, H. RAMALHO, J.R. Terceirização: diversidade e negociação no mundo do trabalho. São Paulo: Hucitec, 1994. ● GITAHY, L. 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Rio de Janeiro: DP&A, 2002. 32 participante – DIEESE atividade: ação s i n d i c a l e t e r c e i r i z a ç ã o – aspectos teóricos e práticos da terceirização Terceirização no setor público brasileiro tes. Ela corresponde, assim, a um processo de transferência ou delegação a outros de funções ou atividades antes desenvolvidas internamente, podendo vir a englobar tanto etapas do processo produtivo de um bem ou serviço, de forma total ou parcial, ou apenas atividades consideradas de apoio como limpeza, vigilância, transporte, dentre outras. Tais atividades ou funções transferíveis a terceiros, em geral, criam formas diversas de relações de parceria entre as partes, mediante o cumprimento de regras negociadas entre ambas, a partir da legislação pertinente. É importante também salientar, para além do conceito, que numa perspectiva histórica, essa prática de gestão do trabalho e organização da produção constituiuse em um recurso muito difundido no âmbito das empresas capitalistas, como um dos elementos de enfrentamento da crise mais recente, no escopo da chamada reestruturação produtiva. Nesse contexto, a terceirização foi adotada pelas empresas com a finalidade de possibilitar a focalização da produção, isto é, como uma forma de concentrar as estratégias empresariais na atividade-fim; de simplificar a gestão da produção e da força de trabalho, como resultado da diminuição da diversidade das formas organizacionais, e de reduzir custos administrativos e fixos. No Brasil, a terceirização também veio a ser adotada pelo estado na condução de sua máquina administrativa, tendo seu uso se intensificado, particularmente, na DIEESE. Dezembro, 2003 Introdução Este texto foi elaborado com a finalidade de subsidiar o debate no movimento sindical sobre as formas e o processo de terceirização adotado no setor público brasileiro e, também, pretende apontar alguns de seus impactos sobre condições de trabalho, remuneração e organização sindical no local de trabalho. Com estes objetivos, o texto está organizado em três seções. Na primeira, serão abordados as origens e os aspectos legais/jurídicos intrínsecos ao processo de terceirização no setor público, bem como os limites legais existentes a essa forma de contratação na administração pública. Na segunda seção, serão apresentadas algumas formas ou instrumentos usados no setor público para terceirizar atividades ou prestação de serviços à sociedade. Na última seção, serão considerados alguns efeitos da terceirização na ótica das condições de trabalho, de remuneração e na organização sindical no local de trabalho. Do ponto de vista conceitual, numa perspectiva da administração de recursos, a terceirização é uma estratégia e prática de gestão, que se caracteriza, em essência, pelo repasse de um serviço ou produção de um determinado bem para outras empresas ou entidades/ instituições externas, por meio de assinatura de contratos entre as parparticipante – DIEESE 33 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho número 3 ANEXO anexo 3 década de 90, na medida em que os instrumentos legais e institucionais foram sendo construídos para a execução dos objetivos de gestão e solução de crises financeiras, tanto em empresas públicas como na própria administração direta. Terceirização no setor público: origens e aspectos legais/jurídicos 1.Terceirização na administração pública no âmbito da reforma do Estado No decorrer da década de 80, as economias desenvolvidas e em desenvolvimento estavam apresentando um cenário de grave crise econômica.Vários autores, na época, debateram sobre o diagnóstico e algumas soluções para a crise vivida no Brasil e no mundo. Como resultado desse intenso debate, venceu a tese na qual a crise brasileira foi identificada essencialmente como conseqüência da crise fiscal do Estado.1 Como afirmou Bresser Pereira (2001, p.1), “... o Estado entrou em crise e se transformou na principal causa da redução das taxas de crescimento econômico, da elevação das taxas de desemprego e do aumento das taxas de inflação, que, desde então, ocorreram em todo o mundo”. Nessa perspectiva, a partir de então, a crise se coloca como um processo decorrente da forma “ampliada” como o Estado veio ao longo de décadas intervindo na economia, caracterizada essa intervenção pela conjunção “explosiva” das suas atividades na área social, empresarial e também regulatória da economia. Assim, o tamanho do déficit público,2 em meio a onda da globalização ao final dos 80, pas- Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho sa a ser, também no Brasil, um fator que reduz a autonomia do estado nacional na implementação de suas políticas macroeconômicas, principalmente pelas conseqüências que o elevado déficit traria para inserção competitiva do país em um mundo em transformação. A superação da crise econômica nacional, no âmbito estatal, vem exigir uma reconstrução gradual ou uma reforma do Estado, ao mesmo tempo do processo de reestruturação das empresas privadas, que significaria, dentre outros aspectos, a limitação do papel do Estado na economia. Essa limitação seria conduzida mediante a transferência de algumas de suas atividades para a iniciativa privada ou para o chamado setor público não-estatal, que engloba o conjunto de organizações sem fins lucrativos, incluídas no campo do terceiro setor. Ao longo da década de 90, para além da limitação da intervenção do Estado na economia, a reforma gerida no país visou, também, a adoção de um paradigma gerencialista no bojo da administração pública, em substituição a uma cultura burocrática de controles de processos, a partir do qual se buscaria a implementação de mecanismos de mercado na gestão pública. Esses mecanismos se voltariam agora para o controle de resultados, para a busca da eficácia e da eficiência, maior responsabilização dos atores públicos e por uma flexibilização da gestão na área de Recursos Humanos. No seu conjunto, esses objetivos reforçariam a tese de que o Estado deveria delegar algumas de suas atividades a terceiros ou a outros parceiros, como uma