para aprender políticas públicas

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PARA APRENDER
POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE II
O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS NO ESTADO CAPITALISTA MODERNO
U
ma questão central à análise das políticas públicas é a relação entre as decisões tomadas, a estrutura institucional que as origina, molda e sustenta e
a distribuição de poder no Estado e na sociedade. De fato, a elaboração das
políticas públicas não ocorre em um vácuo institucional – como mostra o debate
entre a abordagem estatocêntrica e a policêntrica –, mas tem o Estado e a sociedade
como seus pilares. Muitas vezes, o discurso sobre as políticas públicas e sobre as
relações entre Estado e sociedade que as sustentam dá a impressão de que não há
conflito, como se as decisões fossem puramente técnicas e os processos totalmente
racionais. Mas diversos estudos mostram que não é assim: toda política pública envolve, além de diversos outros elementos, interesses e poder.
Entre as muitas polêmicas teóricas presentes no campo das políticas públicas,
duas se destacam no que concerne às relações de interesses e de poder entre o Estado e a sociedade. O primeiro ponto de divergência teórica, como mostram Merilee
GRINDLE e John THOMAS (1991), diz respeito à esfera em que se situa o elemento
dinâmico das políticas públicas: na sociedade ou no Estado. Daí se originam os modelos de análise de políticas públicas centrados nos interesses da sociedade versus
os modelos centrados nos interesses constituídos na órbita do Estado. A outra controvérsia – que tem lugar entre os que defendem os modelos centrados nos interesses
da sociedade – gira em torno da questão da determinação econômica dos resultados
políticos.
Os modelos centrados na sociedade compartilham o pressuposto de que a ação
do Estado é sempre variável dependente, resposta a estímulos vindos da sociedade, à
qual caberia o status de elemento dinâmico na relação Estado-sociedade. A despeito
de sua estrutura teórica ser diferenciada e de sua posição ideológica ser oposta, o
pluralismo e o marxismo – cujos argumentos serão apresentados mais adiante – têm
em comum a concepção de que o Estado não seria um ator, mas apenas um lócus,
no máximo um ente passivo, que apenas responde à atividade dinâmica originada na
sociedade. Existem diversas ressalvas a essa perspectiva, especialmente quanto ao
Unidade II – O Processo de Elaboração de Políticas Públicas no Estado Capitalista Moderno
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Maria das Graças Rua com Roberta Romanini
fato de que elas não dão conta do papel desempenhado por políticos e burocratas nas
políticas públicas.
Como aponta Rebecca SUTTON (1999), a percepção dessa lacuna quanto
aos atores estatais resultou em um esforço no sentido de trazer o Estado “de volta” à
análise de políticas públicas. Com isso, se desenvolveram os modelos centrados no
Estado, cujo axioma é o de que as instituições públicas são capazes de exibir uma
sólida autonomia frente aos interesses e poderes da sociedade.
Os Modelos Centrados no Estado
Conforme expõe Rebecca SUTTON (1999), há dois grupos de modelos centrados no Estado. O primeiro – denominado “modelo dos interesses burocráticos” ou
“modelo da política burocrática” – enfatiza o conflito e a negociação entre os atores
internos ao Estado, especificamente suas burocracias e organizações burocráticas.
O segundo – intitulado “modelo dos interesses do Estado” – focaliza os interesses
específicos que o Estado desenvolve e sustenta quanto a determinados resultados das
políticas públicas. A autora exemplifica com as situações nas quais as autoridades
políticas desejam permanecer no poder ou intentam manter sua própria hegemonia
vis-à-vis os atores sociais. Esses interesses podem – ou não – coincidir com interesses de classes ou grupos específicos na sociedade. O aspecto relevante é que o Estado
se mostra um poderoso ator em busca dos seus próprios interesses.
O “Modelo dos Interesses Burocráticos” ou “Modelo da Política Burocrática”
O reconhecimento da capacidade de ação autônoma do Estado baseia-se na
ideia de que, uma vez que Estado e sociedade são esferas distintas, é perfeitamente
possível que venham a exibir predileções diferenciadas. Isso não implica supor que o
Estado paire acima da sociedade, nem que as suas preferências sejam desvinculadas
do ambiente social. Esse vínculo existe e é relevante para a formação do leque de
opções dos agentes públicos. Porém, isso não equivale a afirmar que essas alternativas sejam determinadas pelos constrangimentos sociais (NORDLINGER, 1981).
As preferências do Estado incluem todas as alternativas levadas em consideração pelos agentes públicos, sejam elas ideologicamente coerentes ou não, amplas
ou restritas, duráveis ou efêmeras. São volições genuínas, que não são determinadas
por percepções relativas à necessidade de apoio ou por temor a sanções e oposições,
ou mesmo por pressões ou tentativas de indução por parte dos atores sociais. Elas se
constituem a partir das características distintivas dos agentes do Estado, das condições e dos atributos que diferenciam a maioria dos atores públicos da maior parte dos
atores privados. Esses agentes – eleitos ou nomeados – têm no Estado a sua vocação.
Trata-se, de acordo com Eric NORDLINGER, de uma concepção de “autonomia
estrutural”: os agentes públicos passam a ver a si próprios como “agentes do Estado”
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– uma estrutura dotada de poder e competência para tomar e implementar decisões
de longo prazo, por cujas consequências eles são responsáveis. Assim, as ações autônomas dos agentes públicos não se apresentariam como adversas aos interesses dos
atores sociais, mas sim, situar-se-iam além das preferências parciais e imediatas da
sociedade (RUA, 1992).
Partindo, como NORDLINGER, da ideia geral da autonomia do Estado, Theda SKOCPOL (1985, p. 83) sustentou que o Estado é que influenciaria permanentemente a sociedade civil, devendo este ser concebido como “muito mais que um
simples foro em que os grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas políticas ou estabelecem acordos”. Para a autora, os Estados devem ser concebidos
como organizações que, pelos seus recursos de poder, “podem formular e perseguir
objetivos que não sejam um simples reflexo das demandas ou de interesses de grupos
ou classes sociais da sociedade” (Ibidem, p. 86).
Em análise posterior, SKOCPOL (1995) ressalta a autonomia que os funcionários estatais possuem em relação aos outros interesses sociais. Esses servidores
trabalham no sentido de implementar políticas que atendam às suas ideias, às necessidades de suas carreiras e organizações. Isso não quer dizer que possam ignorar os
outros interesses sociais, sendo que não raro buscam compatibilizar seus interesses
com esses últimos. A capacidade que têm de buscar os seus objetivos depende das
características das organizações políticas dentro das quais atuam.
O “Modelo dos Interesses do Estado”
Numa linha de raciocínio distinta da anterior, ALFORD & FRIEDLAND
(1985) sustentaram que tanto as organizações, individualmente consideradas, como
as redes inter-organizacionais são partes constitutivas do Estado, dotadas de significativa autonomia frente à sociedade, seus grupos de interesses e classes sociais. Tais
organizações são conduzidas por elites diferenciadas, que possuem ideias, conhecimentos, prioridades e recursos de poder próprios, fazendo com que o próprio Estado
se apresente complexo e fragmentado.
Essa capacidade autônoma das organizações estatais estaria no centro da concepção do corporativismo1, no qual fica claro que o Estado não é subordinado a
nenhuma classe ou grupo econômico particular.
O corporativismo pode ser visto como um arranjo institucional de formulação
e de implementação de políticas públicas, sobretudo na área econômica, que articula
Segundo Glauco ARBIX (1996, p. 137), “O corporatismo estatal baseava sua ação na autoridade do Estado,
seja para submeter os grupos de interesse da sociedade, seja para criá-los de acordo com sua conveniência. Seu
modo de funcionamento assentava-se na busca da identificação do Estado com a sociedade, levando o privado a
expressar-se através do público. O corporatismo societal tinha origem em processo diverso, no qual a autonomia
dos grupos de interesse da sociedade se afirmava no relacionamento com o Estado. Ainda que este mantivesse
forte sua presença – pois sem o Estado não há mecanismo corporatista – as relações entre os membros do arranjo
realçam o caráter de intercâmbio e de troca recíproca”.
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os interesses do capital e do trabalho, tendo como árbitro o Estado; ou como um
sistema específico de representação de interesses, que articula os interesses associativos organizados da sociedade civil com as estruturas de decisão do Estado2. Nas
palavras de Phillipe SCHMITTER (1974, p. 85), o corporativismo consiste em
“Um sistema de representação de interesse no qual as unidades constituintes
são organizadas em um número limitado de categorias singulares, compulsórias,
não competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas (se não criadas) pelo Estado, que lhes concede o monopólio de representação dentro de suas respectivas categorias em troca da observância de certos controles sobre a seleção de suas lideranças e a articulação de suas
demandas e apoios”.
Nessa perspectiva, o Estado mostra-se um mediador e árbitro, exercendo um
papel independente e dominante em seu relacionamento com elites econômicas –
sejam elas associadas ao capital ou ao trabalho – especialmente no que se refere às
políticas sociais e econômicas em geral.
Os Modelos Centrados na Sociedade
Vale recordar que, enquanto os modelos centrados no Estado assumem que
as organizações do sistema político são capazes de constituir sua própria agenda de
decisões, sem depender dos inputs da sociedade, os modelos centrados na sociedade
consideram todas as atividades do Estado dependentes dos poderes situados no ambiente social.
Esses modelos divergem, entretanto, quanto à dispersão ou concentração do
poder, quanto à sua origem e quanto ao grau de determinação que as forças sociais
são capazes de exercer sobre o Estado.
O Pluralismo e o Neo-Pluralismo
Entre os modelos centrados na sociedade, o pluralismo – que mantém uma intensa polêmica tanto com o elitismo quanto com o marxismo – percebe as sociedades
como compostas por diversos centros de poder, nenhum deles totalmente soberano.
Nesse modelo, a sociedade se organiza em grupos de interesse (não são classes sociais, nem elites), que são os principais atores no processo de decision-making. Para
o pluralismo, as agências governamentais teriam natureza semelhante à dos demais
grupos de interesse. A luta política tem como objeto questões diversas, como questões morais, religiosas, étnicas, de gênero e não somente interesses econômicos.
O conceito de “corporativismo societal”, mais comumente designado pela expressão “neocorporativismo”, está
associado a diversos cenários políticos da social-democracia (Estado de bem-estar social), distinguindo-se do
corporativismo estatal, associado aos regimes autoritários.
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O poder dependeria de recursos diversos, em contextos fugazes ou persistentes, manifestando-se via coalizões entre grupos de interesse na busca de certos
objetivos. O pluralismo enfatiza as restrições impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos, diante dos quais ele assumiria um papel de neutralidade, a fim de
viabilizar a conciliação entre os diversos interesses da sociedade.
A fim de evitar qualquer dúvida vale esclarecer que o pluralismo não sustenta
ingenuamente que o poder seja equitativamente distribuído, mas sim que os recursos
de poder estão dispersos, de forma ampla, entre indivíduos e grupos, e não concentrados em qualquer classe ou grupo. Embora cada grupo tenha graus de influência
distintos, em situações distintas, mesmo os menos poderosos são capazes de se
fazer ouvir em algum estágio do processo de elaboração das políticas públicas. Isso
ocorre porque os recursos de poder - dinheiro, informação, especialização, contatos,
capacidade de formar alianças, entre outros – não são cumulativos e nenhum deles
prevalece sobre os demais.
