pontifícia universidade católica do paraná tatiana souto maior de
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO PARANÁ TATIANA SOUTO MAIOR DE OLIVEIRA ANÁLISE DAS VARIÁVEIS CULTURAIS NA GESTÃO MUNICIPAL SOB A ÓPTICA DA NOVA GESTÃO PÚBLICA CURITIBA 2005 TATIANA SOUTO MAIOR DE OLIVEIRA ANÁLISE DAS VARIÁVEIS CULTURAIS NA GESTÃO MUNICIPAL SOB A ÓPTICA DA NOVA GESTÃO PÚBLICA Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Em Gestão Urbana – PPGTU como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Gestão Urbana. Orientador: Prof. Dr. Denis Alcides Rezende Linha de pesquisa - Gestão urbana na sociedade da informação CURITIBA 2005 Dedico esta dissertação à minha mãe Irenita. Agradecimentos Ao meu orientador Denis, que foi como um pai nessa empreitada. RESUMO O cenário atual das cidades tem demandado o uso de novos conceitos e práticas de gestão para que estas consigam sobreviver frente aos novos desafios e demandas. A nova gestão pública tem como base a introdução de práticas administrativas oriundas da gestão privada nas prefeituras, em busca de uma maior efetividade em suas ações. A introdução de novos formatos de gestão, calcados em valores e práticas opostos à cultura instaurada nas prefeituras, pode acarretar o insucesso das propostas de mudança na gestão pública. Para que se minimizem os impactos culturais no sucesso da nova gestão pública, há que se identificar quais são as variáveis culturais existentes nas prefeituras, podendo com isso prevenir possíveis resistências. O objetivo central dessa pesquisa é analisar quais as variáveis culturais existentes nas prefeituras que podem influenciar a sua gestão municipal em relação aos preceitos da teoria da nova gestão pública (New Public Management). Com base em pesquisa bibliográfica foram destacadas as variáveis culturais (poder, personalismo, determinismo, e adaptabilidade) e variáveis da nova gestão pública (reestruturação, práticas privadas e participação social) que direcionaram o protocolo da pesquisa. Por meio de um estudo de multicasos em três prefeituras da região metropolitana de Curitiba e com a triangulação das ferramentas de coleta de dados utilizadas (questionário, entrevistas e observações assistemáticas) foi possível a identificação de variáveis culturais nas prefeituras e o aprofundamento das relações existentes entre elas. A identificação e construção de um mapa de variáveis culturais podem possibilitar aos gestores municipais um melhor controle e aproveitamento de suas ações, bem como abrem espaço para novas agendas de pesquisas na área urbana com a integração da área cultural. Palavras chaves: gestão urbana e municipal; nova gestão pública; cultura organizacional. ABSTRACT The current scenery of the cities has demanded the use of new managing concepts and practices. For them to be able to survive facing the new challenges and demands. The new public management is based in the introduction of management practices from the private management in the mayor halls, searching for a better effectiveness in its actions. The introduction of new managements models, based in values and practices contrary to those used in the mayor halls can lead to the failure of the changing proposals in the public management. To minimize the cultural impacts in the new public management success, it is necessary to identify the cultural variability in the mayor hall, to prevent possible resistances. The min objective of this research is to analyze which cultural varieties in the mayor halls can influence the management relates to the concepts of the new public management. Based in bibliographical research were notice cultural varietys such as :power, personalism, determinism, adaptability from the new public management: re-structure, private practices and social participation, that direct the research protocol. Through a multicase study, in three mayor halls of the metropolitan region of Curitiba and with the comparison of the tools of collecting data tools used (questionnaire, interviews, and systematic observation) it was possible to identify of cultural varieties in the mayor halls and the deepining of the existent relationships among them. The identification and construction of a cultural varieties map could can enable the municipal managers a better control and utilization in their actions, as well as the opening for researches agendas in the urban area with the integration of the cultural area. Key words: urban and municipal management, new public management, organizational culture. Lista de Quadros Quadro 1: Perfil do entrevistado............................................................................................. 82 Quadro 2: Método da entrevista................................................................................................83 Quadro 3: Variáveis culturais...................................................................................................89 Quadro 4: Variáveis nova gestão pública.................................................................................89 Quadro 5: Relacionamento entre as variáveis culturais e as variáveis do nova gestão pública.......................................................................................................................................91 Quadro 6: Mapeamento das variáveis da nova gestão pública e das variáveis Culturais..................................................................................................................................143 Quadro 7: cruzamento da análise das prefeituras....................................................................149 Lista de Tabelas Tabela 1: Cargo dos respondentes..........................................................................................101 Tabela 2: Tempo de serviço público.......................................................................................102 Tabela 3: Idade dos respondentes...........................................................................................103 Tabela 4: Sexo dos respondentes............................................................................................103 Tabela 5: Dependência hierárquica.........................................................................................104 Tabela 6: Adaptação das prefeituras ......................................................................................104 Tabela 7: Flexibilidade das prefeituras ..................................................................................105 Tabela 8: Reestruturação das prefeituras ...............................................................................105 Tabela 9: Relacionamento Pessoal na prefeitura....................................................................106 Tabela 10: Posicionamento dos servidores públicos .............................................................106 Tabela 11: Rigidez das prefeituras .........................................................................................106 Tabela 12: Profissionalização das prefeituras.........................................................................107 Tabela 13: Influências individuais nos processos das prefeituras...........................................107 Tabela 14: Influência da hierarquia nos processos.................................................................108 Tabela 15: Relação do atendimento e impacto social.............................................................108 Tabela 16: Comprometimento dos servidores públicos..........................................................108 Tabela 17: Desenvolvimento dos servidores..........................................................................109 Tabela 18: Atendimento às exceções......................................................................................109 Tabela 19: Abertura das prefeituras........................................................................................110 Tabela 20: Influência pessoal nas prefeituras.........................................................................110 Tabela 21: Influência das pessoas na contratação de serviços................................................111 Tabela 22: Mudanças das prefeituras......................................................................................111 Tabela 23: Transparência das prefeituras frente ao cidadão...................................................111 Tabela 24: Controle nas prefeituras........................................................................................112 Tabela 25: Concentração das atividades.................................................................................112 Tabela 26: Autoridade como meio de solução de conflitos....................................................113 Tabela 27: Incentivo à criatividade.........................................................................................113 Tabela 28: Acomodação dos servidores..................................................................................114 Tabela 29: Aceitação de sugestões nas prefeituras.................................................................114 Tabela 30: Abertura da prefeitura ao cidadão.........................................................................115 Tabela 31: Horizontalização das prefeituras..........................................................................115 Tabela 32: Relacionamento entre o público e privado...........................................................115 Tabela 33: Influência da tecnologia na estrutura hierárquica.................................................116 Tabela 34: Flexibilidade e iniciativa dos servidores..............................................................116 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................17 1.1. Tema....................................................................................................................................................... 19 1.2. Problema ................................................................................................................................................ 19 1.3. Hipótese.................................................................................................................................................. 22 1.4. Objetivo Geral ....................................................................................................................................... 23 1.5. Objetivos Específicos ............................................................................................................................ 24 1.6. Justificativa............................................................................................................................................ 24 2. REVISÃO DA LITERATURA .............................................................................29 2.1. Gestão urbana e municipal................................................................................................................... 29 2.1.1. Cenário urbano ................................................................................................................................... 29 2.1.2. Cidade, espaço e cultura. .................................................................................................................... 30 2.1.3. A gestão da nova cidade ..................................................................................................................... 31 2.1.4. Retrospectiva histórica da gestão das cidades no Brasil..................................................................... 33 2.1.5. A evolução administrativa do Estado ................................................................................................. 35 2.2. Nova gestão pública............................................................................................................................... 39 2.2.1. Uma nova gestão pública ................................................................................................................... 39 2.2.2. Variáveis da nova gestão pública ....................................................................................................... 41 2.3. Cultura organizacional ......................................................................................................................... 50 2.3.1. O processo cultural............................................................................................................................. 53 2.3.2. Cultura nas organizações.................................................................................................................... 54 2.3.3. Importância da cultura organizacional ............................................................................................... 56 2.3.4. Variáveis culturais brasileiras............................................................................................................. 58 2.3.5. Relacionamento entre as variáveis culturais e as variáveis da nova gestão pública ........................... 67 3. METODOLOGIA DA PESQUISA ......................................................................73 3.1. Métodos da pesquisa ............................................................................................................................. 73 3.1.1. Natureza da pesquisa .......................................................................................................................... 73 3.1.2. Caracterização da pesquisa................................................................................................................. 74 3.1.3. Justificativa do método....................................................................................................................... 75 3.2. Técnicas da pesquisa ............................................................................................................................. 75 3.2.1. Fases da pesquisa ............................................................................................................................... 76 3.2.2. Instrumentos de coleta de dados......................................................................................................... 79 3.2.3. Abrangência da pesquisa .................................................................................................................... 82 3.3. Protocolo da análise da pesquisa.......................................................................................................... 86 3.3.1. Variáveis culturais do protocolo de análise da pesquisa..................................................................... 86 3.3.2. Variáveis da nova gestão pública do protocolo de análise da pesquisa .............................................. 87 3.3.3. Relacionamento entre as pesquisadas................................................................................................. 88 4. ANÁLISE DAS PREFEITURAS.........................................................................91 4.1. Projeto piloto ......................................................................................................................................... 91 4.1.1. Análise dos resultados do questionário .............................................................................................. 92 4.1.2. Análise da entrevista .......................................................................................................................... 97 4.1.3. Considerações sobre o projeto piloto.................................................................................................. 97 4.2. Análise das prefeituras ......................................................................................................................... 98 4.2.1. Perfil das prefeituras........................................................................................................................... 98 4.2.2. Resultados do questionário nas prefeituras ........................................................................................ 98 4.2.3. Análise das variáveis culturais das prefeituras ................................................................................. 119 4.2.4. Análise das variáveis da nova gestão pública das prefeituras........................................................... 128 4.3. Mapeamento das variáveis da nova gestão pública e as variáveis culturais nas prefeituras estudadas. ........................................................................................................................................................... 134 4.4. 5. Comparações entre as prefeituras estudadas.................................................................................... 142 CONCLUSÃO ..................................................................................................150 5.1. Contribuições para as prefeituras ..................................................................................................... 153 5.2. Contribuições para a academia.......................................................................................................... 154 5.3. Limitações ............................................................................................................................................ 155 5.4. Trabalhos futuros................................................................................................................................ 156 5.5. Reflexões finais .................................................................................................................................... 157 REFERÊNCIAS.......................................................................................................159 APÊNDICES ...........................................................................................................169 APÊNDICE A – CARTA DE APRESENTAÇÃO À PREFEITURA .........................169 APÊNDICE B – CARTA APRESENTAÇÃO DO QUESTIONÁRIO........................170 APÊNDICE C – QUESTIONÁRIO PILOTO ............................................................171 APÊNDICE D – QUESTIONÁRIO ANÁLISE PRÁTICA .........................................174 APÊNDICE E – ROTEIRO DE ENTREVISTA.........................................................179 APÊNDICE E – ENTREVISTA COM O GESTOR DA PREFEITURA 2..................180 APÊNDICE F – ENTREVISTA COM O GESTOR DA PREFEITURA 3 ..................181 APÊNDICE G – PUBLICAÇÕES ORIUNDAS DA PESQUISA ..............................183 - 17 - 1. INTRODUÇÃO O advento da globalização e a conseqüente alteração na dinâmica do mercado mundial têm impactado diretamente no cotidiano dos países que agora se vêem à mercê das variações macroeconômicas. Na maioria dos casos, em principal nos países periféricos, essas alterações agravam as deficiências existentes provocando o surgimento de novas demandas sociais. Diante deste cenário turbulento e delicado, o Estado começa a perceber que o modelo atual de gestão, com base em uma realidade ultrapassada, onde o mercado estava sob controle das fronteiras nacionais e, desta forma, os países conseguiam amenizar as demandas, não está preparado para atender a nova realidade da sociedade. Emerge a necessidade deste se posicionar de um modo diferente frente a esse cenário. Surge a necessidade de se repensar os formatos institucionais estabelecidos até então. Inicia-se um processo de reestruturação do Estado que tem como base fundamental o aprimoramento da gestão com a finalidade de se tornar o mesmo em uma organização mais eficiente e eficaz para a sociedade. Esse processo, no Brasil, tem seu ápice com a reforma do estado de 1995, que se resume basicamente na mudança de uma administração burocrática para uma administração gerencial, por meio da introdução de práticas da administração privada nas organizações públicas. Destacam-se a descentralização administrativa do Estado, conseqüência da percepção da dificuldade e limitação de se gerir um país tratando-o como um todo uniforme, além da percepção da ineficiência operacional existente oriunda do centralismo burocrático que não permite o alcance dos objetivos almejados. Esse processo visa a tornar as prefeituras, até então operacionais, em sujeitos estratégicos da gestão municipal. A descentralização transforma o cenário federativo existente; agora cabem aos municípios desde o planejamento até a execução de suas ações operacionais. Os municípios começam a ter fundamental importância na gestão governamental. A cidade passa a ser agora o centro responsável e fomentador de desenvolvimento econômico, merecedora - 18 - inclusive de um órgão ministerial exclusivo. As prefeituras tornam-se o órgão público de maior destaque, já que é delas a responsabilidade de planejamento e conseqüente desenvolvimento das cidades. As alterações que se impõem ao Estado, seja federal, estadual e, sobretudo municipal baseadas na inserção de novos métodos de gestão em organizações públicas gera, além de uma mudança no formato de gestão, o desafio de uma mudança cultural, isto é, introduzem-se novos valores numa organização que tem em suas raízes a cultura administrativa de nossos colonizadores, fortemente enraizada nos modelos burocráticos, patrimonialistas e clientelistas (PEREIRA, 1998). Em nível local vale ressaltar que é aí que se percebem mais cristalizados os ranços patrimonialistas e clientelistas de nossa sociedade (GOHN, 2003). A inserção de uma nova cultura administrativa pode impactar no andamento e sucesso desta iniciativa (HERNANDEZ; CALDAS, 2001) e as alterações que vêm ocorrendo nas prefeituras têm alterado muitas das práticas institucionalizadas. Assim busca-se identificar quais são as variáveis que podem influenciar a nova gestão pública, com o intuito de se elaborar um mapa com as variáveis identificadas e as suas relações com a nova gestão pública, possibilitado o uso deste mapa pelos gestores públicos na condução das mudanças administrativas necessárias. Nessa pesquisa o mapa pode permitir uma maior efetividade da gestão, fazendo com que esta atinja seus objetivos mais rapidamente. O mapa é oriundo de um estudo de caso em três prefeituras. Para tal, primeiramente é feito um aprofundamento teórico nas temáticas de gestão pública, gestão urbana, nova gestão pública, cultura, cultura brasileira e cultura organizacional, possibilitando assim um posicionamento teórico frente às questões a serem analisadas. Na seqüência, é detalhada a metodologia utilizada na pesquisa, sendo seguida do detalhamento da prática da pesquisa. Finalmente são apresentados os resultados das análises das prefeituras estudadas. - 19 - No que tange à questão científica o mapa pode permitir um aprofundamento no estudo das questões culturais permitindo-se, na seqüência, um trabalho similar em âmbito da sociedade civil, ou seja, ampliar a análise para o ambiente externo da prefeitura, que da mesma que forma esta sofrendo alterações quanto ao seu papel na gestão municipal. Finalmente o resultado da pesquisa em forma de mapa pode permitir a troca de experiência com outras prefeituras, estendendo-se a estas os benefícios. Com efeito, o mapeamento das variáveis culturais e seu uso efetivo na gestão podem possibilitar um melhor desempenho da gestão municipal. 1.1. Tema A influência das variáveis culturais na gestão municipal em prefeituras. 1.2. Problema Diante das novas demandas sociais impostas ao Estado, tais como a deterioração generalizada das condições ambientais e sociais da qualidade de vida e a sua limitada capacidade administrativa fazem emergir novos modelo de gestão (FREY, 2002). Este modelo tem sido caracterizado fundamentalmente pela reestruturação do Estado instituindo-se um novo modelo de gestão nas organizações públicas, com base na descentralização de atividades e na introdução de práticas privadas de administração (OSBORNE; GAEBLER, 1998; BELTRÃO, 1984). Nesse cenário, devido à descentralização governamental, os municípios tornam-se ponto central no desenvolvimento sendo considerados agora agentes do desenvolvimento. Assim o desenvolvimento das regiões e cidades, antes pensado como simples parte de uma matriz de insumo-produto nacional, adquiriu importância crescente na - 20 - medida em que, na ordem econômica internacional hoje hegemônica, regiões e cidades tornam-se atores tão significativos quanto os estados nacionais (COSTA; CUNHA, 2004). O novo modelo de desenvolvimento local inicia um processo de competição entre os municípios, bem como um novo formato de relacionamento com os novos stakeholders (demais interessados no município) agora mais atuantes, juntamente com a tendência de uma sociedade civil mais estruturada e participante. Este novo cenário imposto aos municípios, tem um impacto direto nos 5561 municípios brasileiros obrigados, agora, a assumir responsabilidades até então e que durante séculos, não foram suas, como é o caso da descentralização administrativa determinada na constituição de 1988 (BRASIL, 2002a). Deste modo os municípios têm a sua frente desafios até que consigam adaptar-se à realidade. Para que as prefeituras possam efetivamente conduzir as novas demandas, há que se trabalhar inicialmente a capacitação dos gestores e paralelamente a capacitação e envolvimento dos servidores públicos e comunidade para que seja possível a mudança do padrão de gestão pública institucionalizado, para a melhor condução das ações visando ao desenvolvimento local. A mudança necessária passa não só por questões de profissionalização que pode ser trabalhada por meio de capacitação, mas, sobretudo pela necessidade de uma nova postura do Estado expressa na forma como este se relaciona interna e externamente (JONES; THOMPSON, 2002). Trata-se de alterar a dinâmica interna das organizações públicas que devem ser conduzidas sob uma nova óptica (STOKER; WILSON, 1986). Superam-se assim os procedimentos tradicionais da gestão municipal, por meio de uso de novos métodos e processos flexíveis e uma desvinculação de formas carismáticas e autoritárias incrustadas em nosso governo (COSTA; CUNHA, 2004). Nesse ponto percebe-se que para ser possível a implementação de um novo modelo, há que se considerarem as questões culturais institucionalizadas, de forma a se atingirem mais rapidamente os objetivos pretendidos com a nova gestão pública. O questionamento e - 21 - tratamento das questões culturais mostram-se cada vez mais como inerentes aos atos administrativos do Estado, já que os mesmos são em parte determinados pelas atitudes, preferências e sensibilidades políticas dos funcionários (AMATO, 1971). Além de se trabalharem as questões relativas à especialização há que se entender a relação entre os processos básicos da cultura e os problemas de gestão municipal, visto que esta tem um impacto direto na consolidação de alterações de métodos e processos no cenário organizacional. Conforme Amato (1971, p. 34) “é preciso ter cautela contra as repercussões que as reformas governamentais podem ter nos quadros fundamentais da cultura”. A preocupação com o acompanhamento cultural torna-se fundamental ao se perceber que o Brasil vem sofrendo tentativas de mudança de gestão desde a década de trinta e que todas elas desconsideraram a questão cultural, não atingindo na totalidade seus objetivos. Esta temática começa a ser levantada formalmente no Plano Diretor do Aparelho do Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, onde se destaca a necessidade de um trabalho cultural, amarrando o sucesso da reforma também a essa dimensão (BRASIL, 1995). Baseado no cenário apresentado, onde se percebe que a cultura é um fator determinante para sucesso das mudanças processuais que vêm ocorrendo nas prefeituras, surge a preocupação no sentido de melhor conduzir estas, permitindo um menor impacto e uma melhor adaptação à cultura presente. Esse processo deve iniciar-se pelo conhecimento da cultura organizacional existente nas prefeituras por meio de suas variáveis culturais. O não conhecimento das variáveis presentes nas prefeituras pode impedir o acompanhamento e condução das mudanças necessárias ou a condução das mesmas ignorando-se a realidade organizacional da prefeitura, tendo como conseqüência direta dificuldades operacionais e não efetividade das mudanças (HERNANDEZ; CALDAS; 2001). Diante desse cenário, onde as questões culturais começam a ter relevância no processo da mudança da gestão municipal, pode-se levantar a questão: quais são as variáveis culturais - 22 - que podem influenciar na gestão municipal. Com esse questionamento e o seu devido aprofundamento é possível preencher a lacuna existente nos processos de reestruturação da gestão municipal que vem ocorrendo. 