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Inovações e Consórcios Intermunicipais: a Experiência do Consórcio Quiriri.
Autoria: Otávio Prado, William Antonio Borges, Melissa Giacometti de Godoy, Marta Ferreira Santos Farah
Resumo
O presente artigo analisa um consórcio intermunicipal, o Consórcio Ambiental Quiriri,
com o objetivo de identificar os pontos inovadores dessa experiência. Parte dos problemas
sociais transcende os limites territoriais de um município e a esfera de atuação de uma única
jurisdição, assumindo uma dimensão regional e configurando desafios para ações de escala
intergovernamental. Nas últimas décadas, formatos institucionais - associativos ou na forma
de sociedades sem fins lucrativos – se constituíram no país, com o intento de superar tais
problemas, configurando novos arranjos de gestão na esfera subnacional de governo. Dentre
estes, incluem-se os consórcios intermunicipais, um arranjo institucional e uma prática de
gestão intergovernamental dotada de elementos inovadores quanto a formas de organização e
à atuação sócio-política no nível local. O Consórcio Ambiental Quiriri, analisado neste
trabalho, foi implementado em quatro municípios do estado de Santa Catarina, (São Bento do
Sul, Rio Negrinho, Campo Alegre e Corupá) com o objetivo de realizar uma gestão ambiental
comum e consorciada. De início, o trabalho desenvolve uma discussão conceitual sobre
consórcios intermunicipais. Em seguida, apresenta uma análise sobre os impactos gerados
pela atuação do Consórcio, a partir dos “dizeres dos atores locais”, destacando os elementos
que justificam o caráter inovador da experiência. Para uma maior interação entre o
pesquisador e o entrevistado, a abordagem dialógica foi privilegiada para a realização da
pesquisa em que se baseia o presente trabalho. Fugindo-se de questionários fechados, as
entrevistas estruturaram-se por meio de questões abertas para que os atores pudessem
expressar livremente suas opiniões sobre cada uma das experiências e ações conduzidas pelo
Consórcio Quiriri. Nesse sentido, as entrevistas, gravadas e transcritas na íntegra, abriram a
possibilidade para a participação da população no fornecimento e acompanhamento das
informações, representando um excelente indicador do grau de gestões e intervenções
horizontais e efetivamente democráticas inscritas na experiência. Como resultado, constatouse que a prática analisada se insere no contexto de uma administração inovadora, orientada
para o desenvolvimento local, com promoção da cidadania, na qual a integração com os atores
do território favoreceu o reconhecimento de um protagonismo local ativo, configurando uma
gestão horizontal e aberta à escuta das populações envolvidas. A característica suprapartidária
do Consórcio permitiu que ele alcançasse êxito na promoção de políticas ambientais de
interesse comum e no estabelecimento de parcerias para os projetos lançados. Na pesquisa foi
importante notar também como a experiência do Consórcio mudou a vida de seus
participantes e a realidade regional em que atua. Nesse sentido, constatou-se uma situação em
que a população, com tradição de associativismo e alto capital social, refletido no alto IDH-M
dos municípios, organiza-se tendo o Consórcio como catalisador das suas ações e iniciativas.
1
Introdução
Os consórcios intermunicipais expressam-se como um esforço coletivo de gestão,
intensificado com o processo de descentralização do estado brasileiro, decorrente do novo
desenho constitucional de 1988. Com esse novo desenho, a esfera municipal se insere em um
pacto federativo em que os três níveis de governo são dotados de autonomia, configurando
uma estrutura e uma dinâmica administrativa de âmbito federativo inéditas. O município
assume novas responsabilidades no campo das políticas sociais, bem como passa a liderar
ações de ordem socioambiental em decorrência da autonomia consagrada na Constituição.
Considerando que parte dos problemas sociais apresenta-se em uma escala regional,
formatos institucionais associativos, ou na forma de sociedades sem fins lucrativos criadas
com o intento de superar tais problemas, constituíram-se como arranjos de gestão na esfera
subnacional. Dentre estes, tem-se os consórcios intermunicipais como prática de gestão
intergovernamental dotada de elementos inovadores enquanto forma de organização e atuação
sócio-política no nível local.
De acordo com Farah (2006), os estudos realizados na década de 1980, quando
mencionavam o termo inovação, tratavam do sentido substancial da mudança (“natureza
democrática”) e não do processo de mudança. Mas, depois de duas décadas marcadas por
processos de reformas, o termo inovação se difundiu, passando a significar, além de
democratizar a ação estatal (seja como maior acessibilidade aos serviços públicos ou como
participação no processo decisório e de fiscalização das políticas públicas), adotar ou
implantar processos eficientes de gestão.
Farah (2006) complementa dizendo que o debate sobre gestão pública no Brasil,
inclusive com enfoque localista, passou a abarcar o tema inovação por meio de influências
que partiram, na década de 1980, de uma vertente democrática da reforma do Estado, que
marcava a correlação entre a descentralização e a democratização. Em um segundo momento,
na década de 1990, tais influências partiram de discussões e práticas reformistas no cenário
internacional, conduzidas pela vertente gerencialista, fortemente marcada pela publicação da
obra “Reinventando o Governo” de Osborne e Gaebler (1994), bem como também marcada
pelas análises de Hablenton (1992) sobre a Inglaterra de Thatcher.
A segunda vertente, a gerencialista, colocou-se em defesa da eficiência na
administração pública, inicialmente sob influência da perspectiva neoliberal que enfatizava o
ajuste fiscal e a redução do Estado, e se constituiu em momento de forte quebra de paradigma,
vivenciado pelo modo de produção capitalista. O momento aludido expressa, mais
precisamente, a transição do fordismo para o toyotismo, ou seja, a passagem de uma produção
em série, com o foco na padronização e centralização das decisões, para uma lógica produtiva
flexível e descentralizada, preocupada com a capacidade de uma dada organização se adaptar
às mudanças de um ambiente que se revelava mais instável e dinâmico, bem como ter
melhores condições, via a não separação das esferas de decisão e execução, para trabalhar
com o valor inovação.
É importante dizer que no Brasil esta corrente gerencialista marca a discussão sobre a
reforma do Estado, empreendida pelo governo FHC, via Ministério da Administração Federal
e Reforma do Estado, liderado pelo então ministro Bresser-Pereira. Tal processo, influenciado
em um primeiro momento pelo Consenso de Washington, passou a tratar de questões como
redução e eficiência do Estado via superação da rigidez burocrática. Algumas das questões
trazidas pela vertente gerencialista foram posteriormente incorporadas à discussão sobre o
Estado de viés democratizante.
Ao passo que se processava o exercício de reforma de Estado, algumas iniciativas
marcavam discussões sobre a inovação na gestão pública local. Uma delas foi o Programa
Gestão Pública e Cidadania (GPC), desenvolvido pela Fundação Getulio Vargas (Escola de
2
Administração de Empresas de São Paulo) e pela Fundação Ford, as quais lideraram um
trabalho de premiação de experiências inovadoras em contexto subnacional. Segundo Farah
(2006) e Spink (2006), no GPC, o sentido de inovação se expressa, principalmente, via
dimensão democrática, embora também incorpore a dimensão gerencial.