forma moderna e mais efetiva de 34 participante – DIEESE anexo 3 conter o crescimento do déficit público e do tamanho da máquina administrativa. Sendo assim, buscando delimitar com clareza as funções do Estado, segundo a reforma do estado preconizada,3 as autoridades nacionais envolvidas (particularmente no Mare – ex-Ministério da Reforma do Estado), pretenderam definir, a partir de seu conceito de Estado, três áreas de atuação: as atividades exclusivas do Estado; os serviços sociais e científicos do Estado; e a produção de bens e serviços para o mercado. Por outro lado, seria ainda conveniente distinguir, em cada uma dessas áreas, quais seriam as atividades principais e quais as auxiliares ou de apoio. Na lógica do projeto de reforma do Estado, as chamadas atividades exclusivas de Estado deveriam, naturalmente, permanecer dentro do Estado, distinguindo-se entre elas, verticalmente, no seu topo, a existência de um núcleo estratégico, e, horizontalmente, as secretarias formuladoras de políticas públicas, as agências executivas e as agências reguladoras. No meio, entre as atividades exclusivas de Estado e a produção de bens e serviços para o mercado, cuja idéia consistia na sua privatização, haveria ainda dentro do Estado, uma série de atividades na área social e científica que não lhe seriam exclusivas e também não envolveriam poder de Estado. Estariam incluídas nesta categoria as escolas, as universidades, os centros de pesquisa científica e tecnológica, as creches, os ambulatórios, os hospitais, as entidades de assistência aos carentes, os museus, as orquestras sinfônicas e outras. participante – DIEESE Segundo o projeto do governo, não haveria razão para que essas atividades permanecessem dentro do Estado, mas também não se justificaria sua privatização, já que seriam, por natureza, freqüentemente atividades fortemente subsidiadas pelo Estado, além de contarem com doações voluntárias da sociedade. Por isso, defendeu-se para essas atividades a chamada “publicização” – ou seja, a sua transferência para o setor público não-estatal ou terceiro setor. No Brasil, ao contrário do ocorrido no último quartel do século XX nos serviços sociais e científicos na Nova Zelândia, Austrália e Reino Unido, o programa do governo de publicização previu a transformação desses serviços ou atividades em Organizações Sociais – OSs, legalmente constituídas como entidades públicas de direito privado, que poderiam celebrar um contrato de gestão com o Estado e, assim, serem financiadas parcial ou mesmo totalmente pelo orçamento público. Construído o novo corpo estrutural da ação do Estado, determinou-se que as chamadas “atividades principais” seriam aquelas consideradas propriamente de governo, em que o poder de Estado – ou seja, as ações de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir políticas e fomentar – é exercido. Em paralelo, para que essas funções típicas do Estado possam ser realizadas, seria necessário que os políticos e a alta burocracia estatal, no núcleo estratégico, e também a média administração pública do Estado, contasse com o apoio de uma série de “atividades ou serviços auxiliares”: limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos de 35 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 3 informática e processamento de dados, entre outras. A solução encontrada para essa sinergia operacional foi a de que tais serviços deveriam, em princípio, ser terceirizados, ou seja, submetidos à licitação pública e contratados com terceiros. Parecendo ser sensível a certas particularidades, o projeto, todavia, previa a possibilidade de haver “outros serviços dessa natureza de apoio”, para os quais, devido a sua proximidade com a “atividade exclusiva/principal de Estado”, não seria recomendada a terceirização. Por esse motivo e porque também haveria áreas e atividades discutíveis quanto à publicização ou não, optou-se e buscou-se concretamente uma mudança na relação de contrato ou vínculo de trabalho, ou seja, legislou-se para a criação de dois regimes jurídicos dentro do Estado: o dos funcionários estatutários e o dos empregados. A condição de servidores estatutários ficaria, assim, limitada às carreiras de Estado, e, por sua vez, seriam considerados empregados públicos – numa situação intermediária entre o servidor estatutário e o trabalhador privado – os demais servidores que exerçam “atividades auxiliares ou de apoio”, aquelas que se decidiu não terceirizar ou não foi possível publicizar. 2. Aspectos legais e jurídicos da terceirização na administração pública no Brasil: uma perspectiva temporal Do ponto de vista da gestão, a terceirização é um recurso legal e contratual que vem sendo amplamente utilizado nas empresas privadas, bem como em órgãos e empresas da administração pública direta e indireta.4 No âmbito do seTerceirização: efeitos sobre as relações de trabalho tor público, juridicamente falando, trata-se de uma transferência contratual, mas parcial, da responsabilidade pela produção de alguns de seus serviços a empresas privadas, nacionais ou multinacionais, cooperativas de trabalho, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e Organizações Não-Governamentais,5 sendo, necessariamente, precedida por licitação,6 disciplinada pela Lei 8.666/93 e pelas leis que posteriormente a alteraram. Assim, via licitação, a administração pública delegaria atividades a uma empresa, não havendo nenhum vínculo de subordinação entre o trabalhador da prestadora de serviços e o órgão/entidade pública. Essa contratação de serviços pela administração pública brasileira, todavia, não é em si um processo essencialmente característico da década de 90 ou da proposta de reforma do Estado brasileiro. Segundo a legislação pertinente, em décadas anteriores, o setor público já utilizava esse recurso para desenvolver parte de suas atividades como forma de impedir o crescimento da máquina administrativa no âmbito de pessoal e custeio. Como se sabe, a administração pública está fortemente vinculada ao princípio da legalidade (artigo 37 da Constituição/88), e, nesse caso, é imprescindível efetuar o que a lei determina. No âmbito federal, o marco legal disciplinador da transferência de serviços para a iniciativa privada foi o