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Revista Brasileira de Energia
Vol. 1 | No 1
Problemas e dificuldades na elaboração de
uma política de preços para o setor energético
Problemas e dificuldades na elaboração de
uma política de preços para o setor energético
ADRIANO PIRES RODRIGUES*
Introdução
O objetivo principal deste artigo é o de mostrar os problemas e dificuldades que surgem no
momento da formulação de uma política de preços para o setor de energia. Os motivos para que tal fato
aconteça são os mais variados. Desde a dificuldade de um melhor conhecimento do mercado
consumidor de energia e os seus efeitos - preço até a adoção de um modelo de preços, como por
exemplo o de custos marginais, dado as grandes imperfeições existentes no mercado que tornam o
cálculo dos custos sociais difíceis e aleatórios. Dessa forma, defendemos a idéia de que não existe uma
técnica ótima que possa determinar um sistema de preços para a energia. Na realidade, são as relações
de força entre os diferentes agentes econômicos situados na produção e no consumo deste bem que
determinarão os níveis absoluto e relativo das diversas formas de energia. Entretanto, certos aspectos
devem ser respeitados, como, no exemplo, o equilíbrio financeiro das empresas do setor.
A política de preços, componente ativa e permanente da regulação da economia, tem sido
freqüente e abundantemente comentada e analisada. No entanto, a análise rigorosa sobre o seu
verdadeiro papel econômico continua em aberto.
A prática da política de preço apresenta-se mais complexa do que a simples aplicação de
dispositivos regulamentares pré-definidos que seriam de certo modo auto-suficientes. A negociação de
normas entre o Estado e outros agentes colo- ca se na procura de uma certa organização dá
concorrência entre os diversos setores envolvidos e derivada da análise das estruturas produtivas. Por
outro lado, as políticas de preço sempre fizeram parte dos dispositivos de intervenção macro-econômica
do Estado, o que faz com que seu uso concreto seja dificilmente
separável
dos
outros
instrumentos de política econômica.
Tudo isto coloca nos diante de algumas interrogações sobre a lógica efetiva do instrumento
política de preço:
1. São políticas simplistas, que limitam-se a definir uma dificuldade exógena sobre os preços?
2. Chegam elas, ao contrário, a agir profundamente sobre o modo de formação dos preços,
induzindo assim a um certo tipo de comportamento das empresas?
3. Têm elas outros objetivos além dos preços que, neste caso, são apenas uma variável
intermediária na ação sobre outras variáveis?
Este artigo considera apenas a política de preços no setor energético. A tarifação da energia,
que na grande maioria dos países são tarifas públicas, situa-se no centro do debate da política de preço.
Fixadas diretamente pelo Estado, as tarifas públicas são, ao mesmo tempo, sinais endereçados aos
diferentes atores econômicos e elementos constitutivos dos custos das empresas, das administrações
públicas e dos orçamentos domésticos. Por isso, a política de preços e tarifas encontra-see na
confluência das dimensões macro-econômica, política, social e micro-econômica.
Até o início da década de 1970, a política de preços da energia não causava o menor problema
para os "Policy Makers" dos diversos países. Dois aspectos determinavam a ausência de preocupação
sobre a questão dos preços e tarifas da energia:
1. Não Se estava em um período de crise econômica; ao contrário, a economia mundial ainda
encontrava-se no período que Jean Fourastié tão bem denominou de `Trinta anos gloriosos".
(FOURASTIE, 1979).
2. O preço do petróleo, energia dominante, estava em baixa. Dessa forma, o preço dos
derivados de petróleo podiam ser fixados com uma liberdade relativa. 0 petróleo, mesmo importado, agia
como catalisador do desenvolvimento econômico.
*
Professor da Área Interdisciplinar de Energia/COPPE/UFRJ
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Os dois choques do petróleo da década de 1970 marcam o fim do período da "petroprosperidade" (PUISEUX, 1977), era do petróleo barato e abundante. Cada um desses choques marca a
ruptura na dinâmica de consumo, na estrutura de produção, na evolução dos preços, na organização das
indústrias e nos mercados energéticos.