Este artigo ocupa-se inicialmente de uma discussão conceitual sobre consórcios
intermunicipais, tratando das modalidades de consórcios, quais sejam: como Pacto, como
Sociedade sem fins lucrativos e como Consórcios públicos. Em um segundo momento, realiza
uma análise sobre os impactos gerados pela atuação do Consórcio Quiriri, a partir dos
“dizeres dos atores locais”, destacando os elementos que justificam o caráter inovador da
experiência.
Cabe esclarecer que o Consórcio Ambiental Quiriri foi implementado em quatro
municípios do estado de Santa Catarina, (São Bento do Sul, Rio Negrinho, Campo Alegre e
Corupá) com o objetivo de realizar uma gestão ambiental comum e consorciada. Em 1999, foi
premiado pelo Programa Gestão Pública e Cidadania pelo seu caráter inovador.
Nesse sentido, a pesquisa constatou que os elementos inovadores inscreveram-se no
campo da gestão e promoção do desenvolvimento local, com vistas à promoção da cidadania.
Mais precisamente, deparou-se com um protagonismo local que permitiu a formulação e
implementação de gestões horizontais, ou seja, mais democráticas.
Metodologia
Para uma maior interação entre o pesquisador e o entrevistado, a abordagem dialógica foi
privilegiada para a realização da presente pesquisa. Fugindo-se de questionários fechados, as
entrevistas estruturaram-se por meio de questões abertas para que os atores pudessem
expressar livremente suas opiniões sobre cada uma das experiências e ações conduzidas pelo
Consórcio Quiriri.
Nesse sentido, foram realizadas entrevistas com pouco mais de trinta atores ao longo
de uma semana de trabalho de campo, resultando em mais de onze horas de entrevistas
gravadas e transcritas na íntegra, abrindo a possibilidade para a participação da população no
fornecimento e acompanhamento das informações, representando um indicador do grau de
gestões e intervenções horizontais e efetivamente democráticas inscritas na experiência.
Ademais, a participação da população, por meio de seus depoimentos e entrevistas, resultou
em um exercício analítico importante para que ela própria se percebesse como ator social
ativo na construção da cidadania e para que exercitasse a prática de participação social em seu
território.
Consórcios intermunicipais e o contexto brasileiro
No Brasil, de acordo com Affonso (2000), diferentemente do que acontecera em outros
países da América Latina, nos anos 1980, a descentralização não foi obra executada pelo
governo federal. Pelo contrário, era vista por este como mais um problema diante do quadro
de falta de governabilidade e hiperinflação que assolava a administração e a economia
brasileira. No início da década de 1980, o Brasil já passava por uma crise fiscal, que se
agravaria nos anos seguintes, mas como argumento Affonso (2000, p. 134), “A luta dos
estados e municípios pela descentralização tributária teve início no final dos anos 1970”,
decorrente da eminente crise econômica, mas, principalmente, devido à luta pela
redemocratização do país.
Isso se torna evidente quando se verifica que a democratização ocorreu primeiro nos
governos subnacionais, no início dos anos 1980, com a eleição para governadores e prefeitos.
Apesar da relação entre descentralização e democratização ter sido naturalizada no senso
3
comum, estes processos não necessariamente estão vinculados. Segundo Affonso (2000), o
fato, inscrito no processo de democratização em contexto subnacional, favoreceu um
movimento e uma identificação em favor da descentralização. Nesse ambiente, a União se
manteve rendida e sem projeto de articulação, quanto mais articulação estratégica, para
conduzir esse processo. Assim, a Constituição de 1988 veio legitimar o conjunto federativo
brasileiro como um espaço descentralizado, porém, com limitações. Pois, “a falta de uma
política global de descentralização, aliada à extrema heterogeneidade socioeconômica do país,
contribuiu para acentuar a coexistência de lacunas e/ou a superposição de atribuições em
alguns setores ou regiões” (AFFONSO, 2000, p. 134).
Abrucio (2005) pondera que os governos subnacionais conquistaram autonomia antes
da Constituição de 1988, com a Emenda Passos Porto de 1983, devido às novas medidas
tributárias. De acordo com Souza (1998), desde então o Brasil fez-se o país com o maior grau
de descentralização fiscal dentre aqueles que estão em desenvolvimento. No entanto, por mais
que os municípios tenham auferido ganhos tributários, a maioria continuou na dependência de
transferências dos governos estadual (repasse de ICMS) e federal (por meio do Fundo de
Participação do Município).
Melo (1996) observa, porém, que devido ao fato de a cultura política municipalista ter
preponderado na década de 1980, um ciclo virtuoso de inovações na seara da administração
pública instaurou-se no campo das políticas sociais. Segundo o autor (MELO, 1996, p. 15),
“as grandes iniciativas nesse plano são os mecanismos institucionais criados para a
participação popular, além de novas práticas de gestão”, tais como aquelas que se expressam
por meio de consórcios intermunicipais.
Cruz (2002) observa que o processo de descentralização de políticas públicas, ocorrido
na década de 1990 por meio de um aparato de diversas leis complementares à Constituição,
potencializou o processo de debates e efetivação da constituição de novos arranjos
institucionais com o objetivo de racionalizar os recursos e modelos de gestão na escala
subnacional (relação intermunicipal e regional). “Nesse contexto de reforma do Estado e de
incentivos à descentralização das políticas públicas, é que os consórcios intermunicipais têm
sido difundidos no Brasil e passam a representar parcerias entre governos locais” (CRUZ,
2002, p 199). Não se trata, porém, de um receituário, mas sim de arranjos que são desenhados
no local, pelo local.
Como se verifica, para solucionar problemas em escala local, os municípios,
principalmente aqueles com menos de cem mil habitantes e que se encontram em dificuldades
para viabilizar políticas devido à carência de recursos, têm firmado pactos ou constituído
consórcios como sociedade civil sem fins lucrativos, bem como criado agências e fóruns de
cooperação, inserindo-se em redes ou integrado associações intermunicipais.
De acordo com Cunha (2004), apesar de os municípios brasileiros terem conseguido o
status de ente federativo somente com a Constituição de 1988, desde o final do século XIX
existia a possibilidade legal de atuação associada entre municípios conforme o panorama
histórico apresentado na figura 1, a seguir.
Figura 1: Consórcios intermunicipais no Brasil
Ano
/ Forma de legitimação da associação intermunicipal
período
1891
A Constituição paulista de 1891, por exemplo, em seu art. 56, dispunha sobre o
tema da associação de municípios: “As municipalidades poderão associar-se para
a realização de quaisquer melhoramentos, que julguem de comum interesse,
dependendo, porém, de aprovação do Congresso do estado das resoluções que
nesse caso tomarem” (São Paulo, 2004).
1937
O artigo 29 da Constituição de 1937 apresenta que: “Os municípios da mesma
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região podem agrupar-se para a instalação, exploração e administração de serviços
públicos comuns. O agrupamento, assim constituído, será dotado de personalidade
jurídica limitada a seus fins”. No entanto, naquele momento o país vivia sob o
Estado Novo e, apesar do dispositivo, nada se efetivou.
