Prevenindo a Corrupção

Transcrição

Directrizes
Um Manual sobre Técnicas Anti-Corrupção
Para Ser Utilizado na Cooperação Internacional para
o Desenvolvimento
MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS DA FINLÂNDIA
Maquetização: Innocorp Oy
Desenho: Leif Packalén
Hakapaino Oy, Helsínquia 2003
ISBN 951-724-401-0
Directrizes
Um Manual sobre Técnicas Anti-Corrupção Para Ser Utilizado na
Cooperação Internacional
para o Desenvolvimento
Índice
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 1
PARTE 1: ENFOQUES NA PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO NA COOPERAÇÃO
PARA O DESENVOLVIMENTO ............................................................................................. 5
2 O DIÁLOGO POLÍTICO COM OS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO...................... 5
2.1 PARTICIPAÇÃO NO DIÁLOGO POLÍTICO POR INTERMÉDIO DE
ORGANIZAÇÕES MULTILATERAIS................................................................................... 5
2.2 DIÁLOGO POLÍTICO BILATERAL ................................................................................ 6
3 APOIANDO PROJECTOS ANTI-CORRUPÇÃO............................................................... 8
3.1 ENFOQUES INSTITUCIONAIS ....................................................................................... 8
3.2 PROGRAMA BILATERAIS............................................................................................ 10
3.3 PROGRAMAS MULTILATERAIS ................................................................................. 11
3.4 ACTIVIDADES DAS ONGS: GRUPOS DE CIDADÃOS E ORGANIZAÇÕES
VOLUNTÁRIAS .................................................................................................................... 13
3.5 O QUE É QUE SE TEM APRENDIDO ........................................................................... 14
3.6 SUMÁRIO ........................................................................................................................ 15
4 A PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO COMO UM PRINCÍPIO ABRANGENTE .......... 17
4.1 PLANIFICAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DOS PROGRAMAS NACIONAIS DE
REDUÇÃO DA POBREZA E PROGRAMAS SECTORIAIS .............................................. 17
4.2 A PLANIFICAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DE PROJECTOS BILATERAIS ......... 19
4.3 APOIO ÀS ONGS NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO................... 24
4.4 ASPECTOS ANTI-CORRUPÇÃO DA COOPERAÇÃO COMERCIAL PARA O
DESENVOLVIMENTO ......................................................................................................... 26
PARTE 2:
MEIOS LEGISLATIVOS, JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS DE
PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO E DE INTERVENÇÃO QUANDO ELA É
DESCOBERTA ......................................................................................................................... 28
5 A LEGISLAÇÃO FINLANDESA ........................................................................................ 30
5.1 A CONSTITUIÇÃO, A LEI DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E OS
PRINCÍPIOS DA LEI ADMINISTRATIVA.......................................................................... 30
5.2 A LEI SOBRE A ABERTURA DAS ACTIVIDADES DO GOVERNO ........................ 30
5.3 O CÓDIGO PENAL E A LEI DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS ............................... 31
5.3.1 Recepção de subornos ................................................................................................ 31
5.3.2 Oferta de subornos ..................................................................................................... 32
5.3.3 O suborno no sector privado...................................................................................... 32
5.4 A LEI DA CONTABILIDADE, A LEI DA AUDITORIA E A LEI SOBRE OS
AUDITORES ENCARTADOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS ............................................ 32
6. CLÁUSULAS DO ACORDO DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO
PARA PREVENIR MÁS PRÁTICAS..................................................................................... 34
6.1 COOPERAÇÃO BILATERAL PARA O DESENVOLVIMENTO................................. 34
6.1.1 Acordos inter governamentais de cooperação para o desenvolvimento.................... 34
6.1.2 Acordos entre o Ministério dos Negócios Estrangeiros e as empresas de consultoria e
outras envolvidas na implementação do projecto............................................................... 37
6.1.3 Procedimentos administrativos para a investigação de corrupção suspeita ............. 38
6.2 COOPERAÇÃO MULTILATERAL PARA O DESENVOLVIMENTO ........................ 40
7 ACORDOS E RECOMENDAÇÕES INTERNACIONAIS ............................................... 42
DIRECTRIZES
7.1 AS REGRAS ANTI-CORRUPÇÃO DA OCED .............................................................. 42
7.2 MEDIDAS E ACORDOS ANTI-CORRUPÇÃO DA UE................................................ 43
7.3 CONVENÇÕES DO CONSELHO DA EUROPA ........................................................... 44
7.4 RESOLUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DAS NU ......................................................... 45
7.5 RECOMENDAÇÕES INTERNACIONAIS PARA A HARMONIZAÇÃO DOS
PROCEDIMENTOS DE COOPERAÇÃO ............................................................................. 45
8 AUDITORIA INTERNA NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ........ 47
9 A FORMAÇÃO DE OFICIAIS E DE CONSULTORES NO TRABALHO ANTICORRUPÇÃO........................................................................................................................... 48
ANEXOS
ANEXO 1: BANCO DE RECURSOS DE DIRECTRIZES PARA A PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO QUE
É MANTIDA NO DEPARTAMENTO DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O
DESENVOLVIMENTO DO MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS DA FINLÂNDIA.50
ANEXO 2: PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO EM PROJECTOS BILATERAIS AO LONGO DO CICLO
DE VIDA DO PROJECTO ....................................................................................................... 52
ANEXO 3: AUDITORIA EXTERNA DE PROJECTOS BILATERAIS ................................................ 53
ANEXO 4: ALGUMAS ABREVIATURAS COMUNS ........................................................................ 58
ANEXO 5: DIRECTRIZES DE POLÍTICAS ANTI-CORRUPÇÃO ADOPTADAS PELO
DEPARTAMENTO DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO DA
FINLÂNDIA .......................................................................................................................... 59
ANEXO 6: LITERATURA E INTERLIGAÇÕES ............................................................................. 65
Equipa de elaboração do relatório
Este manual acerca das maneiras de prevenção da corrupção foi produzido pela
equipa da acção Anti-Corrupção” adstrita à Unidade das Políticas Sectoriais do
Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento do Ministério dos
Negócios Estrangeiros da Finlândia:
Sini Korpela, Olli Ruohomäki, Susanna Sarvanto e Pekka Seppälä. Uma série de
outros oficiais do Ministério também contribuiu para e comentou o texto.
PREVININDO A CORRUPÇÃO
1
DIRECTRIZES
1 INTRODUÇÃO
Nos anos mais recentes a comunidade internacional começou a prestar crescente
atenção à corrupção e às possíveis maneiras de a prevenir. A corrupção prejudica o
desenvolvimento e, de muitas maneiras, constitui-se numa ameaça ao bem estar das
pessoas. Dito de forma inequívoca, podemos afirmar que a corrupção constitui-se
numa forma institucionalizada de roubar aos pobres, quer aos homens quer às
mulheres.
Este manual concentra-se particularmente sobre os países em desenvolvimento. Ele
visa pôr a descoberto novas maneiras pelas quais a luta contra corrupção se pode
transformar numa parte integrante dos processos de cooperação para o
desenvolvimento. É óbvio que devemos ter sempre em mente que a corrupção se
constitui num problema mais amplo e não apenas num problema que afecta os países
em desenvolvimento. Contudo, a orientação aqui adoptada baseia-se no facto de as
consequências da corrupção serem mais prejudiciais nos países em desenvolvimento,
visto que aí o sector público é normalmente mais fraco e os recursos económicos em
todos os casos são limitados.
O QUE É A CORRUPÇÃO
A corrupção é a exploração dos meios e poderes públicos para a obtenção de fins e
benefícios privados. Às vezes faz-se uma distinção entre a corrupção de pequena
escala e a corrupção a uma escala mais larga. A pequena corrupção é a forma de
corrupção com que as pessoas dos países em desenvolvimento se deparam na maior
parte do seu dia a dia. Por exemplo, para efeitos de obtenção de uma carta de
condução uma pessoa tem que andar de serviço em serviço e de balcão em balcão e
preencher um número interminável de formulários. Pode ser que os funcionários
exijam pagamento de uma pequena soma de dinheiro de modo a poderem apressar o
processo que de outro modo poderia durar muitas semanas. A justificação para esta
prática é a de que os salários dos funcionários são tão baixos de modo que para
sobreviver eles têm que suplementá-los com “rendimentos” adicionais. A grande
corrupção é a má utilização dos bens públicos para a satisfação de objectivos privados
e as partes culpadas são normalmente funcionários públicos e políticos colocados em
altas posições. Os casos típicos envolvem um alto funcionário que recebe elevadas
somas de dinheiro como “comissão” ou para as “despesas” para “ajudar” uma
empresa particular a ganhar um contrato de um concurso. A pior forma de corrupção é
a “cleptocracia”, a roubalheira institucionalizada que foi praticada, por exemplo, por
Mobutu do Zaire.
A corrupção constitui-se num problema quer dos países desenvolvidos quer dos
países em desenvolvimento. A corrupção transcende fronteiras e a corrupção à larga
escala é uma forma de crime internacional. Nos anos mais recentes, a “globalização”
da corrupção despertou a comunidade internacional para o reconhecimento do
problema e para exigir acção que não se restrinja apenas a recomendações mas que
também envolva intervenções legalmente impostas. Desse modo, a comunidade
internacional decidiu lidar de forma sistemática com os problemas da corrupção,
lavagem de dinheiro e outras formas de crime financeiro. O objectivo é o de criar um
quadro legal que obrigue à acção em pelo menos algumas das áreas da luta contra
corrupção.
1
DIRECTRIZES
MAIS IGUALDADE
CORRUPÇÃO
ENTRE
HOMENS
E
MULHERES
SIGNIFICA
MENOS
A pesquisa internacional parece demonstrar que a existência de melhores direitos para
as mulheres e uma mais equitativa participação dos homens e das mulheres nos
assuntos públicos e comunitários estão associados à melhor governação e a menos
corrupção nos negócios. O nível de corrupção parece baixar mais nos países em que
as mulheres desempenham um papel significativo nos assuntos públicos,
independentemente do nível de rendimentos do país, da situação dos direitos cívicos,
do nível de educação ou das instituições legislativas. Isto parece apontar para os
benefícios adicionais a ser obtidos do aumento da participação das mulheres na
política e na promoção de uma adequada administração da justiça e boa governação.
AS CONSEQUENCIAS DA CORRUPÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO
A corrupção ameaça o crescimento económico e o desenvolvimento social, a
consolidação da democracia e a moral das pessoas. Em outras palavras, a corrupção
tem de facto efeitos de longo alcance no que respeita à construção do estado da
nação. A corrupção reduz a confiança das pessoas no sector público e desse modo
tem um impacto negativo no desenvolvimento.
A corrupção no sector público e a má governação que lhe está associada, endurece as
divisões e desigualdades entre as pessoas e por isso mina as bases para assegurar
os direitos humanos.
A má utilização dos recursos públicos conduz à ineficiência económica e promove
desigualdades económicas, incluindo desigualdades entre homens e mulheres. A
corrupção é uma das principais razões da pobreza continuada.
A corrupção impede o desenvolvimento sustentável. Foi verificado que os objectivos
de desenvolvimento económico, político e social a longo prazo só podem ser atingidos
desenvolvendo a boa governação e prevenindo a corrupção.
Infelizmente a corrupção é um fenómeno que se encontra particularmente espalhado
de forma ampla porque alguns grupos tiram benefícios do mesmo. Apesar de este
facto ser mais ou menos evidente em si, torna-se útil que nos lembremos acerca do
mesmo.
AS CAUSAS DA CORRUPÇÃO
As causas significativas da corrupção incluem:
•
•
•
•
•
Rendimentos e salários inadequados no sector público e condições de trabalho
deficientes e sem motivação para a eficiência
A má utilização dos recursos públicos para a obtenção de lucros e riqueza
rápidas
A falta de transparência nos regulamentos e procedimentos administrativos
Falta de código de conduta e de regras e directrizes éticas
Fraquezas e deficiências nas culturas administrativas em que os funcionários
de níveis mais altos e os líderes políticos estabelecem maus exemplos
promovendo os seus próprios interesses em vez de respeitar os regulamentos
e procedimentos
2
DIRECTRIZES
•
Instituições democráticas inadequadas em que os mecanismos independentes
de controle, como é o caso de um sistema judicial independente e uma
imprensa livre, não funcionam de forma efectiva.
O QUE É QUE A FINLÂNDIA PODE FAZER?
Os direitos humanos, a igualdades, a boa governação e a promoção da democracia
têm-se transformado num objectivo central da política da Finlândia quando se trata dos
países em desenvolvimento. A cooperação Finlandesa para o desenvolvimento já
tomou nota da corrupção e deve ser útil considerar a maneira como a corrupção pode
ser ultrapassada fazendo uso da cooperação para o desenvolvimento. Contudo, ao
analisarmos a cooperação para o desenvolvimento com os nossos parceiros, torna-se
importante distinguir entre a má governação e uma governação frágil. A má
governação é uma consequência da corrupção e da prática irresponsável, enquanto
que a governação frágil é uma consequência da escassez de recursos. Neste último
caso, o fortalecimento da capacidade constitui-se numa das principais formas de
melhorar a situação.
Na arena internacional, a Finlândia tem, por sua vez, tentado promover a boa
governação por intermédio das Nações Unidas, a OCED e os bancos de
desenvolvimento. Um acordo geral produzido sob os auspícios da OCED (14/99),
relativa ao suborno de funcionários públicos estrangeiros conduziu, entre outros
resultados, à revisão das regras de cooperação para o desenvolvimento de modo a
que nelas se inscrevesse a exigência da acção Anti-Corrupção.
Junto com outros países Nórdicos a Finlândia tem activamente apoiado o
desenvolvimento de condições de empréstimo no Banco Africano de Desenvolvimento,
na Associação Internacional para o Desenvolvimento (AID) e no Banco de
Desenvolvimento Asiático, durante as últimas negociações suplementares. Estas
condições de empréstimo incluem exigências sobre a boa governação e prevenção da
corrupção.
Outras medidas que a Finlândia pode tomar para prevenir a corrupção:
•
É importante que o diálogo acerca da corrupção seja visto como parte da
política de diálogo em curso com os nossos parceiros de desenvolvimento nos
países. Existem discussões abertas acerca da corrupção em uma série de
fóruns e não existe razão para tratar o assunto como se fosse tabu.
•
Sempre que existirem condições para esse efeito, deveríamos dar apoio aos
nossos parceiros de desenvolvimento nos países no trabalho contra a
corrupção. Isto significa, por exemplo, apoiar as campanhas nacionais AntiCorrupção e integrar o trabalho contra a corrupção em toda ajuda bilateral para
o desenvolvimento, sem esquecer as várias actividades de desenvolvimento
não governamentais.
•
Temos que analisar as nossas práticas administrativas para assegurar que não
existem deficiências nos nossos programas de cooperação para o
desenvolvimento que possam facilitar a corrupção.
No anexo 5 encontra-se apresentada a política do Departamento de Cooperação
Internacional para o Desenvolvimento do Ministério dos Negócios Estrangeiros da
Finlândia.
3
DIRECTRIZES
Este manual encontra-se dividido em duas partes. A primeira parte examina as
medidas Anti-Corrupção existentes e a maneira como elas podem ser implementadas,
em termos práticos, na cooperação para o desenvolvimento. A segunda parte
considera o possível âmbito da legislação relativa à corrupção e as regras e
procedimentos administrativos que podem ser utilizados no trabalho Anti-Corrupção.
4
DIRECTRIZES
PARTE 1: ENFOQUES NA PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO NA COOPERAÇÃO
PARA O DESENVOLVIMENTO
2 O diálogo político com os países em desenvolvimento
O diálogo político possibilita a direcção da atenção em relação ao facto de se estar a
colocar ênfase sobre a acção para eliminar a corrupção. Nesses diálogos torna-se
importante seguir o progresso das medidas de cada país em desenvolvimento para
combater a corrupção, mas sem comparar uns países aos outros. Se um programa
Anti-Corrupção não progride e parecer que a corrupção está a aumentar, a situação
pode ser levada a discussões francas. Caso esta tendência negativa continuar, a
Finlândia pode, de preferência junto com outros países da EU, reduzir a sua ajuda ao
desenvolvimento com o país em questão e redireccionar essa ajuda para formas que
envolvem menor risco de corrupção.
2.1 PARTICIPAÇÃO NO DIÁLOGO POLÍTICO POR INTERMÉDIO DE
ORGANIZAÇÕES MULTILATERAIS
O diálogo da UE
Nos países em que se oferece ajuda ao desenvolvimento, normalmente realizam-se
encontros dos Chefes das Missões dos países da União Europeia, com vista a
fortalecer a coordenação. Este tipo de fórum constitui-se no “canal mais rápido” de
intervir ao nível político no que diz respeito a abusos que já se tornaram evidentes.
O acordo da EU com os países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP) inclui a promoção
da boa governação como um princípio fundamental. Esta exigência de boa
governação é concebida acima de tudo para cobrir casos de corrupção séria. Esses
casos graves de corrupção conduzem a discussões bilaterais oficiais entre a EU e o
país da ACP envolvido. Nos casos mais extremos os recursos para esse país podem
ser cortados ou os desembolsos ser suspensos.
Diálogo multilateral
As Nações Unidas (NU) estão a preparar um acordo geral contra a corrupção. No que
respeita às medidas anteriores da NU há que tomar nota da declaração e resolução da
Assembleia Geral sobre a oposição à corrupção e suborno nas relações de negócios.
De acordo com isso, o suborno deve ser tratado como uma ofensa criminal e os
países membro são encorajados a implementar programas de acção para prevenir e
combater a corrupção e o suborno. Muitos países assinaram os acordos AntiCorrupção que hoje existem. Contudo, muitos países na Ásia e África permaneceram
fora dos acordos. Por sua vez, o diálogo internacional pode ajudar a fazer progredir o
assunto de modo a que esses países também ratifiquem os acordos internacionais
existentes contra a corrupção.
Os fóruns tais como o Grupo Consultivo fornecem o ambiente necessário para os
diálogos políticos multilaterais com países de cooperação individuais. A maior parte
das vezes as discussões são aí realizadas acerca da promoção da boa governação e
da eficácia do trabalho da luta contra a corrupção. Esses encontros já deram prova de
ser canais possíveis em que os membros da comunidade doadora podem desenvolver
uma visão comum a respeito das questões que eles acreditam que são importantes,
caso seja necessário estabelecendo condicionalismos.
Os documentos preparativos para a reuniões do Grupo Consultivo são desenvolvidos
pela comunidade fornecedora da ajuda e pelo país envolvido. A Finlândia pode insistir
5
DIRECTRIZES
para que as medidas Anti-Corrupção sejam sistematicamente incluídas na agenda
desses encontros. O objectivo seria o de estabelecer uma exigência para que haja
uma contínua prestação de contas de seguimento a este nível.
2.2 DIÁLOGO POLÍTICO BILATERAL
Negociações de cooperação e a exigência da boa governação
Nos anos mais recentes, tem-se estado a pôr muita ênfase sobre a importância das
negociações em matéria de cooperação. Existe um certo número de razões para esse
efeito. Em conformidade com o princípio do sentido de propriedade, a
responsabilidade sobre a planificação de projectos de ajuda ao desenvolvimento
assenta no país parceiro. Ao mesmo tempo, a existência de um estado forte,
governado de acordo com as normas constitucionais é vista como um requisito para
uma cooperação eficaz. Uma das tarefas das negociações de cooperação é o
assegurar que o país parceiro da cooperação respeite os princípios da boa
governação quer na teoria quer na prática.
Apresentar sistematicamente a prevenção da corrupção na dianteira das
negociações de cooperação.
A corrupção constitui-se num assunto bastante sensível o que justifica que as medidas
Anti-Corrupção sejam apresentadas nas negociações sobre cooperação de uma forma
objectiva e fundamentada. Uma das formas mais seguras para atingir isso consiste em
fazer uso de avaliações e indicadores internacionais que sejam o mais amplamente
aceitáveis quanto possível.
É difícil medir a corrupção. Nas negociações de cooperação é necessário fazer uso
quer das avaliações qualitativas quer das medições especiais sobre o grau de
corrupção. As avaliações qualitativas podem basear-se em pesquisas e estudos ao
nível nacional acerca da seriedade da corrupção. Por exemplo, a ala regional das
Nações Unidas em África, a Comissão Económica para África (CEA), está a dar início
a um estudo sobre corrupção nos países numa área em que a maior parte dos países
de África aceitam.
Para além disso, deve-se fazer uso das mudanças no índice de classificação do
“Índice de Percepção sobre a Corrupção” (IPC) produzido pela Transparência
Internacional. Os resultados do IPC são publicados todos os anos. Do ponto de vista
do desenvolvimento do país, o aspecto mais importante não é tanto a classificação do
país com base numa comparação internacional, mas sim a direcção para a qual se
está a movimentar nessa listagem anual. Em conformidade com isso, tem que existir
uma reacção clara nas negociações de cooperação sobre qualquer enfraquecimento
da classificação de um país na escala.
As avaliações do IPC podem ser facilmente encontradas no Website da Transparência
Internacional no www.transparency.org Tem que se adoptar um enfoque analítico em
relação à avaliação que um país recebe do IPC. Em cada ano, apresenta-se útil
verificar o alcance do material da avaliação em que o ICP do país se baseia. Quanto
mais ampla for a base estatística, mais fiável será a avaliação ao IPC. Nas mesmas
páginas da Internet pode-se encontrar informação acerca da base da amostragem.
No capítulo 6 deste manual, encontram-se anotadas algumas possíveis fontes
adicionais de informação acerca das medidas de um país para prevenir a corrupção.
6
DIRECTRIZES
Interactividade nos diálogos
Junto com as formas tradicionais de corrupção agora existe um emaranhado labirinto
de lavagem de dinheiro e de comércio de mulheres, crianças, drogas e armas. A
corrupção à larga escala deixou de ser problema de países individuais mas afecta toda
a ordem internacional. Não existem soluções simples para problemas como estes.
Torna-se claro que a procura de soluções carece de discussões abertas entre todo o
tipo de países muito diferentes entre si.
É de lamentar o facto de que muitas vezes a corrupção à larga escala tem sido em
torno de actividades políticas. Se os que tomam decisões políticas são os alvos da
corrupção, interferir nisso requer muito cuidado e precisão. Os que tomam decisões
políticas podem, por exemplo, estar legalmente justificados para receber presentes
que os outros poderiam não aceitar. Também existe a possibilidade de uma figura
política fazer alegações de corrupções sem fundamento acerca de um outro apenas
com o objectivo de colocar este último numa situação delicada. Por causa deste
conjunto de razões as acusações de corrupção levantadas em relação a figuras
políticas têm que ser tratadas com cuidado.
