GESTÃO DO PROGRAMA CALHA NORTE: um - OBED

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
NÚCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZÔNICOS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
DO TRÓPICO ÚMIDO
MESTRADO EM PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
AURILENE DOS SANTOS FERREIRA
GESTÃO DO PROGRAMA CALHA NORTE: um estudo sobre as
ações de infraestrutura no município de Monte Alegre, Pará
Belém
2008
AURILENE DOS SANTOS FERREIRA
GESTÃO DO PROGRAMA CALHA NORTE: um estudo sobre as
ações em infraestrutura no município de Monte Alegre, Pará
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Planejamento do
Desenvolvimento (PLADES), do Núcleo de Altos Estudos
Amazônicos (NAEA), da Universidade Federal do Pará (UFPA) como
requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Planejamento
do Desenvolvimento. Orientador: Prof. Dr. Durbens Martins
Nascimento
Belém
2008
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Biblioteca do NAEA/UFPA)
Ferreira, Aurilene dos Santos
Gestão do Programa Calha Norte: um estudo sobre as ações de
infraestrutura no município de Monte Alegre, Pará / Aurilene dos Santos
Ferreira ; Orientador Dubens Martins Nascimento. – 2008.
104f.: ; il. ; 23 cm
Inclui bibliografias
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal do Pará, Núcleo de Altos
Estudos Amazônicos, Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento
Sustentável do Trópico Úmido, Belém, 2008.
1. Projeto Calha Norte. 2. Segurança Nacional – Amazônia. 3. Sistema de
Vigilância da Amazônia (Brasil). I. Nascimento, Durbens Martins, orientador.
II. Título.
CDD 21. ed. 355.60918115
AURILENE DOS SANTOS FERREIRA
GESTÃO DO PROGRAMA CALHA NORTE: um estudo sobre as
ações em infraestrutura no município de Monte Alegre, Pará
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Planejamento
do Desenvolvimento (PLADES), do Núcleo de Altos Estudos
Amazônicos (NAEA), da Universidade Federal do Pará (UFPA)
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em
Planejamento do Desenvolvimento.
Orientador: Prof. Dr. Durbens Martins Nascimento
Aprovada em: 24 de novembro de 2008
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Durbens Martins Nascimento
Orientador, NAEA/UFPA
Prof. Dr. Milton Cordeiro de Farias Filho
Examinador Externo
Prof. Dr. Armin Mathis
Examinador, NAEA/UFPA
Profa. Dra. Nírvia Ravena
Suplente
Ao meu filho Itauê Ferreira Martins, por me
indicar um novo olhar sobre o mundo e sobre a
vida e pela compreensão de minhas indesejadas
ausências, necessárias para concluir mais essa
etapa na vida acadêmica.
AGRADECIMENTOS
À CAPES, que por meio do PRÓ-DEFESA me financiou uma bolsa de estudos;
Ao meu orientador, Prof. Dr. Durbens Martins Nascimento pelo apoio, incentivo,
disposição e pela sobriedade com que conduziu a orientação deste trabalho;
Ao Gerente do Programa Calha Norte, Coronel Roberto de Paula Avelino pela longa
entrevista que nos concedeu;
Aos funcionários do Departamento de Cooperação (DECOP) do Ministério da Defesa,
em particular agradeço a Carlos Augusto Rollemberg de Resende e a Marcelo Lucio Sabóia
Fonseca pela atenção e gentileza, o que facilitou o agendamento da entrevista com o gerente
do PCN.
Ao Secretário de Meio Ambiente de Monte Alegre, Francisco Carlos Carvalho de
Lima, "Pirrique", por sua disponibilidade e pelas informações que nos prestou;
A todos os funcionários e servidores da Prefeitura Municipal de Monte Alegre que
contribuíram para a obtenção de dados para que esta pesquisa se concretizasse;
Aos funcionários do NAEA, em especial às bibliotecárias pelas orientações técnicas;
ao Albano Rita Gomes pela revisão final deste trabalho.
Ao meu esposo, pela paciência e incentivo nos momentos difíceis vivenciados no
decorrer da feitura deste trabalho, sem os quais, certamente, a finalização desta dissertação
teria se tornado mais difícil;
Aos amigos do PLADES 2006, Monaldo Begot, Betanha Barbosa, Cristina Amorim,
Luciane Cristina, Ana Carolina Pimenta e a todos os colegas pelo compartilhamento do
aprendizado.
Ao professor Armin Mathis pelas contribuições dadas a esta investigação através das
críticas elaboradas.
A todos professores e professoras do curso agradeço imensamente!
Devemos julgar um homem mais pelas suas perguntas que pelas respostas.
Voltaire
RESUMO
Concebido originalmente no ano de 1985 como projeto e transformado em Programa em 1997,
o Calha Norte tem sido um campo fértil para investigação no meio acadêmico, especialmente
no campo da defesa e da segurança nacional. Embora realize seus objetivos de defesa através
de investimento social e de obras de infraestrutura por meio de convênios realizados com os
municípios da área do Programa Calha Norte (PCN), na fronteira amazônica, considerada
estratégica para a defesa, detectou-se uma lacuna nos estudos vigentes, que não enfocam
centralmente o PCN do ponto de vista de sua gestão. Este trabalho objetiva ampliar o debate
acerca do PCN nesta direção, buscando compreendê-lo como um programa público, tendo
como base a peculiaridade de ser gerenciado por militares no plano mais amplo e por civis no
âmbito local. O trabalho analisa o processo de gestão e de implementação do PCN e suas
ações de infraestrutura no município de Monte Alegre e como se dá a gerência e a fiscalização
da aplicação dos recursos, principalmente com base no exame de documentos e em entrevistas
realizadas com a gerência do PCN e com a coordenação de convênios desse município.
Palavras-chave: Programa Calha Norte. Análise de Programa. Políticas Públicas. Defesa
Nacional. Desenvolvimento.
ABSTRACT
„Calha Norte‟ was originally created in 1985 as a project and was transformed into a Program
in 1997. It has been an excellent academic research field, particularly in the areas of defense
and national security. The „Calha Norte‟ program (PCN) achieves its goals through social
investments and infra-structure works executed within the framework of agreements signed
with municipalities located inside the area covered by the program along the Amazon border,
which is considered a strategic area for defense purposes. However, a gap has been detected
in current studies, which do not approach PCN management issues as a central point. The goal
of this work is to further enhance the debate on PCN towards that direction, aiming at
understanding it as a public program based on the peculiar fact that it is managed by the
military, in a broad sense, and by civilians at the local level. This work analyzes the
management process and the implementation of PCN, as well as its infra-structure actions in
the municipality of Monte Alegre, studying its management aspects and the monitoring of the
use of funds, examining documents and interviews conducted with the PCN management
team and with the persons responsible for the agreements made with the above mentioned
municipality.
Keywords: „Calha Norte‟ Program. Program Analysis. Public Policies. National Defense.
Development.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Gráfico 1 - Recursos aplicados pelo Programa Calha Norte na Amazônia de 1986 36
a 2007
Quadro 1 - Diretrizes estratégicas do PCN por área
39
Mapa 1- Área atual de abrangência do PCN
47
Quadro 2 - Número de municípios por estado pertencentes ao PCN de 2003 a
2005
50
Quadro 3 - Estados e número de municípios pertencentes ao PCN no estado do
Pará até 2008
50
Quadro 4 - Municípios paraenses pertencentes à área de abrangência do PCN até
51
o ano de 2008
Quadro 5 - Recursos repassados através de convênio entre o PCN e os estados e
52
número de obras realizadas (2007)
Mapa 2 - Localização do município de Monte Alegre
68
Mapa 3 - Localização da Terra Indígena Paru d‟Este
70
Quadro 6 - Terras indígenas na fronteira norte
71
Quadro 7 - Grupos indígenas distribuídos em ambos os lados da fronteira entre o
71
Brasil e os países limítrofes
Quadro 8 - Instituições e entidades com representação efetiva no PCN
77
Fluxograma 1 - Ciclo de avaliação do processo de gestão pública
78
Quadro 9 - Convênios realizados e valores repassados pelo PCN por estado no
ano 2005
81
Fluxograma 2 - Etapas para elaboração de convênio com o PCN
80
Fotografia 1 - Setor de convênios da Prefeitura Municipal de Monte Alegre - PA
81
Quadro 10 - Convênios realizados e valores repassados pelo PCN por estado no
82
ano de 2006
Quadro 11 - Emendas parlamentares para o PCN no ano de 2005
84
Gráfico 2 - Recursos alocados na LOA para o PCN – vertente militar e civil (2000
a 2008)
84
Organograma 1 - Organização administrativa do MD
85
Organograma 2 - Estrutura organizacional do PCN 80
85
Quadro 12 - Convênios entre o Ministério da Defesa (PCN) e os municípios
87
paraenses (1997-2007)
Quadro 13 - Convênios realizados entre o Ministério da Defesa e o município de
88
Monte Alegre no âmbito do PCN
Fotografia 2 - Vista parcial da voçoroca, bairro Cuxari
88
Fotografia 3 – Erosão provocada por águas pluviais, bairro do Cuxari
88
Fotografia 4 - Drenagem, asfaltamento e sinalização de ruas no bairro do Curaxi
89
Fotografia 5 - Parte interior do terminal hidroviário de Monte Alegre - PA
89
Fotografia 6 - Parte externa do terminal hidroviário de Monte Alegre - PA
89
Fotografia 7 - Drenagem pluvial para esgotamento sanitário no bairro Terra
Amarela, Monte Alegre - PA
90
Fotografia 8 - Asfaltamento e sinalização de ruas no bairro do Curaxi, Monte
Alegre - PA
90
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Orçamento anual - Ministério da Defesa: dotação x despesa tipo: outras
57
despesas de custeio e capital (2007-2004)
Tabela 2 - Orçamento anual - Ministério da Defesa: dotação x despesa tipo: pessoal
58
e encargos sociais (2007- 004)
Tabela 3 - Despesas militares do Brasil de 1988 a 2007
59
Tabela 4 - População absoluta e densidade demográfica do Brasil por região (2007)
65
Tabela 5- População dos municípios do estado do Pará na área do PCN, para o ano
65
de 2000
Tabela 6- População dos municípios do estado do Pará na área do PCN, para o ano
de 2007
66
Tabela 7 - Percentual de desmatamento na Amazônia entre 2007 e 2008 por estado
67
Tabela 8 - Indicadores demográficos do município de monte alegre comparados
72
com os indicadores do estado do Pará e do Brasil (2000 e 2004)
Tabela 9 – Indicadores sociais do município de Monte Alegre - PA em comparação
73
com o estado do Pará e com o Brasil (2002 a 2005)
Tabela 10 - Receitas municipais de Monte Alegre - PA (2002-2005)
73
Tabela 11 - Transferências constitucionais do ICMS, FPM, IPI, FUNDEF, IPVA
(1995-2006)
74
LISTA DE SIGLAS
CCPY – Comissão Pró-Yanomami
CODELCO – Corporação de Cobre do Chile
CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito
CSN – Conselho de Segurança Nacional
DMN – Doutrina Militar Nacional
FA – Forças Armadas
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
FUNAI – Fundação Nacional do Índio
GT – Grupo de Trabalho
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
INCRA – Instituto de Colonização e Reforma Agrária
ITERPA – Instituto de Terras do Pará
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei de Orçamento Anual
MD – Ministério da Defesa
MEPE – Ministério Extraordinário de Projetos Especiais
ONG – Organização Não-Governamental
ONU – Organização das Nações Unidas
PCN – Programa Calha Norte
PDN – Política de Defesa Nacional
PDS – Plano de Desenvolvimento Sustentável
PEF – Pelotões Especiais de Fronteira
PES – Planejamento Estratégico Situacional
PF – Polícia Federal
PIB – Produto Interno Bruto
PIN – Programa de Integração Nacional
PLAME – Plano de Metas
PN – Planejamento Normativo
POLAMAZÔNIA – Programa de Polos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia
PPA – Plano Plurianual
SADEN – Secretaria de Assessoramento de Defesa Nacional
SAE – Secretaria de Assuntos Estratégicos
SALTE – Saúde, Alimentos, Transporte e Energia
SEPLAN – Secretaria de Planejamento
SG – Secretaria Geral
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira
SIPAM – Sistema de Proteção da Amazônia
SIPRI – Instituto de Investigação Internacional da Paz de Estocolmo
GSIP – Gabinete de Segurança Institucional da Presidência
SIVAM – Sistema de Vigilância da Amazônia
TCU – Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
15
2
PLANEJAMENTO, POLÍTICAS E PROGRAMAS: A CONEXÃO DO
DESENVOLVIMENTO
21
2.1 A CONCEPÇÃO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL PRESENTE NO PCN
2.2 A AMAZÔNIA NO CENTRO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO: A
ÓTICA DO PODER CENTRAL
2.3 O PLANEJAMENTO E A INTERVENÇÃO DO PROGRAMA CALHA NORTE
EM PERSPECTIVA HISTÓRICA NA FRONTEIRA NORTE
2.4 PLANEJAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DE PROGRAMAS NO BRASIL
29
3
34
ORIGEM E DESENHO INSTITUCIONAL DO PCN
3.1 JUSTIFICATIVA
36
3.2 OBJETIVOS E DIRETRIZES ESTRATÉGICAS
37
3.3 INDICADORES DE DESEMPENHO
4
O PCN COMO POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURANÇA, DEFESA E DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
4.1 A VALORIZAÇÃO DA DEFESA DA AMAZÔNIA E A NOVA POLÍTICA DE
DEFESA NACIONAL (PDN)
4.2 A REGIÃO DO PCN E A IMPORTÂNCIA ESTRATÉGICA DE MONTE
ALEGRE
5
O PROCESSO DE GESTÃO DO PCN
5.1 CONVÊNIOS: INSTRUMENTO DE IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES DO
PCN
5.2 O GERENCIAMENTO DOS RECURSOS E A IMPLEMENTAÇÃO DO PCN
EM MONTE ALEGRE
6
CONSIDERAÇÕES FINAIS
REFERÊNCIAS
ANEXOS
43
15
1 INTRODUÇÃO
O interesse em estudar Programas Públicos é algo recente no Brasil, especialmente
quando se trata de um programa planejado e concebido por militares, ainda que tenha contado
com a participação de outros ministérios comandados por civis. O PCN, produto da conhecida
Exposição de Motivos nº 018/1985 da Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional,
orientada pelo Ministro-Chefe da Casa Militar, General Rubens Denys Bayma, o Programa
Calha Norte (PCN) vem passando por modificações no que se refere à sua área de
abrangência e também aos seus objetivos. Apesar de ter sido elaborado em julho de 1985,
apenas em 1986, deu-se inicio a suas ações na região ao norte das Calhas dos rios Amazonas e
Solimões, o que justifica o nome do programa. Originalmente sua área, se estendia das calhas
desses rios até as fronteiras com a Colômbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana
Francesa, incluindo os Estados do Amapá, Roraima e partes dos Estados do Amazonas e Pará,
num total de 74 municípios e de 7.413 km de linha fronteiriça. No estado do Pará 27
municípios fazem parte do Programa. O município de Monte Alegre é um dos mais antigos do
PCN e um dos mais estratégicos para a defesa. Nele está localizada a maior parte da Área
indígena Paru d‟Este1, cuja extensão é de aproximadamente 11.828 km², o equivalente a 690
km, pertencente ao grupo indígena Apalaí, Wayana2 espaço visado por garimpeiros e que faz
fronteira com a Guiana Francesa.
O PCN, portanto se sobressai, por exemplo, pela amplitude de alcance ao longo da
fronteira brasileira ao Norte. No discurso dos militares, se constitui numa das ações mais
visíveis do Estado, orientada para a manutenção e ocupação do espaço e da soberania
nacional e da integridade territorial do espaço amazônico. Uma de suas principais propostas
para alcançar esse objetivo é contribuir com a promoção do desenvolvimento regional da
Amazônia com a realização de obras voltadas para saneamento básico, educação, saúde,
urbanização, etc., isto é, execução de ações de infraestrutura.
1
Delimitada através do Decreto n. 958/93 de 04/02/91, localizada nos municípios de Almeirim, Alenquer e
Monte Alegre, Pará. Faz fronteira com a maior área contínua de preservação do mundo, criada pelo governo do
estado do Pará através do Decreto Estadual 2.610 de 04 de dezembro do ano de 2006.
2
Segundo Lopes (1994), hoje, os Aparai e Wayana estão distribuídos em três grupos territoriais definidos pelas
vias fluviais: os do rio Paru de Leste, no Brasil, os do rio Litani, na Guiana Francesa e os dos rios Paloemeu e
Tapanahony no Suriname. Essa "separação" resulta da história de contato vivida pelos dois grupos, onde em
cada espaço geográfico passaram a ter um relacionamento particular com a sociedade envolvente. No entanto,
isso não impediu que continuassem, até o presente, realizando trocas sociais, simbólicas e materiais, que passam
fundamentalmente por laços de parentesco. No Brasil, a área por eles ocupada integra a subárea "Guiana
Brasileira" da Área Cultural "Norte Amazônica" que em termos do território nacional, abrange o território do
Amapá e a faixa setentrional do estado do Pará.
16
O PCN realiza essas obras nos municípios que abrange por meio da celebração de
convênios, através dos quais libera os recursos para financiar os projetos objeto do convênio,
caso seja aprovado. Com base nesse contexto a pesquisa procurou responder como se dá
institucionalmente o processo de gestão e aplicação dos recursos do PCN, definido seus
principais agentes e, ao mesmo tempo, analisando as ações em infra-estrutura resultante dos
convênios firmados entre a prefeitura de Monte Alegre, no Baixo-Amazonas, e a gerência do
Programa Calha Norte. O problema assim definido escapa da avaliação de resultados de
programas na escala local; foge também da busca das motivações que levam a opção pelo
município de Monte Alegre em comparação aos outros municípios localizados na fronteira do
estado do Pará com o Suriname e que estão na órbita do PCN, o que, apesar do mérito da
problemática, não se insere no âmbito do objetivo do presente estudo; sobretudo, a
delimitação do escopo do problema a partir da gestão e aplicação dos recursos do PCN e
análise das ações em infra-estrutura resultante dos convênios, evita uma análise dos possíveis
conflitos latentes ou abertos provocado pelo desenho institucional das regras que regulam o
jogo entre os agentes interessados na feitura dos convênios entre as prefeituras e a gerência
nacional do PCN.
Nesse sentido, as evidências extraídas de pesquisa exploratória sobre o tema nos
leva a inferir que o modelo de gestão executado pela gerência do PCN que obedece a critérios
claros para a acessibilidade de propostas de convênios com prefeituras, prioriza a dimensão
técnica na concretização das parcerias e utiliza seu quadro técnico para exercer a fiscalização
necessária para o cumprimento dos prazos e lograr desempenho eficiente na execução do
programa. Esta hipótese poder ser verificada no município de Monte Alegre, onde identificouse o maior número de convênios para a implementação de ações voltadas para obras de
infraestrutura.
O objetivo norteador do trabalho no plano mais geral é compreender o PCN como
um programa público, tendo como base a peculiaridade de ser este programa gerenciado por
militares no plano mais amplo e por civis no âmbito local. Especificamente objetiva-se: 1)
Analisar o processo de gestão e de implementação 3 do PCN; 2) Mostrar o PCN como
resultado da valorização da defesa da Amazônia, reforçada pela nova PDN, na visão dos
militares; 3) Identificar os requisitos exigidos para a realização de convênios com o PCN/MD;
3
Para Arretche (2001, p. 15) a implementação é um conjunto complexo de relações entre formuladores e
implementadores, e entre implementadores situados em diferentes posições na máquina governamental. Em
princípio, as vontades, os interesses, as lealdades e as concepções ideológicas destes diversos atores dificilmente
serão inteiramente coincidentes.
17
4) Identificar as ações do PCN em Monte Alegre e como se dá a gerência e a fiscalização da
aplicação dos recursos.
Metodologia
A investigação realizada teve como objeto de estudo a implementação do PCN no
município de Monte Alegre. O método de procedimento é o estudo de caso, uma vez que a
problemática em foco é um fenômeno contemporâneo, devidamente inserido na vida real
(YIN, 2001, p. 19).
A metodologia obedeceu às etapas descritas por Boni e Quaresma (2005, p. 70) que
consideram que o ponto de partida de uma investigação científica deve basear-se, num
primeiro momento, em: levantamento de dados e pesquisa bibliográfica. Num segundo
momento, o pesquisador deve realizar uma observação dos fatos ou fenômenos para que ele
obtenha maiores informações e num terceiro momento, o pesquisador deve fazer contatos com
pessoas que possam fornecer dados ou sugerir possíveis fontes de informações úteis.
A base da metodologia foi qualitativa e quantitativa. Na primeira tipologia
considerou-se que o número de sujeitos a ser definidos para as entrevistas dificilmente pode
ser exato a priori. O que define a quantidade de sujeitos é, de fato, a qualidade das
informações que se consegue obter. No caso desta pesquisa escolheu-se os sujeitos em razão
de sua importância estratégica acerca da gestão e da implementação do PCN, portanto o fator
determinante foi a qualidade das informações e não a quantidade. A segunda tipologia
metodológica se tornou relevante no momento da análise dos dados orçamentários do PCN e
dos municípios. Parte dos dados quantitativos estava disponível na internet em órgãos oficiais
como o IBGE, MD, TCU etc.
Método de abordagem e estratégias de pesquisa
A análise do objeto se valeu da abordagem dedutiva e indutiva, relevante para o
processo de construção do conhecimento, uma vez que é capaz de penetrar nas
especificidades da realidade, possibilitando uma apreensão mais completa acerca do objeto de
investigação que consiste na
[...] análise que reencontra o concreto através da abstração segue também um duplo
movimento, que vai do todo às partes, elementos, aspectos, mediante a captação da
origem interna dessas diferenças. Nesse duplo movimento, o conhecimento
apreende, analisa e, em seguida, reencontra racionalmente o concreto, o real em seu
movimento e seu desenvolvimento, em sua vida (KOCKA, 1977, p.36).
18
O método de procedimento investigativo obedeceu às seguintes estratégias:
Exploratória; de campo, análise e tratamento do material; elaboração dos capítulos. Utilizouse também as técnicas de Observação Direta intensiva por meio da técnica de entrevistas não
estruturadas que ajudaram na composição do Banco de Dados e se fizeram necessárias porque
os relatórios, diagnósticos e outros documentos existentes sobre o município de Monte Alegre
e sobre o PCN, não foram suficientes para esclarecer as dúvidas e para responder a questão
fundamental da investigação.
Fontes
Parafraseando Yin (2001, p. 105), um estudo de caso requer fontes de evidências e,
dessa forma, a coleta de dados pode se basear em diversas dessas fontes, dentre as quais
destaca: documentação, registros em arquivos, entrevistas, observação direta, observação
participante e artefatos físicos.
A estratégia de pesquisa utilizada compôs-se de levantamento da literatura
relacionada ao PCN, na fase exploratória e pela pesquisa de campo dividida em duas etapas4:
na primeira etapa, realizada em Brasília, na Sede do PCN, entrevistou-se o Gerente do PCN
Cel. Roberto de Paula Avelino e se optou pela técnica da entrevista não-estruturada, sem
nenhuma pergunta pré-determinada, deixando o interlocutor motivado a falar livremente sobre
o programa investigado. Esta etapa foi fundamental para identificar as impressões discursivas,
(embora a análise do discurso não seja aqui utilizada como opção metodológica) sobre a
relevância desse programa para a segurança e defesa da Amazônia e sobre a gestão e
fiscalização da aplicação dos recursos. A segunda etapa foi realizada no município de Monte
Alegre - PA, utilizando-se um roteiro de entrevista, aplicado ao Diretor do Setor de
Convênios, ator diretamente envolvido no processo de gestão do PCN, uma vez que não foi
possível entrevistar o prefeito municipal, mas conversamos com sua assessora que nos
encaminhou a esse setor. Considera-se que esta limitação não prejudicou a obtenção das
informações pretendidas. Pelo contrário, observou-se que o ator indicado era a pessoa chave
4
Ambas as etapas foram desenvolvidas no âmbito do Projeto Consórcio Forças Armadas Século XXI (CFAS21),
coordenado nacionalmente pelo Prof. Dr. Celso Castro da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e regionalmente pelo
Prof. Dr. Durbens Martins Nascimento (NAEA/UFPA). As entrevistas foram feitas por mim e pelo Prof.