1946
Com o advento da Constituição de 1946, a questão de cooperação federativa foi
retomada. Tratou-se da proposta de regulamentação de Consórcios Públicos,
formatada pelo Governo Federal, com a criação do Banco Regional de
Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), instituído pelos estados do Rio Grande
do Sul, Santa Catarina e Paraná como autarquia interestadual, que objetiva o
desenvolvimento da Região Sul do Brasil. O BRDE é, portanto, um instrumento
de cooperação entre estados e constituiu-se em pessoa jurídica de direito público
que integra a administração indireta de mais de um ente federativo.
Décadas de As primeiras experiências de consorciamento de municípios aconteceram no
1960 a 1980 estado de São Paulo. Na década de 1960, foi criado o Consórcio de Promoção
Social da região de Bauru e, na década de 1970, o Consórcio de Desenvolvimento
do Vale do Paraíba. Também em São Paulo foi constituído o consórcio
intermunicipal de saúde, que posteriormente serviu de inspiração para um
conjunto de outros municípios brasileiros – o Consórcio de Penápolis –
organizado em 1986.
Fonte: CUNHA (2004, p. 13-4).
A questão de cooperação intermunicipal ou intergovernamental esteve presente,
portanto, em alguns momentos da história do Estado brasileiro, mesmo em períodos de forte
centralização. A partir de 1988 percebe-se, porém, uma maior proliferação de consórcios
intermunicipais no Brasil, alguns incentivados pelos governos dos estados (top-down) e outros
como iniciativas dos próprios municípios (bottom-up). Em 1999, já existiam 2792 municípios
organizados em consórcios.
Considerando o universo de consórcios no Brasil, identificam-se três diferentes formas
de constituição, todas com o propósito de cooperação intergovernamentais:
I) Consórcio como Pacto: não há personalidade jurídica específica;
II) Consórcio com Personalidade Jurídica de Direito Privado: participantes devem ser da
mesma esfera de governo;
III) Consórcio com Personalidade Jurídica de Direito Público - Consórcios Públicos:
participantes podem ser de diferentes esferas de governo.
A modalidade “Pacto” constitui-se como um acordo entre municípios, desprovido de
personalidade jurídica. A formalização se estabelece por meio da assinatura de um acordo
consorcial. Meirelles (1993) esclarece que na condição de pacto o consórcio encontra-se
desprovido de personalidade jurídica. Assim, ele não possui capacidade de exercer direitos e
assumir obrigações em nome próprio, bem como fica impossibilitado de contratar pessoal,
comprar e vender bens, contrair empréstimos nacionais ou estrangeiros.
Farah (2003) observa que os consórcios se apresentam como a modalidade de
cooperação intermunicipal mais difundida no Brasil, abarcando recortes regional e
microrregional. Em sua maioria, eles se constituem como associação civil sem fins
econômicos, assumindo assim uma personalidade jurídica de direito privado, passando a ter
estatuto próprio e inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica.
De acordo com Cruz (2002, p. 201), os consórcios constituídos como sociedade civil
sem fins lucrativos resultam de “acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas,
fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie (como já pontuado), para realização
5
de objetivos de interesse comum dos participantes, mediante a utilização de recursos materiais
e humanos que cada um dispõe”. Trata-se de “uma parceria baseada numa relação de
igualdade jurídica, na qual todos os participantes – municípios – têm a mesma importância”.
Nesse sentido, como argumenta a autora, os consórcios possibilitam a territorialização dos
problemas.
A referida territorialização ocorre via a institucionalização de um arranjo de parceria
local que potencializa o processo de descentralização das políticas estaduais e nacionais, bem
como parcerias entre os setores público e privado (CRUZ, 2002).
De acordo com Santos (2003, p. 2), os consórcios “se diferenciam dos convênios na
medida em que nestes podem associar-se pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou
privado”. Por mais que os consórcios não possam se associar com tais personalidades
jurídicas, podem firmar parcerias com universidades, sindicatos, secretarias estaduais ou
municipais, bem como com a sociedade civil organizada, dentre outros.
Os consórcios configurados como sociedade civil sem fins lucrativos são mantidos por
meio de pagamentos de cotas de contribuição realizadas pelos municípios, bem como por
recursos provindos dos governos estaduais e federal. As contribuições municipais dos
consórcios, que assumem personalidade jurídica, são definidas no estatuto do consórcio.
Revelam-se como as mais tradicionais, as seguintes fontes:
◦
◦
◦
Cota de contribuição de cada município;
Recursos dos governos estatuais e federal;
Doações de entidades nacionais e internacionais, operações de crédito, entre
outras fontes.
Apesar da diversidade de critérios para composição da cota de contribuição municipal,
um padrão se estabelece no âmbito do processo decisório e dos critérios estabelecidos. Nesse
sentido, segundo Cruz (2002, p. 213), considera-se:
−
−
−
−
−
um valor fixo estabelecido pelo Conselho de Prefeitos;
participação proporcional à população;
participação proporcional à utilização de serviços;
combinação das duas anteriores;
participação de uma porcentagem do Fundo de Participação dos Municípios
(FPM);
− participação de uma porcentagem do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS) e;
− participação de uma proporção ao faturamento obtido.
Grande parte dos consórcios dotados de personalidade jurídica são organizações que se
estruturam por meio de Conselhos de Prefeitos, Municípios, Deliberativo e Fiscal, além de
uma Secretaria Executiva e uma Coordenadoria. Iniciativas como constituição de câmaras
técnicas, plenária de entidades, grupo de trabalhos temáticos, conselhos compostos de
secretários municipais da área vinculada ao consórcio etc., geralmente participam dos arranjos
que se constituem como espaços de governança no entorno dos consórcios (CRUZ, 2002).
Cruz argumenta que esta modalidade de consórcio tem condições de constituir seu
quadro funcional de servidores por meio de contratados pelo regime CLT (seleção pública),
bem como recebendo servidores cedidos pelos municípios integrantes ou pelos governos
estaduais e federal. Neste caso, deve haver um registro formal dessa cessão no prontuário do
funcionário.
6
Apesar da grande maioria dos consórcios ser do tipo administrativo, ou seja, de
personalidade jurídica de direito privado, tem-se, a partir de 1998, por meio da Emenda
Constitucional n° 19, Art. 241, a instituição da modalidade de Consórcios Públicos:
“A União, os Estados, Distrito Federal e os Municípios disciplinarão
por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação
entre entes federados, autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos” (BRASIL, 2001, p. 133).
Esta iniciativa do Governo Federal, como bem argumenta Cruz (2002), tem o intuito
de complementar a configuração federativa estabelecida pela Constituição Federal e superar
as limitações institucionais dos instrumentos de consorciamento de personalidade jurídica de
direito privado. No entanto, a constituição de Consórcios Públicos ainda gera polêmica,
apesar de ter se tornado Lei (Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005, regulamentada no início de
2007). Conforme elucida o texto Constitucional, tais consórcios podem ser constituídos por
dois ou mais entes, seja de nível federal, estadual ou municipal, com o intuito de alcançar
objetivos comuns. Eles se vinculam, em cada município, como integrantes da administração
indireta, como as autarquias e as fundações de direito público.