O papel do Estado seria, então, assegurar um campo para o jogo político dos
interesses sociais, que se expressariam segundo uma lógica de competição política
similar à lógica do mercado. As políticas públicas seriam resultantes do processamento dos inputs provenientes da sociedade.
Uma concepção alternativa é encontrada em uma perspectiva crítica ao funcionamento das democracias liberais. Seu principal argumento originou-se da constatação de que, enquanto a grande massa era incapaz de influenciar significativamente as decisões sobre políticas públicas, pequenos grupos as controlavam em todos
os sistemas políticos, independentemente da sua orientação ideológica. Esses pequenos grupos comporiam a elite do poder, ou seja: um ou mais grupos capazes de
exercer dominação devido ao seu controle dos recursos organizacionais e políticos.
O fato de que elites diferentes operam em áreas temáticas distintas seria uma
barreira contra a dominação por um único grupo. A dinâmica política admitiria tanto
a competição entre elites, como a sua circulação e substituição. Num ambiente democrático, a combinação de eleições regulares baseadas na competição partidária,
com a participação das elites dos grupos de pressão entre as eleições, além da interação destas elites com suas contrapartes burocráticas, favoreceriam o protagonismo
do Estado nas políticas públicas.
Essa linha de pensamento, compartilhada por pensadores como Elmer
SCHATTSCHNEIDER, T. LOWI, Peter BACHRACH & Morton BARATZ, Mancur OLSON3, entre vários outros, desafiou as concepções pluralistas, levando a uma
relativização de seus postulados, que veio a ser identificada como “neopluralismo”.
Talvez essa posição tenha a sua melhor expressão nas concepções de Charles LINDBLOM, segundo as quais, mesmo não sendo o Estado dominado por classes sociais, nas decisões que envolvem os interesses do mercado, alguns atores têm um
peso privilegiado, especialmente as corporações.
Ver as referências completas desses e de outros autores nas “Referências Bibliográficas”, ao final desse texto.
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O Marxismo e o Neo-Marxismo
Tão importante quanto o pluralismo, o marxismo explora as relações entre a
economia, as classes sociais e o Estado, que são essencialmente relações de poder
econômico e político. O poder político tem origem no poder econômico, ou seja: no
controle dos meios de produção econômica, que se expressa como poder de classe.
A classe economicamente dominante – no capitalismo, a burguesia – é capaz de
exercer também a dominação política. O Estado, em si mesmo, é visto como um “comitê” executivo dos negócios comuns a toda a burguesia, um instrumento a seu serviço. Isso significa que, numa sociedade capitalista, as decisões do Estado servirão
aos interesses de classe da burguesia. Essa é a posição predominante no marxismo
clássico: a determinação econômica da política e a concentração do poder em uma
classe social específica.
Tal posição veio a ser relativizada a partir de meados do século XX, quando o
pensamento neo-marxista procurou explicações para a resistência do modo de produção capitalista frente a uma grande crise do mercado, duas revoluções socialistas,
duas guerra mundiais e a generalização do Estado de Bem-Estar Social.
As hipóteses explicativas são diversas. Uma dela, a teoria marxista do
“instrumentalismo”, enfatiza a função do Estado capitalista de auxiliar o processo de acumulação de capital. Seria possível apontar três fatores que tornam
o Estado um instrumento da dominação burguesa na sociedade capitalista.
Primeiramente, há uma identidade de origem social entre a burguesia e os que
ocupam os cargos mais altos nas instituições estatais em geral. Em segundo, a burguesia é capaz de exercer poder como grupo de pressão, pelos seus
contatos pessoais e redes direcionando em seu beneficio as ações do Estado.
Por fim, os funcionários do Estado sabem perfeitamente da sua dependência
de uma base econômica que lhes garante sua sobrevivência como funcionários públicos e, portanto, estão comprometidos com a acumulação de capital.
Para isso, as políticas públicas se apresentariam como diferentes formas de
despesa: o investimento social, que aumenta a produtividade do trabalho
mediante a provisão de, por exemplo, infraestrutura e auxílio à indústria; o
consumo social, que reduz o custo da reprodução da força de trabalho como,
por exemplo, na provisão de seguro social; e os gastos sociais, destinados a
minimizar o conflito social mediante a provisão de serviços como habitação e
saúde a grupos da população trabalhadora
Uma outra explicação recorre ao conceito da autonomia relativa para
defender a disjunção entre poder econômico e poder político. As classes sociais, inclusive a classe dominante, passaram a ser vistas como fragmentadas em
seus interesses imediatos e nem sempre capazes de exercer a hegemonia e dominar
o Estado. Esse, porém, mesmo não sendo o representante de uma classe, depende
estruturalmente do modo de produção capitalista. Nessa perspectiva, as decisões do
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Estado nas políticas públicas podem não ser regidas pelos interesses imediatos da
classe dominante, mas, certamente, são os interesses objetivos de longo prazo do
capitalismo. Ou seja, o Estado é, em última instância, um Estado Capitalista.
Num ambiente de fragmentação da classe dominante, esse Estado é concebido
como dotado de uma “autonomia relativa”, sendo capaz de contrariar os interesses
imediatos da burguesia. Todavia, os limites dessa autonomia são dados, em “última
instância”, pelos interesses do capital e do capitalismo. A fim de se manter enquanto
Estado e de assegurar a permanência do modo de produção que o sustenta, o Estado
capitalista opera em busca de um equilíbrio, mediante políticas públicas diversas
que, a um só tempo favoreçam a acumulação do capital e assegurem a sua própria
legitimação, bem como a legitimação do sistema da propriedade privada.
Na busca desse equilíbrio, o Estado pode favorecer a classe trabalhadora e
contrariar algumas frações da classe dominante – exibindo certa autonomia. Suas
contradições se expressam como uma crise fiscal resultante dos imperativos de compatibilizar a acumulação com a legitimação. Em qualquer situação, no entanto, ainda
que expressando a “autonomia relativa”, as políticas públicas serão, em última instância, a forma concretamente assumida pelos interesses do capital e do capitalismo.
O Estado Capitalista Moderno
Todas as polêmicas acima registradas significam que, como bem esclarece
Celina SOUZA (2006, p. 27), o Estado “não reflete tão somente as pressões dos
grupos de interesse, como diria a versão mais simplificada do pluralismo”, nem
que “o Estado opta sempre por políticas definidas exclusivamente por aqueles que
estão no poder, como nas versões também simplificadas do elitismo, nem que servem
apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepções
estruturalistas e funcionalistas do Estado. No processo de definição de políticas
públicas, sociedades e Estados complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica daqueles que defendem que existe
uma ‘autonomia relativa do Estado’, o que faz com que o mesmo tenha um espaço
próprio de atuação, embora permeável a influências externas e internas (EVANS;
RUESCHMEYER; SKOCPOL, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas
capacidades, as quais, por sua vez, criam as condições para a implementação de
objetivos de políticas públicas. A margem dessa ‘autonomia’ e o desenvolvimento
dessas ‘capacidades’ dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país”.
Essa última observação encontra ressonância em SKOCPOL (1995), para
quem a simples referência ao “Estado capitalista” não diz nada sobre a capacidade de
ação de qualquer Estado particular do mundo capitalista, sendo necessário o exame
de cada situação empírica a fim de estabelecer a margem de autonomia do Estado.
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Bem a propósito, a literatura recente traz diversas teorias que debatem as Variedades de Capitalismo (“Varieties of Capitalism” – VoC). Resumidas por DINIZ
(2010) como resultados de uma vertente que analisa os fundamentos institucionais
das diferenças nacionais no interior do sistema capitalista, tais teorias permitem desafiar as abordagens dominantes nos anos 1980 e 1990 – que defendiam a convergência das sociedades no sistema capitalista mundial –, além de levantar dúvidas
consistentes sobre as interpretações de que o processo de globalização capitalista
exerceria um papel integrador e uniformizador entre os Estados capitalistas.
Segundo a autora, essas teorias tomam como ponto de partida o conceito de
regimes produtivos, que se referem aos processos pelos quais “os microagentes estruturam suas relações a partir de estruturas de incentivos e restrições estabelecidas
por instituições de mercado, tais como os sistemas financeiros, de política industrial,
educacional e de treinamento de mão-de-obra ou ainda de pesquisa e desenvolvimento de relações entre empresas” (SOSKICE, 1999, p. 102 apud DINIZ, 2010).
Conforme HALL e SOSKICE (2001), o ponto de partida das teorias das Variedades de Capitalismo reside no reconhecimento das especificidades institucionais
de cada nação ou grupo de nações em cada um dos domínios que compõem a estrutura da economia. Os autores entendem as instituições como agências de socialização que definem padrões de normas e atitudes associados a sistemas de sanções
e incentivos, aos quais os atores respondem racionalmente. Assim, por um lado, as
instituições operariam como fontes de poder para agentes específicos, por meio das
sanções formais; e, por outro lado, facilitariam as interações por conferirem previsibilidade aos comportamentos.
HALL e SOSKICE sustentam que o modo de operação de cada variedade de
capitalismo será resultante da forma de articulação entre cinco esferas de coordenação institucional: (a) a da barganha salarial, da produtividade e das condições de
trabalho (via sindicatos); (b) a dos sistemas de educação e qualificação profissional
dos trabalhadores e o investimento de cada firma; (c) a dos sistemas de governança
corporativa, especialmente referidos às formas de acesso aos financiamentos e às
garantias de retorno para os investimentos; (d) a dos mercados internos de trabalho, visando assegurar a aquisição de competências adequadas e a cooperação dos
empregados nas suas atividades; e (e) a das formas de relacionamento interfirmas
(clientes, fornecedores e parceiros), visando assegurar alguma estabilidade da demanda, oferta apropriada de insumos e acesso à tecnologia, para reduzir os riscos
associados à repartição da informação e exploração em joint ventures.
A partir daí, os autores identificam dois principais tipos de capitalismo nas
economias avançadas: (a) as economias liberais de mercado (LMEs); e (b) as economias de mercado coordenadas (CMEs).
Nas primeiras – que são exemplificadas pelos EUA e a Inglaterra no presente
–, a regulamentação é mínima e a coordenação das atividades econômicas se realiza,
prioritariamente, mediante a hierarquia interna das empresas e os arranjos competitivos de mercado, nos quais as variações de preços relativos assumiriam um papel
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central no equilíbrio entre oferta e demanda. Já nas EMC – que têm na Alemanha
o principal exemplo –, a coordenação das relações entre os agentes, bem como a
construção das competências essenciais ao sucesso em suas respectivas atividades
econômicas estão muito mais associadas a outros mecanismos que não o mercado,
sendo o equilíbrio alcançado decorrente da interação estratégica.
DINIZ (2010) sintetiza os principais avanços obtidos a partir da distinção original HALL e SOSKICE: AMABLE (2003), que identifica o capitalismo de mercado, o social-democrata, o continental europeu, o mediterrâneo e o asiático; BOYER
(2005), que inclui o papel do Estado e a inserção na ordem global como variáveischave, e diferencia economias orientadas para o mercado (equivalente às LMEs),
economias mesocorporativistas (Japão e Coréia), capitalismo dirigido pelo Estado
(Europa Continental) e o modelo social-democrata (Escandinávia). Nessa mesma
linha, SCHNEIDER (2007, 2009) acrescenta uma nova modalidade: as “economias
de mercado hierárquicas” (HMEs), categoria correspondente ao capitalismo latino
-americano.