Durbens, porém cada pesquisador direcionou as perguntas para o tema de sua pesquisa. O dele “Forças Armadas
e o PCN em Santarém e Oriximiná” e o meu, Gestão do PCN e suas ações em Monte Alegre - PA.
19
no município para o fornecimento de informações sobre a realização de convênios com o
PCN e a gestão dos recursos oriundos do programa para o município de Monte Alegre.
Ainda que não seja o corolário deste trabalho a relação civis-militares, percebe-se
necessária, ainda que residualmente abordá-la, dado que o PCN possui perfil interministerial,
mas é comandado por militares. A relevância disso se percebe dada a especificidade de esse
programa ser gerenciado por militares e de outro lado ser executado por civis, no âmbito
municipal.
O campo teórico-metodológico alicerça-se nas Ciências Sociais, dada a exigência de
natureza multidisciplinar exigida pelo objeto, ainda que a Ciência Política seja o marco
principal da análise, que se tangencia mais para as políticas públicas. É inegável que qualquer
objeto de investigação possa ser analisado do ponto de vista das políticas públicas, mas
abordar o PCN considerando-as como central para entender esse programa do ponto de vista
do processo de gestão é o diferencial que se apresenta nesta investigação, ou seja, conhecer o
PCN endogenamente, não somente a partir de uma visão de que ele seja relevante para a
defesa e para a segurança. O trabalho, também incorpora essa questão, inclusive levando em
consideração a nova Política de Defesa Nacional (PDN) como marco legal que veio reforçar
os objetivos do PCN em relação a sua importância estratégica para a Amazônia. O PCN é,
portanto, apresentado como política pública de defesa, segurança e de desenvolvimento
regional. Isso responde em parte à questão de que e como se constitui o programa, uma vez
que é composto de ações voltadas para a defesa, segurança e para o desenvolvimento regional.
Contudo para que ele atinja plenamente esses objetivos é preciso que o processo de gestão e
de fiscalização seja capaz de evitar e corrigir eventuais falhas ou má aplicação dos recursos.
A pesquisa realizada não tem o intuito de mensurar graus de eficiência, eficácia,
efetividade e impacto, alcance de metas, etc. Optou-se por analisar o processo de gestão e as
ações implementadas no município de Monte Alegre, no estado do Pará, mostrando a
cobertura do programa e a população-alvo que está sendo atendida, buscando acompanhar
seus processos internos. Enquadram-se nessa perspectiva, programas, segundo Figueiredo e
Figueiredo (1986), que não visam nenhuma mudança entre o presente e o futuro, nenhuma
alteração na estrutura social dos beneficiados. O eixo central do modelo de análise tem em
vista a identificação dos objetivos do programa; a consistência da definição de suas metas e
meios; a análise das relações causais que implícita ou explicitamente o programa adota; o
desenho organizacional estruturado para viabilizar as ações planejadas; os pontos fortes e
fracos da estratégia na busca de apoio e suporte político, interno e externo à organização, para
garantir a sua implantação. O resultado dessa análise é a reconstituição da estratégia de
20
implementação dos programas, desde seu desenho inicial até sua configuração mais recente.
Este módulo procura ainda retratar e analisar: atribuições, distribuição e hierarquia dos órgãos;
matrizes e fluxos decisórios; legislação e recursos disponíveis (organizacionais, financeiros,
tecnológicos, físicos e humanos) (SILVA; COSTA, 2002).
Apesar de esse trabalho ter beneficiado do uso de entrevistas, não se utilizou análise
do discurso, uma vez que não se objetivava analisar o significado do discurso dos sujeitos militares, civis. Por isso a análise do discurso não é a base metodológica da pesquisa, haja
vista que o objeto do trabalho centra-se na análise da implementação do PCN. Isso não quer
dizer que não haja uma crítica dos discursos presentes na análise do PCN. Embora a pesquisa
tenha como foco o município de Monte Alegre, o fato de o PCN ser um programa nacional, a
análise busca a transversalidade do central com o local e vice-versa. A discussão entre as
escalas local (feita com o município), regional (bancadas, que tiveram papel importante
elaborando emendas ao orçamento do PCN) e nacional (MD).
Esses propósitos serão demonstrados em consonância com os objetivos deste
trabalho, da seguinte forma: o primeiro capítulo é esta Introdução onde são apresentados os
objetivos, o problema, a metodologia e uma síntese dos capítulos deste trabalho. O segundo
capítulo apresenta uma discussão sobre o arcabouço teórico utilizado, com destaque para a
reflexão e a conexão entre planejamento, políticas públicas e implementação de programas, e
enfatizando a concepção de desenvolvimento pensada tradicionalmente para a Amazônia,
inclusive pelos militares o que está na base das diretrizes políticas do PCN. Esse capítulo, ao
mesmo tempo, será o suporte indispensável para definir o PCN como programa de Segurança,
Defesa e Desenvolvimento. O terceiro relata sucintamente a origem, o desenho institucional e
a trajetória do PCN, explicitando suas características (objetivos, diretrizes estratégicas e
ações), que subsidiam sua gestão e implementação, mostrando seus indicadores de
desempenho. O quarto mostra como este programa se define como política pública de
segurança, defesa e de desenvolvimento regional, destacando o PCN como conseqüência da
política de valorização da Amazônia ratificada na nova PDN. A região do PCN é também
apresentada neste capítulo, do ponto de vista do seu valor estratégico. Em particular dá-se
ênfase ao município de Monte Alegre - PA. O quinto descreve o processo de gestão do PCN,
como se dá o gerenciamento e a fiscalização da aplicação dos recursos do PCN, mostrando as
ações do PCN realizadas no município de Monte Alegre; o sexto são as conclusões do
trabalho.
21
2 PLANEJAMENTO,
DESENVOLVIMENTO
POLÍTICAS
E
PROGRAMAS:
A
CONEXÃO
DO
Este capítulo objetiva estabelecer o arcabouço teórico utilizado, com destaque para a
reflexão e a conexão entre planejamento, políticas públicas e implementação de programas, e
enfatizando a concepção de desenvolvimento presente no PCN a qual está na base das
diretrizes políticas do PCN. Esse capítulo, ao mesmo tempo, será o suporte indispensável para
entender que o PCN não se define apenas como programa de caráter militar, caracterizando-se
como política pública tridimensional nas áreas de Segurança, Defesa e Desenvolvimento.
2.1 A CONCEPÇÃO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL PRESENTE NO PCN
As políticas regionais de desenvolvimento no Brasil, como narram Diniz; Crocco
(2006, p. 10) do ponto de vista teórico podem ser divididas em três momentos distintos: o
primeiro baseado na teoria keynesiana, influente durante os anos de 1950 e 1960. Esta
corrente de pensamento coloca em xeque a capacidade de auto-regulação do mercado, em
especial o de trabalho, o que exigia a intervenção do Estado na economia. Mais do que isso
arrematam os autores
Esta concepção macroeconômica mais geral influenciou várias interpretações
teóricas acerca do desenvolvimento regional e das políticas necessárias para
combater os desequilíbrios existentes. Tais teorias postulavam que o
desenvolvimento de uma região estaria condicionada pela posição ocupada por esta
região em um sistema hierarquizado e assimétrico de regiões, cuja dinâmica estava
em grande medida fora da região. Está era a perspectiva que estava presente nas
teorias de centro-periferia e da dependência e modelos de causação cumulativa
(MYRDAL, 1957; KALDOR, 1957; HIRSCHMAN, 1958, p. 11).
Além de estar presente nessas teorias do desenvolvimento regional, a proposta de
Keynes exerceu influencia na ideia de Polos de Crescimento5. Há ainda algo mais central da
teoria keynesiana para o desenvolvimento regional, qual seja: a necessidade de intervenção
estatal para a superação dos desequilíbrios regionais.
O segundo, predominante na década de 1970 e 1980, diz respeito ao enfoque teórico
da competitividade, cujos teóricos defendiam o inverso da concepção keynesiana, isto é: o
mercado possui mecanismos capazes de garantir o crescimento econômico a longo prazo, de
forma sustentada. Para isso era preciso melhorar as condições de oferta, flexibilizando o
5
A proposta dos Polos de Crescimento implantados no Brasil era instalar uma indústria motriz nas regiões mais
atrasadas para estimular o desenvolvimento da região. Como exemplo disso tem-se como resultado o
POLAMAZÔNIA, POLOTAPAJÓS, POLONOROESTE, etc.
22
mercado de trabalho, reduzindo os encargos das empresas. O foco principal desse modelo é a
“ênfase na competitividade, mensurada na inserção internacional, como elemento central do
desenvolvimento” (DINIZ; CROCCO, 2006, p. 14).
O terceiro, já na década de 1990 supera a aparente oposição entre políticas de
desenvolvimento endógeno e exógeno. O argumento norteador desse modelo, ou terceira
geração é que a racionalidade sistêmica na utilização dos recursos é mais importante que o
aumento deles. Este modelo passa a dar valor a outras variáveis, não econômicas, para o
desenvolvimento regional como a cultura, conhecimento, ou seja, aspectos institucionais
formais e informais.
No Brasil, conforme assinala Cano (1985) duas vertentes teóricas direcionaram esse
debate acerca do regionalismo: a Regional Science e a cepalina. Esta, como se sabe foi a
escola teórica que prevaleceu não apenas no Brasil como na América Latina de um modo
geral. Mostrou-se inadequada à nossa realidade uma vez que seu principal problema teórico
consistiu em que a concepção centro-periferia só é válida quando aplicada ao relacionamento
entre Estados-Nações politicamente independentes, e não entre regiões de uma mesma nação
como defendiam os cepalinos.
Ainda segundo a análise de Cano (1985) o regionalismo brasileiro faz parte da
história política e social do Brasil, tendo se manifestado, sobretudo, nos movimentos
revolucionários regionais do século XIX, pelo debate parlamentar desde o Império; pela vasta
produção literária e, já em fins do século passado, pelo agravamento do problema das secas do
Nordeste (CANO, 1985, p. 21). Entretanto, destaque maior foi dado a esse problema a partir
de fins dos anos de 1950, no segundo governo de Getúlio Vargas. Além da criação da
SUDENE, em 1953 foi criada a Superintendência do Plano de Valorização da Amazônia
(SPVEA), em 1966 transformada em Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
(SUDAM). Para isso criou-se também um sistema de incentivos fiscais, basicamente centrado
na isenção total ou parcial do imposto sobre a renda, (CANO, 1985, p. 25) para subsidiar
essas ações governamentais nessas regiões. A tentativa de
[...] transplantar para o marco regional uma política cepalina de substituição de
importações referida ao marco nacional, tentando compensar, precariamente, através
de incentivos fiscais, a inexistência de fronteiras políticas regionais lastreadas por
dispositivos alfandegários ou fiscais protecionistas ao Nordeste (CANO, 1985, p.
26).
Apesar dos esforços feitos com base nesse modelo, aponta-se tal tentativa como um
dos maiores equívocos dessa política intervencionista. O resultado disso dispensa qualquer
comentário mais aprofundado.
23
2.2 A AMAZÔNIA NO CENTRO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO: A ÓTICA
DO PODER CENTRAL
Além do Nordeste, a Amazônia foi palco dessa intervenção por meio de diversos
planos governamentais direcionados a seu processo de ocupação e de uso de seu território.
Não se pode considerar menos importante enfatizar o fato de que historicamente, as questões
relativas à segurança e à defesa nacionais estão interligadas às estratégias de desenvolvimento
da Amazônia Brasileira. Prova disso encontra-se na recente história do país, principalmente
no segundo governo de Getúlio Vargas, que inaugurou diversas ações voltadas para o
desenvolvimento regional da Amazônia, inclusive do ponto de vista do fortalecimento
institucional do Estado na região. Isso não significa que os resultados dessa política tenham se
manifestado de forma inteiramente positiva. Nesse contexto merece destaque além da criação
de instituições como a SPVEA, o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE), e autarquias
como o Banco Nacional de Crédito Cooperativo, o Instituto Nacional de Imigração e
Colonização, dentre outras cuja finalidade era incentivar o desenvolvimento agrícola e a
colonização do país.
Independentemente das conseqüências intencionais ou não intencionais da política
de desenvolvimento varguista, o fato é que ela lançou as raízes para a era desenvolvimentista
do governo de Juscelino Kubitschek (JK), influenciando os governos militares até o ano de
1980. No governo de JK o Plano de Metas era o documento síntese dos compromissos
desenvolvimentistas do governo. Entretanto, o grande desafio era e continua sendo elaborar
políticas públicas para o desenvolvimento baseado na ideia de modernização e de eliminação
dos obstáculos ao desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas do país.
No que se refere aos governos militares, há, contudo uma reflexão necessária acerca
das ideias de desenvolvimento que os orientaram. Além da influência cepalina no modelo de
desenvolvimento adotado no Brasil, convém ressaltar o pensamento de (1967, p. 74), talvez o
mais célebre dos autores presentes no pensamento militar da época. As ideias de Golbery
priorizam a geopolítica interna, defendem a incorporação efetiva e a vitalização de todo o
amplo domínio brasileiro. Em sua visão do território nacional o núcleo central de
desenvolvimento era a região sudeste, existindo, segundo ele, três “penínsulas” onde o
desenvolvimento estaria presente em menor grau: as regiões sul, centro-oeste e nordeste, e
uma imensa região ilhada das demais, na qual o desenvolvimento não se daria de modo
automático na região amazônica, que necessitaria de um projeto de integração, que segundo
Tílio Neto (2003, p. 104-105, 108) consistia no fortalecimento das três regiões centrais, para
24
posteriormente inserir a região amazônica. O entendimento do General Carlos de Meira
Mattos, por outro lado, também se sobressai nesse campo atinente à geopolítica brasileira.
Este era defensor de que a Amazônia fosse prioritária no processo de integração, ou melhor, a
Pan-Amazônia, uma vez que em seu pensamento concebia a Amazônia brasileira e as demais
Amazônias (Equador, Colômbia, Peru, Bolívia, Venezuela, Suriname, Guiana), dos países que
fazem fronteira com o Brasil, como parte da estratégia de segurança de desenvolvimento da
região. As abordagens de Meira Mattos acerca da integração da Amazônia se classificam em
três: uma delas se daria pelo rio amazonas e seus diversos afluentes; outra se daria por terra,
descendo do Planalto Central à Amazônia.
Cabe ressaltar que os Planos de Desenvolvimento elaborados para a Amazônia, a
partir dos anos 60, se pautavam nessa ideia, portanto vê-se aqui um exemplo da influência que
o General Meira Mattos, exerceu sobre o projeto desenvolvimentista dos governos militares.
Ainda sob sua ótica, identifica-se uma última abordagem acerca desse assunto, a de que a
integração se daria por meio de uma frente fronteiriça que vai de Roraima a Rondônia. Essa
frente faz fronteira com a Guiana, Peru, Venezuela, Colômbia e com a parte norte da Bolívia.
Isso demonstra que tal proposta seria indispensável para a integração das diversas Amazônias,
para Golbery e para o desenvolvimento de uma Pan-Amazônia.
Esse conjunto de ideias externas e internas como já se debateu inicialmente
embasaram o contexto de planejamento e de concepção do PCN, embora ele possua suas
origens nos anos de 1980. Não obstante esse programa seja voltado para a Amazônia, no que
se refere à Segurança e desenvolvimento na região ao norte das Calhas dos rios Solimões e
Amazonas ele distoa do modo como as demais políticas voltadas para a Amazônia foram
pensadas e construídas, uma vez que não fora propiciada a participação de uma gama de
especialistas de diferentes áreas do conhecimento, nem mesmo de instituições como o BASA,
a Sudam e a Suframa, como outrora.
O PCN foi elaborado em caráter de sigilo pelo Conselho Nacional de Segurança e
por um grupo de trabalho interministerial restrito formado pela SEPLAN, MRE e MINTER.
Não cabe aqui discutir acerca do caráter democrático ou autoritário do PCN, entretanto
importa ressaltar aspectos ideológicos das políticas voltadas para a Amazônia que o
antecederam. Prevaleceu no programa a intenção de se apresentar um Plano de
Desenvolvimento da Região com a justificativa de “sua efetiva integração no contexto
nacional”, portanto, nota-se que a concepção presente no PCN é a da integração nacional e o
desenvolvimento regional como fatores relevantes para a segurança e para a defesa nacional.
Ou seja, o desenvolvimento para os militares é visto sob outra ótica. Não se enquadra por
25
exemplo na ideia de promover o desenvolvimento para diminuir as desigualdades sociais, em
estrito senso. O desenvolvimento pregado no PCN seria, para se reportar a Max Weber uma
racionalidade entre meios e fins (desenvolvimento = segurança e defesa da região amazônica).
2.3 O PLANEJAMENTO E A INTERVENÇÃO DO PROGRAMA CALHA NORTE EM
PERSPECTIVA HISTÓRICA NA FRONTEIRA NORTE
O PCN como política governamental representa uma mudança pontual no plano do
discurso e das ações estatais sobre a Amazônia no momento em que o país, segundo
Lourenção (2007, p. 81), era pressionado internacionalmente a abandonar o predominante
modelo de desenvolvimento gerador de uma ocupação desordenada que agravara as tensões
sociais, em particular no campo, agressivo aos recursos naturais e às populações locais,
sobretudo às indígenas. Entretanto, o PCN preservou o objetivo da integração da Amazônia
aos outros centros mais desenvolvidos do país, porém a partir de uma lógica diferente daquela
presente na concepção de desenvolvimento anterior pautada na ocupação humana incentivada
por mega programas de colonização e de infra-estrutura. O modelo de fomento ao
desenvolvimento e à defesa nacional do PCN baseia-se na presença estatal na região
amazônica através de ações voltadas para a realização de obras básicas de infra-estrutura nos
municípios da Calha Norte. Como se vê o programa intenciona incentivar o desenvolvimento
e contribuir com a integração regional, baseada na substituição do conceito de polarização
pelo de eixos de integração. Este conceito, de acordo com Lemos (2006, p. 188) privilegia a
logística da infra-estrutura de transportes
A mudança de paradigma não é menos importante no que tange às formas de
planejar o desenvolvimento regional e local na Amazônia O PCN, embora num contexto
diverso daquele em que se tentou aplicar as teorias desenvolvimentistas de origem cepalinas
no Brasil, constitui-se no aprimoramento da ideia de que política de desenvolvimento
entrelaça-se à questões de defesa e de segurança na Amazônia, do ponto de vista dos militares.
Uma das diferenças cruciais entre a concepção militar daquela época e a do momento presente,
reside no fato de que naquele contexto as funções militares se confundiam com as de
governante (civis) enquanto que no estágio atual da política brasileira, há uma clara definição
entre o papel dos civis e o dos militares, demarcados pela Carta Magna vigente.
As ações estatais que recaíram sobre o espaço amazônico marcado pela intervenção
fundamentada em planos (Planos de Metas, PIN, POLAMAZÔNIA e outros) inspirados na
26
teoria cepalina e cuja finalidade era a ocupação e a integração da Amazônia, fator considerado
essencial para a segurança nacional, expressa no slogan “Integrar para não entregar”. O
desenvolvimento, portanto estava na ordem do dia. Passada esta fase que se enquadra no
período pré-democratização, esse tema continuou sendo relevante, entretanto os estudos se
pautavam mais na crítica ao fracasso dos planos de desenvolvimentos e em suas
conseqüências para a Amazônia, com enfoque especial para a ocupação desordenada que se
deu em lugar do grande vazio demográfico de outrora. Recentemente, depois do ano de 1992,
já no período de consolidação democrática do Brasil e sob a influência da RIO 92, os estudos
cujo enfoque central era o desenvolvimento passaram a incluir uma nova vertente e um novo
conceito que agora se acresce ao termo desenvolvimento – a palavra sustentável.
A necessidade de interligar políticas públicas de desenvolvimento e política e
estratégia de defesa e de segurança nacional pode ser atribuída à desconfiança dos militares
em relação á eventual “ameaça” estrangeira ao território brasileiro, especialmente à Amazônia,
embora os interesses internacionais pela Amazônia tenham raízes seculares.
De outro modo, pode-se dizer que a PDN para ser posta em prática se alicerça num
conjunto de políticas públicas, inclusive as de cunho desenvolvimentista. E isso não é uma
peculiaridade apenas da Nova PDN. As políticas públicas de desenvolvimento voltadas para a
Amazônia como se viu possuem uma intrínseca relação com a segurança nacional seja no
período áureo da política desenvolvimentista nas décadas de 50 a 70, seja no período pósredemocratização brasileira, vide Programa Calha Norte (1985). No final da década de 60
(1966) ganhou destaque a conhecida Operação Amazônia, uma marca do período militar, cuja
finalidade era desenvolver a Amazônia por meio de investimentos e de incentivos à ocupação
territorial, atendendo assim ao discurso de segurança nacional que tinha como uma de suas
principais metas, preencher o que equivocadamente se denominou de vazio demográfico
(baixa densidade demográfica). A PDN se consolida, além outras coisas como uma estratégia
continuada de valorização da Amazônia, haja vista que a estabelece como prioridade.
O planejamento público no Brasil teve suas origens com o Plano SALTE, em 1947
no governo de Eurico Gaspar Dutra. Ele incluía as áreas de saúde, alimentação, transporte e
energia. Entretanto, somente após o governo de JK (1956-1961) foi possível falar acerca do
planejamento governamental do desenvolvimento, no qual se destaca o Plano de Metas
(PLAME), cuja experiência até então é reconhecida como uma das mais eficazes em matéria
de planejamento no Brasil (TEIXEIRA, 1997, p. 16). Depois desse período, notou-se uma
profunda crise em relação ao planejamento não apenas no Brasil como na América Latina
como um todo. Ela tem ligação direta com o que alguns autores denominam de crise de teoria
27
e de paradigma que atingira a economia e o planejamento (normativo-tradicional), que se
baseava nos paradigmas econômicos, logo fora atingido no seu cerne. Há, contudo, pós o
período de redemocratização e de superação do paradigma econômico como alicerce do
planejamento governamental, uma tentativa de se ultrapassar a crise do planejamento
inserindo nele novas variáveis além das econômicas, como variáveis sociais, ambientais e,
sobretudo democráticas (planejamento participativo). O fato é que, a partir dos anos de 1970 e
posteriormente com a introdução do planejamento na Carta Constitucional de 1988, este
tornou-se um processo corriqueiro para qualquer governante. Entretanto cabe ressaltar que
alguns governos o vê como uma mera norma legal, enquanto outros os transformam em
instrumento, mais dinâmico e democrático.
O planejamento já não era mais tão visto como um instrumento técnico, e deveria ser
um instrumento político, mas nem tanto de advocacy, e sim para moldar e articular
os diversos interesses envolvidos no processo de intervenção de políticas públicas.
(OLIVEIRA, 2006, p. 284).
Em 1988 com a Reforma Constitucional foi instituído o Plano Plurianual (PPA),
considerado o maior instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. Há,
recentemente, maior flexibilidade no processo de planejamento governamental. O
planejamento Estratégico-Situacional (PES) é um exemplo da mudança de paradigma que
ocorreu nesse processo de crise. Matus (1993) cita quatro momentos no processo do
planejamento situacional: explicativo, normativo, estratégico e o tático- operacional. No
primeiro momento (M1) é necessário explicar a realidade à nossa volta; No segundo (M2)
explica-se os fundamentos que justificam a escolha do desenho escolhido para esse momento
e por que não outros; No terceiro, explica-se a viabilidade do desenho escolhido bem como a
explicitação das dificuldades surgidas; No quarto momento deve-se explicar como serão
executadas as ações. O planejador realiza o seu cálculo situacional em diferentes horizontes
de tempo. A articulação entre o cálculo situacional imediatista e o cálculo situacional de
futuro, articulado e sistemático, é o que Matus chama de planejamento sem adjetivos (1997, p.