1.3. Hipótese Nesse contexto percebe-se que muitas organizações, inclusive prefeituras, quando deparadas com mudanças de foco ou frente a novas estratégias de gestão, sofrem o desencontro de seus pressupostos culturais, o que pode dificultar ou comprometer a efetividade de implementação de mudanças que afetem as estruturas e processos organizacionais (SCHEIN, 1990). A maioria dos empecilhos à implementação do novo modelo de gestão pública, esbarra normalmente no encontro de resistência de uma cultura político-administrativa pouco receptiva aos novos modelos, baseada nas características culturais de cada país (PINO, 2003). Assim a herança de modelos passados pode comprometer a introdução da nova postura de gestão, visto as dificuldades de se alterarem comportamentos e o sistema de administração institucionalizado (FERLIE et al., 1999). Frente aos problemas oriundos da mudança do modelo de gestão das prefeituras no sentido de uma nova forma de gerir seus municípios e com o intuito minimizar o impacto da cultura, busca-se mapear aspectos culturais que possam influenciar a gestão, como idéias, atitudes, costumes, normas, instituições, processos e outras formas de conduta (AMATO, 1971). Desta forma uma resposta possível pode ser sugerida: há indícios existem variáveis culturais que podem influenciar a gestão municipal. A preocupação quanto à influência das questões culturais tem sido pesquisada na academia enquanto eixo fundamental nas explicações sobre as ações humanas em detrimento das análises econômicas e políticas, - 23 - entretanto percebe-se uma ausência de estudos aprofundados sobre a questão (SEABRA, 2001; GOHN, 2001). 1.4. Objetivo Geral As recentes alterações macroeconômicas têm alterado sobremaneira as demandas sociais dos países, fazendo com que estes tenham de se reestruturar para garantir sua sobrevivência. Neste cenário, percebe-se uma tendência generalizada à descentralização das atividades, sobretudo as estratégicas, fazendo com que essas demandas sejam tratadas no nível local. Para que se compreenda a nova dinâmica imposta aos gestores urbanos há que se compreender o fenômeno urbano em si. Deste modo os municípios, principalmente no Brasil, se vêem frente a uma realidade de responsabilidade extremamente nova, visto que estes até então tinham uma função muito mais de executor do que de planejador, função agora exigida (SINGER, 2004; DOWBOR, 1999). Trata-se de alterar toda a dinâmica pública existente , em principal na prefeitura, órgão gestor do município, que tem agora a iminência de trabalhar sob uma nova postura de gestão. O objetivo central deste trabalho consiste no desafio de analisar quais as variáveis culturais existentes nas prefeituras que podem influenciar a sua gestão municipal em relação aos preceitos da teoria da nova gestão pública. O trabalho tem como base a teoria da nova gestão pública ou o New Public Management (NPM), pode ser entendida como a aplicação dos modelos de gestão originalmente oriundos da iniciativa privada e dos conceitos de administração estratégica focada nos negócios empresariais juntamente com os conceitos de empreendedorismo nas organizações públicas (OSBORNE; GAEBLER, 1998; ARMSTRONG 1988; HEEKS, 2000). A escolha por este modelo está relacionada com as bases das reformas administrativas que - 24 - vêm ocorrendo no Brasil nos últimos anos, bem como, tem sido utilizado em várias experiências internacionais. Não é objetivo de este trabalho avaliar o resultado desse modelo na administração pública. É considerado nessa pesquisa somente o ambiente interno da prefeitura, ou seja, as questões culturais externas não são analisadas. Da mesma forma o trabalho se restringe a identificação das variáveis nas prefeituras estudadas, não sendo tratada neste momento a influência que as mesmas podem gera nas prefeituras. A análise resulta em um mapa na forma de tabela, onde serão mostrados os relacionamentos entre as variáveis culturais e das variáveis da nova gestão pública. 1.5. Objetivos Específicos Os objetivos específicos permitem o alcance do objetivo geral da pesquisa: • identificar conceitos de cultura e cultura organizacional; • identificar conceitos e preceitos da teoria nova gestão pública (New Public Management - NPM); • propor procedimentos metodológicos para elaboração da pesquisa em prefeituras; • destacar as relações entre cultura e a nova gestão pública; • identificar variáveis culturais significantes que podem influenciar na gestão das prefeituras; • analisar nas prefeituras participantes as variáveis que influenciam na gestão municipal; • documentar as análises quantitativas e qualitativas das prefeituras pesquisadas. 1.6. Justificativa - 25 - A questão da administração local tem sido colocada em destaque principalmente pelo fato de que as alterações sofridas pela administração pública direcionaram novas responsabilidades aos municípios por meio da descentralização de atividades até então concentradas no âmbito federal. Agora compete aos municípios encontrar soluções para suas necessidades. É dele a responsabilidade de promover a política urbana de modo a garantir o desenvolvimento social da cidade. Este novo cenário perpassa todas as áreas da gestão urbana, já que agora as questões sociais, ambientais, estruturais e administrativas devem ser encaradas de uma nova maneira. As novas atribuições do município, como as elaborações do plano diretor da cidade e do planejamento estratégico fazem emergir a profissionalização de seus órgãos públicos e a introdução de uma nova postura administrativa (BELTRÃO, 1984; PEREIRA, 1997; BRASIL, 2002a; BRASIL, 2002b). Percebe-se que o novo formato de gerir o urbano independente de sua especificidade, exige uma mudança sob a óptica cultural. Os planejamentos urbanísticos direcionam o resgate cultural, elaboração de planos ambientais participativos (agenda 21), condução de políticas públicas preventivas nas áreas de saúde e saneamento e demandam uma nova postura cultural do estado e da sociedade civil. Devido à emergência de uma nova postura surge a abertura dos órgãos públicos municipais à sociedade geral por meio de uma maior transparência administrativa financeira e operacional, na forma de lei. A Lei de Responsabilidade Fiscal tem como objetivo principal regular a fiscalização financeira da administração pública direta e indireta (BRASIL, 2002a). Isso permite uma maior transparência na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício pleno da cidadania, especialmente em relação à participação do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de avaliação dos seus resultados criando condições para a implantação de uma nova cultura gerencial (BRASIL, 2000). A nova gestão pública é baseada em preceitos administrativos oriundos das organizações privadas, permitindo uma flexibilização da máquina administrativa possibilitando o - 26 - atendimento das demandas impostas ao Estado (BRASIL, 1995; MARTINS, 1997; NOGUEIRA, 1998; PEREIRA, 1997). Essa postura se baseia na alteração do formato da administração pública tradicional instituído, até então calcado na estrutura racional-legal caracterizado pela burocratização e centralização de processos, formato esse permeado de características culturais que remetem à colonização brasileira (BELTRÃO, 1984; PEREIRA, 1997). A introdução desse novo padrão administrativo faz parte de um processo demorado que depende da mudança de questões estruturais para seu sucesso (STOKER; WILSON, 1986). O dilema concentra-se no fato de que um ou mais indivíduos inserem novas idéias na organização em oposição aos pressupostos e práticas, forçando os membros destas a reconsiderarem suas tradições (BEVIR; RHODES; WELLER, 2003). Trata-se de alterar não somente as instituições, mas os indivíduos que as compõem e que se posicionam segundo a cultura que herdaram. O novo formato cultural de gestão pública depara-se com a quebra de ranços culturais da época colonial como o clientelismo e o patrimonialismo, o que pode dificultar a mudança da cultura nas organizações públicas e deve ser trabalhado de maneira séria e efetiva. Percebe-se de um lado, práticas gerenciais herdadas do passado e calcadas em traços culturais básicos da cultura brasileira e do outro a importação de novos padrões oriundos de empresas privadas (FREITAS, 1997). De acordo com Kim (2002, p. 2) “muitos esforços para a melhoria do desempenho organizacional falham porque a cultura organizacional permanece a mesma”. A introdução de novos valores culturais por meio de um novo formato de gestão, sem antes se realizarem uma análise e identificação dos valores existentes que podem se chocar com os novos, pode significar a ineficácia da implementação, bem como um reforço aos traços existentes. No modelo de Hernandez e Caldas (2001) destaca a resistência à mudança individual, incluem como fase inicial o cruzamento das inovações aos seus conhecimentos, suas expectativas, suas atitudes e comportamentos, isto é sua cultura, sendo conseqüência - 27 - desta fase a sua aceitação ou rejeição. Assim, para que seja possível a alteração da cultura organizacional nas prefeituras torna-se fundamental o conhecimento das variáveis culturais existentes com a finalidade de garantir a eficácia do novo formato de gestão (GOHN, 2001; KIM, 2002). Este trabalho deve andar em paralelo às mudanças gerenciais e legais que acontecem na administração pública (BRASIL, 1995). Ao se atentar para as questões culturais nos processos de reestruturação organizacional é possível corrigir alguns erros cometidos anteriormente por especialistas na condução dessas mudanças, reconhecendo-se que a profissionalização da administração pública, além de técnica, deve ser acompanhada de uma compreensão profunda, não superficial, da cultura e seus aspectos diversos (AMATO, 1971). É importante neste ponto que o conhecimento e a possibilidade de se trabalharem as variáveis culturais são vitais para a reestruturação organizacional (FREITAS, 1997), bem como para todas as alterações que estão ocorrendo em todas as áreas da gestão urbana. Estas variáveis podem funcionar como um complicador ou aliado na implementação de novas políticas administrativas, relacionando-se também com o desempenho da gestão (BARBOSA, 1996). Em particular as cidades sofrem um impacto ainda maior desse cenário, visto que as alterações que estas vêm sofrendo exigem uma mudança radical na forma como elas atuavam, ou seja no sentido de novas responsabilidades e na capacidade de execução que agora lhe são impostas. Cabe ressaltar que os valores culturais administrativos encontram-se mais arraigados nas cidades e, de tal maneira, estas encontram uma maior dificuldade de adaptação cultural (GOHN, 2003). Com efeito, a análise das variáveis culturais possibilita em um primeiro momento um melhor entendimento de como estas agem. Num segundo momento pode permitir aos gestores uma melhor ação frente a essas variáveis, permitindo uma melhor condução da gestão das mudanças e conseqüente melhor resultado da prefeitura. Em terceiro lugar este mapeamento - 28 - permitirá uma melhor condução de pesquisas futuras na área de gestão urbana com a consideração delas na condução dos trabalhos acadêmicos multidisciplinares. Mediante essas análises percebe-se a relevância prática e teórica da pesquisa, que pode beneficiar desta forma as prefeituras estudadas, bem como outras prefeituras, minimizando assim os desafios do gestor público municipal. - 29 - 2. REVISÃO DA LITERATURA A revisão da literatura é uma das etapas da pesquisa que tem por função instrumentalizála. Ela consiste no estudo das várias teorias referentes a tema estudado, dando base e direcionamento à pesquisa. Informa acerca das fontes compulsadas, relata o que foi publicado sobre o assunto em questão e que aspectos já foram abordados sobre os temas relativos ao trabalho elaborado (GIL, 1999). 2.1. Gestão urbana e municipal As gestões urbanas e municipais vêm sofrendo fortes mudanças em. Desde os primórdios do descobrimento do Brasil, são percebidas várias iniciativas para se melhorar a administração do município, o que justifica um aprofundamento na própria essência da administração pública, sua evolução, tendência e desafios. 2.1.1. Cenário urbano Durante muito tempo, pensando se na vida na era artesanal, as comunidades viviam isoladas, distantes umas das outras. Eram formadas basicamente de aglomerados familiares que se encontravam esporadicamente em busca de possíveis trocas mercantis. Com o passar do tempo começou a surgir uma concentração de pessoas nesses pontos de encontros formando-se assim as cidades ou o meio urbano. Nesse sentido a cidade pode ser considerada como um agrupamento de pessoas, num mesmo território, com interesses comuns. (MEIRELLES, 2003; ARISTÓTELES, 1988). Percebe-se deste modo que as cidades surgiram, desde seus primórdios em função de questões econômicas, tornando-se atualmente mais do que nunca o lugar de articulação dos interesses econômicos, um lugar para negócios - 30 - (BARREIRA, 2003). Atualmente notam-se um crescente desenvolvimento e interesse pelas cidades pela sua potencialidade econômica. O local torna-se agora foco de atenções devido a sua capacidade econômica e a potencialidade de resolução das demandas frente as suas dimensões diminutas (DOWBOR, 1999; FRANCO, 1999). Pela sua importância e crescente processo de urbanização percebido em toda a sociedade, somado ao advento da globalização, gera-se um novo cenário às cidades, que agora além de gerirem os processos de sua dinâmica interna, se vêem frente à necessidade de tratar novas questões o que vêm deteriorando a dinâmica dessa comunidades (LOPES, 1998). Nesse cenário é atribuído um novo papel estratégico às cidades que permite a sua manutenção no contexto global (CARVALHO, 2000). As cidades perdem o seu caráter estático e controlável, inserindo-se num contexto onde o tempo e espaço têm sua significância diminuída (CASTELLS, 1999). Ela perde desta forma sua característica urbanística baseada em questões espaciais abrangendo, agora, questões como desenvolvimento econômico institucional e ambiental (FRANCO 1999). A cidade globalizada é hoje um ambiente dissociado da localidade, mas extremamente dependente de seus aspectos significativos, culturais, sociais e econômicos, que procura se adaptar e sobreviver num contexto onde as influências externas são constantes e determinantes (DOWBOR, 1999; GOMES, 2002; BARREIRA, 2003; ARAÚJO, 2004; CARVALHO, 2000). Assim o meio urbano, representado pela cidade e suas variações é um cenário múltiplo onde as mais diversas influências atuam, de forma distinta e atemporal, tendo, pois, como necessidade, um estudo multidisciplinar. 2.1.2. Cidade, espaço e cultura. Considerando a cidade como um local de troca de comunicação, de integração, de moradia e de trabalho (ARANTES, 2000), ela é indubitavelmente um “local” de relações - 31 - pessoais e trocas simbólicas e, portanto um lugar de formação cultural (PESAVENTO, 1995; BARREIRA, 2003). O urbano é visto como o cenário de fomento cultural em que se percebe não só uma ruptura nos conceitos urbanísticos com a nova concepção da cidade global, mas, sobretudo uma mudança drástica e veloz nos aspectos culturais. Acentuam-se os trabalhos de cunho arquitetônico que buscam o resgate histórico cultural como forma de re-caracterizar o lugar, retomando seus significados originais (ARANTES, 2000; ARAÚJO, 2002). Dá-se o resgate a valorização da herança da cultura e das especificidades sócios espaciais (GOMES, 2002). Trata-se de experiências que buscam reinventar o passado, recuperando de forma simbólica, a história de determinado equipamento urbano e introduzindo novos hábitos (BARREIRA, 2003). Do ponto de vista antropológico pode-se dizer que se dá a aculturação do espaço. A cidade física busca valorização nos significados que como tais são virtuais e encontram-se localizados, sobretudo nas pessoas. A cidade assim caracterizada deixa de ser um lugar físico para ser um lugar virtual; Neste lugar onde as pessoas e seus significados, sua cultura, se constituem verdadeiramente cidade. Ela pode ser definida pelo conjunto de formações (materiais, geográficas, mentais, intelectuais, informacionais, históricas) que constituem a morada de uma cidadania (ARAUJO, 2004; CARDOSO; VALADARES, 2002). 2.1.3. A gestão da nova cidade O conceito de gestão está relacionado com o conjunto de recursos e a aplicação de atividades destinadas ao ato de gerir. O processo de gestão é uma função orgânica básica da administração. São processos mentais e físicos de estabelecer o que é desejável e como será elaborado. Gestão é fazer administração nas organizações. Procura reunir planejamento estratégico e administração em um único processo (CHIAVENATO, 2000). A administração pública ou gestão pública é a parte da ciência da administração que se - 32 - refere ao governo, e se ocupa por isso, principalmente, do poder executivo, onde se faz o trabalho do governo (AMATO, 1971). A alteração do conceito de cidades impacta diretamente na forma como estas vêm sendo geridas. Comandar uma cidade influenciada por alterações macroeconômicas, globalizada e informacional onde as mazelas sociais se proliferam sobre maneira, não é o mesmo que gerir uma cidade espacialmente controlada (DOWBOR, 1999). A gestão do município, no atual cenário, deve ser entendida como um processo participatório que com base em recursos e instrumentos de administração, possibilite o avanço de qualidade dos serviços urbanos propiciando melhores condições de vida à população (REZENDE, 2004). É um processo onde o ato de gerir a coisa pública, localizado tradicionalmente no Estado (AMATO, 1971) migra da esfera exclusivamente estatal para um cenário onde a gestão pública é realizada com a participação de novos atores sobretudo a sociedade civil. Nota-se a transferência da gestão sobre o tripé estatal, caracterizado pelos três poderes (legislativo, executivo e judiciário) e seu direcionamento para um novo tripé social, onde são envolvidos os atores convencionais o Estado, o mercado e novos atores representados pela sociedade civil (DOWBOR, 1999; FRANCO, 1999). Insere-se nesse cenário, como forma de gerir o urbano uma postura de gestão democrática, buscando a eficiência administrativa a partir do envolvimento dos novos atores da sociedade, a governança (ROLNIK; SOMEKI, 2000; STUBBS; LEMON; LONGHURST, 2000; FREY, 2000). A gestão da cidade não é vista mais como dependente de ações governamentais, mas como espaço relativamente autônomo e passível de múltiplas intervenções (BARREIRA, 2003). O conceito de gestão da cidade, do urbano, envolve a noção fundamental do novo contexto citadino, onde percebe-se a migração da visão restrita das questões exatas ou humanas para uma visão multidisciplinar. Ressalta-se também a visibilidade de novos atores que interagem ativamente na cidade influenciando-a e recriando-a (MOURA 1998). Deste modo, a gestão municipal deve utilizar - 33 - conceitos de administração e democracia, adequando à condução das cidades frente ao novo cenário municipal. Os conceitos de gestão urbana e gestão municipal se complementam e se fortalecem com os fundamentos da administração científica, considerando o município como um organismo dinâmico e complexo, caracterizado por diversidades, contrastes e interesses múltiplos e divergentes. A nova gestão da cidade pode ser entendida como o conjunto de recursos e instrumentos da administração pública ampliados na cidade como um todo, propiciando melhores condições de vida e participação à sociedade (REZENDE, 2004). Nesse contexto amplo a gestão municipal se refere ao conjunto de ferramentas aplicadas à administração do município que colaborem com o atingimento dos objetivos maiores da gestão da cidade em sua inteireza 2.1.4. Retrospectiva histórica da gestão das cidades no Brasil O Brasil vêm sofrendo uma série de reestruturações em sua forma administrativa desde a sua colonização, todas elas com a finalidade máxima de melhorar o desempenho da gestão do país. Estas reformas historicamente comprovadas buscaram atenuar os descompassos e atualizar o aparato estatal. Elas trazem consigo uma série de características técnicas, políticas e culturais que foram responsáveis pelos sucessos e fracassos de cada uma delas (NOGUEIRA, 1998). Assim é importante analisarem-se as experiências anteriores identificando seus pontos comuns e evolutivos e as dificuldades de cada um deles. O Estado brasileiro surge antes mesmo de seu descobrimento, considerandoque juntamente com as expedições marítimas empreendidas por Portugal, já vinham pessoas instituídas de poder, prontas para tomar posse e iniciar a regulamentação da nova nação. Desde modo estas traziam consigo toda uma característica ultramarina baseada na centralização, autoritarismo e patrimonialismo. O período colonial é desta forma marcado - 34 - fortemente pelos vínculos, como não podia deixar de ser com a metrópole, seguindo os precedentes administrativos utilizados com êxito anteriormente por Portugal (FAORO, 2000). Apesar do forte centralismo incentivado pela coroa portuguesa, há neste período um grande crescimento do governo local, visto a necessidade de uma presença ativa deste, frente a uma aristocracia em desenvolvimento juntamente com a grande vastidão do território a ser dominado (FAORO, 2000). O Estado brasileiro local inicia-se calcado no centralismo aliado a uma burocracia extrema, onde todas as iniciativas eram determinadas pelo governo central de forma a garantir a soberania de Portugal em território brasileiro. É por meio do comum uso do patrimonialismo, por meio dos governadores-gerais da colônia, que o governo central garante o povoamento, o desenvolvimento da agroindústria da cana de açúcar e o controle do Brasil (ALBUQUERQUE, 1995). O desenvolvimento do governo nacional se dá assim de forma extremamente limitada, interessando-se somente pelas causas da coroa e dos interesses pessoais. Tudo é possível e justificável em nome da coroa. Esta postura governamental não trouxe ao Brasil desenvolvimento econômico, mas garantiu a ocupação efetiva da colônia protegendo-a contra as ameaças externas e incentivou o povoamento do interior, objetivos máximos do governo naquela época (BECKER, 1998). Este retrato se prolonga até a época do império onde o governo continua focado nas questões superficiais do Brasil, preocupado somente com as peculiaridades da burocracia e deixando para o mercado qualquer ação que gere um desenvolvimento para a nação. O período de 1808 a 1930 continua caracterizado por um governo baseado em interesses e privilégios, escondido atrás de uma forte burocracia e de um governo dominador. O governo se mantém distante das questões econômicas e sociais, embora tenha patrocinado a modernização da infra-estrutura nacional e a diversificação da economia, o fé-lo sempre por meio da iniciativa privada, nacional e, sobretudo inglesa (ALBUQUERQUE, 1995; CALDEIRA, 1995). Até a década de trinta percebe-se um governo - 35 - centrado em sua dinâmica e pouco envolvido com as questões da nação em si, não atentando as demandas que surgem e a necessidade de uma ação mais ativa frente ao desenvolvimento. 2.1.5. A evolução administrativa do Estado A primeira experiência concreta de reforma administrativa no Brasil ocorre na década de 30, no governo de Getúlio Vargas. A preocupação central era da introdução do modelo burocrático, de corte weberiano, na administração pública brasileira para enfrentar a expansão patrimonialista vigente (FERREIRA, 1996). Assim emerge o modelo de administração burocrática no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público (NOGUEIRA, 1988). Nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento (MARTINS, 1997). O Estado, seguindo a teoria burocrática, cristaliza sua atuação, tomando ares de superinstitução, afirmando os princípios de centralização e hierarquia. Tem-se deste modo o ápice do Estado interventor brasileiro, assumindo a responsabilidade do planejamento até o desenvolvimento industrial (FERREIRA, 1996; ALBUQUERQUE, 1995; BECKER, 1998). Coube ao Estado papel de destaque no alargamento das bases produtivas, intervindo como empresário de indústria de base por meio de rompimento dos pontos de estrangulamento em energia e transporte, como regulador de trabalho por meio de complexa legislação trabalhista (BECKLER, 1998). O modelo burocrático da década de 30, conseguiu uma série de avanços administrativos que permitiram uma evolução significativa na gestão pública brasileira; entre eles destacam-se: a melhoria da qualidade dos funcionários, por meio da institucionalização dos concursos como nova forma de ingresso na administração pública, que possibilitou - 36 - reduzir o número de ingressos oriundos de privilégios pessoais e melhorar a seleção dos funcionários; a institucionalização de função orçamentária; a simplificação de processos padronização e aquisição racional de material; a montagem de um núcleo de desenvolvimento econômico e social (NOGUEIRA, 1998). Em 1967 pelo Decreto-Lei nº. 200, percebe-se a tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Ele estabeleceu uma radical reestruturação na administração pública federal por meio da transferência de atividades para estruturas paralelas como autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista; com isso obtém-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional, visando superar as defasagens existentes na administração direta (MARTINS, 1997; NOGUEIRA, 1998). O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de “flexibilizar a administração” com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado. A administração indireta era incentivada a se desenvolver com a finalidade de ajudar o Estado a se adequar às exigências do desenvolvimento (NOGUEIRA, 1998). Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei n-º 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central (NOGUEIRA, 1998). Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teve início, com a criação da SEMOR (Secretaria da Modernização). Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pósgraduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal. No início dos anos 80 - 37 - registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização (PrND), cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização (BELTRÃO, 1984; BRASIL, 2000c). Com a Constituição de 1988, percebe-se um retrocesso burocrático por meio do engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado (PEREIRA, 1997). Institui-se a obrigatoriedade do regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios e retira-se da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta (BRASIL, 1998; PEREIRA, 1997). Este retrocesso burocrático pode ter ocorrido em parte como uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional (BRASIL, 1995). Como aperfeiçoamento do processo de reestruturação da administração pública brasileira em 1995, após várias iniciativas, o Estado, inicia o processo de reforma administrativa por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado que teve como objetivo criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais. Ele representou um esforço de sistematização da estratégia de enfrentamento dos principais problemas da administração pública brasileira, num contexto que é determinado, - 38 - por um lado, pela presença de uma forte cultura burocrática e por outro, pela existência de práticas ainda patrimonialistas. (FERREIRA, 1996; CASTOR, 2001). Este plano estipulou uma série de ações e reformulações na administração pública com base em três dimensões de problemas a serem trabalhados para que seja possível a devida alteração da administração, alcançando assim a efetividade. As dimensões determinadas pelo documento foram: a dimensão institucional-legal, a dimensão cultural, a dimensão gerencial (BRASIL, 1995). No plano de reforma do estado, a dimensão gerencial consistia na busca de conhecimentos gerenciais da administração das organizações privadas que permitisse uma melhoria em eficiência e eficácia em contrapartida à administração burocrática institucionalizada (BRASIL, 1995; MARTINS, 1997; NOGUEIRA, 1998, PEREIRA, 1997). Deste modo percebe-se o surgimento de uma nova forma de administração — a administração pública gerencial, que tomou emprestado do setor privado os avanços práticos e teóricos ocorridos no século XX sem, contudo, perder sua característica específica: a de ser uma administração que não está orientada para o lucro, mas para o atendimento do interesse público (PEREIRA, 1997; MARTINS, 1997; NOGUEIRA, 1998). Paralelamente para que as técnicas administrativas privadas sejam institucionalizadas na organização pública há que se tratarem as dimensões institucional-legal e a dimensão cultural. A primeira refere-se a uma série de impedimentos legais que imobilizam e impedem a flexibilização da organização pública conforme os preceitos da administração gerencial. A segunda, diz respeito aos traços culturais patrimonialista e burocrático existente nas organizações públicas, que dificultam a introdução das novas técnicas gerenciais (BRASIL, 1995). É importante ressaltar que nenhuma das reformas empreendidas no Brasil teve fim, trata-se, sim, de um processo contínuo que deve ser constantemente revisto, frente ao contexto em que se encontra o Estado. - 39 - 2.2. Nova gestão pública A tendência generalizada de novos padrões gerenciais para a gestão pública tem sido freqüentemente tratada, entretanto nota-se a falta de um conceito único sobre a questão e se faz necessária uma revisão das principais características apresentadas pelas experiências até então ocorridas. A nova gestão pública é originária do termo New Public Management (NPM) (OSBORNE; GLAEBER, 1998; HEEKS, 2000) que caracterizou as reformas administrativas do Estado no exterior (OECD, 1999a ; OECD, 1999b; OECD, 1999c; OECD, 1999d; OECD, 1999e; OECD, 1999f; OECD, 1999g ; OECD, 1999h) e a reforma administrativa de 1995 no Brasil; ambas trabalham numa mesma tendência (PEREIRA,1997; MARINI, 2002). 