Por fim, DINIZ (2010) destaca a contribuição de Vivien SCHMIDT (2005,
2006), que retoma a tipologia inicial de HALL e SOSKICE, e inclui no seu argumento teórico as dimensões do Estado e da política, mostrando situações especificamente
distintas das LMEs e das CMEs, por conta do papel mais ativo e diferenciado do
Estado: as “economias de mercado influenciadas pelo Estado” (SIMEs), exemplificadas por países como França, Itália, Espanha, Portugal e Grécia.
Essa discussão revela, assim, que nas modernas sociedades, o tipo de capitalismo varia em função dos arranjos institucionais que estruturam seus regimes produtivos, fazendo igualmente variar as políticas públicas, tanto no seu processo de
elaboração quanto de implementação.
2.1 O Papel do Estado
Como foi visto anteriormente, o Estado capitalista moderno é o ponto de referência central, a partir do qual as políticas públicas são elaboradas e devem ser
analisadas. Isso porque o Estado não somente proporciona o contexto para o processamento dos inputs que darão origem às políticas públicas, mas porque o Estado
é uma estrutura multi-organizacional que reúne alguns dos mais importantes atores
que atuam na elaboração das policies, além de proporcionar o poder extroverso que
define as políticas como “públicas”.
Vale lembrar a observação de Renato D’AGNINO (2009, p. 130): “as políticas públicas se constituem em objeto específico e qualificado de disputa entre os
diferentes agrupamentos políticos com algum grau de interesse pelas questões que
têm no aparelho de Estado um lócus privilegiado de expressão”.
Então, é preciso indagar: O que é o Estado? Qual o seu papel nas políticas
públicas? Para além das definições formais e genéricas, como “um empreendimento
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que reivindica, com êxito, o monopólio do uso da violência sobre um povo em um
dado território” (WEBER, 1999), o estudo das políticas públicas demanda respostas
mais substantivas.
Segundo Christopher HAM e Michael HILL (1993), o Estado pode ser definido tanto a partir das instituições que o formam quanto das funções que essas
instituições desempenham. As instituições constitutivas do Estado são os órgãos
encarregados de suas funções executivas, legislativas e judiciárias: ministérios, secretarias e departamentos governamentais; assembleias parlamentares e instituições
subordinadas voltadas à elaboração de leis; e todo o sistema de cortes judiciais e órgãos associados, responsáveis por obrigar ao cumprimento da lei e por aperfeiçoá-la
por intermédio de suas decisões.
Existem relevantes diferenças entre os sistemas políticos de um Estado tanto
no sentido horizontal como no vertical. O primeiro diz respeito ao grau de separação
e independência, ou superposição e subordinação, das instituições legislativas, executivas e judiciárias. Há sistemas políticos nos quais todas essas instituições são inteiramente separadas e independentes. E há outros, nos quais as instituições legislativas predominam sobre as executivas e as instituições judiciárias estão subsumidas
na função executiva. Já o sentido vertical refere-se ao número de níveis de governo
dotados de legitimação própria: um ou vários. Em outras palavras, se a organização
político-territorial é unitária ou federativa. A caracterização das instituições do Estado em termos horizontais e verticais terá consequências decisivas quanto ao número
de atores e às instâncias envolvidos nas políticas públicas e quanto às suas relações
de poder.
Os órgãos que compõem o Estado cumprem diversas funções. O principal
papel dos órgãos que compõem o sistema de segurança pública – polícias com várias
atribuições, sistemas penitenciários, forças armadas, defesa civil, etc. – é a manutenção da ordem interna e a defesa externa. Essas funções são fundamentais para a coexistência coletiva nas sociedades modernas e constituem as responsabilidades mais
fundamentais do Estado4. É papel do Estado capitalista, como parte da sua função
de manutenção da ordem interna, a garantia do direito à propriedade e aos contratos
livremente estabelecidos no mercado.
Até o final do século XIX, as funções do Estado estavam restritas, em grande
parte, às suas atividades judiciais, regulatórias e de controle. A partir da segunda metade do século XIX, essas funções se expandiram até que, a partir da grande crise do
mercado de 1929-30, o Estado passa a operar como agente de controle da economia,
com objetivo de equilibrar a economia e promover o desenvolvimento econômico e
o pleno emprego. Um dos resultados da intervenção do Estado na provisão de serviços e na gestão econômica foi a necessidade de aumentar a cobrança de impostos
para financiar suas atividades.
De acordo com Christopher HAM e Michael HILL (1993), três áreas de intervenção do Estado assumiram especial relevância nas sociedades contemporâneas.
É o que define a natureza do Estado: o monopólio legítimo do uso da violência.
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Na primeira, o poder público encarrega-se da provisão de serviços tais como educação, saúde pública, aposentadoria, seguro desemprego, habitação e outros, caracterizando o que se conhece genericamente como “Estado de bem-estar”. Na segunda
área, a intervenção estatal compreende desde incentivos ao desenvolvimento industrial, mediante subsídios e concessões tributárias, políticas protecionistas, etc., até o
envolvimento direto no processo produtivo mediante a propriedade pública de certas
empresas. Nesse caso, o Estado pode operar não somente na regulação da economia,
mas até atuar (como no passado recente) como produtor direto de bens e serviços
para o mercado. Por fim, a complexidade da vida social e econômica exige o envolvimento do Estado na regulação de diversas atividades privadas, a fim de limitar
as externalidades negativas dos comportamentos individuais legítimos: a proteção
ambiental, a proteção do consumidor e o controle de monopólios e cartéis.
Do ponto de vista da análise de políticas públicas, como assinalado anteriormente, o Estado não cumpre essas funções de forma neutra, mas também não se
mostra rigorosamente subordinado aos interesses de atores específicos da sociedade,
como classes sociais e grupos de interesse.
Segundo NORDLINGER (1981), no processo de formulação e de implementação das políticas públicas, as preferências do Estado são no mínimo tão importantes quanto as da sociedade civil. Para o autor (1981, p. 1), o Estado democrático
não é apenas frequentemente autônomo, na medida em que age regularmente sobre
suas próprias preferências, mas também marcantemente autônomo ao fazê-lo mesmo
quando suas preferências divergem das pretensões dos grupos mais poderosos na
sociedade civil.
Esse argumento encontra ressonância na proposição de Adam PRZEWORSKI
(1995), de que o Estado pode ser considerado autônomo quando os agentes públicos formulam objetivos próprios e são capazes de implementá-los, mesmo contra
interesses dos diversos grupos sociais. Posição semelhante é assumida por Eduardo
MARQUES (1997), que, para explicar a capacidade de ação autônoma do Estado,
invoca o argumento de que a inércia das agências estatais, consolidadas em estruturas burocráticas pouco flexíveis, dificilmente permitiria aos interesses dominantes na
sociedade adequar o Estado às suas preferências.
Grande parte dessa discussão poderia dar a impressão de que, enquanto os atores sociais seriam fragmentados em grupos de interesse, classes e frações de classe, o
Estado seria uma imensa estrutura monolítica. Mas não é assim. Como mostra grande parte da literatura, o Estado não é mais unitário em seus interesses e preferências
do que os demais participantes do processo político.
A fragmentação do Estado pode ser explicada tanto em termos da análise marxista – segundo a qual as agências do Estado reproduziriam as lutas econômicas entre
classes e frações de classe –, como em termos dos postulados pluralistas – segundo
os quais os diversos interesses competitivos dos grupos na sociedade conformariam
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alianças provisórias entre as várias agências públicas. Porém, essas explicações se
baseiam na antiga ideia de que o polo dinâmico da relação estaria exclusivamente
na sociedade e nunca no Estado. Alternativamente, é possível pensar que o próprio
processo de racionalização leva tanto à fragmentação horizontal do Estado, conformando organizações setorialmente especializadas, quanto à fragmentação vertical,
entre diferentes níveis hierárquicos dentro de cada uma das organizações do Estado.
2.1.1 A Burocracia e o Estado
Entender a natureza da burocracia pública é de grande importância para o
entendimento do processo de elaboração e de implementação de políticas públicas.
Consoante visto anteriormente, o Estado é constituído por órgãos e organizações que
processam inputs e produzem decisões sobre como lidar com determinados problemas. Esses órgãos e organizações cumprem seus papéis a partir dos procedimentos
realizados – ou não – por vários indivíduos, os quais se orientam por referenciais diversos: posições de classe, disputas por poder político, ambições de carreira, identificação com imagens e valores organizacionais, compromissos políticos, obediência
hierárquica, cumprimento de rotinas, ideais profissionais, necessidade de lidar com
incertezas e com recursos incertos, entre outros. O que é que caracteriza tais coletividades como burocracias?
Ao estudar as organizações da sociedade moderna, Max WEBER, sistematizou
o tipo-ideal5 da burocracia como: uma organização contínua, com uma ou mais funções específicas, cuja operação é regida por normas objetivas; o registro documental
de todos os atos, regras e decisões inerentes à organização garante a consistência e a
continuidade das regras; seus funcionários exibem as seguintes características:
a) são profissionais e atuam organizados conforme regras hierárquicas de divisão do trabalho, as quais definem o escopo da autoridade, no interior
dessa hierarquia, estabelecendo objetivamente os deveres e direitos, em
cada nível;
b) os funcionários não são eleitos, mas sim indicados com base em critérios
impessoais relativos ao domínio de conhecimentos específicos e são promovidos por mérito profissional;
c) são remunerados mediante salários fixos, estabelecidos conforme atribuições e responsabilidades hierarquizadas, previamente definidas;
d) seu emprego é permanente, sendo-lhes garantida uma certa estabilidade e
o pagamento de pensões após a aposentadoria;
Tipo ideal é um conceito teórico, uma abstração, portanto, não existe no mundo da realidade concreta. Definese como “ideal” na medida em que, representando de forma pura as características definidoras de um objeto, só
existe como ideia na mente do estudioso. “Ideal”, aqui não tem conotação normativa (do que deve ser), nem teleológica (do que deverá vir a ser). Portanto, quando se menciona o “tipo ideal weberiano” ou o “modelo weberiano”
essas expressões não significam a proposição ou recomendação, pelo autor, de algo supostamente desejável.
5
14
e) os funcionários são separados da propriedade dos meios de administração
e produção;
f) são homens livres, estando sujeitos à autoridade somente no que diz respeito a suas obrigações oficiais, enquanto funcionários de uma organização;
g) no cumprimento dessas obrigações oficiais, regem-se por uma ética de
obediência e neutralidade política.
Segundo D’AGNINO (2002), a análise do papel da burocracia no Estado capitalista contemporâneo pode ter como ponto de partida a concepção weberiana, a fim
de contemplar os “desvios” impostos pela realidade. Em cada situação específica,
cabem, entre outras, as seguintes indagações: Como atua a burocracia? Como se organiza? O que rege suas ações: seus interesses individuais, corporativos ou sociais?
Quem a controla? Está submetida apenas a controles internos? Que relações mantém
com as diversas forças sociais?
C. HAM & M. HILL (1993) procuraram resumir as concepções das diferentes teorias quanto ao papel das burocracias públicas nas sociedades capitalistas. De
acordo com os autores, o pluralismo as concebe como agências que, simultaneamente, lutam por seus próprios interesses e procuram responder às demandas de indivíduos e de grupos externos. O marxismo, em sua versão instrumentalista, define as
burocracias públicas como parte do Estado enquanto “comitê executivo” da burguesia; já o neo-marxismo identifica essas burocracias como componentes do aparelho
do Estado, o qual, em certos momentos, pode exibir certa autonomia em relação a
uma classe ou a uma fração de classe, mas não é autônomo frente ao capitalismo. O
elitismo considera que as burocracias são importante fonte de poder para as elites
dirigentes, devido ao seu controle de recursos organizacionais. Somente a matriz de
pensamento corporativista reconheceria o papel central das burocracias públicas no
processo de elaboração de políticas nas sociedades capitalistas modernas.