As conseqüências dessa ruptura logo refletiram-se nos países latino-americanos. Assim, após o
segundo choque do petróleo, para os países importadores de petróleo como o Brasil, o Paraguai e o
Uruguai, as importações de petróleo passaram a representar mais de 30% do total das exportações.
Para países como a Argentina e o Chile, onde a relação petróleo importado/total de exportações era de
5%, após 1979 ultrapassou 12% na Argentina e 22% no Chile. Mesmo para países exportadores como o
Equador, México e Venezuela, após um primeiro período de relativa euforia devido a valorização de seu
principal produto de exportação, começam a surgir graves problemas econômicos e sociais.
Dessa forma, surgem nos diversos países discussões sobre a necessidade de elaborar-se um
sistema de preços para o setor energético que deveria conciliar quatro aspectos: crescimento, emprego,
inflação e comércio exterior.
O problema é que a idéia de um sistema de preços de energia é um assunto particularmente
difícil em função das enormes dúvidas e questões existentes que tornam problemática a sua concepção.
Diversos trabalhos tanto teóricos como práticos. já foram apresentados, porém nenhum que fosse
inteiramente convincente e explicativo. Duas razões principais fazem com que a elaboração de um
sistema de preços para o setor energético torne-se uma tarefa difícil:
a) forte heterogeneidade no interior do sistema de preços fazendo que convivam preços de
natureza diferente: preços administrados, preços de concorrência, preços de monopólio... A isso ainda
devemos agregar estratégias de dumping, de discriminação, de mercados cativos e uma forte
intervenção do Estado através de sua política fiscal.
b) ineficiência do aparelho estatístico que não permite reconstituir séries longas perfeitamente
homogêneas e sobretudo de proceder de uma forma significativa a comparações entre as diversas
energias e a decomposição dos preços das energias finais.
Sendo assim, alguns autores (LADOUX e OUTREQUIN, 1984) duvidam da eficiência da política
de preços e chegam mesmo a afirmar que medidas regulamentares e incitativas poderiam ser mais
eficazes que a política de preços.
No Brasil, país marcado por uma constante instabilidade política, social e econômica, torna-se
ainda mais difícil a concepção de um sistema de preço da energia. Quatro características marcam todas
as fases das diferentes políticas de preços da energiai1.
a) Nenhum modelo teórico foi utilizado como base para a elabora crítica de preços da energia.
b) Ao invés de adotar-se algum modelo existente na teoria econômica, as políticas de preço
foram sempre elaboradas de forma pragmática, dado que o governo sempre utilizou a política de preços
como um instrumento da política econômica que poderia ajudar a combater os grandes desequilíbrios
macroeconômicos como a inflação, a distribuição de renda, o saldo da balança comercial, etc...
c) 0 governo no Brasil sempre utilizou a empresa pública energética como principal instrumento
para atingir os objetivos propostos na sua política de preços. Dessa forma, a empresa pública energética
quase sempre teve o preço dos seus produtos fixados abaixo das taxas inflacionárias, fato que
provocará a entrada num processo de endividamente externo.
d) As diferentes políticas de preços sempre procuraram privilegiar mais o setor consumidor em
detrimento do setor produtor de energia.
Quando observamos a trajetória percorrida pela política de preços da energia, marcada por estas
quatro características, uma primeira questão se coloca: é possível elaborar se um sistema racional para
os preços da energia, compatibilizando-se a ação dos três agentes: o Estado, os produtores e os
consumidores de energia?
Teoricamente para conceber um sistema racional seria necessário que os preços da energia útil
refletissem os custos de desenvolvimento, os custos sociais incluídos nas diferentes formas da energia
mostrando a competição dinâmica de cada energético. O problema é que nenhum país, em particular os
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Neste momento, estamos nos referindo às políticas elaboradas após o primeiro choque do peN referindo às
politicas elaboradas após o primeiro choque do petróleo
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da América Latina, encontra-se atualmente em condições de aplicar o princípio acima. Contudo, apesar
de não existir uma técnica ótima capaz de determinar um sistema racional para os preços da energia,
existem certos pontos que deveriam ser respeitados no momento de conceber-se a política de preços.