Decreto-Lei 200/1967, em que foi estabelecido que, no âmbito dessa esfera governamental, as atividades deveriam ser descentralizadas, ocorrendo, sempre que possível, a transferência de tarefas executivas às empre- 36 participante – DIEESE anexo 3 se da legislação brasileira sobre a terceirização, no sentido de reforçar as situações em que essa contratação poderia ser considerada irregular e de especificar as implicações caso essa situação fosse verificada. Esse Enunciado definiu, por exemplo, que a contratação de trabalhadores por empresa interposta10 é irregular, formando vínculo empregatício diretamente com o tomador de serviços, exceto no caso de trabalho temporário, serviços de vigilância, de conservação e limpeza, serviços especializados relacionados à atividade-meio, desde que inexista pessoalidade e subordinação direta, ou se a contratação de serviços envolver órgão da administração pública direta e indireta, já que, nesse caso, o ingresso é condicionado à aprovação em concurso. sas privadas com o objetivo de concentrar as atividades na área de planejamento, coordenação, supervisão e controle e para evitar o crescimento desmensurado da chamada burocracia estatal.7 O decreto acima mencionado não se aplicava, entretanto, às demais esferas governamentais. Somente na década de 90 foi regulamentada a Lei 8.666/93 (com posteriores alterações em alguns de seus dispositivos a partir da Lei 8.883 de junho/94), que trata de licitações e contratos na administração pública, para disciplinar a contratação de serviços no âmbito dos estados, municípios e Distrito Federal. Isto sugere que, na década considerada, intensificou-se o uso da terceirização no âmbito da administração pública brasileira como forma de frear o crescimento do déficit governamental, que se expressava na insuficiência de receitas para cobrir os gastos do Estado, identificados como prioritários à época. A despeito do uso recorrente em algumas esferas nacionais, por muitas décadas, foi também em 1993, através da Lei 8.745/93, que se regulamentou ou se legalizou a adoção do contrato por tempo determinado na administração pública, sem requisito de concurso público, como forma de atenuar situações excepcionais e temporárias, tais como calamidade pública, professores substitutos, combate a surtos endêmicos, recenseamento, dentre outros fatores.8 No foro do Tribunal Superior do Trabalho, existe hoje, inclusive, o Enunciado 331,9 de 17 de dezembro de 1993, que correspondeu, no seu texto, a uma sínte- participante – DIEESE 3. Limites legais da terceirização na administração pública brasileira: a ação contra os abusos Após descrever o conteúdo da legislação principal que disciplina a terceirização na administração pública brasileira, seria importante observar também as diretrizes legais brasileiras que fixam limites à adoção dessa contratação, como foi anunciado anteriormente. Em primeiro lugar, a legislação brasileira permite que a terceirização seja adotada em atividades instrumentais ao funcionamento da máquina administrativa, como serviços de limpeza, transporte, vigilância, alimentação, dentre outros. Não obstante, é excluída a possibilidade de terceirização das atividades-fim da administração pública, significando que “os órgãos públicos não podem delegar a terceiros a execução integral de atividades que constituem a sua pró37 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 3 pria razão de ser”.11 Essa situação não se aplicaria, todavia, aos serviços públicos que venham a ser objeto de concessão.12 Pelo legislado em nível federal, ao final dos anos 90, estabeleceu-se como norma ou limite à terceirização, extensivo a todas as esferas, que não poderiam ser transferidas a terceiros as chamadas atividades exclusivas de Estado, dentre elas, o poder de polícia definido como a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público”. As outras legalmente consideradas exclusivas do Estado e que, portanto, não deveriam ser delegadas a terceiros seriam: magistrados, diplomacia, segurança, fiscalização, auditoria, procuradoria geral, fazenda, defensoria e algumas funções do Ipea -Instituto de Política Econômica Aplicada, Banco Central, Susep-Superintendência de Seguros Privados e CVM Comissão de Valores Mobiliários. Em relação às atividadesmeio, ou aquelas voltadas à gestão e planejamento de programas/políticas públicas, a contratação de serviços de terceiros também obedece a algumas limitações, principalmente as atividades relacionadas às categorias que fazem parte do Plano de Cargos e Salários, exceto quando se trata de cargo extinto, total ou parcialmente, que não pode ser transferido a terceiros. Da mesma forma, a prática de atos administrativos (expedição de autorizações, licenças, certidões ou declarações, inscrições, registro, ou certificação, decisão ou homologação de processos administrativos), mesmo sendo concebida como atividade dessa natureza, não pode ser Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho terceirizada. Essa limitação legal pôde ser identificada como forma de evitar a utilização da terceirização como válvula de escape à realização de concursos públicos. No âmbito da administração pública direta federal, especificamente em 1997, foi regulamentado o Decreto 2271/199713 que veio enumerar as atividades a serem desenvolvidas, preferencialmente, por terceiros bem como impor limites ao uso da terceirização pelos gestores. O decreto estabelece que não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo Plano de Cargos e Salários. Segundo o texto legal, as chamadas atividades acessórias, instrumentais ou complementares podem ser terceirizadas, especialmente aquelas relacionadas às atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transporte, informática, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações. Ainda no âmbito federal, dando seqüência legal à reforma no Estado, em 1998, foi regulamentada a Lei 9.632 que dispõe sobre a extinção de alguns cargos (motorista, por exemplo) na administração pública, autárquica e fundacional, o que suscitou a possibilidade da ocorrência da terceirização correspondente a esses cargos. Como um exemplo de aplicação dessas legislações, observouse que no âmbito do Tribunal de Contas