Evidentemente, essa discussão admite variadas dimensões. O tipo de relação
que se estabelece entre a burocracia pública, os interesses e os poderes existentes
na sociedade é uma delas. Nesse sentido, destaca-se a ideia de que a autonomia do
Estado se expressa pelo “insulamento” da sua burocracia, conforme mostra ROCHA
(2005, p. 14-15), com base nas proposições de SKOCPOL (1985):
“A burocracia estatal, especialmente a de carreira, estabelece políticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais. Suas ações buscam propor
visões abrangentes sobre os problemas com que se defrontam. A capacidade que a
burocracia tem de elaborar e implementar políticas é, em parte, resultante do controle que ela exerce sobre um recurso de poder privilegiado, que é o acesso diferenciado à informação. Nessa perspectiva, as decisões públicas trazem, portanto, a
marca dos interesses e das percepções que a burocracia tem da realidade. O Estado
aparece como variável independente, dotado de autonomia de ação, expressão do
15
“insulamento” da burocracia. Porém, cada Estado tem sua capacidade dada por uma
série de requisitos próprios. Esses requisitos são historicamente condicionados: os
instrumentos de políticas estatais não são criações deliberadas de curto prazo, mas
sim dependem da história de cada nação. (...) E só o exame de cada caso específico
pode definir o grau de ‘insulamento’ que cada Estado possui”.
Esse mesmo tipo de relação foi explorado por Peter EVANS (1995) em seu
estudo sobre o papel do Estado no desenvolvimento econômico, quando elaborou
o conceito de “autonomia imersa” ou “autonomia inserida”. O autor assume a concepção weberiana de que o funcionamento da burocracia deve ser autônomo. Mas
também levou em consideração diversos estudos que mostraram a importância de
“projetos conjuntos” entre o Estado e os atores sociais, na busca de objetivos de desenvolvimento. Na sua concepção, para conduzirem políticas de desenvolvimento,
as burocracias públicas têm de ser autônomas, entretanto, não podem ser alheias à
sociedade. Elas devem estar “imersas” ou “inseridas” na sociedade, contudo, não
podem ser capturadas por interesses privatistas. A questão torna-se, então, que tipo
de inserção que não signifique a captura da burocracia por interesses privados poderá
ocorrer. Ou seja: como combinar o “insulamento burocrático weberiano com uma
intensa ligação com a estrutura social circundante...” (p. 47-50).
Outra dimensão relevante na discussão sobre burocracia e Estado diz respeito
à autonomia da própria burocracia pública, não diante dos interesses da sociedade,
mas frente aos políticos, ao reivindicar um espaço de poder próprio, em vez de ficar
restrita ao campo da administração. Nesse sentido, como indicam RUA e AGUIAR
(2006, p. 129),
“os membros da burocracia pública não são agentes neutros, mas sim dotados de interesses próprios, que tentam maximizar; além disso, são atores capazes
de mobilizar recursos políticos, como informação e apoio de grupos de interesse
da sociedade; são dotados, também, de capacidade para desenvolver concepções
próprias sobre as políticas governamentais e sobre o seu próprio papel no jogo
político, independentemente de considerações de natureza estritamente técnica; por
fim, trata-se de atores capazes de competir com os políticos, não apenas visando a
decisões favoráveis às suas propostas quanto a ‘policies’ específicas, mas até mesmo
pelo controle do processo político”.
O comportamento político da burocracia é examinado por Guy PETERS
(1981), que introduz a hipótese do “governo burocrático”, isto é, a possibilidade de
os agentes burocráticos assumirem de facto o controle do processo governamental,
esvaziando o poder dos políticos, não a fim de realizar o interesse de uma classe
social, de um grupo de interesse ou de uma elite da sociedade, mas em seu interesse
próprio. Nesse estudo, o autor enumera as condições para o desenvolvimento de um
governo burocrático, avaliando o grau de autonomia política da burocracia. Segundo RUA e AGUIAR (2006, p. 130), além de desmistificar a suposta neutralidade e
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passividade da burocracia – orientada pela ética da obediência –, o autor explora
“a dimensão política do comportamento desse ator, expressa na sua capacidade de
controlar o processo decisório, assumindo, na direção do governo, responsabilidades e poderes usualmente atribuídos aos políticos”.
Uma terceira dimensão da discussão sobre burocracia e Estado tem como foco o
papel da burocracia pública a partir da percepção das suas diferenças internas de atribuição e de status. É claro que, mesmo que seja tratada, em geral, de forma indiferenciada, a
burocracia é, intrinsecamente, estratificada. Quanto mais ampla for uma burocracia, mais
estratificada e hierarquizada possivelmente será. Todavia, como o estudo de políticas
públicas privilegiou, durante muito tempo, o processo de decisão política, grande parte
dos estudos da burocracia pública enfatizou o papel dos agentes burocráticos dos seus
escalões superiores. Porém, o que dizer da atuação dos servidores que operam os níveis
intermediários e inferiores das organizações públicas?
Os estudos empíricos de políticas públicas iniciados na década de 1980 mostram
que, na realidade, uma boa parte da política (policy) é “feita” ou modificada no processo
de implementação. Tais análises vêm formando uma tradição na qual o foco da atenção
se desloca para o papel dos servidores públicos que operam nos escalões mais baixos
do sistema político, atuando diretamente junto ao público (e não apenas beneficiários)
das políticas públicas: são agentes de fiscalização, policiais, bombeiros, professores e
diretores de escolas, atendentes de hospitais, etc. Esses atores, que a literatura denomina
“burocracia de nível de rua” (“street-level bureaucracy”), não são neutros, e possuem
significativos recursos de poder político, já que sua atuação é que define como a política
pública (e, portanto, a ação governamental) se apresenta aos cidadãos.
Persiste, porém, uma enorme lacuna nos estudos, em geral, sobre os agentes
burocráticos de nível intermediário. No Brasil, a maioria das pesquisas centra-se na
burocracia de alto escalão e, mais especificamente, na burocracia federal e em como
esta atua no processo de produção de políticas públicas. Há apenas estudos iniciais
sobre a burocracia intermediária, situada entre a elite política que compõe o alto
escalão e a “burocracia do nível da rua”, que indagam como é que “a seleção desses
atores, os incentivos que recebem no cargo, sua relação com a alta burocracia e com
a burocracia no nível da rua, bem como as distintas condições de trabalho afetam”
as políticas públicas6.
A relevância do papel desses atores é claramente definida em alguns poucos
trabalhos como o de Edward PAGE e Bill JENKINS (2006), que mostra como a
maior parte das políticas públicas começa a ser implementada a partir de poucas instruções diretas e específicas de legisladores, ministros e altos funcionários. Uma vez
que esses atores não dão orientações detalhadas sobre como cada uma das políticas
públicas deve ser implementada, cabe à burocracia de médio escalão elaborar e até
negociar cláusulas legais, regulamentos específicos e várias formas de protocolos,
OLIVEIRA, Vanessa E. & ABRÚCIO, Fernando. Entre a Política e a Burocracia: a importância dos burocratas de
nível médio para a produção de políticas públicas em saúde e educação. 2011, p. 2. Disponível em: <http://www.
sigeventos.com.br/anpocs/inscricao/resumos/0004/TBR2707-1.DOC>. Acesso em: 30 mai. 2013.
6
17
estabelecendo como será a sua implementação na prática. Esses atores atuam, simultaneamente, junto de seus superiores, produzindo minutas de documentos, etc.,
e conduzem os níveis inferiores, exercendo a gestão das políticas e orientando os
demais envolvidos no processo político.
Sem diferenciar os níveis intermediários, C. HAM & M. HILL (1993) exploram três questões tratadas na literatura sobre os escalões inferiores da burocracia
pública: (a) a dimensão negativa e, possivelmente conservadora, que as “personalidades burocráticas” – marcadas pela rigidez das rotinas organizacionais – dão ao setor público; (b) as características e o papel da “burocracia de nível de rua” na implementação das políticas públicas e a sua importância na interação com o público; (c)
o envolvimento de funcionários profissionalizados na implementação das políticas e
a diferença que podem fazer para compensar o tratamento insatisfatório dado pelos
burocratas aos cidadãos7.
2.2 Burocratas e Discricionariedade no Processo de Elaboração de Políticas Públicas
Elemento essencial ao debate acerca da formulação e da implementação de
políticas públicas, a discricionariedade da burocracia na tomada de decisões e na
execução de ações governamentais afeta profundamente as políticas públicas e os
seus resultados. O conceito de “discricionariedade”, porém, pode admitir alguns enfoques distintos.
Num sentido amplo, a discricionariedade consiste na disponibilidade de um
espaço de poder que permite ao agente público escolher entre diferentes alternativas
de ação ou não-ação. Contudo, tal amplitude compreende procedimentos e condições muito distintos, como (a) possíveis arbitrariedades ou personalismos na atuação
dos agentes públicos, (b) possível margem de liberdade de movimentos que todo
agente público possui no exercício de suas funções, e (c) margem de liberdade dos
agentes públicos situados na periferia quando da aplicação das normas geradas pela
administração central.
A discussão sobre a discricionariedade inclui situações que vão desde o “poder
discricionário” propriamente dito, que consiste na orientação legal que inclui a extensão da norma, o titular da sua competência e a finalidade pretendida; passa pelos
conceitos jurídicos indeterminados que geram vazios legais a serem preenchidos por
interpretações judiciais sempre à luz da finalidade da norma; remete à capacidade de
juízo ou julgamento, referindo-se à flexibilidade do agente público para exercer uma
prática criativa e positiva com relação à norma, sem violação das suas finalidades; e
chega à violação correspondente ao afastamento da finalidade da norma.
A falta de um consenso conceitual favorece definições imprecisas, tornando
difícil a compreensão do tema. C. HAM & M. HILL (1993) discutem, a partir das
Tendo em vista o objetivo desse texto, importa especialmente a questão (b), que será tratada no Texto de Apoio
sobre implementação de políticas públicas.
7
18
proposições de vários outros autores, algumas acepções possíveis para a discricionariedade. Mencionam, por exemplo, Kenneth DAVIS (1969, p. 4), que sustenta que
“Um funcionário público tem discricionariedade onde quer que os limites efetivos
de seu poder deixem-no livre para fazer uma escolha entre possíveis cursos de ação
e inação”. Ou seja, grosso modo, a discricionariedade abrangeria todos os graus
de liberdade dos funcionários na tomada de decisão. Já sob uma perspectiva mais
restritiva, outros autores assinalam a necessidade de se distinguir o julgamento que
os burocratas fazem quando têm apenas que interpretar as normas e a discricionariedade, entendida como a margem de autonomia de ocupantes de cargos específicos
para que, em determinadas situações, tomem as decisões que entenderem ser as mais
convenientes para o interesse público. Em qualquer dos conceitos que se adote, é
preciso atentar para a influência das regras do jogo político sobre os comportamentos dos atores – em particular, os burocratas – e, consequentemente, sobre o grau de
discricionariedade de que dispõem.