2.2.1. Uma nova gestão pública O novo cenário moldado nas últimas décadas acabou por sacramentar o fim do welfare state (Estado do bem estar social) em seu modelo original, visto a impossibilidade deste em atender as novas demandas da sociedade. Assim surge a determinação de se repensar a forma como o governo era conduzido, em busca de soluções que se adequassem à nova realidade econômica. Este processo inicia-se por meio do questionamento das reais funções do Estado, bem como de uma re-avaliação das atividades governamentais que realmente colaboram com esses objetivos. Em paralelo, surgem também questionamentos, quanto à relação entre Estado e sociedade civil (IVANCICH, 2004; PEREIRA, 1997). A reforma administrativa em sentido macro parte da revisão do papel do Estado e do desenvolvimento democrático. Para que esta nova forma de gestão pública seja possível há que se reconsiderarem alguns pontos que têm permanecido em nosso Estado (ARIZINABARRETA, 2000). Repensar à dinâmica da realidade na qual o Estado está inserido. Não há como conceber as ações governamentais estanques. Atualmente verifica-se - 40 - uma distância muito grande entre a formulação e a implementação de ações na administração pública (ARIZINABARRETA, 2000). Criar ações multidisciplinares que envolvam não só várias áreas, mas, sobretudo novas regiões. Não existem mais fronteiras. O Estado deve ser cada vez mais federal, estadual, municipal, público e privado ao mesmo tempo (BELTRÃO, 1984; PEREIRA, 1997). Com base nesse novo cenário, o Estado se dá conta de sua incapacidade administrativa e busca a experiência das organizações privadas e suas ferramentas que possam auxiliá-lo na reestruturação organizacional e permitam que ele atenda as novas demandas emergentes. Deste modo a nova gestão pública tem como princípio as teorias da administração privada que são adaptadas às várias questões que diferenciam a organização privada da pública. O modelo baseado no mercado busca nas técnicas como o gerenciamento de desempenho e motivação o aumento da eficiência da administração pública. Tratar o cidadão como consumidor e separarse do processo político são pressupostos básicos para esse novo modelo que vê o governo como um órgão basicamente de administração, independente do caráter da organização pública (BOX; MARSHALL; REED, 2001). A nova gestão pública pode ser entendida como sendo a profissionalização da administração pública, a partir das melhores práticas do mercado privado, ressalvando-se que há a necessidade de se realizarem adaptações (PEREIRA, 1997). Essa tendência tem sido defendida como a opção mais viável, para que o Estado consiga dar conta de suas obrigações e efetivamente atender as necessidades da sociedade em geral. Parte-se do princípio de que o uso de mecanismos de mercado assegurará a qualidade e eficiência administrativa. Além disso, que o fornecimento de informação, por meio de uma comunicação mais efetiva com a sociedade assegurará a inspeção independente assegurando o estabelecimento de padrões de melhoraria da qualidade e a eficiência (FERLIE et al., 1999). - 41 - 2.2.2. Variáveis da nova gestão pública Considerando o conceito definido anteriormente, os processos de reforma administrativa pública ou a nova gestão pública têm sido caracterizados, em geral, por alguns elementos. Na maioria das experiências existe um eixo, que poderia ser chamado de estrutural, onde são destacados os principais pontos de mudança. Entre eles destacam-se: profissionalização da alta burocracia; transparência e responsabilização democrática na administração pública; desconcentração organizacional; controle de resultados por meio de indicadores de resultados; adoção de novo desenho organizacional para atividades não exclusivas (MARINI, 2002). De acordo com Bevir; Rhodes; Weller (2003, p. 13) “As mudanças incluem privatização, abertura ao mercado, gerenciamento corporativo, descentralização, regulação e controle político”. Pode-se ainda destacar como características da nova administração pública a orientação da mesma às necessidades do cidadão, o uso de estratégica, o foco na promoção e não execução, responsabilidade, transparência, eficácia, eficiência e qualidade (JALLE, 2003). As características da nova gestão pública podem ser reunidas nas seguintes variáveis: a) Quanto à reestruturação organizacional e reengenharia Em meados da década de 70 o Estado começa a perceber a incapacidade de conduzir a nação com base no modelo burocrático interventor e inicia o processo de busca da sua razão de ser pela avaliação das tarefas realizadas, na tentativa do encontro de um novo modelo. A descentralização na área pública consiste em transferir atividades e responsabilidades anteriormente concentradas numa administração central (no caso do Brasil no federal) para outros níveis do governo estados e municípios, bem como para a sociedade civil (OSBORNE; GAEBLER, 1998; ALBUQUERQUE, 1995; PEREIRA, 1997; FERREIRA, 1996). Esta desconcentração de atividades tem como finalidade máxima aproximar a administração pública de seus “clientes” possibilitando um melhor atendimento - 42 - das necessidades destes. Este processo de aproximar do usuário a execução ou centro de decisão governamental permite uma maior eficiência e eficácia nos serviços e melhor atendimento. Nesse sentido o que importa fundamentalmente é o atendimento das demandas. Possibilita o governo se concentrar em tecer as diretrizes organizacionais, transferindo as demais atividades aos níveis locais permitindo a efetividade de suas ações. (FERREIRA, 1996; PIMENTA, 1998). Esse processo tem conseguido burlar as amarras burocráticas dos governos possibilitando uma melhor administração das atividades e a interação entre governo e sociedade. Com efeito, o caminho da descentralização, deve ser realizado de forma planejada fazendo com que as atividades não-estratégicas possam ser desconcentradas e direcionadas para novas alçadas governamentais ou para o mercado (ALBUQUERQUE, 1995). A teoria da descentralização tem como base as práticas das organizações privadas. Estas já perceberam há algum tempo que para ser possível atender de maneira efetiva uma maior escala de clientes, faz-se necessário trabalharem as peculiaridades de cada uma das regiões nas quais elas operam. Deste modo, atividades, sobretudo operacionais, são delegadas para os níveis mais próximos, trazidas para o local, onde certamente haverá um conhecimento muito maior do cenário do que nas matrizes (STONER; FREEMAN, 1982). Quanto ao alinhamento, este se constitui na identificação das atividades que são produtivas e que devem ser fortalecidas, bem como as que devem ser abandonadas (DRUCKER, 1999). A necessidade de um novo Estado, mais flexível e conseqüentemente mais preparado para lidar com as variações do contexto atual coloca como ponto principal na estratégia da nova gestão pública o processo de descentralização administrativa e operacional (OSBORNE; GAEBLER, 1998; ALBUQUERQUE, 1995; MARINI, 2002; HEEKS, 2000; KLIKSBERG, 1998). Quanto à reengenharia trata-se de um processo de reestruturação organizacional - 43 - participativa, que normalmente envolve o uso de novas técnicas de alinhamento organizacional, bem como o uso inteligente da tecnologia da informação. Ela estabelece o foco nos processos organizacionais e não mais em funções (JONES; THOMPSON, 2002). Parte do princípio de que os processos fundamentais da organização que não alcançam os resultados pré-estabelecidos devem ser revistos e se necessários refeitos drasticamente. Tratase de iniciar novamente, em vez de tentar “ajeitar” os processos existentes (JONES; THOMPSON, 2002). Com a reengenharia os governos podem conseguir aperfeiçoar seus processos proporcionando um aumento de eficiência e eficácia administração pública. Reinventar para aperfeiçoar o resultado (OSBORNE; GAEBLER, 1998). Após um processo de reengenharia normalmente se dá a institucionalização do novo processo para toda a organização. b) Quanto às práticas privadas A nova gestão pública é marcada pela busca de profissionalização gerencial por meio do conhecimento e aplicação de práticas administrativas comumente utilizadas nas organizações privadas (OSBORNE; GAEBLER, 1998; MARINI, 2002). As principais práticas ou conceitos que têm sido inseridos na gestão pública contemplam o foco no cliente, tecnologia da informação, administração por resultados, empreendedorismo, planejamento estratégico e parceria público-privada. Quanto ao foco no cliente, a maioria das reestruturações ocorridas tem trazido a centralização dos esforços no público-alvo da organização pública, isto é, no cidadão. Todos esses posicionamentos têm a mesma visão de se concentrar a atenção e esforços para atender as necessidades do público alvo da organização – os clientes (OSBORNE; GAEBLER, 1998). Desta forma para que seja possível o encontro dos objetivos do Estado e a sua razão do mesmo a nova gestão pública deverá considerar como foco de esforços o seu cliente máximo, os usuários do serviço público – o cidadão. A premissa de se tratar o cidadão como cliente, - 44 - pressupõe o entendimento de que este, diferentemente do que ocorre na empresa privada, é na realidade um dos atores do processo. O paradigma do cliente na nova administração pública deve reforçar o processo democrático indo ao encontro com a razão de ser do Estado. Assim foco no cliente na administração pública deve ser entendido como um conjunto de idéias sobre o papel da administração pública, o sistema de governo que situa a prestação de serviços públicos de governo democrático, sendo central a consciência cívica nesse processo (DEBRANT; DEBRANT, 2003). O direcionamento da administração pública para o cliente/cidadão está baseado e comprometido com o bem comum e a compatibilidade da construção de uma sociedade civil sólida (PINO, 2003). Quanto ao uso tecnologia da informação no processo de modernização das organizações públicas, esta justifica-se pela a finalidade de se atingir a eficiência administrativa, com o objetivo de fazer mais com menos. Na maioria das experiências percebe-se o uso da tecnologia da informação como uma ferramenta que possibilite a otimização dos processos, e conseqüentemente uma melhor prestação de serviços à sociedade. A tecnologia da informação tem, além de vantagens operacionais, uma função primordial no processo de planejamento das organizações públicas. Somente com ela os governos conseguirão consolidar o imenso volume de informações que possuem permitindo assim uma maior precisão na tomada de decisões (FERGUSON, 2002; FREY, 2002). Paralelamente a nova visão da administração pública introduz-se a necessidade de uma nova estrutura organizacional, onde as informações necessitam mais do que nunca ser compartilhadas entre os diversos níveis organizacionais e disponibilizadas para outras organizações que nesse momento começam a ser atuantes no processo de gestão pública. A tecnologia da informação inserida nesse contexto pode permitir o livre fluxo de informações públicas e privadas (FERGUSON, 2002; GEISELHART, 1998). Esse novo modelo de organizações pressupõe o livre trânsito de informações e uma devida manipulação delas. O uso de tecnologias da - 45 - informação já tem sido implementado com esse intuito por vários órgãos. São sistemas internos que permitem um melhor acesso e controle das informações e agilidade nos processos e sistemas externos que aumentam a transparência da organização pública, colaborando com o desenvolvimento democrático da sociedade (FERGUSON, 2002). Quanto à administração por resultados, busca-se alterar o formato de avaliação existente nas organizações públicas, baseado no controle excessivo em entradas, recursos, regras e procedimentos (OSBORNE; GAEBLER, 1998). Este modo de administrar, característico de uma administração burocrática faz com que a administração pública se distancie de seu objetivo maior, ou seja, atender as necessidades da população. Isto se dá porque a simples análise das tarefas não garante que os resultados daquelas tarefas atinjam os objetivos finais estipulados. O alcance deste só pode ser medido por meio da devida administração dos resultados das atividades desempenhadas, das saídas dos processos, isto é, a devida resolução dos problemas das sociedades (GARCES; SILVEIRA, 2002). Ao focalizar nos resultados a organização pública consegue avaliar de maneira precisa se está na direção certa ou não, podendo deste modo redirecionar seus esforços caso seja necessário. Neste contexto, sem a devida avaliação dos resultados uma organização não consegue medir se está ou não obtendo sucesso em sua empreitada, pois o simples controle de atividades operacionais não fornece esta garantia. A avaliação por resultados possibilita uma melhor noção do orçamento público, permitindo seu melhor aproveitamento. Ao se focalizar em resultados é possível uma melhor justificativa dos gastos públicos mediante os resultados alcançados (OSBORNE; GAEBLER, 1998). Para que os objetivos da nova gestão pública sejam alcançados, considera-se a necessidade de uma mudança na forma de orientação dos mecanismos de controle para resultados (MARINI, 2002). Estes métodos devem ser desenvolvidos pelos órgãos fiscalizadores dos governos que os encaminham aos órgãos privados e públicos que são - 46 - responsáveis pelas atividades, e, quando inadequados, são o grande entrave à administração pública no que tange a avaliação efetiva das ações (GARCES; SILVEIRA, 2002). A avaliação dos resultados para que seja efetiva deve ser acompanhada de uma série de medidas motivadoras. Incentivos, premiações e multas devem ser utilizados para impulsionar uma melhoria nas ações e conseqüentemente nos resultados (OSBORNE; GAEBLER, 1998). A administração por resultados tem desta maneira a capacidade de melhor direcionar os esforços organizacionais e de controlar as atividades realizadas. Somente com o foco nos resultados será possível ter-se certeza da efetividade das ações. Quanto ao empreendedorismo, trata-se de introduzir nas organizações públicas uma administração extremamente flexível, ágil e criativa que consiga encontrar alternativas viáveis para o atendimento das demandas sociais. Essas alternativas devem contornar as variáveis incontroláveis que afetam a administração das organizações públicas, bem como, encontrar novas formas de ação que possibilitem o alcance dos objetivos num cenário com a crescente estagnação das receitas públicas e o crescimento das demandas (GARCES; SILVEIRA, 2002). Deste modo a administração pública atual tem a urgência de uma postura empreendedora caracterizada por uma administração flexível, criativa, inovadora e transparente que permita o encontro de alternativas, nesse contexto (OSBORNE; GAEBLER, 1998). Assim o movimento empreendedor na administração pública busca novas soluções principalmente por meio da inserção de novos atores da sociedade que surgem como grandes aliados na busca de alternativa à solução das demandas. É uma nova postura que quebra os paradigmas administrativos permitindo o foco nos problemas e a busca de opções por meio de parcerias. O empreendedorismo é necessário para consolidar alianças que assegurem sinergia, a partir da ampliação da consciência de cidadania e da construção de soluções criativas e inovadoras que garantam legitimidades e viabilidade das transformações reclamadas pela - 47 - sociedade (MARINI, 2002). É desta forma um movimento interno e externo incentivado pela organização pública. Assim um governo empreendedor é aquele que permite por meio da transparência a interação com a sociedade com a finalidade de buscar sempre novas maneiras de gerar receitas com os serviços que oferece (FERREIRA, 1996). Este novo olhar permite uma postura diferenciada do governo, permitindo-lhe que atue mais integradamente com as várias partes envolvidas nas ações. O governo deixa de atuar focalizado em seus processos rotineiros e assume uma postura de condutor do processo sendo assim mais catalisador, mais competitivo, próximo da comunidade, orientado por missões e resultados, e também voltado para a sociedade (FERREIRA, 1996). Quanto ao planejamento estratégico, sua introdução na organização pública de forma a auxiliar os tradicionais instrumentos de planejamento urbano, que se mostram cada vez mais obsoletos e inadequados para atender as necessidades atuais de uma administração municipal dinâmica. Busca-se no planejamento estratégico a capacidade de planejar o futuro incerto e controlar os resultados desse planejamento (PFEIFFER, 2000). A decisão de planejar decorre da percepção de que os eventos futuros poderão não estar de acordo como desejável se nada for feito. O planejamento estratégico é a ferramenta de gestão que permite o alinhamento de estratégias a objetivos traçados conforme o ambiente e a razão de ser da organização (MAXIMIANO, 2000; STONER; FREEMAN, 1982). O planejamento estratégico tem dois propósitos: por um lado, pretende concentrar e direcionar as forças existentes dentro de uma organização; por outro, procura analisar o entorno da organização, e adaptá-la a ele, para que seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver (CERTO; PETER, 1983). Com o uso o planejamento estratégico o governo pode conseguir um melhor alinhamento de suas ações, de tal maneira que todos os seus membros trabalhem na mesma direção, tornando-se capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver, bem como um melhor alinhamento de processos de avaliação dos resultados. Possibilita atender às solicitações da sociedade por - 48 - maior eficácia e eficiência na gestão organizacional (MARCELINO, 2002; PFEIFFER, 2000). Quanto à criação de parcerias, no caso a parceria público-privada, refere-se ao processo de reinvenção do Estado que tem como um de seus pilares concentrar-se as ações naquelas atividades consideradas “nobres” como seguranças e o planejamento (BRASIL, 1995). Deste modo inicia-se um processo onde todas aquelas atividades que podem ser realizadas por organizações não governamentais são desestatizadas (BRASIL, 1995; BELTRÃO, 1984). A partir desse processo cria-se uma aproximação entre as organizações públicas e privadas em prol do interesse comum (DOWBOR, 1999). Este processo é conseqüência da percepção por parte do Estado, de que as atividades produtivas podem ser mais bem desempenhadas pelas organizações privadas do que pelas públicas garantindo uma melhoria no atendimento dos interesses da sociedade. Nesse ínterim surgem as privatizações, concessões, consórcios, fundações que começam a assumir as atividades anteriormente realizadas pelo governo (BRASIL, 1995). O amadurecimento da parceria público-privada permitirá uma melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços públicos, garantindo os interesses do parceiro privado. A Lei 11.079, aprovada em dezembro de 2004 aqui no Brasil, abre espaço para a evolução e o amadurecimento da participação do mercado na prestação de serviços públicos. Esta prevê uma relação igualitária entre Estado e a empresa privada, negociada mediante um contrato baseado no ganha-ganha, isto é, numa relação onde tanto a sociedade sairá ganhando como a empresa privada (BRASIL, 2004). c) Participação social Na maioria das experiências da nova gestão pública, percebe-se a tendência ao desenvolvimento de processos participativos como alternativa do governo na busca de novas opções para solucionar os problemas existentes. A participação social é considerada fundamental na nova gestão pública (FRANCO, 1999). O governo se flexibiliza possibilitando novos cenários estruturais. Percebe-se um movimento de colaboração entre - 49 - cidadãos e o setor público, envolvendo troca de conhecimentos e processo decisório, permitindo, sobretudo o amadurecimento da sociedade frente às questões públicas (BOX; SAGEM, 1998). Paralelamente com a descentralização ao nível local, surgem novas demandas de participação e cooperação por parte de uma cidadania mais educada e mais consciente de que as decisões públicas afetam a sua vida (PINO, 2003). Portanto é necessário consolidar alianças que assegurem sinergia, a partir da ampliação da consciência de cidadania e da construção de soluções criativas e inovadoras que garantam legitimidade e viabilidade as transformações reclamadas pela sociedade (MARINI, 2002). Inicia-se um processo de mudança também da postura da sociedade no sentido de efetivamente se envolver com as questões, e seu papel de direito nele. A sociedade civil passa a ser o ator fundamental que, nas democracias contemporâneas, está de uma forma ou de outra promovendo as reformas institucionais do Estado e do mercado (PEREIRA, 1998). A nova postura de integração entre o Estado e a sociedade, não como um fornecedor de serviços e um consumidor, mas, sobretudo como partes envolvidas em uma mesma questão com interesses comuns. Conseqüentemente cresce o número de entidades de serviço público não-estatais, de direito privado (fundações ou associações) por meio das quais a sociedade cada vez mais participa da gestão pública. Os instrumentos que permitem a participação ativa da sociedade na gestão pública vêm evoluindo, destacando-se os conselhos, as audiências e consultas públicas, a iniciativa popular e a gestão orçamentária participativa, sendo estes cada vez mais relevantes no processo administrativo (BRASIL, 2002b). É importante ressaltar que a participação destas organizações sociais na gestão pública é essencial na proposta brasileira de reforma do Estado, visto que serão elas responsáveis pelo controle das ações do governo (PEREIRA, 1998; DOWBOR, 1999). - 50 - 2.3. Cultura organizacional Todos os dias milhares de pessoas, em lugares distintos, acordam, vestem-se, almoçam, fazem opções das mais diversas. Essas atividades são direta ou indiretamente influenciadas culturalmente. O fato é simples, o ser humano ao nascer e se relacionar socialmente, inicia o processo de absorção de padrões culturais, os quais são internalizados inconscientemente. Nesse sentido pode-se entender a cultura como um conjunto de esquemas fundamentais, previamente assimilados, a partir dos quais se engendram uma infinidade de esquemas particulares, diretamente aplicados a situações particulares (BOURDIEU, 1974). De acordo com Moles (1974, p. 20) “a cultura aparece como o “mobiliário” do cérebro de cada um a cada instante, antes mesmo de ser a estrutura de nosso conhecimento dentro de um grupo”. Esses padrões são absorvidos por uma série de costumes que acabam por moldar o comportamento de um determinado grupo. Os costumes em realidade transmitem uma série de significados valorativos. O homem é o resultado de uma longa experiência societária tendo influências deste modo do meio cultural em que foi socializado. Ele é herdeiro de um longo processo acumulativo, que reflete o conhecimento e a experiência adquirida pelas numerosas gerações que o antecederam (LARAIA 2003; COIMBRA, 1972). A cultura então pode ser compreendida como conjunto de costumes, regras que trazem consigo determinados significados que são transmitidos de geração para geração, caracterizando assim a forma de agir dos grupos (NELSON; LOUREIRO, 1996; GOHN, 2001). Em seu sentido amplo etnográfico, pode ser entendida, como todo um complexo que inclui conhecimentos, crenças, arte, moral, leis, costumes ou qualquer outra capacidade ou hábitos adquiridos pelo homem como membro de uma sociedade (LARAIA, 2003). Neste cenário é possível incluir também características da sociedade e organizações em geral (KANUNGO; JAEGERS, 1990 in GILBERT, 2002). - 51 - Nesse ponto há que se ter em mente que o processo de interação sócio-cultural, o qual será tratado na seqüência, dá-se por meio de uma interação simbólica. E em função deste fato a cultura deve ser analisada com base em suas entrelinhas, ou seja, por meio da interpretação dos significados existentes nas crenças, ritos, mitos, costumes de um determinado grupo. Para diversos antropólogos e sociólogos, a cultura apresenta-se como um conjunto de significados, organizados em termos de representações e símbolos (FREITAS, 1991). Nesse sentido ela pode ser entendida também como um sistema simbólico (LEVI STRAUSS, 1976; GEERTZ, 1978, CUCHE, 1999). Este simbolismo cultural pode ser percebido quando se juntam dois grupos diferentes, por exemplo, duas famílias de origens distintas. Este confronto faz com que fique ressaltada a diferença interpretativa dos fatos. Visto que cada grupo atribui um significado à realidade, é factível dizer que o modo de ver e agir sobre o mundo, e as interpretações de ordem moral e valorativa, bem como de comportamentos sociais são produtos de uma herança cultural (LARAIA, 2003). Cruzando as várias ópticas da análise cultural, percebe-se que uma mesma cultura possui vários sinalizadores ou níveis que permitem a sua análise, incluindo os valores culturais representados por meio de crenças, ritos, mitos, bem como os significados embutido neles (SINGH, 2004). Assim a cultura pode ser dividida em vários níveis que devem ser considerados nas análises. O primeiro nível diz respeito aos modelos conceptuais. São os traços expressos por meio das crenças, normas, mitos, ritos, pré-estabelecidos em uma determinada cultura. O segundo nível diz respeito especificamente ao comportamento dos membros de determinada cultura, e o terceiro nível diz respeito à carga simbólica, analisadose como os modelos se tornam públicos e conseguem se perpetuar durante o tempo (SINGH, 2004; SCHEIN, 1990). Esses três níveis de análise nos sinalizam como uma determinada cultura pode expressar seus valores. Deste modo cultura pode ser definida como um programa coletivo que diferencia um - 52 - grupo de pessoas de outras, influenciadas por elementos do passado que têm aumentado a probabilidade de sobrevivência deste grupo (GILBERT, 2002). Com efeito, as ações ou posicionamentos diários pessoais a respeito de nossa realidade são condicionados culturalmente. Nossas idéias, valores até atos são produtos culturais construídos historicamente, trazendo uma carga cultural acumulada com o tempo (GEERTZ, 1978). Essa diferenciação se dá principalmente pelo fato de que uma sociedade que envolve várias famílias e organizações traz consigo vários significados diferentes, isto é, quando se juntam vários grupos diferentes, estes trazem suas próprias interpretações. De acordo com Cuche (1999, p.95) “toda cultura pode ser considerada como um conjunto de sistemas simbólicos”. Em uma sociedade é percebida uma série de subculturas que se integram e se transformam por meio de novas relações sociais. Deste modo cada grupo social faz parte de uma subcultura particular, sendo possível a distinção de subculturas segundo grupos (CUCHE, 1999). Percebe-se um grande crescimento de subculturas pelo fato dos estímulos à diferenciação, pluraridades e identidades localizadas (MOTTA, 2000). Assim para se delinear quais são os padrões culturais de determinado grupo há que se considerar num estudo aprofundado das diversas culturas existentes e que influenciam um determinado grupo. A cultura é, deste modo, à soma de todos os progressos do homem e da humanidade em todos os domínios e sob todos os pontos de vista, na medida em que estes contribuem para a realização espiritual do indivíduo e para o próprio progresso do progresso (SCHWEITZER apud MOLES, 1974). Resumindo, a cultura carrega consigo uma série de significados expressos por meio de crenças, valores mitos que determinam o comportamento do indivíduo inserido nela. Ela é um conjunto complexo e multidimensional de praticamente tudo o que constitui a vida em grupos. (CHANLAT, 1992). - 53 - 2.3.1. O processo cultural Considerando-se a cultura como um processo de aprendizado, que tem seu delineamento com base em relações sociais diversas e contínuas, pode-se deduzir que a cultura é um processo histórico e mutável. Desde que o indivíduo nasce, ele absorve costumes que moldam a sua experiência (BENEDICT, 1961). Ela se dá por meio da interação das pessoas, isto é, da troca de significado entre elas. Partindo do princípio de que o indivíduo está situado em certo ambiente e por meio da interação com ele, assimila novos valores, integrando-os em sua memória. A cultura se renova a todo instante, sendo assim uma cultura viva, em constante formação (MOLES, 1974). A formação de uma cultura, em especial a organizacional, fundamenta-se nas diferentes interpretações que os indivíduos desenvolvem sobre a realidade, baseando-se nos valores que compartilham entre si (MEYERSON; MARTIN, 1987). Este processo se caracteriza por duas fases distintas: a socialização e a aculturação. De acordo com Cuche (1999, p.102) “Socialização é o processo de integração de um indivíduo a uma dada sociedade ou um grupo particular pela interiorização dos modos de pensar, de sentir e agir, ou seja, dos modelos culturais próprios a esta sociedade ou este grupo”. Deste modo a socialização se refere à maneira pela quais as pessoas aprendem os valores e crenças das outras (VAN MAANEN, 1996). É um processo onde o indivíduo aprende a se adaptar ao grupo, apreendendo e compartilhando valores, normas e significados (SCHEIN, 1990). O processo de socialização pode ser dividido em primário e secundário, sendo que na primária, o indivíduo nasce e se depara com significados, estes normalmente inseridos pelos pais e parentes próximos, são os traços culturais que são transmitidos no convívio familiar; esses o acompanharão durante toda a sua vida. Na secundária este indivíduo tem contato com novos significados de setores do mundo objetivo, a escola, a igreja, as empresas etc. (FLEURY, 1996). A socialização secundária inicia-se com o primeiro - 54 - contato do indivíduo com os setores externos a sua família e continua a ocorrer durante toda a sua vida podendo ser reforçada por meio de uma aprendizagem específica. No ambiente organizacional o processo de socialização de novos membros, pode ser entendido como o momento no quais estes se submetem por meio de práticas, formais e informais, aos valores e princípios desta organização, internalizando desta maneira as formas válidas de agir pensar perceber e apreender subjetivamente a realidade organizacional (SILVA, 1997). Dentro da organização, a socialização se dá de duas formas básicas: a primeira de modo formal, onde são transmitidas pela organização as normas, valores, conceitos relativos aos cargos almejados e a segunda de maneira informal por meio das relações do dia-a-dia (VAN MAANEN, 1996). Assim a socialização é um processo que tem início na introdução do indivíduo em um sistema simbólico e pode ser alterado, por meio de uma ruptura com significação inicialmente absorvida, por meio do contato destes com novos significados externos. Durante a socialização as pessoas tomam contato com outras que trazem consigo outros traços culturais. Este contato e conseqüente cruzamento cultural são chamados aculturação. A aculturação é o resultado do contato contínuo de indivíduos de culturas diferentes, que causa alteração nos padrões iniciais de ambas (CUCHE, 1999). 