da União, torna-se relevante citar a Resolução nº 158, de 22 de janeiro de 2003, que dispõe sobre a terceirização de serviços administrativos nessa instância. Essa resolução extinguiu os cargos efetivos de Téc- 38 participante – DIEESE anexo 3 nico e Auxiliar de Controle Externo, o que abriu a possibilidade de delegar a outros essas atividades. Essa prerrogativa, em alguns casos, pôde ser apropriada pelos demais Tribunais de Contas Estaduais. Todavia, para além do arcabouço exclusivo da esfera federal, no início de 2000, aprovou-se uma legislação complementar, que tratou, dentre outros elementos, sobre os limites dos gastos com a adoção da terceirização nas esferas municipal, estadual e federal, expressa no texto da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000). Essa nova lei, a partir de um conjunto de normas e limites, buscaria reduzir as chamadas despesas correntes (custeio e pessoal) das administrações públicas, no sentido da busca do superávit orçamentário. Em seu art. 18, § 2º, a lei estabeleceu que “os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como Outras Despesas de Pessoal”. Assim, o valor desses contratos deve ser computado no montante de despesa total com pessoal da União e dos entes federados,14 exceto quando decorrentes de decisão judicial e da competência anterior ao período de apuração da despesa estabelecido pela lei (art. 18).15 Em relação ainda aos gastos com terceirização que não são computados na Despesa Total com Pessoal, identificados como Serviços de Terceiros, em seu artigo 72, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece limites, tomando-se como parâmetro de execução dessa despesa, sua relação percentual com a Receita Corrente Líquida verificada participante – DIEESE em 1999. Esse limite ou relação percentual fixa de gasto deveria balizar as despesas até 31 de dezembro de 2003. Até o momento, não existe nenhum novo dispositivo legal que venha definir os parâmetros a partir do próximo ano. Nesse aspecto, seria importante ressaltar que existem hoje duas interpretações no que diz respeito à contabilização dos chamados serviços de terceiros: a primeira afirma que os serviços de terceiros envolvem todos os contratos de terceirização, inclusive aqueles que se referem à substituição de servidores; a segunda entende que as despesas com substituição de servidores devem ser excluídas, pois já estão sujeitas ao limite com pessoal. Vale reforçar também que, a despeito do ritmo em que o tema foi sendo tratado, ao nível da legislação e normas contábeis, muitas tentativas foram observadas ao longo da década de 90, no sentido de “desresponsabilização” sobre a prestação de serviços públicos à sociedade por parte de alguns gestores nas várias esferas. Mesmo em meados do ano de 2003, tornou-se ilustrativo o fato de que, no contexto da discussão das reformas previdenciária e tributária, mais uma vez, mediante proposta de emenda constitucional, tentou-se ampliar as áreas terceirizáveis do setor público no âmbito das políticas sociais, mas houve reação e retirada do projeto da pauta. Nesse contexto ainda de intenso debate e reações adversas, e considerando as possíveis atividades do setor público que podem ser transferidas ao setor privado, mediante contratação de serviços, alguns autores como Faria (2001, p. 39 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 3 6) apresentam uma preocupação relacionada aos parâmetros utilizados para identificar as áreas que não podem ser transferidas à iniciativa privada. De acordo com esse autor, essa preocupação seria relevante, no sentido de se evitar a terceirização da administração pública por completo. Como exemplo, o autor cita o município de Farol, que encaminhou uma consulta ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná no sentido de esclarecer se todos os serviços públicos do município poderiam ser terceirizados. Além desse caso, pôde-se observar uma consulta de mesma natureza, realizada por um município mineiro ao Tribunal de Contas do Estado, que concluiu “não ser possível a terceirização de todos os seus serviços, mas apenas daqueles de natureza auxiliar, ligados à atividademeio. Não pode o município terceirizar serviços que abrangem sua atividadefim, traduzindo atribuições típicas de cargos permanentes que só podem ser preenchidas por concurso público”.16 No Brasil, restaria salientar que, também no âmbito da administração indireta, ou das estatais, fundações e autarquias, a terceirização veio sendo aplicada como instrumento de gestão, no contexto de orçamentos reduzidos, ao longo da década de 90, apresentando questões importantes para o debate nacional. Na área da saúde pública, por exemplo, experiências semelhantes de terceirização, mediante uso de formas cooperadas, ocorreram nos estados da Bahia, Tocantins, município de São Paulo (Plano de Assistência à Saúde- PAS), Rio de Janeiro, Roraima (Plano de Assistência Integral à saúde- PAIS) e Maranhão, principalmente no Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho atendimento aos serviços hospitalares, o que veio ocasionar, segundo vários autores,17 sérias conseqüências nas condições de trabalho, remuneração e qualidade dos serviços prestados, como também a dificuldade de monitorar “o melhor contrato possível”, dentre outras. Um outro exemplo estudado é o caso da empresa Petrobrás, na qual a terceirização vem sendo utilizada como estratégia de redução de custos, uma vez que, de acordo com informações divulgadas por essa Companhia, aproximadamente, 97,90% das contratações foram realizadas com base no menor preço, apenas 1,70% delas tiveram como determinante a melhor técnica e 0,40% a combinação de melhor técnica e preço. Essa prática de gestão e organização do trabalho tem sido adotada não apenas nas áreas de apoio, como alimentação, limpeza, transporte, e outras, mas também nas chamadas atividades-fim, como produção, operação, manutenção etc.18 Dado a forma de sua inserção no mercado, até o momento, a estratégia da estatal não se diferenciou de modelos conhecidos no setor privado. Outro exemplo que pode ser citado é o da empresa Infraero Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária, na qual o Tribunal de Contas da União já teria autorizado a adoção da terceirização até mesmo em atividades compatíveis com atribuições de cargos previstos no Plano de Cargos e Salários, ao admitir a legalidade da contratação indireta de telefonista e operador de PABX. Segundo esse Tribunal, essa forma de flexibilização de contrato 40 participante – DIEESE anexo 3 de trabalho “vai ao encontro das diretrizes que norteiam a modernização da administração pública.” 