24-25).
Na mesma linha de pensamento de Matus, Oliveira (2006, p. 279) define quatro
tipos de planejamento: primeiro, o tradicional, que tende a assumir um caráter estático e o
planejamento está propenso à centralização, mesmo tendo a possibilidade de ser revisto com
regularidade. Segundo, o planejamento estratégico, que se caracteriza por objetivar “um
processo contínuo e sistemático de tomada de decisões, em que os planos são
permanentemente revistos conforme as circunstâncias” (OLIVEIRA, 2006, p. 280). Sua
28
evolução é que indica a necessidade de eles serem ou não revistos, não um cronograma
técnico pré-determinado. No processo de desenvolvimento desse tipo de planejamento,
destacam-se pelo menos seis etapas:
a) definição da missão da organização;
b) análise do ambiente externo (oportunidades e ameaças às organizações);
c) análise interna (pontos fortes e pontos fracos);
d) desenho das estratégias para atingir os objetivos;
e) avaliação e comparação das estratégias para identificar as mais adequadas para
os objetivos;
f) execução, avaliação e controle (identificação e acompanhamento das decisões
e possíveis revisões das mesmas).
Na avaliação de Teixeira (1997, p. 18) a diferença entre o PES e o Planejamento
normativo (PN) – tradicional é que o primeiro tem como foco os problemas públicos e tem
como cerne as variáveis econômicas, sociais e políticas e institucionais. Não se restringe
exclusivamente ao mercado por não ser fundamentado no planejamento empresarial,
dificilmente aplicável à realidade governamental.
No âmbito legal, além do PPA, o planejamento governamental no Brasil é
estabelecido também com base nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei
Orçamentária Anual (LOA). Em alguns casos estes instrumentos tornam-se as únicas formas
de planejamento pelos governantes, embora Estados como o Rio Grande do Sul, Ceará os
utilize apenas como base para a construção de um planejamento mais amplo e democrático, o
que os tem tornado modelo na área de planejamento participativo (BANDEIRA, 1999).
Ainda que haja esforços neste sentido, é preciso aproximar a relação entre
planejamento governamental e políticas públicas “conjunto de ações emanadas pelo Governo,
com o objetivo de atender a todos os anseios e aspirações de uma sociedade, bem como os
instrumentos que se empregam com o objetivo de alcançá-los.” (WATSON, 1965 apud
SANTANA, 1986, p. 6), não somente no que tange à alocação de recursos para áreas
específicas. É imprescindível planejar a partir das demandas surgidas em políticas públicas
nas diversas áreas (Mapa 1), traçar quais serão as estratégias necessárias para atender tais
demandas, para na seguinte fase solicitar os recursos necessários para a implementação das
políticas públicas necessárias planejadas. Alocar recursos com base em distribuição técnica
sem um planejamento prévio pode tornar inviável a elaboração e implementação de políticas
públicas indispensáveis à sociedade.
29
2.4 PLANEJAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DE PROGRAMAS NO BRASIL
A relação entre planejamento e a implementação de programas no Brasil, conforme
assinala Oliveira (2006, p. 273) foi tardiamente reconhecida, dado que os estudiosos de
Políticas Públicas priorizavam uma postura tradicional da Ciência Política, cujo enfoque
central dava-se em torno do processo legislativo e administrativo do Executivo, partidos,
eleições etc. Não que esses enfoques não tenham a ver com planejamento e políticas públicas,
apenas eram e em muitos casos, ainda são, abordados de maneira dissociada dessas questões.
Há, por exemplo, uma vasta literatura na Ciência Política que trata dos modelos de
análise de políticas públicas no Brasil. Neste sentido, Levy et al. (1980) mostram referências a
modelos de análise de políticas públicas no Brasil a partir da década de 1980, que revelam
matrizes teóricas, que mesmo após 20 anos continuam sendo muito utilizadas, dada sua
eficiência. Urge refletir sobre a abordagem de cada um deles partindo de suas peculiaridades,
convergências e divergências. Santana (1986) faz uma revisão dos principais modelos de
análise, dentre os quais: teorias de sistemas; teoria das elites; teoria de grupo; teoria racional;
incrementalismo, institucionalismo.
Segundo a teoria de sistemas a política pública é um produto do sistema político.
Para transformar as demandas sociais em resultados, “o sistema deve formular decisões e
fazê-las cumprir em relação às partes interessadas” (SANTANA, 1986, p. 13). Para a teoria da
elite “a política pública pode ser analisada sob o prisma das preferências e valores da elite
governante” (SANTANA, 1986, p. 14). Não se considera a ideia de demanda social
influenciando na elaboração de políticas públicas, uma vez que estas surgem de cima para
baixo, excluindo a importância das massas.
A teoria dos grupos parte da premissa de que a política pública resulta do equilíbrio
entre os grupos interessados. Desse modo, “a política pública se orientará na direção desejada
pelos grupos que ganham influências e se afastará dos anseios dos grupos que perdem
influência e poder” (SANTANA, 1986, p. 17).
A teoria racional preocupa-se com a eficiência da política. Interessa aos racionalistas
“se a proporção entre os valores que ela alcança e os que ela sacrifica é positiva e superior a
qualquer alternativa política” (SANTANA, 1986, p. 19).
Para o modelo incremental a política pública representa a continuidade das atividades
de governos anteriores, com algumas adaptações, acréscimos ou cortes, o que não muda seu
cerne.
30
Já o institucionalismo, defende a ideia de que a política só se transforma em política
pública, quando adotada, implementada ou imposta por uma instituição governamental. É esse
tipo de instituição a responsável por colocar o Estado em ação através do processo de
planejamento público e da elaboração e implementação de políticas públicas seja por meio de
programas ou de projetos. Em particular, este enfoque é prioritário aqui.
É central na análise de modelos de análise de políticas públicas realizada por
Santana (1986) a importância do processo decisório que precede esse tipo de política, bem
como a relevância dos esquemas de financiamento para se definir que tipo de política pública
será formulado, uma vez que eles influenciam nas preferências, portanto, na tomada de
decisões. Ao lado disso, a presença de categorias como eficiência e relação custo benefício
demonstra um viés economicista no pensamento do autor, embora ele mesmo reconheça a
limitação da economia para a análise das políticas públicas, daí a necessidade de ampliar para
outros tipos de análise que vão além da área econômica.
Figueiredo; Figueiredo (1986) no que tange a essa temática fazem uma referência
muito aproximada da que fez Santana. Eles apresentam uma análise sistemática da
bibliografia especializada sobre a avaliação de políticas públicas e dos estudos de avaliação de
políticas sociais no Brasil. A abordagem era considerada atual para o contexto e época em que
escreveram.
De modo mais evidente, as políticas públicas, tradicionalmente são estudadas
baseadas na tomada de decisões, o que pressupõe o envolvimento dos fatores que as
influenciam e as características desse processo (SANTANA, 1986). Por outro lado,
Figueiredo; Figueiredo (1986) detêm-se mais especificamente nos modelos analíticos de
avaliação de políticas públicas. A análise desses autores é mais concentrada na relação entre
os objetivos da avaliação, os critérios da avaliação e os modelos analíticos capazes de
responder, sobretudo se as políticas foram eficazes para a resolução dos problemas que se
propunham a resolver.
Os modelos analíticos nesse caso exercem mais a função de mensurar o alcance de
metas, dos meios, da relação custo-benefício e custo-resultado, diferente da análise realizada
por Santana (1986) que se refere mais propriamente às vertentes teóricas utilizadas para
enquadrar teoricamente as políticas públicas.
De outro modo, num contexto mais recente apresentado por Silva; Costa (2002), as
políticas Públicas são pensadas a partir de outro enfoque, qual seja: o da implementação e
avaliação. Na concepção desses autores as transformações econômicas por que passou a
América Latina, trouxe como conseqüências sociais o desemprego, o empobrecimento da
31
população de países como o Brasil, a Argentina e o Chile. Tais transformações deram às
políticas públicas compensatórias e redistributivas importância crucial para a reversão e o
controle desse quadro emergente.
Isso implica na necessidade de uma mudança institucional no sentido atribuído por
Levy (1991) uma vez que, para esta “Uma das fontes de mudança institucional reside no
problema da redistribuição dos recursos de poder coercitivo e de barganha dentro de uma
instituição”. A mudança se reflete no que Silva; Costa (2002) descrevem como o
favorecimento do desenvolvimento de novos formatos institucionais que realcem as relações
intergovernamentais e governamentais com Organizações Não-Governamentais (ONG), e
entre os setores público e privado numa tentativa de alargar as bases para a elaboração,
implementação e avaliação continuada das políticas públicas, requisitos indispensáveis para
garantir sua sustentabilidade dentro dos parâmetros da eficiência e eficácia.
Esse novo momento requer uma reafirmação da influência da economia nas políticas
públicas, haja vista que o quadro de transformações requer maior eficácia e eficiência dessas
políticas no que tange à resolução de problemas da sociedade. Em alguns aspectos, a proposta
de análise de políticas públicas de Silva; Costa (2002) se aproxima da de Figueiredo;
Figueiredo (1986), sobretudo no que se refere à importância dada à avaliação. Para estes, a
avaliação de políticas pressupõe dois tipos básicos de pesquisas: avaliação de processos e
avaliação de impactos. O primeiro visa a aferição da eficácia, isto é se o programa está sendo
ou foi implementado de acordo com as diretrizes concebidas para a sua execução. O segundo
diz respeito aos efeitos da política ou programa público sobre a população-alvo e visa
estabelecer uma relação entre a política e as alterações nas condições sociais.
Há, contudo, divergência no que diz respeito à metodologia de avaliação utilizada
nos diferentes períodos por esse conjunto de autores. Figueiredo; Figueiredo (1986) centramse na avaliação de impactos: efetividade objetiva, subjetiva e substantiva. O objetivo essencial
deste tipo de análise é constatar se as mudanças pretendidas nas condições sociais,
econômicas ou em qualquer outra área ocorreram conforme os objetivos, metas e meios
previstos. Trata-se, em fim, de uma avaliação ex post.
Em contraponto, Silva; Costa (2002, p. 20) defendem a utilização da abordagem da
“avaliação formativa” que se dá durante todo o período de implementação da política ou de
programa públicos, o que possibilita ao gestor público realizar as mudanças operacionais
necessárias para fortalecer o desenvolvimento de programas e políticas especificas.
O foco de investigação é direcionado aos condicionantes institucionais do
desempenho do programa ou política, buscando identificar problemas relacionados ao
32
funcionamento das instituições6 no curso da implementação de tais políticas. De acordo com
estudos realizados pela UNICAMP (2002) o processo de implementação pode ser enfocado
segundo distintas perspectivas de análise:
a)
organizacional: quando o tipo de organização é planejado em função do tipo de
ação;
b)
processual: a implementação é um resultado de uma sucessão de processos;
c)
comportamental: há uma ênfase na necessidade de reduzir conflitos durante o
processo;
d)
político: padrões de poder e influência entre e intra organizações são
enfatizados.
Isso é possível na medida em que se traça o desenho institucional, especificamente
no que se refere ao perfil do gasto público; à forma de organização da ação governamental; ao
modo como se organizam as demandas; e à adesão do bem ou serviço às condições
específicas do demandante (UNICAMP, 2002, p. 22).
Silva; Costa (2002, p. 22), de outro modo reconhecem a relevância da avaliação
somativa (de impactos), contudo, ela revela-se incompleta e ineficiente, se não for precedida
pela avaliação formativa. Ambos os tipos contribuem para o fortalecimento de avaliações de
políticas públicas e programas, apesar de terem suas limitações particulares.
De maneira mais estrita, com exceção de Levy (1991) a literatura citada nessa
discussão aborda diretamente um assunto comum, a análise de políticas públicas. Há,
entretanto dissonância entre suas análises em alguns aspectos. Santana (1986) se deteve mais
na fase inicial de elaboração e de decisão sobre os fatores que determinam a escolha de uma
6
A tipologia das instituições é vasta. Aqui interessa tratar especificamente das instituições políticas estatais
responsáveis por colocar o Estado em ação através do processo de planejamento público e da elaboração e
implementação de políticas públicas seja por meio de programas ou de projetos. Não se trata de enfocar
endogenamente essas instituições, o objetivo é estabelecer conexão entre instituições políticas e planejamento. A
história das instituições se confunde com a própria história da humanidade. Do ponto de vida da ação humana, as
instituições cumprem o valioso papel de reduzir a incerteza e criam uma união favorável para a troca humana
(não necessariamente eficiente) seja de ordem política, social ou econômica. Por essas razões para Douglas
North (1990), além dessas características as instituições (juntamente com a tecnologia) afetam o desempenho da
economia em seu efeito sobre os custos de produção e de troca.
De acordo com North (idem) as instituições têm três dimensões: as regras formais, constrangimentos informais,
mecanismos de execução. 1) Constrangimentos Informais – ocorrem quando a informação é transmitida
socialmente como parte da cultura. Eles surgem com a necessidade de interagir e de se reduzir as incertezas,
mas ainda não se tem uma boa explicação de como isso ocorre. 2) Constrangimentos formais. As regras formais
podem aumentar a eficácia dos constrangimentos informais, modificá-los, ou substituí-los. Dada a negociação
inicial das partes, a facilitar a troca de regras. 3) Execução. Diz respeito aos custos associados à execução
imperfeita dos contratos. O desenvolvimento de credibilidade por parte dos órgãos políticos para não violar
contratos, é uma condição necessária para o crescimento econômico.
33
política pública e não de outra, principalmente utilizando-se de critérios orçamentários para
explicar essa questão, sendo que o processo avaliativo propriamente dito não aparece de
maneira detalhada. Figueiredo; Figueiredo (1986) detiveram-se mais na fase de avaliação ex
post, não sendo central em suas reflexões o processo de elaboração e de implementação de
políticas públicas, mas sim os resultados, se positivos ou negativos, levando em consideração
a relação entre meios e fins. Silva; Costa (2002), por sua vez, avançam para uma análise mais
integrada acerca das políticas públicas e dos programas, uma vez que criticam a forma
desintegrada de como no passado se analisava políticas públicas, o que se torna evidente com
os estudos acima mencionados. A diferença básica entre Santana (1986), Figueiredo;
Figueiredo (1986) e Silva; Costa (2002) reside na tentativa destes últimos em enfatizar o
processo de implementação, desde o processo de elaboração das políticas públicas e não como
uma fase estanque e dissociada das outras.
A avaliação do resultado desses programas surge como conseqüência da maneira
como elas foram planejadas, implementadas e das mudanças institucionais realizadas no
decorrer do processo de avaliação para a consecução dos objetivos e metas propostos por
meio das políticas em avaliação. Neste caso, o avaliador de políticas pode contribuir para a
obtenção de resultados positivos e não apenas para indicar, ao final, se eles foram positivos ou
negativos e neste aspecto também contribuir para uma mudança institucional, uma vez que
coopera para que o Estado cumpra seu papel através de políticas públicas eficientes 7 e
eficazes8 frente às demandas sociais a ele imputadas.
A conexão entre programas e políticas públicas ou vice-versa é algo inegável. Há,
entretanto diferenças conceituais básicas. Os programas públicos podem ser definidos como
uma harmoniosa ligação entre o planejamento e o orçamento públicos e precisam cumprir
alguns atributos como justificativa, objetivo, denominação, público alvo, unidade responsável,
horizonte temporal, valor, indicadores, ações. Os programas estratégicos possuem uma
relevância maior porque são responsáveis por fazer a ligação entre orçamento, plano e visão
de longo prazo, contribuindo para aumentar a consistência estratégica e a seletividade das
ações de governo.
7
Cotta (1998) conceitua uma política pública como eficiente quando há relação entre os resultados e os custos
envolvidos na execução de um projeto ou programa com base na otimização dos recursos utilizados, ou seja, o
melhor resultado possível com os recursos disponíveis. Quando resultados e custos podem ser traduzidos em
unidades monetárias, recorre-se à Análise Custo-Benefício (ACB) que, grosso modo, pretende verificar se os
benefícios líquidos do projeto excedem seus custos operacionais.
8
Eficácia pode ser conceituada como “Grau em que se alcançam os objetivos e metas do projeto da população
beneficiária, em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados” (COHEN;
FRANCO, 1993, p.102)
34
3 ORIGEM E DESENHO INSTITUCIONAL DO PCN
Os objetivos deste capítulo são relatar a origem e a trajetória do PCN, bem como,
defini-lo, explicitar seu desenho institucional (objetivos, diretrizes estratégicas e ações),
indicadores de desempenho elaborados pelo MD para o PCN e como este programa se define
como política pública de segurança, defesa e de desenvolvimento regional.
A trajetória de planejamento e de tentativa de implantação do PCN desde 1985 foi
marcada pela participação de diversos atores (militares (Forças Armadas) e civis (FUNAI,
Ministério da Integração Regional, Presidência da República etc.). Algumas pesquisas já se
ocuparam de detalhar o quadro político (COSTA, 1994), institucional e jurídico que
contribuiu para o surgimento do PCN. Referindo-se a este, Nascimento (2005, p. 158)
argumenta que foram determinantes:
Os acontecimentos na fronteira política, a existência de mecanismos jurídicos e a
articulação institucional e, sobretudo, a enorme influência política exercida pelos
militares, especialmente os ligados ao CSN (Conselho de Segurança Nacional)
mediante sua SG (Secretaria Geral), junto ao Presidente da República compõem as
condições favoráveis à formação de um GT (Grupo de Trabalho) para a elaboração
de um ambicioso projeto de segurança nacional para a Faixa de Fronteira.
Ainda que tenha existido no contexto de seu surgimento atores, sobretudo os ligados
ao movimento indigenista, que viam o PCN como um projeto disfarçado de defesa e de
soberania, mas que no fundo seria uma estratégia para ocupar as terras indígenas através da
implantação de Pelotões de Fronteira, o que, por conseguinte era considerado ameaça à
cultura e sobrevivência dos índios da fronteira, o PCN foi criado com fulcro no marco legal da
Constituição de 1967.
Institucionalmente o PCN já esteve ligado a vários ministérios:
- 1985 - SG/CSN e Secretaria de Planejamento (SEPLAN)
- 1985 a 1988 – Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional (SG/CSN)
- 1988 a 1990 – Secretaria de Assessoramento de Defesa Nacional (SADEN )
- JAN a JUL / 1999 - Ministério Extraordinário de Projetos Especiais (MEPE)
- 10/06/99 até os dias atuais - Ministério da Defesa (Secretaria de Política, Estratégia
e Assuntos Internacionais e Departamento de Política e Estratégia)
Como é possível notar, no decorrer desses anos de existência o PCN já passara por
transformações de cunho institucional e até mesmo no que tange seus objetivos, uma vez que
estavam voltados para a esfera militar. Em entrevista concedida a Andrade (2003, p. 58), o
35
atual gerente do programa, o Coronel do Exército Roberto de Paula Avelino detalha as
transformações por que passou o PCN:
Esse programa, ele era militarizado, porque o Programa Calha Norte era para
atender a parte militar [...] e tinha o Programa de Auxílio Financeiro à Faixa de
Fronteira, que pertencia à SAE, que fazia aquelas obras civis da faixa de fronteira.
Então a extinção da SAE, e com a vinda do Programa Calha Norte para o
Ministério da Defesa, e o Programa de Auxílio Financeiro à faixa de fronteira para
o Ministério da Integração Nacional, o Programa, ele revitalizou quando foi
incluída dentro do programa a ação voltada para o desenvolvimento regional, que é
exatamente a implantação de infra-estrutura básica nas comunidades carentes e
apoio à comunidade carente também [...] então o programa ficou mesclado, com
ações voltadas para a manutenção da integridade, da soberania nacional, e também
ações voltadas para o desenvolvimento regional. (Entrevista fornecida a autora em
Brasília, em 5 de dezembro de 2006.)
O PCN, na condição de programa nacional, segue os ritos do PPA e seus recursos
precisam ser aprovados pelo Congresso Nacional, conforme preceitua o artigo 165, § 4º da
Constituição Federal do Brasil. É definido como um programa estratégico do PPA, uma vez
que visa garantir a continuidade das transformações sociais e econômicas que o país necessita
e por essa razão é considerado prioritário para o Governo.
No ano de 1995, em meio a uma grave crise por ausência de recursos necessários
para sua manutenção, foi apresentada a proposta de sua revitalização através do Requerimento
n° 06/95 com o objetivo de que fosse criada Comissão Especial Mista destinada a “Reavaliar
o Projeto Calha Norte, visando seu revigoramento no sentido da integração da população
setentrional brasileira aos níveis de desenvolvimento das demais regiões, propor novas
diretrizes ao projeto que definam uma política de ocupação racional da região amazônica,
bem como vistoriar e apresentar sugestões sobre as demarcações das áreas indígenas
localizadas no norte do país”. Em 1997 o Programa foi revitalizado e tornado prioridade pelo
governo no ano de 2000. O Gráfico 1 ilustra historicamente os recursos destinados ao PCN
em toda a sua trajetória.
36
Gráfico 1 - Recursos aplicados pelo Programa Calha Norte na Amazônia de 1986 a 2007
Fonte: Ministério da Defesa/ Programa Calha Norte (2007)
É nesse momento que se percebe mais fortemente a relação entre planejamento e
programas governamentais, uma vez que planejamento também pode ser entendido como um
processo antecipado de alocação de recursos para o alcance de fins determinados. Planejar e
decidir no presente as ações que se executarão no futuro para realizar propósitos préestabelecidos, são, portanto, as raízes das políticas públicas e dos programas governamentais.
Importa, portanto, ao analista de programas e de políticas públicas, identificar os principais
atributos de um programa, quais sejam: Justificativa, objetivo, denominação, público alvo,
unidade responsável, horizonte temporal, valor, indicadores (avaliar como se dará a
implementação do programa; ações - o que é, na realidade, entregue aos beneficiários); e,
indicar fatores que possam influenciar na implementação do programa, provocando mudanças
entre o previsto e o realizado. Não se preocupa com a efetividade do programa, pois focaliza
seus processos e mecanismos de execução.
3.1 JUSTIFICATIVA
Considerando a existência de uma vasta área de fronteiras terrestres, que se estendem
de Tabatinga à foz do Oiapoque, que se trata de uma região com baixa densidade demográfica,
cujo subsolo é rico em jazidas minerais, torna-se necessária a presença do Estado nessa região
37
para combater a utilização predatória de recursos naturais, o comércio ilegal de minerais e
pedras preciosas, a atividade de garimpagem, conflitos envolvendo índios, fazendeiros,
posseiros, garimpeiros e empresas de mineração, o contrabando de armas e do narcotráfico,
uma vez que as Forças Armadas entendem que esses fatores constituem-se como ameaça à
defesa e a segurança do país. Daí a necessidade de se criar um programa voltado para a defesa
e a segurança com o perfil do PCN.
3.2 OBJETIVOS E DIRETRIZES ESTRATÉGICAS
Obedecendo ao ciclo das políticas públicas, como assinala Silva; Costa (2002, p. 18)
a política transforma-se em programa a partir do momento em que suas propostas ganham
forma e estatuto de política, ou seja, quando se define metas, objetivos, recursos e, finalmente, ao
ser explicitada a estratégia da implementação. É nesse momento que são criadas as “condições
iniciais” que antecedem a sua implementação.
Um programa cujas características visam a ação pública, possui duas dimensões, que
podem ser desagregadas, em: i) objetivos e ii) uma metodologia ou estratégia pela qual
pretende-se que estes objetivos sejam atingidos. O grau de sucesso da implementação estará,
portanto, diretamente associado à capacidade de obtenção de convergência dos agentes
implementadores em torno dos objetivos e da metodologia de operação de um programa
(UNICAMP, 1999, p. 107), o que não é fácil de alcançar. A falta de convergências pode
dificultar sua implementação.
Essas duas dimensões (objetivos e estratégias) que definem um programa como de
ação pública, estão claramente explícitas no PCN através da PORTARIA NORMATIVA Nº
1185-SPEAI/MD, DE 13 DE SETEMBRO DE 2007 e encontram-se aqui especificadas:
Objetivo geral do PCN
Aumentar a presença do Poder Público na sua área de atuação, contribuindo para a Defesa
Nacional, proporcionando assistência às populações e fixando o homem na região.