2.3.2. Cultura nas organizações As organizações em sua busca por melhores margens de competitividade e conseqüentemente continuidade de seus negócios, cada vez mais têm se preocupado com a composição de sua estrutura, bem como com a uniformidade de suas ações. Buscam a criação de uma cultura dentro da organização que permita ganhos e crescimento em um mercado cada vez mais agressivo onde cada detalhe faz diferença e deve ser cultivado. Vários estudos têm trabalhado as questões relativas à cultura organizacional, visando a identificá-la e controlá-la, - 55 - de forma a permitir que as organizações usufruam ou não desta mesma cultura, monitorando-a e gerenciando-a quando necessários (FLEURY, 1996; HOFSTEDE, 1994). A formação de uma cultura pode se dar por meio da troca de significados, em grupos de pessoas. Sabendo-se que uma organização é nada mais que um grupo de pessoas com determinados objetivos (STORNER; FREEMANN, 1999), percebe-se que as organizações criam seus valores formando assim uma cultura da organização. A cultura organizacional pode ser entendida como um conjunto de pressupostos, que um grupo inventa, descobre ou aprende para lidar com problemas de adaptação externa e integração interna, que são válidos e ensinados a novos membros como a forma correta de perceber, pensar e sentir em relação a esses problemas (SCHEIN, 1990; FREITAS, 1991). Pode ser também pensada como um conjunto complexo de valores crenças e pressupostos coletivamente compartilhados, que definem os modos pelos quais uma empresa conduz seus negócios, singularizando-a perante as outras (PETTIGREW, 1996; MOTTA, 2000; CHANLAT, 1992). A cultura organizacional, por meio de sua significação, comum a todos os seus membros, possibilita a formalização de práticas administrativas inteligíveis aos participantes do grupo, e estas são resultado das relações entre os indivíduos das organizações (BARBOSA, 1996; NELSON; LOUREIRO, 1996). Para Jaime (2002, p. 82) “a cultura organizacional deve ser vista, simultaneamente, como um texto polissêmico – que os indivíduos escrevem e reescrevem por intermédio de suas interações cotidianas dentro e fora do espaço organizacional e um contexto dentro do qual interpretam e dão sentido às suas experiências no universo do trabalho”. Trata-se de um conjunto de representações construídas e reconstruídas nas relações cotidianas dentro da organização, que são expressas em termos de valores, normas, significados e interpretações, visando a um direcionamento comum onde à organização é vital com uma identidade própria. (FREITAS, 1997) Fazendo uma compilação dos conceitos de cultura organizacional, é lícito dizer que - 56 - ela pode incluir ideologias, um coerente conjunto de convicções ou suposições, um conjunto de valores compartilhados, ou um conjunto de pensamentos humanos (SACKMANN, 1992). Pode ser ainda vista como uma teia de indivíduos conectados fraca e esporadicamente ligados por suas posições cambiantes em uma variedade de assuntos e circunstâncias (ALCADIPANI; CRUBELLATE, 2003). São possíveis de percepção na cultura organizacional três níveis. Nível dos artefatos visíveis, percebido no ambiente construído das empresas, como o layout, a maneira das pessoas se vestirem, o nível dos valores que governam o comportamento das pessoas, que determina o posicionamento dos membros e o nível de pressupostos inconscientes, aqueles que determinam como os membros de um grupo percebem, pensam e sentem (FLEURY, 1996; SCHEIN, 1990). Desta forma é possível aferir os traços culturais de uma determinada cultura por meio de sua estrutura, reuniões, formas de comunicação, tecnologia entre outros (MOTTA, 2000). Ela pode ser simbolizada por meio das normas organizacionais, dos valores dos ritos e de possíveis heróis organizacionais. Nesse sentido a cultura organizacional, por meio de seus vários níveis nos sinaliza suas várias subculturas, com seus traços e influências predominantes. Com isso é possível verificar que não se podem generalizar os comportamentos organizacionais, em função das diretrizes macros da mesma, mas há que se considerarem as especificidades culturais inseridas na cultura organizacional como um todo (ALCADIPANI; CRUBELLATE, 2003). 2.3.3. Importância da cultura organizacional A cultura organizacional tem sido objeto de estudo constante, visto a sua importância para o andamento e sucesso das organizações. Uma cultura, qualquer que seja, é formada por subculturas que muitas vezes apresentam aspectos que não coincidem entre si. Na cultura organizacional o mesmo acontece, só que numa progressão maior. Nesse sentido uma melhor - 57 - administração da cultura organizacional pode melhorar o desempenho das tarefas conforme os objetivos organizacionais, visto que muitas vezes as subculturas, acabam não coincidindo com a nova cultura da organização (ZANELLI, 1997). A cultura nas organizações tem sido fator determinante do sucesso ou fracasso de várias iniciativas administrativas, sendo destacadas principalmente a implementação de novas estratégias, aquisições e sociedades, e na introdução de novas tecnologias (SCHEIN, 1990). Outro ponto importante diz respeito à condução de processos de socialização frente a novas técnicas de gestão que impactam diretamente na produtividade das empresas. A cultura serve tanto a sobrevivência da organização, quando a sobrevivência da comunidade. Ela é o elemento que serve à realização das tarefas inerentes à adaptação externa (BERTERO, 1996). Assim faz-se necessário considerar na composição das organizações uma série de valores, crenças e costumes internalizados nos grupos sociais onde estão inseridos. A desconsideração das diferenças culturais do entorno significa deixar de lado toda esfera cultural mais ampla que condiciona a teoria e a prática administrativa (AIDAR et al., 2000). A maior e mais detalhada pesquisa realizada nesse sentido foi de Hofstede, analisando a influência dos aspectos culturais em filiais da empresa IBM, espalhada pelo mundo (BROWN; HUMPHEYS, 1995, FREITAS, 1991). De acordo com Hofstede (1994 p. 09) “A nacionalidade (assim como o sexo) é um atributo involuntário; nascemos numa família, num país, e desde que nascemos estamos sujeitos à programação dessa cultura”. Atualmente num ambiente globalizado onde dificilmente percebem-se organizações que não são influenciadas por organizações estrangeiras, surge o relacionamento entre a cultura organizacional e a cultura nacional de cada uma das regiões onde a organizacional está localizada. Esta se dá fundamentalmente pela significância dos aspectos culturais que não podem ser superados pelos aspectos econômicos (BARROS; PRATES, 1996). Esta tendência de pesquisa tem sido explorada devido à evidência de que cada nação tem uma determinada identidade que acaba - 58 - influenciando as organizações. A cultura nacional neste cenário torna-se não determinante, mas importante na formação da cultura organizacional (BARROS; PRATES, 1996). De acordo com Aidar et al. (2000 p. 34) “desconsiderar as diferenças culturais nacionais e regionais, em qualquer análise, significa deixar de lado toda esta esfera cultural mais ampla que condiciona a teoria e a prática administrativas”. Sob esta óptica, existe uma dificuldade muito grande em introduzir conceitos de gestão importados, visto que a cultura de cada país é única e que todos os indivíduos são influenciados por ela (HOFSTEDE 1983, apud URDAN; URDAN, 2001). Várias pesquisas têm sido realizadas, em busca da verificação das influências nacionais na cultura das organizações. Muijen e Koopman realizaram uma pesquisa sobre a influência da cultura nacional nas organizações frente às novas necessidades mercadológicas, identificando fundamentalmente aqueles países onde havia uma tendência cultural para a orientação pelas regras e aqueles que tinham uma orientação para inovação. Para eles é importante se observar as características culturais para que os dois sistemas de gerenciamento, o antigo e o novo sejam bem sucedidos (MUIJEN; KOOPMAN, 1994). Outra pesquisa realizada em cinco países do oeste europeu buscou identificar a influência dos valores nacionais nas organizações e identificou que as organizações para obterem sucesso criam uma cultura própria em cada região sendo influenciada pela cultura local e pelos valores organizacionais (CSEH et al., 2004). Assim quando se analisa uma organização há que se considerar o ambiente cultural onde esta se encontra pela influência deste no comportamento daquela. 2.3.4. Variáveis culturais brasileiras Para que se possam identificar as variáveis culturais relevantes na mudança de gestão municipal no Brasil, faz-se necessário uma retrospectiva histórico-cultural, como forma de melhor entendimento das organizações públicas brasileiras em si. Ela é importante visto que - 59 - as organizações sofrem grande influência da sua cultura nacional onde estão inseridos e, consequentemente de seus fundadores (FREITAS, 1997). A colonização brasileira tem sido utilizada como amparo para a caracterização cultural do nosso país já que as características culturais remetem àquela época. A formação da população brasileira tem sua base na trilogia racial – branco, negro e índio, sendo composta desta maneira de traços culturais dessas três origens (FAORO, 2000; FREYRE, 1963). Durante os primeiros anos da colonização foram trazidos costumes portugueses, seja por meio da presença dos homens que aqui se instalaram, ou por meio da Igreja comandando esse processo. Posteriormente, dá-se o cruzamento dos costumes portugueses com os existentes dos índios. Este processo ocorreu principalmente pelo cruzamento que ocorreu entre as duas raças, visto a aptidão dos portugueses para os casamentos racialmente promíscuos, a falta de mulheres na colônia e à aprovação pública a essas relações (FAORO, 2000; TORERO; PIMENTA, 2000). Posteriormente, já com a entrada do elemento negro na composição da população brasileira, para atender a necessidade do sistema econômico escravocrata que aqui se instalava, inicia-se o processo de penetração da cultura negra na formação cultural brasileira. Este processo se deu por meio da integração entre negros e brancos pela influência das negras em constante contato com a casa grande ou dos casamentos informais entre as raças (FAORO, 2000; FREYRE, 1963). Das três raças principais que compõem a formação central de nossa população cabe destacar que a branca representada pelo português teve um destaque e predominância maior. Percebe-se deste modo uma influência bastante forte dos costumes portugueses por meio da formação e estruturação da sociedade brasileira que tem seus moldes nas estruturas portuguesas, bem como os sistemas de valores aqui implantados (FREITAS, 1987). Nesse sentido pode-se afirmar que o Brasil foi colonizado aos moldes portugueses, sendo considerado uma extensão do Estado português (FAORO, 2000). Com efeito, a sociedade brasileira pode ser considerada extremamente mista, apresentando - 60 - influências fundamentais das raças participantes de seu processo de colonização, o índio, o branco e o negro africano. Entretanto o Brasil também sofreu outras influências; foram abrigados holandeses, poloneses, japoneses, italianos entre outros. Esta imigração se deu em vários momentos, sendo que o primeiro deles teve como base a substituição dos negros nas lavouras de café, sendo estes substituídos por italianos que aqui buscavam uma melhor oportunidade de vida. No período das grandes guerras, imigrantes de várias outras nações buscaram aqui um novo lugar para reconstruir suas vidas. Assim, à população brasileira já oriunda de uma miscigenação somam-se novos traços culturais. Cabe ressaltar que estes influenciam nossa cultura com menos relevância que os traços oriundos das três raças chaves de nossa colonização. O Brasil é uma terra que abriga muitas culturas em uma só e que tem trazido esta característica desde seus primórdios. Assim tem-se a presença de uma cultura com mais de quinhentos anos de cristalização com sutis alterações, sendo que o seu núcleo continua fortemente embasado nos cruzamentos iniciais sofridos na nossa colonização. Várias são as possíveis interpretações e análises dos traços culturais nacionais que tem como base principal a colonização e o processo de miscigenação ocorrido no Brasil. Serão destacadas as principais influências culturais encontradas na literatura específica, de forma a direcionar os trabalhos de pesquisa. a) Quanto ao poder O poder é passível de ser considerado uma capacidade fundamentada sobre controle de recursos e estende-se a práticas culturais relacionada à adesão, permissão, persuasão (CLEGG, 1992). O poder institui a relação entre aqueles que detêm os recursos e que, por conseguinte determinam as condutas e aqueles que devem seguir as regras formuladas pelos primeiros. Trata-se de uma relação entre dominação e submissão, líderes e liderados onde as - 61 - bases desta são o medo e a certeza que todos temem a mesma coisa (LEBRUM, 1984; BARROS; PRATES, 1996). O Brasil desde seu descobrimento foi submetido à convivência com o poder como determinante das ações na sociedade, isto é, desde a “descoberta” do Brasil e sua posse por parte de Portugal foi instituída uma relação entre poderosos e submissos (AIDAR et al, 2002). O poder tem sido percebido como variável marcante na cultura brasileira sobre vários formatos que ou demonstram claramente o cenário ou nos fornecem sinalizações que nos permitem concluir a estrutura baseada na autoridade que foi instituída no Brasil. A Igreja Católica, introduzida no Brasil desde a sua colonização traz consigo toda a carga hierárquica e consequentemente autoritária. A Igreja e o colonizador consideraram-se sempre superiores aos nativos do Brasil subjugando seus valores e suas crenças e estes talvez por submissão ou por superioridade mental não se deram ao trabalho de questionar ou relutar aos mandos, mantendo-se inertes às solicitações, em reclamar seus possíveis direitos. (AIDAR et al, 2002; DA ‘ MATTA, 1997). No caso da cultura escravocrata fica clara a divisão de poderes existente na sociedade onde o dono de engenho é o senhor possuidor de todos os direitos e dos próprios escravos e estes têm como opção de vida a submissão ao sistema. Assim percebe-se a formação de uma sociedade com base na divisão entre poderosos e submissos, líderes e liderados, onde estas duas unidades estão extremamente distantes entre si. Frente a essa divisão tem-se uma sociedade composta por fortes e fracos, ricos e pobres, patrões e clientes, uns fornecendo aos outros, numa relação de dependência (DA’ MATTA, 1997; AIDAR et al, 2002; BARROS; PRATES, 1996). Nota-se também que esta distância entre eles é aceita e acatada pela sociedade de maneira normal. Esta consciência de posição social fica clara de ser nos costumeiros ditados nacional “um lugar para cada coisa, cada coisa em seu lugar”, “cada macaco no seu galho” (DA’ MATTA, 1997). Trazendo para o âmbito organizacional, para Hofstede a aceitação da estrutura hierárquica montada tem como base a - 62 - distância hierárquica que representa o nível de desigualdade aceito nas sociedades e atesta a tendência da centralização administrativa, isto é o poder nas mãos dos níveis hierárquicos mais altos. A herança colonial das práticas escravocratas, cria um relacionamento onde o superior tem total poder de decisão e ação, de ir e vir, e o subordinado deve simplesmente obedecer às regras estabelecidas (URDAN; URDAN, 2001; AIDAR et al, 2002). No caso brasileiro, Hofstede verificou um grau muito grande de diferença hierárquica o que vai ao encontro aos ditados nacionais, atestando uma cultura de poder cristalizada em nossa sociedade. (HOFSTEDE, 1994; AIDAR et al, 2002; FREITAS, 1991; FLEURY, 1996). Percebe-se a ploriferação de relações autocráticas e patenalistas na sociedade que mantêm a divisão social como é fácil de ser verificado por meio do ditado, comumente utilizado no Brasil: manda quem pode, obedece quem tem juízo. Este cenário demonstra uma forte relação de submissão onde os mais fracos acatam as determinações do nível hierárquico mais alto (AIDAR et al., 2002). Esta presença de poder é notada quando se depara com a postura do Sabe quem está falando? , fortemente caracterizada em nossa sociedade. Esta expressão é normalmente utilizada em momentos de confronto, como forma de resgatar a autoridade do indivíduo relacionando-o com algum cargo que impõe respeito e conseqüentemente poder (BARBOSA, 1992). As relações autoritárias que eram, sobretudo demonstradas por meio de títulos e dos cargos relacionados a instituições formais, são hoje mais do que nunca percebidas por meio do poderio capitalista fornecido pelos aspectos econômicos. Surgem inúmeros doutores por mérito econômico que exercem seu poder sobre os menos favorecidos. Assim tem-se uma nova forma de manutenção da nobreza e a hierarquia, com base nos novos recursos de diferenciação social (DA’ MATTA, 1997). No processo de colonização brasileiro, além dos portugueses que aqui foram enviados para instituir a presença do governo, Portugal também enviou a Igreja como forma de trazer para cá valores já instituídos e considerados padrões. Desta forma a Igreja e o Estado formam - 63 - as duas grandes instituições que determinavam o que podia ou não ser feito. A presença dessas instituições era tão forte que inclusive pendengas familiares tomavam a alçada dessas, sendo ali decididas questões estritamente do seio familiar. O Brasil sempre viveu a ideologia das corporações, Estado e Igreja, absorvendo sua ética, suas regras, sua lealdade, desde sua origem até os dias atuais (DA’ MATTA, 1997). Com o passar do tempo, apesar das alterações estruturais sofridas são percebidas as mesmas regras na maioria da relação sociais brasileiras. Com efeito, percebe-se nas organizações brasileiras uma forte tendência ao autoritarismo, à cristalização da hierarquia e à concentração de poder (FREITAS, 1997; MOTTA, 1987; PRATES; BARROS, 1997; URDAN; URDAN, 2001). È importante levantar que o poder tem como característica moldar e modelar o comportamento de uma organização de forma a garantir a harmonia e o equilíbrio dela. Internamente nas organizações, o poder pode ser identificado por meio de linguagens e conceitos comuns, demarcações de fronteiras entre os grupos e elaboração de critérios de inclusão e exclusão, poder e status, intimidade, amizade e amor, recompensas, punições, ideologias e regiões (BERTERO, 1996). Em específico, o Estado brasileiro foi criado às luzes da estrutura portuguesa, com base em rígidos costumes autoritários e em uma forte distância entre aqueles que fazem parte e os que não fazem. Desta forma, trouxe consigo as amarrações de uma sociedade estratificada onde governantes e governados se mostravam dissociados, onde as decisões governamentais devem ser acatadas sem questionamento. Com o passar do tempo a estrutura de poder do governo começa a influenciar a organização social brasileira como um todo, onde os fracos passam a buscar o relacionamento por meio de serviços com os fortes, criando-se uma relação de lealdade e influência entre os integrantes da sociedade. Da mesma forma inicia-se um processo com base nessas relações e na lealdade o que gera um contexto onde os poderosos cuidam de seus “servos” concedendolhes privilégios como forma de compensar essa lealdade (BARROS; PRATES, 1996). - 64 - b) Quanto ao personalismo Dentro do cenário brasileiro, desde seus primórdios, o relacionamento com as pessoas certas realmente fazia diferença. A conquista de um lugar para a viagem às “Índias” dependia fundamentalmente dos contatos certos no governo português ou em outro nível menos nobres, mas com acesso às embarcações. A determinação dos donatários e a divisão das capitanias hereditárias também passaram por laços pessoais, como troca de favores pendentes de Portugal (FAORO, 2000). Assim percebe-se em nossa estrutura a formação da cultura do favoritismo ou clientelismo onde se consegue um determinado apoio em troca de alguns favores. Este se encontra permeando todas as relações sociais, servido como base para a maioria das relações sociais da sociedade brasileira (NOGUEIRA, 1988). Este tipo de comportamento tem sido marcante em nossa sociedade onde a maioria das decisões “burocráticas” tem como base a rede de relações pessoais existentes. (BARBOSA, 1992; RAMOS, 1996; FAORO, 2000). Estas características são facilmente notadas por meio da história do Barão de Mauá, que para conseguir interagir com os homens de negócio, ingressou na maçonaria conseguindo, desta forma, relacionamentos que permitiram uma maior influência nos trâmites de seu interesse (CALDEIRA, 1995). Assim, tem-se com esses costumes de trocas de interesses a internalização de um individualismo, onde o que importa são vantagens que cada um pode levar de cada situação. Com efeito, cada vez mais é incentivada a busca de engajamento em rede, como forma de busca de vantagens e proteção pessoal (DA’ MATTA, 1997). Nesse sentido percebe-se no Brasil uma forte tendência de comportamentos tendenciosos onde os interesses individuais vêm em primeiro lugar. A concessão de vantagens àqueles que estão próximos, isto é, amigos, parentes. Este comportamento presente até os dias atuais, tem como base as relações patrimonialistas onde o rei privilegia seus parentes quanto à determinação dos cargos, de forma que estes amigos representam uma extensão da casa do soberano (FAORO, 2000). - 65 - No que tange à administração pública esta esteve ligada aos interesses dos dominantes locais desde cedo, sendo condicionada por hábitos, interesses e estilos do mundo privado, que buscou formatar o espaço público como fonte de privilégios pessoais e grupais e de distribuição de cargos, benesses e prebendas (NOGUEIRA, 1998). A tendência nacional à busca de interesses pessoais tem como conseqüência direta uma sociedade caracterizada por um individualismo, onde as necessidades individuais contam mais que os interesses coletivos (FAORO, 2000; MOTTA, 2001). A busca de objetivos comuns acaba se dispersando no Brasil, os direitos e deveres são encarados individualmente de forma que determinados problemas genéricos só se tornam relevantes quando atingem os indivíduos diretamente. c) Quanto ao determinismo Após a formação social do Brasil e a sua conseqüente estruturação em classes, percebe-se a cristalização destas, isto é, uma distinção clara frente à possibilidade de cada indivíduo que as compõe. Este fato é percebido na forma como as estruturas amarravam o conformismo entre os membros de cada classe social. Assim por mais que negros, índios e outros buscassem uma mudança, havia constantemente a premissa de que este era um caminho difícil e praticamente improvável. A premissa de que cada um tem seu lugar faz com que o conformismo com a situação estabelecida se multiplique por todo o Brasil. Esta é transmitida por meio da família, escola, onde historicamente foi-nos ensinado que não é educado fazer muitas perguntas (DA’ MATTA, 1997). Este processo de conformismo foi comprovado em pesquisa realizada por Hofstede, onde a questão hierárquica é fortemente aceita pelos brasileiros. Hofstede acrescenta ainda ser Brasil um país com alto nível de incerteza, onde não prevalece a preocupação com o futuro, forte resistência a mudanças e constante medo do fracasso (HOFSTEDE, 1994; AIDAR et al., 2002; ALCADIPANI; CRUBELLATE, 2003). Esse processo de acomodação se remete às raízes históricas da colonização por meio da influência do índio e sua atitude contemplativa e - 66 - introspectiva, bem como a influência da educação católica, marcada pela pregação da obediência e da conformidade (AIDAR et al, 2002). Desta forma, o brasileiro em função de sua trajetória histórica cultural permanece amarrado a algumas regras formais e informais presentes em nossa sociedade. Novamente podem-se citar ditados como “cada macaco no seu galho” e “um lugar para cada coisa, cada coisa em seu lugar” (DA’ MATTA, 1997). d) Quanto à adaptabilidade Paradoxalmente o Brasil é conhecido internacionalmente pela sua capacidade de improvisação, isto é pelo seu jeitinho. Este tem como base o caráter mestiço da cultura brasileira no que diz respeito à junção de várias tradições que traz inúmeras formas de perceber um mesmo evento, permitindo uma maior versatilidade (TORRES, 1973). Esta habilidade tem como origem a própria adversidade com que o brasileiro se defrontou, desde seu descobrimento, sendo uma forma de adaptar as normas estabelecidas à realidade. (BARBOSA, 1992; RAMOS, 1996; TORRES, 1973). Assim o jeitinho como habilidade de adaptação está presente nos mais variados cenários da vida social brasileiro e é usado como forma de contornar possíveis problemas no seu dia-a-dia (BARBOSA, 1992). Esta habilidade não é utilizada como imposição ou demonstração de autoridade, mas sim como forma de negociação e busca de alternativas informais a um determinado problema. A variável adaptabilidade pode ser percebida hoje também pela flexibilidade dos brasileiros e suas empresas frente a novos desafios como é o caso de vários empreendedores brasileiros que conseguem sobreviver, mesmo com tantos desafios. Nesse sentido o Brasil foi considerado o sétimo país do mundo no que diz respeito ao empreendedorismo pelo Global Entrepreunership Monitor em 2004 (GEM, 2004). É evidente a capacidade criativa dos brasileiros quando a eles são dadas ou impostas condições suficientes para tal. O jeitinho brasileiro permanece até hoje na forma da criatividade para resolver seus problemas, seja na vida pessoal ou na vida profissional. - 67 - 2.3.5. Relacionamento entre as variáveis culturais e as variáveis da nova gestão pública A nova gestão pública tem como base pressupostos de gestão privadas que não têm sido utilizados na administração pública. Estes ao serem inseridos nas organizações públicas podem se chocar com a cultura organizacional instaurada e dependendo de sua aderência a esta concui-se por uma facilidade ou resistência no processo de mudança. As reformas administrativas dependem não só das técnicas administrativas empregadas, mas, sobretudo da cultura existente na região já que esta influência na característica da cultura organizacional das organizações públicas pode afetar a eficácia das reformas (ROSENBLOOM, 1993; SIEDENTOPF, 1982; PINO, 2003). Com base na literatura estudada foi possível relacionar os elementos-chaves para a nova gestão pública, bem como o cruzamento destes com as variáveis culturais brasileiras presentes na maioria de nossas organizações brasileiras em maior ou menor grau. a) Com a relação à reestruturação organizacional Conforme descrito anteriormente, o processo de reestruturação organizacional pública tem como objetivo fundamental rever o porquê da existência do Estado e reavaliar seus processos, com a finalidade de obter-se uma administração mais efetiva frente aos interesses gerais da comunidade. Como conseqüência percebem-se alterações drásticas nas estruturas organizacionais, bem como a possível eliminação de tarefas redundantes (OSBORNE; GAEBLER, 1998). O processo de reestruturação da organização pode afetar diretamente a cultura instaurada nas