19 Após apontar alguns dos fatores que motivam a terceirização no setor público brasileiro, as leis que disciplinam esse processo e as áreas que legalmente podem ser transferidas à iniciativa privada, através da contratação de serviços, seria importante abordar as formas e os modelos de terceirizar adotados no setor público, até o momento, para em seguida tratar de alguns efeitos da terceirização sobre as condições de trabalho, remuneração e organização sindical no local de trabalho. criado o Plano de Atendimento à Saúde (PAS), no ano de 1995, quando houve a transferência, mediante convênios, das atividades de direção, execução e prestação de serviços públicos para cooperativas de profissionais da saúde. Através desse convênio, a prefeitura forneceu instalações e equipamentos necessários às atividades da cooperativa, providenciou a transferência de recursos financeiros necessários à implantação do Plano, controlou e fiscalizou a prestação de serviços e transferiu bens patrimoniais do município mediante permissão de uso. Esse modelo de terceirização envolveu contratações, ou convênios, na maior parte, feitos sem licitação.22 Além disso, em alguns casos, houve cooperativas de médicos que foram criadas especialmente para assumir os serviços públicos de saúde,23 como afirma Di Pietro apud Cherchglia (p.380): “as referidas cooperativas vivem exclusivamente em função do vínculo com o município, não têm patrimônio próprio; utilizam as instalações públicas com todos os equipamentos públicos; grande parte dos cooperados são servidores públicos afastados ou exonerados, que apenas mudam de título sob o qual prestam serviços e deixam de se submeter às normas constitucionais e infraconstitucionais sobre servidores públicos, seus salários não sofrem mais as limitações constitucionais próprias dos servidores; já não estão sujeitos à proibição de acumular cargos, empregos ou funções; não mais oneram a Folha de Pagamento de servidores do município; no entanto, continuam a receber remuneração proveniente dos cofres públicos; deixa- se de se aplicar a lei das licitações e contratos.” Formas de terceirização na administração pública no Brasil: algumas possibilidades legais As funções ou atividades desenvolvidas pela administração pública podem ser transferidas ou delegadas para empresas privadas, nacionais ou multinacionais,20 cooperativas de trabalho21 ou instituições sem fins lucrativos. No próximo tópico deste texto serão abordados, especificamente, as cooperativas de trabalho e instituições sem fins lucrativos, pois são instituições/ entidades com as quais a administração pública tem estabelecido contratos de terceirização, particularmente, a partir da década de 90. 1. Cooperativas de Trabalho As determinações legais brasileiras não excluem a participação de cooperativas de trabalho no processo de licitação e contratos da administração pública. No município de São Paulo, por exemplo, foi participante – DIEESE 41 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 3 É importante destacar que houve várias tentativas de se questionar em juízo o modelo de terceirização descrito anteriormente. Não obstante, o Tribunal de Justiça do referido município afirmou que não existe nenhuma ilegalidade, prejuízo para os servidores municipais ou para o poder público municipal. Da mesma forma como ocorreu no município de São Paulo, o estado de Roraima instituiu o Plano de Assistência Integral à Saúde (PAIS), em 1997, que previa a alocação gratuita de bens, imóveis, instalações e equipamentos da administração pública por meio de convênio, à Cooperativa de Profissionais de Saúde de Nível Superior, sendo esta responsável pela administração do convênio, alocação e pagamento de pessoal, movimentação de recursos financeiros e operacionalização do patrimônio alocado. Em todo o país, pôde-se observar, ao final dos anos 90 e início do 2000, que as cooperativas de trabalho apresentam crescente participação, dentre as formas de prestação de serviços, no mercado de trabalho brasileiro, e consolidam-se como modelo operante, mediante inúmeras legislações estaduais e mesmo federais de estímulo ao cooperativismo. Todavia, nessa perspectiva, o estímulo a essa forma de delegação a terceiros, no âmbito do setor público, ainda aponta para a necessidade de avaliações e debates no contexto das áreas sociais, na perspectiva de reduzir os resultados indesejáveis da exclusão da população ao acesso a serviços de qualidade e gratuitos. Além dos modelos de terceirização descritos anteriormente, algumas atividades desenvolvidas Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho pela administração pública também podem ser delegadas às instituições sem fins lucrativos, tais como: ONGs – Organizações NãoGovernamentais, OS – Organizações Sociais, Oscips – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, como será visto a seguir. 2. Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público As Organizações Sociais foram instituídas a partir da Lei Federal 9.637/1998 e correspondem a uma forma de propriedade não-estatal, constituída pelas associações civis sem fins lucrativos, impedidas de ser propriedade de qualquer indivíduo ou grupo, e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. Pode-se citar como exemplo o estado da Bahia que implementou o “Programa Estadual de Incentivo as Organizações Sociais” no ano de 1997, sendo previsto, no âmbito deste Programa, o estabelecimento de contratos de gestão, pelo qual o Estado transfere às Organizações Sociais as respectivas atribuições, responsabilidades e obrigações a serem cumpridas. Conforme afirma Gonçalves (1998, p.5), o programa citado “pretende fomentar a absorção de atividades que, por força de previsão constitucional, já venham sendo exercidas pelo setor privado, tais como ensino, pesquisa científica e