O estudo da discricionariedade em sua conotação mais ampla impõe, portanto, que se avalie tanto a obediência como a desobediência às normas, visto que as
fronteiras entre a decisão restrita aos limites da discricionariedade e a decisão que
desrespeita as normas são pouco claras. Também é relevante investigar o papel da
discricionariedade na delegação de funções governamentais. C. HAM & M. HILL
(1993) chamam a atenção para a necessidade de se considerar a discricionariedade
sob algumas perspectivas trazidas pela literatura – (a) o enfoque da Sociologia (sobretudo da Teoria das Organizações), (b) o das políticas públicas da área social, (c)
o do Direito Administrativo, e (d) o do cumprimento da lei.
Sob a ótica da Sociologia e da Teoria das Organizações, a discricionariedade
permeia todos os processos e todas as atividades governamentais, até mesmo aqueles
mais controlados e supervisionados. Quando há delegação de atribuições e de responsabilidades – como ocorre usualmente no âmbito das decisões públicas –, o nível
de discricionariedade se eleva, porque há numerosos atores intermediários operando
num ambiente político complexo.
Segundo a Teoria das Organizações, essa margem de liberdade de escolha das
burocracias cria um potencial de conflito entre os que comandam as organizações
e aqueles a quem as competências são delegadas. Já em 1947, SIMON apontou a
importância do controle das condições ou premissas sobre as quais se assentam as
decisões racionais, para a consecução de certos objetivos; posteriormente, o autor reconhece que a suposição de controle completo sobre as circunstâncias não encontra
amparo no mundo real. Uma vez que as organizações são baseadas na autoridade e
na hierarquia, sendo rotineira a delegação de atividades e de responsabilidades, a discricionariedade produziria acentuados impactos sobre os sistemas organizacionais.
Um importante aspecto a ser tomado em consideração é o de que as decisões
públicas têm status diferenciado. Há decisões ordinárias, que são tomadas na base da
pirâmide hierárquica organizacional. Essas, por sua natureza, estão subordinadas às
19
decisões estruturantes, que são tomadas no topo da organização. As primeiras podem
não ser executadas conforme os parâmetros estruturantes, pois os agentes da base,
por sua discricionariedade, podem introduzir distorções nas atividades e funções
organizacionais. Ou seja: ao implementar ações específicas de políticas públicas,
as burocracias o fazem no nível micro-institucional, tendo de lidar com tarefas e
problemas diferentes daqueles notados pelos políticos e que são percebidos mais
facilmente pela sociedade.
Assim, a comunicação, a coordenação e o controle dentro das organizações
(e do governo) apresentam alcance limitado – porque, embora a lógica do sistema
implique subordinação, na realidade, o que há é interdependência entre superiores e
subordinados, com os primeiros chegando até a ser dependentes dos segundos, sem
os quais será inviável a implementação das políticas públicas.
Ademais, as regras estabelecidas pelos políticos para o exercício das atividades dos burocratas podem resultar em efeitos não apenas diferentes do pretendido,
mas até contrários ao desejado, porquanto a burocracia pode operar defendendo seus
interesses e influenciando para que as regras do jogo restrinjam a liberdade discricionária dos políticos; porém, do mesmo modo, políticos podem responder a esse
movimento reduzindo a discricionariedade dos burocratas.
Discricionariedade e regras ocupam, então, o centro das disputas e dos conflitos de poder relativos às políticas públicas, sendo negociadas intensamente no interior das organizações. C. HAM & M. HILL (1993) relatam estudos que enfatizam a
relevância do nível de confiança entre as partes nessas interações, sendo que, quanto
mais hierárquicas forem as relações e a imposição de regras, mais baixo será o nível
de confiança entre as partes. Esses autores apontam duas possibilidades: uma delas,
caracterizada por “discricionariedade”, ocorre quando o nível de confiança é alto e a
atividade dos agentes implementadores é legitimada e reconhecida como importante
pelos políticos, o que se dá frequentemente na Administração Pública; e outra, caracterizada por “quebra de regulamentos”, quando os implementadores são tidos como
pouco qualificados, o exercício de suas funções não admite espaço para decisões legítimas, e eles assumem comportamentos que os políticos não conseguem controlar.
Outra abordagem ao problema da discricionariedade tem como foco não os
atores, mas a qualidade das normas: há situações em que as normas são ambíguas;
há outras nas quais são excessivas, impondo obstáculos à tomada de decisões e ao
atendimento às demandas. Nessas circunstâncias, a burocracia poderá escolher entre
obedecer às regras ou desafiar o imperativo da obediência. Na primeira hipótese, poderá ocorrer a paralisação da organização, caracterizando-se a disfunção de as regras
se tornarem o objetivo a ser alcançado – e não o meio para realizar uma finalidade. A
adoção de um comportamento de conformidade extremada, com a aplicação da lei à
risca, pode inviabilizar a tomada de decisões e o atendimento às demandas da socie20
dade8. Na hipótese alternativa, a burocracia negligencia os regulamentos que podem
atingir seus interesses mais diretamente (ou os de suas clientelas) e pode mascarar o
cumprimento dos objetivos da organização, privilegiando o resultado e o desempenho organizacionais referentes à quantidade (em vez de qualidade) na prestação de
serviços públicos.
A abordagem sociológica da Teoria das Organizações enxerga a burocracia
como um fenômeno onipresente e inerente ao controle administrativo, e destaca a
importância do exame da atuação das burocracias para a análise da discricionariedade. As organizações são dinâmicas, estão em constante mudança, afetadas por
acontecimentos dos ambientes interno e externo a elas. Nelas, ocorrem interações
contínuas e conflitos diversos: entre o comportamento formal e o informal; o cumprimento e o descumprimento de normas; as antigas e as novas regras; a criação de
regras e o controle hierárquico; a ambiguidade das normas e a autonomia da burocracia. Também é possível examinar a discricionariedade no âmbito das relações
entre diferentes instâncias de burocracias – por exemplo: a burocracia central e as
que operam na esfera local.
A perspectiva das políticas sociais considera a natureza da discricionariedade
no contexto das políticas públicas dessa área, das normas e dos regulamentos, e das
burocracias. Parte da literatura entende que as decisões cabíveis à burocracia nesse
campo podem ser de difícil normatização e que as normas se mostram ambíguas9.
Além disso, as regras estabelecidas podem ter sido formuladas de maneira a reduzir
os custos governamentais nessa área, levando a uma vasta gama de variações na
prestação dos serviços públicos e, até mesmo, à inconsistência nas decisões políticas.
Tem-se, desse modo, um desequilíbrio entre a norma legal e a discricionariedade
administrativa, que pode levar até mesmo a conflitos entre diferentes escalões da hierarquia organizacional como, por exemplo, quando supervisores atendem a pedidos
diretos de clientes, desautorizando decisões tomadas pelos funcionários encarregados do atendimento ao público. Tudo isso pode levar a um detalhamento excessivo
dos regulamentos que guiam a burocracia, a fim de reduzir ao máximo o seu espaço
de discricionariedade e assegurar que a maioria das situações esteja disciplinada em
lei.
Sob a mesma perspectiva, existem trabalhos que exploram os vários tipos de
discricionariedade, caracterizando a que é exercida por um burocrata individual Prevista por WEBER, a possibilidade de a burocracia cumprir estrita e minuciosamente as regras, pode acabar
inviabilizando o atendimento às necessidades da sociedade. Quando é um comportamento escolhido como estratégia de enfrentamento, um exemplo encontra-se nas chamadas “operação-tartaruga” ou “operação-padrão”,
realizadas no Brasil por policiais, agentes alfandegários em aeroportos, etc., para mostrar como as regras são
irracionais e quais as consequências, para o público, da sua rigorosa aplicação.
9
Por exemplo, como decidir se o melhor para o bem-estar das crianças em uma família de pais dependentes de
drogas ilícitas é manter as crianças com os pais ou afastá-las e colocá-las sob a assistência pública? Ou, ainda
mais concretamente, como decidir se uma família que não cumpre as condicionalidades do Bolsa-Família deve
ser desligada do Programa?
8
21
mente (chamada de “discricionariedade de funcionário”, que usa sua margem de
liberdade para, em circunstâncias excepcionais, discordar das regras) e a que resulta
da atuação de uma agência ou organização que proporciona uma interpretação da lei
(“discricionariedade de agência”).
De acordo com um dos autores citados por C. HAM & M. HILL, somente na
situação descrita como “discricionariedade de funcionário” seria possível defender
que há discricionariedade de fato. Quando o burocrata interpreta regras rígidas, toma
decisões em áreas nas quais as regras são inexistentes ou inadequadas, o que está
ocorrendo não poderia ser considerado discricionariedade, mas simples julgamento,
dentro das atribuições do servidor.
Essa interpretação conduz ao questionamento a respeito da margem de autonomia das agências e dos burocratas – que os legisladores devem fazer constar nas
normas jurídicas destinadas a reger os casos excepcionais – e da limitação da autonomia dos agentes da burocracia que estão encarregados de proporcionar o serviço
ou bem público ao cidadão, com o qual se relacionam diretamente. A partir daí, é
possível explorar outras linhas de estudo, como as causas de os poderes discricionários surgirem e os processos que os favorecem.
O exame da discricionariedade segundo o enfoque do Direito Administrativo
(ou da lei administrativa) sublinha os elementos que compõem a discricionariedade
administrativa, e não os conflitos políticos que ela pode vir a suscitar. A finalidade
é constatar, por exemplo, se houve delegação expressa de poder discricionário mediante lei; se os poderes discricionários dos agentes públicos respeitam os limites
de razoabilidade e de proporcionalidade impostos pela lei; e se a burocracia atua
realmente dentro dos limites da discricionariedade previstos na lei.
A concepção desse fenômeno pelo Direito Administrativo é de que a norma
seria suficiente para manter a discricionariedade administrativa sob controle (principalmente, sob o controle dos parlamentares) e dentro de limites, pois a norma
defenderia o cidadão do exercício arbitrário do poder (tanto por políticos quanto por
burocratas). Quando disputas sobre o exercício da discricionariedade chegam aos
tribunais de justiça, esses podem, utilizando, por sua vez, sua discricionariedade ao
julgar (o que caracteriza um comportamento político), intervir e restringir o uso do
poder discricionário em determinados casos.
Sob a perspectiva do Direito Administrativo, existe uma dimensão de controle
e de restrição da discricionariedade pelas agências governamentais sobre seus burocratas individualmente, com o intuito de assegurar que as decisões deles não sejam
arbitrárias. Essa vertente considera também que, no momento de formação das leis,
regras bastante específicas já devem ser traçadas – se necessário, com auxílio dos burocratas – para identificar as situações pontuais com as quais eles irão lidar. Contudo,
essa redução da discricionariedade pela lei não constitui tarefa simples, haja vista
que as políticas públicas implicam muita complexidade, o que torna difícil identificar todos os padrões, os critérios e os fatos possíveis de acontecer. Pelo mesmo mo22
tivo, é pouco útil o estabelecimento de um padrão ou conceito único a ser aplicado
a todas as situações possíveis. Outrossim, para que a norma elaborada tenha alguma
permanência, é indispensável a flexibilidade e a previsão de modificações caso a realidade venha a se alterar. Nesse sentido, a discricionariedade pode ser “mais forte”
(o tomador de decisões seleciona o critério que deseja para agir) ou “mais fraca” (os
critérios estão determinados na lei, o tomador de decisões apenas os interpreta).