De acordo com um certo número de avaliações, a Finlândia é um dos países menos
corruptos do mundo. Este resultado foi em parte obtido com base numa legislação
sistemática e com trabalho de acompanhamento. Mesmo assim, a corrupção também
existe na Finlândia. Nos diálogos políticos bilaterais deve ser sublinhado que o que
está em jogo é um problema comum, que afecta todas as partes envolvidas. A
corrupção sempre envolve pelos menos duas partes. O diálogo político é uma forma
de tentar descobrir se as empresas finlandesas estão a violar a lei nos países
parceiros. Naturalmente que o diálogo também inclui a troca mútua de informação e de
experiências. Os países desenvolvidos tais como a Finlândia devem tomar posições
claras contra a corrupção em relação aos seus próprios países e empresas. A lei
Finlandesa também possibilita que, em certos casos, se tomem medidas contra a
corrupção praticada pelas empresas finlandesas fora da fora da Finlândia.
7
DIRECTRIZES
3 Apoiando projectos Anti-Corrupção
Os países em desenvolvimento estão a implementar reformas cujo principal objectivo
é o da redução da corrupção. As reformas destinam-se aos órgãos do governo e da
administração, tais como as instituições judiciais e a polícia. A Finlândia pode ajudar
estes projectos fazendo uso de instrumentos bilaterais e multilaterais. Em geral, em
condições normais de projectos, é mais eficaz apoiar iniciativas coordenadas por
organizações multilaterais.
3.1 ENFOQUES INSTITUCIONAIS
Nos anos mais recentes, a acção Anti-Corrupção foi regulada de modo a qualificar-se
como sendo elegível para receber Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD). A
elegibilidade para a AOD dá acesso ao apoio a actividades relevantes na esfera do
cooperação oficial para o desenvolvimento com um claro objectivo de
desenvolvimento. O Comité de Apoio ao Desenvolvimento (CAD) tem regras
específicas sobre quais são os campos de actividade que são qualificáveis para
receber ajuda oficial de cooperação para o desenvolvimento. Por exemplo, as
actividades de manutenção da paz não são elegíveis para a AOD. A acção AntiCorrupção deveria ser vista como sendo parte do desenvolvimento da democracia e
da boa governação. No Sistema de Prestação de Contas dos Credores da
OCED/CAD, o código do trabalho Anti-Corrupção é 15020, “Gestão Financeira do
Sector Público”, sob o subtítulo “Medidas contra o esbanjamento, fraude e corrupção”.
Este detalhe é importante em si, porque tira obscuridade o trabalho Anti-Corrupção é
ou não elegível para o AOD. Com base num certo número de exemplos, o que se
segue apresenta uma série de actividades Anti-Corrupção.
As estratégias nacionais Anti-Corrupção fornecem o quadro de referência para
combater a corrupção no qual as atenções se centram sobre as instituições do sector
público. Apoio dado a apenas uma instituição, como pode ser o caso de um comité
Anti-Corrupção, não é suficiente. É muito melhor quando o trabalho efectivo e
duradouro de combate à corrupção é composto por uma variedade e por vezes
conjuntos sobrepostos de instituições que controlam a prestação de contas das partes
no sector público.
Os exemplos de instituições que trabalham para salvaguardar o sentido de prestação
de contas das organizações e dos indivíduos no sector público inclui as comissões de
combate à corrupção, o Gabinete do Provedor da Justiça, as agências e gabinetes de
auditoria bem como o sistema judicial como um todo. Estas podem ser designadas por
“instituições horizontais”.
•
•
•
•
•
Todo o tipo de proibições respeitantes à corrupção, incluindo o nepotismo e má
utilização dos recursos públicos, deveria ser inscrito no código legal.
As comissões de combate à corrupção são instituições com poder para
investigar as actividades dos dirigentes e funcionários do governo, seus
rendimentos e outros bens.
O Gabinete do Provedor da Justiça recebe e investiga as queixas do público
em geral acerca das actividades das autoridades públicas.
As agências e gabinetes de auditoria constituem-se em entidades
independentes que têm autorização para fazer auditorias sistemáticas acerca
da utilização dos bens do sector público.
O sistema judicial como um todo certifica-se de que as leis são observadas e
que administram a justiça nos casos de práticas incorrectas ou de desvios de
comportamento.
8
DIRECTRIZES
Uma pré-condição para que haja funcionamento efectivo das instituições acima
mencionadas é que existam pessoas e organizações que estimulam e exercem as
necessárias pressões para assegurar que as instituições horizontais cumprem com os
seus papeis na forma que é esperada pelo público.
•
•
•
A imprensa independente situa-se numa posição decisiva para exercer as
pressões para que haja um funcionamento das instituições horizontais.
Um sistema eleitoral transparente e competitivo é essencial na prevenção da
corrupção.
As organizações não governamentais (ONGs) que formam a opinião pública,
que são as chamadas entidades guardiãs, exigem que os funcionários no
sector público observem os princípios da boa governação. As ONGs que têm
por objectivo a promoção da igualdade do género estão particularmente
interessadas, por exemplo, no tratamento igual dos homens e das mulheres
nos procedimentos legais, onde a corrupção pode influenciar os resultados de
diferentes maneiras em relação aos homens e mulheres.
As instituições acima apontadas são também designadas por “instituições verticais”.
A cooperação para o desenvolvimento pode fornecer formas de apoio quer para as
instituições horizontais quer para as verticais cujo objectivo é o de vigiar a utilização
dos bens públicos e apoiar o trabalho de combate à corrupção. Apesar de que uma ou
outra das instituições mencionadas pode ser escolhida como ponto focal para a
cooperação para o desenvolvimento, é mais útil apoiar os programas de combate à
corrupção e os planos de acção que estejam relacionados com isso, nos quais todas
as instituições mencionadas se encontram envolvidas.
Um bom programa nacional de combate à corrupção ataca os problemas a partir de
todos os ângulos. A orientação a adoptar deve também ser a de prevenção de
possíveis casos de corrupção no futuro ao mesmo tempo que se desenvolve e se
alteram os sistemas, em vez de conduzir uma série de acções de “caça às bruxas”.
Uma campanha nacional de combate à corrupção conterá, tipicamente, os seguintes
elementos:
•
•
•
•
Uma legislação Anti-Corrupção abrangente;
Identificação das partes do sector público em que a corrupção é mais evidente
e desenvolvimento de planos de acção para corrigir a situação;
Desenvolvimento de processos legislativos e administrativos por intermédio
dos quais a corrupção pode ser prevenida;
Desenvolvimento de parcerias criativas entre o sector público e a sociedade
civil, incluindo o sector privado e as organizações religiosas, que podem estar
envolvidas no trabalho de combate à corrupção.
Os princípios orientadores na implementação de um programa de combate à
corrupção incluem os seguintes aspectos:
•
•
A base de prevenção da corrupção consiste de regras administrativas de
práticas que são claras e inequívocas, funcionários públicos que recebem
salários adequados pelo trabalho que realizam bem como supervisão efectiva
do funcionamento das diferentes autoridades;
As leis têm que ser rigorosamente respeitadas e as instituições com poder para
investigar os casos de corrupção têm que ter capacidade suficiente para
realizar as suas funções;
9
DIRECTRIZES
•
•
O público em geral tem que ter conhecimento suficientes acerca dos problemas
que suscitam a corrupção e acerca das possibilidades dos indivíduos para agir
em caso de corrupção;
As instituições e os órgãos envolvidos no trabalho de combate à corrupção têm
que ser fortalecidas de modo a poderem desempenhar um papel central na
prevenção da futura corrupção.
Para que possam retirar benefício real de um bom programa nacional de combate à
corrupção, o programa tem também que estar ligado a um plano e orçamento
realistas.
3.2 PROGRAMA BILATERAIS
O trabalho de combate à corrupção desempenha uma parte fundamental na promoção
da boa governação na cooperação bilateral para o desenvolvimento da Finlândia.
Caixa 1. Apoio ao programa de combate à corrupção na Tanzânia
A Finlândia apoia os esforços do governo Tanzaniano no combate à corrupção. O
apoio Finlandês é canalizado no quadro da acção do programa administrado pelo
PNUD denominado Fortalecendo as Capacidades para Combater a Corrupção na
Tanzânia. Este programa apoia o trabalho do Gabinete de Prevenção da Corrupção,
que opera sob a alçada do Gabinete do Presidente. A tarefa do Gabinete é a da
coordenação e seguimento da implementação do programa nacional de combate à
corrupção. O apoio é dirigido à execução de planos estratégicos de acção em
ministérios seleccionados. Também dá-se apoio à campanha de publicidade do
Gabinete de Prevenção da Corrupção, cujo objectivo é o de informar o público em
geral acerca dos efeitos da corrupção na sociedade e ganhar o apoio das
organizações locais dos cidadãos e da imprensa na prossecução do trabalho do
Gabinete. Para além disso, um certo número de organizações dos cidadãos recebe
alguma ajuda para levar a cabo investigações em assuntos relacionados com a
corrupção.
Podem-se fazer arranjos directos de cooperação bilateral entre a Finlândia e os
parceiros da cooperação ou por intermédio de programas para os países individuais
organizados com os doadores multilaterais coordenados. Normalmente é mais efectivo
que o apoio seja dado por intermédio de programas coordenados com suporte
multilateral (por exemplo PNUD e Banco Mundial), porque assim são evitados os
problemas que surgem devido à sobrecarga da administração local com pequenos
projectos.
O apoio da Finlândia ao Gabinete de Prevenção da Corrupção da Tanzânia (ver
Caixa) constitui-se num exemplo de apoio para a implementação de uma programa
nacional de combate à corrupção. Na prática, deve-se tomar nota do facto de que os
programas nacionais de combate à corrupção constituem-se em grandes iniciativas e
só merecem ser apoiados caso seja possível seguir de perto a sua implementação. No
caso da Finlândia, isto significa que os programas nacionais de combate à corrupção
devem ser apoiados apenas nos países em que a Finlândia tem uma missão oficial no
lugar e com suficientes recursos para acompanhar a implementação do programa.
Como outro exemplo, cite-se que o apoio pode também ser dado para o
desenvolvimento de legislação contra a corrupção (ver Caixa 2). A legislação fornece
um quadro de acção para outras actividades. As actividades de desenvolvimento
10
DIRECTRIZES
ligadas à legislação podem ser ajudadas na medida em que a Finlândia tiver
experiência suficiente na área em questão.
Caixa 2. O Pacto de Estabilidade da a Europa do Sudeste – um programa de combate
à corrupção
A Finlândia apoiou, nos Balcãs, um programa denominado Iniciativa do Pacto de
Estabilidade Anti-Corrupção (IPEA) que está a ser implementado no âmbito do Pacto
de Estabilidade da Europa do Sudeste. O apoio está a ser dado sob a forma de
pessoal e consiste em enviar especialistas Finlandeses como membros da equipa da
OCED para o Pacto de Estabilidade Anti-Corrupção. Esta equipa foi criada para
colocar em prática os 4.º e 5.º “pilares” do programa do Pacto de Estabilidade AntiCorrupção, no quadro de uma referência conhecida como Compacto da IPEA. Sob o
mandato conferido à OCED no Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste, o
papel da equipa é o de ajudar os países na Europa do Sudeste a desenvolver políticas
eficientes para a acção no combate à corrupção com base nos actuais acordos
internacionais. O objectivo é o de desenvolver a legislação Anti-Corrupção própria dos
países, bem como mecanismos de acompanhamento, incluindo cooperação
internacional em assuntos judiciais.
Um exemplo de apoio para os institutos verticais é o fortalecimento das actividades
relacionadas com a imposição da lei, particularmente no que respeita às agências que
trabalham na arena do crime financeiro (ver Caixa 3). O dinheiro obtido ilegalmente
tem que ser “lavado” antes de ser posto de novo em circulação. Isto confere às
autoridades de imposição da lei a possibilidade de intervir na fase da lavagem do
dinheiro.
Caixa 3. Apoio à Unidade de Investigação da Lavagem de Dinheiro na Comissão de
Observância da Lei das Drogas, da Zâmbia.
A Zâmbia foi identificada como sendo a ligação central no tráfico regional e
internacional de drogas (heroína, cocaína, Mandrax e Cannabis), comércio ilegal de
armas e trafico de diamantes. A Comissão Zambiana de Observância da Lei das
Drogas (COLD) calcula que o comércio ilegal produz cerca de 130 milhões de
kwachas por ano. As actividades do mercado negro a esta escala têm sérias
implicações políticas para a sociedade Zambiana. Elas representam um desafio
directo à administração do governo. A Unidade de Investigação da Lavagem de
Dinheiro (UILD) trabalha subordinada à COLD, com o mandato de combater a
lavagem de dinheiro na Zâmbia. A Finlândia tem vindo a apoiar a UILD Zambiana por
intermédio do centro de investigação de lavagem de dinheiro da Polícia Criminal
Central Finlandesa. O apoio é dado, principalmente, sob a forma de materiais de
formação.
3.3 PROGRAMAS MULTILATERAIS
Uma série de organizações multilaterais têm integrado o trabalho de combate à
corrupção nos seus programas. Elas tentam coordenar o seu trabalho de modo a
evitar sobreposições. As NU têm coordenado a cooperação a uma nível alto tratando
de preparar a Conferência Internacional de Finanças para o Desenvolvimento,
promovendo resoluções internacionais contra a corrupção na Assembleia Geral e –
nos últimos tempos – desenvolvendo leis internacionais de compromisso.
11
DIRECTRIZES
Por exemplo, o Banco Mundial, tem reconhecido que a corrupção já não é um assunto
tabu e está, de forma activa, a trabalhar no sentido de prevenir a corrupção, quer
dentro do Banco em si quer nos seus programas. O Banco estabeleceu unidades de
combate à corrupção e criou instrumentos para fazer seguimento à corrupção de
forma sistemática, quer nos países em que coopera quer nos programas individuais de
desenvolvimento. A estratégia Anti-Corrupção do Banco também inclui o tomar a
corrupção como uma forma de medida do alcance da cooperação (condicionalismos) e
o tentar influenciar as regras e leis internacionais de combate à corrupção. O Banco
Mundial também fez chegar, junto de países seleccionados, programas nacionais de
combate à corrupção. A Finlândia pode apoiar as organizações internacionais no seu
trabalho de combate à corrupção tratando de dirigir o seu apoio ao estabelecimento de
fundos para perseguir este objectivo (ver Caixa 4). Quando as decisões acerca do
financiamento estão a ser feitas, devia-se prestar atenção às bases de financiamento
das instituições envolvidas. Por exemplo, os bancos de desenvolvimento muitas vezes
têm amplas bases financeiras e é necessário cuidado para ver que valor acrescentado
é que o apoio Finlandês pode contribuir para essas instituições. A simples emissão de
cheques não acrescenta valor de forma automática. É melhor concentrar o apoio em
instituições seleccionadas cujas actividades podem ser positivamente influenciadas
pela contribuição da Finlândia que é normalmente de pequena dimensão.
Caixa 4. O PACTO DO PNUD
A Finlândia tem dado apoio ao Programa de Prestação de Contas e Transparência
(PPCT) do PNUD. O objectivo deste programa é o de formar e fortalecer a capacidade
do sector privado do ponto de vista da transparência e sentido de prestação de contas
no ambiente económico, político e administrativo e desse modo criar os pressupostos
para uma boa governação. O PPCT trabalha em estreita cooperação com outros
parceiros aos níveis global, regional e ao nível dos países individuais. Coloca-se
particular ênfase em:
Apoio às principais redes internacionais e instituições profissionais e constituição de
parcerias entre as principais partes envolvidas na cooperação;
Desenvolvimento de novas estratégias e enfoques, mecanismos de análise para uma
maior prestação de contas e desenvolvimento dos respectivos sistemas;
Testar enfoques inovadores numa base experimental.
Uma componente do PPCT denominada melhoramento da integridade, encontra-se
directamente relacionada com o trabalho de combate à corrupção. A orientação em
direcção a uma maior prestação de contas financeiras envolve registos melhorados,
contabilidade e auditoria.
O Centro das NU para a Prevenção do Crime e o Gabinete das NU para o Controle da
Droga e da Prevenção do Crime conceberam um Programa Global de Combate à
Corrupção. O programa inclui duas componentes, uma das quais oferecendo um
programa de pesquisa e de investigação, que lida, entre outras, com questões
relacionadas com a corrupção, ao mesmo tempo que oferece cooperação técnica aos
países em desenvolvimento nos seus esforços para combater a corrupção.
A OCED estabeleceu uma Unidade de Combate à Corrupção cuja tarefa consiste em
coordenar as actividades ligadas à luta contra a corrupção como parte do trabalho da
OCED de luta contra o suborno e corrupção nos negócios internacionais. No que diz
respeito à cooperação para o desenvolvimento, o trabalho desta unidade em torno das
questões relacionadas com a corrupção emergente na América Latina, Ásia, Europa
12
DIRECTRIZES
do Leste e os países do CIS, é particularmente digno de nota. A unidade tem muitos
programas nessas zonas, que envolvem particularmente o desenvolvimento de
modelos operacionais para a erradicação da corrupção. A unidade também presta
apoio ao projecto do SPAI nos Balcãs que está a ser implementado no âmbito do
Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste (ver Caixa 2).
A Unidade Anti-Corrupção deu início a uma série de iniciativas com o objectivo de
constituir programas de cooperação e assegurar que as várias partes se encontram
comprometidas com o trabalho de combate à corrupção. A unidade tem uma variada
gama de ligações com os principais actores envolvidos no sector privado, grupos
profissionais e organizações de cidadãos. Do mesmo modo, a unidade participa em
muitos programas de cooperação com doadores bilaterais e organizações
internacionais tais como o Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD), o Conselho da
Europa, a UE, o FMI, o Banco de Inter Americano de Desenvolvimento (BID) a
Organização dos Estados Americanos (OEA), a Organização de Segurança e
Cooperação na Europa (OSCE), o PNUD, o Banco Mundial e a Organização Mundial
do Comércio (OMC).
3.4 ACTIVIDADES DAS ONGs: GRUPOS DE CIDADÃOS E ORGANIZAÇÕES
VOLUNTÁRIAS
A sociedade civil tem um papel considerável a desempenhar na promoção da boa
governação. O público tem o direito de saber como é que os políticos e dirigentes
fazem uso dos fundos públicos. Uma das maneiras em que a cooperação para o
desenvolvimento pode apoiar a democracia consiste em apoiar as organizações não
governamentais (ONGs) no seu papel de “vigilantes”, de monitorização do
funcionamento da administração do governo. Torna-se igualmente útil dirigir apoio às
ONGs que pressionam para que exista boa governação recorrendo à influência sobre
os que tomam decisões. Estas incluem, a título de exemplo, os grupos cujos objectivos
é a promoção da igualdade entre homens e mulheres. Ao nível internacional as
organizações tais como a Transparência Internacional ocupam uma posição central no
aumento da consciência pública e no desenvolvimento de possíveis soluções (ver
Caixa 5). É também importante que as políticas de acção Anti-Corrupção produzidas
por especialistas e por grupos activistas sejam trazidos à consciência do público em
geral (ver Caixa 6).
Caixa 5. Transparência Internacional
A Finlândia apoia o trabalho da Transparência Internacional (TI) na prevenção da
corrupção. A TI é uma ONG internacional cujo objectivo é o de analisar a situação no
que diz respeito à corrupção nos diferentes países e no desenvolvimento de formas de
combatê-la. A TI é a única organização de carácter mundial que toma as questões da
corrupção como sua principal área de atenção. A TI trata da corrupção a partir de uma
série de pontos de vista. Um desses pontos de vista é humanitário, na medida em que
a corrupção afecta o desenvolvimento e são os pobres os que mais se ressentem dos
seus efeitos. O outro é moral e ético, visto que a corrupção afecta a equidade e os
direitos humanos. E quanto ao terceiro ponto de vista nota-se que a corrupção distorce
a competição e priva as pessoas normais das suas possibilidades de beneficiar de
uma economia de mercado que funciona de forma adequada.
Todos os anos, a Transparência Internacional produz um Índice de Percepção da
Corrupção. Este consiste de uma listagem sobre a percepção da situação da
corrupção em diferentes países que também indica a posição de cada país em relação
aos outros.
13
DIRECTRIZES
Pelo mundo fora a TI também tem escritórios nacionais que jogam um papel activo nos
programas de combate à corrupção. Os escritórios nacionais também pressionam os
governos dos seus países acerca da utilização dos fundos públicos.
Caixa 6. O teatro cómico ajuda no trabalho contra a corrupção
A World Comics é uma pequena organização não governamental Finlandesa que
promove a utilização do teatro cómico como um meio de comunicação na educação,
cooperação para o desenvolvimento e diálogo inter cultural. O ponto de vista da
organização é o de que o teatro cómico e a banda desenhada fornecem um
extraordinário meio de comunicação quando são utilizados de forma cautelosa e bem
pensada.
O Departamento da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento da Finlândia
tem apoiado a publicação desta organização denominada “Cómicos com uma Atitude
– Um Guia para a Utilização do Teatro Cómico na Informação para o
Desenvolvimento”, Leif Packalén e Franco Odoi, 1999.
3.5 O QUE É QUE SE TEM APRENDIDO
Ainda existe muito por aprender no que respeita à ultrapassagem da corrupção. A
acção de combate à corrupção tornou-se parte integrante do processo de promoção
da democracia e da boa governação. Estão a ser constantemente absorvidas lições
práticas provenientes do terreno e a serem desenvolvidas operações mais eficazes.
Aspectos essenciais
•
•
•
•
A corrupção já não é tabu. É assunto de discussão franca em muitos diferentes
fóruns. A mensagem Anti-Corrupção tem que ser trazida para casa para junto
dos parceiros da cooperação: a má utilização da ajuda financiada pelos
contribuintes não será tolerada. Existe uma competição intensiva para as
quantidades decrescentes de ajuda ao desenvolvimento e a má utilização dos
fundos influenciará as decisões sobre quais das partes é que se constituem em
parceiros de cooperação apropriados e quais é que não são.
A base do trabalho Anti-Corrupção é a vontade política de fazer alguma coisa
acerca disso. É muito fútil tentar implementar um programa Anti-Corrupção se
a liderança política não está comprometida com isso.
É importante fazer distinção entre a má governação e a fraca governação. Há
países em que a vontade de fazer alguma coisa existe mas em que faltam a
capacidade, o conhecimento e os recursos para uma intervenção eficiente.
É importante apoiar as “ilhas” da boa governação no sector público. Apesar de
todas as dificuldades, quase sempre existem algumas pessoas, departamentos
individuais e ministérios que tentam lutar contra a corrupção e manter os
princípios da boa governação. A identificação e o encorajamento dessas “ilhas
de boa governação” é importante na medida em que, sejam quais forem os
problemas, elas podem estar em posições chave na luta contra a corrupção. A
Transparência Internacional desenvolveu um conceito denominado “Pacto de
Integridade” que é útil no desenvolvimento da administração nacional e local,
14
DIRECTRIZES
•
particularmente no que respeita aos contratos do sector público. Os conteúdos
do Pacto de Integridade cobrem aspectos tais como simplificar os processos de
tomada de decisões, aumento da transparência, publicação dos orçamentos,
fortalecimento das habilidades das pessoas normais no influenciar de questões
por intermédio de agências independentes e o fazer melhoramentos na cadeia
dos processos envolvidos na obtenção de licenças e autorizações.