Objetivos específicos
- Aumentar a presença do Poder Público na área de atuação do PCN;
38
- Contribuir para a defesa nacional;
- Assistir às populações da área de atuação do PCN;
- Fixar o homem na área de atuação do PCN;
- Promover o desenvolvimento sustentável;
- Ocupar vazios estratégicos;
- Integrar a população à cidadania e ao conjunto nacional;
- Melhorar o padrão de vida das populações da área de atuação do PCN;
- Modernizar o sistema de gestão municipal da área de atuação do PCN;
- Fortalecer as atividades econômicas estaduais e municipais da área de atuação do PCN.
Para alcançar esses objetivos o PCN elaborou as seguintes diretrizes estratégicas:
a) Implantar e melhorar a infra-estrutura básica nas áreas de Defesa, Econômica, de
Educação, de Saúde, Social e de Transportes nos municípios da área de atuação do
PCN, criando condições para a fixação do homem na Região.
b) Melhorar a qualidade de vida das populações atendidas;
c) Integrar socialmente comunidades isoladas e aumentar a presença do Estado na Região.
d) Intensificar a troca de informações e articular com órgãos públicos (federais, estaduais
e municipais), de modo a identificar as necessidades de obras de infra-estrutura na
área de atuação do Programa.
e) Aplicar os recursos orçamentários do Programa nas obras de infra-estrutura, com a
finalidade de produzir resultados geradores de renda e emprego, bem como o
fortalecimento da cadeia produtiva, a melhoria das condições de vida e a fixação do
homem em suas localidades, sendo as aplicações para todas as áreas consideradas de
cunho social, de acordo com o art. 26 da Lei nº 10.522/2002.
Essa concepção de defesa, contida no PCN visa principalmente a implementação de
ações de infra-estrutura e sociais nos municípios considerados estratégicos para a defesa das
fronteiras do Brasil. Isso mostra um novo modo de tratar questões de fronteira, como a
necessidade de proteção, a partir de um enfoque ampliado de defesa que inclui não apenas
questões estritamente militares, mas a área social, econômica, ambiental, infraestruturais etc.
Na condição de Programa estratégico que é o PCN, e à luz do que os objetivos acima
nos indicam, é possível constatar que ele cumpre papel relevante porque além de ser um
programa de segurança e de defesa nacional, que objetiva o desenvolvimento dos municípios
39
que abrange, desempenha papel do Estado em perspectiva federal, à medida que financia e
executa ações indispensáveis para a realização do PCN como política pública. As diretrizes
estratégicas consideradas de cunho social por área, especificadas no Quadro 1, colocam de
modo mais detalhado como esses objetivos serão alcançados:
ÁREA
Social
DIRETRIZES ESTRATÉGICAS DO PCN
Implantar ou ampliar sistemas de abastecimento de água, de eletrificação rural, de
coleta e tratamento de esgotos, de unidades de resíduos sólidos urbanos, de
drenagem urbana, de urbanização de áreas públicas e de recuperação e
preservação de nascentes, mananciais e cursos d'água.
Transportes
Construir, ampliar e reformar pequenos aeroportos, pistas de pouso, portos,
terminais hidroviários, terminais de passageiros, rodovias, e pavimentar vias
urbanas.
Econômica
Construir, ampliar e reformar terminais de carga, mercados populares, entrepostos
de pescado, feiras cobertas, matadouros, centros de comercialização, armazéns,
depósitos de grãos, olarias e usinas de beneficiamento.
Viaturas,
máquinas e
equipamentos
Esportes
Educação
Segurança
e
Defesa
Adquirir máquinas, equipamentos e viaturas utilitários.
Implantar e reformar estádios de futebol, piscinas, pistas de atletismo, quadras
esportivas e ginásios poliesportivos em instituições de ensino.
Construir, ampliar e reformar escolas de ensino pré-escolar, fundamental e médio,
centros profissionalizantes, centros de inclusão digital, museus, centros de ensino
e cultura.
- Construir unidades militares e instalações necessárias ao seu funcionamento para
as Forças Armadas e Forças Auxiliares, delegacias e presídios.
- Acompanhar e fiscalizar projetos, realizar avaliações de impacto e resultados
dos produtos (obras) dos recursos aplicados, com a finalidade de aferir a
efetividade, economicidade, eficiência e eficácia de sua implementação.
- Divulgar as atividades do PCN e seus resultados.
- Executar convênios com Estados e Prefeituras abrangidos pela área de atuação
do PCN e obedecer a critérios estabelecidos nestas diretrizes, levando em
consideração as seguintes variáveis:
1. Localização das obras, priorizando as realizadas na faixa de fronteira;
2. Tipo de obra a ser executada; e
3. População dos municípios com referência a dados do IBGE, divulgados após
primeiro de julho de dois anos anteriores à Lei Orçamentária em vigor.
Quadro 1 - Diretrizes estratégicas do PCN por área
Fonte: Boletim do Exército, nº 39 (2007)
40
As diretrizes estratégicas do PCN apontam para a necessidade de proteção da
fronteira, a partir de um enfoque ampliado de defesa que inclui não apenas questões
estritamente militares, mas também a área social, econômica, ambiental, e o desenvolvimento
regional como produto final. Com isso não se pretende afirmar que desenvolvimento regional
na Amazônia e, principalmente nos municípios que são agraciados com obras do Calha Norte
se resuma às ações desse programa, entretanto não se pode de igual modo negar que elas de
algum modo contribuem para o aumento da qualidade de vida das pessoas que delas usufruem,
e nesse caso seria prudente concluir que o PCN contribui para o desenvolvimento regional.
Saber o grau de contribuição desse programa para o desenvolvimento da região amazônica
seria interessante para uma nova pesquisa, uma vez que requer um estudo mais aprofundado
acerca disso, o que não se pretende aqui.
3.3 INDICADORES DE DESEMPENHO
O conceito de indicador de desempenho pode de entendido como número, razão ou
percentual utilizado para medidas com metas previamente estabelecidas (TCU, 2000, p. 9). A
ideia de construir indicadores associados aos objetivos e estratégias teve sua origem em
empresas privadas americanas. Quando utilizado para aferir resultados é considerado uma
metodologia voltada para a análise relacionada ao gerenciamento orientado para resultados
(results oriented management – ROM). Além disso, que não é o propósito desta investigação,
o uso de indicadores de desempenho é relevante para realizar o controle na administração,
seja ela pública ou privada, uma vez que são ferramentas gerenciais de gestão que facilitam a
fiscalização e a avaliação de programas governamentais, embora possa ser aplicado em
programas empresariais.
Há, no que tange à avaliação de programas governamentais, diferentes tipologias:
avaliação por desempenho organizacional, avaliação gerencial e auditorias de desempenho
são alguns dos tipos mais usuais. Na opinião de Ala-Harja; Helgason (2000, p. 5) o objetivo
da avaliação de programas é atuar como um mecanismo de melhoria no processo de tomada
de decisão. Ela deve ser capaz de dar ao governo as informações necessárias por meio das
quais ele fundamente suas decisões e preste contas sobre suas políticas e programas. Santos
apud Freitas (2006, p. 116) apresenta alguns atributos importantes que os indicadores devem
possuir:
Refletir as necessidades dos clientes e das organizações;
41
Fornecer uma base adequada para a tomada de decisão;
Ser de fácil compreensão;
Ter ampla aplicação;
Ser interpretados uniformemente;
Possibilitar a mensuração com os sensores (informações existentes);
Ser preciso na interpretação dos dados;
Ser economicamente aplicável;
Ser confiável;
Oferecer validade;
Ser relevante;
Ter consistência.
Obedecendo a esses critérios voltados para a avaliação de gestão de programas,
governamentais, vista pelo TCU (2000) como uma tentativa de modernização da gestão
pública, entende-se que a utilização de indicadores de desempenho é indispensável para
mensurar os resultados e para contribuir para a facilitação da execução do programa. Os
indicadores oficialmente utilizados pelo MD para elevar o desempenho do PCN são os abaixo
elencados:
1. Recursos Descentralizados pelo Programa (todas as ações) - recursos financeiros
descentralizados pelo PCN em relação aos recursos financeiros liberados no
orçamento (percentual).
2. Recursos Descentralizados pelo Programa na Ação Implantação de Unidades Militares
relação entre os recursos descentralizados pelo PCN na ação Implantação de Unidades
Militares e o que foi liberado para execução na Lei Orçamentária Anual (percentual).
3. Recursos Descentralizados pelo Programa na Ação Implantação de Infraestrutura
Básica nos Municípios do Programa Calha Norte - relação entre os recursos
descentralizados pelo PCN na ação Implantação de Infraestrutura Básica nos
Municípios do Programa Calha Norte e o que foi liberado para execução na Lei
Orçamentária Anual (percentual).
4. Fiscalização dos Convênios em Execução - relação entre os convênios fiscalizados no
ano corrente, dividido pelos convênios cujos términos tenham ocorrido entre primeiro
de setembro do ano anterior e 31 de agosto do ano corrente (percentual).
42
Esses indicadores estão em sintonia com aqueles apresentados por Santos apud
Freitas (2001), notadamente porque se mostram economicamente aplicáveis, relevantes e
consistentes. Os indicadores de desempenho são, de outro modo, relevantes por ajudarem na
compreensão do funcionamento interno do programa, indispensável, a qualquer tipo de
avaliação de programas e/ou políticas públicas, em especial às avaliações de processo e de
gestão. O interesse que se tem ao se apresentar os indicadores do PCN é, portanto, voltado
apenas para este último tipo de avaliação e possui a intenção de mostrar o que realmente
compõe o programa, quais são seus objetivos, ações, diretrizes estratégicas e indicadores de
desempenho. Isso possibilita caracterizar o PCN e mostrar com esses e com outros elementos
que este programa pode ser definido como política pública de segurança, defesa e
desenvolvimento regional. A seção que segue aborda com maior profundidade essa questão.
43
4 O PCN COMO POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURANÇA, DEFESA E DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
A principal característica de uma política pública é a especificidade de ser ela uma
política de Estado, e desse modo diferente de outras políticas possui um caráter de
continuidade, independentemente da troca de governantes. A Defesa Nacional enquanto
política pública, além desse aspecto, de acordo com Oliveira (2006) há um segundo que diz
respeito a
sua conexão com o regime democrático: (a) ela é dirigida pelo chefe de Estado, que
a associa à política exterior e a outros domínios da vida nacional (como educação,
ciência e tecnologia e outros); (b) as forças armadas respondem administrativa e
politicamente à direção suprema do presidente da República, (c) atuando segundo
diretrizes presidenciais e no respeito à legalidade democrática tanto no país quanto
no exterior; (d) estruturas profissionais à administração da capacidade de violência
do Estado, as forças armadas são apartidárias, não dependem dos partidos para o seu
funcionamento institucional nem os partidos se beneficiam de fatores estritamente
militares.
Esses aspectos institucionais relados acima são positivos para a implementação do
PCN como política pública por torná-lo menos vulnerável a influências políticas externas.
Todavia, isso não significa que ele esteja imune a cortes orçamentários.
A consolidação do PCN como política pública tridimensional (segurança, defesa e
desenvolvimento regional) faz parte de uma nova concepção de defesa, e revela a intenção do
governo para tratar questões de fronteira, reconhecendo a necessidade de protegê-las, partindo
de um enfoque ampliado de defesa que inclui as variáveis, econômica, social, política e
ambiental. Esse pensamento revela a necessidade de transversalidade entre políticas públicas
de vários setores para fins de defesa nacional.
Essa concepção inovadora para Nascimento (2005) está associada aos eventos que
marcaram a sociedade nas últimas três décadas. Com o fim do regime militar (1964-1985) e
dos regimes autoritários no Leste Europeu a partir de 1989, que culmina com o fim da
bipolaridade em 1991, as Forças Armadas (FA) em todo mundo, foram obrigadas a reorientarse para os novos tempos. Nessa virada algumas delas buscaram se adequar aos regimes
democráticos e a uma conjuntura instável no plano mundial com a expansão do terrorismo e
do tráfico de drogas, de seres humanos e de armas e, por fim, do aumento da crise ecológica.
As mudanças impulsionadas pelo período Pós-Guerra e pelo surgimento de uma Nova
Ordem Mundial, caracterizada pela queda da bipolaridade e o estabelecimento de uma ordem
multipolar, são responsáveis por uma espécie de conflito no qual o Estado se encontra
44
diretamente envolvido, à medida que deixa de exercer funções tradicionais, a saber na economia,
que passam a ser desempenhadas por blocos econômicos dentro de uma nova divisão
internacional do mercado que atribui ao Estado uma nova função ainda não bem definida (DIAS,
2000, p. 167). Tornou-se mais perceptível a ligação entre segurança, defesa e
desenvolvimento. As políticas de desenvolvimento seriam uma estratégia preventiva para
estimular o povoamento nas regiões e áreas de fronteira.
Ao falar em área de fronteira é preciso definir não apenas de maneira ilustrada, mas
conceitualmente o que é fronteira. Ainda que esta possa ser entendida aqui como espaço
(físico, político, social, militar, cultural e outros) dinâmico em permanente construção,
formado por atores políticos e sociais que interagem. Necessário se faz definir o tipo ou de
que fronteira se trata, não sendo o objetivo deste trabalho definir conceitualmente cada uma
delas. Entretanto, em oposição à separação conceitual do termo fronteira Huntington (1997)
assinala que as fronteiras políticas estão sendo redesenhadas para coincidir com as fronteiras
culturais, étnicas, civilizacionais e religiosas, o que no Brasil se vê de maneira muito tênue,
dada a história de ocupação do território brasileiro e amazônico que desconsiderou a
existência, principalmente das fronteiras culturais e étnicas, o que é de domínio público. Esta
análise vai ao encontro do conceito de fronteiras políticas de Lima (1991, p. 64-65) que
entende que elas
são os limites de um Estado-nação, e que sua transcendência implica guerra entre
nações e/ou diplomacia. Da mesma maneira, demandaria perceber os militares como
fundamentais para análise do mecanismo de fronteira, produtores que são de há
muito tempo, de um saber geopolítico e de uma ideologia de ocupação do território,
na qual os índios foram sempre figurantes.
Apesar de o objetivo desta investigação não estar direcionado para o estudo de
fronteiras especificamente, é oportuno colocar algumas discussões sobre esse conceito.
Referindo-se às fronteiras internacionais García (2006) criou aportes para uma epistemologia
de estudos dessas fronteiras por entender que apenas definir conceito de fronteira não permite
compreender a dinâmica da fronteira em meio a um processo contínuo de mudança que tem se
dado em todos os campos da sociedade moderna, influenciada pela globalização. Em seu
estudo o autor apresenta princípios teóricos e metodológicos sobre os quais devem se
sustentar os estudos sobre fronteira. Ele mostra que quanto mais abrangente e flexível for o
conceito de fronteira mais capaz ele se torna de revelar nela conflitos e disputas por territórios,
presentes implícita ou explicitamente.
45
A Lei n º 6.634, de 02 de maio de 1979 define a largura da faixa de fronteira
brasileira estabelece os 150 km como prioritários para a segurança e para a defesa do território
nacional. Há críticas na metodologia utilizada para essa definição de faixa de fronteira sob a
alegação de que grande parte dessas demarcações são arbitrárias e não levam em conta fatores
sócio-culturais presentes, e sim, fatores homogêneos de controle social e político da
perspectiva do Estado de que em diferentes momentos históricos a delimitação da área
destinada à defesa das fronteiras não levou em consideração os fatores políticos de cada
período. Neste sentido constata-se, segundo Silva, Escobar; Mello (2004, p. 5) que com a
Constituição de 05 de outubro de 1988 ratificou a delimitação da largura da faixa de fronteira,
até 150 km.
Na fronteira amazônica, a inserção do Brasil no sentido de influenciar a segurança
internacional mais precisamente no norte do Brasil revela-se tímida, porém mais recentemente
o Brasil tem fortalecido essa ideia ao buscar compor o conselho de segurança da ONU
(CARVALHO; GUEDES, 2007, p. 12).
Os atores estatais responsáveis pelo controle da fronteira, Forças Armadas, Polícia
Federal, tem atuado contra traficantes e contrabandistas que disputam o domínio do território,
entre si e com o Estado, apesar de que mesmo com a presença do Estado na fronteira, ilícitos
continuam ocorrendo, como concluiu a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) instaurada
através do Projeto de Resolução nº 189, que se destina a investigar as organizações criminosas
do tráfico de armas. No estado do Pará a cidade de Santarém, inserida na área do Programa
Calha Norte em 2006, foi identificada como rota do tráfico internacional de drogas e de armas.
A maior parte da droga passava pela rota: Bolívia/Santarém/Amapá/Suriname. Com isso se
percebe que Santarém é uma cidade estratégica do ponto de vista da defesa e da segurança.
Apesar de não estar na linha de fronteira, está na sua proximidade e se destaca por ser uma
das principais cidades do Pará, servindo como entreposto entre diversos municípios (Monte
Alegre, Alenquer, Curuá, Prainha, Oriximiná, Óbidos, Terra Santa, Faro, Juriti, Almeirim)
pertencentes à área do Programa Calha Norte na região do Baixo Amazonas.
Apesar das limitações orçamentárias do PCN, este tem se destacado como política
pública de grande amplitude na região norte nos âmbitos civil e militar. Ambas as vertentes,
que possuem valores disponíveis para a realização de convênios tem possibilitado a
construção de obras na área de urbanismo (drenagem e pavimentação de ruas, saneamento
etc.). A amplitude do PCN se reforça com a expansão de sua área de atuação, chegando a
englobar Estados inteiros. Inicialmente o Projeto abrangia 14% do território nacional, numa
superfície de 1.221.000 km2, povoada por 1,7 milhão de habitantes, que se estendia pelos
46
estados do Amapá, Amazonas, Pará e Roraima. Até o mês de agosto do ano de 2008 a área de
abrangência do PCN totaliza 2.743.986 km2, o que corresponde a 32,23% do Território
brasileiro (Mapa 1). Em comparação com a faixa de fronteira terrestre do Brasil que é de
15.719 km, 10.938 km ficam na área de abrangência do PCN.
47
Mapa 1 - Área atual de abrangência do PCN
Fonte: Ministério da Defesa (2007)
48
A expansão da área do PCN nos últimos anos está em congruência com os objetivos
atuais do Programa (2004 a 2007), isto é:
Aumentar a presença do Poder Público na Região de atuação do Programa Calha
Norte, contribuindo para a defesa nacional, proporcionando assistência às suas
populações e fixando o homem na Região. (grifo da autora).
Além de ser forte aliado da PDN, em alguns municípios o programa é o único meio
de realizar determinadas obras, uma vez que a cota de transferências do Fundo de Participação
dos Municípios (FPM), principal fonte de recursos do Governo Federal aos municípios
brasileiros não é suficiente para financiar as políticas públicas necessárias para o município.
Por outro lado, as fontes de recursos próprios, advindas de tributações e de outras fontes de
arrecadação de competência municipal, na área do PCN no Estado do Pará e especificamente
no município de Monte Alegre indicam que pouco se pode fazer com esses recursos, como se
verá mais adiante. Como política pública o PCN, nada mais é que o Estado em ação.
Isso indica que o Estado brasileiro tem investido na defesa do país, sobretudo, da
Amazônia, ainda que de modo insuficiente, principalmente por meio do PCN. A estratégia de
defesa da fronteira pelo PCN é constituída não apenas pela atuação armada dos pelotões de
fronteira em operações isoladas e/ou conjuntas com a Polícia Federal (PF) e com o Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA), também se constitui das chamadas Ações
Subsidiárias das Forças Armadas, como bem define a Doutrina Militar Nacional (DMN, 2007)
em vigor. São ações que possuem um fundo social (saúde, construção de pontes, hospitais,
infra-estruturas urbanas, etc.), porém estão diretamente relacionadas à defesa nacional como
se percebeu na Política de Defesa Nacional (2005) e no discurso do Coronel Roberto de Paula
Avelino, Gerente do PCN, ao falar a respeito dos objetivos do PCN.
[...] a gente percebe o seguinte: há uma preocupação da defesa nacional do ponto de
vista estratégico, militar, mas nós temos a consciência do seguinte: o que nós
precisamos mesmo é dessa simbiose da defesa não só como coisa militar, mas a
presença do povo, do Estado brasileiro. Se você não conseguir fixar numa linha de
fronteira que é o objetivo do programa, outros vão ocupar. Então por exemplo, se
você não desenvolve aquela Ilha de Marajó as pessoas vão viver na periferia de
Belém; se você não desenvolve ali o norte do Pará, as pessoas saem parte toda ali do
norte, vai sair! Vai para Oriximiná, vai para Santarém, vai para outros polos maiores
[...].9
O que se nota é que o PCN tem ampliado sua área de abrangência para além de
municípios que fiquem na fronteira, passando a incluir novos municípios também em suas
9
Entrevista concedida à autora em Brasília na Sede do PCN, no dia 05.12.2006.Também participou da entrevista
o Prof. Dr. Durbens M. Nascimento, coordenador do CFAS21.
49
proximidades, mas que na maioria dos casos são estratégicos para servir como base logística
para os municípios que ficam na faixa de fronteira. Além do que, segundo o General José
Benedito de Barros Moreira,
A chegada de quartéis muda o perfil econômico das cidades. Eles contribuem para o
desenvolvimento regional. Esse também é nosso papel ao ocupar as áreas de
fronteira e inserir cada vez mais as Forças Armadas na sociedade (CORREIO
BRASILIENSE, 2 de dezembro de 2007).
Para os militares, na atualidade tão importante quanto as estratégias de defesa e a
presença militar na Amazônia é a presença civil. Isto é, o surgimento de instituições civis e o
estreitamento entre civis e militares 10 com objetivos estratégico-militares e sociais é visto
como fundamental no pensamento militar. Pautado nessa concepção Pós-Guerra fria como já
se colocou, são planejadas e implementadas as ações do PCN nos municípios.
Se por alguns anos, durante o governo Fernando Collor de Mello as verbas foram
reduzidas drasticamente, ao ponto de o projeto ser considerado praticamente extinto. No
presente momento histórico, as coisas têm se mostrado diferentes. A situação financeira do
PCN foi revertida, o projeto foi transformado em Programa estratégico, passou a ter mais
verbas no Orçamento Federal e como resultado dessas transformações a partir de 2003
aumentando sucessivamente o número de municípios.
Os dados dos Quadros 2 e 3 ilustram o aumento que se deu no número de municípios
pertencentes ao PCN nos últimos anos.
10
Apesar de haver posições dissonantes no estudo da relação civis-militares, há pelo menos um consenso entre
elas, a saber: a defesa de que o fim da Guerra Fria e a transição do autoritarismo para a democracia na América
Latina, em especial, impactaram diretamente nessas relações. No entendimento de Albuquerque (2008, p.6) no
Brasil, o tráfego aéreo civil, exposto pela crise por que passou, é um exemplo inegável disso. Ele argumenta que
a consolidação democrática tem como desafio reduzir prerrogativas não militares exercidas por militares, para
que a missão militar seja redefinida, sobretudo para questões de segurança externa e de defesa nacional. Não se
pode considerar consolidada uma democracia na qual o poder civil se encontra sob encargo militar, ou mesmo
quando tal poder ainda é inexistente em áreas civis cuja reserva de domínio de autoridade caiba aos militares.
Zaverucha (2000) é defensor de que a autonomia do poder civil em relação aos militares está relacionada ao
número de prerrogativas concedidas a estes. Quanto maiores as prerrogativas, mais autônomos são os militares
em relação aos civis Na análise de Martins Filho (2000) a literatura existente acerca da autonomia militar no
Brasil pode ser aglutinada em três perspectivas que consideram: que a questão fora superada e que, portanto essa
discussão é desnecessária; as que destacam as prerrogativas militares; algumas e importantes áreas de autonomia
militar permanecem, mas estão na eminência de serem resolvidas. Diante disso, o autor propõe algo diferente. A
hipótese geral sugerida por ele é a de que é preciso considerar que as Forças Armadas, na última década as forças
armadas têm mostrado capacidade de adaptação e iniciativa às novas regras institucionais.