(PIRES RODRIGUES, 1988).
0 primeiro é sobre a questão do financiamento das empresas públicas. Baseado no artigo de
economistas da Electricité de France BERGOUGNOUX et alii, 1986) procuraremos mostrar algumas
possíveis situações onde as empresas públicas podem se encontrar face à questão da política de
financiamento.
Inicialmente proporemos a equação de financiamento seguinte: receita + empréstimo líquido =
investimento + despesas de explotação + custos financeiros
R(t) + EN(t) = I(t) + J(t)
Os custos financeiros J (t) que intervêm na questão são evidentemente função da taxa de juros j
e dos empréstimos contraídos no passado:
A resolução desta equação conduz a um empréstimo liquido que cresce igualmente com a taxa2
e a condição seguinte entre os diferentes valores iniciais:
0 resultado surgirá de uma solução a esta equação.
Sendo,
Então a equação de financiamento é simplesmente:
O segundo termo vai intervir sobre a taxa de crescimento da demanda, sobre a taxa de
desconto, sobre os rendimentos de escala e sobre a estrutura capitalista da empresa:
Quatro casos podem então ocorrer:
1o Caso
A taxa de crescimento da empresa é superior à taxa de juros real3 e os custos não financeiros
(explotação + investimentos) são superiores às receitas. Sendo assim, existe uma política de empréstimo
definida por ENo, que mostra que o custo do endividamento não permite que a empresa seja solvível a
2
Taxa de crescimento na empresa.
Consideramos que a depreciação monetária é nula e que a introdução da inflação dificulta a explicação, porém não
muda o sentido do modelo.
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longo prazo. Essa estratégia só poderia ser aceita caso a fórmula de endividamento fosse escrita da
seguinte maneira:
Podemos observar a ΔENo = α < o dado que a dívida cresce a uma taxa α.
2o Caso
A equação não apresenta solução. Neste caso não existem condições para que a empresa
pública continue a vender energia sem a ajuda do Estado. Caso a empresa continue a vender a energia
a um preço baixo não remunerador e recorra ao mercado financeiro, sua relação dívida/capital crescerá
perpetuamente sem nenhum limite. O Estado será obrigado a fornecer empréstimos a uma taxa inferior a
j para assim solucionar .o financiamento das empresas. Caso 0 Estado não possa dar esse tipo de
ajuda, a outra única solução seria a autonomia total das empresas para que assim elas elevassem os
preços de suas energias a um nível que permitísse recuperar um certo equilíbrio financeiro.
3o Caso
Essa situação é possível caso a taxa de desconto seja suficientemente elevada ou se os
rendimentos de escala são ligeiramente superiores a 1 ou ainda caso 0 crescimento da demanda seja
bastante baixo. Assim, a empresa pedirá emprestado para financiar seus empréstimos a custo elevado.
Ocorrerá uma transparência dos clientes em direção aos emprestadores de capitais. Neste caso a
empresa pública optará por uma política de autofinanciamento elevado e deverá praticar uma política de
preço moderada.
4° Caso
As receitas excedem os custos não financeiros. Neste caso, a empresa pode pagar sua dívida e
até transferir para o Estado uma parte do seu lucro para que sejam desenvolvidos outros projetos
prioritários.
Diante dessas quatro situações, poderíamos afirmar que uma boa parte de nossas empresas
públicas encontravam-se próximas ao primeiro caso no período compreendido entre os dois choques do
petróleo.
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No período 1973/1979, beneficiando-se do excesso de liquidez no mercado financeiro
internacional, o governo através das empresas pôde obter α > j4.
Entretanto, a escolha dessa política econômica foi feita de uma forma exclusivamente
conjuntural, esquecendo-se inteiramente o horizonte do médio e longo prazo. Dessa maneira, o sucesso
ou não da opção feita ficou dependente do comportamento do mercado internacional de capitais, dado
que não foi elaborado qualquer tipo de política de financiamento para a hipótese de ocorrer uma
evolução diferente da que imaginaram nossos "policy makers".