Torna-se importante notar que apesar de os programas de combate à
corrupção serem parte de todo o processo de fazer avançar a boa governação,
qualquer apoio ou intervenção envolvida tem que ser cuidadosamente dirigida
e definida de modo a que os resultados obtidos possam ser seguidos e
medidos. Por exemplo, os papéis dos auditores do Ministério das Finanças e
dos Comissários Parlamentares ou Provedores da Justiça, nem sempre são
bem entendidos. O apoio a dar a este tipo de departamentos consiste em fazer
alocações que tentem reduzir a “injustiça” ou a “falta de razão” que pode surgir
em conexão com a utilização dos fundos públicos. É também importante
lembrar que, com o andar do tempo, as experiências positivas têm um efeito
cumulativo benéfico. A luta contra a corrupção sempre reclama por enormes
doses de realismo. Contudo, o cinismo e a referência constante a más
experiências não conduz a quaisquer resultados construtivos. Pode-se dizer
muito mais a este respeito mas aqui bastará afirmar que a corrupção afecta, de
forma crucial, o desenvolvimento da sociedade e que, a todo o momento,
devem ser desenvolvidos novos métodos de prevenção da corrupção.
3.6 SUMÁRIO
Na planificação da cooperação com os países em desenvolvimento, um país doador
tem muitos canais disponíveis por intermédio dos quais pode apoiar os projectos de
combate à corrupção. A escolha do canal ou do instrumento mais adequados carece
de análise quer da capacidade do próprio país doador quer das necessidades do país
em desenvolvimento. A Tabela 1 oferece algumas directrizes sobre os métodos
adequados em cada caso.
Lista de verificação
• A corrupção já não é tabu
• Num país, tem que existir vontade política para que o mesmo possa beneficiar
da ajuda externa
• Há que distinguir entre uma má administração e uma fraca administração
• Há que apoiar as “ilhas da boa governação”
• Os programa de combate à corrupção funcionam melhor quando são uma
parte da reforma do sector público
• Há que manter o apoio e a intervenção focalizados e prestar atenção à
quantidade de valor acrescentado que o próprio apoio do país doador produz
15
DIRECTRIZES
Tabela 1:
O nível de adequação dos instrumentos da cooperação para o desenvolvimento
no trabalho de combate à corrupção em diferentes países
Instrumento de cooperação para o desenvolvimento
Instrumento
Programas
multilaterais
Projectos
nacionais
específicos
multilaterais
Programas
sectoriais
Unidade
responsável no
Ministério
dos
Negócios
Estrangeiros da
Finlândia
Divisão
dos
Assuntos
de
Desenvolvimento
Multilateral
Divisão
da
Região
Geográfica
Divisão
Região
Geográfica
da
Projectos
bilaterais
Divisão
Região
Geográfica
da
Apoio às ONGs
do país doador
Unidade
de
Ligação com as
ONGs
Apoio
ao
desenvolvimento
das ONGs do
país
Apoio a ONGs
internacionais
Embaixada
(fundos para a
cooperação
local)
Unidade
de
Ligação com as
ONGs
(ou
Divisão
da
Região
Geográfica)
País claramente comprometido
com
a
actividade
AntiCorrupção
Liderança
Só
a
política
e liderança
administração
política
comprometidos comprometida
País não comprometido
com a actividade AntiCorrupção
“Ilhas”
Corrupção
Antigeneralizada
Corrupção
Não específico
de um país
Não
específico de
um país
Projecto AntiCorrupção do
PNUD
na
Tanzânia
Programa
Nacional AntiCorrupção
(ainda
não
existem
exemplos)
Programa de
formação da
polícia
na
Namíbia
“World
Comics”
teatro
AntiCorrupção
“Vigilância
Indonésia da
Corrupção”
Sim
Talvez
Não
específico
de
um
país
Talvez
Talvez
Sim
Não
Não
Não
Sim
Talvez
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Transparência
Internacional
Não específico
de um país
Não
específico de
um país
Não
específico
de
um
país
Não
específico
de um país
Exemplo
projecto
PACT
PNUD
de
DO
Não
específico
de um país
16
DIRECTRIZES
4 A prevenção da corrupção como um princípio abrangente
O projectos normais de cooperação para o desenvolvimento (por exemplo nos
sectores da água e das florestas) podem tornar-se em objecto de corrupção por
intermédio do “procurement” local e do nepotismo. A corrupção pode também ocorrer
na Finlândia, por exemplo, durante o procedimento do projecto na Finlândia. Com
base numa boa planificação muitas das situações que dão lugar à corrupção podem
ser evitadas. Este capítulo apresenta os mais importantes instrumentos envolvidos nos
projectos bilaterais e os meios que os mesmos oferecem na prevenção da corrupção.
4.1 PLANIFICAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DOS PROGRAMAS NACIONAIS DE
REDUÇÃO DA POBREZA E PROGRAMAS SECTORIAIS
Programas para a redução da pobreza
Uma das principais questões nas negociações sobre cooperação diz respeito à
possibilidade de conceder apoio ao país no âmbito da Estratégia de Redução da
Pobreza (ERP). É bom lembrar, no que diz respeito aos programas de redução da
pobreza, que as pessoas pobres e particularmente as mulheres pobres, são
normalmente ignorantes acerca dos seus direitos. Por sua vez isto significa que essas
pessoas sofrem mais dos efeitos do comportamento corrupto dos funcionários públicos
do que os membros da sociedade que se encontram um situação melhor. Este
mecanismo faz com que seja difícil pôr à disposição fundos e ter a certeza de que os
mesmo são utilizados de forma efectiva. Para que os fundos desempenhem o papel de
contribuição ao financiamento já existente, o Ministério das Finanças do país parceiro
tem que ser capaz de garantir a previsibilidade e a transparência da gestão financeira.
Caso isso não seja possível o projecto vai incorrer em problemas de má utilização e de
fugas – falta de controle das transferências dos recursos a ser libertados. Por essa
razão, durante a fase de preparação da negociação os representantes do país doador
têm que fazer uma avaliação da situação com respeito à previsibilidade e
transparência da administração financeira do país parceiro. Esta avaliação pode
basear-se, pelo menos, nas seguintes fontes:
•
•
•
•
•
•
•
O relatório dos auditores nacionais do país beneficiário e a explicação do
governo sobre a maneira como as deficiências verificadas no relatório serão
corrigidas
Análises das Despesas Públicas (PERs), avaliações coordenadas pelo banco
Mundial particularmente com respeito ao desempenho na formulação e
execução do orçamento e a eficiência e eficácia da planificação
(ver http://wwwl.worldbank.org/publicsector/pe/).
Relatório sobre a Observância dos Padrões e dos Códigos (ROPCs), conjunto
de padrões apoiados pelo FMI, incluindo os da transparência e clareza em
gestão financeira, em relação aos quais o país não se pode comprometer e
cuja
implementação
pode
ser
avaliada
(ver
http://www.imf.org/external/np/rosc/index.htm).
Avaliações da Prestação de Contas do País (APCPs), avaliações da gestão
financeira e da implementação do orçamento dos países que são coordenadas
pelo Banco Mundial (ver também www.spa-psa.org).
A parte do relatório dos auditores da Comissão Europeia que lida com a ajuda
fornecida pela EU. Pode ser obtida por intermédio do Parlamento Europeu.
As instituições internacionais que lidam com a avaliação do risco também
oferecem informação valiosa. Os dados que elas produzem espelham
principalmente a estabilidade económica do país e a previsibilidade da
administração financeira.
17
DIRECTRIZES
•
Alguns órgãos de cooperação para o desenvolvimento começaram a delinear
análises de risco detalhadas para os seus próprios parceiros de cooperação.
Estas análises são feitas expressamente sob o ponto de vista da cooperação
para o desenvolvimento o que justifica que elas sejam relevantes para as
necessidades de outros países.
Quando se participa no financiamento de um programa de redução da pobreza, os
indicadores de desempenho da gestão financeira têm que ser rigorosamente
monitorizados.
Deveria ser dado apoio directo ao orçamento apenas nos casos em que a
administração financeira do estado for previsível e transparente.
Programas sectoriais
Os programas sectoriais estão a transformar-se numa importante parte da cooperação
para o desenvolvimento. Contudo, eles envolvem riscos que têm que ser tomados em
consideração antes de se tomar decisões financeiras. É preciso prestar particular
atenção à administração financeira do país parceiro, o que inclui a adequação e a
fiabilidade dos seus sistemas de monitorização e de prestação de contas assim como
outros aspectos fiduciários. Existe o perigo de que se os processos de gestão
económica não funcionarem de uma forma digna de crédito se tornar difícil ou mesmo
impossível monitorizar o que se passa com os fundos pagos pelos países doadores
individuais. Por essa razão, logo à partida, o fortalecimento dos sistemas de
administração financeira deveriam constituir-se numa parte essencial do trabalho
preparatório dos programas sectoriais.
O termo “programas sectoriais” cobre diferentes tipos de projectos. A administração
dos programas sectoriais é normalmente estabelecida dentro da organização normal
da organização do ministério responsável pelo projecto. Na fase de planificação o
projecto tem um comité de coordenação que tem atrás de si apoio político de alto nível
e um grupo de trabalho que inclui os representantes dos doadores e que em geral se
reúne quatro vezes por ano. O trabalho prático de planificação fica nas mãos do
secretariado do programa sectorial. O secretariado tem a sua base na organização
normal do ministério, mas em alguns casos estabelece-se um órgão separado dentro
do ministério com a responsabilidade de fazer a planificação do projecto. Em todos os
casos, no programa sectorial faz-se uso de consultores locais e estrangeiros, de curto
e de longo prazo, que são responsáveis por levar a cabo os vários estudos envolvidos.
A principal questão no trabalho de planificação, no que diz respeito ao “sentido de
propriedade” e transparência, é a de saber como é que as relações entre o ministério e
os consultores são organizadas.
É normal que na fase de planeamento existam muitos arranjos diferentes para
canalizar os fundos do doador para o trabalho da planificação. De certa forma, nesta
fase e particularmente na fase de implementação, o objectivo é o de canalizar o apoio
externo directamente para o tesouro do governo, que depois o desembolsa para o
ministério em que o programa sectorial é administrado, recorrendo aos canais normais
de administração fiscal. Por esta razão as possibilidades de corrupção dentro dos
programas sectoriais (e as exigências estabelecidas para a actividade Anti-Corrupção)
são os mesmos que os dos programas de redução da pobreza.
Contudo, as operações e os orçamentos dos programas sectoriais são o resultado de
um trabalho prolongado e detalhado. No período da planificação, podem ser
localizados e delineados os métodos de resolver os problemas individuais na
administração dos recursos económicos.
18
DIRECTRIZES
Nos casos em que a administração financeira do país não satisfaz os critérios básicos
de confiança, é possível dirigir o apoio para um projecto bilateral e de forma ténue ligar
o projecto a um programa sectorial, ligando os objectivos do projecto em concordância
com o quadro de acção do programa sectorial. Este é o tipo de forma forte de fazer a
designação. Por outro lado, caso a administração financeira do país estiver,
razoavelmente, em boa forma mas existirem certos pontos relevantes de preocupação,
os doadores podem, em conjunto, solicitar que esses aspectos sejam postos em
ordem (por exemplo prestação financeira de contas, intervenção em relação às
observações feitas pelos auditores). Caso a administração financeira do país estiver
em boa ordem, os que tomam decisões apoiarem de forma profunda a implementação
do programa sectorial, o financiamento pode tomar um carácter directo e os fundos
irem para o ministério para efeitos de implementação do programa. Neste caso, os
acordos financeiros incluem a possibilidade de os doadores fazerem auditorias
especiais e seguir a situação geral do financiamento do sector assim como as
exigências normais para a monitorização da boa governação.
Às vezes propõe-se a forma de designação ténue de financiamento do programa
sectorial, na qual um país doador individual apoia o programa sectorial, mas os fundos
desse país são designados para uma certa componente ou parte do programa. A
justificação dada para este tipo de designação é a de que a utilização dos fundos do
doador pode ser monitorizada de forma estreita. Contudo, na prática, esta forma de
designação constitui-se numa solução deficiente e em grande medida destituída de
sentido visto que ao dirigir os fundos para uma componente o governo parceiro pode
transferir outros fundos de doadores ou os seus para uma outra componente. Assim
sendo a ideia por detrás da designação é perdida dentro do problema de circulação. A
designação também se torna inútil no sentido de que os pagamentos para uma
componente são geralmente feitos por intermédio de uma certo número de centros
operacionais e organizar auditorias especiais para fazer o seguimento do fluxo de
todos os pagamentos separados não se constitui numa proposta que faça sentido. De
facto, a maior parte das vezes, esta forma de designação é apenas exigida pelos
países doadores cujas leis nacionais receitam que a utilização exacta de cada soma
paga tem que ser identificada de forma individual. As leis da Finlândia, por exemplo,
não exigem isto.
Na avaliação do risco de corrupção num programa sectorial torna-se útil tomar em
consideração os seguintes passos:
•
•
•
•
•
Qual é a história do ministério responsável pelo projecto no que respeita à
corrupção?
Será que os salários do pessoal responsável do ministério se encontram a um
nível razoável em relação aos níveis gerais de salários e do custo de vida?
Até que ponto a administração financeira do programa sectorial foi planificada
de forma exaustiva?
Como é que as tarefas operacionais ligadas ao projecto serão administradas?
Como é que as tarefas de auditoria do projecto se encontram planificadas?
A administração financeira dos programas sectoriais tem que satisfazer os princípios
da boa governação.
4.2 A PLANIFICAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DE PROJECTOS BILATERAIS
Ao formular planos para projectos, um dos pontos de partida tem que ser a prevenção
da corrupção. Os factores críticos têm que ser monitorizados quando o projecto estiver
19
DIRECTRIZES
a ser levado a cabo e quaisquer manifestações suspeitas de corrupção têm que ser
enfrentadas em função do acordo e directrizes do projecto.
A Tabela no Anexo 2 fornece um esquema de análise da prevenção da corrupção nos
diferentes estágios dos projectos bilaterais.
Planificação do projecto
O objectivo da planificação de um projecto é o de prever problemas que podem surgir
na fase de implementação e o de fornecer os meios para se cumprir com a etapa da
implementação. As possibilidades de corrupção podem ser prevenidas com um bom
plano de projecto. Os principais pontos a que se deve prestar atenção na planificação
do projecto são como se segue:
1. Responsabilidades e papéis claros em relação aos vários operadores e partes
envolvidas.
2. Selecção cuidada da organização que irá implementar o projecto.
3. Avaliação da capacidade da organização implementadora para fazer
administração financeira.
4. Mecanismos de controle claros, especialmente se existirem insuficiências na
capacidade administrativa da organização implementadora.
5. Suficientes recursos para a administração e auditoria financeiras.
6. definição das actividades a ser levadas a cabo dentro do projecto.
7. Orçamentação suficientemente precisa para a aquisição de equipamento e
maquinaria e/ou mecanismo para garantir competição no fornecimento.
8. Monitorização suficiente do fortalecimento da capacidade administrativa.
Responsabilidades e papeis claros. O plano do projecto tem que mostrar a maneira
como as decisões são tomadas, quem é responsável em cada órgão da actividade e
como é que as situações de conflito serão resolvidas.
Selecção da organização que irá implementar o projecto. Pode ser que a tarefa mais
importante na fase de planificação seja a escolha da organização certa para levar a
cabo o projecto. A organização de implementação do projecto tem que ser demarcada
como aquela que tem responsabilidade administrativa e poderes orçamentais claros
em relação ao projecto.
Avaliação da capacidade da organização implementadora para fazer administração
financeira. O plano do projecto ou a missão de análise de identificação deveriam
fornecer descrição precisa da capacidade da organização implementadora para fazer
administração financeira. Esta análise é essencial para se determinar se pode ser
dado apoio directo ao orçamento à organização implementadora, se se pode permitir
que ela implemente os projectos na base dos seus próprios regulamentos, se pode, de
forma independente, seleccionar pessoal para o projecto e se os fundos operacionais
podem ser pagos directamente na conta da organização implementadora.
20
DIRECTRIZES
Caixa 7. Planificação de um projecto de apoio para a administração nacional de
florestas
Se, por exemplo, a planificação de um projecto para a administração nacional de
florestas demonstra que os rendimentos derivados dos impostos são reduzidos em
relação às operações de classificação, torna-se razoável assumir que a administração
financeira do ministério responsável pelos recursos naturais e as autoridades locais
não estão em ordem e que isto se constitui no principal problema do sector florestal.
Nessas circunstâncias, o melhoramento da administração financeira local passa a ser
o principal resultado do projecto e os recursos são orientados para este objectivo. Isto
também requer que sejam feitas exigências para que existam definições de tarefas e
de especialidade adequadas. Será necessário identificar pessoas com habilidades em
matéria de impostos e de contabilidade para o projecto.
Suficientes recursos para a administração e auditoria financeiras. Em geral, a
disponibilização de recursos suficientes para a administração financeira do projecto
tem sido compensadora em si. Ao planificar com antecedência um mecanismo para a
administração financeira, reduzem-se as incertezas e disputas em torno de áreas de
responsabilidade do projecto e o processo do projecto é acelerado de forma
significativa, particularmente na fase de início.
Regulação das operações de “procurement” do projecto. As operações de
“procurement” dentro de um projecto constituem-se em uma das áreas de actividade
mais susceptível à corrupção. As compras para o projecto deveriam, tanto quanto
possível, ser baseadas nas regras de “procurement” da organização implementadora.
Caso essas regras forem inadequadas ou não respeitadas, os planificadores do
projecto formulam outras disposições para as operações do projecto.
Suficiente clareza do orçamento do projecto. O plano orçamental do projecto tem que
ser tão claro e detalhado de modo a ser utilizável como um instrumento para orientar
as operações.
Selecção do consultor para fornecer serviços de apoio ao projecto. Caso sejam
requeridos os serviços de uma empresa de consultoria na implementação do projecto,
o processo de selecção dessa empresa deve ser levado a cabo da forma mais
meticulosa possível de modo a prevenir que isso seja influenciado pelo suborno. O
concurso para o projecto ocorre sob as regras de “procurement” do Ministério dos
Negócios Estrangeiros do país doador. Para que se estabeleça uma genuína e
efectiva competição na condução do projecto, estas regras de “procurement” devem
incluir procedimentos claros sobre a exclusão e desqualificação, por exemplo por
causa de possíveis interesses pessoais ou conflitos de interesse.
Na competição pelo projecto deve-se dar a mesma informação a todos os potenciais
concorrentes. Na fase de preparação da competição, não pode ser dada qualquer
informação acerca do projecto a potenciais concorrentes. Na fase do concurso as
questões acerca do projecto têm que ser dirigidas ao departamento responsável no
Ministério dos Negócios Estrangeiros ou aos representantes de uma organização de
cooperação especialmente designada. Naturalmente que o suborno das pessoas que
preparam o concurso ou dos representantes da organização de cooperação, deve
conduzir à rejeição das propostas.
21
DIRECTRIZES
O processo de selecção do consultor pode criar uma situação em que os consultores
Finlandeses que participam no concurso oferece subornos aos funcionários do país
beneficiário ou em que os funcionários nesses países tentem obter compensações por
parte dos consultores. Apresentam-se os passos a ser seguidos com o objectivo de
minimizar essas possibilidades:
•
•
•
•
Já na fase do desenho e avaliação do projecto, a Divisão Regional do
Ministério dos Negócios Estrangeiros do país doador e a Embaixada local
devem sublinhar junto dos consultores participantes neste trabalho e junto dos
funcionários do país beneficiário, que o documento é oficial e que o mesmo
não pode ser revelado às empresas de consultoria que sejam concorrentes
potenciais, de modo a que nenhum deles possa ter vantagem no concurso.
A Divisão Regional e a Embaixada fornecem aos funcionários do país
beneficiário as regras de “procurement” do Ministério dos Negócios
Estrangeiros. Considerando o facto de o corpo de regras contido nesses
documentos ser longo e de difícil absorção, torna-se útil destacar, de forma
particular, as que lidam com a incompetência legal (tendências e conflitos de
interesse), confidencialidade e boa conduta. Uma outra importante regra é que
depois de a competição ter começado, os consultores que participam não
podem estar em contacto com os funcionários do país doador ou do país
parceiro fora dos canais oficiais especificados nas regras do concurso. Os
consultores que desobedecem esta regra são desqualificados.
Na fase do concurso, as autoridades de direito no país parceiro devem
organizar uma reunião geral de informação destinada aos consultores que
podem estar interessados no projecto, o que se constitui numa ocasião para
que os consultores estejam ao corrente dos factos do concurso. O país
parceiro deve indicar um certo número de pessoas para participar nessa
reunião e certificar-se de que o mesmo é publicitado. Desta forma é possível
evitar a situação em que uma pessoa no país parceiro obtém uma posição
chave como um canal de informação do concurso.
No início da fase em que as propostas estão a ser avaliadas, os representantes
do país doador e do país parceiro devem conjuntamente discutir se qualquer
dos consultores tentou aproximar-se deles. Os possíveis casos são registados
num memorando de abertura e os casos evidentes levam a que se tomem as
medidas adequadas.
No caso da Finlândia, uma nova lei acerca dos direitos de acesso significa que quando
o concurso termina os documentos com ele relacionados tornam-se mais acessíveis
para todas as partes do que antes (ver Capítulo 5).
O concurso conduz às negociações contratuais e, normalmente, depois assinam-se
contratos com os vencedores. As cláusulas Anti-Corrupção na cooperação para o
desenvolvimento encontram-se apresentadas no Capítulo 6.1.
A execução do projecto
Normalmente a organização implementadora torna-se responsável pelo progresso do
projecto. A empresa de consultoria que presta serviços de apoio é, por sua vez,
responsável por que esses serviços sejam prestados a tempo e que sejam de elevada
qualidade. O consultor tem também que possuir recursos financeiros adequados para
a prestação dos serviços. O consultor é responsável pela utilização eficiente e
adequada dos fundos recebidos do Ministério dos Negócios Estrangeiros para a
execução do projecto. O consultor recebe o seu pagamento apenas depois de o
Ministério dos Negócios Estrangeiros ter aprovado as facturas resultantes das suas
acções.
22
DIRECTRIZES
Nota-se que os projectos gozam cada vez mais de um certo grau de flexibilidade
durante a fase de implementação. Não existem níveis específicos de actividade que
são orçamentados para as operações em cada ano. Esta forma de planificação aberta
dos projectos traz consigo a necessidade de colocar os recursos numa monitorização
mais precisa do que antes.
A organização que executa o projecto é responsável pela sua progressão atempada e
por que os recursos postos à sua disposição sejam utilizados de acordo com o plano.
Caso surjam problemas evidentes durante a fase de implementação, eles devem ser
apresentados às autoridades competentes. No que diz respeito à Finlândia, a
autoridade competente pelos projectos bilaterais é sempre o Ministério dos Negócios
Estrangeiros.