50
ESTADO
NÚMERO DE MUNICÍPIOS
Amazonas
45
Rondônia
27
Pará
26
Acre
22
Amapá
16
Roraima
15
Total
151
Quadro 2 - Número de municípios pertencentes ao PCN por estado de 2003 a 2005
Fonte: Relatório Final de Atividades do PCN (2003 a 2005)
Do ano de 2005 para 2006 foram incluídos 43 novos municípios, o que resultou de
uma redefinição do PCN, ato que, na avaliação de Nascimento (2007, p. 2), consolida o
Programa como parte da política de defesa nacional para a Amazônia brasileira, reafirmando a
Doutrina de Segurança Nacional, que para muitos parecia esquecida bem como o PCN que em
seu momento de crise, era considerado um fracasso por seus críticos mais desacreditados.
Todavia, não obstante o PCN não seja suficiente para assegurar a defesa e a segurança das
fronteiras brasileiras, tem desempenhado papel relevante nessa área, seja direta ou
indiretamente. Nos Quadros 3 e 4 visualiza-se os estados da federação que fazem parte do
PCN, bem como o nome dos municípios do estado do Pará nele inseridos.
ESTADO
NÚMERO DE MUNICÍPIOS
Amazonas
62
Rondônia
52
Pará
27
Acre
22
Amapá
16
Roraima
15
Total
194
Quadro 3 - Estados e número de municípios pertencentes ao PCN até o ano de 2008
Fonte: Relatório Final de Atividades do PCN (2006)
O estado do Acre merece destaque nessa nova configuração do PCN porque antes de
2003 não pertencia ao programa. Sua inserção se deu em razão de a maior parte de sua
51
extensão territorial está inserida na “faixa de fronteira11” e todos seus municípios dela fazem
parte, total ou parcialmente. Nos últimos 20 anos, a faixa de fronteira foi objeto de políticas
relacionadas à garantia da soberania nacional, implementadas pelas Forças Armadas e
delineadas por uma longa linhagem de órgãos ligados aos militares: o Conselho de Segurança
Nacional (CSN), a Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) e, no atual governo, o Gabinete
de Segurança Institucional da Presidência (GSIP) e o Conselho de Defesa Nacional (CDN).
Inegavelmente o PCN é fruto dessas políticas.
NÚMERO
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
MUNICÍPIO
Afuá
Alenquer
Almeirim
Anajás
Bagre
Breves
Cachoeira do Arari
Chaves
Curralinho
Curuá
Faro
Gurupá
Juruti
Melgaço
Monte Alegre
Muaná
Óbidos
Oriximiná
Ponta de Pedras
Portel
Prainha
Salvaterra
Santarém
Santa Cruz do Arari
São Sebastião da Boa Vista
Soure
Terra Santa
Quadro 4 - Municípios paraenses pertencentes à área de abrangência do PCN
até o ano de 2008
Fonte: Relatório de situação parcial das Atividades do PCN (2007)
11
Conceito definido no início desta seção.
52
Uma análise voltada para o montante de recursos resultantes de convênios entre o
Ministério da Defesa e os estados, aponta o estado do Pará como estado que menos recebeu
recursos, ocupando, portanto, a última posição, apesar de possuir uma área territorial maior
que alguns países europeus. Entretanto, estados em posição mais favorável no ranking dos
recursos do PCN como é o caso do estado de Roraima e do Amazonas, localizam numa área
mais estratégica do ponto de vista da defesa e da segurança nacional, por estarem na área de
fronteira propriamente dita. Além disso, o que contribui para as vultosas quantias de recursos
são as emendas parlamentares das bancadas desses estados.
Estado
Número de obras
Valor (R$)
%
Roraima
212
111.853.341,49
39,18
Acre
92
61.008.429,01
21,37
Amazonas
135
45.537.164,89
15,94
Rondônia
131
30.289.243,62
10,61
Amapá
66
28.255.900,36
9,90
Pará
31
8.564.815,90
3,00
667
285.508.895,27
100
Quadro 5 - Recursos repassados através de convênios entre o PCN e estados e número de
obras realizadas (2007)
Fonte: Relatório de Atividades do PCN (2007)
O PCN e os investimentos que ele realiza nesses estados da Amazônia são o
reconhecimento de que a atuação do Estado com a intenção de vivificar a faixa de fronteira,
tem acontecido de fato. Os dados contidos no Quadro 5 informam a quantidade de obras
realizadas nesses estados e o custo total delas ao PCN. O estado de Roraima ocupa a primeira
posição em razão dos recursos adquiridos através de emendas da Bancada Parlamentar desse
Estado, segundo revelou em entrevista o Cel. Roberto de Paula Avelino, gerente do PCN.
Como admite a PDN (2005) essa atuação do Estado brasileiro nessa região é
dificultada pela baixa densidade demográfica, pelas grandes distâncias, aliada a uma precária
malha viária, que colocam as hidrovias e o transporte aéreo como principais alternativas de
acesso a alguns municípios. Ao mesmo tempo o aumento da presença do Estado, em
53
particular das Forças Armadas, ao longo das fronteiras, é condição necessária para se
conquistar os objetivos de estabilização e desenvolvimento integrado da Amazônia.
Neste sentido, o PCN investe no desenvolvimento dos municípios que abrange,
cumprindo função de Estado em perspectiva federal à medida que financia e executa políticas
públicas por meio dos convênios que realiza com prefeituras municipais ou com o governo do
Estado. O município de Monte Alegre destaca-se na realização de convênios com o PCN,
apesar de não ser o único que necessita naquela região, porém é o único sobre o qual aqui
interessa dissertar.
Ao se levar em conta as políticas públicas de desenvolvimento planejadas para a
Amazônia nas últimas décadas pode-se inferir que a noção de evolução e de progresso
interpretadas equivocadamente como palavras de significados sinônimos, marcaram o
pensamento político brasileiro e as teorias do desenvolvimento impostas a partir de um
modelo de desenvolvimento exógeno não se mostraram eficazes para proporcionar um
desenvolvimento com base em estágios evolutivos, dadas as diferenças regionais, culturais,
políticas, econômicas, ambientais e territoriais que diferem daquelas encontradas em países
europeus.
A mudança de paradigma não é menos importante no que tange às formas de
planejar o desenvolvimento regional e local na Amazônia. Historicamente, as questões
relativas à segurança e à defesa nacionais estão interligadas às estratégias de desenvolvimento
da Amazônia Brasileira. O PCN, embora num contexto diverso daquele em que se tentou
aplicar as teorias desenvolvimentistas de origem cepalinas no Brasil, constitui-se no
aprimoramento da ideia de que política de desenvolvimento entrelaça-se a questões de defesa
e de segurança na Amazônia, do ponto de vista dos militares. Uma das diferenças cruciais
entre a concepção militar daquela época e a do momento presente reside no fato de que
naquele contexto as funções militares se confundiam com as de governante (civis) enquanto
que no estágio atual da política brasileira, há uma clara definição entre o papel dos civis e o
dos militares, demarcados pela Carta Magna vigente.
As ações estatais que recaíram sobre o espaço amazônico marcado pela intervenção
fundamentada em planos (Planos de Metas, PIN, POLAMAZÔNIA e outros) inspirados na
teoria cepalina e cuja finalidade era a ocupação e a integração da Amazônia, fator considerado
essencial para a segurança nacional, expressa no slogan “Integrar para não entregar”. O
desenvolvimento, portanto estava na ordem do dia. Passada esta fase que se enquadra no
período pré-democratização, esse tema continuou sendo relevante, entretanto os estudos se
pautavam mais na crítica ao fracasso dos planos de desenvolvimentos e em suas
54
conseqüências para a Amazônia, com enfoque especial para a ocupação desordenada que se
deu em lugar do grande vazio demográfico de outrora. Recentemente, depois do ano de 1992,
já no período de consolidação democrática do Brasil e sob a influência da RIO 92, os estudos
cujo enfoque central era o desenvolvimento passaram a incluir uma nova vertente e um novo
conceito que agora se acresce ao termo desenvolvimento – a palavra sustentável.
A necessidade de interligar políticas públicas de desenvolvimento e política e
estratégia de defesa e de segurança nacional pode ser atribuída à desconfiança dos militares
em relação á eventual “ameaça” estrangeira ao território brasileiro, especialmente à Amazônia,
embora os interesses internacionais pela Amazônia tenham raízes seculares.
De outro modo, pode-se dizer que a PDN para ser posta em prática se alicerça num
conjunto de políticas públicas, inclusive as de cunho desenvolvimentista. E isso não é uma
peculiaridade apenas da Nova PDN. As políticas públicas de desenvolvimento voltadas para a
Amazônia como se viu possuem uma intrínseca relação com a segurança nacional seja no
período áureo da política desenvolvimentista nas décadas de 1950 a 1970, seja no período
pós-redemocratização brasileira, vide Programa Calha Norte (1985). No final da década de
1960 (1966) ganhou destaque a conhecida Operação Amazônia, uma marca do período militar,
cuja finalidade era desenvolver a Amazônia por meio de investimentos e de incentivos à
ocupação territorial, atendendo assim ao discurso de segurança nacional que tinha como uma
de suas principais metas, preencher o que equivocadamente se denominou de vazio
demográfico (baixa densidade demográfica). A PDN se consolida, além outras coisas como
uma estratégia continuada de valorização da Amazônia, haja vista que a estabelece como
prioridade.
4.1 A VALORIZAÇÃO DA DEFESA DA AMAZÔNIA E A NOVA POLÍTICA DE
DEFESA NACIONAL (PDN)
Este capítulo tem como objetivos mostrar o PCN é resultado da política de
valorização da defesa da Amazônia; identificar os requisitos exigidos para a realização de
convênios com o PCN/MD; mostrar como se dá o gerenciamento e a fiscalização da aplicação
dos recursos do programa; identificar as ações do PCN no município de Monte Alegre.
A ideia de defesa do território da Amazônia, segundo Souza e Castro (2006, p.42)
tornou-se relevante com o estabelecimento de um Exército permanente, em 1753. Defendem,
55
entretanto que as expedições nela realizadas por Francisco Caldeira Castelo Branco, não
tinham o objetivo de defesa, uma vez que seu caráter era meramente exploratório, “ainda que
tenha sido organizada sob o impacto da investida francesa no litoral maranhense”.
Decisivamente, a partir de 1753 a coroa portuguesa passara a investir numa “política
mais sistemática de reconhecimento do território e um maior cuidado com sua defesa”. Não
obstante a capitania geral do Pará abrangesse uma área atualmente correspondente ao Amapá,
Rondônia, Roraima, Acre e o estado do Amazonas, até o ano de 1822, a defesa da Amazônia
era muito precária e contava somente com três regimentos de infantaria e um corpo de
cavalaria. Isto significa que:
As forças militares responsáveis pela defesa das fortalezas e pelo interior da
Amazônia, que na época formava a capitania do Rio Negro, eram igualmente
inexpressivas. [...] não só a presença do Exército continuava inexpressiva, como
também não se pode atribuir a ela a constituição e a defesa das atuais fronteiras
brasileiras [que foram definidas diplomaticamente na segunda metade do século
XIX] (SOUZA; CASTRO, 2006, p.60).
O pensamento de Souza; Castro (2006) sobre a valorização da Amazônia pelo
Exército brasileiro se deve a fatos relacionados a representações simbólicas como a Batalha
dos Guararapes (durante a qual o Exército expulsou as tropas holandesas do território
brasileiro - Pernambuco) e a um processo de transformação histórica ligada ao fenômeno da
globalização e à noção de “cobiça internacional” pela Amazônia, o que instigaria nos
militares brasileiros o papel que desempenhariam diante desse cenário internacional.
O fim da guerra fria e o surgimento de “novas ameaças” despertaram nos militares
brasileiros um espírito mais vivificado quanto à segurança e à defesa nacionais. Ainda durante
o primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, no ano de 1996, a aprovação
da PDN foi considerada um grande marco do ponto de vista das relações entre civis e
militares no Brasil. Sua finalidade era “fixar os objetivos para a defesa da Nação, bem como
orientar o preparo e o emprego da capacitação nacional, em todos os níveis e esferas de poder,
e com o envolvimento dos setores civil e militar” (PDN, 1996). Com isso, questões antes de
competência exclusivamente militar deram espaço à participação de outros membros da
sociedade, inclusive de acadêmicos civis nessas questões. A criação do Ministério da Defesa
em 1999 reforçou o novo modelo de gestão no campo da defesa e da segurança no país,
inaugurando o comando de civis no mais alto posto dessa área, embora, com a manutenção de
algumas prerrogativas aos militares.
56
A primeira PDN tratou de lançar as bases para uma Política de Defesa mais
consolidada e com base em novos eventos ligados ao período Pós-Guerra, como o
narcotráfico, o terrorismo, etc. Segurança conforme a PDN, instituída pelo Decreto n.º 5.484,
de 30 de junho de 2005, durante o primeiro mandato do presidente Luís Inácio Lula da Silva
fora no seu inciso I, é entendida como
[...] a condição que permite ao País a preservação da soberania e da integridade
territorial, a realização dos seus interesses nacionais, livre de pressões e ameaças de
qualquer natureza, e a garantia aos cidadãos do exercício dos direitos e deveres
constitucionais.
Esta mesma legislação no seu inciso II define o conceito de defesa nacional como
[...] o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase na expressão militar, para
a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças
preponderantemente externas, potenciais ou manifestas.
O conceito de defesa explícito na PDN (2005) acena para a adoção de diversos tipos
de ações pelo Estado, sejam elas voltadas para a área social, econômica, política ou qualquer
outra que direta ou indiretamente contribua para os objetivos mais amplos de defesa do
território brasileiro.
A atual PDN é vista por estudiosos do tema como Silva (2004) e Nascimento (2005)
como uma política que consolida a Amazônia como prioridade estratégica para a defesa
nacional. A transcrição que segue ratifica claramente as afirmações:
4.3 O planejamento da defesa inclui todas as regiões e, em particular, as áreas vitais
onde se encontra maior concentração de poder político e econômico.
Complementarmente, prioriza a Amazônia e o Atlântico Sul pela riqueza de
recursos e vulnerabilidade de acesso pelas fronteiras terrestre e marítima.
4.4 A Amazônia brasileira, com seu grande potencial de riquezas minerais e de
biodiversidade, é foco da atenção internacional. A garantia da presença do Estado e
a vivificação da faixa de fronteira são dificultadas pela baixa densidade demográfica
e pelas longas distâncias, associadas à precariedade do sistema de transportes
terrestre, o que condiciona o uso das hidrovias e do transporte aéreo como principais
alternativas de acesso. Estas características facilitam a prática de ilícitos
transnacionais e crimes conexos, além de possibilitar a presença de grupos com
objetivos contrários aos interesses nacionais.
4.5 A vivificação, política indigenista adequada, a exploração sustentável dos
recursos naturais e a proteção ao meio-ambiente são aspectos essenciais para o
desenvolvimento e a integração da região. O adensamento da presença do Estado, e
em particular das Forças Armadas, ao longo das nossas fronteiras, é condição
necessária para conquista dos objetivos de estabilização e desenvolvimento
integrado da Amazônia. [...]
57
O PCN investe na defesa da Amazônia, por meio de diversas ações de ordem civil e
militar a depender de seu orçamento. O orçamento anual do MD, entretanto não pode ser
considerado baixo, embora o investimento em defesa o seja, dado o alto percentual gasto com
folha de pagamento de ativos, reservas e pensionistas, acrescidos de gastos com a previdência.
Para ilustrar a situação tomamos como referência dados do Sistema Integrado de
Administração Financeira (SIAFI), referentes ao mês de dezembro de quatro anos a partir de
2004. O mês foi escolhido aleatoriamente apenas com o intuito dar sustentação às afirmações
através da visualização dos dados. Vê-se na Tabela 1 que há uma nítida diferença entre os
valores destinados a despesas com pessoal e encargos sociais como demonstram as tabelas a
baixo:
Tabela 1 - Orçamento anual - Ministério da Defesa: dotação x despesa tipo: outras despesas de custeio
e capital (2007-2004)
2007
Dotação
orçamentária
8,658,563.89
Despesa
empenhada
8,094,541.92
2006
6,924,584.79
2005
2004
Ano
8,094,496.17
Restos a pagar
pagos
6,048,693.14
1,104,366.82
6,101,727.62
6,101,727.62
4,956,752.18
1,213,156.95
7,042,633.67
6,192,755.96
6,192,748.37
4,953,345.92
1,008,936.44
5,334,577.45
5,166,504.85
5,166,505.39
3,918,300.55
787,852.17
Despesa executada Despesa paga
Fonte: Portal SIAFI (2008)
De acordo com dados da mesma fonte, para se ter uma ideia mais real da situação da
defesa no Brasil, no ano de 2007, 80% do orçamento do MD foi gasto com pessoal mais
déficit da previdência social. São cerca de um milhão de pessoas na folha de pagamento
mensalmente, com 300 na ativa.
58
Tabela 2 - Orçamento anual - Ministério da Defesa: dotação x despesa tipo: pessoal e encargos sociais
(2007- 2004)
2007
Dotação
orçamentária
30,839,992.15
Despesa
empenhada
30,773,379.77
Despesa
executada
30,773,379.77
2006
28,583,517.46
28,531,150.60
28,531,150.60
28,477,594.59
33,856.63
2005
25,116,203.51
24,856,831.36
25,001,389.51
24,822,506.87
50,842.93
2004
22,866,620.86
22,612,418.63
22,612,418.63
22,561,572.23
11.78
Ano
Despesa paga
30,697,033.52
Restos a pagar
pagos
53,517.92
Fonte: Portal SIAFI (2008)
Em alguns casos as despesas com pessoal e encargos sociais equivalem a mais de
90% do orçamento do MD. Isso nos chama a atenção pelo fato de termos no Brasil uma das
maiores riquezas do planeta, a Amazônia, para a qual tem sobrado poucos recursos de
investimento em defesa, apesar das ações do PCN, que tem desempenhado papel relevante
nesta área. Embora a maioria dos pesquisadores da área de defesa e segurança descarte a
possibilidade de uma guerra ou de uma invasão sobre a Amazônia, urge a necessidade de
maior investimento em defesa e segurança nacional, inclusive na área de ciência e tecnologia
militar, bem como na renovação dos instrumentos e armas de combate nas três forças. Dados
do banco de dados sobre despesas militares do Stockholm International Peace Research
Institute (SIPRI) dão conta do baixo investimento do Estado brasileiro na defesa nacional em
comparação com outros países da América Latina como se pode visualizar na Tabela 3.
59
Tabela 3 - Despesas militares do Brasil de 1988 a 2007
Fonte: SIPRI (2008)
O investimento em defesa nacional, considerando o percentual do PIB até o ano de
2007, o Brasil só ganha de países como a Guiana e o Peru, embora se ressalte na nova PDN
que a Amazônia é prioridade de defesa. Se isso fosse fato, o Brasil deveria ocupar a posição
mais alta de investimentos em defesa dos países amazônicos, uma vez que é responsável pela
maior parte da Amazônia. Há, portanto desencontros entre conteúdos legais, discursos e
realidades.
Ainda assim, a temática da defesa e da segurança da Amazônia são redefinidas e
nela se inserem as preocupações contidas nos objetivos do PCN, isto é: aumentar a presença
do poder público na região amazônica, contribuindo para a defesa nacional; proporcionar
assistência às suas populações; fixar o homem nas fronteiras, dentro do arco do PCN que atua
nos estados do Amapá, Acre, Amazonas, Rondônia, Roraima e os municípios da calha norte
do rio Amazonas no estado do Pará e a ilha do Marajó. O PCN seria então uma válvula de
escape, visto que parte dos recursos que compõem esse programa são oriundos de Emendas
Parlamentares e/ou emendas de bancadas da região Norte.
O seu caráter interministerial o descaracteriza institucionalmente como programa
estritamente militar, apesar haver opiniões contrárias, sobretudo por parte de algumas
tendências da antropologia. Seus objetivos convergem para o que a Doutrina Militar
denomina de objetos da segurança. Estes,
são os valores e os bens da nação. Entre os valores destacam-se a soberania, a
independência, a liberdade e a integridade territorial, e, entre os bens, o povo e as
infra-estruturas dos sistemas públicos e privados responsáveis pela promoção do
bem comum, do desenvolvimento e do progresso do país (BRASIL, 2007, p.17)
Partindo dessa orientação da própria doutrina militar no que tange especialmente à
promoção do bem comum, do desenvolvimento e do progresso do país, presente na concepção
60
do PCN, o Ministério da Previdência Social (MPS) através da Portaria nº 1.378, de 10
dezembro de 2004, estabelece os parâmetros de sua participação no PCN, conforme prevê a
Exposição de Motivos 616/MD de 19 de dezembro de 2003, sob as seguintes justificativas:
CONSIDERANDO a necessidade de adoção de procedimentos uniformes que
viabilizem atendimento e o acesso aos direitos previdenciários à expressivo número
de brasileiros residentes na região de abrangência do Programa Calha Norte; e
CONSIDERANDO a necessidade de se estruturar a articulação interministerial e
setorial nas ações que precedam à efetivação dessa participação, resolve:
Art. 1º Constituir Grupo de Trabalho - GT, composto por representantes deste
Ministério e do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, com os seguintes
objetivos:
I - analisar os projetos do Programa Calha Norte do Ministério da Defesa, para
conhecer seu escopo e possibilidades de participação da Previdência Social na
assistência à população, informando-a sobre seus direitos e deveres perante à
legislação previdenciária brasileira;
II - elaborar proposta de Convênio entre os Ministérios da Previdência Social, da
Defesa e o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, visando as ações prioritárias
para o estabelecimento de uma política de inclusão previdenciária na região
geográfica do Programa;
III - propor diretrizes, sugerir medidas e analisar propostas para a participação da
Previdência Social no Programa Calha Norte.
Nota-se que o PCN possui uma forte amplitude militar, realizando obras nas áreas
mais remotas da Amazônia, exercendo controles, pautados em ações estritamente
direcionadas à defesa do território. Além do que possui singularidades positivas no que se
refere à vertente social do programa, apesar de não ser um programa social na sua essência. A
relevância da participação de outros ministérios no PCN contribui para a ampliação das ações
do programa sem utilizar recursos do programa. Com isso aumentam-se as possibilidades do
PCN se firmar como uma política pública de grande magnitude e atingir seu principal objetivo
“Aumentar a presença do Poder Público na Região de atuação do Programa Calha Norte,
contribuindo para a defesa nacional, proporcionando assistência às suas populações e fixando
o homem na Região” (MD, 2006).
Mais estritamente relacionado à defesa, Segundo Zanetti (2006, p. 42) uma
consequência direta do PCN para a Amazônia é que “foram criados diversos Pelotões
Especiais de Fronteiras (PEF) ao longo das fronteiras norte e ocidental do Brasil, permitindo,
com isso, melhor distribuição dos efetivos militares”. Outra consequência da criação desses
pelotões é o surgimento de vilas, povoados e até cidades em razão da infra-estrutura criada
que funciona como atrativo para a população à sua volta. Pode-se citar como exemplo o caso
de Pacaraima, que surgiu originalmente como uma Base Militar instalada na fronteira com a
61
Venezuela, no Marco BV-8, sendo mais tarde elevada à categoria de cidade pela Assembléia
Legislativa de Roraima. Há defensores12 de que o conflito atual entre índios e não-índios na
área da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol tenha suas raízes fincadas na criação de
Pacaraíma como cidade, uma vez que essa área já era definida como terra indígena. Ainda que
esse tema seja relevante para discussão não faz parte do objetivo deste trabalho aprofundar a
análise neste sentido, principalmente porque a criação dessa reserva e os conflitos nela
existentes requerem interpretações e complexidades que fogem do enfoque aqui proposto.
Por outro lado faz parte das ambições do PCN fornecer elementos necessários para a
criação e fortalecimento de instituições estatais na Amazônia com a intenção de reduzir a
vulnerabilidade da fronteira, por onde circulam os produtos e mercadorias dos agentes da
ilegalidade, seja do contrabando, seja do tráfico de drogas, contra os quais o Estado procura
tomar medidas a fim de desestimular essas atividades, porque criam as condições sociais para
a instabilidade e a insegurança tanto da sociedade quanto da defesa do país. Estas
preocupações estão explicitadas na PDN (2005).