No controle administrativo da discricionariedade, em lugar da dicotomia entre
regras e liberdade de atuação, é possível discutir a questão do grau de discricionariedade admissível, admitindo-se que o grau de discricionariedade varia ao longo de um
continuum, do mais alto ao mais baixo. Esse aspecto resulta no exame dos processos
organizacionais internos e das atitudes e crenças daqueles encarregados de interpretar as regras. Também é reconhecida a necessidade de examinar a discricionariedade
num contexto propriamente político, inclusive o papel da negociação – que é uma
forma importante de comportamento discricionário – no planejamento da implementação de políticas públicas. Nesse caso, será possível observar que, em vez da função
aparentemente neutra, as autoridades podem perseguir metas políticas mais amplas,
tendo em vista as negociações que efetuaram.
O último enfoque a ser descrito, o papel da discricionariedade no cumprimento da lei, originou-se do estudo da aplicação de leis criminais e das decisões tomadas
nessa esfera por policiais. Os estudos mostram que, do mesmo modo que é inviável
para os policiais prender todos aqueles que infringem as leis, por falta de recursos
para tanto (aparato policial, quantidade de tribunais e prisões suficientes), é impossível aos burocratas adotar todas as medidas necessárias e agir na solução de todos os
problemas da coletividade ao mesmo tempo. Por isso, eles precisam escolher em que
setor planejam atuar, com que intensidade deverão fazê-lo, e acumular esforços, pois
a ação governamental se torna mais eficiente se for concentrada – daí a significância
da discricionariedade. Trata-se não da dificuldade de controlar a margem de liberdade da burocracia, e sim da rigidez da lei e da ação governamental não conduzirem à
consecução dos objetivos da política pública.
Alguns autores evidenciam que, tipicamente, decisões e ações de políticas
públicas em um setor implicam negociações sobre as decisões e as ações de políticas
em setores distintos, prevalecendo os interesses do(s) grupo(s) que dispuser(em) de
mais recursos de poder. DAVIS (1969) sustenta que diferentes leis são elaboradas
e obedecidas de maneiras diferentes – quando os legisladores disciplinam em minúcias uma matéria, na tentativa de regular e controlar o comportamento das burocracias que implementarão a política pública, a resposta aparece em um efeito não
previsto pelos políticos: elas podem ter de ignorar boa parte da lei para que consigam
cumprir os objetivos maiores que a norma estabelece10. Dessa sorte, se as leis forem
mais consistentes com a realidade, muitas formas de discricionariedade nem chegam
a ser necessárias.
10
Situação equivalente seria a do policial que pune as violações mais graves e permite que infrações menos graves
passem despercebidas.
23
A contribuição da abordagem do cumprimento da lei para o estudo da discricionariedade abarca, ainda, o modo como o viés, ou seja, a ideologia, os valores e os
preconceitos dos burocratas influenciam a própria obediência à lei e afetam a tomada
de decisões, sendo perceptíveis nas políticas voltadas para problemas relativos à
classe social, ao gênero, à etnia, etc. Esses vieses são definidos não somente pelas
crenças, como também pelas características da atividade a ser realizada pelo burocrata incumbido do cumprimento da lei. Ou seja: o tipo de relação existente entre
aquela organização e a sociedade, e entre aquela burocracia e a sociedade; a forma
como o trabalho cotidiano do burocrata é organizado; os pontos de tensão e conflito
na execução das atividades; e o estímulo oferecido ao burocrata para solucionar os
problemas decorrentes da observância à lei.
Cabe sintetizar algumas considerações sobre a discricionariedade e as regras
legais. Em primeiro plano, a discussão valorativa: se a discricionariedade é algo
“bom” ou “ruim” para as políticas públicas depende, em grande parte, da forma
como ela é exercida e de suas consequências para a sociedade. Cada uma das abordagens acima mencionadas possui suas preocupações nesse aspecto: para a Teoria
das Organizações, importa verificar como é realizado o controle hierárquico da autonomia e como os subordinados em situação de baixa confiabilidade a exercem;
na perspectiva das políticas sociais, presta-se atenção às distorções que a burocracia mais próxima ao cidadão pode gerar; sob a ótica do Direito Administrativo, a
questão significativa diz respeito à flexibilidade das regras, que tem sido vista como
preferível à rigidez legal; e, no enfoque do cumprimento da lei, observa-se que os
vieses dos agentes do Estado podem alterar as políticas e discute-se em que medida
seria desejável que esses atores fossem mais rigorosos, ou menos flexíveis, frente à
norma legal.
Embora essas correntes apreciem a discricionariedade como fenômeno isolado, HAM & HILL lembram e frisam que ela espelha fenômenos sociais, políticos e
econômicos mais abrangentes. Para os autores, a temática pode ser estudada sob um
ponto de vista relativamente isento de valores, mediante a identificação dos fatores
que influenciam as leis a serem implementadas e a discricionariedade existente, segundo as características específicas de certo contexto e as forças políticas, sociais e
econômicas nele presentes; ou sob o ponto de vista de quem e do quanto se beneficia
com qual configuração específica de regras e de discricionariedade, e se a circunstância pode ser alterada. HAM & HILL (1993, p. 226) complementam que: “As
questões de valores não resolvidas podem atormentar aqueles que implementam políticas e aqueles cujo bem-estar é afetado por sua implementação, da mesma forma
que atormentaram os políticos”.
Finalmente, os autores mostram que o contexto social e político no qual as policies têm lugar e as influências de vários atores políticos no processo afetam a forma
como a discricionariedade se manifesta, bem como as tentativas de controlá-la. Em
24
suma, eles compreendem que: (a) a discricionariedade pode emergir das ambiguidades presentes na própria política pública; (b) ela surge como uma consequência das
limitações do controle (os incentivos para um agente obedecer serão tão menos eficazes quanto mais difícil ou custoso for saber como ele se comporta – e esse agente
souber disso); (c) a discricionariedade deve ser abordada por intermédio da quebra
de regulamentos nas organizações e deve ser relacionada com questões sobre a complexidade organizacional, sistemas de gratificação, motivação e moral; (d) deve-se
investigar os interesses afetados pelos variados graus de discricionariedade; e (e) é
preciso conhecer mais as estratégias de controle organizacional desenvolvidas para
se lidar com os problemas provenientes da autonomia das burocracias.
2.3 A Contribuição do Estudo das Organizações para a Análise do Processo de Elaboração de Políticas Públicas
Como foi mencionado no início desse texto, a elaboração das políticas públicas não ocorre em um vácuo institucional, mas tem seus fundamentos no Estado
na sociedade, onde as organizações desempenham um papel central. Nesse sentido,
HAM; HILL(1993) citam Richard ELMORE (1978) “Uma vez que, virtualmente,
todas as políticas públicas são executadas por grandes organizações públicas, somente através do entendimento de como funcionam tais organizações é que se pode
compreender como as políticas são lapidadas em seu processo de implementação”.
2.3.1 Contribuições da Sociologia: Burocracia e Teoria das Organizações
A primeira contribuição da Sociologia à compreensão do funcionamento interno das organizações é proveniente da análise weberiana da burocracia. Ao apresentar a teoria de Max WEBER sobre a temática, C. HAM & M. HILL (1993, p. 157)
explicam que a expansão do modelo burocrático11 de administração se ampara em
sua “racionalidade formal” – significa realizar cálculos de maneira correta e lógica a
fim de alcançar os objetivos pretendidos. Max Weber sustentou que a razão decisiva
para o avanço da organização burocrática sempre foi a sua superioridade puramente
técnica sobre qualquer outra forma de organização.
As principais características que definem o que é burocracia para WEBER
podem ser resumidas como: (a) uma organização com funções específicas, cuja operação é subordinada a regras abstratas e impessoais; (b) todos atos, regras e decisões
que dizem respeito à organização são documentados, por escrito (c) organização
hierárquica12, com a determinação dos direitos e deveres dos funcionários em cada
Vale lembrar que o pensamento de WEBER contempla a burocracia sob três prismas distintos: como categoria
social (corpo de servidores públicos), como modelo de organização administrativa (Administração Burocrática) e
como fenômeno que expressa a racionalização da vida social, aspecto em que o autor concentra suas reflexões.
12
Hierarquia consiste em um ordenamento ou graduação das diferentes categorias de funcionários ou membros de
uma organização, segundo a importância das suas atribuições, capacidades, responsabilidades, status e/ou poder.
11
25
nível; (d) todos os funcionários são sujeitos à observância da norma (disciplina,
conformidade) quanto a seus deveres enquanto agentes de uma organização; (e) os
funcionários são escolhidos por critérios impessoais (não eleitos) e promovidos por
mérito; e (f) os funcionários são remunerados em salários previamente fixos, que variam conforme a posição na hierarquia; há relativa estabilidade no emprego, sendo
previsto o pagamento de pensões após a aposentadoria.
A despeito de WEBER não ser o autor do conceito de organização, nos termos
contemporâneos, nem tenha considerado essas características pré-requisitos para definir “organização”, vários autores que o sucederam utilizaram-se desse legado para
sistematizar o que é uma organização. HAM & HILL (1993) citam, primeiramente,
Frederick TAYLOR, que propôs um conjunto de princípios para a administração
exitosa (eficiente) das organizações.
Com a crescente importância das ciências sociais nas décadas de 1940 e 1950,
sustentam os autores, desenvolveram-se duas vertentes da teoria das organizações.
Uma delas, baseada na aplicação da teoria weberiana ao estudo das organizações
pela Sociologia deu origem ao que hoje se conhece como “Sociologia das Organizações”, que explorou diversos ângulos das relações informais e dos conflitos entre
as necessidades humanas e as exigências formais das organizações. A outra vertente,
mais especificamente ancorada na Administração, estava se desenvolvendo desde
Frederick TAYLOR e recebeu um decisivo impulso a partir dos experimentos de
Elton MAYO . Ambas as vertentes serão apresentada a seguir.
Autores que exploraram a abordagem sociológica constataram algumas dificuldades na teoria burocrática weberiana, especialmente entre a noção de hierarquia
e a necessidade de expertise (especialização técnica). Como sintetizaram C. HAM&
M. HILL, Alvin GOULDNER (1955) argumentou que, quanto mais numerosas e
detalhadas são as funções em uma organização, tanto mais a perícia se concentra nos
níveis mais baixos da hierarquia. Daí resulta uma inevitável tendência a conflitos
entre autoridades fundadas na expertise e autoridades baseadas na hierarquia das
organizações burocráticas. Por isso, GOULDNER (idem) chega a afirmar que seria
precipitado afirmar que as burocracias se mantêm somente por causa da sua eficiência. A partir dessa hipótese, desenvolveram-se vários estudos relevantes a respeito
do conflito entre os especialistas e os administradores no interior das organizações.
Também se desenvolveram análises sobre as relações entre a racionalidade e a
rigidez nas organizações burocráticas. Nesse âmbito, como mostram C. HAM & M.
HILL (1993, p. 164-165), destacou-se o estudo de Robert K. MERTON (1971) sobre
a estrutura e a personalidade burocráticas, cujo argumento central pode ser descrito
nos seguintes termos: (a)Uma burocracia eficiente exige confiança no desempenho
e rigorosa observância das normas (disciplina); (b) esse cumprimento estrito das
normas tende a transformá-las em absolutas; já não são consideradas instrumentos
em relação a uma série de fins, mas tornam-se fins em si mesmas; (c) isso gera difi26
culdades à pronta adaptação quando ocorrem mudanças na situação que não são claramente percebidas por aqueles que formulam as normas; (d) assim a conformidade
às regras (disciplina), inicialmente fundamental para eficiência, em geral, torna-se a
causa da ineficácia em situações específicas. Os membros da organização que não
se distanciaram do significado que para eles têm as normas, raras vezes percebem a
sua inadequação.