organizações públicas. Em primeiro lugar desde a descoberta do Brasil o Estado apresenta características patrimonialistas e clientelistas, onde privilégios são constantemente cedidos aos “amigos e parentes do rei” (FAORO, 2000; DA’ MATTA, 1997), muitos destes por meio de cargos nas organizações públicas. Ou seja, culturalmente falando é normal à existência de cargos e funções redundantes, devido aos relacionamentos pessoais - 68 - que precisam ser recompensados. Nesse contexto, analisar o porquê de cada processo avaliando inclusive os seus resultados provavelmente baterá de frente com interesses pessoais que ainda existem na organização pública. A possibilidade de redução de atividades redundantes pode provocar uma resistência cultural calcada nessa variável. Da mesma forma a possibilidade de uma reestruturação aliada a uma tendência de horizontalização, pode afetar diretamente o componente cultural do poder, já que a diminuição de níveis hierárquicos (horizontalização) elimina o poder de antigos cargos, fazendo com que a autoridade nas organizações deixe de ser baseada neles, típico do sabe com quem está falando de Da ’ Matta e tenha a tendência de se basear na competência profissional. Nesse sentido o processo de reestruturação afeta também a acomodação existente na sociedade brasileira, que faz com que os funcionários mantenham-se numa determinada posição profissional, não sendo interessante alterações que possam mudar o “modus operantis” vigente. A reestruturação vista sob a óptica de flexibilizar a organização pode ter também resistências práticas em virtude do formalismo existente nas organizações públicas nacionais em função da herança cultural brasileira. b) Com relação às práticas privadas A nova gestão pública pressupõe o uso de técnicas das organizações privadas a fim de aumentar a eficiência das empresas. Na seqüência, analisar-se-á cada uma delas e seus possíveis entraves culturais. Foco no cliente A teoria de se tratar o usuário do serviço público muito mais do que como cliente, mas, sobretudo como um cidadão pode esbarrar diretamente na variável cultural personalismo por meio do clientelismo existente nas organizações públicas. Isto é, as organizações públicas brasileiras historicamente têm direcionado suas ações a interesses pessoais, gerando privilégios a grupos específicos envolvidos com organização (FAORO, 2000). Assim o foco - 69 - no cliente pode questionar esses privilégios com mais freqüência e força (FERREIRA, 1996). A cultura burocrática existente em nosso governo faz com que os processos sejam amarrados e como conseqüência alguns destes acabem não sendo efetivos para o cliente do Estado – o cidadão. Paralelamente o processo de amadurecimento dos cidadãos leva-os a questionarem o formalismo, ação que pode gerar resistência por parte dos funcionários instituídos do poder característico do sabe com quem está falando? , por exemplo. Tecnologia da informação A introdução da tecnologia da informação nas organizações públicas garante o livre trânsito das suas informações aos diferentes níveis internos e à sociedade em geral. A transparência pode acabar fazendo com que se eliminem as barreiras burocráticas e permita um amparo à tomada de decisão. Esta flexibilização acaba esbarrando no formalismo e na autoridade existentes nas organizações. Assim a partir do momento em que se disponibilizam informações, por meio de sistemas quebram-se as dependências hierárquicas existentes (LOJKINE, 1999). Flexibilizando as regras existentes nas organizações públicas, quebra-se o formalismo. A tecnologia da informação pode encontrar nas organizações públicas uma limitação quanto à profissionalização dos funcionários relativamente à questões tecnológicas, pela sua acomodação. Há que se ressaltar, neste ponto que outra característica brasileira é a sua capacidade de adaptar-se, o jeitinho brasileiro, que tem garantindo o desenvolvimento técnico no Brasil (BARROS; PRATES, 1996; BARBOSA, 1992). Planejamento estratégico O pressuposto básico do planejamento estratégico consiste em prever o futuro com base no cenário atual. Este processo envolve uma postura profissional que contemple uma visão da organização como um todo. No caso das organizações públicas inseridas numa cultura determinística onde a acomodação é característica marcante, percebe-se que a proposta de mudança no formato de se conduzirem os processos de planejamento pode gerar - 70 - uma resistência cultural. O fato da preocupação do brasileiro ser muito maior com o presente do que com futuro e normalmente buscarem-se resultados imediatistas (BARROS; PRATES, 1996) pode gerar empecilhos à implementação do planejamento estratégico nas organizações públicas. O planejamento estratégico pode também se chocar com o formalismo, já que este tem como foco objetivos pré-estabelecidos, sendo possível o rompimento de regras para que estes sejam atingidos. Administração de resultados A administração pública brasileira traz resquícios da cultura burocrática onde controles são comuns, concentrados em regras, procedimentos, tarefas. No caso da administração por resultados pretende-se medir a efetivação das ações públicas. O foco sai dos procedimentos e vai para os resultados. Ela acaba indo em desencontro com o formalismo e as formas de controles convencionais da organização, bem como deixando claras as ineficiências existentes. Na administração por resultados é analisado o resultado geral das ações públicas. Os resultados individuais têm nessa avaliação um peso muito menor. Com isso essa nova forma de avaliação começa a desconsiderar as questões individuais atualmente existentes (BARROS; PRATES, 1996). A mudança da avaliação individual para a grupal, pode tornar difícil atribuição de promoções com base em relações clientelistas e patrimonialistas, podendo deste modo gerar resistências quando à mudança. Empreendedorismo A nova gestão pública traz consigo a necessidade de uma nova postura organizacional. É necessário agora ter criatividade, flexibilidade, inovação, iniciativa. Essas características não se encontram com freqüência em nossas organizações públicas, que têm estruturas formais e são extremamente deterministas. A introdução de uma postura empreendedora pode dessa maneira colidir com o formalismo. Os aspectos culturais de acomodação também podem ser empecilhos, que se contrapõem à postura empreendedora que tem como - 71 - pressuposto de iniciativa e inovação (BARROS; PRATES, 1996). Pode também colidir com as estruturas de poder existenteS nas organizações públicas, já que o incentivo à criatividade nas organizações acaba quebrando a regra de submissão existente nelas. O empreendedorismo quebra também a estrutura hierárquica existente. Paradoxalmente, a variável cultural adaptabilidade, com base no jeitinho brasileiro, pode representar um ponto positivo na direção do empreendedorismo, podendo trabalhar favoravelmente para processo de implementação da nova gestão pública. A adaptabilidade pode ser identificada na agilidade das organizações privadas frente aos desafios do mercado, como os vários planos econômicos brasileiros e de seus colaboradores no momento da integração com técnicas importadas (BARROS; PRATES, 1996). Parceria público-privada O processo de parceria pública privada parte do princípio da descentralização de atividades por meio da desestatização e transferência destas para a empresa privada. Este processo demanda por parte da administração pública flexibilidade para que seja possível o seu estabelecimento. A abertura à parceria público -privada pode ser comprometida pela existência nas organizações públicas das variáveis poder, determinismo e personalismo, marcadas pelo formalismo, patrimonialismo e acomodação, respectivamente. As novas regras flexíveis e ajustáveis a cada novo contrato com base na Lei nº 11.079 de parcerias públicoprivados podem mexer com as estruturas formais da administração, bem como com estruturas patrimonialistas presentes nelas, podendo criar assim resistências à sua implementação. c) Participação social A nova gestão pública prevê um amadurecimento da sociedade civil e a ativa participação desta no controle das ações públicas, travando um relacionamento mais próximo com a administração pública, participando efetivamente da sua gestão. Este modelo de parceira demanda por parte da administração pública uma nova forma de se relacionar: uma - 72 - transparência e abertura (GOHN, 2001; KLIKSBERG, 1998). Tradicionalmente o Estado brasileiro nasceu com a finalidade de atender aos interesses dos grupos no poder (FAORO, 2000), deste modo não houve interesse da participação ativa da sociedade nas questões administrativas do Estado. A transparência administrativa, bem como o controle social por parte da sociedade civil provavelmente reduzirão as ações clientelistas e patrimonialistas do Estado, que caracterizam a variável personalismo. A maior participação social na gestão poderá se chocar com a variável poder já que ao compartilhar informações e ações será também compartilhado o poder, o que pode gerar reações por parte da elite política. Antevê-se também que a maior participação social poderá demandar uma postura diferenciada por parte dos servidores de forma a melhor atender a sociedade o que pode se chocar com a postura determinística destes. - 73 - 3. METODOLOGIA DA PESQUISA A metodologia de pesquisa define o quê e como foi realizado todo o trabalho de pesquisa, desde a concepção até a conclusão (MARCONI; LAKATOS, 1990). A seguir são relatados os procedimentos metodológicos para a realização dos objetivos propostos. 3.1. Métodos da pesquisa Dentro do contexto de pesquisa, os métodos podem ser entendidos como a forma por meio da qual será possível realizá-la e atingir os objetivos esperados (GIL, 1999) envolvendo uma série de técnicas e métodos que conduzem à pesquisa. 3.1.1. Natureza da pesquisa No que diz respeito à natureza da pesquisa, esta é considerada aplicada, tendo como característica principal a sua aplicação prática (MARCONI; LAKATOS, 1990). A área cultural tem como desafio a sua complexidade o que determinou o direcionamento de uma abordagem quantitativa e qualitativa que permitiu uma melhor apreensão da realidade estudada. Este enfoque foi utilizado no trabalho em questão iniciando-se por um aprofundamento teórico da temática cultural o qual deu sustentação ao levantamento prático realizado posteriormente. Com vistas a uma melhor validação da pesquisa foram realizados três estudos de casos, onde foi feita a triangulação de técnicas para coletar os dados permitindo uma maior consistência, fazendo com que a fraqueza de um método seja compensada pela do outro (DUNCAN, 1986 apud FLEURY 1997). - 74 - 3.1.2. Caracterização da pesquisa Constitui-se numa pesquisa descritiva e tem base nas características que compõem o fenômeno estudado. As pesquisas descritivas buscam descrever as características de uma determinada população e o estabelecimento de relações entre variáveis (MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL, 1999). Inicialmente a pesquisa utilizou um levantamento bibliográfico que deu amparo teórico, seguindo-se de uma pesquisa de campo, onde foram coletados dados in natura (SANTOS, 2004). A pesquisa se baseou no uso de questionários, entrevistas e observação para realizar a coleta de dados. Foi prospectada à temática da cultura na gestão urbana inter-relacionada com outras áreas como administração, arquitetura, sociologia, antropologia entre outras, caracterizando assim uma pesquisa interdisciplinar (PARDINAS, 1977 apud MARCONI; LAKATOS, 1990). O delineamento da pesquisa se deu por meio de estudos de caso, que permite a exploração de situações da vida real cujos limites não estão claramente definidos, principalmente em situações muito complexas (GIL, 1999). Conforme YIN (1994, p.23) “o estudo de caso é um estudo empírico que investiga um fenômeno atual dentro do seu contexto de realidade, quando as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente definidas e no qual são utilizadas várias fontes de evidência”. No caso desta pesquisa as questões culturais estão estritamente arraigadas, e muitas vezes escondidas na organização sendo assim necessário um trabalho mais aprofundado, como é o estudo de caso. Buscando uma maior riqueza na pesquisa foi utilizado o método de multicasos que pode ser definido como o estudo quantitativo envolvendo mais de um caso, seguido de uma comparação entre eles (YIN, 1994). Assim um mesmo estudo pode conter mais do que um simples caso. A evidência de múltiplos casos é freqüentemente mais consistente e os estudos são considerados mais robustos (YIN 1994; KOHN, 1997). - 75 - 3.1.3. Justificativa do método O uso de multicasos vem sendo utilizado na academia como método que apura os resultados permitindo ao pesquisador uma melhor interpretação da realidade (KOHN, 1997). Em específico na área de cultura organizacional podem-se citar estudos que têm utilizado o cruzamento e aprofundamento das questões por meio de multicasos, como o estudo de Hofsfede, estudo cultural em subsidiárias da IBM (HOFSTEDE, 1994), estudo realizado sobre variáveis culturais no setor público no Reino Unido e Egito (BROWN; HUMPHREYS, 1995), estudo sobre a influência da cultura nacional nas empresas, pesquisa realizada em dez países (MUIJEN; KOOPMAN, 2001). Da mesma forma o uso de diferentes abordagens técnicas, no caso a entrevista, o questionário e a observação, permitem a coleta de dados sob diferentes ópticas possibilitando uma interpretação mais fiel da realidade. A triangulação ou combinação de várias metodologias consiste no estudo de um mesmo fenômeno, por meio de uso de múltiplas técnicas para coletar e permitir uma maior consistência, aprofundamento e confiabilidade. (JICK, 1979 apud FLEURY 1997; SACKMANN, 1992; KOHN, 1997). Permite o aproveitamento das vantagens e minimização das desvantagens de se utilizar somente um método, levando a uma melhor compreensão dos fenômenos estudados (SACKMANN, 1992; DUNCAN; 1986 apud FLEURY, 1987). 3.2. Técnicas da pesquisa Este item trata a maneira como foi conduzida a pesquisa, bem como das ferramentas de coleta de dados que foram utilizadas para atingir os objetivos, isto é, quais foram as técnicas a serem utilizados para isso. - 76 - 3.2.1. Fases da pesquisa O trabalho foi desenvolvido em quatro fases, que permitiu desta maneira o andamento da pesquisa estruturadamente. Cada uma das fases foi dividida em passos. a) Primeira fase – referencial teórico A primeira fase da pesquisa foi justamente aquela que permitiu a sua estruturação, visto que seu objetivo foi o aprofundamento teórico do tema a ser pesquisado. Ela foi dividida em dois passos. Passo 1 - Pesquisa bibliográfica. Consistiu no levantamento de conceitos e teorias a respeito dos temas: cultura, cultura organizacional, cultura política, gestão urbana, gestão municipal, nova gestão pública. Ela teve como objetivo principal a busca do referencial teórico que baseou a pesquisa, bem como a leitura e sua compreensão. Com base nesta foi possível entender melhor o problema destacado, bem como ter um posicionamento consciente frente ao objeto estudado. A pesquisa bibliográfica foi realizada por meio de vários meios, como a busca por livros publicados, periódicos, das respectivas áreas e bases virtuais. Foram pesquisadas bibliotecas eletrônicas e não eletrônicas. Passo 2 - Compilação dos conhecimentos adquiridos na pesquisa bibliográfica. Após a leitura do referencial teórico, foi possível a redação da fundamentação teórica do trabalho com a finalidade de identificar as variáveis culturais apontadas na literatura como influenciadores na gestão municipal. O objetivo foi preparar o pesquisador em questão para a pesquisa, bem como direcionar os trabalhos futuros. O referencial teórico foi elaborado com base na literatura específica estudada. b) Segunda fase - preparação A segunda fase teve como base o resultado da primeira. O objetivo desta fase foi aplicação da teoria levantada em uma realidade específica. Esta fase foi dividida em quatro passos. - 77 - Passo 3 - Elaboração do protocolo de análise. Com base no levantamento teórico realizado na fase anterior. Esta etapa teve como objetivo identificar as variáveis que efetivamente serão pesquisadas. Deste modo foi possível se definir um escopo para a pesquisa a ser realizada. O protocolo de análise serviu para a definição da estratégia de validação das variáveis e das formas de sua medição. Estes dados, desta forma agrupados, permitiram a elaboração de perguntas chaves para a pesquisa. Passo 4 - Elaboração das ferramentas de coleta de dados. Para se conseguirem os dados quantitativos com base no protocolo de análise. O objetivo destas foi estruturar a ferramenta de pesquisa, aprimorando assim seu resultado. Foram elaborados o questionário e o roteiro de entrevista. Passo 5 - Realização do piloto da pesquisa. Para que fosse possível a condução da pesquisa no objeto, foi necessária a validação das ferramentas criadas. O objetivo foi identificar eventuais falhas nas ferramentas de apoio à coleta de dados. Foi escolhida uma prefeitura da região de Curitiba, chamada Prefeitura 1 para realização do projeto piloto do questionário e da entrevista, bem como foi testada a forma de captação dos dados por meio da observação. Assim dentro da prefeitura escolhida, foi analisada para fins de projeto piloto a Secretaria de Planejamento e Finanças. A entrevista realizou-se com base no próprio questionário e teve como alvo o gestor da Prefeitura. Passo 6 - Ajuste das ferramentas de coleta de dados. Após a validação dos instrumentos de coleta de dados, foram destacadas as falhas deles e realizadas as alterações necessárias. O objetivo desta etapa foi a consolidar a ferramenta de busca de dados. c) Terceira fase – aplicação Esta fase consistiu na aplicação da pesquisa nas prefeituras por meio de uma análise prática, tendo como a coleta de dados quantitativos e qualitativos nas prefeituras selecionadas. Ela foi composta por três passos paralelos. - 78 - Passo 7 - Aplicação do questionário. Foi aplicado o questionário aos servidores das prefeituras, sendo estes proporcionais a cada secretaria. O questionário conteve perguntas que buscavam identificar as variáveis culturais: poder, personalismo, determinismo, e as variáveis da nova gestão pública: reestruturação, práticas privadas, participação social conforme o protocolo de análise descrito no item 3.3. Passo 8 - Aplicação das entrevistas. As entrevistas foram aplicadas aos gestores das prefeituras a partir do roteiro de entrevista, sendo esta realizada via e-mail, devido à dificuldade de agenda dos gestores. Passo 9 - Observação assistemática. A observação assistemática consistiu na observação natural do dia-a-dia da prefeitura, como mero mensageiro. Esta aconteceu durante toda a pesquisa, em especial na coleta de dados. d) Quarta fase – documentação Nesta fase foram feitas as comparações e análises a com base nos resultados obtidos nas fases anteriores. Ela foi constituída de três passos. Passo 10 - Tabulação dos resultados obtidos na pesquisa de campo. Consistiu na organização dos dados em tabelas, de maneira a permitir a verificação das relações que eles guardam entre si. É a base para a análise quantitativa e qualitativa da pesquisa (MARCONI; LAKATOS, 1990). Assim o objetivo desta fase foi consolidar os dados coletados de forma a permitir a sua interpretação. A tabulação foi feita com o auxílio de ferramentas de informática, facilitando o cruzamento dos dados. Passo 11 - Interpretação dos dados com base no referencial teórico. Fundamentou as conclusões da pesquisa. O objetivo consistiu em interpretar os dados à luz da teoria. Passo 12 - Documentação da pesquisa e elaboração da dissertação. Esta etapa consistiu na efetiva estruturação do documento da dissertação de forma a permitir a compreensão da pesquisa. - 79 - 3.2.2. Instrumentos de coleta de dados Para uma melhor análise foram utilizados vários instrumentos de coleta de dados que estão especificados abaixo: a) Questionário A técnica do questionário é utilizada para o conhecimento de opiniões crenças, sentimentos e interesses, e tem a possibilidade de ser aplicável a um grande número de pessoas, podendo ser respondido com ou sem a presença do pesquisador (GIL, 1999; MARCONI; LAKATOS, 1990). O questionário foi elaborado com base no referencial teórico estudado, concentrando-se nas variáveis destacadas deste referencial. Foram utilizadas somente perguntas fechadas, limitando assim o número de respostas dos respondentes. Para o piloto foi preparado um questionário, sem o uso de uma escala pré-definida, com 13 perguntas fechadas abordando a relação das variáveis conforme o protocolo de pesquisa elaborado (o questionário de projeto-piloto encontra-se no Apêndice C do trabalho). Os questionários foram aplicados diretamente aos servidores em cada um dos setores da Secretaria de Planejamento da Prefeitura 1, sendo distribuídos pelo secretário de finanças aos responsáveis de cada um dos setores. Após os ajustes necessários detectados no projeto piloto (ver item 4.1.3. considerações do piloto) foram realizadas as pesquisas nas Prefeituras 2 e 3. No questionário final foi utilizada a escala Likert em sua elaboração, a qual se baseia na formulação de um grande número de proposições e é solicitado ao respondente que se posicione em relação a elas. Normalmente se trabalha com cinco respostas, indo de uma posição totalmente favorável a uma posição totalmente desfavorável (GIL, 1999; MARCONI; LAKATOS, 1990). Foram elaboradas trinta proposições relacionando as variáveis culturais e da nova gestão pública selecionadas. Cada proposição continha cinco possíveis respostas: concordo totalmente, concordo parcialmente, indiferente, discordo totalmente, discordo - 80 - parcialmente (O questionário pode ser encontrado no apêndice D deste trabalho). O questionário foi aplicado aos servidores das prefeituras pesquisadas. b) Entrevista semi-estruturada As entrevistas foram realizadas com os gestores das prefeituras selecionadas, com base no roteiro pré-formatado (O roteiro pode ser encontrado no Apêndice E deste trabalho). A técnica de entrevista se dá por meio de um relacionamento social mais próximo como a conversação, permitindo uma visão mais ampla e pessoal de informantes chaves (GIL, 1999; MARCONI; LAKATOS, 1990). Dentre as várias vantagens da entrevista, destaca-se a oportunidade de se avaliar atitudes, condutas, podendo o entrevistado ser observado (MARCONI; LAKATOS, 1990). A entrevista foi utilizada para buscar a percepção das variáveis culturais estudadas pelos gestores das prefeituras. Entende-se aqui como gestor chave aquele que trabalha à frente da gestão da prefeitura, estando envolvido diretamente com os novos formatos de gestão pública. Os gestores de cada prefeitura foram identificados de modo não estruturado. Foi entrevistado um gestor chave por prefeitura, conforme quadro abaixo: Quadro 1 – Perfil do entrevistado Prefeitura Prefeitura1 Gestor Secretário administrativo financeiro Prefeitura 2 Responsável pelo núcleo de planejamento Prefeitura 3 Secretário de planejamento Para fins de projeto piloto, foram utilizados os mesmos formulários dos questionários de forma a validá-los e consolidar o roteiro de entrevistas. Posteriormente foi elaborado um roteiro com base no protocolo de análise resultando do embasamento teórico. O roteiro foi composto por 13 perguntas abertas que tratavam do relacionamento entre as variáveis estudadas, perguntas estas que nortearam a entrevista (O roteiro de entrevista encontra-se no Apêndice E deste trabalho). As entrevistas realizadas nas Prefeituras 2 e 3 tiveram como base o roteiro elaborado mantendo assim o alinhamento com as outras ferramentas de coleta de - 81 - dados. A entrevista foi planejada para ser aplicada pessoalmente pelo próprio pesquisador, entretanto devido à dinâmica diferenciada das prefeituras estudadas, esta foi conduzida diferentemente em cada estudo de caso. No caso da Prefeitura 1, na fase de projeto piloto, foi aplicada pessoalmente pelo pesquisador. Nas Prefeituras 2 e 3, formam agendadas as entrevistas, sendo realizadas visitas à prefeitura para tal, entretanto devido ao grande volume de trabalho no período da pesquisa as entrevistas não foram efetivadas pessoalmente. Assim estas foram realizadas remotamente, utilizando o e-mail como meio de comunicação. Deste modo o roteiro de entrevista em formato de perguntas foi enviado diretamente ao e-mail do gestor, que após respondê-lo, remeteu ao pesquisador. O relatório das observações pode ser encontrado no item 4.2.2. deste trabalho. Os métodos de aplicação da entrevista são resumidos no quadro abaixo: Quadro 2 – Método da entrevista Prefeitura Prefeitura 1 Prefeitura 2 Prefeitura 3 Método Pessoalmente Via e-mail Via e-mail c) Observações assistemáticas Foi realizada em paralelo a aplicação do questionário. As observações pessoais tiveram a finalidade de absorver as informações de situações habituais entre os colaboradores. Este item é indicado para pesquisas sociais e complexas, e tem como base as percepções pessoais do pesquisador (GIL, 1999). A observação assistemática (MARCONI; LAKATOS, 1990), também chamada simples, informal, ocasional (GIL, 1999), consiste no registro de fatos da realidade sem que o pesquisador utilize meios técnicos especiais. Ela se dá de maneira espontânea conforme os fatos ocorrem. A observação tem como ponto positivo a absorção dos fatos de modo casual, sem melindrar os membros da organização estudada (RUDIO apud MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL, 1999). - 82 - A observação se deu pela integração do pesquisador com os servidores públicos, de maneira informal. Foram realizadas observações somente nas pesquisas definitivas, isto é nas Prefeituras 2 e 3. A observação se deu no ambiente das prefeituras onde foram realizadas as outras etapas da coleta de dados, sendo alvo de observação todos os servidores, envolvidos direta e indiretamente com a pesquisa, bem como situações do cotidiano das prefeituras. A observação assistemática foi realizada em várias etapas de modo não estruturado, assim a todo contato com os membros da prefeitura foram realizadas observações, sendo coletados pontos pertinentes à pesquisa. O relatório das observações pode ser encontrado no item 4.2.2. deste trabalho. 