A nova PDN atualizou o debate não apenas quanto à segurança e à defesa nacionais,
mas quanto à forma de incentivar o desenvolvimento regional na área de fronteira, haja vista
que entre suas principais diretrizes constam:
V - aprimorar a vigilância, o controle e a defesa das fronteiras, das águas
jurisdicionais e do espaço aéreo do Brasil;
VI - aumentar a presença militar nas áreas estratégicas do Atlântico Sul e da
Amazônia brasileira [...]
Essas diretrizes encontram-se em plena consonância com o PCN, especificamente no
que diz respeito à Amazônia brasileira. O PCN na Amazônia que entende que a melhor
estratégia para minimizar a vulnerabilidade da fronteira é assegurar a presença da população
amazônida nela.
Com base nisso “O PCN busca desenvolver ações de desenvolvimento que sejam
socialmente justas e ecologicamente sustentáveis. Para isso, considera indispensável respeitar
as características regionais e os interesses da Nação..13”. Com essa nova concepção a PDN se
afirma não apenas como uma política pública de defesa e de segurança, mas também de
desenvolvimento regional, ambos, cernes do PCN. Isto vai de encontro ao modelo de
desenvolvimento puramente econômico, em razão de uma nova ordem das coisas, segundo a
12
Pró-Yanomami Comissão Pró-Yanomamy (CCPY) e outras ONG.
2 Disponível em: https://www.defesa.gov.br/programa_calha_norte/index.php
62
qual “os desequilíbrios regionais intensificados pela reorganização da produção globalizada
passaram a ser estudados, basicamente, sob duas categorias analíticas, que, embora diferentes
em muitos aspectos, ao fim são convergentes e complementares: a sustentabilidade e a
endogenia” (MORAES 2003, p. 125). Essas duas categorias associadas ao objetivo de
soberania, defesa e segurança são basilares para se atingir os objetivos do PCN.
A ciência, a tecnologia, a biotecnologia possuem papel fundamental para a solução
dos problemas relacionados não somente à prática do desenvolvimento sustentável, mas
também àqueles atinentes à segurança e à defesa do país. Ainda que não sejam esses os
objetivos do PCN, mas notoriamente é o caso do Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM)
e do Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM).
Urge pensar o desenvolvimento sustentável com base nas relações trans-fronteiriças,
levando em conta que a questão ambiental não tem fronteiras e inevitavelmente a disputa por
recursos naturais pode se tornar o pivô de conflitos nacionais e internacionais, com vários
exemplos em que o desfecho final foi a guerra. Ainda que não haja elementos para se afirmar
que a guerra esteja no horizonte a curto e longo prazo nas fronteiras do Brasil. Isto porque a
crise ambiental é, além de tudo, uma crise na relação entre os homens. Pensar a defesa, a
segurança e o desenvolvimento sustentável requer não apenas planejar levando em
consideração os limites físicos e territoriais, mas, sobretudo a questão social, que é um dos
panos de fundo dos problemas ambientais, o principal gargalo do desenvolvimento regional e
local e um dos grandes desafios para o Estado brasileiro é garantir a soberania, a defesa e a
segurança nacionais.
O PCN reconhece a relevância do desenvolvimento regional e local na globalização,
que se fortalece principalmente porque “a construção de um sistema local autônomo e mais
integrado nas redes globais é parte da estratégia de desenvolvimento e coloca o Estado e os
agentes econômicos como atores fundamentais do desenvolvimento” (MORAES, 2003, p.
136). De outro modo, atingir o desenvolvimento local e regional é importante também para
“gerar sinergias” necessárias para impedir que certas regiões fiquem à margem ou excluídas
da dinâmica global, e, portanto, mais vulneráveis às chamadas novas ameaças.
O momento é oportuno para se entender que o conceito de local é relativo tanto ao
contexto global como ao regional. Esse cuidado pode evitar a formação de uma teoria genérica
e/ou extrema sobre a relação entre o micro e o macro. Neste sentido, Ianni (2004, p. 243)
desmistifica a aparência dicotômica existente entre local e global, criticando aos que se
restringem a estudar o local como algo dissociado do global. É certo que o local possui uma
dinâmica própria, mas essa dinâmica se define diante dos contextos regional, nacional e global.
63
Se há um limite entre local, regional, nacional e/ou global é do ponto de vista administrativo,
legal e territorial, não do ponto de vista das relações sociais, econômicas, políticas ou culturais.
O argumento mais forte do autor é o de que na essência, “o local e o global determinam-se
reciprocamente, umas vezes de modo congruente e consequente, outras de modo desigual e
desencontrado. Mesclam-se, tencionam-se singularidades, particularidades e universalidades”.
De fato, a literatura sobre o local e o global deixa evidente a relevância do
desenvolvimento local na era da globalização. Ele também se constitui numa forma de
integração econômica com o contexto regional, nacional e internacional. Globalização,
desenvolvimento regional e desenvolvimento local não se excluem. “Na realidade, constituem
dois polos de um mesmo processo complexo e contraditório, exercendo forças de integração e
desagregação, dentro do intenso jogo competitivo mundial” (BUARQUE, 2002, p. 34).
O desenvolvimento regional e local é uma estratégia de relacionamento e de inserção
do Estado Nacional às características dominantes da economia global, sobretudo no que tange
aos padrões de competitividade, utilizando como instrumento de negociação as condições
endógenas próprias de cada região, de cada local. Do ponto de vista da defesa e da segurança
nacional, desenvolvimento local e regional são aglutinados e pensados, principalmente, como
uma estratégia de vivificação das fronteiras nacionais, uma vez que incentiva a fixação de
pessoas em lugares pouco habitados, fator imprescindível para a defesa e para a segurança
nacionais. Como resume a tese de Nascimento (2005, p. 306):
é neste particular que se percebe a ambição do Estado: proteger a fronteira com uma
arrojada política de ocupação baseada no desenvolvimento local. Articula defesa
militar por terra, mar/rios e ar, com o desenvolvimento e formação das habilidades
profissionais objetivando criar as condições de funcionamento das instituições
públicas e privadas. Isto é, criar e desenvolver o capital social mediante a formação
acadêmica, sobretudo com o estímulo ao investimento em ciência e tecnologia,
únicas capazes de dissuadir os intentos internacionais sobre a biodiversidade
amazônica. Somando-se ao projeto de segurança e vigilância em andamento na
região.
Chama à atenção o fato de a literatura sobre o PCN ter abordado suas origens, o
papel da Amazônia na Política de Defesa Brasileira (SILVA, 2005), implicações estratégicas
e políticas para a fronteira e para a Amazônia em geral, no entanto nenhum deles procurou
investigar o processo de gestão do PCN, indispensável para que suas metas e objetivos no
âmbito civil e militar sejam alcançados. O modo de gestão do PCN no que concerne à
aplicação dos recursos a realização de convênios diretamente contribuem para o
desenvolvimento no âmbito local e para a defesa no plano mais geral se partirmos da premissa
64
de que o desenvolvimento cumpre a tarefa de fixar pessoas nos lugares em que a presença do
Estado se dá de modo menos freqüente.
4.2 A REGIÃO DO PCN E A IMPORTÂNCIA ESTRATÉGICA DE MONTE ALEGRE
O PCN abrange a maior parte da Amazônia Legal 14, excetuando-se apenas os estados
do Mato Grosso, Tocantins e Maranhão. Portanto, abrange uma região onde se concentra a
maior reserva de recursos do país e do mundo. Além de englobar 95 municípios que ficam
diretamente na faixa de fronteira em 6 estados, acrescentou-se mais os municípios que ficam
ao longo dos 150 km da faixa de fronteira nos estados do Amazonas, Acre e Rondônia, além
dos municípios que ficam à margem esquerda do rio Juruá, ainda no Amazonas e os
municípios da ilha do Marajó, no Pará.
De acordo com dados do Ministério da Defesa, disponíveis nos relatórios de
atividades do PCN (2007) essa região tem a especificidade de possuir cerca de 10% da água
doce do mundo e 5% de toda a biodiversidade conhecida no planeta. Com esses dados é
possível compreender a necessidade de investimento em políticas públicas de defesa e de
segurança na Amazônia em sua totalidade e, principalmente nessa região que também se
destaca pela baixa densidade demográfica de menos de 2 habitantes por km² e pela alta taxa
de concentração urbana, fato que se revela em toda a Amazônia Legal, que cresce num ritmo
de quase 2,0% ao ano e mais de 70% dessa população vive em áreas urbanas. No ano de 2007,
a população da Amazônia Legal chegou a 23,6 milhões, o que significa quase 13% do total
nacional e 518% maior que em 1950 (Tabela 4).
14
A Amazônia Legal, possui dimensões maiores que a bacia Amazônica. Cobre 5,1 milhões km² (60% do total
nacional), concentra 30% das florestas tropicais úmidas do planeta; 20% da água doce fluvial e lacustre do
mundo; 30% da diversidade biológica mundial e possui subsolo com incalculáveis reservas minerais. Cerca de
40% desse território constitui-se de áreas protegidas ou de destinação específica como: unidades de conservação
de proteção integral e de uso sustentável, terras indígenas, terras quilombolas e áreas militares.
65
Tabela 4 - Urbanização da Amazônia Legal, 1950-2007
Fonte: IPEA apud Diniz (2008)
Tabela 5 - Coeficiente de Gini15 para o estado do Pará
e suas regiões de integração 2003/2004
Região de integração
2003
2004
Pará
0,69
0,70
Araguaia
0,36
0,34
Baixo Amazonas
0,57
0,57
Carajás
0,64
0,65
Guamá
0,51
0,52
Lago de Tucuruí
0,61
0,59
Marajó
0,35
0,36
Metropolitana
0,70
0,70
Rio Caetés
0,47
0,46
Rio Capim
0,45
0,45
Tapajós
0,41
0,43
Tocantins
0,63
0,67
Xingu
0,38
0,38
Fonte: IBGE/SEPOF (2006)
Parte da preocupação manifestada dos militares no período de idealização do PCN é
aqui ratificada com as informações acima. Ganha destaque a desigualdade registrada pela
Tabela 5 no estado do Pará e na região do baixo Amazonas onde se localiza a área de estudo
(o município de Monte Alegre), ocupando a quarta posição no que se refere à desigualdade e
15
Coeficiente utilizado para medir a desigualdade, que varia de 0 a 1. Quanto maior o número, maior a
desigualdade, quanto mais próximo de zero menor a desigualdade.
66
concentração de renda, perdendo apenas para a região metropolitana, para o estado do
Tocantins e, para a região do Carajás. A região Norte ganha destaque também por possuir a
maior área, contrastando com a sua população, que é a segunda menor do Brasil.
Tabela 6 - População dos municípios do estado do Pará na área do PCN, para o ano de 2007
Município
População total Dens. dem
Área/km2
1 Almeirim
30.903
0.42
72.960
2 Alenquer
52.661
2,36
22.282
3 Curuá
11.928
8.33
1.431
4 Faro
17.253
1,47
11.767
5 Juruti
33.775
4,06
8.304
6 Monte Alegre
61.350
2,82
21.703
7 Prainha
26.436
2,09
12.599
8 Óbidos
46.793
1.66
28.021
9 Oriximiná
55.175
0.51
107.603
10 Terra Santa
15.316
8,05
1.901
11 Melgaço
17.845
2,63
6.774
12 Afuá
31.183
3,72
8.373
13 Breves
94.458
9,89
9.550
14 Anajás
24.942
3,60
6.922
15 Chaves
19.368
1,48
13.085
16 Cachoeira do Arari
18.995
6,12
3.102
17 Bagre
18.580
4,22
4.397
18 Gurupá
24.384
2,85
8.540
19 Muaná
28.796
7.64
3.766
20 Ponta de Pedras
24.276
7,21
3.365
21 Salvaterra
17.077
16,35
1.044
22 Portel
45.586
1,79
25.385
23 Santarém
274.285
11,98
22.887
24 Santa Cruz do Arari
5.921
5,50
1.075
25 São Sebastião da Boa Vista
20.500
12,56
1.632
26 Soure
21.395
6,09
3.513
27 Curralinho
25.388
7,01
3.617
Fonte: IBGE – Contagem da População (2007)
67
A população total do município de Monte Alegre16 é a terceira maior dos municípios
que fazem parte do PCN, contudo ainda permanece com densidade demográfica abaixo de 3
pessoas por km², embora haja municípios com densidade demográfica menor que Monte
Alegre como se vê na tabela acima.
Outro fator relevante sobre a região são os índices de desmatamento registrados ao
longo dos anos, o que só reforça a necessidade urgente da atuação mais efetiva do Estado por
meio de políticas públicas. Isso tem implicações para a governança17 da Amazônia brasileira,
haja vista que é através da governança que se poderá avaliar os impactos provocados pelas
diferentes modalidades de experiências direcionadas para a contenção do desmatamento,
sobretudo apostando nela para a solução do impasse na luta pela diminuição do
desflorestamento, haja vista que a criação da governança impõe o fortalecimento da
autoridade estatal no controle de processos que vão na contramão do desenvolvimento
sustentável. Dados recentemente publicados na imprensa nacional e resumidos na Tabela 7
mostram que ainda é necessário tomar medidas mais enérgicas para conter o desmatamento,
sobretudo no sentido de fiscalizá-lo.
Tabela 7 - Percentual de desmatamento na Amazônia entre 2007 e 2008 por estado
Estado
Pará
Mato Grosso
Rondônia
Amazonas
Roraima
Acre
Tocantins
%
62,7
12
11,3
9,8
2,9
1
0,1
Fonte: Imazon/SAD (2008)
16
Para melhor compreensão da história do município de Monte Alegre é preciso entender que ela se confunde
com a história colonial do Brasil. Foi colonizada pelos religiosos capuchos de Portugal, no século XVI. Em 1824,
foi uma importante base do movimento da Cabanagem que contestava a forma de “independência” do Brasil,
uma vez que continuava com os portugueses o poder de mando e a economia local. Em 1880, foi elevada à
categoria de cidade pelo Império, entretanto a divisão territorial atual data de 1943.
17
Governança, diz respeito aos arranjos político-institucionais para o fortalecimento da autoridade estatal na
busca do exercício efetivo de suas atribuições constitucionais concernentes à produção, execução e
monitoramento das políticas públicas. O conceito aponta para a busca de marcos regulatórios que determinem a
participação de atores sociais, o formato do público e do privado, assim como o financiamento das políticas
governamentais com a finalidade de resolver os impasses da sociedade; enfim, a governança aborda o modus
operandi das instituições estatais e públicas e a capacidade dessas instituições políticas de responder, em tempo
hábil, as demandas dos cidadãos. Segundo o Banco Mundial (1992, p.3 e nota 1) a governança (governance)
inclui: a) a forma do regime político (parlamentarismo ou presidencialismo, civil ou militar e autoritarismo ou
democracia); (b) os processos pelos quais a autoridade é exercida no gerenciamento dos recursos econômico e
social de um país; e (c) a capacidade do governo para formular e implementar políticas, e, em geral, para o
governo cumprir suas funções.
68
A ineficiência do Estado na fiscalização do cumprimento da legislação ambiental e
também em outras áreas pode impactar nos índices de desmatamento. No município de Monte
Alegre, localizado na mesorregião do Baixo Amazonas e na microrregião de Santarém (Mapa
2) a falta de agilidade para a legalização do Projeto de Desenvolvimento Sustentável (PDS)
Serra Azul, criado no ano de 2005 pelo Instituto de Colonização e Reforma Agrária (INCRA),
está contribuindo para o desmatamento ilegal na área, que foi interditada pela Justiça Federal
no ano de 2007.
ESCALA 1:10.000.000
Mapa 2 - Localização do município de Monte Alegre
Fonte: CPRM Belém/PRIMAZ (2007)
Como parte da Amazônia Brasileira, sua importância para o país está principalmente
no fato de possuir rico potencial natural, onde merece destaque a rede hidrográfica, integrada
por três grandes bacias, cujos principais cursos d'água são os rios Amazonas, Maecuru e
Jauari (alto curso). A bacia do Amazonas, que fica situada no lado sul do município serve de
limite entre Monte Alegre e os municípios de Prainha e Santarém, ocupando cerca de 15% do
espaço municipal e tendo como principal integrante o rio Amazonas, que corta o município de
69
Monte Alegre no sentido oeste/leste e, sudoeste/nordeste, num percurso aproximado de 100
km. Além disso seu potencial histórico-cultural como os sítios arqueológicos e as pinturas
rupestres, consideradas vestígios da mais antiga ocupação humana na Amazônia, e talvez nas
Américas, são fatores relevantes para definir esse município como estratégico para a defesa
nacional. Os sítios mais conhecidos ficam na área centro-sul do município, no complexo
constituído pelas serras da Lua, do Ererê, do Paituna e do Aroxi.
Portanto, para a defesa nacional, o município de Monte Alegre possui características
singulares para estar no PCN: além de está localizada na área do programa, possuir baixa
densidade demográfica, perfil social compatível com o que estabelece o PCN (Alta Taxa de
Urbanização, baixa densidade demográfica e outros indicadores demográficos), abriga a
maior parte de uma das mais importantes áreas indígenas brasileiras, a Terra Indígena Paru
D‟Este, dos grupos indígenas Aparai e Wayana cujas fronteiras se estendem compreendem o
Norte do Pará, Guiana Francesa e Suriname, Amapá, Parque do Tumucumaque, 3,8 milhões
de hectares, área equivalente ao tamanho da Bélgica, sendo que, 1. 195,786 hectares estão
localizados no Estado do Pará, de acordo com informações do Instituto de Terras do Pará
(ITERPA) (Mapa 3).
70
Mapa 3 - Localização da Terra Indígena Paru d‟Este
Fonte: ITERPA (2008)
71
Alguns dos grupos indígenas (Amapá e norte do Pará) estão distribuídos em ambos
os lados da fronteira entre o Brasil e os países limítrofes. De um lado ao outro, há contatos
regulares, embora intermitentes (Quadros 6 e 7).
TERRA
INDÍGENA
Uaçá
ESTADOS
MUNICÍPIOS
Amapá
Oiapoque
Juminã
Amapá
Oiapoque
Galibi do
Oiapoque
Amapá
Oiapoque
Waiãpi
Amapá
Parque de
Tumucumaque
Pará e Amapá
Amapari, Laranjal do
Jari
Oriximiná, Óbidos,
Almeirim, Alenquer,
Monte Alegre
Rio Paru d´ Este
Pará
Zo'é
Pará
Almeirim,
Alenquer, Monte Alegre
Oriximiná
Óbidos, Alenquer
Quadro 6 - Terras indígenas na fronteira norte
SUPERFÍCIE
POVOS
/HA
470.164
Galibi
Marworno
Karipuna
Palikur
41.601
Galibi
Marworno
Karipuna
6.889
Galibi do
Oiapoque
Karipuna
607.017
Wajãpi
3.071.067
1.195.785
664.465
Aparai
Katxuyana
Tiriyó
Wajãpi
Wayana
Aparai
Wajãpi
Wayana
Zo'é
Fonte: Instituto de Pesquisa e Formação em Educação Indígena (IEPE) (2008)
GRUPOS
PAÍSES
INDÍGENAS
Tiriyó
Suriname
Wayana
Guiana Francesa
Suriname
LOCALIZAÇÃO
POPULAÇÃO /
FONTE
1400 (Boven, 2001)
800 (Lopes, 2002) 500
(Lopes, 2002)
Rios Paloemeu e Sipaliweni
Margem direita do alto rio
Maroni (ou Aretani) Margem
esquerda do alto rio Maroni
Wayapi
Guiana Francesa Margem esquerda do rio
710 (Tinoco, 2002)
Oiapoque, entre Camopi e Trois
Sauts
Palikur
Guiana Francesa Saint Georges de l´Oyapock e
720 (Passes, 1994)
rio Gabaret
Kali´nã
Guiana Francesa Awala-Yalimapo, Iracoubo,
3000 (OkaMag, 2002)
(Galibi)
Suriname
Mana, St. Laurent du Maroni,
3000 (OkaMag, 2002)
Venezuela
Kourou
11150 (OkaMag, 2002)
Quadro 7 - Grupos indígenas distribuídos em ambos os lados da fronteira
entre o Brasil e os países limítrofes
Fonte: Instituto de Pesquisa e Formação em Educação Indígena (IEPE) (2008)
72
Além dessa importância estratégica de Monte Alegre, o município também possui o
perfil social e econômico, exigidos para que possa fazer parte do PCN, o que não é apenas
uma peculiaridade desse município, mas de todos os 27 do Estado do Pará, atualmente
inseridos no programa. Um dos instrumentos mais utilizados para delinear o perfil social de
um município é o Índice de Desenvolvimento Humano18 (IDH), que, no caso de Monte Alegre,
segundo dados do PNUD/Atlas de Desenvolvimento Humano (2000) é de 0,69. Isso aponta
indícios da necessidade de investimento das três esferas da federação brasileira para executar
ações consideradas básicas para seu desenvolvimento.
Além do IDH, o perfil social e econômico do município de Monte Alegre podem ser
constatados (Tabelas 8, 9, 10 e 11).
Tabela 8 - Indicadores demográficos do município de Monte Alegre comparados com os indicadores
do estado do Pará e do Brasil (2000 e 2004)
Indicadores
População Total¹
Menor 1 ano¹
1 a 4 anos
5 a 9 anos
10 a 19 anos¹
20 a 49 anos¹
50 a 59 anos¹
60 e +¹
Proporção de menores de 5 anos de idade na população¹
Proporção de adolescentes na população (10 a 19 anos)¹
Proporção de mulheres em idade fértil (10 a 49 anos)¹
Proporção de idosos na população (60 anos e mais)¹
Densidade demográfica²
Grau de urbanização²
Monte
Alegre
64.747
1.769
7.274
9.079
16.419
22.440
3.458
4.308
13,97
25,36
28,28
6,65
3,07
34,11
Pará
Brasil
6.695.940 179.108.134
163.994
3.399.251
677.799
13.918.815
826.201
17.471.260
1.611.582 37.226.209
2.670.146 78.737.506
363.334
13.142.561
382.884
15.212.532
12,57
9,67
24,07
20,78
31,61
32,73
5,72
8,49
4,96
19,92
66,55
81,25
Fonte: Elaborada pela autora com dados do IBGE/Ministério da Saúde (2008)
Notas:
1 – IBGE estimativa 2004
2 – IBGE 2000
18
A conceituação sobre o que vem a ser Desenvolvimento Humano, segundo Sposati (2000, p. 5) está
relacionada a estudos realizados pela ONU/PNUD. “Com base em suas reflexões, entende-se que o
desenvolvimento humano é a possibilidade de todos os cidadãos criarem uma sociedade melhor e desenvolverem
seu potencial com menor grau possível de privação e de sofrimento; a possibilidade da sociedade poder usufruir
coletivamente do mais alto grau de capacidade humana.”
73
Tabela 9 - Indicadores sociais do município de Monte Alegre – PA em comparação com o estado do
Pará e com o Brasil (2002 a 2005)
Indicadores
Pará
Brasil
Proporção de pobres
Monte
Alegre
---
41,09
31,06
Taxa de analfabetismo da população (15 anos ou mais)
20,21
16,77
13,63
Cobertura de rede de abastecimento de água (população urbana)
58,56
56,15
88,50
Cobertura de sistemas de esgotamento sanitário (população urbana)
34,20
48,83
69,52
Cobertura de sistemas de coleta de lixo (população urbana)
87,09
73.20
90,50
Fonte: Elaborada pela autora com dados do IBGE/Ministério da Saúde (2008)
Pelo que mostram os indicadores do município de Monte Alegre, há uma necessidade
explícita de atuação do Estado nas três esferas de poder através do planejamento em políticas
públicas para incentivar o desenvolvimento. Todos os indicadores apresentados nas tabelas
acima, comparados com o Brasil e com o Estado do Pará o colocam em posição desfavorável.