Com o segundo choque do petróleo e o aparecimento da nova política monetária americana que
trouxe consigo um aumento brutal das taxas de juro no mercado internacional, a situação de uma boa
parte de nossas empresas públicas e automaticamente do país entra numa fase de enormes
dificuldades. Essa situação traduz a incoerência das decisões de investimento, que foram feitas de uma
maneira autônoma sem uma política coordenada de financiamento. Assim, a partir de 1980, a situação
das empresas se aproxima do segundo caso. Ou seja, a relação dívida/capital passa a crescer sem
limite e o Estado, dado a gravidade da crise, não pode fornecer empréstimos a uma taxa inferior a j.
O segundo ponto a ser discutido no momento da elaboração da política de preços é a questão
dos subsídios. Freqüentemente, encontramos nas diferentes políticas de preços o discurso
governamental sobre a necessidade de subsídios para o preço de certas fontes energéticas.
Normalmente, os argumentos que defendem a política de subsídios são três:
- o primeiro sustenta a idéia de que a utilização de subsídios ao preço é indispensável no
momento que introduz-se uma nova fonte de energia num mercado tradicionalmente consumidor de uma
outra fonte.
- o segundo argumento está diretamente ligado aos possíveis efeitos que a política de preços da
energia possa ter no comportamento de algumas variáveis macro-econômicas. Assim, caso o país
atravesse um período de crescimento econômico ou de altas taxas de inflação, é necessário evitar-se,
com a ajuda da política de preços, que ocorra uma interiorização dos choques externos. Uma forma de
impedir que a alta dos preços no mercado internacional seja transferida para o interior do país seria a de
subsidiar os preços internos.
- o terceiro e último argumento defende a idéia de que ao subsidiar determinadas fontes de
energia o governo estaria ajudando a não piorar o nível de vida das populações de baixa renda.
Aparentemente, os três argumentos parecem bem fundamentados e correspondem a situações
reais. Contudo, quando aprofundamos a análise, verificamos que a política de subsídios aos preços da
energia ao invés de solucionar agrava mais ainda os problemas que se propunha a resolver.
Recomecemos nossa análise a partir do último argumento. É evidente que qualquer política que
tenha por objetivo beneficiar as camadas de baixa renda devem ser incentivadas. Sobretudo em países
como o Brasil, que possui graves problemas de distribuição de renda. Entretanto, no caso da energia,
serão as populações urbanas de média e alta renda que serão beneficiadas por uma política de
subsídios, através do crescimento dos seus respectivos consumos5. Sendo assim, uma elevação nos
preços da energia atingirá mais as camadas de alto do que as de baixo nível de renda.
No tocante ao segundo argumento chamaremos a atenção para um único fato. Ao tentar não
transferir para o interior do país uma elevação de preço ocorrida no mercado externo, o governo poderá
com isso ajudar a manter uma alta constante do déficit público, uma das causas estruturais do processo
inflacionário.
O primeiro argumento nos parece o mais importante, dado que a introdução de uma nova fonte
de energia pode significar criação e/ou renovação de um processo tecnológico determinado.
Em primeiro lugar, pensamos que no momento de incentivar a mudança de uma fonte tradicional
de energia por outra, o governo deve ter presente três aspectos:
a) incentivar o consumo das energias que são diretamente associadas a um processo
tecnológico de melhor desempenho;
b) estimular o desenvolvimento de processos tecnológicos de origem nacional;
4
É evidente que a taxa j no modelo anterior não é a mesma taxa a que agora nos estamos referindo, dado que a do
modelo estava fixada, ou seja, era endógena.
5
O exemplo clássico no Brasil é o GLP.
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c) incentivar o consumo de energia de origem nacional.
Evidentemente que para atender os três objetivos a utilização de uma política de subsídios aos
preços de determinadas energias possui um papel importante.
Para melhor compreendermos a utilização de uma política de subsídios nos apoiaremos na
seguinte equação:
VAi = coeficiente de valorização da energia A no uso i
Assim:
V = 1, as energias possuem valorização idêntica
V > 1, a energia A valoriza-se melhor que a energia B
V < 1, a energia B valoriza-se melhor que a energia A
O objetivo dessa formulação é bem modesta, pois somente nos ajuda a observar qual deveria
ser o nível de subsídio fornecido à energia A no momento de estimular uma mudança em direção à
energia B.