3.2.3. Abrangência da pesquisa A determinação da abrangência da pesquisa estabelece os seus respectivos limites e dimensões. Deste modo, a pesquisa foi realizada em três prefeituras, localizadas na região metropolitana de Curitiba com o intuito de levantar e validar as variáveis culturais, permitindo uma melhor análise dos resultados (GIL, 1999). O uso de vários estudos de casos permitiu um melhor embasamento para as conclusões da pesquisa. Deste modo foram analisados os gestores das prefeituras, por meio de entrevistas semi-estruturadas e, em paralelo, foram analisados os seus funcionários, por meio de questionários. Complementarmente foram realizadas durante o processo observações assistemáticas de todas aquelas pessoas envolvidas direta ou indiretamente nas prefeituras. a) Seleção das prefeituras Considerando a localização do pesquisador, foi determinada a região metropolitana de Curitiba como alvo da pesquisa e escolhidas prefeituras dessa região, sendo a primeira para o projeto piloto e as seguintes para as pesquisas finais. Assim a escolha das três prefeituras teve como base a conveniência e disponibilidade de participação (GIL, 1999). A partir da escolha - 83 - das prefeituras, foi feito contato telefônico seguido de reunião de apresentação da proposta de pesquisa junto ao delas. Em todas as abordagens houve uma receptividade positiva. b) Campo de investigação O campo de investigação foi dividido em duas etapas: a primeira constituiu-se no projeto-piloto e a segunda, em dois estudos de casos. O projeto-piloto foi realizado em uma prefeitura da região metropolitana de Curitiba. Foi utilizado, nesta fase, um questionário préformatado sendo acompanhado de uma entrevista semi-estruturada. A segunda parte do trabalho consistiu em dois estudos de casos. Foram selecionadas duas outras prefeituras, da região metropolitana de Curitiba, sendo aplicados nestas as três ferramentas de coleta de dados da pesquisa o questionário, a entrevista e a observação. c) População e amostra A pesquisa foi realizada com base nos conceitos estatísticos de forma a dar-lhe credibilidade. Assim cada estudo de caso foi tratado de maneira isolada de forma a se determinar um universo e população para cada prefeitura analisada e conseqüentemente uma amostra para cada um deles. Nesse sentido foi considerado universo ou população o conjunto definido de elementos que apresentem no mínimo uma característica em comum (MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL, 1999). No caso do projeto-piloto foi considerado como universo deste o total de servidores que compõem a Secretaria de Administração e Finanças, localizados na sede desta totalizando 13 servidores, todos concentrados na sua sede principal da mesma. Nas Prefeituras 2 e 3 foram considerados para o universo do estudo de caso, todos aqueles servidores que trabalhavam nelas, lotados na sede das suas diversas secretarias. Deste modo na Prefeitura 2, foi totalizado um universo de 345 servidores e 363 servidores na Prefeitura 3. d) Tamanho da amostra A determinação do tamanho da amostra é uma das etapas mais importantes, visto que - 84 - o super-dimensionamento desta acarreta um desperdício de tempo, recursos e o subdimensionamento acarreta a falta de credibilidade e conseqüentemente impossibilidade de generalização dos resultados ao universo pesquisado (TRIOLA, 1999). A determinação do tamanho da amostra parte dos conhecimentos estatísticos, onde se consideram, além do tamanho do universo, o erro permitido para pesquisa, o nível de confiança, a percentagem com a qual o fenômeno se verifica e a percentagem complementar (MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL, 1999; STEVENSON, 1981; KAZMIER, 1982). Para a determinação da amostra foi utilizada a fórmula para populações finitas n= σ2 *p*q*N / e2 (N-1) + σ2*p*q (GIL, 1999) onde n é o tamanho da amostra; σ2 é o nível de confiança, expresso em desvios padrão (5); p é a percentagem com a qual o fenômeno se verifica (3) ; q é a percentagem complementar (97); N é o tamanho da amostra e e2 é o erro máximo permitido (2,5). A devida fórmula foi aplicada a cada uma das secretarias conseguindo assim uma amostra estratificada totalizando uma amostra de 18 servidores na Prefeitura 2 e 19 servidores na Prefeitura 3. Cabe ressaltar que foi garantida a participação de todas as secretarias que se propuseram a colaborar, mesmo nos casos onde a fórmula estatística não sinalizava amostra, foi considerado o mínimo de uma participante. e) Definição da amostra A definição da amostra consiste na determinação de quantos e quais são os elementos do universo a ser pesquisado. Como amostra entende-se o subconjunto do universo ou população, por meio do qual se estimam as características desse (MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL, 1999; STEVENSON, 1981; KAZMIER, 1982). Visto que o universo selecionado, as prefeituras possuem diferentes perfis de elementos e que a escolha de um número significativo de elementos similares em detrimento de outros poderia tendenciar a pesquisa, a amostragem também foi estratificada proporcional. A amostragem estratificada proporcional é aquela que elabora amostras proporcionais o cada subgrupo dos elementos, permitindo a - 85 - geração de uma amostra proporcional e heterogênea (MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL, 1999; BARBETTA, 1999). Posteriormente para garantir o mínimo possível de influência pessoal sobre a pesquisa a composição da amostra foi feita com base no método de amostragens aleatórias simples. A amostragem aleatória simples é aquela que garante a mesma probabilidade de escolha a todos os elementos do universo, sendo assim a mais indicada para pesquisas acadêmicas, já que torna a escolha dos componentes da amostra totalmente imparcial (MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL, 1999; STEVENSON, 1981; KAZMIER, 1982). Este método usa como base o relacionamento da listagem dos componentes do universo a ser pesquisado, devidamente numerada de forma seqüencial, com uma tabela de números aleatórios (STEVENSON, 1981). Na pesquisa em questão, foi utilizada uma tabela de números aleatórios gerada com o auxílio do computador e foram selecionados os números na ordem da direita para esquerda de cima para baixo. No caso do projeto-piloto foram aplicados questionários a todos os servidores que se localizavam na Secretaria no dia do piloto, totalizando oito servidores, dos treze que compunham a secretaria. Para a composição da amostra no caso da Prefeitura 2 foi disponibilizada pela secretaria de recursos humanos uma lista com o nome dos servidores, bem como a lotação de cada deles, para ser trabalhada internamente na Prefeitura. Com base nestas listas foram selecionados somente aqueles que se localizavam nas sedes de cada uma das secretarias, gerando-se uma nova tabela. Esta tabela foi numerada em ordem crescente e selecionados os servidores com base na tabela de números aleatórios geradas em paralelo no computador. Na Prefeitura 3, devido à falta de uma listagem formal, foi improvisada uma para cada secretaria, a partir da coleta dos nomes dos seus integrantes; com base nesta listagem foi selecionada a amostra seguindo a mesma metodologia utilizada na Prefeitura 2. f) Limitações da abrangência - 86 - Em função do prazo e das distâncias territoriais bem como da falta de interesse por parte da maioria das prefeituras, o trabalho foi limitado a três prefeituras, limitando assim a possibilidade de validação do mapa de variáveis analisadas. Nas prefeituras estudadas não houve a possibilidade de se trabalhar com um universo maior, devido à dificuldade de localização das pessoas, isto é, não se sabia onde os servidores trabalhavam, pelas constantes mudanças de lotação. Cabe ressaltar a dificuldade de adesão à pesquisa por parte das prefeituras em virtude da recente mudança de governo. Nas três prefeituras analisadas não houve alteração de prefeito nas eleições de 2004. 3.3. Protocolo da análise da pesquisa O protocolo de pesquisa consiste em uma ferramenta tática que aumenta a credibilidade de uma pesquisa de estudo de caso. Sua intenção máxima é guiar o investigador na realização do estudo de caso, garantindo que ele mantenha o foco da pesquisa (YIN, 1994). Normalmente o protocolo apresenta uma visão geral do projeto do estudo de caso (questões relevantes ao estudo); os procedimentos de campo; as questões do estudo de caso (questões específicas que o investigador deve ter em mente na coleta dos dados, fontes especiais de informações para responder a cada questão); e guia para o registro do estudo de caso (alguma informação bibliográfica e outras documentações), (YIN, 1994). 3.3.1. Variáveis culturais do protocolo de análise da pesquisa Para direcionar a pesquisa foram selecionadas quatro variáveis culturais analisadas por meio de comportamentos que as caracterizem nas prefeituras. Quadro 3: Variáveis culturais Variáveis Comportamentos característicos Referencial teórico - 87 - Poder Autoridade Hierarquia Submissão Formalismo Personalismo Clientelismo Patrimonialismo Determinismo Acomodação Adaptabilidade Flexibilidade Adaptação Criatividade HOFSTEDE 1994; MOTTA 1997; MOTTA 2001; BARROS; PRATES 1997; FLEURY; FISCHER 1996; BARBOSA 1992; BERTERO 1996; CLEGG 1992; DA’ MATTA 1997; MOTTA 2001; COIMBRA 1972;; LEBRUM, 1948; AIDAR et al, 2000; URDAN ;URDAN, 2001; FREITAS, 1997, NOGUEIRA, 1988, RAMOS, 1996, CALDEIRA, 1995. AIDAR et al, 2000, HOFSTEDE, 1994. PRATES; BARROS 1997; BARBOSA 1992; FREITAS 1997, HOFSTEDE; 1994; ALVARENGA 2003; MOTTA 2001; MARTINS 1997; DA MATTA 1997; MOTTA 2001. FAORO, 2000; NOGUEIRA, 1988; RAMOS, 1994; CALDEIRA, 1995; TORRES, 1973. HOFSTEDE 1994; BARROS; PRATES 1997; BARBOSA 1992; MOTTA; CALDAS 1997; FREITAS 1997; COIMBRA 1972; AIDAR et al, 2000; RAMOS, 1996, TORRESA, 1973; DA’MATTA, 1997, HOFSTEDE, 1994, AIDAR et al, 2000, PRATES; BARROS 1997; BARBOSA 1992; FAORO, 2000, ALCADIPANI; CRUBELLATE, 2003. BARROS; PRATES 1997; BARBOSA 1992; MOTTA; CALDAS 1997; FREITAS 1997; ALVARENGA 2003; COIMBRA 1972; AIDAR et al, 2000; RAMOS, 1996, TORRESA, 1973. 3.3.2. Variáveis da nova gestão pública do protocolo de análise da pesquisa Para direcionar a pesquisa foram selecionadas três variáveis relacionadas com a nova gestão pública. Estas variáveis foram analisadas por meio de comportamentos ou ações que podem caracterizar as prefeituras. Quadro 4: Variáveis da nova gestão pública Variáveis Comportamentos característicos Reestruturação Descentralização Realinhamento Reengenharia Referencial Teórico JONES; THOMPSON, 2000. OSBORNE; GAEBLER, 1992; FERLIE, 1999; OSBORNE; GAEBLER, 1992; DRUCKER, 1999; ALBUQUERQUE, 1995, HEEKS, 2000; PEREIRA, 1997; FERREIRA, 1996; PIMENTA, 1998, MARINI, 2002; KLIKSBERG, 1998; STONER; FREEMAN, 1982; BELTRÃO, 1984 Práticas Privadas Foco no cliente Tecnologia da informação Planejamento estratégico Administração por resultados Empreendedorismo LOUREIRO; ABRUCIO, 2003; OSBORNE; GAEBLER, 1992; FERLIE, 1999; MARINI, 2002; PINO 2003; BOX; SAGEM, 1998; BEVIR; RHODES ; WELLER, 2003; JALLE, 2003; DEBRANT ; DEBRANT, 2003;GARCES E SILVEIRA, 2002; FERREIRA, 1996; MARTINS, 1997; PFEIFFER, 2000, MARCELINO, 2002; FERGUSON,2002, FREY, 2002; GEISELHART, 1998; MAXIMIANO, 2000, CERTO;PETER, 1983, DOWBOR, 1999, BELTRÃO, 1984, BRASIL, 2004; BRASIL, 1995 Participação Social Abertura à sociedade OSBORNE; GAEBLER, 1992; FERLIE, 1999; PINO, 2003; MARINI, 2002, BOX E SAGEM, 1998; PEREIRA, 1998, BRASIL, 2002b, FRANCO, 1999, DOWBOR, 1999. - 88 - 3.3.3. Relacionamento entre as pesquisadas Para facilitar a análise dos resultados, foi elaborado o cruzamento das variáveis culturais com as variáveis da nova gestão pública. Quadro 5: Relacionamento entre as variáveis culturais e as variáveis da nova gestão pública Variáveis Variável nova gestão Estratégia de análise (o que Perguntas no questionário culturais pública medir) relacionadas Personalismo Reestruturação Concentração de poder x Pergunta 22 - Usam-se freqüentemente a autoridade e a hierarquia como meio de solucionar Determinismo organizacional resolução de problemas conflitos entre pessoas ou departamentos. Adaptabilidade Pergunta 21 - Na prefeitura procura-se avaliar o trabalho à medida que se desenvolve, a fim de Poder detectarem situações em que esses estímulos possam ser proporcionados. Poder x delegação hierarquia x Pergunta 30 - As pessoas trabalham por si sós. O controle é exercido apenas excepcionalmente, tomada de decisão aparecendo, sobretudo nas ocasiões em que problemas se manifestam. Rigidez x mudanças Rigidez x reestruturação Pergunta 18 - A administração pública municipal tem sofrido constantes alterações administrativas nos últimos anos que podem ser consideradas necessárias e positivas. Pergunta 28 - A dificuldade de relacionamento entre as prefeituras e as organizações privadas se dá principalmente pela falta de flexibilização das prefeituras. Pergunta 14 - As exceções a regras só podem ser realizadas mediante autorização do superior imediato de cada colaborador. - 89 - Determinismo Poder Personalismo Foco no cliente Interesses pessoais profissionalismo x Decisões pessoais x resultados Poder Determinismo Adaptabilidade Determinismo Tecnologia informação Planejamento estratégico da Pergunta 10 - Frequentemente as solicitações, independentemente de seu caráter, esbarram na hierarquia para serem atendidas. Pergunta 7 - O atendimento às pendências é realizado estritamente dentro das regras. Pergunta 4 - Os procedimentos da prefeitura atendem a totalidade das demandas atuais da sociedade. Pergunta 3 - Frente a uma solicitação de caráter urgente todos os colaboradores, independente do cargo, estão autorizados a resolvê-la prontamente. Pergunta 2 - Frequentemente surgem exceções aos processos convencionais e são rapidamente acrescentadas aos processos da prefeitura. Pergunta 1 - Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge aos padrões pré-estabelecidos a ação da maioria dos colaboradores é encaminhá-la ao superior imediato. Pergunta 19 - Tudo o que a prefeitura realiza é compartilhado com o cidadão. Pergunta 17 - O critério de escolha dos prestadores de serviços da prefeitura se dá rigorosamente por meio de dos fatores legais não importando possíveis relacionamentos existentes. Pergunta 16 - Alguns cargos são nomeados com base no relacionamento pessoal de cada pessoal. Favoritismo x função do Estado Pergunta 11 - É dado tratamento diferenciado ao atendimento a solicitações somente quando estas geram impactos na sociedade. Pergunta 9 - Na administração pública municipal atendimento a exceções com base em interesses pessoais nunca acontecem. Pergunta 8 - As nomeações de funções específicas ocorrem com base no perfil profissional de cada colaborador. Poder x democratização informação da Pergunta 29 - Normalmente a tecnologia da informação (informática) garante a disseminação das informações, entretanto ela acaba diminuindo o poder hierárquico dos colaboradores. x Pergunta 27 - A prefeitura possui objetivos de longo prazo pré-determinados e todos os conhecem. Pergunta 21 - Na prefeitura procura-se avaliar o trabalho à medida que se desenvolve, a fim de detectarem situações em que esses estímulos possam ser proporcionados. Visão o longo determinismo prazo - 90 - Personalismo Determinismo Administração resultados Poder Determinismo Adaptabilidade Empreendedorismo de Decisões pessoais x resultados Pergunta 5 - Ocasionalmente os prestadores de serviços são contratados devido ao relacionamento pessoal com a Prefeitura. Pergunta 8 - As nomeações de funções específicas ocorrem com base no perfil profissional de cada colaborador. Pergunta 16 - Alguns cargos são nomeados com base no relacionamento pessoal de cada pessoal. Pergunta 17 - O critério de escolha dos prestadores de serviços da prefeitura se dá rigorosamente por meio de fatores legais não importando possíveis relacionamentos existentes. Acomodação x iniciativa Pergunta 25 - As idéias e sugestões feitas pelo pessoal são aceitas apenas quando estão de acordo com normas e rotinas vigentes na empresa. Caso contrário são rejeitadas. Pergunta 6 - As mudanças ocorridas nas prefeituras têm criado insegurança aos servidores públicos, devido a possível flexibilização das regras estabelecidas. Pergunta 24 - Na prefeitura os colaboradores procuram comprometer-se apresentando novas idéias, opiniões ou sugestões. Pergunta 23 - Na prefeitura qualquer idéia sugerida é ouvida. Pergunta 13 - É constante na prefeitura o incentivo à criatividade nas organizações públicas. Pergunta 12 - Os servidores públicos, em sua maioria, estão dispostos a enfrentar desafio em prol do bem estar da população. Capacidade de acomodação Personalismo Determinismo Poder Participação Social adaptação x Concentração de poder participação popular x Pergunta 26 - O usuário do serviço público tem livre acesso à Prefeitura. Pergunta 15 - A participação da sociedade na gestão da prefeitura é vista como um avanço administrativo. - 91 4. ANÁLISE DAS PREFEITURAS A análise das prefeituras consiste na verificação prática das variáveis selecionadas na literatura estudada. Foram escolhidas para este estudo três prefeituras de cidades da região metropolitana de Curitiba. Foi elaborado um projeto piloto em uma das prefeituras chamada Prefeitura 1 e análise em duas outras prefeituras (Prefeitura 2 e Prefeitura 3). 4.1. Projeto piloto O projeto-piloto consistiu na primeira fase da análise prática, onde a pesquisa foi submetida a um teste. Este teve a finalidade de validar os instrumentos de pesquisa permitindo assim a percepção de possíveis erros e conseqüentemente os ajustes. O projeto piloto ajuda a refinar o plano de coleta de dados com respeito à satisfação dos dados e os procedimentos a serem seguidos (YIN, 1994). Consiste justamente na aplicação dos instrumentos de pesquisa em uma realidade de menor dimensão. Esta fase foi de primordial importância, visto que sem ela a pesquisa poderia ter sido aplicada na amostra real e não corresponder às expectativas do trabalho. Foi realizado em uma prefeitura de um município da região metropolitana de Curitiba criado em 25 de janeiro de 1961, localizado na região Leste do Estado do Paraná, Sul do Brasil. O município possui 16.166 habitantes com representantes de grupos étnicos diversos, com predominância de Italianos, Portugueses, Poloneses e Alemães e mais recentemente de sulistas e nordestinos. A prefeitura em questão possui atualmente 520 servidores, divididos em várias sedes. - 92 4.1.1. Análise dos resultados do questionário Como o projeto piloto tem como objetivo detectar as falhas do processo de coleta de dados, vale ressaltar que em função do uso de ferramentas de coleta de dados preliminares, nem todas as variáveis culturais e da nova gestão pública puderam ser exploradas. Serão relacionadas somente as variáveis identificadas no projeto piloto. a) Análise das variáveis culturais I. Poder Autoridade A autoridade pode ser percebida pela vinculação das alterações processuais na pessoa do superior imediato, sendo que só ele pode autorizá-las. Hierarquia A hierarquia é percebida por meio da dependência do superior imediato já que metade dos entrevistados direcionaria as exceções diretamente aos superiores para serem avaliadas, não se mostrando dispostos a romper com aos padrões préestabelecidos. Cabe ressaltar que metade dos respondentes estaria disposta a resolvê-la imediatamente. Submissão Por meio da pergunta 8 (Frente a uma necessidade extrema social, justificada, você estaria disposto a agir fora da regra:) é possível identificar a submissão na Prefeitura 1 já que 75% dos respondentes não estariam dispostos a agir fora da regra frente a uma necessidade extrema social, e somente 12,5% estariam dispostos a agir, o que pode caracterizar a variável poder na Prefeitura 1. Formalismo O formalismo é percebido na Prefeitura 1 pelo um rigor quanto às regras e - 93 procedimentos, seja por meio da condução das solicitações estritamente dentro das regras ou pela dificuldade de implementação de mudanças sugeridas. A dependência do atendimento a uma solicitação, mesmo quando se tratando de necessidade extrema e justificada, que foge aos padrões pré-estabelecidos de autorização de superiores, pode demonstrar a rigidez das regras na Prefeitura 1. II. Personalismo Clientelismo A pergunta 5 (No que diz respeito à priorização de resolução das pendências, quantas vezes esta se dá em função dos interesses das partes envolvidas?) permite uma percepção dos fatores de atendimento ressaltando-se os interesses pessoais nesse contexto. Nesse sentido 87,5 % dos entrevistados afirmam que acontece priorização em função de interesses pessoais, somente 12,5% afirmam que isto nunca acontece. Percebe-se uma pequena incoerência com a questão 13 (No que diz respeito ao atendimento a exceções com base em interesses pessoais, estas ocorrem), onde 62,5% afirmam que nunca acontece atendimento a exceções com base em interesses pessoais e 37,50% afirmam que estas ocorrem ocasionalmente. Assim podemos concluir que a variável clientelismo encontra-se presente na Prefeitura 1. Patrimonialismo Ao se atrelar o patrimonialismo à contratação de prestadores de serviços nota-se que 37,5% declaram serem eles contratados mais de quatro vezes, o que pode sinalizar certa preferência na Prefeitura1 quanto aos prestadores de serviços e 50% não se posicionam, o que pode sinalizar ou um desconhecimento ou um receio de se posicionar. Paralelamente, somente 12% dos respondentes afirmam que nomeações e alocações em projetos dependem da rede de relacionamento pessoal, e 100 % dos respondentes afirmam que o método de escolha dos prestadores de serviço se dá pelo preço. Deste - 94 modo pode-se afirmar, preliminarmente, que o patrimonialismo é percebido na Prefeitura 1, entretanto não se apresenta como forte fator cultural na Prefeitura 1. III. Determinismo Acomodação No que diz respeito a sugestões de mudanças ou adaptação dos processos da Prefeitura 1 75 % dos respondentes afirmam que o fazem às vezes e 25 % ocasionalmente, caracterizando certa acomodação na Prefeitura 1. Nesse sentido 75% dos respondentes declaram que nunca estariam dispostos a agir fora da regra, mesmo numa necessidade extrema social. Da mesma forma 87,5 % dos respondentes acreditam que os procedimentos da Prefeitura 1 foram institucionalizados entre 3 a 5 anos, o que também pode caracterizar uma certa acomodação por parte da Prefeitura 1. IV. Adaptabilidade Flexibilidade A flexibilidade da Prefeitura 1 pode ser percebida pela agilidade com que agem frente a uma nova solicitação. Nesse sentido 87,5 % dos respondentes declaram há adaptação imediata, caracterizando sua grande flexibilidade. Da mesma forma percebese um consenso com que a Prefeitura 1 atende as demandas da sociedade. Adaptação Com base na pergunta 3 (Frente a uma solicitação de caráter urgente que se trata de uma exceção, qual a sua ação?), 87,5% dos entrevistados se posicionam de modo a atendê-la prontamente independentemente de uma autorização superior, o que caracteriza o comportamento de iniciativa e adaptabilidade na Prefeitura 1. Paralelamente no que diz respeito à busca de melhoria da Prefeitura 1 quanto às alterações na contratação e estabilidade dos servidores públicos, 62,5% se posicionam indiferentemente ao mesmo, e 25% se sentem incomodados com a questão, o que pode - 95 caracterizar uma pré-disposição à adaptação. Criatividade Percebe-se por parte da Prefeitura 1 um incentivo à criatividade , por meio da aceitação e implementação das sugestões, entretanto somente 75 % dos respondentes afirmam que, fazem sugestões às vezes e 25 % ocasionalmente, o que pode caracterizar uma ausência de iniciativa a criatividade por parte dos servidores desta prefeitura. b) Análise das variáveis da nova gestão pública I. Reestruturação Descentralização Considerando-se a descentralização como o nível de delegação existente na prefeitura, fica evidente por meio da pergunta 1 (Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge aos padrões pré-estabelecidos qual é a sua ação?), que na Prefeitura 1 existe um forte processo centralizador, já que metade dos respondentes depende do um superior imediato no momento de fugir aos processos estabelecidos. Vale ressaltar que metade dos respondentes demonstra uma postura pró-ativa, para resolver questões fora das regras. Realinhamento Com a pergunta 7 (Quando alguma solicitação ocorre, frequentemente, a organização busca a melhoria e adequação de suas regras de forma), nota-se que a Prefeitura 1 tem se preocupado com seu alinhamento frente aos novos cenários. Nesse sentido 87,5 % dos respondentes declaram que a Prefeitura 1 se adapta imediatamente, caracterizando sua flexibilidade. A Prefeitura 1 tem se mantido próxima da realidade de sua comunidade, alinhando-se as demandas desta, já que 100 % dos respondentes consideram que os processos atuais atendem as necessidades e somente 25% acreditam - 96 que os processos atendem somente às vezes. Ainda nesse sentido, 62,5% dos respondentes consideram que surgem exceções aos processos só ocasionalmente. Assim percebe-se que a Prefeitura 1 tem buscado um re-alinhamento e que este tem mantido a Prefeitura 1 em constante sintonia com suas demandas. Cabe ressaltar que, de acordo com 87,5 % dos respondentes, os procedimentos da Prefeitura 1 foram institucionalizados entre 3 a 5 anos, o que pode caracterizar uma certa cristalização organizacional, contrária ao realinhamento. Reengenharia No que diz respeito à busca de melhoria dentro da prefeitura quanto às alterações na Prefeitura 1 em principal quanto à flexibilização da contratação, percebe-se que 62,5% se posicionam indiferentemente a ela, e somente 25% se sentem incomodados com a questão o que pode caracterizar uma pré-disposição à alteração dos processos vigentes. Paralelamente quanto às alterações administrativas da organização pública, 87,5 % as consideram necessárias, e 12,5 % as considera positivas o que podem sinalizar uma consciência da necessidade destas. II. Práticas Privadas Administração por resultados Fica clara uma preocupação com os resultados pelo fato da importância do perfil profissional dos servidores na escolha destes, totalizando 87,5% dos respondentes, sendo que somente 12,5% afirmam que depende da rede de relacionamento pessoal. Pode-se afirmar que a administração por resultados encontra-se em fase preliminar na Prefeitura 1. Empreendedorismo São evidentes o incentivo e o aceite de sugestões de mudanças ou adaptação dentro da prefeitura, percepção confirmada por 100% dos respondentes. Entretanto percebe-se - 97 que os servidores não costumam participar com sugestões, já que 75% afirmam que sugerem mudanças em processos às vezes e 27 % ocasionalmente. Pode-se afirmar que existe uma iniciativa ao empreendedorismo por parte da prefeitura, o que não é percebido por parte dos servidores. 4.1.2. Análise da entrevista De acordo o gestor entrevistado, a Prefeitura 1 é relativamente flexível, com olhos nas necessidades da sociedade como um todo, destacando que a maioria dos seus processos atuais atende as necessidades da organização. No que diz respeito aos aspectos de influências pessoais, estes acontecem ocasionalmente na Prefeitura 1. 4.1.3. Considerações sobre o projeto piloto O projeto-piloto concentrou-se no questionário sendo que foi utilizado como base para as entrevistas. Após o piloto, foi possível verificar a necessidade de uma metodologia estruturada de composição da amostra de forma a garantir a impessoalidade. Quanto ao questionário percebe-se que ele, não conseguiu abordar a totalidade do protocolo de pesquisa o que exigiu uma grande alteração na sua estrutura. Na entrevista, o uso do questionário limitou a exploração da ferramenta de coleta de dados, reduzindo a entrevista a mais um questionário respondido. Assim nota-se que a falta de um roteiro compromete os resultados da entrevista. O piloto mostrou que a pesquisa ainda não estava madura para ir a campo, fazendo com que o pesquisador se concentrasse no protocolo de pesquisa, norteando a elaboração das ferramentas para a análise. - 98 4.2. Análise das prefeituras A análise prática consistiu no estudo de multi-casos. Foram analisadas duas prefeituras, utilizando-se os mesmos instrumentos de pesquisa, permitindo assim uma comparação entre os casos. 4.2.1. Perfil das prefeituras A Prefeitura 2 é de um município criado em 11 de fevereiro de 1.890 e está situado as margens do Rio Iguaçu, é cortada pela BR-476 - Rodovia do Xisto, via de interligação da Região Sudoeste do País. Está a 27 km do centro de Curitiba que faz parte da região metropolitana de Curitiba. Atualmente sua população é de 104.284 habitantes, é formada por descendentes dos primeiros habitantes da região (luso brasileiros, índios e negros) por descendentes de imigrantes poloneses, italianos, ucranianos, sírios, alemães, japoneses e por migrantes vindos de outras regiões, atraídos pela industrialização, a partir da década de 70. A prefeitura em questão possui atualmente 4.530 servidores, sendo que estes estão divididos em várias sedes. A Prefeitura 3 é de um município da região metropolitana de Curitiba, criado em 16 de julho de 1852, que está situado a 15 km do centro de Curitiba, estategicamente cortado pela BR277 e pela BR 376. Possui atualmente 227.994 habitantes, formada descendentes de índios de imigrantes predominantemente por portugueses e espanhóis Possui atualmente cerca de 4.000 servidores, sendo que estes estão divididos em várias sedes. 