Recorre-se aos relatórios anuais e interinos para verificar se o projecto tem estado a
progredir de acordo com as metas especificadas no “quadro lógico de referência” do
documento do projecto. Com ajuda dos relatórios tem que ser possível estabelecer as
razões situadas por detrás da falta de cumprimento de qualquer plano do documento
do projecto. Nesse caso, o implementador do projecto propõe alterações mas estas
têm que ter boas justificações.
O relatório anual acerca do projecto deve deixar clara a maneira como os recursos do
projecto têm sido utilizados e se a sua utilização corresponde aos objectivos
estabelecidos no documento do projecto e do plano anual delineado no princípio do
ano. Esta informação é prestada no relatório de resultados para efeitos de estimativa
financeira.
A publicação “Directrizes para a Formulação, Monitorização e Avaliação do Programa”
do Ministério dos Negócios Estrangeiros Finlandês, páginas 56-67, descreve os
requisitos mínimos a observar nos relatórios financeiros. A prestação de contas requer
uma revisão regular dos resultados do orçamento, de preferência trimestral,
comparando os custos de facto incorridos aos que foram orçamentados no plano
anual. É importante insistir para que os consultores que prestam serviços também
façam uma prestação de contas regular e a tempo. É também importante que as
unidades, as especificações e agrupamentos utilizados nos relatórios financeiros
correspondam aos do orçamento, de modo que se possam fazer comparações
significativas. A facturação feita pelos consultores é muitas vezes baseada em
diferentes formas de custos específicos e o funcionário responsável pelo país não
pode ter uma imagem clara do progresso do projecto recorrendo à monitorização das
facturas.
Auditoria do projecto
Os grandes projectos devem ter os seus próprios procedimentos de auditoria. Pode-se
organizar auditoria interna indicando serviços de auditoria locais ou empregando
alguém para trabalhar especificamente na auditoria interna dos projectos. Os
auditores internos deveriam prestar contas directamente à liderança do projecto.
A formas de organização da auditoria externa do projecto encontram-se estipuladas no
documento do projecto. Em todos os casos, os projectos maiores que custem mais do
que um milhão e meio de euros, por ano, devem ser sujeitos a uma auditoria anual. A
auditoria anual é também necessária em relação a projectos mais pequenos caso eles
estejam em sectores responsáveis por corrupção ou caso existam deficiências
evidentes na gestão financeira da organização que os leva a cabo. Refira-se, a título
23
DIRECTRIZES
de exemplo, que os projectos de infra-estruturas entram nesta categoria. Os outros
projectos precisam de auditoria no ano em que terminam.
Para além disso, o conselho de supervisão do projecto pode solicitar auditoria
separada nos casos em que uma ou outra entidade competente assim o exija. Os
custos da auditoria são cobertos com o orçamento do projecto.
A auditoria externa pode ser levada a cabo por uma entidade de auditoria local que
satisfaça os padrões internacionais. Caso não seja possível encontrar essa empresa
local, o trabalho é confiado a um auditor regional ou do país doador.
No Anexo 3 encontram-se apresentados os termos de referência para os auditores
externos.
Caso uma auditoria revele haver corrupção ou suscite sérias razões para que se
suspeite disso, devem-se tomar medidas seguindo o que se encontra discutido no
Capítulo 6.1.
Entrega do projecto terminado
O término do projecto constitui-se numa fase crítica que é vulnerável à corrupção. A
fase final do projecto deve ser preparada de forma cuidada de modo a que as acções
que tiverem sido começadas durante o período de vida do projecto continuem a ser
realizadas pela organização implementadora. No momento da entrega do projecto,
deve existir um inventário dos bens que pertencem ao projecto. O inventário deve
especificar o valor, natureza e qualidade desses bens. Onde for necessário, o
inventário pode também especificar a utilização actual dos bens e as exigências que
se colocam à sua manutenção. Fazer a entrega dos bens antes do término do projecto
em si pode ajudar a prevenir que esses bens sejam transferidos para a posse privada
dos funcionários da organização implementadora.
A entrega do projecto deve também incluir a transferência dos seus valores financeiros
como um todo para as mãos da organização implementadora, o desmantelamento do
sistema de contabilidade separada do projecto e a integração completa das operações
do projecto nas funções da organização implementadora. É óbvio que esta integração
não pode ser alcançada da noite para o dia. Assim sendo, a entrega do projecto
carece de uma fase de transferência de um ou dois anos. Durante este período as
operações são transferidas ao mesmo tempo que se assegura a transferência de
suficiente capacidade administrativa para lidar com essas operações.
No Anexo IX encontram-se apresentadas as directrizes do Ministério dos Negócios
Estrangeiros sobre a transferência do projecto denominadas “Directrizes sobre a
Formulação, Monitorização e Avaliação de Programas”.
4.3 APOIO ÀS ONGs NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO
Os fundos oficiais da Finlândia para a cooperação para o desenvolvimento são
utilizados para apoiar as ONGs no trabalho que estas fazem de forma independente
na cooperação para o desenvolvimento. Em função da decisão do governo Finlandês,
em princípio, em 1996, 10-15% dos fundos oficiais para a cooperação para o
desenvolvimento devem ser canalizados por intermédio das ONGs.
As ONGs solicitam os fundos para os projectos em países em desenvolvimento em
relação aos quais as próprias organizações são responsáveis em termos de
planificação, implementação e supervisão. Os princípios e critérios em que esses
24
DIRECTRIZES
fundos são concedidos encontram-se especificados num manual separado (“Apoio a
Projectos”, Julho de 2000, apenas em Língua Finlandesa).
Nos anos mais recentes foi dado apoio a cerca de 200 ONGs e mais de 400 projectos
em mais de 60 países. As concessões para o apoio às ONGs cresceram para mais de
11% dos fundos da cooperação para o desenvolvimento. Esse apoio estatal não pode
exceder os 80% do custo total de um projecto e a ONG envolvida tem que
disponibilizar os restantes 20% a partir dos seus próprios fundos, recolhidos a partir de
contribuintes privados na Finlândia. Metade do financiamento próprio das ONGs pode
ser coberto por trabalho voluntário e por donativos.
As condições gerais do Ministério dos Negócios Estrangeiros respeitantes à utilização
da ajuda governamental estipulam as condições sob as quais os fundos de apoio
podem ser utilizados.
Todos os anos, a ONG tem que fornecer um relatório sobre as operações do projecto
e sobre a utilização dos fundos ao Ministério. A utilização que se faz da concessão de
apoio é também controlada pela realização de auditorias anuais e com ajuda de visitas
de acompanhamento ao local do projecto pelos funcionários do Ministérios e da
unidade de ligação da ONG. Sempre que necessário são também levadas a cabo
outras avaliações do projecto. O relatório anual do projecto tem que conter o relatório
financeiro anual da própria ONG (declaração de rendimentos, balancetes e revisão
das actividades) e declaração do auditor assim como uma certificação especial por
parte do auditor em como os fundos recebidos do estado pela ONG foram utilizados
de acordo com as condições acordadas e de acordo com as secções relevantes da lei
Finlandesa respeitante à ajuda do governo. Às condições gerais respeitantes à
utilização da ajuda do governo, foi acrescentada uma cláusula Anti-Corrupção
especial.
As condições gerais para a utilização de apoio concedido às ONGs incluem o
seguinte:
Sem que haja permissão do Ministério, não se pode fazer uso do apoio para perseguir
outros objectivos que não sejam os que estiveram por detrás da concessão. Pode-se
aprovar um máximo de 10% do custo total de implementação do projecto como custos
administrativos. As ONG tem que manter boas práticas de contabilidade e a sua
auditoria tem que ser organizada de forma adequada. Quer na Finlândia quer no país
do projecto, o Ministério tem o direito de inspeccionar as contas da organização,
sempre que quiser. As contas do projecto devem ser mantidas de tal maneira que as
entradas e explicações sobre os fundos de apoio do Governo e a utilização da
totalidade dos fundos do projecto, assim como os fundos próprios da ONG, podem ser
facilmente examinados e verificados no guarda livros. Caso as contas referentes às
despesas locais forem mantidas no país do projecto, a auditoria destes custos pode
ser feita no local. Os auditores locais têm que observar as exigências aprovadas pelas
autoridades do país. O Ministério recomenda a utilização de auditores que sejam
membros de um dos grupos internacionais muito conhecidos. Os recibos têm que ser
normalmente enviados para a Finlândia. Caso a contabilidade e auditoria das contas
tenha lugar no país do projecto, os recibos originais podem ser aí mantidos. Caso o
Ministério assim o solicite, a ONG deve entregar os documentos relacionados com a
auditoria realizada às mãos de um auditor nomeado pelo Ministério, dentro de três
depois de essa solicitação ter sido feita.
25
DIRECTRIZES
4.4 ASPECTOS ANTI-CORRUPÇÃO DA COOPERAÇÃO COMERCIAL PARA O
DESENVOLVIMENTO
No momento actual a Finlândia tem um instrumento de crédito de cooperação para o
desenvolvimento que é utilizado para financiar projectos comparáveis com os
projectos com uma orientação comercial. Este instrumento é conhecido como crédito
de apoio ao juro. Consiste num arranjo financeiro em que o financiamento de bens
exportados fabricados na Finlândia pode ser apoiado subvencionando os créditos de
exportação que receberam direito com juro de apoio pago a partir de fundos oficiais
Finlandeses de cooperação para o desenvolvimento. O crédito pode ser isento de
juros em relação ao receptor ou ser a uma taxa de juro consideravelmente abaixo do
nível do mercado. Os créditos de apoio aos juros podem ser concedidos a países com
baixos níveis de desenvolvimento e o seu objectivo é o de apoiar o desenvolvimento
económico e social desses países. A concessão destes créditos é regulada pela lei
Finlandesa respeitante à concessão de créditos mistos a países em desenvolvimento
(1114/2000) e pelo decreto do Governo Finlandês a este respeito (1253/2000).
O Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia toma a decisão acerca da
aprovação de apoio aos juros e o risco envolvido nisso é coberto pela empresa de
financiamento detida pelo estado, a Finnvera Oyj. Os créditos podem ser organizados
pelas instituições de crédito finlandesas ou por outras empresas da zona económica
Europeia, desde que tenham a necessária autorização. Os exportadores seleccionam
a empresa ou a organização financeira.
A secção 10 da lei da Finlândia acerca dos créditos mistos estabelece que o Ministério
dos Negócios Estrangeiros Finlandês e a instituição de crédito que concede o crédito
têm que controlar que o crédito seja utilizado de acordo com o objectivo especificado
na decisão do crédito de apoio aos juros. A instituição de crédito tem a
responsabilidade de fornecer ao Ministério a informação que este solicite como sendo
necessária para assegurar que o crédito de apoio aos juros é utilizado para os
objectivos aprovados e que os termos acordados são também respeitados. No acordo
de crédito a instituição de crédito tem que obrigar o beneficiário do crédito a fornecer
toda a informação necessária à supervisão.
A secção 6 do decreto sobre créditos mistos estabelece que “se o beneficiário do
crédito negligencia ou viola os deveres e responsabilidades impostos pelo acordo de
crédito, a instituição de crédito tem que imediatamente informar o Ministério dos
Negócios Estrangeiros e a Finnvera Oyj acerca da negligência e da violação. Em
consulta com o Ministério, a instituição de crédito e a Finnvera decidem acerca das
medidas a ser tomadas no que respeita à negligência ou violação”.
Na prática os regulamentos devem ser interpretados como dando ao Ministério a
possibilidade de mudar ou de rever o crédito de apoio aos juros, caso pareça que o
crédito não está a ser utilizado para o objectivo para o qual foi concedido.
O Ministério dos Negócios Estrangeiros não tem quaisquer meios directos para
controlar a possível má utilização que possa surgir visto que o Ministério em si não faz
qualquer espécie de acordo acerca da implementação do projecto ou de concessão do
crédito. Na prática, o poder de decisão do Ministério confina-se à decisão assinada
pelo ministro responsável pelos fundos da cooperação para o desenvolvimento em
que o crédito é aprovado como de apoio aos juros.
Na esfera internacional, a concessão de créditos de apoio aos juros pela Finlândia
está em conformidade com o Acordo da OCED para os Créditos de Exportação
26
DIRECTRIZES
Apoiados Oficialmente. Este consenso de crédito de exportação estabelece as regras
e directrizes respeitantes a estes assuntos como o tipo de projectos que pode ser
aprovado para financiamento de créditos de apoio aos juros.
A Convenção da OCED sobre o Combate ao Suborno de Funcionários Públicos nas
Transacções de Negócios Internacionais (SopS 14/1999) foi assinada em 1977 e
tornou-se efectivo a 15.2.1999. Em Dezembro de 2000, o Grupo de Trabalho da
OCED sobre Créditos de Exportação e Garantias de Exportação emitiu uma
Declaração de Acção sobre Suborno e Créditos de Exportação Apoiados Oficialmente.
A declaração destacou que o Grupo de Trabalho da OCED é o órgão apropriado para
assegurar que os objectivos da convenção contra o suborno sejam atingidos nos
créditos de exportação apoiados pelo governo. Na prática, uma das partes mais
importantes da declaração é a secção 4 que indica que entre outras medidas
adequadas a ser tomadas pelos membros do crédito de exportação e grupo de
garantia de exportação na erradicação da corrupção incluem-se as seguintes:
•
As organizações que aprovam ou que concedem créditos ou garantias
apoiadas pelo estado devem informar os requerentes acerca das
consequências que, de acordo com as leis nacionais, o suborno pode trazer.
•
O requerente de uma garantia e/ou o exportador deve apresentar uma garantia
numa forma satisfatória para o organizador da garantia ou do crédito no país
envolvido indicando que nem o requerente/exportador nem qualquer outra
pessoa que aja em sua representação deu o irá dar um suborno em conexão
com o projecto.
•
Caso exista evidência suficiente em como o negócio de exportação foi obtido
por intermédio de suborno para o crédito apoiado pelo estado, então as
garantias ou outras formas oficiais de apoio não são concedidas.
•
Se, depois do crédito, a garantia ou outro apoio governamental tiverem sido
aprovados, existir evidência de que o beneficiário participou nesse suborno, a
pessoa que autoriza a garantia/crédito tomará a mediada apropriada como
pode ser a recusa de compensação sob a garantia, reclamação dos fundos que
foram retirados e/ou fornecimento de evidência do suborno às autoridades
nacionais.
•
As medidas apontadas acima devem não infringir os direitos das partes que
não participaram no suborno.
A Declaração da Acção enfatiza que cada membro do crédito de exportação e grupo
de garantia pode implementar a declaração de acordo com o seu sistema legal e
tomando em consideração as circunstâncias nacionais particulares.
27
DIRECTRIZES
PARTE 2:
MEIOS LEGISLATIVOS, JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS DE
PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO E DE INTERVENÇÃO QUANDO ELA
É DESCOBERTA
Os meios judiciais da Finlândia para prevenir e para lidar com a corrupção na
cooperação para o desenvolvimento baseiam-se na legislação da própria Finlândia,
nas leis internacionais obrigatórias para a Finlândia e nos acordos do governo e da lei
civil respeitantes à cooperação para o desenvolvimento.
A promoção da boa governação constitui-se num dos objectivos da cooperação para o
desenvolvimento da Finlândia e este objectivo também orienta os procedimentos
administrativos da Finlândia. A corrupção não tem lugar na boa governação. Muitas
leis finlandesas orientam-se no sentido de prevenir a corrupção e fornecem os meios
de intervenção em casos de abuso e má utilização, quando estes surgem. Esta é
capaz de ser a razão real porque a corrupção não é um problema da mesma
dimensão na Finlândia tal como o é na administração de muitos dos parceiros de
cooperação para o desenvolvimento da Finlândia. De acordo com as pesquisas da
Transparência Internacional, o grau de corrupção na administração pública na
Finlândia é um dos mais baixos do mundo.
A Finlândia não se encontra absolutamente alheia à corrupção. Contudo, a legislação
Finlandesa oferece os meios para prevenir abusos e para lidar com os casos de
corrupção quando estes surgem. As disposições das leis finlandesas encontram-se
adaptadas aos procedimentos administrativos Finlandeses. Nem sempre podem ser
aplicadas num outro país. Nesses casos em que elas não podem ser aplicadas, os
regulamentos para a prevenção da corrupção têm que basear-se na lei e acordos
internacionais.
Meios jurídicos para combater a corrupção
A Legislação Finlandesa
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•
•
•
•
•
•
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•
•
•
•
A Constituição da Finlândia (731/1999)
Lei dos Procedimentos Administrativos (598/1982)
Lei dos Funcionários Públicos (750/1994)
Lei sobre Abertura das Actividades do Governo (621/1999)
Código Penal (39/1889)
Lei sobre a Detecção e Prevenção da Lavagem do Dinheiro (68/1998)
Lei da Contabilidade (936/1994)
Lei do Orçamento do Estado (423/1988)
Lei sobre Auditores Encartados das Finanças Públicas (467/1999)
Lei sobre o Gabinete do Controlador da Economia Estatal (676/2000)
Lei sobre as Compras Públicas (1505/1992)
Decreto sobre Projectos que não são Governados pela Lei das Compras
Públicas (342/1994)
Lei e Decreto sobre Créditos Mistos Concedidos a Países em Desenvolvimento
(1114/2000) e (1253/2000)
Lei sobre as Transferências e Concessões Discricionárias do Governo
(688/2001)
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DIRECTRIZES
Os Acordos e Recomendações Internacionais
•
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•
•
•
•
•
A Convenção da OCED sobre o Combate ao Suborno de Funcionários
Públicos Estrangeiros nas Transacções de Negócios Internacionais (SopS
14/199)
A Recomendação da OCED Revista de 23 de Maio de 1997 sobre o Combate
ao Suborno nas Transacções de Negócios Internacionais
O Relatório da OCED/CAD de 7 de Maio de 1996, que recomenda que
cláusulas Anti-Corrupção sejam incluídas nos acordos de cooperação para o
desenvolvimento
A Convenção da Lei Criminal do Conselho da Europa sobre a Corrupção (SopS
107.107/2002)
A Convenção da Lei Criminal do Conselho da Europa sobre Corrupção
(ratificada pela Finlândia a 23.10.2001, que ainda não se encontra efectiva a
nível internacional)
A Convenção delineada com base no Artigo K3 do Tratado sobre a União
Europeia sobre a Luta Contra a Corrupção envolvendo Funcionários das
Comunidades Europeias ou Funcionários dos Estados Membro da União
Europeia (ratificada pela Finlândia a 18.12.1998, ainda não efectiva a nível
internacional)
O Acordo de Cotonou entre o Grupo dos Estados Membros da África, Caraíbas
e Pacífico e a Comunidade Europeia e seus Estados Membro (ratificado pela
Finlândia a 18.02.2002, ainda não efectiva a nível internacional).
Acordos de cooperação para o desenvolvimento
•
•
Cláusulas Anti-Corrupção nos acordos governamentais, acordos regidos pela
lei civil e acordos feitos com organizações internacionais
Cláusulas Anti-Corrupção nas condições gerais que se aplicam à utilização da
ajuda pelas ONGs
Programas e estratégias Anti-Corrupção das organizações internacionais (as
chamadas “leis benignas”)
A Declaração de Acção da OCED sobre Suborno e Créditos de Exportação Apoiados
Oficialmente (TD/ECG (2000) 15)
29
DIRECTRIZES
5 A Legislação Finlandesa
A legislação Finlandesa dispõe de leis e directrizes quer para a os funcionários
públicos quer para as empresas que prestam serviços de apoio a projectos.
5.1 A CONSTITUIÇÃO, A LEI DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E OS
PRINCÍPIOS DA LEI ADMINISTRATIVA
A Secção 21 da Constituição da Finlândia preconiza que a boa governação será
garantida pela lei. De forma particular a boa governação significa administração
imparcial, aberta e justa. As autoridades e os funcionários agirão de acordo com a lei,
de forma imparcial e adequada, de modo a que as pessoas possam ter confiança nos
funcionários das instituições.
O esforço por assegurar boa governação é sustentado por muitas disposições legais.
O procedimento administrativo encontra-se preconizado não somente na Constituição
mas também na Lei do Procedimento Administrativo, a Lei da Abertura das
Actividades de Governação e a Lei dos Funcionários Públicos. Por outro lado, os
princípios da lei administrativa estabelecem uma base ética para os procedimentos
administrativos. Estes incluem o princípio da objectividade, segundo o qual as
possíveis tendências e influências irrelevantes devem ser excluídas da prática
administrativa. De acordo com o princípio do propósito adequado, um funcionário é
obrigado, pela natureza e objectivos da sua tarefa e não pode fazer uso da sua
discrição para promover objectivos e interesses desligados do que deve ser. A
exigência da boa governação é também expressa pela Lei dos Funcionários Públicos,
segundo a qual os funcionários têm que comportar-se na forma em que as suas
posições e deveres impõem. De mesmo modo que, nas suas acções oficiais, um
funcionário tem que restringir-se de quaisquer comportamentos que possam
enfraquecer a confiança pública.
As outras disposições relacionadas com a garantia da boa governação incluem
estipulações na Lei do Procedimento Administrativo referentes à desqualificação ou
”incompetência legal”, que visa prevenir o favorecimento de familiares e de outras
pessoas próximas no desempenho das funções administrativas. Todas as restrições
relativas a ocupações secundárias permitidas a funcionários, que lidam abertamente
com assuntos administrativos e que permitem que o público tenha acesso à
informação acerca de questões administrativas, também ajudam na promoção da boa
governação.
5.2 A LEI SOBRE A ABERTURA DAS ACTIVIDADES DO GOVERNO
Quanto mais aberta for a administração e quanto mais pessoas tiverem a possibilidade
de saber acerca das decisões e sobre as razões subjacentes, menos más utilizações
ocorrem. A Lei da Finlândia sobre a Abertura das Actividades do Governo, que entrou
em efectividade em 1999, aumenta a abertura administrativa e o direito do público à
obtenção da informação. De uma maneira geral os registos relacionados com a
administração da cooperação para o desenvolvimento são postos à disposição do
público. Por exemplo, depois de o acordo ter sido feito quase todos os documentos
relacionados com concursos são publicados.
Para além da publicação de documentos, as autoridades são responsáveis por
disponibilizar informação acerca das suas actividades e acerca das questões que se
encontram sob consideração. A Unidade de Informação no Departamento da
Cooperação para o Desenvolvimento do Ministério dos Negócios Estrangeiros da
Finlândia é responsável pelo fornecimento de informação acerca da cooperação para
30
DIRECTRIZES
o desenvolvimento da Finlândia, o que é feito, por exemplo, por intermédio da emissão
de boletins e publicações. A informação acerca da cooperação para o
desenvolvimento da Finlândia também se encontra disponível na Internet no endereço
http://global.finland.fi.