tecnológica, cultura, saúde ou outras, pelas Organizações Sociais”. Criadas posteriormente às Organizações Sociais, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público foram instituídas a partir da Lei 9.790/1999, correspondendo ao conjunto de instituições sem fins lucrativos, de atendimento geral, 42 participante – DIEESE anexo 3 cujos objetivos sociais podem englobar a promoção gratuita da assistência social, da cultura, da saúde, do voluntariado, da educação, dentre outros.24 A legislação brasileira garante a participação dessas organizações no processo de terceirização na administração pública.25 A aprovação da legislação das Oscips, ao final dos anos 90 e ano 2000, começa a abranger a maior parte dos estados brasileiros, na medida em que os novos gestores vão assumindo a máquina pública, em particular nos estados de maior déficit fiscal. Tem sido vislumbrada por vários governos como instrumento legal, transparente e efetivo de estabelecer, mediante critérios públicos, a parceria com o chamado setor público não-estatal. Inexistem ainda estudos, dado a sua novidade, que permitam avaliar os resultados dessa atuação conjunta. nefícios ou vantagens indiretas (auxílio alimentação, vale transporte, assistência médico-odontológica), sobre os quais essa diferença vem se manifestar. Os trabalhadores das prestadoras não recebem as referidas vantagens, o que amplia a discrepância salarial. Essa diferença também se reflete entre os trabalhadores públicos, pois, em algumas situações, pode-se verificar funcionários estatutários (estabilidade) e celetistas (regido pela CLT) desenvolvendo as mesmas atividades. Além da diferença na remuneração salarial dos trabalhadores vinculados a algumas empresas terceirizadas e os trabalhadores públicos, os terceirizados também sofrem com o descumprimento de obrigações trabalhistas, tais como o recolhimento de FGTS, INSS, falta de carteira assinada, pagamento de periculosidade, férias, entre outros, gerando impactos no âmbito de aposentadorias, seguro desemprego, e toda possibilidade de acesso à legislação da seguridade social atual. Ao mesmo tempo, há casos de empresas que, ao término dos contratos, não efetuam sequer o pagamento das indenizações trabalhistas previstas na legislação. Outro aspecto a ser considerado, no âmbito das condições de trabalho, é o fato de que os trabalhadores terceirizados ficam sujeitos, em geral, a condições de segurança de trabalho mais vulneráveis, o que os torna mais suscetíveis a acidentes de trabalho. Em alguns casos, também são subordinados a jornadas de trabalho mais extensas do que os trabalhadores do setor público que apresentam jornadas regidas por Plano de Carreira e estatuto. Efeitos da terceirização sobre as condições de trabalho e organização sindical no local de trabalho 1. No âmbito da remuneração e condições de trabalho Da mesma forma como acontece no setor privado, a terceirização, adotada na administração pública brasileira, tem acarretado alterações na remuneração, ou causado impacto sobre a isonomia salarial do trabalhador do setor público, uma vez que, na maioria dos casos, sua adoção é, em geral, acompanhada de salários mais baixos. Em alguns casos, mesmo que o vencimento básico possa se aproximar do salário inicial dos trabalhadores públicos, existem alguns beparticipante – DIEESE 43 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 3 Como conseqüência dessa relação frágil, esses trabalhadores carecem, muitas vezes, de qualificação ou treinamento necessário, ou ainda material de apoio para o exercício da função, o que gera conseqüências como acidentes, doenças profissionais, dentre outros. Nessa perspectiva, foi observado que, na área da saúde, setor que vivencia experiências de terceirização há mais tempo, estão sendo adotadas políticas de recursos humanos que visam minimizar as diferenças de qualificação/treinamento entre os trabalhadores públicos e os das empresas terceirizadas, para reduzir os impactos mencionados, como mostra o estudo de Cherchglia (s/d, p. 381). É importante destacar também que, em alguns casos, a diferença entre os trabalhadores públicos e os terceirizados não se limita às questões de ordem financeira como salários, carteira assinada, por exemplo, manifestando-se, até mesmo, no uso do espaço de trabalho, já que não podem utilizar, por exemplo, determinados sanitários, e possuem refeitórios diferentes ou uniformes que os destacam dos demais trabalhadores presentes nas empresas públicas ou órgãos da administração direta. Outro ponto a ser lembrado é o ritmo acelerado de trabalho e o excesso de horas extras que estariam associados ao aumento do estresse ocupacional, de psicopatologias que se manifestam através do trabalho (depressão, alienação, angústia) e de patologias (úlceras, obesidade, hipertensão arterial, Lesões por Esforço Repetitivo-LER, doenças ocupacionais, entre outras). Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 2. No âmbito do movimento sindical A terceirização também apresenta algumas conseqüências à organização sindical, algumas das quais serão apontadas a seguir. Existe a questão, por exemplo, de representação sindical dos terceirizados, pois, muitas vezes, eles ficam fora da área de abrangência dos sindicatos que representam os trabalhadores do setor público, o que ocasiona um processo de fragmentação sindical. Considerando o caso da empresa estatal Petrobrás, por exemplo, observa-se que existem diversos sindicatos que representam os terceirizados que trabalham na Bacia de Campos: Sindicatos da Construção Civil, Sindicato dos Aeronautas, Sindicatos dos Mestres e Cabotagem e Contramestres do Transporte Marítimo, Sindicato dos Profissionais Subaquáticos e atividades afins, dentre outros.26 A diversidade vem acompanhada, algumas vezes, das questões de identidade de classe, dificuldades de mobilização e de fechamento de acordos coletivos. Ao lado do problema de fragmentação sindical, existe a dificuldade de filiação dos terceirizados, da sua participação em atos e eventos sindicais e, sobretudo, há o problema no âmbito do setor público, do impedimento do rompimento da prestação dos serviços em momentos de conflito entre servidores e Estado. Considerações finais A terceirização no setor público nos variados campos tem se colocado como uma alternativa para a flexibilização da gestão do trabalho, 44 participante – DIEESE anexo 3 apesar de ser uma opção administrativa extremamente polêmica e, não raro, perversa para os trabalhadores. Além disso, do ponto de vista do serviço prestado, a questão relevante é a de escolher quais os setores ou funções que, sendo terceirizados, resultariam, não somente em redução de custos, mas também em melhoria, agilização e aumento da qualidade desses serviços. Resta mencionar as dificuldades inerentes à especificação e monitoramento dos resultados almejados através do mecanismo de terceirização. Os resultados devem ser avaliados não apenas sob uma ótica estritamente técnica, pois sua definição deveria também ser permeada pelas expectativas de atendimento qualificado dos maiores interessados: os cidadãos-usuários. 