4.2.2. Resultados do questionário nas prefeituras A primeira parte do questionário buscava informações referentes ao perfil de cada - 99 respondente possibilitando o seu delineamento. Quanto ao cargo dos vários respondentes, percebe-se na Prefeitura 2 e na Prefeitura 3 a predominância do cargo auxiliar administrativo com 23,81% e 29,41% respectivamente dos respondentes conforme planilha abaixo: Tabela 1: Cargo dos respondentes Cargo Auxiliar Administrativo / Agente administrativo / Assistente administrativo Coordenação Oficial Administrativo I Fisioterapeuta Assessor Financeiro Telefonista Assessor Especial Desenhista Servente Comissionado Arquiteta Guarda Municipal Chefe de Cerimonial Chefe divisão diretora Técnico Pedagoga Psicóloga Nda Prefeitura 2 % Resp. Prefeitura 3 % Resp. 23,81% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% 4,76% - 4 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 9,52% 2 29,41% 5,88% 11,76% 17,65% 5,88% 11,76% 5,88% 5,88% 6 1 2 3 1 2 1 1 Quanto ao tempo de serviço na prefeitura, os servidores da Prefeitura 2 são servidores públicos em sua maioria de 2 a 5 anos, perfazendo um percentual de 38,10%. Nota-se também um número expressivo de servidores que trabalham de 6 a 10 e anos e um número significativo de 11 a 15 anos, ambos com 19,05%. Na Prefeitura 3 percebese um aumento de tempo de serviço dos respondentes sendo que sua maioria tem de seis a dez e onze a quinze anos de serviço, perfazendo respectivamente 29,41% e 23,53% , conforme tabela abaixo: - 100 Tabela 2: Tempo de serviço público Prefeitura 2 Servidor público a % 0a1 4,76% 2a5 38,10% 6 a 10 19,05% 11 a 15 19,05% 16 a 24 0,00% 25 a 30 0,00% 31a 35 0,00% 36 a 40 0,00% Nda 19,05% Prefeitura 3 Resp. 1 7 3 3 0 0 0 0 3 % 0 0 29,41% 23,53% 11,76% 5,88% 11,76% 0 0 Resp. 0 0 6 4 2 1 2 0 0 A faixa etária dos servidores da Prefeitura 2 está concentrada entre 31 e 35 anos, representando 33,33% dos respondentes, sendo também expressivo o número de servidores na faixa etária de 26 a 30 anos, representando 19,05 %. Na Prefeitura 3 percebe-se que dos respondentes apresenta-se na faixa etária de 36 a 40 anos de idade, conforme tabela abaixo: Tabela 3: Idade dos respondentes Idade 18-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 nda 36 a 40 Nda Prefeitura 2 % 4,76% 19,05% 33,33% 14,29% 4,76% 4,76% 19,05% 0,00% 0,00% Resp. 1 3 6 3 1 1 3 0 0 Prefeitura 3 % Resp. 0,00% 0 5,88% 1 5,88% 1 23,53% 4 5,88% 1 17,65% 3 23,53% 4 0 0 17,65% 3 No que diz respeito a sexo há-se uma predominância feminina em ambas as prefeituras, conforme tabela abaixo: Tabela 4: Sexo dos respondentes Sexo Feminino Masculino nda Prefeitura 2 % 52,38% 28,57% 19,05% Resp. 9 5 3 Prefeitura 3 % Resp. 58,82% 11 23,53% 4 17,64% 3 - 101 - Na segunda parte do questionário, analisa-se a existência das variáveis culturais e das variáveis da nova gestão pública selecionadas na organização. Na primeira pergunta (Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge aos padrões pré-estabelecidos, a ação da maioria dos colaboradores é encaminhá-la ao superior imediato), analisando-se a sua dependência hierárquica, relacionando-a à rigidez frente à reestruturação necessária à nova postura das prefeituras. Nota-se que na Prefeitura 2 e na Prefeitura 3, a maioria dos respondentes concorda com a afirmação colocada, sendo 52,38% na Prefeitura 2 e 76,47% na Prefeitura 3, conforme tabela abaixo: Tabela 5: Dependência hierárquica Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 52,38% 38,10% 4,76% 4,76% 0,00% 0% Resp. 9 7 1 1 0 0 Prefeitura 3 % Resp. 76,47% 15 23,53% 4 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0% 0 A segunda pergunta (Freqüentemente surgem exceções aos processos convencionais e são rapidamente acrescentadas aos processos da prefeitura), que buscou analisar a rapidez da prefeitura frente às mudanças ou exceções. Percebe-se na Prefeitura 2 que a maioria discorda da afirmação, sendo 52,3% totalmente e 4,76% parcialmente; e na Prefeitura 3 a maioria concorda, sendo 5,88% totalmente e 58, 82% parcialmente com a afirmação conforme a tabela abaixo: Tabela 6: Adaptação das prefeituras - 102 - Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % Resp. 14,29% 3 19,05% 3 9,52% 2 52,30% 9 4,76% 1 0% 0 Prefeitura 3 % Resp. 5,88% 1 58,82% 11 11,76% 2 11,76% 2 11,76% 2 0% 0 A terceira pergunta (Frente a uma solicitação de caráter urgente todos os colaboradores, independentemente do cargo, estão autorizados a resolvê-la prontamente) que verifica a flexibilidade da estrutura, frente a demandas urgentes da sociedade. Na Prefeitura 2 e na Prefeitura 3 fica claro um resultado de concordância à proposição sendo 28,57% totalmente e 23,81% parcialmente na primeira e 17,65% totalmente e 58,82% parcialmente na segunda. Vale ressaltar que a pesquisa nos sinaliza que existe um nível de discordância bastante grande na Prefeitura 2 que pode mudar o cenário, conforme a tabela abaixo: Tabela 7: Flexibilidade das prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 28,57% 23,81% 4,76% 23,81% 19,05% 0% Resp. 5 4 1 4 3 0 Prefeitura 3 % Resp. 17,65% 3 58,82% 11 0,00% 0 11,76% 2 11,76% 2 0% 0 A quarta pergunta (Os procedimentos da prefeitura atendem a totalidade das demandas atuais da sociedade), que buscava verificar os aspectos relativos à reestruturação da prefeitura frente nova realidade local. Percebe-se uma concordância parcial como soberana na Prefeitura 2 e na Prefeitura 3 representando 57,14% e 70,59% dos respondentes respectivamente de concordância parcial e concordância total respectivamente, conforme a tabela abaixo: 23,81% e 5,88 de - 103 Tabela 8: Reestruturação das prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 23,81% 57,14% 9,52% 0,00% 9,52% 0% Resp. 4 10 2 0 2 0 Prefeitura 3 % Resp. 5,88% 1 70,59% 13 0,00% 0 23,53% 4 0,00% 0 0% 0 A quinta pergunta (Ocasionalmente os prestadores de serviços são contratados devido ao relacionamento pessoal com a prefeitura) que estava relacionada com a influência das questões pessoais nas prefeituras. Evidencia-se o predomínio da discordância a afirmação, visto que 23,81% e 28,57% dos respondentes discordam parcialmente e totalmente respectivamente na Prefeitura 2, e na Prefeitura 3 23,53% e 35,29% discordam parcial e totalmente respectivamente. Vale ressaltar que os valores de concordância encontram-se aproximados aos de discordância, conforme tabela abaixo: Tabela 9: Relacionamento pessoal nas prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 14,29% 23,81% 9,52% 23,81% 28,57% 0% Resp. 3 4 2 4 5 0 Prefeitura 3 % Resp. 5,88% 1 23,53% 4 11,76% 2 23,53% 4 35,29% 7 0% 0 Na pergunta seis (As mudanças ocorridas nas prefeituras têm criado insegurança aos servidores públicos, devido à possível flexibilização das regras estabelecidas), que trata o posicionamento dos servidores públicos frente às alterações. Na Prefeitura 2 uma predominância de respondentes que concordam com a afirmação, 23,81% e 38,10%, concordam totalmente e parcialmente da mesma maneira que na Prefeitura 3, onde 52%, - 104 concordam parcialmente conforme pode ser visto na tabela abaixo: Tabela 10: Posicionamento dos servidores públicos Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 23,81% 38,10% 14,29% 9,52% 14,29% 0% Resp. 4 7 3 2 3 0 Prefeitura 3 % Resp. 0,00% 0 52,94% 10 5,88% 1 11,76% 2 29,41% 6 0% 0 Na pergunta sete (O atendimento às pendências é realizado estritamente dentro das regras), que remete ao aspecto e rigidez das prefeituras. Mostra que 76,19 % na Prefeitura 2 e 76,47% na Prefeitura 3 dos respondentes concordam com a assertiva seja total ou parcialmente, conforme a tabela abaixo: Tabela 11: Rigidez das prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 33,33% 42,86% 9,52% 14,29% 0,00% 0% Resp. 6 8 2 3 0 0 Prefeitura 3 % Resp. 47,06% 9 29,41% 6 0,00% 0 23,53% 4 0,00% 0 0% 0 Na pergunta oito (As nomeações de funções específicas ocorrem com base no perfil profissional de cada colaborador) que estava relacionada à profissionalização das prefeituras. Uma tendência à concordância em ambas as prefeituras sendo 28,57% total e 38,10% parcial na Prefeitura 2 e 47,06 % total e 11,76% parcial na Prefeitura 3 percebe-se um número significativo de discordância, conforme a tabela abaixo: - 105 Tabela 12: Profissionalização das prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente N.D.A. Prefeitura 2 % 9,52% 19,05% 9,52% 23,81% 33,33% 4,76% Resp. 2 3 2 4 6 1 Prefeitura 3 % Resp. 47,06% 9 11,76% 2 0,00% 0 17,65% 3 23,53% 4 0,00% 0 A pergunta nove (Na administração pública municipal o atendimento a exceções com base em interesses pessoais nunca acontece), que teve a finalidade de identificar a presença de influências individuais nos processos das prefeituras. Uma predominância de concordância, sendo que 14,29 % totalmente e 42,86 % parcialmente na Prefeitura 2 e 41,18% totalmente 11,76 % parcialmente na Prefeitura 3. Vê-se aqui também um grande número de discordantes na Prefeitura 3 totalizando 47,06 %, conforme a tabela abaixo: Tabela 13: Influências individuais nos processos das prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 14,29% 42,86% 9,52% 23,81% 9,52% 0% Resp. 3 8 2 4 2 0 Prefeitura 3 % Resp. 41,18% 8 11,76% 2 0,00% 0 23,53% 4 23,53% 4 0% 0 Na pergunta dez (Freqüentemente as solicitações, independentemente de seu caráter, esbarram na hierarquia para serem atendidas), que buscava detectar a existência da influência da hierarquia no andamento dos processos. Uma maioria significativa concorda com a assertiva na Prefeitura 2, sendo 33,33% que concordam totalmente e 28,57% que concordam parcialmente. Na Prefeitura 3 percebe-se uma divisão de opiniões onde 35,29% discordam totalmente, 17,65 discordam parcialmente e 23,53% - 106 concordam parcialmente e 17,65 concordam totalmente. Vale ressaltar a existência de um número significativo de concordantes perfazendo 41,18% na Prefeitura 3, como pode ser visto na tabela abaixo: Tabela 14: Influência da hierarquia nos processos Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 33,33% 28,57% 9,52% 19,05% 9,52% 0% Resp. 6 5 2 3 2 0 Prefeitura 3 % Resp. 17,65% 3 23,53% 4 5,88% 1 17,65% 3 35,29% 7 0% 0 Na pergunta onze (É dado tratamento diferenciado ao atendimento a solicitações somente quando estas geram impactos na sociedade), que verifica a importância do atendimento em relação ao seu impacto social. Mostrou que na Prefeitura 2 alguns respondentes concordaram parcialmente 38,10%, sendo os restantes distribuídos em nas outras respostas. Na Prefeitura 3 41,18% dos respondentes discordam totalmente conforme a tabela abaixo: Tabela 15: Relação do atendimento e impacto social Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 14,29% 38,10% 19,05% 14,29% 14,29% 0% Resp. 3 7 3 3 3 0 Prefeitura 3 % Resp. 23,53% 4 17,65% 3 0,00% 0 17,65% 3 41,18% 8 0% 0 Na pergunta doze (Os servidores públicos, em sua maioria, estão dispostos a enfrentar desafio em prol do bem estar da população), que buscava verificar o comprometimento dos servidores públicos com as prefeituras e população. A maioria dos respondentes concorda com assertiva sendo que 33,33% totalmente e 38,10% - 107 parcialmente na Prefeitura 2 e 58,82% totalmente e 17,65% parcialmente na Prefeitura 3 em ambas as prefeituras, conforme a tabela abaixo: Tabela 16: Comprometimento dos servidores públicos Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 33,33% 38,10% 14,29% 14,29% 0,00% 0% Resp. 6 7 3 3 0 0 Prefeitura 3 % Resp. 58,82% 11 17,65% 3 5,88% 1 17,65% 3 0,00% 0 0% 0 Na pergunta treze (É constante na prefeitura o incentivo à criatividade nas organizações públicas), que buscou identificar a posição das prefeituras quanto ao desenvolvimento dos servidores. A maioria dos respondentes em ambas as prefeituras concordam com a afirmação sendo 33,33% totalmente e 17,29 % parcialmente na Prefeitura 2 e 41,18% totalmente e 17,65% parcialmente na Prefeitura 3. Vale ressaltar a existência de um número grande de discordantes perfazendo um total de 41,18% na Prefeitura 3, conforme a tabela abaixo: Tabela 17: Desenvolvimento dos servidores Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 33,33% 14,29% 0,00% 9,52% 9,52% 0% Resp. 6 3 0 2 2 0 Prefeitura 3 % Resp. 41,18% 8 17,65% 3 0,00% 0 17,65% 3 23,53% 4 0% 0 A pergunta quatorze (As exceções a regras só podem ser realizadas mediante autorização do superior imediato de cada colaborador) que buscou a identificação da rigidez das prefeituras. A maioria dos respondentes concorda com a afirmação em ambas as prefeituras sendo 57,14% totalmente na Prefeitura 2 e 82 % totalmente na - 108 Prefeitura 3, conforme a tabela abaixo: Tabela 18: Atendimento às exceções Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 57,14% 33,33% 4,76% 4,76% 0,00% 0% Resp. 10 6 1 1 0 0 Prefeitura 3 % 57,14% 33,33% 0,00% 4,76% 0,00% 0% Resp. 11 6 0 1 0 0 A pergunta quinze (A participação da sociedade na gestão da prefeitura é vista como um avanço administrativo), que procurou identificar a abertura da prefeitura frente aos relacionamentos desta com a população. A maioria dos respondentes concorda com a assertiva em ambas as prefeituras sendo 71,43% totalmente na Prefeitura 2 e 76,47% totalmente na Prefeitura 3, conforme a tabela abaixo: Tabela 19: Abertura das prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 71,43% 19,05% 4,76% 4,76% 0,00% 0% Resp. 13 3 1 1 0 0 Prefeitura 3 % Resp. 76,47% 15 11,76% 2 0,00% 0 5,88% 1 5,88% 1 0% 0 A pergunta dezesseis (Alguns cargos são nomeados com base no relacionamento pessoal de cada pessoa), que buscou identificar a influência pessoal nas prefeituras. Percebe-se que 66,66 % dos respondentes da Prefeitura 2 concordam com a afirmação total ou parcialmente e 88,10% concordam total ou parcialmente na Prefeitura 3, conforme a tabela abaixo: Tabela 20: influência pessoal nas prefeituras Respostas Concordo totalmente Prefeitura 2 % Resp. 33,33% 6 Prefeitura 3 % Resp. 76,47% 15 - 109 Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA 33,33% 14,29% 9,52% 9,52% 0% 6 3 2 2 0 11,76% 0,00% 5,88% 5,88% 0% 2 0 1 1 0 Na pergunta dezessete (O critério de escolha dos prestadores de serviços da prefeitura se dá rigorosamente por meio dos fatores legais não importando possíveis relacionamentos existentes) que buscava identificar a existência de influência das pessoas na contratação de serviços. A maioria dos respondentes se posiciona favorável, seja total ou parcial, com a assertiva, sendo 66,60% na Prefeitura 2 e 88,20% na Prefeitura 3 em ambas as prefeituras, conforme a tabela abaixo: Tabela 21: Influência das pessoas na contratação de serviços Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 47,62% 19,05% 9,52% 19,05% 4,76% 0% Resp. 9 3 2 3 1 0 Prefeitura 3 % Resp. 58,82% 11 29,41% 6 0,00% 0 0,00% 0 11,76% 2 0% 0 Na pergunta dezoito (A administração pública municipal tem sofrido constantes alterações administrativas nos últimos anos que podem ser consideradas necessárias e positivas), que buscou verificar a visão dos respondentes quanto as mudanças nas prefeituras. A maioria dos respondentes concordou, seja total ou parcial, com a assertiva em ambas as prefeituras, sendo 90,47% na Prefeitura 2 e 94,12% na Prefeitura 3 conforme a tabela abaixo: - 110 Tabela 22: Mudanças das prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 57,14% 33,33% 9,52% 0,00% 0,00% 0% Resp. 10 6 2 0 0 0 Prefeitura 3 % Resp. 70,59% 13 23,53% 4 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0% 0 Na pergunta dezenove (Tudo o que a prefeitura realiza é compartilhado com o cidadão), que buscou verificar a transparência das prefeituras frente ao cidadão. A maioria dos respondentes concorda com a afirmativa, seja total ou parcial, em ambas as prefeituras, sendo 57,14% na Prefeitura 2 e 70,59% na Prefeitura 3 conforme tabela abaixo: Tabela 23: Transparência das prefeituras frente ao cidadão Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 33,33% 23,81% 14,29% 23,81% 4,76% 0% Resp. 6 4 3 4 1 0 Prefeitura 3 % Resp. 41,18% 8 29,41% 6 5,88% 1 17,65% 3 5,88% 1 0% 0 Na pergunta vinte (O controle na prefeitura se dá por meio de um rígido sistema de relatórios escritos e verbais, por meio dos quais os gerentes se mantêm informados), que buscou verificar a existência a rigidez operacional nas prefeituras. A maioria dos respondentes concordam com a assertiva em ambas as prefeituras, sendo 76,19% na Prefeitura 2 e 82,35% na Prefeitura 3 conforme a tabela abaixo: - 111 - Tabela 24: Controle nas prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 33,33% 42,86% 9,52% 14,29% 0,00% 0% Resp. 6 8 2 3 0 0 Prefeitura 3 % Resp. 35,29% 7 47,06% 9 5,88% 1 5,88% 1 5,88% 1 0% 0 Na pergunta vinte e um (na prefeitura procura-se avaliar o trabalho à medida que se desenvolve, a fim de detectar situações em que esses estímulos possam ser proporcionados), que buscava verificar a concentração das atividades e acompanhamento próximo das atividades. A grande maioria dos respondentes concordam com a assertiva, 66,67% na Prefeitura 2 e 76,47% na Prefeitura 3, conforme tabela abaixo: Tabela 25: Concentração das atividades Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 19,05% 47,62% 9,52% 14,29% 9,52% 0% Resp. 3 9 2 3 2 0 Prefeitura 3 % Resp. 41,18% 8 35,29% 7 5,88% 1 11,76% 2 5,88% 1 0% 0 Na pergunta vinte e dois (usam-se freqüentemente a autoridade e a hierarquia como meio de solucionar conflitos entre pessoas ou departamentos), que buscou identificar a existência da autoridade como meio de solução de conflitos. A maioria dos respondentes concorda com a afirmação. Na Prefeitura 2 38,10% totalmente e 33,33% parcialmente e na Prefeitura 3 35,29% discordam parcialmente e 29,41% discordam totalmente, conforme a tabela abaixo: - 112 Tabela 26: Autoridade como meio de solução de conflitos Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 38,10% 33,33% 4,76% 9,52% 9,52% 0% Resp. 7 6 1 2 2 0 Prefeitura 3 % Resp. 23,53% 4 5,88% 1 5,88% 1 35,29% 7 29,41% 6 0% 0 Na pergunta vinte e três (Na prefeitura qualquer idéia sugerida é ouvida), que diz respeito ao incentivo da organização à criatividade e conseqüente quebra da acomodação. A maioria dos respondentes concorda seja total ou parcial com a assertiva em ambas as prefeituras, sendo 66,66% de concordantes na Prefeitura 2 e 70,50% de concordantes na Prefeitura 3, com conforme tabela abaixo: Tabela 27: Incentivo à criatividade Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 33,33% 33,33% 9,52% 14,29% 9,52% 0% Resp. 6 6 2 3 2 0 Prefeitura 3 % Resp. 41,18% 8 29,41% 6 0,00% 0 23,53% 4 5,88% 1 0% 0 Na pergunta vinte e quatro (Na prefeitura os colaboradores procuram comprometer-se apresentando novas idéias, opiniões ou sugestões), que buscou analisar a acomodação dos servidores. A maioria dos respondentes, concorda com a assertiva em ambas as prefeituras sendo 83,72% na Prefeitura 2 e 88,23% na Prefeitura 3, conforme a tabela abaixo: Tabela 28: Acomodação dos servidores Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Prefeitura 2 % 47,62% 38,10% 4,76% Resp. 9 7 1 Prefeitura 3 % Resp. 35,29% 7 52,94% 10 0,00% 0 - 113 Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA 9,52% 0,00% 0% 2 0 0 11,76% 0,00% 0% 2 0 0 Na pergunta vinte e cinco (As idéias e sugestões feitas pelo pessoal são aceitas apenas quando estão de acordo com normas e rotinas vigentes na empresa. Caso contrário, são rejeitadas), que buscava identificar a aceitação por parte das prefeituras as inovações sugeridas pelos servidores. A maioria concorda com a afirmação, sendo que na Prefeitura 2 23,81% concordam totalmente e 28,57 % concordam parcialmente e na Prefeitura 3 e 52,94% concordam totalmente e 35,29% concordam parcialmente, conforme tabela abaixo: Tabela 29: Aceitação de sugestões nas prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 23,81% 28,57% 19,05% 19,05% 9,52% 0% Resp. 4 5 3 3 2 0 Prefeitura 3 % Resp. 52,94% 10 35,29% 7 0,00% 0 11,76% 2 0,00% 0 0% 0 Na pergunta vinte e seis (o usuário do serviço público tem livre acesso à Prefeitura), que buscou identificação da abertura da prefeitura ao cidadão. Uma maioria, 57,14% de respondentes que concordam totalmente na Prefeitura 2 e 58,82% na Prefeitura 3 com a afirmação, conforme tabela abaixo: Tabela 30: Abertura das prefeituras ao cidadão Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 57,14% 23,81% 9,52% 4,76% 4,76% 0% Resp. 10 4 2 1 1 0 Prefeitura 3 % Resp. 58,82% 11 23,53% 4 5,88% 1 5,88% 1 5,88% 1 0% 0 - 114 Na pergunta vinte e sete (A prefeitura possui objetivos de longo prazo prédeterminados e todos os conhecem), que buscava identificar a horizontalização das prefeituras e o pensamento estratégico. Uma predominância de concordantes na Prefeitura 2 com 52,39% dos respondentes e na Prefeitura 3 com 82,35 % dos respondentes entre parcial e totalmente, conforme a tabela abaixo: Tabela 31: Horizontalização das prefeituras Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 14,29% 38,10% 14,29% 9,52% 19,05% 4,76% Resp. 3 7 3 2 3 1 Prefeitura 3 % Resp. 58,82% 11 23,53% 4 0,00% 0 5,88% 1 11,76% 2 0,00% 0 Na pergunta vinte e oito (a dificuldade de relacionamento entre as prefeituras e as organizações privadas se dá principalmente pela falta de flexibilização das prefeituras), que buscava verificar a dificuldade no relacionamento entre o público e privado. A maioria dos respondentes discordou da afirmativa, sendo 28,57% discordaram parcialmente e 14,29% discordaram totalmente na Prefeitura 2 e na Prefeitura 3 52,94% discordaram parcialmente e 35,29% discordaram totalmente, conforme a tabela abaixo: Tabela 32: Relacionamento entre o público e privado Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente NDA Prefeitura 2 % 9,52% 23,81% 19,05% 28,57% 14,29% 4,76% Resp. 2 4 3 5 3 1 Prefeitura 3 % Resp. 0,00% 0 11,76% 2 0,00% 0 52,94% 10 35,29% 7 0,00% 0 Na pergunta vinte e nove (Normalmente a tecnologia da informação - 115 (informática) garante a disseminação das informações, entretanto ela acaba diminuindo o poder hierárquico dos colaboradores), que buscava detectar a influência da tecnologia na estrutura hierárquica da prefeitura. Houve a predominância da discordância, sendo que na Prefeitura 2 28,57 % que discordaram totalmente e 23,81 % que discordaram parcialmente. Na Prefeitura 3 58,82 % que discordaram totalmente e 11,76% que discordaram parcialmente, conforme tabela abaixo: Tabela 33: Influência da tecnologia na estrutura hierárquica Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente N.D.A. Prefeitura 2 % 9,52% 19,05% 14,29% 23,81% 28,57% 4,76% Resp. 2 3 3 4 5 1 Prefeitura 3 % Resp. 0,00% 0 17,65% 3 11,76% 2 11,76% 2 58,82% 11 0,00% 0 Na pergunta trinta (As pessoas trabalham por si sós; o controle é exercido apenas excepcionalmente, aparecendo, sobretudo nas ocasiões em que problemas se manifestam), que relaciona o controle a flexibilidade e iniciativa dos servidores. Em ambas as prefeituras uma maioria de discordantes sendo 57,14% na Prefeitura 2 e 70,59% na Prefeitura 3, conforme tabela abaixo: Tabela 34: Flexibilidade e iniciativa dos servidores Respostas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente N.D.A. Prefeitura 2 % 9,52% 19,05% 9,52% 23,81% 33,33% 4,76% Resp. 2 3 2 4 6 1 Prefeitura 3 % Resp. 5,88% 1 23,53% 4 0,00% 0 17,65% 3 52,94% 10 0,00% 0 a) Resultados da entrevista As entrevistas foram realizadas com os gestores das prefeituras, de forma não - 116 estruturada por meio do e-mail, nas Prefeituras 2 e3; Prefeitura 2 Na Prefeitura 2, no que diz respeito ao seu processo de decisões, o gestor afirmou diretamente que o processo de decisão era centralizado faltando planejamento desta. Ainda nesse sentido, posiciona que somente o alto escalão da prefeitura tem o poder de alterar alguma regra ou norma pré-estabelecida. Todos os outros servidores devem submeter as alterações à Controladoria Geral, onde é dada atenção especial às sugestões oriundas de demandas populares. Os servidores só podem resolver as rotinas de atendimento, ligadas a suas funções. O gestor caracterizou a estrutura organizacional de rígida e hierarquizada. No que diz respeito aos atendimentos das demandas da sociedade por parte da prefeitura, esta atende parcialmente e está tentando se adaptar por meio de da iniciativa do Núcleo de Pesquisa e Planejamento. Nesse cenário somente 50% dos servidores são considerados empreendedores e como tal estão dispostos a se adaptar. Quanto às existência de privilégios, o gestor afirma que existem favoritismos em principal à elite econômica e política. Prefeitura 3 Na Prefeitura 3 a variável cultural “poder” ficou implícita a partir do depoimento que somente o prefeito pode alterar uma determinada regra, mesmo frente a uma demanda urgente, bem como a limitação de alteração de processos , restritas às funções específicas dos cargos. Entretanto percebe-se uma evolução de delegação de poder aos Secretários e Chefes de Seção. Nota-se, também, a criação de novos formatos de decisão como os comitês de procedimento e tomada decisão onde se permitem uma maior participação e questionamentos entre os servidores. No que diz respeito à estrutura organizacional, percebe-se a dificuldade da prefeitura em quebrar o modelo da década de 80, bem como o desafio de mudar o perfil dos servidores, surgindo iniciativa - 117 de transformá-los em empreendedores. Quanto ao personalismo, ficou clara a dificuldade da organização de se desvincular deste, visto que a organização pública tem um caráter complexo envolvendo a participação de vários grupos de interesses políticos; entretanto o gestor afirma a tentativa do atendimento aos mais diversos interesses envolvidos em principal os cidadãos. Deste modo, percebeu-se por meio da entrevista, a presença das variáveis culturais destacadas, comprometendo direta ou indiretamente desenvolvimento da Prefeitura 2. b) Resultados das observações assistemáticas nas prefeituras As observações assistemáticas foram realizadas de forma não estruturada durante todo o processo da pesquisa. Prefeitura 2 No que diz respeito à abertura, flexibilidade e atendimento, a Prefeitura 2, mostrou-se aberta desde o princípio, não somente pelo fato de prontamente concordar com a pesquisa, mas também pela disponibilização dos dados colocando à disposição do pesquisador os recursos necessários. Nesse sentido a presteza no atendimento e orientação por parte dos servidores do escalão mais baixo sinaliza uma preocupação geral com o atendimento. Assim se consegue destacar um grande nível de informalidade, agilidade, em principal nas secretarias de recursos humanos, comunicação social, planejamento e governo. Comportamentos “negativos” no sentido de não auxiliar foram percebidos, como o posicionamento de que não havia como encontrar as pessoas pré-selecionadas, sem ao mesmo tentar, que pode demonstrar acomodação. Este comportamento foi percebido em especial na Secretaria de Administração. - 118 Foram observados comportamentos que podem demonstrar a hierarquia como o interesse específico sobre os porquês da pesquisa (este respondente questionador acabou por não responder a pesquisa), questionamentos sobre o porquê da escolha por uma pessoa e não outra (este respondente questionou o porquê de ser escolhido e posteriormente ao entregar o questionário demonstrou interesse pela pesquisa). Aqui se destacam Secretarias de Obras Públicas e Desenvolvimento Urbano e Procuradoria. Percebeu-se também a existência de favoritismos na prefeitura, principalmente quando um cidadão questionou o privilégio de vagas de creches municipais para uns e não para outros. Esta observação foi realizada na Secretaria de Educação. Por meio da observação assitemática foi percebida a existência das variáveis culturais: individualismo, poder, determinismo por meio de observação. As observações sinalizam um misto entre variáveis que podem ser consideradas positivas ou negativas para a gestão municipal. Prefeitura 3 Primeiramente quando do processo de autorização da pesquisa, foi observada uma flexibilidade atrelada à autonomia por parte da Secretaria de Planejamento, podendo esta de pronto autorizar a pesquisa, colocando a prefeitura à disposição de tal. Posteriormente na efetiva aplicação dos questionários foram percebidas sinalizações culturais que caracterizam o formalismo, amarração hierárquica e a acomodação dos colaboradores. Estes foram observados respectivamente na Secretaria de Educação mediante a solicitação de formalização da pesquisa por meio de ofício. Nas Secretarias de Habitação e de Governo, por meio da submissão do contato ao diretor de área. Na Secretaria da Administração que limitou esforços para a obtenção do número de servidores lotados em sua secretaria vinculando para isso um processo formal. No que tange ao relacionamento com a sociedade percebeu-se um - 119 distanciamento formal por meio de publicação em mural de artigo de lei, que diz “desacatar funcionário público no exercício de sua função ou razão dela gera pena de detenção de seis meses a dois anos ou multa”, que posiciona o servidor público de maneira diferenciado a população. Este mural foi nota-se na Secretaria da Educação. Foi percebida também uma disposição de alguns colaboradores em buscar informações destacando-se a Secretaria da Saúde, o Setor de Protocolo e a Secretaria de Administração. 