Independente da modalidade, quando se consideram as áreas de atuação, verifica-se
que no Brasil os consórcios têm se estruturado mais nos setores de saúde, educação,
habitação, máquinas e equipamentos, limpeza e coleta de lixo e esgoto sanitário (CRUZ,
2002). Cabe lembrar que muitas destas áreas possuem normas específicas que delimitam a sua
constituição e atuação. Pelo programa Gestão Pública e Cidadania, identificaram-se 18
experiências de consórcios, distribuídos regionalmente e por setores conforme as tabelas 1 e
2, respectivamente. O estudo sobre o Consórcio Quiriri integra esse universo. Trata-se de uma
experiência do estado de Santa Catarina que se estruturou sobre o tema Resíduos Sólidos e
Meio Ambiente.
Tabela 1: Distribuição dos consórcios por estado
Estado
N° de consórcios
São Paulo
6
Rio Grande do Sul
4
Santa Catarina
3
Bahia
1
Ceará
1
Maranhão
1
Minas Gerais
1
Paraíba
1
Total
18
Fonte: CEAPG (Centro de Estudos de Administração Pública e Governo), 2009.
Tabela 2: Quantidade de consórcios por setor de atuação
SETOR
N° de Consórcios
7
Resíduos Sólidos e Meio Ambiente
5
Saúde
5
Resíduos Hídricos
3
Multi-temáticos
2
Desenvolvimento Regional
1
Informática
1
Produção e Abastecimento
1
TOTAL
18
Fonte: CEAPG (Centro de Estudos de Administração Pública e Governo), 2009.
Inovações no campo da gestão intermunicipal: O caso do Consórcio Quiriri
O Consórcio Ambiental Quiriri é desenvolvido em quatro municípios do Planalto
Norte do Estado de Santa Catarina: Campo Alegre, São Bento do Sul, Rio Negrinho e Corupá,
que se localizam na microrregião do Alto Vale do Rio Negro. Esta região pertence ao Planalto
Norte Catarinense, com vegetação característica de Mata de Pinhais e Mata Atlântica, e que
explora madeira há muitos anos. São Bento do Sul tem população estimada pelo IBGE para
2009 em 76.514 habitantes. Sua população urbana em 2002, de acordo com o Banco
Federativo, era de 94% e o IDH em 2000 era de 0,839, o 23º do estado e o 79º do país, o que
significa uma ótima qualidade de vida. Nos demais municípios, para os mesmos anos e fontes,
Campo Alegre conta com uma população de 11.713 habitantes, dos quais 59% na área urbana,
e IDH de 0,762, o 236º do estado e 1530º do país; Rio Negrinho possui 44.633 habitantes,
sendo 87% na área urbana, com um IDH de 0,790 – o 175º do estado e 814º do país; Corupá
possui 13.380 habitantes, dos quais 74% vivem na área urbana, e IDH de 0,819, o 59º do
estado e o 244º do país, posição que também revela boa qualidade de vida.
À época da fundação de São Bento do Sul, em 1873, a madeira era usada para
construir os ranchos dos primeiros colonos. Com o desenvolvimento dessa atividade, as
serrarias, carpintarias e marcenarias artesanais, pertencentes aos pequenos agricultores da
região, começaram a se transformar em indústrias, elevando a cidade à condição de Capital
Nacional dos Móveis. Em São Bento do Sul há cerca de 200 indústrias moveleiras, assim
como a maior indústria de móveis do estado, a Intercontinental, que também é a maior
exportadora de móveis do país, ajudando a configurar o município como pólo da região
moveleira. Além dessa atividade, responsável por 36% de toda a movimentação econômica do
município, seu parque industrial conta com indústrias de produção de louças, cerâmicas e
plásticos, destacando-se a indústria Condor, maior fabricante de escovas da América latina.
Rio negrinho e Campo Alegre também contam com significativa participação do setor
moveleiro em suas economias, enquanto Corupá, já nas terras mais baixas do Planalto,
destaca-se por ser o maior produtor de banana de Santa Catarina.
Este intenso desenvolvimento industrial gerou uma série de problemas ambientais para
a região. O desmatamento das áreas florestais para extração de madeira trouxe como
consequência a necessidade do reflorestamento, desenvolvido ainda na década de 1990, para
sustentar a indústria moveleira. Como reflexo, houve a necessidade de criar áreas de
preservação ambiental para proteger os remanescentes florestais. Ao mesmo tempo, o lixo
domiciliar e industrial, disposto de modo inadequado em terrenos baldios, contribuía para a
contaminação dos rios da Bacia Hidrográfica do Rio Negro pelo chorume, resíduo líquido do
lixo. Para solucionar este problema foi prevista a construção de aterros sanitários controlados,
bem como a reciclagem dos resíduos sólidos.
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O Consórcio Ambiental Quiriri tem a sua origem vinculada ao curso de Capacitação
Metodológica de Planejamento Ambiental Participativo em Bacias Hidrográficas, do qual
participaram representantes da Secretaria (ou Departamento) de Meio Ambiente dos
municípios de São Bento do Sul, Campo Alegre, Rio Negrinho e Corupá. Por influência das
questões discutidas no curso, os gestores municipais participantes perceberam a relevância e
as potencialidades existentes em trabalhar os problemas e oportunidades ambientais comuns.
O foco inicial do Consórcio recaiu no desenvolvimento de ações em Meio Ambiente,
destacando-se a promoção de melhorias e a conservação dos recursos naturais da Bacia
Hidrográfica do Rio Negro. O Consórcio não é nem uma Organização Governamental nem
uma Organização Não governamental. É uma Associação Civil Pública, sem fins lucrativos
formada por representantes dos poderes públicos dos quatro municípios e da sociedade civil.
Esta configuração intergovernamental do Consórcio iria marcar profundamente sua atuação.
A primeira ação efetiva do Consórcio foi realizar um grande diagnóstico ambiental
participativo nos municípios-membros, com o objetivo de identificar os principais problemas
ambientais da região. Cerca de 20.000 pessoas, correspondendo a quase 20% da população
dos três municípios fundadores do Consórcio, opinaram no diagnóstico, que apontou como
principal problema da bacia a destinação inadequada do lixo domiciliar, responsável pela
poluição dos rios, e indicou a necessidade de construção de aterros sanitários para a resolução
deste problema (JACOBI; TEIXEIRA, 2000, p. 5). Apesar de ter tido como foco inicial a
questão da água, durante o processo de diagnóstico, a própria população envolvida apresentou
outras questões durante uma série de encontros e reuniões públicas nas cidades participantes,
configurando um processo participativo de criação do Consórcio que o levou a incorporar as
demandas da sociedade. É importante lembrar que a observação das demandas da sociedade
nem sempre ocorre em projetos com forte componente institucional ou fortemente marcados
por uma formulação técnica. Dessa forma, o Consórcio desenvolveu ações apoiado em
parcerias entre setores do “setor público” e da sociedade civil, por meio de consultas públicas
e reuniões deliberativas realizadas desde a fase de sua implantação. Entre as principais ações
desenvolvidas a partir dos resultados deste diagnóstico, pode-se citar:
1) Programa de Tratamento Participativo dos Resíduos Sólidos do Alto Rio Negro:
Entre seus subprojetos destaca-se o tratamento de resíduos domiciliares, que por meio
do incentivo à implantação de programas de coleta seletiva de resíduos sólidos domiciliares
nos municípios participantes, teve como resultados práticos a criação da Cooperativa de
Catadores de Material Reciclável, atuante nos quatro municípios do Consórcio. Esta
Cooperativa foi criada com o objetivo de recolher materiais recicláveis e vendê-los,
revertendo a renda obtida diretamente aos membros da cooperativa. Embora a iniciativa de
sua criação tenha partido dos próprios cooperados, a parceria com o Consórcio foi
fundamental para intermediar a doação do terreno para construção da sede da Cooperativa
pela Prefeitura de São Bento do Sul e no estabelecimento de parcerias para a Cooperativa.