5.3 O CÓDIGO PENAL E A LEI DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS
Existem muitos tipos de mau comportamento que podem ser categorizados como
corrupção. Os estudos evidenciam que a administração pública é particularmente
susceptível à corrupção nas situações em que os sectores público e privado entram
em contacto. Existem muitas ocorrências desse tipo na administração da cooperação
para o desenvolvimento visto que muitos dos serviços utilizados na implementação da
cooperação são subcontratados: em outras palavras os serviços são comprados junto
de empresas comerciais, indivíduos privados ou públicos. As operações dos projectos
e muitas outras circunstâncias em que decisões financeiras significativas se
encontram envolvidas são susceptíveis a abusos. A prática da administração pública
tem estado a parecer-se cada vez mais com o mundo normal de negócios, o que inclui
o estabelecimento e a organização e gestão de empresas comerciais de financiamento
público, mas os pressupostos éticos da administração pública e do sector privado
continuam a ser diferentes. Os modelos de comportamento que são seguidos no
sector privado de negócios não são necessariamente aceitáveis no sector público.
A corrupção pode acontecer quando uma pessoa numa posição oficial tem a
possibilidade de fazer uso da sua autoridade de forma a que alguém tenha que pagar
por isso ou recorrer a uma outra forma de incentivo para obter tratamento favorável.
Quanto mais transparente, público e aberto for o processo de decisão mais reduzidas
se tornam as possibilidades de abuso. Para além disso, quanto maior for o número
das pessoas envolvidas na decisão e quanto mais claras forem as regras de tomada
de decisões nas diferentes circunstâncias, mais reduzido é o poder do oficial individual
de discriminar e menor é a possibilidade de corrupção.
5.3.1 Recepção de subornos
O suborno é a forma mais comum de corrupção. Os funcionários públicos e outros
empregados pela administração pública não têm a permissão de aceitar suborno e de
fazer má utilização das suas posições de qualquer outra forma. Estas proibições
aparecem quer no Código Penal quer na Lei sobre os Funcionários Públicos.
O Capítulo 40 do Código Penal estabelece que aceitar suborno, o abuso de uma
posição oficial e o grave abuso de uma posição oficial são crimes. De acordo com a
secção 15 da Lei dos Funcionários Públicos, um funcionário público não pode exigir,
aprovar aceitar benefícios financeiros ou outros benefícios numa situação em que isso
possa afectar a confiança no oficial ou na autoridade ou a sua imparcialidade.
Estas proibições visam precisamente prevenir a aceitação de subornos e travar
qualquer ideia de o funcionário público poder ser subornado ou que o desempenho da
autoridade possas ser influenciado por bases impróprias. Aceitar benefícios é proibido
mesmo se isso não conduz a qualquer tratamento favorável. A questão central situa-se
no saber se o aceitar o favor ou o benefício pode enfraquecer a confiança do público
no funcionário ou em toda a autoridade caso isso se torne conhecido.
Os funcionários devem ter o cuidado de garantir a imparcialidade requerida pela sua
posição e por isso, como regra, coibir-se de aceitar favores. A aceitação mesmo do
mais pequeno benefício pode ser proibida. Ao considerar a fronteira entre o que é
aceitável e o que não é, é importante julgar se o favor foi oferecido por causa da
31
DIRECTRIZES
capacidade do seu receptor de fazer alguma coisa. Caso o favor ou o benefício der
lugar a sentimentos de dívida de gratidão ele tem que ser recusado. Neste sentido, um
favor ou benefício pode ser também o que é dirigido a outras pessoas que não sejam
o funcionário em questão, por exemplo a um membro da família do funcionário ou
comunidade local. Esse favor ou benefício não precisa de ser de natureza financeira.
5.3.2 Oferta de subornos
Os funcionários públicos e outros empregados pelas autoridades da administração
pública não têm a permissão de aceitar subornos. Nem sequer devem eles colocar-se
em situações de tentação: por outras palavras a eles não se podem oferecer
subornos. Ao abrigo do capítulo 16 § 13 do Código Penal a promessa, oferta ou
entrega de suborno ou de outro incentivo a um funcionário ou a qualquer outro
empregado público constitui-se numa ofensa punível, sempre que a oferta do suborno
ou incentivo influencie ou tente influenciar o desempenho dessa pessoa na realização
das suas obrigações.
Estas restrições não dizem apenas respeito aos funcionários públicos Finlandeses
mas também se aplicam, como disposto no Código Penal (capítulo 1 § 11), à
promessa desses incentivos pelos Finlandeses aos funcionários públicos em outros
países. A disposição acerca do suborno a funcionários estrangeiros pode aplicar-se à
situação inerente à cooperação para o desenvolvimento quando, por exemplo, o
procedimento do projecto acontece no país parceiro e as empresas finlandesas ou
pessoas de contacto querem obter um contrato. O suborno não é aceitável mesmo
quando a sua prática de facto faz parte da cultura de um país particular e mesmo nos
casos em que as autoridades de direito encorajam ou mesmo exigem subornos.
5.3.3 O suborno no sector privado
A oferta e a recepção de subornos é proibida em outros casos que vão para além dos
que dizem respeito aos seus receptores na função pública. Sob a lei civil, o capítulo 30
do Código Penal da Finlândia também proíbe o suborno entre empresas e entre
pessoas no sector privado. A secção 7 deste capítulo proíbe a promessa, oferta e
entrega de subornos e a secção 8 proíbe a exigência, aprovação ou aceitação de
presentes no ambiente de negócios, caso o objectivo seja o de favorecer os interesses
dos que oferecem ou de outros em acção ou em serviço, ou caso a oferta seja feita
como recompensa por esse tratamento favorável.
Também, por exemplo, caso existam muitas empresas a fazer ofertas num projecto de
cooperação para o desenvolvimento que estejam a concorrer, a oferta e a aceitação
de subornos entre elas não é igualmente permitida. Contudo, o conceito de suborno no
sector privado comercial difere de como é percebido no domínio da administração
pública.
5.4 A LEI DA CONTABILIDADE, A LEI DA AUDITORIA E A LEI SOBRE OS
AUDITORES ENCARTADOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS
As disposições relativas à contabilidade e auditoria oferecem meios proactivos
significativos de prevenção da corrupção e de abusos financeiros. Com base nestes
instrumentos torna-se possível verificar se ocorreram abusos na utilização de fundos
por parte de empresas comerciais ou profissionais, entidades do governo, serviços e
outras entidades sujeitas a regulamentos de prestação de contas e sobre as quais a
má utilização de fundos pode ser relacionada com a corrupção.
32
DIRECTRIZES
A Lei da Contabilidade respeitante às entidades comerciais e profissionais estabelece
a forma em que as diferentes operações comerciais devem ser registadas nas contas,
como as contas finais devem ser elaboradas e sobre a forma como a documentação
com isso relacionada deve ser preservada. A Lei da Contabilidade estipula que as
responsabilidades de contabilidade incluem a observância da boa prática de
contabilidade quer nos registos do dia a dia quer em todos os casos individuais de
balancetes e de fechos de contas.
A Lei da Auditoria estipula que as empresas e as fundações devem escolher um
auditor e levar a cabo auditorias em conformidade com os regulamentos detalhados da
Lei. Regras adicionais respeitantes à auditoria também se encontram em outras leis,
como é o caso da Lei sobre as Empresas finlandesas. A auditoria inclui a inspecção
dos registos das empresas e fundações referentes ao período da contabilidade, assim
como os balancetes das suas contas e a sua administração. O auditor tem que agir de
acordo com a boa prática de auditoria e deve satisfazer todas as condições exigidas
para uma auditoria isenta de tendências e independente. Caso qualquer uma destas
condições não seja satisfeita o auditor tem que recusar-se a aceitar a tarefa e parar de
a realizar.
As empresas que trabalham nos projectos de cooperação para o desenvolvimento
devem tomar conta dos seus registos de contabilidade e de auditoria na forma
estabelecida pelas leis e outros regulamentos respeitantes à contabilidade e auditoria.
Os acordos de consultoria em projectos de cooperação para o desenvolvimento entre
o Ministério dos Negócios Estrangeiros e um consultor especificam que o consultor
tem que manter as contas do projecto em conformidade com as boas práticas de
contabilidade. O Ministério tem que ser capaz de monitorizar a utilização adequada
dos fundos do projecto. Os acordos conferem ao Ministério a possibilidade de
inspeccionar as contas do consultor relacionadas com o projecto e o consultor tem que
permitir que pessoal autorizado do Ministério e do Gabinete Estatal de Auditoria
inspeccionem as contas durante o período de vigência do projecto e depois da sua
conclusão.
Entre outras directivas relacionadas com a contabilidade do governo, existem
disposições na Constituição e na Lei do Orçamento do Estado. A contabilidade do
governo tem que estar de acordo com a boa prática de contabilidade e tem que
fornecer informação correcta e suficiente acerca das actividades e das finanças dos
serviços e instituições do governo e do seu desenvolvimento. De acordo com a
Constituição constitui-se em responsabilidade do Parlamento Finlandês verificar a
gestão das finanças estatais e a observância do orçamento. Na realização desta tarefa
o Parlamento selecciona auditores do estado, de entre os seus membros. De modo a
poder inspeccionar a gestão financeira do estado e a sua conformidade com o
orçamento, o Parlamento está em contacto com um Gabinete Controlador da
Economia do Estado. O auditor ou a empresa de auditoria que leva a cabo a auditoria
da administração pública tem que satisfazer as pré condições necessárias para
assegurar independência de julgamento. Os serviços e instituições do governo têm
também que assegurar-se de que os seus sistemas internos de controle encontram-se
bem organizados no que respeita quer às suas próprias actividades quer a outras
actividades em relação às quais eles são responsáveis. Em conformidade com as
suas outras obrigações normais, o Gabinete Controlador da Economia do Estado
monitoriza a legalidade e a adequação dos fundos de cooperação para o
desenvolvimento e intervém quando necessário nos casos em que se encontram
inadequações, fazendo recomendações, por exemplo, sobre as formas de
melhoramento dos procedimentos.
33
DIRECTRIZES
6. Cláusulas do acordo de cooperação para o desenvolvimento para prevenir
más práticas
6.1 COOPERAÇÃO BILATERAL PARA O DESENVOLVIMENTO
6.1.1 Acordos inter governamentais de cooperação para o desenvolvimento
Os acordos inter governamentais de cooperação para o desenvolvimento constituemse na base jurídica para os projectos de cooperação para o desenvolvimento da
Finlândia junto de um país parceiro. Em relação aos principais países parceiros – os
parceiros de longo prazo – os princípios básicos para a cooperação encontram-se
estabelecidos nos acordos dos quadros de acção. Os restantes princípios detalhados
de cooperação, tais como a divisão de tarefas e as responsabilidades das partes em
relação ao projecto são estabelecidos no acordo do projecto ou no programa que
complementa o quadro de acção do acordo. Quando os projectos de cooperação
bilateral são levados a cabo com países que não são parceiros de longo prazo, as
condições de cooperação são estabelecidas no acordo do projecto. Estes acordos dão
às duas partes, à Finlândia e ao parceiro de cooperação, o direito de intervir em caso
de más práticas.
Cláusulas contratuais referentes aos princípios básicos de cooperação e seu
significado
Os Princípios Gerais de Cooperação encontram-se listados no princípio quer do
quadro da acção quer dos acordos dos projectos. A cooperação tem que se
fundamentar nos princípios democráticos, respeito pelos direitos humanos, a
promoção da boa governação e o princípio do governo legal e constitucional. Os
princípios básicos exprimem os valores mantidos em comum, na base dos quais o
projecto será edificado. Por outro lado, os princípios básicos são de cumprimento legal
obrigatório para as partes do acordo. Em função do artigo do acordo do projecto que
cobre a suspensão ou a descontinuação do acordo, a negligência dos princípios
básicos da cooperação constitui-se numa violação do contrato e dá à Finlândia ou ao
país parceiro o direito de parar o projecto ou o pagamento dos fundos e até mesmo o
cancelamento do acordo. A primeira instância consiste em negociar acerca do assunto
e no tentar corrigir a situação recorrendo aos meios menos drásticos.
Relatórios, monitorização e informação
Os arranjos referentes à prestação de contas encontram-se estabelecidos, caso a
caso, nos acordos inter governamentais. A maior parte das vezes concorda-se em que
a Autoridade Competente no país parceiro faça relatórios regulares à Finlândia, numa
base mutuamente acordada, acerca do progresso a ser feito pelo projecto e a gestão
dos seus aspectos financeiros. O seguimento dos relatórios ajuda a compreender os
custos do projecto. Um dos objectivos dos relatórios é também o de se ter a certeza de
que não houve más práticas. Torna-se particularmente importante seguir de perto os
relatórios dos programas sectoriais, em que a Finlândia de outro modo tem uma
participação limitada. Caso os relatórios não sejam recebidos a tempo ou caso falte
algo neles, existem bases para se suspeitar da existência de más práticas. Pode então
ser que seja necessário fazer uma investigação da situação.
Em função dos acordos dos projectos inter governamentais, podem-se fazer auditorias
das contas e das más práticas em qualquer momento em que a Finlândia ou o país
parceiro o queiram. Nos acordos acerca dos programas sectoriais encontra-se
estipulado que a autoridade competente no país parceiro tem que fornecer à Finlândia
34
DIRECTRIZES
o relatório anual do auditor. Os auditores têm sempre que ser oficialmente autorizados
e ser completamente independentes em relação ao projecto.
O princípio da boa governação no que respeita aos projectos de cooperação para o
desenvolvimento também significa que a implementação do projecto é feita de forma
aberta e transparente. Cada parte tem que informar a outra e todas as outras partes
envolvidas ou que tenham interesse na implementação do projecto, acerca de todas
as coisas importantes que acontecem e que afectam o projecto. As partes são
encorajadas a publicitar o projecto e levantar o interesse das pessoas acerca do
mesmo.
Cláusulas contratuais referentes à aquisições
As compras feitas em conexão com a cooperação para o desenvolvimento são feitas
ou pela Finlândia ou pelo país parceiro. Em função do acordo do projecto ou do acordo
do programa, as operações de compra têm que estar em conformidade com as boas
práticas de aquisição e com os princípios geralmente aceites. Em conformidade com
as recomendações da OCED/CAD todos os acordos inter governamentais acerca de
procedimentos e projectos incluem uma cláusula Anti-Corrupção. Seja qual for o país
responsável por uma aquisição, a Finlândia ou o país parceiro, tem que incluir uma
cláusula contratual no lançamento dos concursos e no acordo de compras, de modo a
que o concurso seja rejeitado e quaisquer acordos finalizados cancelados, caso a
outra parte ou qualquer um dos subcontratados tenha recorrido ao suborno para a
obtenção do contrato. E, para além disso, a parte que for culpada de suborno é
obrigada a compensar a outra parte pela perda ou prejuízo decorrente da rejeição do
concurso ou do cancelamento do acordo.
Na negociação de um acordo do projecto com um novo país parceiro, devem, sempre
que necessário, ser explicados ao representante do país, os antecedentes das
cláusulas e as recomendações da CAD. De igual modo, tem que ser explicado que se
trata de cláusulas padrão que a Finlândia inclui nos acordos de projectos com todos os
países parceiros.
A) Compras feitas pela Finlândia
Nos casos em que a Finlândia se ocupa pela aquisição a cláusula acerca da boa
prática em matéria de aquisições significa que a base jurídica da compra é o Decreto
Finlandês sobre Projectos que Não São Regidos pela Lei das Compras Públicas
(342/1994).
Este Decreto toma em consideração estipulações relevantes da directiva de
“procurement” da UE. No seu manual de Aquisição de Serviços no âmbito da
Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, o Ministério dos Negócios
Estrangeiros também tem as suas regras e directrizes.
Um dos objectivos das operações de “procurement” é o de, por intermédio de
instruções detalhadas, transparência e normalmente ter uma equipa de avaliação
composta por muitas pessoas para se pronunciar acerca das ofertas, minimizar a
ocorrência da corrupção. Sempre que possível a equipa é composta por membros
quer da Finlândia quer do país parceiro. Os princípios básicos a ser observados no
“procurement” são a publicidade, competição e imparcialidade (“competência legal”).
Estão a ser feitos esforços na criação de competição e para tratar todos os
participantes nos concursos de forma igual e na mesma base de confiança.
35
DIRECTRIZES
Uma pessoa que lide com uma oferta, um acordo de compra ou a sua interpretação,
tem que não ter quaisquer interesses pessoais nisso – a pessoa tem que ser
“legalmente competente”. De acordo com as secções 10 e 11 da Lei do Procedimento
Administrativo, os funcionários públicos e outros empregados do governo são
desqualificados da categoria de legalmente competentes caso eles tenham uma
relação com ou interesse no assunto ou parte do mesmo, de tal modo que a sua
capacidade de tomar decisões imparciais seja afectada. As bases para a
desqualificação aparecem quando, por exemplo, se faz uma decisão acerca de algo
em que o funcionário individual esteja envolvido ou em que alguém próximo desse
funcionário, se constitui em parte interessada. O funcionário público é também
desqualificado caso o resultado da decisão possa ser de benefício particular ou de
prejuízo para si. Como regra geral, os funcionários públicos são desqualificados
sempre que, por algum motivo particular, haja falta de confiança na sua
imparcialidade. Os funcionários e outros empregados públicos têm que em si tratar de
não estar envolvidos em qualquer assunto em relação ao qual eles são
desqualificados com base em alguma forma de imparcialidade.
Na prática essas circunstâncias de desqualificação podem surgir, por exemplo, nas
situações de concurso. Um membro de uma equipa de avaliação, ou um parente
próximo, pode ser accionista numa empresa envolvida no concurso ou a pessoa a ser
proposta pode ser um familiar de um membro. Nesses casos o membro em questão
tem que abster-se de lidar com o assunto.
Os casos em que os concorrentes são desqualificados incluem os que se acha que
essencialmente deram falsa informação. Caso se descubra suborno ou tentativa de
suborno em qualquer etapa de uma operação de compra a oferta é imediatamente
rejeitada.
De acordo com a lei sobre a abertura e direito de acesso, todas as ofertas que foram
feitas devem ser publicadas quando o contrato tiver sido assinado. Depois disso todos
os que quiserem podem ver os documentos relacionados com o concurso e as ofertas
feitas pelas outras empresas. Uma parte interessada, como é por exemplo um
concorrente, tem amplos direitos de receber informação que vai para além da que é de
acesso geral. Como regra geral a informação acerca de todos os documentos
relevantes que afectaram a tomada de decisão tem que ser posta à disposição das
partes interessadas depois de o concurso ter sido resolvido e a decisão de fazer a
aquisição ter sido tomada. É lógico que estão fora do abrigo desta regra de publicação
os detalhes dos documentos que não podem ser divulgados, como é o caso de
segredos comerciais e profissionais. Contudo, é muito raro que a informação em
documentos de concursos entre nesta categoria regida pelo segredo comercial ou
profissional. Este enfoque aberto e de longo alcance em relação à abertura visa
fortalecer a confiança do público nas decisões feitas pelas autoridades administrativas.
B) Compras feitas pelos países parceiros da cooperação
Nota-se que o país parceiro da cooperação é o que está cada vez mais a fazer as
compras relacionadas com a cooperação para o desenvolvimento. No futuro, o
“procurement” feito pelos países parceiros tenderá a ser cada vez mais comum visto
que com o aumento da assistência a programas e outros sectores os países parceiros
ficarão responsáveis por quase toda a implementação do projecto. Os acordos inter
governamentais comprometem o país parceiro a observar a boa prática nas compras e
os princípios de “procurement” aceites em conjunto.
A boa prática nas compras constitui-se num conceito geral, os seus elementos mais
importantes são a imparcialidade e a preservação da participação competitiva nos
36
DIRECTRIZES
concursos de operações de compras. Quando o país parceiro é responsável pelas
compras, esse país segue os seus próprios regulamentos quanto a essa matéria.
Caso o país não tenha leis ou regulamentos próprios acerca de compras públicas,
pode-se concordar que o mesmo irá reger-se pelas regras, por exemplo, da Finlândia,
UE ou Banco Mundial. Nesse caso também, os convites para concursos e acordos de
compras devem conter cláusulas que indiquem que uma proposta será rejeitada ou um
acordo possivelmente finalizado ser cancelado caso a outra parte ou os seus
subcontratados se tenham servido do suborno para alcançar o acordo, etc. A parte
que for culpada de suborno é também obrigada a compensar a outra parte do contrato
por qualquer perda ou prejuízo decorrente da rejeição da oferta ou cancelamento do
acordo.
Quando a Finlândia oferece apoio financeiro a uma país parceiro da cooperação, cabe
ao país parceiro ocupar-se pela compra. Neste caso a Finlândia tem o direito de
verificar todos os documentos relacionados com as compras.
6.1.2 Acordos entre o Ministério dos Negócios Estrangeiros e as empresas de
consultoria e outras envolvidas na implementação do projecto.
Em função dos acordos feitos com as empresas de consultoria e outras empresas, as
actividades do consultor devem estar em conformidade com as leis do país parceiro de
cooperação e observar as obrigações desse país. De igual modo, em função dos
acordos de consultoria, o consultor tem que se cingir aos acordos inter
governamentais relacionados com o projecto. Isto significa que as actividades do
consultor têm que estar em conformidade com os princípios da cooperação para o
desenvolvimento, incluindo a promoção da boa governação.
O trabalho do consultor desempenha um papel importante na implementação e no
sucesso de um projecto. O consultor funciona como pessoa ou organização de
ligação entre a Finlândia e o país parceiro de cooperação e é essencial que o
consultor esteja comprometido com os objectivos da cooperação. O consultor é
também um especialista na administração do projecto que pode notar se algo no
projecto não está a progredir tão bem quanto deveria.
Grandes somas de dinheiro transferidas entre a Finlândia e o país parceiro na
cooperação para o desenvolvimento são, tradicionalmente, canalizadas para o país
parceiro por intermédio da empresa de consultoria. O acordo entre o consultor e o
Ministério dos Negócios Estrangeiros torna o consultor responsável por garantir que os
fundos da cooperação para o desenvolvimento sejam administrados de forma
adequada. No final de cada ano do calendário o consultor tem que fornecer ao
Ministério a declaração do auditor confirmando que os fundos foram administrados de
acordo com a boa prática de contabilidade e que os custos facturados ao Ministério
foram incorridos na realização de tarefas exigidas pelo acordo.
Caso, nos termos do acordo de consultoria, se entre de acordo para que o consultor
adquira bens para o projecto, o consultor também tem que incluir cláusulas AntiCorrupção no convite para a apresentação de propostas e na contratação. Para que o
Ministério ou o país parceiro possam cancelar o contrato caso o consultor ou um
subcontratado tenha oferecido subornos ou outros incentivos proibidos que sejam
vistos como corrupção. No acordo de consultoria também se inclui uma cláusula de
prevenção da má utilização dos fundos. Nesses casos o consultor tem que compensar
o Ministério por qualquer perda ou prejuízo incorridos. Ao abrigo do Código Penal, o
suborno de um funcionário público Finlandês ou de um funcionário público de um outro
país constitui-se num acto criminal e está sujeito à responsabilidade criminal (para
obtenção de mais detalhes ver a secção 5.3.2 acima, “Oferta de subornos”).