Outras questões existem, e de difícil solução:
- Qual deve ser o critério adotado no momento de calcular cada parcela que constitui o custo
total de uma fonte de energia?
- Em que etapa da produção da energia devem ser introduzidos os subsidios?
- Os subsídios devem ser dados na esfera da produção ou do consumo?
De toda forma o importante é que fique claro que uma política de subsídios deve ser sempre
utilizada para ajudar na implementação de programas de substituição que deverão ser desenvolvidos de
forma gradual e apresentar vantagens técnicas e/ou econômicas evidentes, nunca na concepção de
grandes programas, onde os subsídios necessitarão ser de uma tal magnitude que trarão certamente
mais custos do que benefícios para o conjunto da economia.
O terceiro e último argumento que trataremos no âmbito deste artigo é a questão da valorização
das fontes de energia de origem nacional. Duas medidas podem ser adotadas no momento da
elaboração da política de preços que visam um melhor aproveitamento das fontes de origem nacional.
A primeira seria a de fixar preços elevados para as energias importadas e preços que cubram os
custos de produção para as energias nacionais. Assim, estaria-se favorecendo o desenvolvimento de um
sólido setor nacional de energia e estimulando-se ao mesmo tempo o crescimento de r~ través de uma
política fiscal consistente para as energias importadas.
A segunda medida estimularia através da política de preços6 a implantação no país de indústrias
grande consumidoras de energia de origem nacional. Não estamos com isso defendendo uma política de
subsídios, mas, pelo contrário, incentivando a utilização de uma tarifa seletiva que valorizaria a energia
no interior do país7.
6
É evidente que o instrumento política de preços deveria ser utilizado dentro da estratégia global de polftica
industrial
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Ao falarmos de tarifa seletiva, também defendemos a idéia de regionalizar as tarifas, acabando assim com a atual
política de equalização tarifária
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Entretanto, o fato de produzir energia a baixo custo não é condição suficiente para que se atinja
um certo grau de desenvolvimento. A experiência dos países da OPEP nos mostra bem que cada país
deve decidir seu próprio esquema de desenvolvimento, suas escalas de produção, as tecnologias a
serem utilizadas e os tipos de indústria a serem instalados. E não simplesmente limitar-se a reproduzir
as escalas e características de produção das grandes empresas transnacionais.
Este artigo permitiu verificar o quanto é difícil formular uma política geral de preços para um bem
com as características da energia, principalmente em um contexto de crise econômica, onde questões
como o endividamento externo, hiperinflação e desemprego crescente não permitem que nenhum país
deixe de utilizar a política de preços da energia como um instrumento de política econômica e social.
Contudo, a experiência mostra que a aplicação de uma política pragmática obteve grandes
insucessos nos países latino-americanos. Porém, entendemos que o problema maior da política de
preço não é somente a utilização de uma política pragmática formulada através de uma relação de força
entre os diversos agentes. O verdadeiro problema está no papel e nos limites do Estado face à
elaboração da política de preços.
De todo modo, defender uma política pragmática não significa rejeitar inteiramente os modelos
teóricos existentes. Assim, priorizamos mesmo a utilização de um modelo, como o de custos marginais,
como forma de obter um melhor conhecimento do mercado energético. Entretanto, é importante
considerar que este modelo apresenta problemas de difícil solução, o que torna sua aplicação integral
quase impossível.
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Referências Bibliográficas
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•
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Doctorat, Université de P~ris-XIII
•
Louis PUISEUX (1977), Le Babel Nucleaire: Energy et Developpement, Paris, Galilée
ABSTRACT
The main diffieulties that arise in the formulation of a pricing policy for the energy sector are
discussed in this work. Problems reviewed include from the insufficient knowledge of energy consumer
markets to the difficulties in calculating social costs when a marginal pncmg policy is adopted.
The central conclusion is that no optimal methodology is so far available to choose an energy
pricing system. More easily, vested interests in energy supply and use will define the level and structure
of energy prices under some basic constramts as the financial equilibrium of energy companies.
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