Apesar do apoio institucional proporcionado pelo Consórcio, o sucesso alcançado pela
Cooperativa foi fruto principalmente da organização dos cooperados, da qualidade do seu
trabalho e de suas ideias criativas, muitas apoiadas pelo Consórcio. Entre estas iniciativas
destacam-se o Mutirão com Arrastão e o evento São Bento Sempre Limpa, em que são feitas
coletas de recicláveis em grande escala com a parceria de entidades privadas, da sociedade
civil e das prefeituras. Em Corupá, outro exemplo de ação desenvolvida na área de coleta
seletiva foi o programa de conscientização da população, que contou com os alunos das
escolas municipais para organizar e executar a coleta seletiva nos bairros do município. Em
Rio Negrinho, a coleta está tão disseminada que é feita regularmente pela prefeitura
municipal, sendo o material separado recolhido às segundas e quintas feiras. Estas ações
reforçam o papel do Consórcio como catalisador das demandas da sociedade, aglutinando as
ações e políticas públicas dos municípios envolvidos.
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2) Projeto de Resíduos Industriais:
Este projeto consiste em um conjunto de ações, realizado em parceria com as
Associações Comerciais e Industriais dos municípios, para encontrar soluções
ambientalmente corretas para a destinação dos resíduos. Em relação às empresas, o Consórcio
criou um sistema de certificação ambiental, premiando aquelas que efetivamente participam
do trabalho de resíduos do Consórcio e realizam a destinação correta dos seus resíduos. Como
resultado destas ações, o município de Rio Negrinho recicla hoje todo seu lixo industrial,
enviando-o para depósitos adequados nos municípios de Mafra e Joinville. As indústrias da
região buscam seguir as determinações ambientais no tocante à disposição de resíduos e
mesmo à reciclagem. Um exemplo interessante é da indústria Condor, maior fabricantes de
escovas da América Latina, com sede em São Bento do Sul, que utiliza plástico reciclado em
grande parte da produção de vassouras e cujo programa de reciclagem já foi premiado
diversas vezes pelos órgãos ambientais do estado de Santa Catarina.
3) Projeto de Resíduos Infectantes:
Executado em parceria com a Vigilância Sanitária dos Municípios, este projeto visa
normatizar o acondicionamento, transporte e disposição final dos resíduos infectantes
produzidos pelos hospitais, postos de saúde, farmácias, consultórios médicos e odontológicos
e clínicas veterinárias. A atuação do Consórcio se deu no cadastramento das fontes geradoras
e na realização da intermediação entre os geradores e as prefeituras, já que a legislação
ambiental prega que a responsabilidade pela correta disposição do resíduo deva ser do
gerador. Hoje esses resíduos são encaminhados para incineração em São Bento do Sul. Este
caso demonstra que, apesar da legislação prever a responsabilidade do gerador quanto à
correta disposição dos seus resíduos, a ação do Consórcio permitiu a sua efetivação, não só
pela identificação dos geradores de resíduos por meio do cadastramento, mas também por
promover campanhas educativas sobre a responsabilidade dos geradores quanto à correta
disposição de seus resíduos.
4) Projeto de Recuperação das Áreas de Disposição de Lixo a Céu Aberto:
O objetivo deste projeto é eliminar as áreas de disposição inadequadas, criando aterros
sanitários controlados em conformidade com as normas ambientais. Em Rio Negrinho este
processo já foi concluído, com a desativação de seu lixão a céu aberto. Já em 1997, a equipe
de meio ambiente da Prefeitura havia começado a recuperar o lixão, que esteve em operação
durante 25 anos, por meio de disciplinamento das águas superficiais e drenagem dos materiais
percolados (chorume). Durante a recuperação, percebeu-se que não seria viável transformá-lo
em um aterro sanitário, o que demandaria a construção de um novo aterro que cumprisse as
normas ambientais. Ao mesmo tempo, uma ação do Ministério Público Estadual obrigou
todos os municípios que ainda tinham lixão a investirem no tratamento adequado do lixo,
além de realizarem campanhas de conscientização da população a respeito da importância da
reciclagem. A participação do Consórcio Quiriri se deu no esclarecimento das especificações
técnicas de construção de aterros sanitários, além da participação na escolha do local para
instalação, em conjunto com a equipe de meio ambiente da Prefeitura. O novo aterro, em
operação desde abril de 2004, possui uma área de 154.000 m², com vida útil estimada em 60
anos. Como complemento às ações de conscientização ambiental, foi construído no aterro um
galpão para eventos de educação ambiental, em parceria com o Consórcio Quiriri, destacando
a importância da reciclagem de resíduos aos alunos das escolas municipais.
5) Projeto de Resíduos Tóxicos – Projeto Planalto Norte Sempre Limpo:
O Projeto Planalto Norte Sempre Limpo, uma parceria entre o Consórcio Quiriri, o
Fórum dos Secretários de Agricultura e Meio Ambiente do Planalto Norte Catarinense, a
Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina S.A. (EPAGRI) e a
Associação Nacional de Defesa Vegetal (ANDEF), foi criado para implantar uma central de
coleta de embalagens de defensivos agrícolas, promovendo a disposição final dessas
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embalagens conforme as normas ambientais. A Associação dos Comerciantes de Defensivos
Agrícolas do Planalto Norte (ACODEPLAN) é responsável pelo funcionamento da central.
Inicialmente o Consórcio reuniu 25 municípios da região, interessados em participar da
criação da Central. A seguir, estes municípios desenvolveram campanhas para incentivar a
participação dos produtores, mobilizando principalmente os agricultores familiares, já que a
Lei federal nº 9.974, de junho de 2000, regulamentada pelo Decreto n° 4.074/2002, obriga
todos os agricultores que utilizam agrotóxicos a devolverem as embalagens vazias aos
fornecedores, responsáveis legais pelo destino adequado dos recipientes. Como há poucas
empresas no Brasil em condição de reciclar esse material, foi necessário concentrar o
recebimento das embalagens na Central, facilitando o cumprimento da lei. A ACODEPLAN
reúne hoje 42 empresas, que pagam uma mensalidade para ajudar na manutenção da unidade.
Mesmo que uma empresa não seja sócia, ela pode armazenar material no local pagando uma
taxa. Ao mesmo tempo, a Central orienta os agricultores sobre a forma correta de disposição
do material, ensinando como fazer a tríplice lavagem no local da coleta, uma técnica de
limpeza das embalagens que evita a contaminação de quem as manipula.