37
DIRECTRIZES
6.1.3 Procedimentos administrativos para a investigação de corrupção suspeita
Existe uma série de passos a ser tomados caso algo vá de uma maneira em que não
deveria ir num projecto ou programa ou se os casos óbvios de má utilização de fundos
forem encontrados. A escolha dos procedimentos a adoptar depende da seriedade dos
abusos praticados. Em certa medida, esses procedimentos também dependem de se
a pessoa que é culpada de corrupção é Finlandesa ou estrangeira ou se se trata de
um oficial ou de alguém que trabalha no projecto a título privado. De igual modo, os
passos que se tomam quando apenas existe uma forte suspeita de desmandos sem
que haja clara evidência não podem ser os mesmos que os que se tomam nos casos
claros e indiscutíveis de suborno ou outra forma de corrupção.
A cooperação para o desenvolvimento é uma parte da política externa da Finlândia e
as acusações de corrupção não podem ser feitas contra um outro país sem que
existam fundamentos fortes e uma consideração cuidada.
Forte suspeita, sem evidência clara
É notavelmente difícil provar a corrupção. Contudo, em vez de prova directa, muitas
vezes pode-se mostrar que:
-
Os preços de compra são mais elevados do que a média
A qualidade das compras e das operações é baixa
As contas do projecto não são claras e encontram-se mal documentadas
As contas do projecto estão atrasadas e incompletas
Os recursos do projecto foram utilizados para outros objectivos que não são os
que são importantes para a condução do projecto
As pessoas seleccionadas para o projecto não possuem as melhores
qualificações possíveis
Caso se suspeite apenas de comportamento corrupto sem que haja evidência directa,
é possível agir da seguinte forma:
-
Quando os representantes do Ministério dos Negócios Estrangeiros visitam o
projecto ou o programa para ver os progressos feitos, eles podem enfatizar as
questões que a Finlândia considera serem importantes. Nessas ocasiões é natural
exprimir preocupação em torno de assuntos que não estejam a progredir de
acordo com o plano. Pode-se colocar maior ênfase na importância da
apresentação regular e abrangente de relatórios.
-
Pode-se dar início a um processo activo de publicitação do projecto e
particularmente dos seus objectivos no país parceiro em si. A missão Finlandesa
no referido país pode acompanhar a circulação de informação ou pode-se envolver
os serviços de um consultor com este objectivo. O objectivo dessa publicidade é o
de mobilizar o interesse das pessoas no projecto e o de fortalecer o controle social
sobre os funcionários públicos e dos políticos que são responsáveis pelo mesmo
Caso a corrupção não seja passível de ser claramente demonstrada num projecto
enquanto parecer que os relatórios de auditoria e outras avaliações externas indicam
que os recursos do projecto estão a ser utilizados de forma ineficaz (por exemplo na
escolha do pessoal, na utilização de modelos da administração susceptíveis à
corrupção ou compras duvidosas) a adequação dos outros factores envolvidos no
projecto pode ser avaliada com base em rotinas normais de administração do projecto:
38
DIRECTRIZES
-
As preocupações relacionadas com o progresso do projecto devem ser proferidas
na reunião anual do Conselho de Supervisão. Devem ser avançadas sugestões
relacionadas com as medidas correctivas necessárias. Caso seja necessário podese pôr em andamento uma investigação independente ou pode-se apressar o
calendário para um relatório ou uma avaliação interinos.
Com base nas investigações pode-se alterar o documento do projecto que regula o
projecto e nos casos mais sérios o projecto pode ser terminado mais depressa.
Fortes suspeita que podem também ser provadas
Caso existam suspeitas muito fortes de actividade corrupta ou se o país parceiro de
cooperação for incapaz de prestar contas acerca da utilização dos fundos na forma
acordada, pode se considerar levar a cabo as seguintes acções:
•
O envio de uma carta oficial respeitante à situação com um pedido para a
clarificação do preocupante estado de cosias.
•
Caso a carta não seja respondida de forma satisfatória a missão Finlandesa no
país pode pedir ao ministério responsável para agir, por exemplo organizando
uma reunião do Comité de Gestão do projecto ou do programa acerca do
assunto. Na reunião o representante da missão pode fazer referência ao
acordo e reclamar uma auditoria especial do assunto. Sempre que possível a
auditoria especial deve ser levada a cabo pelas autoridades de auditoria
estatais do respectivo governo, particularmente se a questão se relacionar com
as actividades dos oficiais do governo. Caso exista uma razão particular para
não se fazer uso dos auditores especiais do governo, pode-se escolher uma
empresa de auditoria de confiança do respectivo país ou, como última
alternativa, da Finlândia ou de um outro país estrangeiro.
•
A realização de uma auditoria.
•
Caso numa auditoria se torne evidente que têm existido más práticas, a
organização da cooperação tem que primeiro ter a possibilidade de corrigir os
abusos ocorridos. As autoridades do país parceiro têm que se comprometer a
agir contra os que são culpados da corrupção, quer nos tribunais quer de uma
outra forma eficaz. Se o país parceiro não quiser rectificar a situação, ao abrigo
do acordo inter governamental, a Finlândia tem o direito de suspender o seu
financiamento ao projecto ou programa ou outras das suas contribuições ou
mesmo todo o projecto até que as questões problemáticas sejam remediadas.
•
Caso não exista desejo de tomar medidas que afectem todo o projecto ou
programa, por exemplo quando algum dos indivíduos que trabalha no projecto
seja culpado de corrupção (como pode ser o caso de um dos funcionários
públicos do país parceiro), a Finlândia pode propor que o país parceiro encete
passos contra o referido indivíduo. O país parceiro deve então exigir que a
parte culpada devolva o dinheiro em falta ou se necessário demitir esse
indivíduo do seu posto. O princípio da boa governação em relação ao qual o
país parceiro da cooperação se encontra comprometido dá, à Finlândia, o
direito de intervir nos assuntos internos de um outro país.
•
Caso a parte que é culpada de más práticas seja um empregado do consultor
que estabeleceu o acordo de consultoria com o Ministério ou que seja do lado
do subcontratado, a Finlândia pode fazer uso da cláusula do acordo que dá à
39
DIRECTRIZES
Finlândia e ao país parceiro direitos individuais para exigir mudanças no
pessoal procedendo à informação da outra parte acerca disto.
Os consultores que fornecem serviços de apoio estão em boa posição de notar casos
de más práticas. Contudo o consultor incorre em custos e perdas de rendimento nos
casos em que o projecto termina prematuramente devido a razões que estejam fora do
controle do consultor. Nos casos em que um acordo é cancelado, o Ministério dos
Negócios Estrangeiros é responsável pelos custos incorridos pelo consultor que
fornece os serviços apenas dentro dos limites estabelecidos no acordo. O Ministério
compensa os custos directamente incorridos com o término do projecto até à sua
cessação. Mesmo assim situa-se no âmbito dos interesses do Ministério interpretar
isto de forma flexível e oferecer ao consultor uma compensação razoável pela perda
de rendimentos. Isto constitui-se num importante incentivo para assegurar o
compromisso da empresa de consultoria na tomada de medidas contra a corrupção a
partir do começo.
6.2 COOPERAÇÃO MULTILATERAL PARA O DESENVOLVIMENTO
Quando se fazem os acordos de cooperação para o desenvolvimento com
organizações internacionais e com ONGs internacionais elas incluem cláusulas AntiCorrupção sempre que o receptor da assistência seja responsável pela aquisição de
bens e serviços. A excepção a isto inclui as Nações Unidas, o Banco Mundial e a
OMC, que têm os seus próprios regulamentos de compras e as organizações
comprometidas a trabalhar contra a corrupção. Quando se fazem acordos eles fazem
referência aos regulamentos sobre “procurement” das organizações envolvidas nesses
processos.
As cláusulas Anti-Corrupção das NU em matéria de “procurement” e outros
acordos
Uma parte significativa do financiamento da Finlândia para a cooperação para o
desenvolvimento é canalizada para os países em desenvolvimento por intermédio das
Organizações das NU. Quer a Finlândia quer as NU tentam assegurar que os fundos
sejam utilizados para os propósitos para os quais se destinam.
Os acordos entre a Finlândia e as NU incluem a condição de que os fundos sejam
utilizados em conformidade com o acordo. Também incluem uma condição segundo a
qual as aquisições devem ser feitas em conformidade com a boa prática nesta esfera.
Quase todas as organizações das NU têm os seus próprios regulamentos de
“procurement” que estabelecem as regras para os procedimentos relacionados com
aquisições. As regras de compras referentes a organizações particulares devem
basear-se nos princípios gerais das NU sobre “procurement” tal como estipulado no
manual sobre Guia Geral de Negócios para os Fornecedores Potenciais de Bens e
Serviços com Directrizes Comuns para o “Procurement” para as Organizações do
Sistema das NU (20.ª edição, Setembro de 2001). As regras gerais de “procurement”
das NU não especificam de forma separada as regras cujos propósitos são os de
prevenção da corrupção. Contudo, os princípios visam estabelecer procedimentos de
aquisições que são boas e isentas de corrupção.
De acordo com os princípios gerais de “procurement” das NU, as aquisições devem
basear-se em:
•
Integridade (sem corrupção), imparcialidade e abertura que devem ser
atingidas pela via da competição
40
DIRECTRIZES
•
•
Economia e eficiência
Esforços para obter o melhor retorno pelo dinheiro gasto
As ofertas têm que ser tratadas de forma imparcial. Todos os empregados das Nações
Unidas que participam nos procedimentos de compras têm que ser incorruptíveis. Eles
não podem abusar da sua posição, fazendo avançar os seus interesses, por exemplo.
Qualquer parte que apresenta uma proposta que de forma consciente forneça
informação falsa ou enganadora é desqualificada.
O Banco Mundial
Nos projectos financiados pelo Banco Mundial, o receptor do empréstimo é
responsável pela preparação e implementação do projecto e desse modo por fazer a
aquisição dos bens, serviços de consultoria e outras aquisições relacionadas com o
projecto. O Banco é responsável pela monitorização do processo de “procurement” e
por assegurar que os fundos são utilizados para os objectivos a que se destinam. Por
esta razão o Banco tem directrizes para o “procurement” e para a consultoria, incluindo
regras sobre procedimentos de aquisição e selecção de consultores e sobre a
supervisão desses procedimentos. As directrizes de “procurement” e de consultoria do
Banco encontram-se enraizados no facto de a compra ser um procedimento aberto
baseado em concurso competitivo. Um importante objectivo destas directrizes é a
protecção dos projectos financiados pelo Banco contra a corrupção.
As directrizes de “procurement” e de consultoria também contêm uma secção
separada acerca da corrupção. A política do Banco exige que os receptores e
beneficiários de empréstimos mantenham os padrões de ética o mais elevado possível
no que diz respeito ao “procurement” e na implementação de acordos referentes a
aquisições. De acordo com esta política o Banco pode, por exemplo:
-
-
cancelar a porção do empréstimo designada para um consultor ou para outras
aquisições caso em um determinado momento se achar que houve práticas
corruptas por parte dos representantes do beneficiário do empréstimo sem que
este tenha encetado acção atempada e adequada, satisfatória para o Banco, no
sentido de remediar a situação.
exigir que, nos contratos financiados por um empréstimo do Banco, se inclua uma
disposição que exija que os consultores, fornecedores e outras partes semelhantes
permitam que o Banco inspeccione as suas contas e registos relacionados com o
cumprimento do contrato e que os possa sujeitar a auditoria com base em
auditores indicados pelo Banco.
Em Outubro de 1988 o Banco Mundial estabeleceu uma linha de telefone que o
público em geral e o pessoal do Banco poderia utilizar, a título de anonimato, para
apresentar alegações de fraude e de corrupção dentro do Banco Mundial ou em
conexão com os projectos financiados pelo Banco.
41
DIRECTRIZES
7 Acordos e recomendações internacionais
7.1 AS REGRAS ANTI-CORRUPÇÃO DA OCED
As actividades de combate à corrupção da Organização de Cooperação Económica e
Desenvolvimento também, tal como o nome indica, preocupam muito a cooperação
para o desenvolvimento e projectos relacionados com isso.
Em Maio de 1996 o Comité de Apoio ao Desenvolvimento da OCED (OCED/CAD)
aprovou uma recomendação, DCD/CAD (96) 11/Final, segundo a qual os países
membro deveriam fazer uso ou exigir o uso de regras Anti-Corrupção nas aquisições
feitas com fundos da cooperação para o desenvolvimento. A CAD também recomenda
que os países membros encorajem a implementação adequada de cláusulas AntiCorrupção e chama a atenção das organizações multilaterais para a importância de
agir em conformidade com as regras Anti-Corrupção.
Em função da recomendação da OCED/CAD, as cláusulas Anti-Corrupção encontramse incluídas em todos os acordos e documentos de “procurement” de projectos e
programas inter governamentais de cooperação para o desenvolvimento. Ao se
delinear a recomendação foi enfatizado que ao incluir essas cláusulas nos acordos de
cooperação para o desenvolvimento não existia a intenção de querer dizer que a outra
parte de um acordo estivesse envolvida em más práticas, mas que tinha o objectivo de
fortalecer a parte no esforço conjunto de combate à corrupção.
Em 1997 o Conselho da OCED adoptou uma recomendação acerca da acção contra a
corrupção nas transacções comerciais internacionais. Da mesma forma que a
recomendação da OCED/CAD, esta outra recomendação exige que as cláusulas AntiCorrupção sejam usadas nos acordos referentes a projectos bilaterais financiados com
fundos da cooperação para o desenvolvimento.
Em Dezembro de 1997 os países membro da OCED assinaram uma Convenção de
Combate ao Suborno de Funcionários Públicos nas Transacções de Negócios
Internacionais. Para além dos estados membro da OCED a convenção foi assinada
por 5 países não membros (Argentina, Brasil, Bulgária, Chile e República Eslava, de
entre os quais a República Eslava depois se tornou membro da OCED). A convenção
entrou em vigor a 15.2.99 na Finlândia (SopS) e internacionalmente.
Quando a convenção foi delineada ela também tomou em consideração a
recomendação contra a corrupção do Conselho da OCED, acima referida, que exigia
acção efectiva para travar, prevenir e combater o suborno de funcionários públicos
estrangeiros e particularmente para dar estatuto de crime a esse suborno de uma
forma efectiva.
O acordo acerca da convenção foi influenciado pela necessidade real de lidar com a
poderosa ameaça que o suborno de oficiais estrangeiros nos negócios externos coloca
ao desenvolvimento, boa governação, crescimento económico e instituições
democráticas das sociedades baseadas no estado de direito. Um importante efeito da
convenção é o de que ele impõe um dever de os países signatários criminalizar o
suborno dirigido aos oficiais estrangeiros. A legislação de muitos países sobre o
suborno apenas se preocupa com os seus próprios oficiais. Um dos objectivos da
convenção é o de coordenar as leis de diferentes países no sentido de erradicar o
suborno das autoridades e dos funcionários públicos que provém do comércio
internacional.
42
DIRECTRIZES
De acordo com a convenção a oferta intencional, promessa ou doação de quaisquer
valores monetários ou de outras vantagens indevidas, quer de forma directa quer com
recurso a intermediários, a um funcionário público internacional, para que esse
funcionário ou uma terceira pessoa ajam ou se coíbam de agir em relação ao
desempenho de deveres oficiais, tem que ser vista como ofensa criminal. Tem que ser
também tratado como acto criminal, por exemplo, dar suborno para obter uma relação
de negócios desejável.
A convenção também estipula que se uma pessoa, empresa ou outra entidade legal
com direitos e obrigações não puder ser trazida para a justiça, o país signatário tem
que encetar outros arranjos suficientes e efectivos para que haja punição, como é o
caso de impor sanções económicas a uma empresa envolvida.
A convenção também estipula outras medidas para além das que constam na lei
criminal que o país signatário tem que tomar no sentido de prevenir e combater a
corrupção, de uma forma efectiva. De entre essas deve-se mencionar a possível
utilização mais efectiva do acordo para que haja apoio jurídico mútuo e outros arranjos
para se investigar ofensas de suborno nesses países e para que os culpados sejam
trazidos à justiça, as regras de extradição e as exigências de abertura e franqueza
entre os estados signatários. A convenção também exige que os estados signatários
tomem as medidas que sejam necessárias no quadro das suas próprias leis e
regulamentos de contabilidade para impedir as empresas dentro da sua jurisdição de,
por exemplo, registar despesas inexistentes com o objectivo de subornar oficiais
públicos estrangeiros ou para ocultar esse suborno.
Ao adoptar a convenção, a Finlândia modificou o seu próprio código penal de modo a
que a ofensa de suborno pudesse ser estendida para cobrir o suborno de funcionários
públicos estrangeiros. Nos restantes aspectos considera-se que as leis finlandesas
correspondem, de modo significativo e largamente, aos regulamentos correspondentes
da convenção.
A proibição do suborno por parte da convenção também significa que, no que diz
respeito ao recipiente, a oferta de subornos ao nível internacional é proibida e que não
é aceitável na condução de acordos de negócios. Têm-se também formulado
iniciativas na OCED com respeito à parte que recebe um suborno, como é o caso da
iniciativa referente às directrizes de comportamento ético na administração pública.
7.2 MEDIDAS E ACORDOS ANTI-CORRUPÇÃO DA UE
No trabalho de combate à corrupção da UE põe-se ênfase nos aspectos criminais da
corrupção e a atitude rigorosa da UE em relação ao facto de o suborno ser um crime.
Por exemplo o protocolo e convenção da UE de 1997 sobre o combate à corrupção
envolvendo oficiais das Comunidades Europeias ou oficiais dos Estados Membro da
União Europeia, exige que a aceitação de subornos por oficiais da Comunidade
Europeia, oficiais nacionais e oficiais de outros estados membro e a oferta de
subornos a estes oficiais sejam considerados ofensas criminais nos códigos criminais
de cada estado membro. A Finlândia aprovou a Convenção da UE de 1998. Contudo,
a Convenção ainda não está em vigor na Finlândia ou internacionalmente. Em função
do Código Penal da Finlândia a criminalização que se aplica à oferta e recepção de
subornos também se aplica às pessoas a serviços da União Europeia e aos oficiais de
outros estados membro.
Em 1997 a Comissão Europeia emitiu uma Comunicação ao Conselho e ao
Parlamento Europeu acerca da Política da União contra a Corrupção que se aplica
quer à UE quer às suas relações com outros países. O programa de acção da União
43
DIRECTRIZES
visa a implementação de programas Anti-Corrupção nos países fora da UE com os
quais a UE coopera e tem acordos de ajuda.
Existem cláusulas Anti-Corrupção nos acordos entre a UE e países terceiros. Por
exemplo a decisão do Conselho do ano 2000 acerca do acordo de cooperação entre a
EU e os Países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP), faz notar que o acordo diz
respeito ao compromisso da boa governação como um elemento fundamental da
cooperação e também a um processo de discussão em casos de corrupção séria. Ao
abrigo do acordo a sua aplicação pode ser parcial ou completamente suspensa caso
exista corrupção séria. Contudo, essas medidas são apenas para ser utilizadas como
um procedimento de último recurso em casos de corrupção. Os acordos entre a UE e
os países terceiros individuais também têm disposições Anti-Corrupção.
7.3 CONVENÇÕES DO CONSELHO DA EUROPA
A Finlândia ratificou as Convenções do Conselho da Europa de 1999 acerca da
corrupção nomeadamente a Convenção da Lei Criminal sobre a Corrupção e a
Convenção da Lei Civil sobre a Corrupção. A Convenção da Lei Criminal entrou
internacionalmente em vigor a 1.7.2002 e entrará em vigor na Finlândia a 1.2.2003
(SopS 107-108/2002). A Convenção da Lei Civil ainda não está em vigor na Finlândia
ou internacionalmente. Só se torna efectiva quando é ratificada por 14 estados.
A Convenção da Lei Criminal sobre Corrupção enfatiza que a corrupção ameaça o
estado de direito, democracia e direitos humanos, mina a boa governação,
honestidade e justiça social, distorce a competição, cria obstáculos ao
desenvolvimento económico e põe em perigo a estabilidade das instituições
democráticas e as fundações morais da sociedade.
O objectivo da Convenção é o de criminalizar o suborno de forma ampla nas suas
diferentes manifestações. A Convenção cobre por um lado o suborno nas suas formas
activas (a promessa e a oferta de subornos) e por outro nas suas formas passivas
(pedir ou receber subornos). A Convenção exige que os subornos, nas suas formas
activa e passiva, sejam estabelecidas como uma ofensa criminal em relação às
seguintes pessoas: oficiais públicos internos e externos, membros internos e externos
das assembleias públicas que exercem poderes legislativos ou administrativos, oficiais
de organizações internacionais, membros de assembleias parlamentares
internacionais bem como juizes e oficiais de tribunais internacionais. No sector privado
o suborno deve também ser estabelecido como uma ofensa criminal. Para além disso
a Convenção estipula uma obrigação de estabelecer como ofensa criminal certas
actividades ligadas ao abuso da autoridade (tráfico de influências), lavagem de
dinheiro e ofensas de contabilidade.
A Convenção especifica em maior detalhe as características do suborno activo e
passivo e o conteúdo substantivo das formas tomadas pelo suborno.
Os estados que são parte da Convenção devem tomar as medidas legislativas ou
outras necessárias para assegurar que a corrupção seja tornada numa ofensa criminal
e para que se criem sanções efectivas. A Convenção tem estipulações relacionadas
com as medidas contra a corrupção a ser tomadas e as investigações a ser feitas
dentro dos estados participantes e também estipula as medidas de cooperação
jurídica entre os estados.
Ao adoptar a convenção a Finlândia alterou o seu próprio Código Penal, por exemplo,
de modo a que receber subornos pelos membros do parlamento seja criminalizado.
44
DIRECTRIZES
O objectivo da Convenção da Lei Civil sobre a Corrupção é o de contribuir para os
meios de combate à corrupção que se encontram à disposição por intermédio da lei
civil. A Convenção da Lei Civil diz respeito aos direitos das pessoas que sofreram
prejuízos como resultado da corrupção e visa compensar-lhes pelo prejuízo sofrido.
“Cada parte terá na sua lei interna remédios efectivos para as pessoas que sofreram
prejuízos como resultado de actos de corrupção, de modo a permitir que eles
defendam os seus direitos e interesses, incluindo a possibilidade de obter
compensação pelo prejuízo”. As actuais leis da própria Finlândia são consideradas
como satisfazendo as exigências da Convenção. A aplicação das duas convenções
dentro dos estados membro é vigiada por um grupo inter-estatal estabelecido em 1999
no quadro do Conselho da Europa, o Grupo de Estados contra a Corrupção
(GRECO1). A Finlândia é membro do GRECO.
7.4 RESOLUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DAS NU
Ao nível internacional o projecto mais significativo de desenvolvimento da legislação
de combate à corrupção consiste no esforço das NU de criar uma convenção de
carácter legalmente forçoso sobre a acção contra corrupção nos finais de 2003. O
objectivo de desenvolvimento desse instrumento legal é mencionado, por exemplo, na
Resolução 55/61 da Assembleia Geral 4.12.2000. As NU já adoptaram uma resolução
contra a corrupção em 1999 e mais tarde, pela primeira vez, a Declaração do Milénio
aprovou oficialmente o princípio da “boa governação”. Assim sendo, as pré-condições
para o desenvolvimento de um instrumento legal obrigatório melhoraram nos anos
mais recentes.