Essa interpretação é bastante consistente com os problemas de expertise nas
organizações, acima descritos. As proposições de MERTON levaram à análise das
relações entre estruturas e tarefas organizacionais, trazendo a indagação sobre a capacidade de adaptação das estruturas racionais às diferentes tarefas organizacionais.
Nesse tema se destacam as contribuições de Tom BURNS e G. M. STALKER
(1961), que enunciaram as distinções entre sistemas de gerenciamento mecânicos
e orgânicos13. Os primeiros, similares ao modelo burocrático weberiano, são mais
apropriadas a condições ambientais estáveis e estáticas. Já os sistemas orgânicos são
adaptáveis a condições ambientais instáveis, quando problemas e necessidades de
ação não podem ser segmentados e distribuídos entre funções específicas em uma
estrutura hierárquica claramente definida.
Os trabalhos de BURNS & STALKER, segundo HAM & HILL (1993), suscitaram o desenvolvimento de diversos estudos de caso que tinham em comum o
questionamento sobre a adaptação de determinadas tarefas às estruturas organizacionais, numa perspectiva sistêmica. Esses estudos convergiram para o que se intitulou inicialmente “Teoria da Contingência”, na qual se examinam as relações entre
variáveis contingenciais (ou acidentais) e estruturais14. Há uma relação funcional
entre as condições do ambiente e as estruturas apropriadas para o alcance eficaz
dos objetivos da organização. Nessa relação, as condições ambientais são variá As organizações mecânicas apresentam as seguintes características: Estrutura organizacional burocrática, permanente, rígida e definida. Autoridade baseada na hierarquia e no comando único. Os cargos e tarefas são estáveis ocupados por especialistas e bem definidos. As decisões estão centralizadas na cúpula da organização. As
comunicações são quase sempre verticais. A confiabilidade se baseia em regras e regulamentos formalizados
por escrito e impostos pela empresa. Pressupõem que o ambiente é estável e permanente. As organizações orgânicas apresentam características bem diferentes: Estrutura organizacional flexível, adaptativa. A autoridade é
baseada no conhecimento e na consulta. Os cargos e tarefas são provisórios, mutáveis e definidos constantemente.
As decisões são descentralizadas ad hoc (aqui e agora), delegadas aos níveis inferiores. As comunicações são
quase sempre horizontais. Há uma maior confiabilidade nas comunicações informais. E o ambiente é instável e
dinâmico. BURNS & STALKER concluíram que a forma mecânica de organização é apropriada para condições
ambientais estáveis, enquanto a forma orgânica é apropriada para condições ambientais de mudança e inovação.
É o ambiente que determina a estrutura e o funcionamento das organizações.
14
Contingência significa algo incerto, que pode suceder ou não, dependendo das circunstâncias. A abordagem contingencial sustenta que, como o ambiente é variado, incerto, não existe uma forma única e melhor para perseguir
os objetivos das organizações. Diferentes ambientes requerem diferentes desenhos organizacionais para obter
eficácia, tornando-se necessário um modelo apropriado para cada situação. Por outro lado, diferentes tecnologias
conduzem a diferentes desenhos organizacionais, bem como as variações no ambiente ou na própria tecnologia
conduzem a variações na estrutura organizacional.
13
27
veis independentes, enquanto as técnicas administrativas são variáveis dependentes.
A Teoria da Contingência estabelece que as características ambientais condicionam
as estruturas organizacionais.
Também com base na concepção sistêmica, Michel CROZIER (1964), propôs
a denominada “Teoria das Contingências Estratégicas”. As organizações são vistas
como poderosos sistemas compostos de subunidades funcionais interdependentes.
Alguns dos seus elementos específicos possuem mais influência que outros, por serem indispensáveis, a exemplo dos serviços de manutenção, ou por serem menos dependentes dos demais. As organizações são afetadas por fatores que fazem com que
esses elementos mais poderosos possam dominar e influenciar uma dada estrutura
por sua indispensabilidade e capacidade de sobreviver numa situação de incerteza
sistêmica.
Portanto, segundo C. HAM & M. HILL (1993), além de ser indispensável
estudar os aspectos próprios do ambiente em que as organizações operam, é igualmente necessário examinar as relações entre diferentes organizações, o seu ambiente
e os indivíduos que participam das suas atividades. Os autores chamaram a atenção
para a importância de explorar as relações entre as estruturas organizacionais internas e a estrutura de poder externa ou pré-existente, e de indagar em que medida as
organizações são desenhadas com a finalidade de expressar e reforçar essa estrutura
de poder. Nessa perspectiva, diversos autores enfatizaram a importância do poder
nas organizações relacionando-o com o poder na sociedade capitalista, o que passou
a ser chamado de “Teoria da Organização Radical”.
Essas contribuições dos estudos da Administração e da Sociologia se aproximaram da Ciência Política ao contemplar as relações de poder e de conflito de
interesses entre os atores. E tornaram-se ainda mais instigantes quando se desenvolveram estudos com foco no poder interno das organizações e seu contexto externo
– em outras palavras: burocracia e Estado.
Nessa área, segundo HAM & HILL (1993), a Teoria das Organizações exibiu variadas teses, destacando-se entre elas a de Philip SELZNICK, o qual aponta
a necessidade de tratar as organizações como instituições, uma vez que “O termo
‘organização’ sugere uma certa exposição, um desvio inconsciente do sistema de atividades conscientemente coordenadas. Refere-se a uma ferramenta expansível, um
instrumento racional projetado para executar um trabalho. Em contrapartida, uma
‘instituição’ está mais próxima de um produto natural de necessidades e pressões
sociais – um organismo adaptável de respostas” (SELZNICK, 1957 apud HAM;
HILL, 1993, p. 169).
Dessa sorte, não somente o autor inaugura a concepção mais atual de organização como instituição, mas focaliza as organizações tanto sob o ângulo das suas
interações com o ambiente externo, como das suas relações com os sistemas sociais
informais desenvolvidos em seu interior. Ele sustenta que os indivíduos que operam
28
as organizações cultivam crenças, costumes e preconceitos, de maneira que esses
elementos estarão presentes, implícita ou explicitamente, na tomada das decisões
que afetarão o interesse público. SELZNICK acentua as interações das organizações
com suas clientelas, que podem ser indivíduos ou outras organizações, dotados de
maior ou menor poder de barganha, com os quais se estabelecem, ao longo do tempo,
certos padrões de relações. Ademais, o autor afirma que cada membro de uma organização interage com seus equivalentes em outras organizações15.
HAM & HILL (1993) afirmam que as questões levantadas sobre a influência
das relações inter-organizacionais sobre as ações organizacionais individuais têm
grande importância, na medida em que as atividades governamentais abrangem extensos conjuntos de organizações. Essas indagações remeteram a esforços para ligar
as análises inter-organizacionais a alguns dos argumentos enfocando a relação entre
burocracia e a estrutura social, tanto na perspectiva do corporativismo como do neo
-marxismo.
Os autores destacam, igualmente, a importância dos estudos de Administração
nos setores não governamentais, nos quais são exploradas hipóteses de uma “abordagem ecológica” à análise da dimensão em que as organizações se adaptam ao seu
ambiente. O escopo desses estudos foi influenciado pelas pesquisas sobre os padrões
pelos quais as empresas procuraram se adaptar ao mercado mediante mudanças estruturais.
Entre essas teorias, HAM & HILL destacam o trabalho de Oliver WILLIAMSON (1975; 1981), que aplica conceitos da economia às análises de organizações16.
Para o autor, algumas instituições como as organizações empresariais têm como finalidade a produção e troca de bens. Podem ser diferenciados dois tipos de instituições : as regras do mercado e as regras que regulam as transações que ocorrem fora
do mercado, ou seja, dentro das empresas (hierarquias). Conforme WILLIAMSON
(1975), as transações hierárquicas são aquelas onde uma única entidade administrativa engloba ambos os lados da transação, de propriedade comum e envolve alguma
forma de subordinação.
Esse autor parte de algumas perguntas : Porque uma grande empresa não é
capaz de fazer tudo que uma coleção de pequenas empresas pode fazer e ainda mais?
O que limita o tamanho de uma empresa? Por que não organizar tudo em uma única
Vale comentar mais um trecho de SELZNICK (1949, p. 251 apud HAM; HILL, 1993, p. 170) – “Todas as organizações formais são moldadas por forças tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e metas propostas. Toda organização formal - união comercial, partido político, exército, corporação etc. – tenta mobilizar
recursos técnicos e humanos como meio de alcançar seus objetivos. No entanto, os indivíduos componentes do
sistema resistem a essa concepção de meio de produção. Eles interagem como um todo, tentando conferir suporte
a seus problemas e propósitos particulares; além disso, a organização está submersa em uma matriz institucional
e é então sujeita a pressões de seu próprio ambiente e para suportá-las são necessários alguns ajustes. Como
resultado, a organização pode ser vista como uma estrutura social adaptada, enfrentando problemas que surgem
meramente por sua existência como uma organização num ambiente institucional, independentemente dos objetivos especiais (econômicos, militares, políticos) associados a seu propósito”.
16
Oliver WILLIAMSON veio a ser considerado, junto com Elinor OSTROM, o fundador da Nova Economia Institucional (NEI).
15
29
grande empresa? Por que uma transação se dá no âmbito de uma empresa e não no
mercado? Por que é que relações entre pequenas organizações, regidas pelo mercado, acabam se tornando relações hierarquizadas, o que é surpreendente, pois “mercados são economicamente superiores a hierarquias”.
WILLIAMSON entendeu que o crescimento de uma empresa implica necessariamente na criação de novos níveis hierárquicos e a transmissão de informação
de um nível para o outro faz com que as perdas oriundas do repasse da informação
excedam os ganhos que se obtém com o crescimento da empresa17. O autor procura
esponder a essas perguntas tomando como base a análise de falhas de mercado18, nas
quais a limitada racionalidade humana conduz a decisões irracionais.
Em outra frente de estudo, os sociólogos tentam explicar o comportamento
informal dos atores nas organizações. C. HAM & M. HILL detalham algumas ideias
defendidas por outros pensadores referentes a esse aspecto: os atores envolvidos em
uma organização podem desobedecer às regras com o intuito de executar suas tarefas
mais eficientemente; os modelos de clientelismo que surgem nas organizações podem gerar uma estrutura informal paralela à estrutura formal e com funcionamento
distinto dela; as disputas internas pelo poder comuns às organizações fazem com
que as regras sejam facilmente manipuladas em todos os níveis hierárquicos; a estrutura informal, percebida à medida que os indivíduos consideram seus problemas
e interesses, complementa a estrutura formal (SELZNICK, 1957); os conceitos de
estrutura formal e informal não devem ser tratados como dicotomias, pois interagem
continuamente; é preciso notar que as práticas formais das organizações possuem
relevância e significados distintos para os atores, a depender de sua proximidade e
de seu envolvimento na operação delas; e a Teoria da Organização mais tradicional
trata os funcionários como os únicos componentes de destaque nas organizações do
setor público.
2.3.2 Contribuições da Administração: relações humanas, motivação e
liderança
Como foi dito no início desse capítulo, além da Sociologia, a Administração
apresentou importantes contribuições teóricas para a elucidação do significado das
organizações, seja a partir do ambiente em que operam, ou das suas estruturas internas e das relações que se estabelecem entre os indivíduos que nelas atuam.