6) Programa de Áreas de Proteção Ambiental:
Este programa consiste na criação, demarcação e legalização de Áreas de Proteção
Ambiental (APA). A escolha de unidades de uso sustentável como as APAs, ao invés de
unidades de proteção integral como os Parques Estaduais, Reservas Biológicas ou Estações
Ecológicas, foi feita para permitir a permanência dos moradores locais, reconhecendo sua
relação não predatória com o meio ambiente, mantendo suas formas tradicionais e
sustentáveis de vida, bem como sua cultura. Como as APAs não implicam necessariamente na
desapropriação de terras, as propriedades privadas locais podem continuar existindo, assim
como a exploração de atividades comerciais não danosas ao meio ambiente, desde que
previstas no zoneamento econômico-ecológico das APAs. Atualmente há cinco APAs na
região, criadas para preservar a natureza das áreas rurais dos municípios, totalizando 55.400
hectares. Em relação ao Programa de Áreas de Proteção Ambiental, pode-se perceber que a
atuação do Consórcio tem sido mais focada, já que tem se envolvido diretamente no processo
de criação e de institucionalização das APAs.
7 Programa Intermunicipal da Água (PIA):
Este programa é formado por projetos de conservação dos mananciais e rios da região
por meio do monitoramento sistemático da qualidade das águas superficiais. Hoje, o
monitoramento é realizado por meio de 18 pontos fixos de coleta, de forma a gerar um
diagnóstico dos aspectos físicos e químicos da água dos principais rios da bacia. Um dos
resultados do monitoramento foi mostrar que a qualidade da água dos rios da Bacia
Hidrográfica do Alto Rio Negro melhorou desde o início das ações do Consórcio, indicando
que as ações do Consórcio produziram efeitos para a melhoria do meio ambiente da região.
Mesmo que a proteção ambiental das bacias hidrográficas seja uma atribuição dos órgãos
públicos envolvidos, a existência do Consórcio foi fundamental para integração destas ações.
8) Programa de Educação Ambiental – Gincana Ecológica:
Este Projeto consiste na realização de atividades educativas em escolas da região
visando conscientizar os alunos sobre a importância do Meio Ambiente e da preservação
ambiental. Entre as atividades desenvolvidas destacam-se as palestras sobre temas ambientais,
a realização de coleta seletiva nas escolas e o incentivo à reciclagem de resíduos sólidos. Em
Rio Negrinho, a atividade central do Programa é a Gincana Ecológica. É importante salientar
que a realização de gincanas é característica das comunidades locais, envolvendo quase toda a
população da cidade durante suas atividades. A Gincana Ecológica mobiliza todas as escolas
do município, que participam cumprindo várias tarefas de cunho ambiental, tais como
desafios ecológicos, criação de produtos elaborados com materiais recicláveis e competições
pelo maior volume de coleta de materiais recicláveis entre as equipes. Além de envolver os
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alunos com o tema ambiental, estas atividades pretendem sensibilizar os familiares dos alunos
pelo exemplo. Essa atividade trouxe um avanço para a cidade, pois permitiu diminuir a
quantidade de resíduos lançados no aterro sanitário.
Outra área em que o Consórcio tem participação ativa é na promoção de cursos e
palestras de educação ambiental, assim como nas visitas monitoradas ao novo aterro sanitário.
Ao visitar o aterro, as crianças se conscientizam dos problemas dos resíduos domésticos e da
necessidade de sua disposição correta. Essas ações de educação ambiental demonstram a
preocupação do Consórcio na continuidade das ações em prol do meio ambiente. Admitindo o
mérito quanto a isso, cumpre ressaltar que a conscientização da sociedade parece ter um papel
fundamental no sucesso das ações. Pode-se notar que a população das cidades participantes
tem uma tradição associativa muito enraizada. As gincanas citadas fazem parte dessas
tradições e são características desta região do Brasil. Ao inserir a temática ambiental nestas
manifestações cívicas, o Consórcio teve o mérito de utilizar uma expressão da comunidade
local para divulgar sua mensagem, mas o alcance obtido pode estar mais ligado à
conscientização da comunidade do que à ação do Consórcio. É um caso em que as sementes
são lançadas em terreno fértil.
9) Programa Selo de Qualidade para os Produtos Artesanais de Origem Vegetal:
Por iniciativa do Consórcio, foi criado o Selo de Qualidade para os Produtos
Artesanais de Origem Vegetal. Esta iniciativa, respaldada por uma legislação específica,
pretende beneficiar a agricultura familiar da região. Para isso prevê-se a adequação às
legislações de controle da qualidade dos produtos certificados pelo selo. A forma de atuação
do Consórcio se dá ao atuar de forma a qualificar tecnicamente os produtores, para que
possam cumprir as metas da legislação quanto à produção, beneficiamento e comercialização
dos produtos.
10) Projeto Mandaçaia:
O Projeto Mandaçaia surgiu com o objetivo de enfrentar um problema comum aos
apicultores da região - o excesso de apiários, que resultava na queda da produção do mel. O
projeto foi criado em 2002 pela Associação de Apicultores de Campo Alegre (APICAMPO)
em parceria com o Consórcio Ambiental Quiriri e com o poder público, este último com
função de prestar orientação e assistência técnica aos produtores.
Dentre as várias ações propostas, foi desenvolvido um projeto-piloto, em conjunto
com a Universidade Federal do Paraná, que coletou dados sobre a localização de apiários e a
qualidade do pasto apícola dos 110 apiários de Campo Alegre, permitindo gerenciar a
apicultura de forma produtiva e sustentável e evitando a sobreposição de colmeias. Estes
dados foram depois georreferenciados, criando-se um Sistema de Informações Geográficas
(SIG) para a apicultura, prevendo-se sua expansão para os demais municípios do Consórcio
Ambiental Quiriri. Neste sistema estão registradas a localização de cada apiário e as
características do seu entorno, tais como a qualidade da vegetação, distância de fontes de
água, relevo, distância de escolas e aterros sanitários e condições climáticas.
Da mesma forma que os agricultores envolvidos com o Selo de Qualidade para os
Produtos Artesanais de Origem Vegetal, os pequenos produtores familiares que produzem
gêneros não agrícolas em quantidade reduzida, como muitas vezes é o caso do mel, tem sua
produção voltada para complementação de renda, geralmente de forma artesanal e em
quantidade insuficiente para abastecer grandes empresas interessadas em beneficiar o produto.
A natureza da produção também dificulta a adaptação às exigências da Vigilância Sanitária e a
regulamentação do Serviço de Inspeção Federal - SIF. Com isso, a maioria dos produtores
contenta-se forçadamente com um pequeno mercado, formado por uma freguesia habitual que
adquire os produtos diretamente na propriedade. As associações de produtores e os governos
locais podem contribuir, incentivando a formação de consórcios e associações de produtores
para a comercialização conjunta do produto, o que possibilitaria sua venda em grande
12
quantidade às empresas e a obtenção do selo do SIF. Um selo certificando a qualidade dos
produtos artesanais ou orgânicos, como é o caso do Selo de Qualidade para os Produtos
Artesanais de Origem Vegetal, também contribuiu para o desenvolvimento local.