Nas NU, o trabalho prático preparatório é levado a cabo por um grupo de especialistas
que presta contas à Comissão de Prevenção do Crime e esta por sua vez presta
contas à Assembleia Geral. O Centro Internacional das NU para a Prevenção
Internacional do Crime coordena o trabalho do grupo dos especialistas. Uma área
importante que será tratada pelo instrumento legal planificado é a lavagem do dinheiro.
7.5 RECOMENDAÇÕES INTERNACIONAIS PARA A HARMONIZAÇÃO DOS
PROCEDIMENTOS DE COOPERAÇÃO
Os procedimentos complicados envolvidos na cooperação para o desenvolvimento e
as práticas administrativas que existem umas ao lado das outras, fornecem muitas
oportunidades para que a corrupção aconteça. A longo prazo, a “harmonização” dos
procedimentos constitui-se num dos meios mais efectivos de redução da corrupção.
As recomendações das organizações internacionais individuais (tais como a UE e o
Banco Mundial) foram apresentadas acima com respeito, por exemplo, aos arranjos de
“procurement” e de auditoria. A “harmonização dos procedimentos” significa delinear
recomendações cujos signatários incluem todas as partes activas mais importantes,
como é o caso da OCED, o Banco Mundial, as NU e a UE. Os padrões internacionais
de auditoria fornecem um exemplo de um conjunto de regras aprovadas
internacionalmente. Quando a maioria dos países aceita os padrões internacionais de
auditoria torna-se possível conduzir auditorias de uma forma que seja de confiança e
fácil de compreender.
No que diz respeito à cooperação para o desenvolvimento, ainda que seja devagar, a
harmonização dos procedimentos está a progredir. A estrutura da cooperação bilateral
Finlandesa para o desenvolvimento foi formulada em conformidade com as
recomendações da OCED. Contudo, estas recomendações são tão genéricas que
1
Abreviatura retirada da língua Inglesa não traduzida.
45
DIRECTRIZES
oferecem uma série de outras possibilidades para a variação na planificação e
implementação de projectos.
Um exemplo concreto de harmonização de procedimentos é oferecido pelos esforços
do Banco Mundial e pelas instituições regionais de financiamento no estabelecimento
de um procedimento uniforme de “procurement”.
Existe a intenção de estender as regras comuns acerca de “procurement” para
também cobrir outros doadores de ajuda. As regras uniformes de “procurement” –
particularmente no que diz respeito ao “procurement” de serviços locais – constituemse numa grande ajuda do ponto de vista do combate à corrupção.
Um dos problemas que se coloca à harmonização dos procedimentos relaciona-se
com a influência negativa das práticas de comércio internacional na cooperação para o
desenvolvimento. Existem muitos aspectos do comércio internacional que alimentam a
corrupção. Subornar e oferecer subornos nem sempre foi transformado em ofensa
criminal. O desmantelamento de barreiras ao comércio internacional – especialmente
as barreiras comerciais não tarifárias – por sua vez reduz a susceptibilidade dos
procedimentos administrativos à corrupção.
À medida que a harmonização de procedimentos progride nos fóruns internacionais, a
Finlândia por sua vez visa pôr em prática procedimentos administrativos uniformes.
46
DIRECTRIZES
8 Auditoria interna na cooperação para o desenvolvimento
A tarefa da auditoria interna é a de assegurar que a cooperação para o
desenvolvimento seja conduzida de acordo com os objectivos desta e que não envolva
actividade criminal.
Os principais canais da cooperação para o desenvolvimento são constituídos pela
cooperação bilateral, organizações internacionais e instituições financeiras de
desenvolvimento, ajuda humanitária e ONGs. Até ao presente momento o controle tem
estado centrado sobre a cooperação bilateral para o desenvolvimento em formas que
correspondem a projectos, que é uma categorização que também serve para incluir
actividades das ONGs.
Normalmente as responsabilidades de auditoria envolvem a administração,
funcionamento e as finanças dos projectos nas instalações dos consultores na
Finlândia, mas em alguns casos também pode envolver auditorias dos projectos em si
nos países em que eles estão a ser implementados. As actividades de cooperação
para o desenvolvimento da Finlândia baseiam-se em parceria e na responsabilidade
dos países em desenvolvimento pelo seu próprio desenvolvimento. Assim sendo, a
administração e a contabilidade deveriam ser integradas nos sistemas próprios do país
parceiro. Isto quer dizer que o país envolvido tem que estar familiarizado com as
rotinas administrativas e com a prática internacional de contabilidade, tem que saber
acerca das possíveis práticas de corrupção e tem que estar pronto para tomar
contramedidas.
A auditoria interna constitui-se num processo independente e objectivo de avaliação,
verificação e de consulta que, ao fornecer um enfoque sistemático, traz valor
acrescentado para uma organização, neste caso o departamento de cooperação para
o desenvolvimento, atingir as suas metas pela via da avaliação do risco de gestão e a
eficácia dos processos de supervisão e de administração e por propor modelos de
desenvolvimento. As auditorias internas deveriam também investigar e avaliar a
adequação e a eficácia dos sistemas de monitorização e a qualidade do trabalho que
está a ser feito. O objectivo da investigação da adequação do sistema interno de
monitorização é o de descobrir se o sistema criado assegura, de forma suficiente, que
a organização irá atingir as suas metas e objectivos.
A auditoria interna carece de cuidados profissionais e precisão de modo a que os
procedimentos errados, a negligência, a ineficiência, as perdas e a inadequação
possam ser descobertos. A realização física das tarefas de auditoria é levada a cabo,
como uma operação especial, por uma empresa externa ou, em alguns casos, pela
VTY, a unidade de supervisão e de auditoria do Ministério dos Negócios Estrangeiros
da Finlândia.
Para além das que estão ligados à organização em si, as entidades mais importantes
com um interesse na auditoria interna do departamento da cooperação para o
desenvolvimento do Ministério são os auditores estatais escolhidos pelo Parlamento, o
Gabinete de Controle da Economia do Estado, o Conselho de Aconselhamento para a
Relações com os Países em Desenvolvimento (KESU), as universidades e as
instituições de investigação assim como os implementadores do projecto e empresas
associadas à cooperação para o desenvolvimento.
A cooperação para o desenvolvimento é também objecto de auditorias externas. Os
auditores do governo podem verificar as actividades dos projectos de cooperação para
o desenvolvimento caso assim o desejem, de modo a certificar-se de que os fundos
públicos Finlandeses estão a ser utilizados tal como deveria ser.
47
DIRECTRIZES
9 A formação de oficiais e de consultores no trabalho Anti-Corrupção
De modo a se prevenir efectivamente a corrupção quer os oficiais quer os consultores
têm que estar completamente informados acerca de obrigações legais e têm que ser
capazes de as implementar na sua letra e espírito. O que significa que tem que haver
formação.
Prevenir a corrupção, descobri-la e lidar com os casos que surgem, exige que oficiais
interessados na cooperação para o desenvolvimento e que as partes envolvidas na
sua implementação (as empresas de consultoria), recebam a formação necessária. A
formação pode, em grande medida, ser organizada fazendo uso das condições de
instrução que já existem, expandindo-as ou elevando-as.
Fornecimento de informação
A informação acerca de medidas a ser tomadas para prevenir a corrupção que são
objecto deste manual devem ser disseminadas de forma abrangente. A informação
não se deve encontrar apenas em forma escrita, mas ser apoiada, por exemplo, por
breves apresentações do tipo seminário no Departamento de Cooperação
Internacional para o Desenvolvimento e da mesma forma em missões no exterior. Os
representantes de empresas de consultoria podem participar nesses seminários assim
como o pessoal que se ocupa pela cooperação para o desenvolvimento.
Formação do pessoal da cooperação para o desenvolvimento na Finlândia
A instrução em trabalho Anti-Corrupção pode ser incluída como parte da formação que
o Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia fornece aos oficiais recém
admitidos ao serviço, por exemplo como parte do Curso de Formação em Assuntos
Internacionais (KAVAKU) e no Curso Básico para os Funcionários Públicos (TOIVI).
Pode ser particularmente útil fazer com que a prevenção da corrupção seja parte do
currículo de educação contínua na administração financeira geral e na gestão de
projectos. Esta formação suplementar deveria concentra-se na implementação prática
das directivas estabelecidas neste manual.
Formação do pessoal em missões e de consultores no exterior
O pessoal das missões e de empresas de consultoria envolvido na cooperação para o
desenvolvimento no exterior pode ser formado recorrendo, por exemplo, à organização
da formação regional. Essas regiões poderiam ser a África, América do Sul, o Médio
Oriente e a Ásia e a formação deveria ser organizada em cooperação com as missões
nas zonas. Os cursos incluiriam os principais aspectos tratados no manual AntiCorrupção assim como a gestão financeira e de projectos. O objectivo seria o de uma
orientação prática para a prevenção da corrupção. O número de pessoas a ser
formado poderia ser limitado fazendo com que os beneficiários sejam responsáveis
por assegurar que a informação que eles recebem é passada para os outros. De
qualquer modo ao pessoal chave deveria ser permitido participar nas oportunidades de
formação.
A questão da corrupção pode também ser incluída num nível geral nos programas de
conferências regionais e em ocasiões tais como o Dia dos Embaixadores e nos
encontros e seminários do pessoal de gestão intermédio. Contudo, nessas
conferências ou reuniões, que tratam de temas gerais ou diferentes, não é possível
lidar com a corrupção de forma profunda ou a um nível prático.
48
DIRECTRIZES
Formação de especialistas Finlandeses que vão trabalhar na cooperação para o
desenvolvimento no exterior
A prevenção da corrupção pode ser incluída no programa de formação da VALKU da
Finlândia, que é dirigido a especialistas Finlandeses que vão trabalhar na cooperação
para o desenvolvimento no exterior e para o pessoal das missões nos países em
desenvolvimento. O objectivo seria o de ensinar a todas as pessoas que estão a sair
para se ocupar pelo trabalho da cooperação para o desenvolvimento. As unidades de
formação do Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento e o
Departamento da Administração do Ministério deveriam participar na organização de
modo a que o pessoal necessário frequente os cursos.
A formação das ONGs
As ONGs têm estado a tomar consciência da necessidade de adquirir formação
adicional na gestão financeira de projectos e na prevenção da corrupção. A unidade
das ONGs no Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento
pode, por sua vez, coordenar e apoiar a necessária formação para satisfazer estas
necessidades.
49
DIRECTRIZES
Anexo 1: Banco de recursos de directrizes para a prevenção da corrupção que é
mantida no Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento
do Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia.
Declarações de Política
• Declaração da política Finlandesa de cooperação para o desenvolvimento de
15.10.1998
• Decisão relacionada com a cooperação para o desenvolvimento de 12.9.1996
• Objectivos da política relacionada com os países em desenvolvimento na
implementação da cooperação Finlandesa para o desenvolvimento. Resolução
Governamental de 22.2.2001
Quadro de acção administrativa e financeira
• Planos operacional e financeiro do Ministério dos Negócios Estrangeiros
• Orçamento para o Ministério dos Negócios Estrangeiros
Instruções administrativas obrigatórias
• Regras e normas para a administração financeira e para a facturação
• O regulamento financeiro do Ministério dos Negócios Estrangeiros (norma 21)
• Directrizes para a preparação de negociações da cooperação Finlandesa com
os países em desenvolvimento (HELD 2630-4/4.6.2001)
• Directrizes para os acordos da cooperação para o desenvolvimento (HELO2742/26.8.2002, norma 21/2002)
• Directrizes relacionadas com a publicação de documentos administrativos da
cooperação para o desenvolvimento (HELD 2692-24)
Instruções para aplicações específicas
• Cooperação Económica, Industrial e Tecnológica (Compilação dos
regulamentos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, No. 7/15.4.1996)
• Projectos e programas
• Planificação e Monitorização do Programa
• Manual para a aquisição de Serviços na Cooperação Internacional para o
Desenvolvimento (12.12.2001, norma 25/2001)
• Termos padronizados para o pagamento de salários e a compensação dos
custos (1.3.1987, versão revista de 15.5.1995)
• Condições Gerais para os Serviços de Consultoria disponibilizados por firmas,
empresas e corporações na área da cooperação para o desenvolvimento
(1.6.1998)
• Fundos para a Cooperação Local (HELD2662-32/16.7.2002, norma 18/2002)
Acordos obrigatórios relacionados com casos individuais
• Acordos referentes aos procedimentos
• Acordos referentes a projectos individuais
• Acordos de consultoria, incluindo a documentação do projecto
• Acordos referentes a financiamentos
Directrizes em forma de recomendações
• Manuais directivos (“Navigators”) para cada um dos objectivos chave
• Publicações de sectores individuais
• Manual de gestão financeira (em curso)
• Manual de “Controlo da Corrupção”
50
DIRECTRIZES
•
Descrições do processo para a gestão da cooperação para o desenvolvimento
(em curso)
51
DIRECTRIZES
Anexo 2: Prevenção da corrupção em projectos bilaterais ao longo do ciclo de
vida do projecto
Programação do país
Planificação do projecto
Tarefa
Problema potencial
Monitorização
de
indicadores de corrupção
Vulnerabilidade
na
administração
da
corrupção por parte dos
países
Fraca
disciplina
orçamental, a volatilidade
dos fundos de assistência
Se as regras para exclusão
legal
das
partes
interessadas
incompetentes não forem
respeitadas, a competição
não
será
justa
e
transparente
As
partes
escolhidas
podem pôr os interesses
privados
acima
dos
interesses comuns
O orçamento que não seja
suficientemente
rigoroso
poderá dar lugar à sobrefacturação
Caso os indicadores sejam
insuficientes em relação ao
progresso e com os
resultados, o plano do
projecto não é obrigatório
para os consultores e
implementadores
As
pré-condições
ou
recursos para auditorias
podem não existir
Suborno dos assessores
do processo de competição
Monitorização da situação
financeira e a consistência
da planificação económica
Concepção imparcial dos
documentos do projecto
Implementadores
localmente estabelecidos;
clara
denominação
de
responsabilidades
Preparação de orçamentos
Precisão e validade dos
planos
Auditoria e inspecção das
operações
Concursos e acordo do
projecto para os serviços
de apoio
Implementação do projecto
Competição aberta para os
serviços de consultoria de
apoio
Concepção do acordo do
projecto
Eficiente fornecimento de
equipamentos
Garantia de competição
entre os subcontratados
Gestão das autorizações,
licenças,
impostos
e
seguros
Administração financeira
Auditoria
Compreensão por parte de
todos das consequências
das cláusulas do acordo de
Anti-Corrupção
O
procedimento
de
aquisição não garante a
competição
Os
procedimentos
de
aquisição não garantem a
competição
Corrupção
na
administração
do
país
parceiro ou na empresa de
consultoria
Possível
abuso
das
fraquezas na administração
financeira
Auditoria não levada a
cabo de forma adequada.
Consultor do projecto e
implementador;
responsabilidade
de
supervisão do projecto
Parte
principal
responsável
Divisão
geográfica
região
/
da
Divisão
região
geográfica
da
Divisão
região
geográfica
da
Planificadores do projecto
Divisão
geográfica
da
região; assessores para os
concursos
Divisão
geográfica
da
região
Oficiais Locais
Consultor e implementador
do projecto
Conselho de Supervisão
52
DIRECTRIZES
Anexo 3: Auditoria externa de projectos bilaterais
O Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia é a entidade autorizada a aprovar
as propostas de auditores.
As questões sujeitas a auditoria devem ser claramente definidas. Abaixo são indicados
alguns exemplos de termos de referências para auditorias. A auditoria deverá incluir
quer uma avaliação financeira (onde se mostra que as contas estão em ordem) quer
uma avaliação física (onde se demonstra que as compras feitas no âmbito do projecto
foram correctamente conduzidas e que os bens do projecto estão bem protegidos). A
auditoria também deverá incluir uma avaliação da competência (onde se demonstra
que as contribuições do projecto são de elevada qualidade e de grande utilidade nas
principais áreas, tendo em conta um ponto de vista operacional).
É possível estipular que o campo de actuação da auditoria seja restrito por forma a
cobrir apenas uma parte das operações do projecto. Isto torna possível manter dentro
das fronteiras os inconvenientes assim como os custos da auditoria.
Por outro lado, a auditoria pode ser largamente estendida por forma a cobrir as
operações relacionadas com aspectos organizacionais da implementação total e
completa dos recursos directamente relacionados com o projecto. Este procedimento
tem dupla explicação. Em primeiro lugar, os aspectos organizacionais da
implementação poderão usar ambos os recursos do projecto, optando por uma via que
dificulte a distinção separada dos recursos. Em segundo lugar, a auditoria da
implementação é a única maneira de garantir que os insumos do projecto não são
duplamente facturados, isto é, que um carro não é facturado tanto no projecto assim
como na própria organização implementadora.
O relatório da auditoria deverá ser preparado pelos gestores seniores do projecto,
pelo Conselho de Administração ou pelo Comité de Gestão. Todas as anomalias
detectadas pela auditoria devem ser imediatamente corrigidas.
O relatório de auditoria deve ser preciso e de fácil compreensão. Deve dispor de
informação suficiente por forma a permitir uma fácil verificação das conclusões ali
plasmadas. Deverá disponibilizar factos que permitam aos responsáveis pela gestão
financeira do projecto tirar lições assim como guiar-se por ele. A auditoria não é
apenas um meio de controlo, mas também uma forma de fortalecer as capacidades.
UM EXEMPLO DE TERMOS DE REFERÊNCIA PARA A AUDITORIA DE UM
PROJECTO
Estes termos de referência constituem um modelo de procedimentos de contabilidade,
auditoria externa e de controlo interno referentes às instruções do Ministério dos
Negócios Estrangeiros (MNE) a ser utilizados em relação aos fundos Finlandeses de
ajuda ao desenvolvimento.
O MNE recomenda que quer o próprio MNE assim como o estado parceiro sigam
todos os passos para garantir que as leis, regras e práticas relacionadas com os
procedimentos de contabilidade, auditoria externa e com o controlo interno estejam em
conformidade com os princípios que se seguem e, que estes sejam completamente
53
DIRECTRIZES
usados na prevenção e detecção da corrupção na gestão de projectos de
desenvolvimento.
Requisitos para uma Contabilidade Adequada
(i)
O MNE e os estados parceiros deverão assegurar-se de que o projecto
mantém registos adequados das somas de dinheiro usadas e recebidas,
identificar as transacções em relação às quais as receitas e as despesas se
fazem. Paralelamente, deverá haver uma disposição para prevenir, de
forma explícita, a existência de contas não registadas e a realização de
transacções não registadas.
Tanto o MNE assim como os estados parceiros deverão aprovar sanções
adequadas para os casos de omissões, falsificações e fraude na
contabilidade.
(ii)
Termos de referência básicos
1.
ANTECEDENTES
(Descrição do programa na situação actual)
(Listagem da documentação chave para a orientação do programa)
2.
OS OBJECTIVOS DA AUDITORIA EXTERNA INDEPENDENTE
Espera-se que o auditor apresente um ponto de vista independente sobre a forma
como os fundos desembolsados pelos financiadores foram aplicados. As opiniões
patentes nos relatórios financeiros do projecto serão usadas pelo coordenador do
programa, MNE e estados parceiros como um instrumento para a prossecução das
suas responsabilidades, assegurando que os fundos do projecto são usados para os
fins para que foram concebidos e em conformidade com a lei e regulamentos.
Os termos de referência aqui apresentados não são tidos como um manual completo
de procedimentos, mas, espera-se que suplantem o julgamento do auditor com vista
ao alcance dos objectivos da auditoria. Estes termos de referência poderão não cobrir
todas as circunstâncias encontradas durante a realização da auditoria específica do
projecto e, similarmente, nem todos os procedimentos poderão ser aplicados para
todas as situações. Os auditores deverão usar todo o seu profissionalismo na
determinação do trabalho necessário para canalizar as suas opiniões
3.
A VISÃO DO PROJECTO
3.1
Responsabilidades do auditor
A auditoria e inspecção independente poderão constatar e assegurar informação,
opinião e recomendações de cariz profissional, concernentes a:
•
•
•
Procedimentos financeiros, transações, recibos e relatórios de receitas,
desembolso ou aumento de fundos do doador válidos e pagos de acordo
com as regras, regulamentos e sistemas de contabilidade.
O relatório final e os extractos financeiros do projecto são válidos, objectivos
e representam a situação do projecto para o período referente ao ano a ser
auditado.
Apropriadas e adequadas correcções assim como medidas de controlo
conduzidas pelos gestores do projecto para verificar qualquer acto de
54
DIRECTRIZES
•
•
3.2
corrupção ou de uso inadequado dos fundos do projecto sob sua
responsabilidade.
Regras, regulamentos e sistemas administrativo-financeiros adequados,
apropriados e eficientes.
A gestão e administração do projecto é feita de forma económica, efectiva e
eficiente
A tarefa dos auditores
Os auditores realizam as seguintes acções:
• Verificam e fazem a revisão das transações e das operações do projecto por
forma a poderem aferir se o mesmo está a cumprir com as suas obrigações
tendo em conta uma gestão financeira e de contabilidade eficiente, sem
descurar as leis, regras, regulamentos e sistemas administrativos;
• Expressam a sua opinião no que concerne à gestão financeira, procedimentos
de contabilidade, auditoria ou com as leis, regras, regulamentos e sistemas
administrativos do projecto
3.2.1
Gestão dos bens do projecto
Procedimentos propostos para as inspecções
a.
b.
c.
3.2.2
Verificar se o programa conta com um sistema fixo de recursos para
identificar os equipamentos comprados, incluindo a fonte de financiamento
para o equipamento, localização, custo e outra informação relevante.
Verificar se é anualmente feito um inventário físico.
Verificar a remoção do equipamento adquirido no âmbito do projecto
durante o período de graça e determinar o cumprimento das instruções
para efeito estabelecidas.
“Procurement”
Procedimentos Propostos
a.
Revisão das políticas escritas para as acções de “procurement” entre o
projecto/estado parceiro. Verificar se as políticas estão em conformidade
com os requisitos do MNE. Caso a auditoria específica do projecto não
revele quaisquer problemas com os procedimentos para o “procurement”
entre o projecto/estado parceiro, então, o passo seguinte consiste em
apenas examinar as mudanças dessas políticas desde a última auditoria.
b.
Testar uma amostra de transações de “procurement”. Determinar se a
informação disponível é suficientemente detalhada para documentar de
forma significativa a história do “procurement”, incluindo a justificação para
os métodos de “procurement”, selecção dos tipos de contrato, selecção ou
rejeição do fornecedor e a base dos preços do contrato.
3.2.3
Relatórios financeiros
Procedimentos de verificação propostos
a.
b.
Testar se os relatórios são atempadamente arquivados.