1. Ver Desenvolvimento Capitalista no Brasil - En- ção pública (anexo). saios sobre a Crise. São Paulo, Editora Brasiliense, 10. Empresa que assume o serviço ou atividade v.1, 1983. terceirizada. 2. Quando a diferença entre o montante de recur- 11. Faria, 2001, p. 7. sos arrecadado e o montante gasto é positivo, te- 12. Segundo a Lei Federal 8.987/ 1995, a conces- mos o superávit público; quando negativo, existe o são de serviço público corresponde à delegação de déficit público. uma atividade à pessoa jurídica ou consórcio de 3. Vide “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do empresas que passam a atuar em nome do Estado. Estado” – Brasília: Presidência da República, Câ- 13. Este decreto exclui a possibilidade de indexação mara da Reforma do Estado, Ministério da Admi- dos preços dos contratos por índices gerais, setoriais nistração Federal e Reforma do Estado, 1995. ou que reflitam variação nos custos, caracterização 4. A administração pública direta compreende o exclusiva do objeto como fornecimento de mão-de- conjunto de órgãos integrados à estrutura adminis- obra, previsão de reembolso de salários pela con- trativa da União, Estados e municípios. A adminis- tratante e subordinação dos empregados da contra- tração pública indireta compreende as autarquias, tada à administração da contratante. empresas públicas, fundações e sociedades de 14. Para efeito desta Lei. economia mista. 15. LRF (art. 18) e Câmara dos Deputados / Guia de 5. É importante observar que a transferência parci- Implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal (10 al de uma atividade do serviço público pode ser de agosto de 2000). feita para empresas multinacionais sediadas no 16. Ferraz, 2001, p.25. país ou para cooperativas, sendo, neste caso, tri- 17. Cherchglia, s/d; Gonçalves, 1998. butada a renda proveniente da atividade desenvol- 18. Silva Pereira, 2001, p. 78 e 80. vida. (Faria, 2001, p. 14) 19. Ferraz, 2001, p.26 e Faria, 2001, p.7. 6. A licitação não é exigida nas situações caracteriza- 20. Em relação à iniciativa privada, é importante res- das pela inviabilidade de competição (aquisição de saltar que, mesmo se as empresas multinacionais ti- materiais, equipamentos e serviços que só podem ser verem acesso a fontes de financiamento no exterior fornecidos por uma empresa exclusiva) e/ou contra- mais vantajosas do que as disponíveis para empresas tação de serviços técnicos de profissionais e empresas nacionais, as mesmas não podem ser afastadas do pro- de notória especialização. Lei 8.666/93, art. 25. cesso licitatório. Não obstante, segundo determinação 7. Faria, 2001, p. 5. legal (Lei 8.666/1993, art. 42), no caso de licitações de 8. Cherchglia, s/d, p. 371. âmbito internacional, para fins de julgamento, as pro- 9. Esse Enunciado não se restringe à administra- postas das empresas estrangeiras devem ser acresci- participante – DIEESE 45 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho anexo 3 das pelos mesmos tributos que oneram as empresas onal, instituições religiosas, organizações parti- brasileiras quanto à operação final de venda. dárias, entidades de benefício mútuo destinadas 21. A cooperativa corresponde a um grupo de pes- a proporcionar bens ou serviços a um círculo res- soas que coordenam seus esforços para a conse- trito de associados ou sócios, entidades e empre- cução de uma finalidade comum, sem relação de sas que comercializam planos de saúde e asse- subordinação entre si. melhados, instituições hospitalares não gratuitas 22. Esse Plano de Atendimento à Saúde foi extinto. e suas mantenedoras, as escolas privadas 23. Gonçalves, 1998, p.6. dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas 24. Para maiores informações, ver Lei 9.790, de 23 mantenedoras, as organizações sociais, as coo- de março de 1999. perativas, as fundações públicas e organizações 25. Não podem ser qualificadas como Organiza- creditícias que tenham quaisquer tipo de vin- ções da Sociedade Civil de Interesse Público: so- culação com o sistema financeiro nacional. Lei ciedades comerciais, sindicatos, associações e Federal 9.790, de 23 de março de 1999. classe ou de representação de categoria profissi- 26. Figueiredo, 2001, p. 93. Bibliografia ABREU FILHO, Saulo de Castro. Algumas anotações sobre a terceirização como instrumento de gestão do Estado., 2001, p. 7480. (Caderno Fundap, 22 ). ● AFONSO, Alexandre Borges. A descentralização para o terceiro setor: Novos modelos institucionais. [S.l.]: OS e OSCIP, [s.d.]. Seminário Balanço da Reforma do Estado no Brasil. ● BRASIL. Leis. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). 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(Emprego e desenvolvimento tecnológico: Estudos DIEESE/Cesit). 