A Construção Social e as Relações de Poder
Feita a apresentação dos principais programas desenvolvidos pelo Consórcio
Ambiental Quiriri, é importante analisar sua estrutura organizacional para entender melhor
como a ação do Consórcio se dá. O Consórcio é formado pelo Conselho Municipal do Meio
Ambiente dos Municípios – COMDEMAS e pelo Conselho de Prefeitos, formado pelos
Prefeitos e Vice-Prefeitos dos municípios consorciados. Estes conselhos são apoiados pelo
Conselho da Sociedade Civil, composto por membros da sociedade civil organizada, ao qual
estão subordinadas a Câmara Urbana e a Câmara Rural. No mesmo nível do Conselho da
Sociedade Civil, tem-se o Conselho Fiscal, composto por dois vereadores de cada município
consorciado. A Coordenação Executiva do Consórcio, formada pelos secretários executivos
municipais, é apoiada pela Câmara Técnica, formada preferencialmente por funcionários das
instituições públicas e privadas que participam do consórcio. O apoio administrativo é feito
também por funcionários das instituições participantes. Finalmente, existem também os
Grupos Municipais de Trabalho, formados por representantes do Poder Público Municipal,
Estadual, Federal, da sociedade civil e da iniciativa privada, com origem nos quatro
municípios integrantes do Consórcio. Um aspecto importante a ser lembrado é que o
Consórcio é formalizado em Lei. Com isso, o executivo municipal não pode simplesmente
extingui-lo segundo as conveniências políticas de cada administração.
Embora o Consórcio Ambiental Quiriri possua esta complexa estrutura organizacional,
os procedimentos e as ações tomadas não necessariamente passam por todas as instâncias.
Como suas diversas instâncias lidam com questões distintas, elas têm autonomia para
desenvolver suas próprias ações, muitas vezes independentemente de decisão central do
Consórcio. Isso não quer dizer que a estrutura organizacional do Consórcio não seja relevante.
Ao contrário, ela é fundamental para garantir a parceria e a integração com a sociedade civil,
pois mantém os canais de participação ao público abertos pela atuação do Conselho da
Sociedade Civil. Ao mesmo tempo, o Consórcio é fundamental para dar sustentabilidade às
ações de grande impacto. Como nem todas as instâncias são envolvidas ao mesmo tempo,
(ainda que possam ser informadas do que está acontecendo e possam opinar e participar
sempre que necessário de todas as decisões), o Consórcio ganha em flexibilidade.
O conhecimento e o envolvimento da população nas ações do Consórcio são
importantes para o seu funcionamento, e a flexibilidade no desenvolvimento das ações é uma
marca positiva do Consórcio Quiriri, como visto nos exemplos apresentados na seção anterior
do texto. Atuando em municípios caracterizados pelo grande associativismo da população, os
membros do Quiriri podem articular debates e trazer novos desafios para o Consórcio, como o
mostram os exemplos das parcerias com a Associação de Apicultores de Campo Alegre, com
os moradores da APA e com a Cooperativa de Catadores de Material Reciclável.
Onde está a inovação?
O Consórcio tornou-se um fomentador de ações visando à preservação da região. Suas
atividades, nem sempre oriundas de planejamentos anteriores, vão surgindo à medida que
novas necessidades são identificadas ou que oportunidades para lidar com as questões
ambientais são percebidas. Seu papel fundamental é lançar a ideia e consolidar parcerias, para
que a continuidade das ações seja assumida por movimentos populares, poder público,
iniciativa privada ou sociedade civil. Esse modus operandi, essa maneira de agir do
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Consórcio, abre diversas possibilidades de atuação, permitindo sua adaptação às necessidades
reais locais, incorporando as questões percebidas pela sociedade ou pelo poder público como
essenciais ao desenvolvimento ambiental e social. Ao fomentar projetos e articular ações, o
Consórcio Ambiental Quiriri pode mobilizar instâncias essenciais para a melhoria do meio
ambiente e, consequentemente, para a melhoria da qualidade de vida de todos.
O Consórcio Ambiental Quiriri é formado por municípios ricos. Considerando-se
apenas este fator, seria natural imaginar que para implementar políticas públicas visando
oferecer serviços públicos eficientes e melhoria na qualidade de vida à população ter-se-ia
poucas dificuldades. No entanto, na década de 1990, os referidos municípios ainda possuíam
depósitos de lixo a céu aberto, em desconformidade com as normas ambientais, e sérios
problemas de contaminação das águas fluviais. Esta situação não era decorrente da falta de
recursos para intervenção, mas da falta de conscientização da população em relação à
importância da preservação ambiental. Pode-se dizer que o movimento ambientalista local
teve o mérito de modificar esta percepção, ao explicitar preocupações ambientais globais.
Estas preocupações estão bem definidas nos documentos e nos protocolos de intenção
originados na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
também conhecida como ECO-92. O principal documento originado nesta Conferência foi a
Agenda 21 Global, um programa de ação que procura viabilizar um padrão de
desenvolvimento ambiental racional, ou desenvolvimento sustentável, conciliando métodos de
proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica1. Estas influências estiveram
presentes na formação do Consórcio.
O incômodo que a degradação ambiental local produzia nas pessoas, como revelou o
diagnóstico participativo inicial promovido pelo Consórcio, também teve sua parte no
despertar da consciência ambiental na região. O Consórcio Ambiental Quiriri, ao ajudar a
consolidar esta consciência coletiva, ao mostrar o significado e importância da preservação do
meio ambiente, inovou na abertura à participação popular e no desenvolvimento de projetos
práticos, que trouxeram significativos avanços para a melhoria da qualidade de vida da
população beneficiada. Além disso, sua atuação intergovernamental permitiu que soluções
integradas fossem obtidas no enfrentamento dos problemas comuns dos municípios
participantes. No caso, a característica suprapartidária do Consórcio permitiu que ele
alcançasse êxito na promoção de políticas ambientais de interesse comum e no
estabelecimento de parcerias para os projetos lançados.
Se, na avaliação dos membros fundadores do Consórcio, a questão ambiental não era
vista com tanta importância pelos municípios em 1997, época da sua criação, ao longo dos
anos, a questão ambiental ganhou destaque e o Consórcio teve oportunidade de crescer
acompanhando esse movimento. Hoje, os temas ambientais são considerados nas políticas
públicas de toda a região de atuação do Consórcio, multiplicando-se iniciativas de
preservação e desenvolvimento sustentável. O papel exercido pelo Consórcio foi importante
neste processo, influenciando a criação de leis ambientais, tais como as de criação das APAs,
as leis de proteção aos mananciais e as leis de regulamentação de áreas verdes. De acordo
com Magno Bollmann, fundador do Consórcio Quiriri, “O Consórcio é um ente que mobiliza,
que articula, que coordena ações. Essa é a grande função do Consórcio: a conscientização, a
sensibilização”.