Obter um conhecimento geral dos procedimentos do estado parceiro no
que diz respeito à preparação e revisão dos relatórios financeiros e dos
pedidos de adiantamento e de desembolso de fundos.
55
DIRECTRIZES
c.
d.
e.
3.2.4
Seleccionar amostras de relatórios financeiros assim como de pedidos de
adiantamento e desembolso de fundos por forma a apurar se os relatórios
são feitos de acordo com as instruções de contabilidade dadas. Por
exemplo, dispor de dados significativos para corroborar com a
documentação (por exemplo, resumos de folhas de cálculo, classificadores,
etc.) e determinar todas as diferenças entre os relatórios financeiros e os
registos de contabilidade do projecto.
Rever os sistemas do projecto relacionados com a monitorização dos
pedidos de empréstimos por parte dos trabalhadores e doutros
beneficiários.
Rever os ajustes tidos como significativos que se tenham verificado na
contabilidade geral ou noutros registos de contabilidade susceptíveis de
afectar a avaliação do projecto.
Controlo interno do projecto
O MNE e o estado parceiro deverão encorajar o desenvolvimento e a adopção de
mecanismos adequados de controlo interno, incluindo padrões de conduta. O MNE e
o estado parceiro deverão encorajar o programa a fazer declarações nos seus
relatórios anuais relacionadas com os seus mecanismos de controlo interno, incluindo
aqueles que contribuem para a prevenção da corrupção.
O MNE e o estado parceiro deverão criar organismos independentes de
monitorização da gestão do projecto, como é o caso do conselho de administração. O
MNE e o estado parceiro deverão encorajar o surgimento de canais de comunicação
de e para protecção de pessoas que não estejam comprometidas com a prática de
actos que violem os padrões profissionais ou éticos sob instrução ou pressão de
superiores hierárquicos.
O auditor deverá analisar se estão em curso mecanismos adequados para o controlo
interno do projecto.
3.2.5
A relevância e eficácia de custos das despesas do projecto
Espera-se que o auditor avalie se os fundos foram usados para a prossecução das
actividades adjacentes aos objectivos do projecto.
Espera-se que o auditor analise até que pontos são razoáveis os custos necessários
para a prossecução dos resultados definidos.
(Na medida em que a análise da relevância e o custo- benefício se constitui numa
tarefa exigente e consumidora de tempo o alcance da análise pode ser limitado a
algumas actividades específicas.)
4.
RELATÓRIOS DOS RESULTADOS DAS AUDITORIAS
O auditor elabora muitos relatórios de auditoria, sendo que a natureza e o conteúdo
dependem da natureza dos objectivos, tarefas, tipo de auditoria e das necessidades
das autoridades competentes. O auditor produz os seguintes relatórios de auditoria:
•
•
Relatórios dos resultados da auditoria submetidos aos representantes
das autoridades competentes,
Relatórios dos resultados de fraudes ou de actos de corrupção
financeira ou administrativa, submetidos às autoridades competentes, a
56
DIRECTRIZES
•
•
ser enviadas às autoridades judiciais ou partes interessadas, conforme
os casos,
Outros relatórios de auditoria versando sobre diferentes questões
públicas que o auditor considere relevantes para o projecto,
submetidos às partes interessadas, de acordo com o estipulado no
contrato,
Calendário para a apresentação dos relatórios:
(Data)
(Número de cópias)
(Língua do domínio de ambas as partes. Normalmente o Inglês)
5.
MANDATO
A missão tem mandato para discutir quaisquer questões relevantes para as suas
actividades. Todavia, ela não está autorizada a assumir quaisquer compromissos em
nome do Governo da Finlândia.
57
DIRECTRIZES
Anexo 4: Algumas abreviaturas comuns
-
BAD: Banco Africano de Desenvolvimento
Países da ACP:
Um grupo de 71 países da África, Caraíbas e
Pacífico com os quais a UE assinou um acordo de cooperação para o
desenvolvimento.
GC: Grupo Consultivo, é um grupo consultivo de países doadores
que são conjuntamente convidados pelo Banco Mundial para discutir
estratégias de assistência ao desenvolvimento e finanças.
IPC: Índice de Percepção da Corrupção, é uma lista anual da
Transparência Internacional sobre a percepção dos níveis de corrupção
nos diferentes países.
CAD: Comité de Assistência ao Desenvolvimento, o comité de ajuda
ao desenvolvimento da OCED
OSCE: Organização para Segurança e Cooperação Europeia
GRECO:
O Grupo de Estados Contra a Corrupção
AID: Associação Internacional para o Desenvolvimento
BID: Banco Inter-Americano de Desenvolvimento
FMI: Fundo Monetário Internacional
HOMS (reuniões):
Chefes das Missões representantes dos países
da UE
KESU: Conselho de Administração da Finlândia para as Relações com
os Países em desenvolvimento
AOD: Assistência Oficial para o Desenvolvimento, critérios de
satisfação concebidos pela OCED/CAD
OCDE: Organização para a Cooperação Económica e Desenvolvimento
OEA: Organização dos Estados Americanos
PCT: Programa para Corrupção e Transparência
PERP: Plano Estratégico para Redução da Pobreza
SPAI: Iniciativa do Pacto de Estabilidade Anti-Corrupção
TI:
Transparência Internacional
PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
OMC: Organização Mundial do Comércio
58
DIRECTRIZES
Anexo 5: Directrizes de políticas Anti-Corrupção adoptadas pelo Departamento de
Cooperação Internacional para o Desenvolvimento da Finlândia
5.12.2001 o grupo de gestão do Departamento de Cooperação Internacional
para o Desenvolvimento Finlandês aprovou as seguintes directrizes de
políticas para o combate à corrupção:
1. É objectivo da Finlândia harmonizar as leis e regulamentos
administrativos com as recomendações internacionais. A Finlândia
desempenha um papel relevante no trabalho de cooperação para o
desenvolvimento das organizações internacionais, com especial
destaque para as NU e para as instituições financeiras
internacionais, para as quais, a prevenção da corrupção aos níveis
nacional e internacional é um objectivo primordial.
2. Através do diálogo bilateral, a Finlândia procura influenciar o
combate à corrupção, determinando as tendências de
desenvolvimento quer positivas assim como negativas do
fenómeno.
3. Visando a prevenção da corrupção na administração pública dos
estados parceiros, os órgãos da lei e ordem e os sistemas de
administração financeira são alvos de especial atenção.
4. A planificação dos projectos bem como das regras concernentes
às acções de “procurement” contribuem para a prevenção da
corrupção. Na fase de implementação dos projectos, deve-se
prestar especial atenção a gestão financeira e auditoria. Uma
administração financeira a funcionar correctamente e fiável é
condição necessária para a participação em programas sectoriais
e de redução da pobreza (incluindo financiamentos).
5. As actividades dos oficiais Finlandeses e das empresas que
disponibilizam serviços de apoio são reguladas pelas leis da
Finlândia. Na prevenção de actos de corrupção nos seus
programas de cooperação para o desenvolvimento e na resolução
de potenciais disputas, a Finlândia socorre-se das leis do direito
internacional assim como dos acordos quer do sector estatal quer
do sector privado. Esses meios são usados para os casos em que
há a necessidade de se intervir para fazer face à corrupção.
6. Todas as instruções relacionadas com a prevalência das leis e
regulamentos serão canalizadas aos funcionários do Ministério dos
Negócios Estrangeiros assim como a grupos de interesse com eles
relacionados. A Unidade das Políticas Sectoriais do Departamento
de Cooperação para o Desenvolvimento está a preparar o
necessário material de instrução.
I
O PONTO DE PARTIDA
Tradicionalmente, a corrupção têm vindo a ser encarada através de
medidas de curto prazo e tendo em conta caso a caso. Muito embora
o facto de nos últimos anos ter estado a aumentar de forma clara a
compreensão dos grandes transtornos que a corrupção causa para o
desenvolvimento individual das sociedades e para o sistema
económico internacional. Existe uma grande necessidade de se
adoptarem medidas de longo prazo para fazer frente às estruturas da
sociedade que permitem a existência da corrupção.
59
DIRECTRIZES
Nas estatísticas internacionais, a Finlândia tem estado a promover-se
como um dos países menos corruptos. A administração pública
Finlandesa tem-se mostrado capaz de operar de forma excepcional,
efectiva e transparente quer com empresas assim como com
representantes eleitos da sociedade Finlandesa, como forma de criar
confiança e estabilidade social. O compromisso Finlandês caracterizase por ser um importante ponto de partida no campo da activação do
trabalho de combate internacional da corrupção.
Essas directrizes de políticas delineiam a estrutura das medidas para
as acções de combate à corrupção em uso no Departamento de
Cooperação Internacional para o Desenvolvimento da Finlândia. As
directrizes estão baseadas numa revisão analítica e em material
educativo preparado pela Unidade das Políticas Sectoriais do
Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento,
onde os vários componentes da luta Anti-Corrupção são analisados
com maior detalhe.
II
DIFERENTES NÍVEIS DA LUTA ANTI-CORRUPÇÃO
A luta Anti-Corrupção compreende cinco diferentes níveis:
1)
2)
3)
4)
5)
Apoio às organizações internacionais e a participação
na definição de acordos e recomendações de âmbito
internacional
Diálogo político
Projectos em países em desenvolvimento que
enfatizam a prevenção da corrupção
Acções viradas para a luta Anti-Corrupção em
projectos de cooperação para o desenvolvimento
Melhoria de procedimentos e das habilidades pessoais
de cooperação para o desenvolvimento.
I)
Apoio às organizações internacionais e a participação na definição de
acordos e recomendações de âmbito internacional
A Finlândia participa no processo de definição de acordos e recomendações de âmbito
internacional através da OCED, do Conselho da Europa, da União Europeia, das NU e
de instituições financeiras de desenvolvimento internacional. Estão a ser estudadas
todas as mudanças legislativas necessárias para que se alcancem acordos e,
também, estão a ser envidados esforços para que o mais breve possível, possam
fazer-se as mudanças nos regulamentos administrativos dos acordos e
recomendações.
A Finlândia tem disponibilizado grande apoio a iniciativas de combate à corrupção
emanadas pela UE, pelas NU e também de instituições financeiras internacionais. A
luta contra corrupção ganhou impacto significativo quando as NU aprovaram uma
resolução para o combate contra a corrupção e todo o sistema internacional elevou-o
à categoria de crime, incluindo a lavagem de dinheiro, como um importante alvo no
desempenho das suas acções. O PNUD e o Banco Mundial, desenvolveram, com
particular destaque, procedimentos concretos orientados para o combate à corrupção.
O Centro das NU para a Prevenção Internacional do Crime (CIPC) é o responsável
pelo desenvolvimento de sistemas, padrões e normas legais.
60
DIRECTRIZES
A Finlândia defende a harmonização de procedimentos na cooperação para o
desenvolvimento pois este procedimento irá conduzir a um aumento da capacidade
dos países em desenvolvimento e doadores de trabalhar de forma consistente e
inequívoca como parceiros na cooperação para o desenvolvimento. A Finlândia
também procura implementar com maior brevidade possível as mudanças nos
regulamentos administrativos resultantes desse processo de harmonização.
Meios:
a)
b)
2)
Rápida condução das iniciativas internacionais. Manter a legislação
e os regulamentos administrativos actualizados;
Apoiar as principais instituições internacionais que se dedicam ao
combate à corrupção. A mais importante instituição de combate a
corrupção é a Transparência Internacional (TI), uma ONG que se
dedica exclusivamente à luta contra a corrupção.
Diálogo bilateral
Através do diálogo bilateral é possível expressar as preocupações relacionadas com a
possível difusão da corrupção e os seus efeitos na sociedade. A chamada de atenção
para os desenvolvimentos tanto positivos assim como negativos do fenómeno da
corrupção constitui-se num aspecto natural desse diálogo. É tarefa da missão
Finlandesa estar bem informada e tomar parte em discussões sobre a incidência da
corrupção no país.
Meios:
a)
b)
c)
d)
Prestar atenção sistemática à corrupção, com evidência de
sustentação clara, nas discussões relacionadas com a cooperação
que o estado parceiro realizar. As evidências nessas conexões
podem ser, por exemplo, o índice de corrupção da TI, avaliações
independentes da administração pública assim como casos em
tribunal que tenham a ver com a corrupção. É particularmente
importante seguir os desenvolvimentos desde os anteriores
processos de negociação para a cooperação até aos casos
recentes, como forma de se poder determinar a tendência actual.
Garantia de apoio político aos líderes governamentais que
demonstrem alto sentido de integridade.
Tomar parte activa em reuniões dos Chefes de Missões e
Delegações da UE (CDMD) nos estados parceiros e,
consequentemente, difundir a questão da prevenção da corrupção
na agenda das discussões entre a UE e os estados parceiros.
Participar activamente em fóruns ao nível de políticas como do
Grupo Consultivo, que são específicos aos países não obstante
representarem, de forma conjunta, várias e importantes partes
interessadas.
3)
Projectos em países em desenvolvimento que enfatizam a prevenção da
corrupção
A Finlândia apoia projectos que fazem uso dos diferentes instrumentos para promover
a boa governação, transparência administrativa, eficiência na administração pública
assim como a garantia de direitos económicos básicos para os cidadãos nacionais.
Normalmente, é apropriado canalizar, de forma coordenada, os apoios para projectos
de nível nacional através de grupos multilaterais. Desde que vários e diferentes tipos
de projectos estejam envolvidos, o país doador deverá definir os seus próprios critérios
assim como deverá definir o tipo de projectos que serão viáveis e sustentáveis.
61
DIRECTRIZES
Meios:
a)
b)
c)
d)
Desenvolver os organismos nacionais da administração pública dos países
em desenvolvimento ao mesmo tempo que se previne a corrupção. Deverá
ser dada grande prioridade aos organismos chave da administração
governamental (o sistema judicial, a polícia e os auditores do estado) e a
prevenção da corrupção no seu seio. Só depois de pessoas de confiança
serem estabelecidas nesses órgãos da “lei e ordem” é que as medidas AntiCorrupção poderão levar a uma melhoria substancial da situação.
Apoiar aos organismo especiais estabelecidos para combater a corrupção
(comités Anti-Corrupção), onde os seus programas se mostrem realistas e
baseados num claro compromisso por parte do governo.
Apoiar as iniciativas aliadas ao desenvolvimento estatal da administração
pública em países em desenvolvimento. É muito importante que o
orçamento geral do estado seja realista, claro e fiável. A situação é
monitorada, por exemplo, pela “Revisão da Despesa Pública” e “Avaliação
da Contabilidade Pública” publicadas pelo Banco Mundial. Os mecanismos
de monitorização e acompanhamento são um importante instrumento para
garantir que os fundos estão a ser usados de acordo com o estipulado.
Paralelamente, é importante assistir a capacidade das pessoas na gestão
financeira do estado assim como as suas habilidades técnicas. Essa
assistência poderá ser particularmente direccionada para projectos de
longo prazo orientados para a melhoria da própria capacidade do país de
avaliar e desenvolver a sua economia.
Apoiar as acções da luta Anti-Corrupção na sociedade civil, por exemplo,
através da alocação de fundos para a cooperação internacional.
4)
Acções viradas para a luta Anti-Corrupção em projectos de cooperação
para o desenvolvimento
Para além de se desenvolverem outras medidas particulares, os princípios orientados
para o combate a corrupção deverão estar baseados na transparência de todas as
suas acções de cooperação para o desenvolvimento.
A cooperação para o desenvolvimento envolve a transferência de avultadas somas de
dinheiro quer de uma organização para outra quer de um país para outro. Este
processo é feito sob arranjos administrativos relativamente complicados e, logo,
susceptíveis à corrupção. O combate à corrupção exige a existência de regras e
regulamentos claros. É também de capital importância que os recursos sejam
direccionados para os parceiros de cooperação e para formas de actividade
reconhecidas como capazes de usar esses mesmos recursos de forma legal e
apropriada.
O termo “legal”, nesta acepção, significa o uso eficiente dos recursos e de forma
adequada aos propósitos a que foram originalmente postos à disposição. Na
discussão da problemática do uso dos recursos, a questão da sua correcta utilização é
muito importante. Medidos em termos financeiros, assegurar que os recursos são
correctamente usados é tão importante como a erradicação de casos concretos de
corrupção.
Meios:
a)
Na fase de planificação do projecto, deverá ser feita uma avaliação da
capacidade administrativa da organização proposta como parceira de
cooperação por parte do país em vias de desenvolvimento. Com base em
experiências anteriores, estará a organização em condições de desenvolver
62
DIRECTRIZES
b)
c)
d)
e)
f)
g)
as suas actividades de forma legal e apropriada? Ou será o seu
desempenho afectado por interesses especiais, pelas suas deficientes
capacidades administrativas, pela deficiente estratégia operacional ou por
quaisquer outros problemas importantes? Será possível manter esses
problemas controlados através dos recursos disponibilizados pelo programa
de cooperação para o desenvolvimento? Se as respostas a estas perguntas
forem negativas, não existem bases suficientes para a cooperação com a
organização.
Desenvolvimento de um modelo claro e transparente de administração do
projecto logo na fase de planificação. O modelo administrativo deverá ser
tão claro e transparente de modo a que qualquer envolvido no processo
possa
identificar
as
principais
tarefas
e
responsabilidades.
Consequentemente, o projecto deverá contar com uma estratégia de
informação que garanta a transparência das operações. Um modelo de
administração claro e transparente é condição essencial para todas as
actividades de acompanhamento.
Nas negociações, a assistência deverá ser direccionada para sectores e
instrumentos que tenham demonstrado capacidade de reduzir a corrupção
nas operações.
Em programas nacionais de redução da pobreza, deverá ser exigido
compromisso e transparência na administração financeira por parte dos
países parceiros como condição para a sua participação.
Em programas sectoriais, os ministérios dos países parceiros deverão
demostrar uma clara política de boa administração financeira como
condição para a sua participação, caso contrário, deverão ser capazes de
desenvolver as necessárias estruturas para controlar os recursos no
projecto.
Nos casos de projectos bilaterais de planificação, a questão da prevenção
da corrupção deverá ser tomada como um ponto de partida consciente. É
importante que se coloquem recursos suficientes para a gestão financeira,
acções de “procurement”, auditoria e o acompanhamento das actividades
relacionadas. Uma vez posto em prática o projecto, a monitorização das
rotinas financeiras constitui parte crucial da luta contra a corrupção. Como
parte integrante da avaliação geral da implementação financeira, deverão
ser preparados relatórios prévios para todos os projectos bilaterais. Os
grandes projectos bilaterais, têm, pelo menos (por exemplo, caso daqueles
que envolvem mais de 1.6 milhões de euros por ano) uma auditoria por
ano. Caso os recursos do projecto não estejam a ser devidamente usados
e existirem indícios para se suspeitar de se estar perante um caso de
corrupção, algo deverá ser imediatamente feito para resolver o problema.
As linhas alternativas de acção incluem uma revisão/ inspecção
extraordinária (onde a adequação e eficiência do projecto é avaliada) ou
trazem as provas de corrupção para a consideração das autoridades
competentes e, procede-se ao congelamento dos recursos do projecto.
Nas actividades de cooperação com as ONGs, deverá prestar-se particular
atenção à missão Finlandesa, mas também à capacidade institucional da
organização do país em desenvolvimento de poder implementar projectos
(conselho de administração, responsabilidade financeira, etc.) e, as suas
actividades anteriores. Deverão ser conduzidas avaliações, incluindo
auditorias de todas as actividades de cooperação. As organizações com as
quais se pretende desenvolver acções de cooperação de longo-prazo
deverão merecer maior monitorização. Nos projectos de monitorização,
deve-se prestar particular atenção à prestação de contas referente à
situação das operações e aos relatórios financeiros.
63
DIRECTRIZES
h)
i)
Os projectos de assistência, por sua vez, deverão basear-se na convenção
Anti-Corrupção definida pelo grupo de crédito e de garantia das
exportações da OCED. O Ministério dos Negócios Estrangeiros da
Finlândia tem a possibilidade de mudar ou rever a decisão que aprova os
projectos de interesse caso lhe pareça que o financiamento não foi usado
para os propósitos a que a decisão de referiu.
Todos os modelos de acordos relacionados com a cooperação para o
desenvolvimento contêm cláusulas Anti-Corrupção cujo principal objectivo é
o de prevenir abusos e permitir que sejam tomadas medidas correctivas
caso se verifiquem desvios.
6)
Desenvolvimento de procedimentos e de habilidades no Departamento de
Cooperação Internacional para o Desenvolvimento da Finlândia
As formas e ambiente da cooperação para o desenvolvimento estão constantemente
em mudança. A cooperação para o desenvolvimento deverá ser capaz de se adaptar à
economia global, às transferências financeiras em tempo real, à internacionalização do
crime e às complicadas mudanças da sociedade em geral. Esta situação também
representa um desafio para o desenvolvimento de procedimentos administrativos e de
instrumentos capazes.
Na área da cooperação bilateral para o desenvolvimento, a Finlândia usa um modelo
de controlo de ciclo de vida integrado do projecto. Este modelo inclui o controlo do uso
legal e adequado dos recursos. Este modelo pode ser largamente desenvolvido,
fazendo uso, por exemplo, da experiência internacional que está a ser feita pelo Banco
Mundial e pela Transparência Internacional.
Meios:
a) seguindo o desenvolvimento da legislação Finlandesa e informar os oficiais
acerca das mudanças.
b) Actualizar as regras e as directrizes para as medidas a ser tomadas no
combate à corrupção.
c) De forma sistemática informar o pessoal do Ministério e a outros grupos
interessados acerca das regras e directrizes e organizar sessões de formação
acerca disso para todas as unidades e missões que se encontram envolvidas
na cooperação para o desenvolvimento.
64
DIRECTRIZES
Anexo 6: Literatura e Interligações
Transparência Internacional: Confrontando a Corrupção. Os Elementos do
Sistema Nacional de Integridade. TI Source Book 2000.
-
Uma descrição sistemática dos elementos do programa
para a prevenção da corrupção ao nível nacional. Por
exemplo, os papéis do sistema judicial, a polícia e o
Provedor de Justiça.
Transparência Internacional: Relatório Geral sobre Corrupção 2003.
http://www.globalcorruptionreport.org
Uma compilação que descreve as várias iniciativas de
sucesso e padrões de procedimentos.
http://www.worldbank.org/publicsector/anticorrupt
Página do programa do Banco Mundial para prevenção da
corrupção
http://www.nobribes.org
-
Ligações com os programas Anti-Corrupção da Europa do
Leste
http://www l.oecd.org/daf/nocorruption/index.htm
Página dos programas de Anti-Corrupção da OCED
http://www.worldbank.org/gender,prr
Um resumo do relatório de pesquisa do Banco Mundial
“Estimulando o Desenvolvimento”, que olha para a
corrupção sob o ponto de vista de igualdade do género.
http://www.undp.org/governance/oslocentre.htm
Como uma habilidade temática global, o Centro joga um papel importante na
promoção de um ambiente permissivo para a partilha de experiências e de
conhecimentos na área Prática da Governação Democrática.
65

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