Esses números existem mesmo com as ações do PCN em Monte Alegre. Isso, na nossa
concepção não significa que o programa não contribua para o desenvolvimento local, pode
significar que o PCN não seja, sozinho, suficiente para elevar esses indicadores. Entretanto
deixaremos essa questão para outra pesquisa, haja vista não ser o objetivo desta investigação,
mensurar a contribuição do PCN para o desenvolvimento de Monte Alegre.
Tabela 10 - Receitas municipais de Monte Alegre - PA (2002-2005)
Receitas municipais
Receita corrente
2002
18.580.805,88
2003
22.478.682,32
2004
26.006.526,16
2005
31.614,69
Receita tributária
444.988,19
552.327,88
534.819,75
1.015,780
Impostos
302.458,89
415.779,54
364.774,03
863.188
IPTU
101.426,16
115.079,71
141.793,86
107.507
ISSQN
116.943,07
111.547,20
114.090,96
241.088
ITBI
2.771,74
4.912,82
18.742,00
8.527
IRRF
81.317,92
184.239,81
90.147,21
506.065
Taxas
142.529,30
136.548,34
170.045,72
152.596
Outras receitas próprias
373.023,71
444.837,38
1.102.462,33
1.046.110
8.847.411,27
21.481.517,06
24.369.244,08
297.552.79
Receitas transferidas
Fonte: TCU/SEPOF (2005)
74
Tabela 11 - Transferências constitucionais do ICMS, FPM, IPI, FUNDEF, IPVA 1995 - 2006
ANOS
ICMS (¹)
FPM (¹)
IPI (¹)
FUNDEF
IPVA
TOTAL
1995
482.976,19
2.543.165,38
39.813,35
-
-
3.065.954,92
1996
560.419,78
2.877.186,70
50.137,29
-
14.862,93
3.502.606,70
1997
502.747,69
2.870.904,56
57.272,89
1.066.868,94
14.524,55
4.512.318,63
1998
513.880,26
3.498.207,51
52.877,87
2.733.193,30
25.056,20
6.823.214,44
1999
597.115,95
3.884.261,46
51.282,87
3.422.362,53
39.789,91
7.994.812,72
2000
906.530,00
3.881.009,00
69.392,00
3.657.141,00
30.657,00
8.544.729,00
2001
1.176.704,22
4.605.421,74
79.332,77
5.474.422,59
35.070,99
11.370.952,31
2002
1.278.935,72
5.397.854,72
67.038,64
6.727.840,26
54.335,91
13.526.005,25
2003
1.541.994,80
6.134.987,42
54.187,43
7.451.132,60
83.868,82
15.266.171,07
2004
1.741.005,87
6.776.176,65
58.122,59
7.353.476,21
95.297,79
16.024.079,11
2005
2.182.374,93
8.372.525,91
69.503,04
10.206.077,07
107.713,93
20.938.194,88
2006
2.799.139,51
9.257.856,99
91.728,82
11.177.714,91
122.651,39
23.449.091,62
Fonte:SEPOF/SEFA/TCU/SEDUC (2006)
(1) Menos 15% do FUNDEF
Ao se comparar os valores dos convênios feitos entre o município de Monte Alegre e
o PCN, pode-se ter uma noção de como os recursos do PCN são relevantes. Apenas um dos
convênios, no valor de 1.450.000,00, realizado no ano de 2007 para drenagem de águas
pluviais, é maior que o valor referente à receita tributária do ano de 2005.
Além do que como se pode observar a maior parte dos recursos de que dispõe Monte
Alegre advém de transferências constitucionais, das quais quase 50% obrigatoriamente devem
ser aplicados na educação, por ser verba do Fundo de Valorização do Ensino Fundamental
(FUNDEF). O diretor de convênios do município, Francisco Carlos Carvalho de Lima, em
entrevista 19 afirmou que, praticamente todas as demandas maiores de Monte Alegre são
atendidas via Calha Norte.
19
Entrevista realizada no dia 24 de agosto de 2007, na Prefeitura Municipal de Monte Alegre com a participação
do Coordenador do CFAS21.
75
5 O PROCESSO DE GESTÃO DO PCN
O conceito de gestão, apesar de ser largamente utilizado não é algo de fácil definição,
principalmente quando o que está em pauta é a gestão das organizações estatais. Ela pode ser,
sem dúvida, fator de sucesso ou de fracasso das políticas públicas e dos programas de governo.
Os conceitos existentes na literatura fundamentam-se em campos teóricos diversos e a
polarização qualitativa encontra-se entre o campo da administração e o da ciência política. Na
administração, o conceito de gestão se aproxima da ideia de gerência e desta forma toma um
caráter mais operacional e instrumental ao prevalecer o entendimento de que se trata de uma
função organizacional voltada para a coordenação e o controle. Na ciência política, que
também possui proximidade com a administração pública, o conceito de gestão incorpora uma
dimensão política traduzida em aspectos menos procedimentais, privilegiando a discussão
sobre o poder e sua legitimidade, politizando assim os conflitos presentes no processo de
decisão no âmbito das organizações, inclusive nas organizações públicas (GUIMARÃES;
SANTOS; MELO, 2004, p. 1642).
A análise da gestão de programas públicos é, portanto possível na medida em que se
traça o desenho institucional, especificamente no que se refere ao perfil do gasto público; à
forma de organização da ação governamental; ao modo como se organizam as demandas; e à
adesão do bem ou serviço às condições específicas do demandante (FREY, 2000, p. 22). O
interesse da análise de políticas públicas não pode se resumir a aprofundar o conhecimento
acerca de planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas políticas
setoriais. De um modo mais completo,
a abordagem da policy analysis' pretende analisar a inter-relação entre as
instituições políticas, o processo político e os conteúdos de política com o
arcabouço dos questionamentos tradicionais da ciência política
(WINDHOFF-HÉRITIER, 1987 apud FREY, 2000, p. 14).
Em razão disso, busca compreender em maior grau de profundidade os aspectos
empíricos e políticos presentes nas políticas públicas. A análise de programas pode incluir
além da dimensão institucional e processual a dimensão material, ou seja, o que
concretamente se obteve com o programa.
Particularmente, e em sintonia com os conceitos acima dispostos entende-se que a
gestão pública diz respeito, pois, à forma como os recursos públicos são gerenciados e
aplicados para que o Estado atenda as demandas da sociedade. A gestão pública capaz de
cumprir esse papel precisa ser eficiente (racionalizar custos com o máximo de resultados)
76
eficaz (usar os instrumentos gerenciais adequados para atingir seus objetivos e metas) e
efetiva (atender as demandas sociais com eficiência e eficácia). Os resultados da gestão
pública são alcançados por meio das funções fundamentais da gestão, quais sejam: planejar,
organizar, dirigir e controlar.
Desde o ano de 1995, quando foi redefinido o PCN tem se fortalecido mediante a
aplicação de metodologia específica para a gestão do Programa, afinada com o propósito
governamental de integração de suas ações na Amazônia, priorizando, as dimensões e o
alcance social desse Programa para a Região. A metodologia aplicada se caracteriza pelo
esforço constante de integrar e articular os três níveis da administração pública: o federal, o
estadual e o municipal. Para isso, estimula, articula e valoriza convênios e/ou parcerias com
outras instituições específicas em outras esferas, visando integrar instituições de ensino,
pesquisa, planejamento, organizações não-governamentais e associações, que se autoidentifiquem com o processo de desenvolvimento sustentável da Amazônia, ligado tanto à
vertente civil quanto à militar do PCN. Possuem representação efetiva no Calha Norte as
instituições que o quadro a seguir descreve:
continua...
QUANTIDADE
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
NOME DA INSTITUIÇÃO
Comando da Marinha
Comando do Exército
Comando da Aeronáutica
Estado do Acre
Estado do Amapá
Estado do Amazonas
Estado do Pará
Estado de Rondônia
Estado de Roraima
Casa Civil da Presidência da República
Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
Ministério das Cidades
Ministério da Ciência e Tecnologia
Ministério das Comunicações
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
Ministério da Educação
Ministério da Fazenda
Ministério da Integração Nacional
Ministério da Justiça - Polícia Federal
Ministério do Meio Ambiente
Ministério de Minas e Energia
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
77
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
continuação
Ministério da Previdência Social
Ministério das Relações Exteriores
Ministério da Saúde
Ministério do Trabalho
Ministério dos Transportes
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA
Fundação Nacional do Índio - FUNAI/MJ
Associação dos Municípios da Calha Norte do Pará -AMUCAN
Associação dos Municípios da Ilha do Marajó
Associação dos Municípios do Estado do Amapá –AMEAP
Associação dos Municípios do Estado de Roraima –AMER
Associação Amazonense de Municípios –AMM
Associação dos Municípios do Acre – AMAC
Associação dos Municípios de Rondônia – AARON
Sistema de Proteção da Amazônia – SIPAM
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA
Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia – INPA
Instituto Superior de Administração e Economia da Amazônia ISAE/FGV
Museu Emílio Goeldi/PA
Serviço de Apoio à Pequena Empresa - SEBRAE
Superintendência da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA
Universidade Federal do Amazonas - UFAM
Universidade Federal do Pará – UFPA
Universidade Federal de Roraima – UFRR
Universidade Federal do Amapá – UFAP
Universidade Federal do Acre – UFAC
Universidade Federal de Rondônia – UFRO
Secretaria Nacional Anti-Drogas/GSI
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social / BNDES
Quadro 8 - Instituições e entidades com representação efetiva no PCN
Fonte: Ministério da Defesa/Programa Calha Norte (2007)
É relevante destacar que essas instituições possuem apenas um papel consultivo. A
deliberação de qualquer questão relativa a convênio e/ou área de investimento é privativa do
MD e da Gerência do PCN. Apesar disso, elas desempenham importante papel pelo
conhecimento que possuem da região e por poderem apontar, discutir e sugerir ações que
contribuam para o desenvolvimento regional sustentável e para a defesa e segurança nacional,
sobretudo no que concerne à Amazônia.
O processo de avaliação legal do PCN, como todo programa de Estado diz respeito à
aplicação dos recursos a ele alocados na Lei de Orçamento Anual (LOA), obedecendo o
seguinte ciclo:
78
Controle
Interno
Poder
Judiciário
CIDADÃO
Poder
Legislativo
Ministério
Público
Tribunal de
Contas
Fluxograma 1 - Ciclo de avaliação do processo de gestão pública
Fonte: TCU (2000)
Além de avaliar o Programa quanto à aplicação dos recursos, sua gestão e as
instituições formais que fazem parte desse ciclo de avaliação (Tribunal de Contas da União,
Ministério Púbico e Poder Judiciário) também avaliam a legalidade dos convênios realizados
entre PCN e prefeituras municipais ou Estados se for o caso, observando a legislação
específica para a realização dos convênios. A seção seguinte aborda com maior detalhamento
essa questão específica.
5.1 CONVÊNIOS: INSTRUMENTO DE IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES DO PCN
Os Convênios são elementos essenciais para a implementação de políticas públicas,
previamente definidas no planejamento estratégico. Na área da administração pública o
conceito de convênio é muito amplo e possui infinitos significados. Pode ser conceituado
como o instrumento de realização de um objetivo específico, comum às partes a quem possa
interessar, embora com tarefas individualmente definidas a cada partícipe. No convênio, o ato
de assumir deveres cumpre a finalidade de regular a atividade dos integrantes da
Administração Pública envolvidos na busca da realização de um interesse comum e público.
Trata-se de uma relação institucional formal que pode ser estabelecida entre órgãos
ligados à administração direta e indireta. O PCN segue este rito legal em sua relação com os
municípios da área da Calha Norte com os quais consegue instrumentalizar o processo de
convênio, uma vez que em sua estrutura organizacional, este prevê recursos para investimento
em municípios da fronteira amazônica, definidos por esse programa como indispensáveis à
defesa nacional.Um dos maiores entraves para a não realização de convênios entre o MD e os
municípios da área de integração do Estado do Pará (Baixo Amazonas e Marajó) segundo
assinalou em entrevista o Gerente Executivo do PCN, comandante José Almeida, reside no
79
fato de que a maioria dos municípios das duas áreas, encontra-se inadimplente com o Governo
Federal, associado ao desconhecimento e a ausência capacitada para elaborar projetos são os
principais Motivos para que os recursos do PCN não atinjam plenamente seu alvo.
Objetivando suprir esse obstáculo detectado pela equipe técnica do programa, através
de avaliação interna anual do PCN, completou o Comandante Almeida: “Disponibilizamos na
internet as normas e instruções para a celebração de convênios do Calha Norte. Utilizando-se
desse documento as prefeituras não terão o que errar”.
Encontrar obstáculos e apontar soluções, de fato é um dos principais objetivos da
avaliação de processo e de gestão. No mesmo sentido, a avaliação de políticas públicas, de um
modo geral, tem sido percebida como instrumento indispensável para conhecer a viabilidade
de programas e projetos, para o redirecionamento de seus objetivos, quando for o caso, ou
mesmo para a reformulação de suas propostas e/ou atividades. A avaliação, portanto se revela
como um importante mecanismo de gestão, dado que fornece informações e subsídios para a
tomada de decisão dos gestores, formuladores e implementadores de programas, pois
possibilita conhecer o que está acontecendo e atuar sobre a realidade de forma a realizar
ajustes necessários, economizando se dessa forma tempo e recursos, o que eleva a
credibilidade dos gestores públicos. O discurso acima citado é um exemplo nessa direção.
O PCN realiza suas ações através da realização de convênios que obedecem um
conjunto de normas (Documento nº 1 – Instrução Normativa nº 01, de 15.01.1997;
Documento nº 2 – Instrução Normativa STN nº 01, de 28.02.2002; Documento nº 3 –
Instrução Normativa STN nº 01, de 04/05/01; (Lei de Responsabilidade Fiscal e Cadastro
Único – CAUC); Documento nº 4 – Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000; Documento nº
5 – Portaria nº 2436, de 10.07.2001), dentre as quais é preciso que o município possa: a)
atender aos requisitos da Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente quanto ao cumprimento das
disposições constitucionais, ressalvados os casos de calamidade pública; b) comprovar a
inexistência de débito para com o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) mediante a
apresentação dos comprovantes de recolhimento referentes aos 03 (três) meses imediatamente
anteriores ao previsto para a celebração do convênio e, se for o caso, também a regularidade
quanto ao pagamento das parcelas mensais relativas aos débitos renegociados na forma da Lei
nº 8.212/91; e c) comprovar a situação de regularidade perante o Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço - FGTS. Com base nessas exigências e nas demais, constantes no Anexo B,
o PCN obedece às seguintes etapas para a realização de convênios:
80
Manifesto do
proponente
(Parlamentar)
Aceito/não aceito
Apreciação
do Md
Emissão do Termo
de Assentimento
pelo MD
Aprovação da
LOA
Apreciação
CISET/CONJUR
Pagamento
Ajustes para o
enquadramento
Técnico e Jurídico
Pré-Convênio
Empenho
Celebração do
Termo de
Convênio
Apresentação de
Plano de Trabalho e
Projeto Básico
Análise da
documentação
apresentada
(IN STN 01/97, LRF,
CAUC)
Proposta
aprovada ou não
Numeração
do Processo
Apreciação
DPE SPEAI
Fluxograma 2 - Etapas para elaboração de convênio com o PCN
Fonte: Ministério da Defesa/Programa Calha Norte (2007)
Execução do
Objeto do
Convênio
Prestação
de Contas
Vistoria da
Execução
do Objeto
Aprovado
81
Em entrevista concedida em Brasília, 05 de dezembro de 2006, o Coronel Roberto
de Paula Avelino, gerente do PCN, descreve que para celebrar um convênio com o PCN, a
prefeitura ou governo do Estado envia o projeto para a gerência do programa em Brasília, no
qual deve constar o valor e a obra que se pretende realizar com o projeto. A parte técnica e
documental é analisada e se estiver tecnicamente viável e conforme a legislação, o convênio
pode ser fechado. No que tange à licitação, fica a cargo da parte interessada, a prefeitura ou
do estado. Na região norte, o PCN realiza parcerias com diversos municípios dos estados de
Roraima, Pará, Amazonas, Amapá, Acre, Rondônia. No município de Monte Alegre, não
obstante a infraestrutura da prefeitura municipal seja bastante precária, há um setor exclusivo
para tratar de convênios (Fotografia 1).
Fotografia 1 - Setor de Convênios da Prefeitura Municipal de Monte Alegre - PA
Fonte: Ferreira (23.08.2007)
Os recursos advindos de convênios entre o PCN e as prefeituras desses Estados
conforme os critérios definidos pelo MD no total estão representados abaixo em ordem
decrescente.
Nº DE
ESTADO
CONVÊNIOS
VALOR (R$)
ORDEM
1
Amazonas
7
3.950.000,00
2
Roraima
4
2.510.153,57
3
Rondônia
1
172.734,06
4
Acre
5
Amapá
6
Pará
TOTAL
12
6.632.887,63
Quadro 9 - Convênios realizados e valores repassados pelo PCN por estado no ano de 2005
Fonte: Ministério da Defesa (2005)
82
ESTADO
Roraima
Acre
Amazonas
Rondônia
Amapá
Pará
TOTAL
CONVÊNIOS
31
14
21
24
8
7
105
VALOR (R$)
30.736.812,63
26.673.579,41
9.238.420,00
7.833.228,66
4.325.268,07
2.849.685,00
81.656.993,77
Quadro 10 - Convênios realizados e valores repassados pelo PCN por estado no ano de 2006
Fonte: Ministério da Defesa (2006)
Além desses convênios como forma de contribuir para o desenvolvimento regional
em sua área de atuação o PCN fez também convênio com a FGV, o Instituto Superior de
Administração de Economia do Amazonas, com o objetivo de elaborar estudos de “Subsídios
para uma Estratégia de Desenvolvimento da Amazônia Setentrional 2001 – 2010” e “Planos
de Desenvolvimento Integrado e Sustentável Regionais e dos Municípios do Alto Solimões e
do Estado de Roraima”. Embora a Amazônia Oriental não tenha sido contemplada com essa
ação, que tem possibilidade de ser ampliada, a depender das Emendas e do Orçamento
alocados para essa região, é oportuno mencioná-la para enfatizar a importância do PCN como
política pública para a Amazônia nos campos da defesa e da segurança nacional e do
desenvolvimento regional sustentável.
5.2 O GERENCIAMENTO DOS RECURSOS E A IMPLEMENTAÇÃO DO PCN EM
MONTE ALEGRE
O gerenciamento de processos pode ser usado como um fim em si mesmo, para
guiar programas de redução de custos e de tempos de prestação de serviços, de melhoria da
qualidade do processo ou outros esforços para melhoria do desempenho da organização.
Como resultado do processo de planejamento, que, como assinala Matus (1997, p. 24)
precede e preside a ação tem-se a aplicação desses recursos como consta no gráfico acima.
Os repasses são feitos por meio de convênios entre os entes públicos do PCN e do MD e são
fiscalizados in loco pela equipe que gerencia o programa. O repasse das demais parcelas fica
condicionado à execução da obra, objeto do convênio, dentro do cronograma. Este é requisito
básico para a celebração do convênio e é apresentado no do projeto inicial, anexado ao projeto
da obra.
83
No que se refere ao processo de gestão do PCN, especialmente no que concerne à
fiscalização da aplicabilidade dos recursos, resultantes dos convênios, percebe-se, certa
preocupação dos militares que comandam o PCN. A visitação às obras pelo programa
financiadas são um claro indicativo da tentativa de impedir o desvio de recursos. Esse é um
dos pontos positivos do Processo de Gestão do PCN. Nesse sentido, esse programa exerce
função típica do TCU com os municípios que firma convênio, embora tudo isso também seja
fiscalizado pelo TCU. O dispositivo legal que ampara os militares nesse tipo de ação
encontra-se no Regimento Interno do MD, Inciso X, que diz: “cabe a essa instituição [...]
supervisionar programas e projetos em áreas ou setores específicos, de interesse da defesa
nacional” (BRASIL, 2000, p. 19).
Os investimentos realizados pelo PCN revelam um forte incremento em suas
atividades, dentro de seus objetivos voltados à “manutenção da Soberania Nacional e da
Integridade Territorial Nacional” e “promoção do Desenvolvimento Regional na Região da
Calha Norte”.
Vale ressaltar que os dados do Quadro 10 revelam que esforços foram empreendidos
para que a contribuição do PCN à região não se exaura apenas em sua vertente militar, mas
que ela fosse incrementada com obras e realizações concretas, com benefícios para área do
desenvolvimento regional, em particular voltadas para a infra-estrutura, beneficiando
comunidades locais, comunidades indígenas, contribuindo para a preservação da soberania e
para a efetiva integração da região norte às regiões mais desenvolvidas do Brasil. A
importância dessas duas vertentes, civil e militar, para o PCN são resumidas pela fala do
gerente do PCN, Roberto de Paula Avelino como segue:
O que é que [significa] manter a soberania e a integridade territorial? Aumentar a
presença do Estado brasileiro nas fronteiras Amazônicas. Esse é o nosso objetivo. E
aumentar o quê? Aumentar a presença das Forças Armadas, Exército, Marinha e
Aeronáutica e aumentar o quê, por exemplo? Aumentar a população nas nossas
fronteiras. Uma melhor qualidade de vida. Uma fixação do homem na faixa de
fronteira. Agora como é que você vai dar uma qualidade de vida? Como é que você
vai fixar o homem na faixa de fronteira, se você não vai desenvolver? Adianta você
ter lá as Forças Armadas, se não tem a população com televisão, uma escola, um
posto de saúde, com geração de rendas e emprego pra fixar o homem lá na fronteira.
Então é esse que é o aspecto que o Programa, ele é um programa, eu considero ele,
um pouco mais completo, exatamente, que ele faz uma Defesa numa área, mas
também cumpre um papel social nessa região.
84
Gráfico 2 - Recursos alocados na LOA para o PCN -vertente militar e civil (2000 a 2008)
Fonte: Ministério da Defesa (2007)
Além desses valores que são alocados no Orçamento do Ministério da Defesa, há
ainda a possibilidade dos Estados captarem mais recursos através de duas outras fontes:
Comissões, Emendas de Bancadas Estaduais e Emendas Individuais de Parlamentares para o
PCN. Neste último caso o deputado autor da Emenda preenche um termo de notificação para
celebração de convênios com o PCN, no qual consta o objeto do convênio, o valor e o
município para o qual o deputado deseja destinar os recursos da Emenda.
Autor
1. Comissões: Amazônia e Integração Regional
2. Individuais
3. Bancadas
Quadro 11 - Emendas parlamentares para o PCN no ano de 2005
Valor R$
7.602.000,00
50.150.000,00
145.559.000,00
Fonte: Ministério da Defesa (2005)
Apesar de não ser este o enfoque desta investigação, é conveniente destacar a
importância do Processo Decisório para a implementação das ações do PCN, uma vez que boa
parte dos recursos do programa advém de Emendas Parlamentares, como se constatou no
85
Quadro 11. Santana (1986) já ressaltava a importância do processo decisório para o esquema
de financiamento de políticas públicas.
Ainda no que se refere às ações do PCN, é necessário reconhecer que compreendê-las
requer conhecimento dessas duas vertentes indissociáveis do programa, bem como a forma
como o mesmo está administrativamente estruturado, considerando que a implementação dos
objetivos do PCN está diretamente ligada ao modo como a gestão é feita. Neste sentido cabe
mostrar não apenas a estrutura institucional na qual se insere (MD, Organograma 1), mas
também sua própria estrutura organizacional dentro dessa estrutura maior (Organograma 2):
MINISTRO DA DEFESA
Secretaria de Logística
e Mobilização
Secretaria de Política
Estratégia e Assuntos
Internacionais
Departamento de
Política e Estratégia
Estado-Maior de
Defesa
Secretaria de Estudos
e de Cooperação
Departamento de
Política e Estratégia
Organograma 1 - Organização administrativa do MD
Fonte: Ministério da Defesa (2007)
GERENTE
Assessoria de
Coordenação
Assessoria de
Convênios
Seção de
Apoio
Organograma 2 - Estrutura organizacional do PCN
Fonte: Ministério da Defesa (2007)
Há, contudo, uma proposta de reformulação na administração do PCN, que já foi
apresentada ao Ministro da Defesa Nelson Jobim pelo chefe da secretaria, o General-de-
86
Exército, José Benedito de Barros Moreira. Caso seja aprovada o Calha Norte deixará de ser
vinculado ao Departamento de Política e Estratégia (DPE) e passará a ser coordenado por um
general da ativa da Força, em substituição a um coronel da reserva, como ocorre atualmente.