Considerações Finais
As vozes dos atores foram os insumos principais para a elaboração deste texto. Por
meio da visita aos projetos pode-se submergir no contexto da experiência, fator essencial para
o entendimento da realidade local. A adoção de uma nova perspectiva interpretativa de
condução da pesquisa foi profundamente beneficiada pela vivência do campo. O processo de
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triangulação entre a observação do campo e a fala dos atores acabou explicitando-as como
ferramentas confiáveis para a avaliação das ações de interesse público em estudo. A análise
das vozes se faz importante também pela complexidade do fenômeno estudado e por sua
natureza social de difícil quantificação.
Outro importante diferencial no estudo desta experiência foi a utilização dos dizeres
dos atores envolvidos, principalmente os mais empobrecidos, que são os mais beneficiados
com os projetos instituídos por influência do Consórcio. Do ponto de vista do Consórcio, a
ampla participação no momento da elaboração e da execução das políticas públicas trouxe
como resultado uma grande sustentabilidade das ações ao favorecer a incorporação dos
projetos por parte dos atores. Esse envolvimento se mostrou essencial para a manutenção das
atividades em momentos de dificuldades, enfrentadas com determinação e criatividade na
maioria dos casos. O estudo do Consórcio Ambiental Quiriri permitiu compreender os
aspectos positivos gerados pelas suas ações, em especial quanto ao aumento da consciência
ambiental coletiva, que trouxe melhorias à qualidade de vida da população. Sua experiência
convida à reflexão sobre alguns caminhos possíveis de ação sustentável.
Um ponto fundamental é perceber que a temática ambiental tem fronteiras próprias
para cada ação, que se sobrepõem aos limites político-administrativos. Um consórcio de
municípios potencializa a capacidade de ação em questões ambientais que são
intermunicipais. Se um rio corta vários municípios, é mais eficiente que todos invistam em
sua preservação de maneira integrada, da nascente à foz da bacia hidrográfica, ao invés de
cada município manter uma política própria de preservação.
A experiência do Consórcio mostra que é desejável que os governos colaborem com a
população pobre quanto ao cumprimento das leis. Dessa forma, ao decretar leis que tenham
impacto direto sobre estas pessoas, é necessário realizar um trabalho em âmbito local para
conscientizar a população envolvida em relação ao que será cobrado pelo poder público. É
necessário também verificar em que medida o cumprimento à lei está ao alcance dessas
pessoas. No exemplo do Consórcio Quiriri, viu-se que a obrigatoriedade da reciclagem de
embalagens de agrotóxicos foi acompanhada por uma assessoria técnica aos agricultores
familiares para que a Lei pudesse ser cumprida. Da mesma forma, o apoio à população pobre
para que consigam atingir objetivos mais amplos, como no caso do incentivo à obtenção do
Selo de Qualidade para os Produtos Artesanais de Origem Vegetal, parece ser um ponto
importante no qual o Consórcio teve uma atuação a favor da população local.
O processo de formação de Conselhos com participação popular, como no caso dos
conselhos gestores das APAs, é uma etapa muito importante para definir como será a
participação efetiva da população. No âmbito local, discussões em associações de moradores,
ou conferências preparatórias às eleições dos representantes, são fundamentais para mobilizar
lideranças populares e permitir discussões democráticas sobre as questões a serem enfrentadas
e sobre quem poderá melhor representar a comunidade. O papel deliberativo do conselho
também contribui ao seu fortalecimento como uma instância representativa.
A atuação governamental visando à preservação do meio ambiente é fortalecida por
ações integradas em várias frentes: uma rede de educação ambiental nas escolas municipais e
particulares, palestras de conscientização ambiental abertas aos cidadãos, palestras nas
empresas, formação de professores promovida pelo município e por meio de convênios com
empresas públicas ligadas ao meio ambiente, disseminação das ações de reciclagem e de
outras ações de preservação ambiental na rede, criação de áreas de preservação ambiental,
parcerias com universidades para pesquisas sobre o meio ambiente, ações de tratamento
adequado dos resíduos sólidos e ações de preservação e monitoramento da qualidade das
águas, entre outras.
Pode-se concluir que o Consórcio Quiriri tem sido importante para alavancar
iniciativas ambientais, sejam elas oriundas do poder público ou da sociedade em geral, e
15
também para organizar as ações públicas na área ambiental, de forma conjunta entre os
municípios participantes.
Apesar disso, ainda é necessário que o Consórcio agregue a sociedade de forma mais
clara em sua estrutura administrativa, sob pena de poder se transformar em mais uma
instância intergovernamental ou acabar relegada a um segundo plano quando houver
desinteresse político das administrações envolvidas. Mesmo que sua existência seja
regulamentada por Lei, a experiência brasileira é pródiga em leis que não são fielmente
seguidas. Até o momento, a real participação da população na administração do Consórcio é
muito pequena.
Essa dependência do poder público também coloca o Consórcio sob perigo de captura
por interesses políticos dos governos participantes, sempre que o idealismo de seus criadores
e dirigentes for suplantado por interesses de governos menos comprometidos com as questões
ambientais. Não é raro no Brasil ocorrerem mudanças de governo em que as ações de
governos anteriores sejam abandonadas, mesmo quando apoiadas por amplos setores da
sociedade civil, em prol de interesses mais imediatos dos novos governos.
A área ambiental vive este dilema frequentemente, já que incomoda certos setores da
sociedade, como, por exemplo, a agroindústria e construção civil, com as limitações que
impõe ao livre uso dos recursos naturais e de interferência no meio natural. Questões como o
combate a poluição e a conservação de remanescentes florestais são vistos pelos grandes
empresários e produtores rurais, com raríssimas exceções, apenas como custos adicionais.
Isso se torna crítico no momento em que a orientação do governo federal, por meio do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), é crescer, quase a qualquer custo. Com isso,
mesmo o desenvolvimento sustentável pode ser facilmente encarado como um empecilho aos
esforços de crescimento econômico, principalmente ao limitar a expansão desenfreada das
atividades industriais e agroindustriais. Nesse contexto, a participação da sociedade civil no
Consórcio é fundamental para permitir que estes interesses difusos sejam garantidos, como
prega o artigo nº 255 da nossa Constituição: “Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras gerações.” (BRASIL, 2001).
Pelos exemplos expostos de ações do Consórcio, pode-se constatar que sua existência
mudou a vida de seus participantes e a realidade regional em que atua. No Consórcio Quiriri,
nota-se claramente uma situação em que a população, com tradição de associativismo e alto
capital social, se organiza tendo o Consórcio como catalisador das suas ações e iniciativas. Se
a gestão ambiental não pode ser circunscrita aos limites municipais, já que os limites do meio
ambiente não seguem as delimitações político-administrativas, a gestão integrada destes
recursos parece ser a única forma efetiva para a sua promoção.
Os elementos centrais de sua atuação apresentam-se colocados nas discussões a
respeito da atuação dos Consórcios, como a capacidade de articular vários municípios em
torno de questões comuns, a capacidade de mobilizar políticos, burocratas e cidadãos dos
vários municípios para identificar questões comuns e prioridades, o desenvolvimento de
projetos a partir de demandas identificadas em pesquisa com a comunidade, a mobilização de
atores da sociedade civil e governamentais e a constituição de parcerias para implementação
dos projetos. Neste sentido, o Consórcio Quiriri cumpre um importante papel de integração
das políticas ambientais das cidades participantes, desvinculando suas ações de ingerências
políticas.
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