47 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho 48 participante – DIEESE AVA L I A Ç Ã O Ficha individual de avaliação ☺ K L Bom Médio Ruim Tempo de duração Conteúdo Metodologia Material didático Coordenação Organização Local Alimentação Hospedagem Dê nota de 0 a 10 à atividade como um todo Comentários gerais: ✃ participante – DIEESE 49 Terceirização: efeitos sobre as relações de trabalho FICHA TÉCNICA SINTÉTICA “O DIEESE é um órgão unitário do Movimento Sindical Brasileiro destinado à produção e difusão de conhecimento e informação sobre o trabalho em um contexto multidisciplinar, tendo como instrumento de análise o método científico, a serviço dos interesses da classe trabalhadora, sem prejuízo da diversidade das posições e enfoques sindicais.” (Estatuto do DIEESE - artigo 3º). DATA DE FUNDAÇÃO 22 de dezembro de 1955 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL Direção Sindical: Nacional e Regionais Direção Técnica Corpo técnico e administrativo Escritório Nacional Escritórios Regionais: 15 Subseções: 20 Número de funcionários: 193, entre equipe técnica e administrativa PRINCIPAIS ATIVIDADES PESQUISAS ICV-DIEESE - Índice de Custo de Vida no Município de São Paulo, desde 1959 | POF - Pesquisas de Orçamentos Familiares, 1958, 1969/70, 1982/83, 1994/95 | PED-RMSP na Região Metropolitana de São Paulo, desde 1984 | PED-DF no Distrito Federal, desde 1991 | PED-RMPA na Região Metropolitana de Porto Alegre, desde 1992 | PED-RMBH na Região Metropolitana de Belo Horizonte, desde 1994 | PED-RMSA na Região Metropolitana de Salvador, desde 1996 | PED-RMR na Região Metropolitana de Recife, desde 1997 | PED-ABC na Região do Grande ABC em São Paulo, desde 1998 | Pesquisa Nacional da Cesta Básica em 16 capitais | Cálculo mensal do Salário Mínimo Necessário | Pesquisa da Cesta Básica no Município de São Paulo | Pesquisas temáticas específicas | Banco de dados informatizados macroeconômicos, setoriais, salários, greves, acordos coletivos e mercado de trabalho. ASSESSORIA Acompanhamento e assessoria às negociações coletivas | Estudos e subsídios para as campanhas salariais | Participação em eventos sindicais Análises de política econômica. EDUCAÇÃO Seminários, cursos e oficinas de trabalho para o movimento sindical sobre negociação coletiva, transformação no mundo do trabalho, planejamento, salários, jornada de trabalho, entre vários outros temas | Seminários, cursos e oficinas de trabalho para a capacitação da equipe técnica do DIEESE | Elaboração de material didático e pedagógico. PUBLICAÇÕES Anuário dos Trabalhadores | Anuário dos Trabalhadores de Santa Catarina| Boletim DIEESE Edição Especial | Divulgação DIEESE (ICV-DIEESE, Pesquisa Nacional da Cesta Básica, Salário Mínimo Necessário e Bancos de Dados) | Divulgação PEDs - São Paulo, Porto Alegre, Brasília, Salvador, Belo Horizonte e Recife | Estudos Setoriais DIEESE | Estudos Regionais DIEESE | Kits de seminários – Coleção Seminários de Negociação | Pesquisa DIEESE (temas de interesse do Movimento Sindical) | Seminários e Eventos DIEESE | Série Emprego e Desenvolvimento Tecnológico. DIREÇÃO SINDICAL EXECUTIVA Wagner Firmino Santana Mônica Oliveira L. Veloso Carlos Andreu Ortiz Antonio Sabóia B. Junior Paulo de Tarso G. Paixão Zenaide Honório Clementino Tomaz Vieira Paulo de Tarso G. B. Costa Hugo Perez Ivo Wanderley Matta Mara Luiza Feltes STI Metalúrgicas do ABC - presidente STI Metalúrgicas de Osasco - vice-presidente STI Metalúrgicas de São Paulo - secretário SEE Bancários de São Paulo - diretor STI Energia Elétrica de Campinas - diretor Associação dos Professores do Ensino Oficial do Estado de São Paulo/Apeoesp - diretora STI Metalúrgicas de Curitiba - diretor Sind. Energia Elétrica da Bahia - diretor STI Energia Elétrica de São Paulo - diretor SE Centrais de Abastecimento de Alimentos de São Paulo/Sindbast- diretor SEE Assessoria Perícias de Porto Alegre diretora DIRETORIA TÉCNICA Clemente Ganz Lúcio Ademir Figueiredo Vera Lúcia Mattar Gebrim Diretor Técnico Coordenador de Relações Sindicais Coordenadora de Pesquisas EQUIPE TÉCNICA RESPONSÁVEL Daniel Passos | Fausto Augusto Junior | Geni Marques | Liliane Resende Luis Paulo Bresciani | Marlene Goldstein | Max Leno de Almeida Nelson de Chueri Karam | Sirlei Márcia de Oliveira EQUIPE DE APOIO Ana Georgina da Silva Dias | Célia Regina Pedroso Laronga | Cláudia Fragozo Eliana Martins Pereira | José Silvestre Oliveira do Prado | Lúcia Santos Garcia Luis Moura Ferreira | Patrícia Pereira da Silva | Mônica Aparecida da Silva PROGRAMAÇÃO VISUAL E IMPRESSÃO Programação visual: Kraf Design Edição de arte: Caco Bisol Produção Gráfica Revisão ortográfica: Maria Sylvia Corrêa ESCRITÓRIO NACIONAL R. Ministro Godói, 310 | Perdizes - São Paulo | CEP: 05001-900 Tel.: 11 3874-5366 | Fax: 11 3874-5394 | E-mail: [email protected] | www.dieese.org.br ESCRITÓRIOS REGIONAIS Bahia: R. do Cabral, 15, Nazaré, Salvador, CEP 40055-010, tel.: 71 242-7880, E-mail: [email protected] | Ceará: R. 24 de Maio, 1289, Fortaleza, CEP 60020-000, tel.: 85 231-1371, Email: [email protected] | Distrito Federal: EQS 314/15 - Área Especial - Projeção I - 1º andar, Brasília, CEP 70382-400, tel.: 61 345- 8855, E-mail: [email protected] | Espírito Santo: Estrada Jerônimo Monteiro, 835, sala 106, Vila Velha, CEP 29122 -725, Tel/Fax: 27 3239-2393, E-mail: [email protected] | Goiás: R. Quatro, 515, Sala 1016, Goiânia, CEP 74026-900, tel.: 62 223-6088, E-mail: [email protected] | Minas Gerais: R. Curitiba, 1.269, 9º andar, Belo Horizonte, CEP 30170121, tel.: 31 3222-9395, E-mail: [email protected] | Pará/Amapá: Travessa Tiradentes, 630, Belém, CEP 66053-330, tel.: 91 241-3008, E-mail: [email protected] | Paraíba: Av. Capitão José Pessoa, 89, Jaguaribe, João Pessoa, CEP 58015-170, tel.: 83 241-3674, E-mail: [email protected] | Paraná: R. Treze de Maio, 788, sala 7, 2º andar, São Francisco, Curitiba, CEP 80510-030, tel.: 41 225-2279, E-mail: [email protected] | Pernambuco: R. do Espinheiro, 119, Espinheiro, Recife, CEP 52020020, Tel./fax: 81 3423-6204, E-mail: [email protected] | Rio de Janeiro: R.Teófilo Otoni, 52 - 8º andar, Rio de Janeiro, CEP 20090-070, tel.: 21 2518 4332 - 2518-4381, E-mail: [email protected] | Rio Grande do Norte: R. João Pessoa, 265, Sala 208, Natal, CEP 59025-500, tel.: 84 211-2609, Email: [email protected] | Rio Grande do Sul: Av. Júlio de Castilhos, 596, 8º andar, conjunto 809, Porto Alegre, CEP 90030-130, tel.: 51 3211-4177/3211-4203, E-mail: [email protected] | Santa Catarina: Av. Mauro Ramos, 1624, Florianópolis, CEP 88020-302, tel.: 48 228-1621, E-mail: [email protected] | Sergipe: Av. Gonçalo P. Rollemberg, 794, Aracaju, CEP 49010-410, tel.: 79 2111868, E-mail: [email protected] R. Ministro Godói, 310 I Perdizes - São Paulo - SP I CEP 05001-900 I Tel. 3874-5366 I Fax: 3874-5394 www.dieese.org.br I [email protected]