Propõe-se também que o programa seja gerenciado por 33 oficiais, sendo dentre eles quatro
engenheiros. O objetivo é melhorar o acompanhamento das obras, uma vez que a estrutura
gerencial precisa acompanhar a expansão do Programa e melhorar a economia.
O PCN, ainda que gerenciado por militares, desempenha boa relação com os civis no
que diz respeito à captação de recursos necessários para que o programa atinja as metas
pretendidas. Entretanto, em caso de Emendas de parlamentares, a aceitação fica a critério da
administração do Programa. Apesar de serem as emendas importantes fontes de captação de
recursos para o PCN, e igualmente necessárias para que o programa atinja seus objetivos e
metas, para evitar sua descaracterização e, para não torná-lo um programa de caráter
assistencialista, recentemente, em outubro de 2007, o Ministro da Defesa, Nelson Jobim
baixou portaria proibindo o atendimento de emendas parlamentares ligadas ao programa
Calha Norte, se elas não estiverem vinculadas ao processo de desenvolvimento autosustentável da região. "É que as emendas que estavam sendo feitas acabavam perdendo o
sentido infra-estrutural do projeto”(O ESTADÃO, 15.10.2007), disse o ministro.
Após a realização dos convênios com as prefeituras, os recursos previstos são
repassados em etapas pelo MD para, a partir de então, se iniciarem as obras. O município de
Monte Alegre destaca-se por ter sido o maior beneficiado com esse tipo de convênio no
estado do Pará20 (Quadro 12).
20
Os outros 12 municípios paraenses que não constam no quadro não fizeram nenhum convênio com o PCN.
87
N° ordem
Município
Quantidade
Período
Total conveniado R$
01
Monte Alegre
05
2000 a 2007
3.292.800,00
02
Terra Santa
04
2001 a 2007
1.120.803,90
03
Curuá
04
1997 a 2005
634.500,00
04
Juruti
03
2001 a 2007
260.000,00
05
Gurupá
02
1996 a 2005
450.000,00
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
Óbidos
Portel
Melgaço
Afuá
Faro
Muaná
Oriximiná
Breves
Curralinho
Alenquer
02
02
02
02
02
01
01
01
01
01
1997 a 2001
1997 a 2007
1997 a 2006
--2001 a 2006
2006
2008
2008
2005
2000
269.750,00
950.000,00
900.000,00
700.000,00
285.000,00
500.000,00
100.000,00
100.000,00
400.000,00
99.000,00
6.769.053,90
Quadro 12 - Convênios entre Ministério da Defesa (PCN) e municípios
paraenses (1997 a 2007)
Fonte:Ministério da Defesa (2007)
Quase todo esse valor repassado ao município de Monte Alegre foi importante para a
área urbana, que está dividida em Cidade Alta e Cidade Baixa, limitados por uma quebra de
relevo, resultado desse processo de erosão ou voçoroca. Segundo nos falou o diretor de
convênios do município, Francisco Carlos Carvalho de Lima, as obras do PCN foram
fundamentais para atenuar a situação de erosão.
Basicamente [...], toda parte de convênio que foram celebrados com o Ministério da
Defesa, no caso, através do Programa Calha Norte, eles foram obras de infraestrutura, né? É, a obra primeira que nós tivemos aqui no município foi a hidroviária
que foi entre 2002 mais ou menos, 2002, 2003. É, que foi o período. A gente tem aí
o registro. E a partir daí todos a obras se voltaram para a área de drenagem.
Drenagem urbana de águas pluviais. Ou seja, ao todo aqui me, precisamente nós
temos hoje um, dois, mais ou menos três convênios celebrados com o Ministério da
Defesa. Ou é três ou quatro convênio celebrado com o Ministério da Defesa. Já
assinamos mais um que também é pra drenagem, já em 2007. E devemos ter, temos
possibilidade de ter mais outro. A questão de ser obra desse porte, de drenagem, ela
tá em função da própria geografia da cidade. Então, eu acho que tu já percebeste que
a cidade tem um relevo muito acidentado e ela é uma cidade fisicamente muito
bonita. É. Mas, ela tem um transtorno muito grande pro gestor, porque em função do
relevo e da alta incidência de solos arenosos, ela acaba provocando aí um
surgimento de assoreamento, voçoroca. Nós temos aqui por sinal a maior voçoroca
do estado e talvez até da região norte aqui. Uma voçoroca urbana aqui dentro da
cidade. E por isso a gente canaliza todos os esforços na busca de recursos do, que
mais do Calha Norte porque o acesso é mais fácil entre os nossos parlamentares que
atuam na nossa área, onde tem as pessoas. E porque as áreas de infra-estrutura
sempre ela é mais visada pelo gestor. E aqui não se pode fazer asfalto sem antes
fazer a drenagem. E por isso que se busca intensamente isso. E agora a gente
concluiu a última etapa do convênio do Calha Norte que foi a drenagem e
posteriormente nós pavimentamos, como o Bairro de Terra Amarela.
88
O problema acima descrito pode ser visualizado através das Fotografias 2 e 3.
Fotografia 2 - Vista parcial da voçoroca bairro
Curaxi
Fonte: CPRM (2007)
Fotografia 3 - Erosão provocada por águas pluviais
bairro do Curaxi
Fonte: CPRM (2007)
Os convênios realizados entre o município de Monte Alegre e o PCN resultaram na
execução de obras voltadas para a área de infra-estrutura. As obras quais se refere o
entrevistado chegaram ao total de R$ 3.292.800,00 entre os anos de 2000 e 2007 (Quadro 13).
Objeto do convênio
Pavimentação e drenagem superficial na
Avenida Pinto Martins no bairro da Serra
Ocidental
Custear, em parte, a construção de 581 metros
de drenagem de águas pluviais na Rua Frei
Othomar entre a Rua 1º de maio e a rua
Péricles Uchoa e na rua Marcelino Brazão da
Rua Frei Othomar até o canal do Curaxi,
todos no bairro do Curaxi
Construção de uma Estação Hidroviária de
Cargas e passageiros nas margens do rio
Gurupatuba
Implantação de Sistema de Drenagem de
águas pluviais, no bairro de Terra Amarela,
Sede do Município, com extensão de 2.832
metros
Valor conveniado R$
Data
350.000,00
---
99.000,00
28/11/2000
593.800,00
13/12/2002
800.000,00
28/12/2005
Custear a construção de rede de drenagem de
águas pluviais com dissipador nos bairros de
1.450.000,00
04/10/2007
Terra
Amarela,
Serra
Ocidental
e
Camarazinho
Total
3.292.800,00
Quadro 13 - Convênios realizados entre Ministério da Defesa e o município de Monte Alegre no
âmbito do PCN
Fonte: Portal Transparência Brasil (2008)
89
As ações do PCN indicam claramente que a PDN para atingir seus fins necessita das
ações das Forças Armadas não apenas na esfera militar. Está, portanto implícita na nova
Política de defesa um novo padrão de relações entre civis e militares. O PCN é um retrato
dessa afirmação, uma vez que parte expressiva de seus recursos é destinada a obras de
infraestrutura nos municípios da Calha Norte com os quais estabelece relação por meio dos
convênios realizados com os gestores municipais, como se constatou em Monte Alegre. As
obras citadas no quadro acima foram registradas na pesquisa de campo e encontram-se
registradas nas Fotografias 4, 5, 6, 7 e 8.
Fotografia 4 - Drenagem, asfaltamento e sinalização de ruas no Bairro do Curaxi
Fonte: Ferreira (2007)
Fotografia 5 - Parte interior do Terminal Hidroviário
Monte Alegre – PA
Fonte: Ferreira (23.08.2007)
Fotografia 6 - Parte externa do Terminal Hidroviário de
de Monte Alegre – PA
Fonte: Ferreira (23.08.2007)
90
Fotografia 7 - Drenagem pluvial para esgotamento
sanitário no bairro Terra Amarela - Monte
Alegre - PA
Fonte: Ferreira (24.08.2007)
Fotografia 8 - Asfaltamento e sinalização de ruas
no bairro do Curaxi, Monte Alegre - PA
Fonte: Ferreira (24.08.2007)
A estratégia de implementação do PCN no município de Monte Alegre foi positiva,
haja vista que todos os convênios formalizados com o programa resultaram nas obras acima
ilustradas. Nesse caso específico, pode se afirmar que o processo de gestão dos recursos do
programa está em sintonia com os objetivos pretendidos. Entretanto, no período de 2000-2002,
a gerência do programa teve algumas dificuldades para implementar suas ações e metas por
razões diversas, entre as quais cabe destacar:
1. O PCN mudou de administração mais de três vezes, o que causou dificuldades em alguns
momentos decisórios, principalmente naqueles em que havia a necessidade de pleitear
recursos para o Programa;
2. A vinculação do PCN ao MD se deu sem que lhe dessem uma definição específica de seu
emprego. O elevado número de agentes de nível hierárquico superior, porém sem qualquer
vínculo de responsabilidade fiscal, patrimonial, ou administrativa perante o PPA, torna a
administração do gerente, difícil, pois é o único que tem todas essas responsabilidades citadas
anteriormente;
3. O desconhecimento prévio do montante de recursos a serem destinados ao programa
Embora seja um programa importante para o desenvolvimento regional, os recursos não são
destinados diretamente ao Programa, os mesmos são repassados pelo Ministério da Defesa,
que nem sempre tem o PCN como prioridade; e
91
4. Como o PCN é unidade orçamentária, não possui Plano de Apoio Administrativo, o que às
vezes tem prejudicado seu planejamento em razão de não ter recebido previamente seus
recursos. Embora seja apresentada uma pré-proposta desse plano, o mesmo não tem seus
recursos canalizados para o Programa, ficando a critério do Ministério da Defesa o repasse ou
não.
Além disso, do quadro de restrições orçamentárias apresentado anteriormente no
Gráfico 2, o Programa passou por uma fase de remodelação institucional e metodológica,
buscando, também, a recomposição de seu financiamento, inclusive através do incentivo às
Emendas Parlamentares. Desse modo, tornou-se imprescindível e necessária a formação de
novas parcerias com entidades públicas, nos diversos âmbitos, e privadas, tendo em vista a
continuidade das ações do Programa dentro de outra ótica de planejamento.
Nesse mesmo período, segundo revelou o gerente do PCN, o Cel. Roberto de Paula
Avelino, o município de Monte Alegre embora tenha executado todas as obras financiadas
pelo programa, também enfrentou dificuldades, como se pode observar em entrevista
concedida à autora em 5 de dezembro de 2006.
Eu vou dar só um exemplo de Monte Alegre, é Monte Alegre mesmo. É, aquela
obra do porto hidroviário lá, ficou muito bonito. Inclusive todo mundo elogia
aquela obra. É, aquela prefeitura teve uma dificuldade tremenda de realizar aquela
obra. Nós tivemos que dar um tempo um pouco maior e ela levou pra
administração própria. Nós orientamos, com nossos engenheiros militares
formados pelo instituto Militar de Engenharia, que tem o carinho e o trabalho de
orientar as prefeituras, secretários de obras e engenheiros. Nós temos obrigação
direta de, por exemplo, eles conversam através de telefone ou mesmo e-mails.
Projetos hoje em dia já chegam pra nós em CD-ROM, então já faz a análise. Outra
coisa. Só é liberado o dinheiro daqui, qualquer dinheiro do Ministério, depois que o
projeto está tudo ok. Inclusive com aprovação técnica com todos os itens... Então,
pode acontecer, eu não nego, por exemplo, já aconteceu umas três ou quatro
prefeituras tiveram que devolver o dinheiro por não ter conseguido realizar a obra,
ou, quando não, atrasar a prestação de contas. Automaticamente nós colocamos os
técnicos do ministério da Defesa para acompanhar.
É também relevante destacar na fala do Cel. Avelino é atenção dada pelo PCN no que
diz respeito à fiscalização da aplicação dos recursos, que são disponibilizados de modo que se
torna mais difícil a sua aplicação para os fins diversos daqueles ao quais se destina. Na
opinião do gerente do PCN, em entrevista concedida à autora na data e no local acima
especificados, isso ocorre porque
quando nós temos que repassar o recurso de uma obra em 1 parcela, eu faço uma
ou duas fiscalização. Quando é em três parcelas eu libero a primeira parcela e
libero a segunda automática porque a normativa obriga, pra liberar a terceira tem
que prestar conta da primeira parcela e fazer uma fiscalização de notas. Então eu
vejo o seguinte: eu estou aqui 6 anos exercendo esse programa, eu tenho mais de
92
600 convênios nessa Amazônia aí. Sem contar mais outras 600/700 obras militares
que eu controlo do projeto da marinha, Calha Norte, entendeu? Agora por quê? Eu
acho o seguinte: é a maneira que nós temos de acompanhar o dinheiro público. De
acompanhar as obras e a facilidade que nós temos também, por exemplo. Então, é
muito fácil de você acompanhar uma obra em Belém, mas acompanhar uma obra
na Ilha de Marajó você tem que realizar de helicóptero. Então nós já estamos,
temos um convênio com o exército, ou com a força área, ou mesmo com a marinha,
para que eles nos cedam horas de vôos a gente repasse os recursos pra eles. Então,
é o seguinte, a única coisa que eu digo dessa minha pequena experiência de seis
anos gerenciando recursos públicos é o seguinte, desvios de recursos só acontece
quando você não acompanha as obras. Porque você consegue detectar. Outra coisa,
como que é que eu vou desviar um recurso que todo nosso convênio, ele é feito
numa abertura de uma conta única entre o Programa Calha Norte e o Ministério da
Defesa, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal e a prefeitura...objeto de
convênio... se desviar algum recurso na prestação de contas ou parcial ou final, no
extrato do Banco do Brasil vai aparecer, entendeu? Então acontece, por exemplo, e
outra coisa que eu queria deixar.... é voce conhecer bem a região. Você está sempre
na região acompanhando tudo isso e também entendendo os problemas em
execução de obras [...] então o grande segredo sabe o quê que é? É você fazer um
trabalho até liberar o recurso, ou seja, completo. De análise completa de
documentação, aprovação judiciosa, em termos técnico de documentação completa,
[...], o que acontece muitas das vezes, você quando chega digamos, a ir fazer,
aprova digamos um projeto, quando chega lá na frente vai ver o projeto ele tem
problema na base dele. Fazer uma ponte, tem problema na base. Então, acontece
muito. Os jornais publicam isso. São obras inacabadas que tem no Brasil...
Desperdício de recursos públicos. Bem é isso só. Eu até posso dizer, é o
gerenciamento do dinheiro público que é o dinheiro que é do imposto que nós
pagamos.
O que se percebe aqui é que as Forças Armadas, diferentemente de outras
instituições do Estado, dispõe de mecanismos de acesso a certos lugares que outras
instituições não possuem. O fato de gerenciar os recursos do PCN acompanhado a execução
das obras é, sem dúvida um diferencial para que os recursos sejam integralmente aplicados e,
conseqüentemente, as obras sejam concluídas e destaca-se como um ponto forte do programa
no processo de gestão. De acordo com o que define a Avaliação de Processo e de Gestão para
que um programa atinja plenamente seus objetivos é preciso que o processo de gestão e de
fiscalização seja capaz de evitar e corrigir eventuais falhas ou má aplicação dos recursos, vêse que o PCN cumpre esses requisitos.
Entretanto a forma adotada pelo PCN para realizar os convênios e para liberar os
recursos foi definida pelo Diretor de Convênios de Monte Alegre, Francisco Carlos Carvalho
de Lima, em entrevista concedida à autora em 25 de agosto de 2007, como sendo mais
rigorosa.
eles são mais rigorosos nas análises e que de certa forma até penaliza os
municípios. Porque, enquanto essa questão dessa rigorosidade eu acho que ela
existe sem dúvida. Mas, por um outro lado não é bem preciso assim. Eu vou te dar
um exemplo: quando nos é liberado recursos com outros ministérios, eles vêm 100%
liberados pra nossa conta. Conta do convênio, vem liberado total do convênio.
Então, [o Calha Norte] não vem, eles liberam uma parcela pra vim outra. Então, o
93
Calha Norte sempre foi este o procedimento. Outros Ministérios não. O DNIT. Nós
temos obras do DNIT. Liberaram uma no ano passado.
A percepção exposta no discurso acima que atribui aos militares do PCN o adjetivo
de mais rigorosos corrobora a afirmação que Arretche (2001, p. 15) faz ao se referir à
implementação de programas governamentais e políticas públicas, que se caracteriza como
um conjunto complexo de relações entre formuladores e implementadores, e entre
implementadores situados em diferentes posições na máquina governamental. Em princípio,
as vontades, os interesses, as lealdades e as concepções ideológicas destes diversos atores
dificilmente serão inteiramente coincidentes.
De outro modo, a fala do diretor de convênios do município de Monte Alegre
instiga-nos a elaborar uma questão que poderá ser investigada em outra pesquisa: Será que os
recursos repassados em forma de convênios aos municípios sem as mesmas exigências e sem
a mesma fiscalização que há no PCN são 100% aplicados como foram os recursos desse
programa em Monte Alegre?
O que se pode inferir acerca do processo de gestão do PCN no município de Monte
Alegre, de modo geral, é que, embora num novo contexto, a segurança e a defesa da
Amazônia são temas que se interligam a questões atinentes ao desenvolvimento regional e a
gestão pública, haja vista que a implementação das ações de um programa como o PCN
requer esforços institucionais neste sentido.
94
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa realizada no município de Monte Alegre, no estado do Pará, revela que o
PCN, objeto de investigação, mostrou-se através do desenho institucional que, concretamente
ele pode ser definido como política pública de defesa, segurança e de desenvolvimento
regional. Neste sentido, a promoção do desenvolvimento regional da Amazônia por meio da
realização de obras voltadas para saneamento básico, educação, saúde, urbanização etc., é
uma das principais estratégias utilizadas pelo PCN. Nesse contexto, a nova PDN foi
identificada como marco legal que veio reforçar os objetivos do PCN em relação a sua
importância estratégica para a Amazônia, como se constatou em Monte Alegre.
Procurou-se ainda retratar e analisar as ações do PCN, sua estrutura administrativa e
organizacional, assim como a legislação na qual se baseia o programa para a realização de
convênios com os municípios.
Os pontos fortes da gestão do PCN encontrados na sua investigação residem, na sua
capacidade de implementar suas ações por meio de convênios diretamente com os municípios
e, principalmente nos meios e nos instrumentos dos quais dispõe para realizar a fiscalização
da aplicação dos recursos repassados, indispensável para que o programa alcance seus
objetivos. Quanto aos pontos fracos, mereceu destaque o quadro de restrições orçamentárias
por que passou o programa, o que o levou a uma fase de remodelação institucional e
metodológica, buscando, também, a recomposição de seu financiamento, inclusive através do
incentivo às Emendas Parlamentares.
O PCN foi apontado aqui como um programa e como política pública contribuindo
para o desenvolvimento, financiando obras dificilmente possíveis com os recursos de que
dispõe o próprio município. Ainda que seja gerenciado por militares, desempenha boa relação
com os civis no que diz respeito à captação de recursos necessários para que o programa
atinja as metas pretendidas. Entretanto, em caso de Emendas de parlamentares, a aceitação
fica a critério da administração do Programa.
O conjunto das informações, inclusive as entrevistas demonstraram que o processo
de gestão do PCN e a sua implementação em Monte Alegre tem se dado de acordo com os
objetivos e as diretrizes estratégicas do programa, embora tenha havido dificuldades na
realização de uma das ações, para a qual o PCN ofereceu formas de superação dos obstáculos.
95
Para compreender as ações do PCN, foi necessário reconhecer que a
interdependência dessas duas vertentes (civil e militar), indissociáveis do programa, bem
como a forma como o mesmo está administrativamente estruturado, considerando que a
implementação dos objetivos do PCN está diretamente ligada ao modo como a gestão é feita.
A pesquisa revelou, por fim, que o modelo de gestão executado pela gerência do
PCN, que obedece a critérios claros para a acessibilidade de propostas de convênios com
prefeituras, prioriza a dimensão técnica na concretização das parcerias e utiliza seu quadro
técnico para exercer a fiscalização necessária para o cumprimento dos prazos e lograr
desempenho eficiente na execução do programa.
96
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99
REQUERIMENTO Nº 184, DE 1998-CN, que cria a Comissão Parlamentar Mista de
Inquérito, “destinada a apurar as possíveis irregularidades cometidas pelos institutos de
pesquisas no levantamento das intenções de voto relacionadas com o pleito eleitoral do dia 4
de outubro corrente, apresentando sugestões com vistas à total lisura dos próximos”. Ata da 1ª
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100
ANEXOS
101
ANEXO A
DESPACHOS DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
<!
MENSAGEM No ID914292
0>
MINISTÉRIO DA DEFESA
Exposição de Motivos
No- 616, de 19 de dezembro de 2003. Expansão da área de atuação do Programa Calha Norte.
Aprovo.
Em 2 de janeiro de 2004.
Brasília, 19 de dezembro de 2003.
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
Submeto à elevada consideração de Vossa Excelência proposta de expansão da área de
atuação do Programa Calha Norte, mediante a aprovação da presente Exposição de Motivos.
2. O Programa Calha Norte, desde a sua criação, em 19 de dezembro de 1985, tem sido um
dos principais vetores do Estado Brasileiro para a manutenção da Soberania Nacional e da
Integridade Territorial e para a promoção do desenvolvimento regional na região amazônica,
numa área que se estende das calhas do Rio Solimões/Amazonas até as fronteiras com a
Colômbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa, enquadrando os Estados do
Amapá e de Roraima e partes dos Estados do Amazonas e do Pará, num total de 74
municípios e de 7.413 km de linha fronteiriça.
3. Seu objetivo fundamental é aumentar a presença do poder público naquela região,
contribuindo para o exercício da defesa nacional, proporcionando assistência às suas rarefeitas
populações e fixando o homem à área.
4. Para atingir seus objetivos, interage por meio de duas vertentes: a militar e a civil. A
primeira busca, por intermédio das Forças Armadas, desenvolver ações de vigilância do
espaço aéreo, das linhas fluviais interiores e da linha de fronteira, garantindo a manutenção da
soberania e a integridade territorial. A segunda busca fortalecer a cidadania dos brasileiros
102
desassistidos e contribuir para o desenvolvimento socioeconômico da região, por intermédio
de obras sociais e de infra-estrutura básica.
5. O Programa vem sendo conduzido com êxito pelo Ministério, fruto de acurada e
transparente gestão dos recursos, provenientes do orçamento desta Pasta e de emendas
individuais, coletivas e de bancadas apresentadas pelos congressistas.
6. A prioridade à Amazônia, ressaltada por Vossa Excelência quando ainda candidato, em sua
"Carta aos Brasileiros", tem estimulado diversas lideranças parlamentares daquela área a
pleitear a ampliação da área de atuação do Programa.
7. Os estudos levados a efeito neste Ministério indicaram a viabilidade operacional de
expansão da área de atuação do Programa Calha Norte para a Ilha de Marajó e para o sul da
calha do Rio Solimões/Amazonas, abrangendo a faixa de 150 km da linha de fronteira até os
limites do Estado de Rondônia com o Estado do Mato Grosso, razão pela qual solicito a
autorização para a expansão supracitada, consoante a ilustração anexa. Rondônia com o
Estado do Mato Grosso, razão pela qual solicito a autorização para a expansão supracitada,
consoante a ilustração anexa.
8. São estas, Senhor Presidente, as razões pelas quais acredito que a medida ora em questão
deverá ser acolhida pelo Governo de Vossa Excelência.
Respeitosamente,
JOSÉ VIEGAS FILHO
Ministro de Estado da Defesa
103
ANEXO B
104
CONTINUAÇÃO ANEXO B