O autor sustenta que os custos estudados pela economia neoclássica referemse apenas aos custos de produção, pois não existem custos para negociar em quaisquer que sejam os mercados. Mas existem, sim, os
custos de transação: aqueles com os quais os agentes se defrontam toda vez que necessitam recorrer ao mercado, e estes custos seriam, do modo mais formal, os custos de negociar, redigir e garantir que um contrato será cumprido. Para que os custos de transação possam ser incluídos na análise econômica, fazse necessário o abandono de alguns dos pressupostos neoclássicos,e a inclusão de novos conceitos: racionalidade limitada, incerteza, oportunismo e especificidade de ativos.
18
Falha de mercado pode ser definida como a situação em que a alocação de bens e serviços pelo mercado livre não
é eficiente, ou seja: o mercado deixa de cumprir a sua finalidade. As falhas mais comuns são: concorrência imperfeita, informações assimétricas, imobilidade de recursos, externalidades, mercados incompletos. Essas falhas
ocorrem tanto pelo lado da procura como da oferta no mercado.
17
30
Nesse campo disciplinar, C. HAM & M. HILL (1993) apontam, primeiramente, as contribuições de Elton MAYO (1933), que, numa crítica radical às concepções
de TAYLOR, transformaram o modo como as organizações eram entendidas. A elaboração teórica mais conhecida de MAYO é o experimento de Hawthorne Works,
em Chicago, entre as décadas de 1920 e 1930. HAM & HILL (Ibidem, p. 161) explicam que os resultados dessa experiência deslocaram a ênfase dos estudos organizacionais de uma abordagem mecânica para uma perspectiva humanista, na medida
em que “(...) reconheciam a importância das relações humanas para um melhor
desempenho organizacional”. Embora diversas outras contribuições, nessa mesma
dimensão, tenham sido essenciais para o próprio experimento, os resultados representaram um avanço substantivo na interpretação do comportamento humano no
ambiente de trabalho e influenciaram fortemente as pesquisas posteriores dessa área.
Segundo os autores, as pesquisas de MAYO revelaram a necessidade de enxergar as
organizações como estruturas de interação social, o que permite entender mais sobre
o comportamento dos atores nelas envolvidos e analisar problemas como motivação
e realização pessoal no cumprimento das atividades organizacionais.
Entre as contribuições provenientes do campo da Administração que exploram a dimensão das relações humanas e da realização pessoal, HAM & HILL citam
o estudo de Abraham MASLOW (1954), que discute as necessidades básicas dos
indivíduos e as conecta às características das atividades de trabalho comuns desses
indivíduos nas organizações. A hipótese é a da existência de uma “hierarquia das necessidades” dos indivíduos, conforme a qual as necessidades inferiores (fisiológicas)
necessitam ser satisfeitas. Mas, à medida que essa satisfação ocorre, as necessidades
superiores (como realização pessoal) precisam ser atendidas. Essa seria a causa da
insatisfação com a execução rotineira de atividades no trabalho dentro das organizações.
Os autores mencionam também a contribuição de Douglas MCGREGOR
(1960), que, em seus estudos a respeito do comportamento dos indivíduos nas organizações, contrastou dois modelos antagônicos de administrar pessoas, com base
nas chamadas “teoria x” com a “teoria y”. Alguns dos postulados centrais da “teoria
x” são: “o trabalho é em si mesmo desagradável para a maioria das pessoas”; “a
criatividade e a iniciativa não são o forte da maioria das pessoas na resolução dos
problemas das organizações”;“a motivação ocorre apenas ao nível das necessidades
básicas, sobretudo de segurança”;“as pessoas em sua maioria não são ambiciosas,
evitam correr riscos, assumir responsabilidades e preferem ser dirigidas”;”a maioria
das pessoas deve ser rigorosamente controlada e induzida a realizar os objetivos da
organização”.
Em contraposição, a “teoria y” sustenta, entre outras coisas, que: “o trabalho é tão natural como o lazer, se as condições forem favoráveis”; “a criatividade e a
iniciativa são a tônica encontrada nas pessoas efetivamente envolvidas na resolução
dos problemas”;”o autocontrole, freqüentemente solicitado no ambiente organizaUnidade II – O Processo de Elaboração de Políticas Públicas no Estado Capitalista Moderno
31
cional, se torna indispensável à consecução dos objetivos da empresa;” “a motivação
ocorre tanto ao nível das necessidades básicas quanto ao nível das necessidades sociais, de auto-afirmação e de auto-realização”; “as pessoas podem ser criativas e se
autodirigirem no trabalho, se adequadamente motivadas.
Outra corrente de estudos administrativos envolve, conforme C. HAM & M.
HILL (1993), pesquisas acerca do papel das lideranças e sua influência no comportamento dos indivíduos. Os autores indicam alguns pontos a serem observados:
indivíduos e grupos diferentes demandam tipos distintos de liderança; a mudança de
objetivos de um grupo requer novos tipos de liderança; a função de líder exige diferentes capacidades; e as pessoas esperam ser lideradas de modos distintos a depender
do comportamento, da orientação e da cultura organizacionais. Eles consideram que
os achados sociológicos sobre o indivíduo na organização são menos discutidos pela
literatura que os estudos administrativos de motivação e liderança, pois aqueles se
encontram mais ligados ao comportamento informal dos atores nas organizações.
Para C. HAM & M. HILL (1993), diversas críticas são dirigidas tanto às teorias da realização pessoal como aos estudos sobre liderança, iniciando-se pelo fato
de que essas abordagens ignoram as assimetrias de poder e autoridade e o interesse
em privilégios nas organizações. Outro problema, que se expressa como um dos dilemas da ênfase weberiana na racionalidade, é o sucesso organizacional, que conduz
à alta produtividade e a grandes recompensas monetárias devido à participação, e
que encontra limites nas hierarquias e modelos organizacionais autoritários. Outro
problema, particularmente relevante nas organizações públicas, é que o controle hierárquico implica a subserviência dos burocratas aos políticos.
Porém, a mais dura crítica às teorias das relações humanas nas organizações
vem dos marxistas, que acusam os autores dessas teorias de ignorar o mais significativo de todos os fatos: o de que as organizações e as relações humanas no trabalho
têm de ser analisadas no contexto do capitalismo e do Estado capitalista, baseado,
portanto, na propriedade privada dos meios de produção.
2.4 A Renovada Importância do Estado e das Políticas Públicas
Em magistral texto introdutório ao “Dicionário de Políticas Públicas”, recentemente publicado pela Fundação de Desenvolvimento Administrativo do Estado
de São Paulo – FUNDAP –, Geraldo DI GIOVANNI e Marco Aurélio NOGUEIRA
(2013) discutem a conceituação de políticas públicas e apontam as causas da grande disseminação dessa expressão nos anos recentes. Os autores mostram como a
compreensão, amplamente generalizada, das políticas públicas como “intervenções
planejadas do poder público com a finalidade de resolver situações sociais problemáticas” (Ibidem, p. 26) torna-se insuficiente diante das complexas dinâmicas que, a
partir da segunda metade do século XX, impuseram mudanças nos três termos-chave
desse conceito: intervenções planejadas, poder público e situações sociais problemáticas.
32
Perante as mencionadas transformações da vida econômica, política e social,
as políticas públicas passam a ser tratadas como “uma forma de exercício do poder
em sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre Estado e
sociedade” (Ibidem, p. 27). E que, segundo os autores, coexistem com outras configurações das relações de poder, historicamente situadas, como, por exemplo, o corporativismo, o clientelismo, o populismo e, mais recentemente, a responsabilidade
social e o voluntariado.
Os autores esclarecem que as políticas públicas acabaram se tornando cada
vez mais presentes na vida das sociedades democráticas em decorrência de um conjunto de fatores históricos, entre os quais três (o fator macroeconômico, o político
e o sociocultural) assumiram maior relevância no processo de transformação das
sociedades capitalistas no pós-Guerra, na qual cresceu o volume e a importância
estratégica das intervenções do Estado na vida econômica e social.
O primeiro desses fatores, de natureza macroeconômica, pode ser descrito
como os imperativos de ação do Estado diante das grandes crises políticas e econômicas que marcaram a primeira metade do século XX. Esses fenômenos fizeram
com que os Estados capitalistas, até então regidos por preceitos do liberalismo econômico, passassem a ampliar sua intervenção tanto na regulamentação e na produção
de bens e serviços na economia, quanto nos aspectos sociais da vida coletiva. Tudo
isso levou a uma ênfase no planejamento estatal que vigorou até o final da década de
1970. A partir da década de 1980, com o fim da polarização político-ideológica entre
o capitalismo e o socialismo e com o agravamento das crises fiscais dos Estados
nacionais, as ideias neoliberais tornam-se hegemônicas, entre elas a de redução do
papel do Estado. Com isso, como mostra SARAVIA (2006, p. 26), a ênfase no planejamento foi substituída por uma concepção mais ágil da atividade governamental,
favorecendo a ideia de políticas públicas.
O segundo fator apontado por DI GIOVANNI e NOGUEIRA – de natureza
política – foi a tensão entre o capitalismo e o socialismo, que, na segunda metade
do século XX, trouxe “novos arranjos e princípios às relações entre o capital e o
trabalho, com crescente presença ativa do Estado” (Ibidem, p. 30). A configuração
institucional assentada sobre os princípios da economia capitalista, a consolidação
das instituições democráticas e a ampliação da participação política levou a significativas mudanças do papel do Estado. Esse deixa de ser apenas a instância da representação formal de interesses e passa a atuar respondendo às demandas da sociedade.
Como assinalam os autores, as políticas públicas se expandiram não somente porque
cresceu a intervenção do Estado, mas principalmente porque cresceu e se fortaleceu
a mobilização da sociedade.
Por último, como registram os autores, no mesmo período ocorreu um forte entrelaçamento de crescimento demográfico, urbanização, mudança tecnológica
e comunicacional, diferenciação e ampliação das clivagens sociais e de processos
33
culturais entre os quais se destacam o estabelecimento do padrão de “sociedade de
consumo de massas” e a chamada “revolução das expectativas”. Essa profunda e
complexa mudança sociocultural passou a exigir do Estado não apenas ação para
solução de problemas, mas para “a gestão de conflitos, cujo potencial ampliou-se
exponencialmente” (Ibidem, p. 31).
Os autores chamam a atenção para o novo contexto de atuação do Estado no
capitalismo globalizado, regido pelo policentrismo, de tal modo que, nele, o poder
decisório “não pertence necessariamente ao mercado, ao capital ou ao Estado mais
forte, ainda que tudo isso desempenhe funções precípuas” (Ibidem, p. 33). Sem
dúvida, é na dinâmica do capital que se encontra o impulso do processo de transnacionalização, que impele os Estados a se ajustar e a se recompor.
Contudo, uma vez encerrado o período de recuo do Estado diante das forças
do mercado19, o poder público volta à posição central, com o mesmo papel estratégico anteriormente exercido. Nesse ambiente, as políticas públicas recuperam a sua
importância e vigor em decorrência das novas modalidades de atuação, novas estruturas organizacionais e novas formas de relacionamento com a sociedade. Ainda
mais relevantes se tornam diante da explosão de demandas e reivindicações complexas, próprias da “modernidade radicalizada”. O desafio de responder a essa situação
exige dos gestores públicos, entre outras qualidades, uma inesgotável capacidade de
inovar na formulação e na implementação das políticas públicas e uma ampla abertura à participação democrática da sociedade.
Denominado por BRESSER PEREIRA (2011) de “os 30 anos dourados do neoliberalismo”, que se iniciaram em
1979, com o governo Tatcher, na Inglaterra, e se encerraram com a crise da economia norte-americana em 2008.
19
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