4.2.3. Análise das variáveis culturais das prefeituras A análise das prefeituras foi realizada separadamente, para fins posteriormente de comparação e aprofundamento. a) Análise da prefeitura 2 Na Prefeitura 2 foi detectada a presença de todas as variáveis culturais destacadas no protocolo de análise de forma a comprovar a existência delas conforme o embasamento teórico. I. Poder A variável poder foi identificada a partir dos resultados obtidos nas perguntas do questionário os quais apontam para a sua existência na Prefeitura 2. Esta constatação é possível de ser afirmada por meio da presença de comportamentos, que caracterizam a concentração de poder, como a dificuldade ou carência de delegação, a rigidez hierárquica e um forte formalismo. Das quatorze perguntas do questionário que buscavam validar a presença da variável poder na Prefeitura 2, oito mostraram resultados que comprovam a existência da variável poder. Estas dizem respeito principalmente à estrutura hierárquica, autoridade, formalismo e controle. Autoridade - 120 O uso da autoridade como forma de solução aos conflitos, bem como a percepção de um controle constante na prefeitura reforça a presença da variável poder na Prefeitura 2. A autoridade é percebida também pelo fato de que somente os níveis mais altos podem mudar uma determinada regra, mesmo em caso urgente. Hierarquia A presença na organização de práticas como a dependência do superior no momento do atendimento às solicitações específicas pode demonstrar a existência de uma estrutura hierárquica que leva a caracterizar a variável poder na Prefeitura 2. Esta variável foi constatada também na entrevista, sendo afirmada diretamente pelo gestor a centralização do poder na prefeitura por meio de uma rígida estrutura hierárquica onde os colaboradores só têm poder para resolver questões rotineiras. Submissão Paralelamente à percepção da dependência das pessoas, frente à iniciativa ou tomada de decisão sinaliza a existência de um comportamento submisso o que pode caracterizar a existência da variável poder na Prefeitura 2. Da mesma forma na observação foram percebidos sinais de submissão pelo receio ao preencher o questionário e da solicitação de autorização do superior hierárquico para o seu preenchimento. Formalismo O formalismo na Prefeitura 2 foi percebido pelo comprometimento dos servidores ao cumprimento de atendimentos estritamente dentro das regras, visto que somente o nível de escalão mais alto pode fugir ao pré-estabelecido e pelo fato de as sugestões que fujam às regras não são implementadas, somente se passarem pela controladoria geral da Prefeitura 2, o que caracteriza, de um lado, a existência de um processo de incentivo a participação e do outro a estrutura burocrática que acaba por - 121 prolongar o modus operantis da Prefeitura 2. Ressalva-se que nas questões onde se relacionavam a existência de poder e a participação da sociedade, não se percebeu a presença da variável poder, podendo-se afirmar que o poder presente na prefeitura não tem afetado diretamente o relacionamento e abertura à sociedade. II. Personalismo A variável personalismo foi evidenciada pelos resultados das perguntas do questionário, onde das sete perguntas que buscavam verificar a existência desta, duas confirmaram a existência de influências pessoais na prefeitura, juntamente com os resultados da entrevista e observações. Entretanto cabe ressaltar algumas incoerências nos resultados dos questionários, sendo estas dissipadas pela entrevista com o gestor. Clientelismo A validação da existência da variável personalismo, por meio do clientelismo, dá-se diretamente na entrevista com o gestor da prefeitura onde foi afirmada a existência de privilégios principalmente à elite político econômica da cidade, reforçada pela constatação de que alguns cargos são nomeados com base no relacionamento pessoal. Esta foi percebida também na observação por meio do questionamento de um cidadão quanto à distribuição de vagas em creches públicas. Entretanto percebe-se uma tendência à desvinculação do clientelismo na Prefeitura 2 frente à busca de seleção dos servidores com base no seu perfil profissional dos mesmos. Patrimonialismo Percebe-se na Prefeitura 2 a ocorrência de contratações de prestadores de serviços com base em relacionamento pessoal bem como a nomeação de cargos vinculada a interesses pessoais o que pode caracterizar concessão de privilégios. Assim a triangulação dos resultados das ferramentas de coleta de dados confirma - 122 a existência da variável personalismo na organização. III. Determinismo A variável determinismo foi percebida por meio das perguntas do questionário, onde das nove perguntas que buscavam comprovar a sua existência da mesma na Prefeitura 2, três sinalizaram a existência do determinismo na prefeitura, considerando a tendência cultural de acomodação dos servidores e da Prefeitura 2. Acomodação O formato institucional da prefeitura, caracterizado pela dependência hierárquica e estruturação de ações com bases em regras e procedimentos pré-estabelecidos faz com que os colaboradores se sintam incomodados com possíveis alterações na prefeitura, o que pode caracterizar a acomodação deles frente ao cenário de mudanças das prefeituras. A tendência à acomodação foi percebida também na falta de colaboração por parte de alguns servidores em principal na Secretaria de Administração. IV. Adaptabilidade Das nove questões que buscavam validar a presença da variável adaptabilidade na Prefeitura 2, sete apontavam para a existência de um comportamento adaptativo. Na Flexibilidade Prefeitura 2 os processos apresentam-se fortemente amarrados hierarquicamente, sendo que toda alteração que venha a ser sugerida , para que seja implementada, tem de passar pela controladoria geral, o que acarreta seu engessamento na mesma e estes quando aprovados demoram a ser implementados o que pode sinalizar a falta de flexibilidade na Prefeitura 2. Da mesma forma os atendimentos que fujam as regras tem de ser submetidos a uma aprovação superior. Nota-se a flexibilidade da Prefeitura 2, no sentido de se adequar às novas necessidades, por meio da percepção de que as novas parcerias públicas privadas não são impactadas pela estrutura da - 123 prefeitura. Vale ressaltar o depoimento do gestor considerando a estrutura da Prefeitura 2 como rígida. Adaptação No que tange à adaptação, a prefeitura busca acentuar esta capacidade dos servidores incentivando-os e ouvindo-os. Da mesma forma os servidores buscam o comprometimento ao enfrentar possíveis desafios. Entretanto estes mesmos considerando as alterações que a prefeitura vem sofrendo como positivas, sentem-se receosos frente à flexibilização das regras estabelecidas na Prefeitura 2. Percebe-se também a disposição deles em enfrentar desafios em prol da sociedade. Criatividade Percebe-se que a prefeitura está aberta a novas idéias e sugestões procurando incentivar os servidores à criatividade e que estes procuraram colaborar nesse sentido. Vale ressaltar que nem sempre estas sugestões são implementadas. A existência do paradoxo cultural onde em alguns momentos a Prefeitura 2 se mostra pré-disposta a alterações , incentivando, buscando novidades e ao mesmo tempo percebem-se atitudes mais conservadoras, receios e a continuidade dos processos podem ser justificados, pela própria dicotomia cultural existente no Brasil e pelo fato de que a Prefeitura 2 encontra-se em processo de mudança, buscando romper com o formalismo, fato declarado pelo gestor da Prefeitura 2 em entrevista. Este destaca os esforços realizados pela recente Secretaria de Planejamento da prefeitura e da caracterização de 50% dos servidores como pré-dispostos a participar em detrimento de outros 50%. Na observação foi percebido o mesmo paradoxo, onde a tendência à acomodação foi evidente na falta de colaboração por parte de alguns servidores em principal na Secretaria de Administração, em paralelo à presteza e iniciativa das Secretarias de Saúde e de Recursos Humanos, caracterizando a variável adaptabilidade. - 124 b) Análise da prefeitura 3 Na Prefeitura 3 percebe-se a presença das variáveis culturais destacadas por meio das ferramentas de coleta de dados utilizadas. I. Poder Por meio dos resultados dos questionários a variável poder foi notada, sendo que das treze perguntas que buscavam analisar a existência da variável poder nas prefeituras, quatro sinalizaram a existência dela, pela presença do controle em vigor na Prefeitura 3, sinalizando centralização de poder, pela dependência hierárquica no atendimento de solicitações e pela limitação de atendimento às regras pré-estabelecidas. Autoridade A dependência de algumas alterações de processos que continuam atreladas ao Prefeito Municipal, somada à percepção de um controle constante na Prefeitura 3 o que pode caracterizar a presença da autoridade nesta prefeitura. Entretanto vale ressaltar a tentativa de descentralização da autoridade por meio das chefias e direções nesta Prefeitura , bem como, do não uso da autoridade como forma de solução aos conflitos. Hierarquia A presença na prefeitura de práticas como a dependência do nível hierárquico superior no momento do atendimento às solicitação específicas, bem como a dependência de solução às demandas ou solicitações amarradas a validações hierárquicas demonstram a existência de forte estrutura hierárquica sinalizando a variável poder na Prefeitura 3. Esta percepção foi reforçada por meio das observações realizadas durante a aplicação do questionário, em principal pela dependência das Secretarias de Educação e Habitação, onde foi necessária a busca de autorização superior, por meio de ofício formal, caracterizando a forte dependência hierárquica existente na Prefeitura 3, acompanhada do formalismo burocrático. Percebe-se uma - 125 tentativa de rompimento hierárquico pela descentralização de autoridade para as chefias, podendo estas decidir algumas questões em conjunto com os secretários. Submissão A percepção da dependência das pessoas, frente à iniciativa ou tomada de decisão pode sinalizar a existência de um comportamento submisso o que também caracteriza a existência da variável poder na prefeitura. Formalismo A limitação de atendimento dentro das regras e hierarquia estabelecidas fica evidenciada na afirmação do gestor em entrevista por meio da institucionalização de cargos e tarefas pré-definidos, ressaltando-se a dificuldade de se romper com a estrutura cristalizada na Prefeitura 3. Da mesma forma é percebido o comprometimento dos servidores ao cumprimento de atendimentos estritamente dentro das regras sendo permitida a alteração de processos somente pelo prefeito municipal. Percebe-se assim, a existência do poder por meio do formalismo, da autoridade, da hierarquia e da submissão, comportamentos existentes na Prefeitura 3. II. Personalismo Clientelismo A presença da influência pessoal na Prefeitura 3 foi percebida principalmente pela existência de privilégios na contração de prestadores de serviço e nomeação de cargos, podendo deste modo não importar o perfil profissional do mesmo. A presença de atendimentos diferenciados na Prefeitura 3 também vem validar a existência de personalismo da mesma. Este cenário se confirma ao ser declarado pelo gestor à dificuldade da organização de se desvincular dos relacionamentos, visto que caráter complexo da gestão pública envolvendo a participação de vários grupos de interesses políticos. - 126 Patrimonialismo Percebe-se na Prefeitura 3 a ocorrência de contratações de prestadores de serviços com base em relacionamento pessoal bem como a nomeação de cargos com base em interesses pessoais o que pode caracterizar concessão de privilégios. Paralelamente percebe-se que existe uma pré-disposição à minimização desse personalismo, pela tendência a um atendimento de forma igual, independendo das origens e impactos e pelo compartilhamento de informação e a tendência de envolvimento com os cidadãos. Assim percebe-se uma dicotomia entre interesses pessoais, profissionalismo, favoritismo e a função do Estado. III. Determinismo Acomodação Por meio do resultado dos questionários, a variável determinismo foi percebida em principal pelo receio dos servidores quanto às possíveis alterações na prefeitura, bem como pela acomodação às regras existentes. Organizacionalmente a variável determinismo é percebida por meio da tendência ao enquadramento das idéias e sugestões às regras existentes. A acomodação e falta de iniciativa foram observadas também por meio da falta de disposição por parte da secretaria de administração em principal o setor de recursos humanos na busca de listagens, sendo que posteriormente foi notada a sua existência e a facilidade de acesso a eles. V. Adaptabilidade Das nove questões que buscavam validar a presença da variável adaptabilidade na Prefeitura 3, oito apontavam para a existência de um comportamento adaptativo. Na Flexibilidade Prefeitura 3 os processos apresentam-se fortemente amarrados - 127 hierarquicamente, sendo que toda alteração que venha a ser sugerida, para que seja implementada tem dee passar pela controladoria geral, alguns casos pelo próprio prefeito . Da mesma forma todos os atendimentos que fujam às regras têm de ser submetidos a uma aprovação superior. Entretanto percebe-se uma pré-disposição dos servidores em agir no momento de uma medida de caráter urgente. Percebe-se também uma agilidade na implementação das alterações. Quanto às parcerias público-privadas, a Prefeitura 3 se mostra bastante flexível. Adaptação Percebe-se que a Prefeitura 2 busca acentuar a capacidade de adaptação dos servidores incentivando-os e ouvindo-os. A criação dos comitês administrativos e a descentralização de poder das chefias sinaliza o processo de adaptação da Prefeitura 2. Os servidores buscam o comprometimento ao enfrentar possíveis desafios. Percebe-se que os servidores consideram as alterações que a prefeitura vem sofrendo como positivas; sentem-se receosos frente à flexibilização das regras estabelecidas. Criatividade Percebe-se que a prefeitura está aberta a novas idéias e sugestões procurando incentiva-las os mesmos à criatividade e que os colaboradores procuraram engajar-se nesse sentido. Esta variável é percebida pelo incentivo à participação dos servidores nos comitês administrativos onde todos podem sugerir e opinar. Vale ressaltar que nem sempre estas sugestões são implementadas. A variável adaptabilidade é percebida pelo incentivo e pré-disposição da prefeitura e dos servidores à criatividade, adaptação e flexibilidade, bem como a disposição a enfrentar desafios pela sociedade. De modo geral, em ambas as prefeituras nota-se deste modo, além da existência das variáveis, o relacionamento entre elas. A variável poder exerce uma influência e determinação em todas as outras variáveis. Assim quanto mais o poder é percebido pela - 128 hierarquia, autoridade, submissão, ou formalismo, mais forte é a tendência ao determinismo, pela acomodação e submissão às regras. Esse cenário leva a uma prédisposição ao personalismo por meio de uma relação de poder e possibilidade de mudança com base nesta. 4.2.4. Análise das variáveis da nova gestão pública das prefeituras A análise das prefeituras foi realizada separadamente, para posteriormente os resultados serem comparados e aprofundados. a) Análise da Prefeitura 2 I. Reestruturação A variável reestruturação organizacional foi analisada na Prefeitura 2 por meio de treze questões, das quais somente três sinalizaram o processo de reestruturação na Prefeitura 2. Descentralização A falta de descentralização das atividades se faz perceber pela influência da hierarquia no andamento dos procedimentos da Prefeitura 2, sendo que todas as regras são centralizadas e precisam da aprovação superior quanto à mudança. Quando há alguma mudança na prefeitura esta é avaliada por uma controladoria geral que orienta e sugere aos gestores públicos quanto às medidas corretivas, caracterizando a centralização das decisões. Realinhamento A dificuldade de adequação da Prefeitura 2 às novas necessidades pode ser percebida por meio da estrutura burocratizada existente onde todas as exceções devem ser encaminhadas a um superior imediato para aprovação, bem como pela determinação de que tudo deve ser conduzido dentro das regras, cabendo ressalva às situações - 129 emergenciais, onde se percebe uma discordância quanto à necessidade dessa aprovação. Da mesma forma, quando ocorrem exceções que devam mudar os processos, estas demoram a ser implementadas. Entretanto percebe-se uma propensão ao alinhamento na Prefeitura 2, no sentido de se adequar às novas necessidades, evidenciada pela opção por novas parcerias público-privadas. Reengenharia Na Prefeitura 2, o processo de reengenharia pode ser percebido pelo fato de que as mudanças administrativas são consideradas positivas para a para a Prefeitura 2, entretanto quando se trata da flexibilização de regras estabelecidas percebe-se uma insegurança por parte dos servidores. Assim a reengenharia, pode ser percebida pela pré-disposição a repensar o processo. Paralelamente percebe-se a flexibilização da Prefeitura 2 por meio do fácil acesso aos setores. Esse paradoxo, quanto à reestruturação tem sido trabalhado por meio do Núcleo de Pesquisa e Planejamento recentemente criado e pela Secretaria de Recursos Humanos. Assim verifica-se que a variável reestruturação organizacional, na Prefeitura 2 aparece de forma preliminar, entretanto ela é considerada como fundamental para a gestão municipal pelo seu gestor, já que de acordo com ele a Prefeitura 2 não atende, em sua totalidade, as demandas da cidade. II. Práticas Privadas Foco no cliente Na Prefeitura 2, o foco no cliente ficou expresso em quatro das seis questões do questionário. Percebe-se uma preocupação quanto ao compartilhamento de informações da prefeitura com os cidadãos, bem como é percebida a uniformidade do atendimento, independendo dos interesses pessoais. No caso de atendimentos que tenham grande impacto à sociedade estes são tratados de forma prioritária pensando-se no bem estar - 130 geral. Paralelamente, percebem-se alguns comportamentos como privilégios pessoais, que podem comprometer o resultado final para o cidadão. Da mesma maneira mostra-se uma abertura à sociedade no que tange à gestão da Prefeitura 2. Tecnologia da informação A tecnologia da informação é percebida por parte dos servidores da Prefeitura 2, como uma avanço administrativo, vista como positiva para esta prefeitura. Ela foi percebida na Prefeitura 2, em especial na Secretaria de Recursos Humanos, havendo a preocupação em melhor estruturar as informações desse setor. Planejamento estratégico A variável planejamento estratégico foi analisada a partir de duas perguntas e em ambas, percebe-se que a Prefeitura 2 possui comportamentos que sinalizam a presença desta variável, como a avaliação contínua das ações, possibilitando possíveis alterações nelas, bem como na percepção de visão de longo prazo na Prefeitura 2. O primeiro comportamento pode caracterizar a existência do controle estratégico, que tem a finalidade de ajustar as ações aos objetivos pré-estabelecidos, e o segundo a própria função do planejamento de se antever o futuro. Esta percepção fica clara na estruturação do Núcleo de Planejamento e Pesquisa da Prefeitura 2. Administração por resultados A preocupação com os resultados pode ser percebida por meio de quatro perguntas que sinalizaram que a Prefeitura 2 possui um direcionamento a administrar por resultados, por meio da preocupação com o andamento das atividades e com o perfil profissional dos seus colaboradores. Paralelamente percebe-se a existência do comprometimento dos resultados, com base na distribuição de cargos e atividades com base em relacionamento pessoal. A percepção de que a Prefeitura 2 não possui administração por resultados, fortemente enraizada, tem fundamento, quando se - 131 relaciona com a sinalização do início do seu processo de planejamento. Empreendedorismo É percebida na Prefeitura 2 a variável empreendedorismo, pelo incentivo à criatividade, pelo comprometimento dos colaboradores frente a desafios da nova gestão, ações que caracterizam o empreendedorismo. Pode-se dizer que a metade dos servidores estariam dispostos a colaborar. Vale ressaltar que o processo de implantação das sugestões apresentadas nem sempre ocorre pela dependência de regras ou de um apelo político para tal. Da mesma forma ressalta-se a dependência de ações e iniciativa dos servidores aos seus superiores. III. Participação Social Abertura à sociedade A participação social é percebida na Prefeitura 2 como um avanço na gestão e é demonstrada pela postura de transparência para com o cidadão, bem como da abertura da prefeitura à sociedade. b) Análise da Prefeitura 3 I. Reestruturação A variável reestruturação, na Prefeitura 3, foi percebida em cinco das treze questões do questionário. Descentralização É percebida uma flexibilização da Prefeitura 3 por meio da descentralização da autoridade, em casos urgentes, onde é permitida a desconsideração das regras, bem como pelo incentivo de participação nas decisões, e pela criação de comitês administrativos, buscando-se uma maior delegação e distribuição de responsabilidades, em principal por parte dos diretor de departamento e chefias. Entretanto esta flexibilização ainda esbarra na hierarquia, retardando o andamento dos processos não - 132 urgentes no geral. A rigidez organizacional da Prefeitura 3 é percebida também por meio do intensivo controle das ações. Realinhamento Nota-se a existência de uma preocupação quanto à adaptação da Prefeitura 3, na busca de melhorias administrativas, no sentido de adequar o atendimento das demandas existentes consideradas atendidas parcialmente. A percepção do freqüente surgimento de exceções e a implementação destas rapidamente, pode sinalizar a busca pela adequação da Prefeitura 3 ao novo cenário. Paralelamente a rigidez da Prefeitura 3, percebida pela centralização de decisões tem sido enfrentada pelo processo de delegação e pelo incentivo à participação dos colaboradores, que caracteriza o processo de alinhamento da prefeitura 3. Percebe-se a flexibilidade da Prefeitura 3, quanto às novas parcerias público-privadas alinhando sua estrutura ao novo cenário. Reengenharia No que diz respeito à alteração dos processos organizacionais esta iniciativa é vista como positiva para a Prefeitura 3 desde que não altere as regras estabelecidas. Percebe-se muito mais uma melhoria e adaptação dos processos do que a recriação destes. Vale ressaltar os esforços de pesquisa em planejamento realizados pela Secretaria de Planejamento em principal para o exercício de 2006. II. Práticas Privadas. Foco no cliente Na Prefeitura 3 percebe-se o foco no cliente por meio da intenção demonstrada pelo gestor em atender os interesses da população, bem como pelo compartilhamento das informações da prefeitura com os cidadãos e pelo atendimento indiferenciado às solicitações direcionadas à prefeitura. Da mesma maneira o incentivo à participação do cidadão é percebido pela abertura à sociedade no que tange à gestão pela Prefeitura 3. - 133 Percebem-se também alguns comportamentos que privilegiam certos grupos o que pode comprometer o foco no atendimento ao cidadão. Tecnologia da informação Dentro do rol de mudanças administrativas que a Prefeitura 3 vem realizando, a tecnologia da informação é considerada como uma ferramenta positiva, que ajuda a prefeitura na disseminação das informações. Vale ressaltar a existência da tecnologia na prefeitura, notada principalmente na sua Secretaria de Administração. Planejamento estratégico A variável planejamento estratégico é percebida na organização por meio da própria Secretaria de Planejamento somada à percepção de visão de longo prazo pela maioria dos servidores na Prefeitura 3, bem como pela avaliação constante das ações realizadas. Administração por resultados A preocupação com o perfil profissional e a adequação dos prestadores de serviço, bem como o acompanhamento das ações pode sinalizar uma tendência à administração por resultados na Prefeitura 3. Entretanto a percepção quanto à nomeação de cargos pode sinalizar o comprometimento desta postura. Empreendedorismo Na Prefeitura 3 são percebidos comportamentos que podem sinalizar a existência do empreendedorismo, como o incentivo à criatividade e o comprometimento dos servidores por meio da participação na forma de idéias, sugestões , bem como pelo enfrentamento de desafios em nome da população. O empreendedorismo pode ser percebido também pelo incentivo à participação, na gestão por meio da criação dos comitês administrativos para avaliações e sugestões, onde todos os participantes têm livre arbítrio de decisão na busca do equilíbrio e na busca de um consenso. - 134 III. Participação Social Abertura à sociedade A abertura da Prefeitura 3 à participação social, somada aos compartilhamentos de informações com os cidadãos demonstra a sua transparência, o que pode caracterizar a participação social na Prefeitura 3. 4.3. Mapeamento das variáveis da nova gestão pública e as variáveis culturais nas prefeituras estudadas. As experiências acadêmicas têm demonstrado constante preocupação quanto à importância das variáveis culturais de uma organização (FREITAS, 1991; BARROS; PRATES, 1996; BARBOSA, 1996; SCHEIN, 1990; CALDAS, MOTTA, 1987). Em especial nas organizações públicas, quando se fala em um novo formato gestão pública a pertinência do monitoramento cultural se ressalta (PINO, 2003; CARBONE, 2000; AMATO, 1971; BRASIL, 1995; PEREIRA, 1997). O relacionamento das variáveis culturais e da nova gestão pública, percebido no estudo em questão atenta a importância deste monitoramento cultural. Deste modo com base nos resultados dos estudos de casos, podem-se validar estas constantes referências acadêmicas. As relações foram elaboradas com base no protocolo de análise. a) Reestruturação A variável reestruturação percebida nas prefeituras por meio da descentralização, do alinhamento e da reengenharia, mostra-se relacionada diretamente pelas variáveis poder e determinismo e indiretamente pela variável personalismo. Descentralização Percebe-se nas prefeituras pesquisadas uma grande concentração de poder, - 135 calcada na hierarquia e autoridade o que faz com que a resolução de problemas, atendimento a exceções, adaptações e inclusão de novos processos sejam extremamente centralizadas. Desta forma o processo de descentralização fica comprometido, visto que para que ele ocorra é necessário romper a estrutura hierárquica existente atualmente. Com a descentralização a tendência é se diminuir a cultura de autoridade, horizontalizando a prefeitura, delegando as responsabilidades nas prefeituras. A descentralização busca por meio da flexibilidade e agilidade na tomada de decisão uma melhor resolução dos problemas. Nesse sentido, é perceptível que na medida em que a prefeitura se flexibiliza, como é o caso da Prefeitura 3, minimizando o formalismo e autoridade, conseqüentemente dá-se a descentralização de tarefas, responsabilidade e poder. Contrariamente nas Prefeituras 1 e 2, percebe-se uma forte estrutura hierárquica e autoritária, consequentemente o processo de descentralização tem dificuldade de acontecer. Paralelamente à variável determinismo, por meio da acomodação dos servidores, faz com que estes se mantenham conformados e submissos com a estrutura, não a questionando; isto se faz perceber nas três prefeituras onde normalmente não se burlam regras e se encaminham exceções diretamente aos superiores. Na Prefeitura 1 os servidores se mostram indiferentes às alterações que podem ocorrer nas prefeituras, entretanto nas Prefeituras 2 e 3 estes se mostram incomodados com possíveis flexibilizações. Esta postura pode comprometer o processo de reestruturação das prefeituras. Da mesma forma a percepção da variável personalismo pela existência de privilégios nas prefeituras, variável verificada em todas elas, seja na forma de nomeações ou contratações, pode dificultar a descentralização de ações já que muitos destes podem perder seus “padrinhos”. Outro ponto importante no processo de descentralização é que esta gera uma desconcentração de cargos e funções, o que pode - 136 provocar novamente o rompimento da estrutura pessoal instaurada. Realinhamento O realinhamento das prefeituras passa necessariamente pela adequação dos seus processos às constantes novas necessidades da sociedade. Para tal há que se flexibilizar a prefeitura permitindo uma rápida adequação às mudanças. Assim a variável cultural adaptabilidade, representada pela capacidade da prefeitura se adaptar e se flexibilizar é fundamental para o sucesso do seu realinhamento. Ao mesmo tempo, o rompimento com o formalismo e a hierarquia tornam-se pré-requisitos para a implementação efetiva do realinhamento. Nesse sentido percebe-se nas Prefeituras 1 e 2 a sinalização da capacidade de atendimento às demandas com base na agilidade de alterar seus processos. Na Prefeitura 3 é percebido também o rompimento do formalismo, sendo que nem sempre as regras são cumpridas. Como resultado os processos não esbarram na hierarquia, permitindo um atendimento mais rápido, um realinhamento às demandas. No caso da Prefeitura 2, percebe-se uma rigidez organizacional muito mais forte, acompanhada de uma expressiva centralização o que gera um retardo no andamento e adequação dos processos. Há também uma insegurança frente à possível flexibilização, nas três prefeituras, o que pode comprometer o realinhamento por meio de uma acomodação frente à necessidade de mudança. Reengenharia A recriação dos processos nas prefeituras está diretamente relacionada com a variável poder, pela possibilidade da quebra do formalismo e autoridade existente nas prefeituras. A reengenharia por meio da criação de novas estruturas processuais, mais ágeis e flexíveis pode impactar na hierarquia e autoridade encontradas nas prefeituras. Nesse sentido percebe-se nas três prefeituras a amarração hierárquica por meio da revisão e alterações processuais, sendo que nas Prefeituras 2 e 3, existe inclusive uma - 137 controladoria geral que tem essa função. A reengenharia por meio da recriação dos processos pode eliminar funções que estão amarradas pelo clientelismo delas. Da mesma forma esses novos processos podem dificultar a existência do patrimonialismo. Deste modo a variável personalismo pode comprometer a condução da reengenharia nas prefeituras. A vinculação de cargos e contratações com base em interesses pessoais é percebida em todas as prefeituras pesquisadas. A possibilidade de desmantelar a estrutura das prefeituras e a criação de novas formas de operação se relaciona diretamente com as variáveis determinismo e adaptabilidade, sendo que no primeiro caso pode surgir uma reação contrária às alterações, em função da acomodação das prefeituras, e no segundo caso a capacidade de se adaptar das prefeituras pode ajudar no processo de reengenharia. Percebe-se nas prefeituras pesquisadas tanto o comportamento determinístico como a pré-disposição à adaptação. b) Práticas privadas As práticas privadas que compõem a nova gestão pública tem como objetivo principal modificar a forma de gestão das organizações públicas e deste modo elas se relacionam com as variáveis culturais sendo diretamente influenciadas por elas. Foco no cliente A mudança de postura das prefeituras frente ao cidadão passa pela sua abertura aos cidadãos, bem como pela flexibilização dessas, permitindo desta maneira a participação democrática do município. Nesse sentido a variável determinismo por meio da acomodação e descomprometimento dos servidores pode afetar os esforços ao foco no cliente pela forma de atendimento e cooperação aos cidadãos. O poder por meio do formalismo pode também dificultar o processo de foco no cliente, visto a dificuldade de acesso às informações, processo que pode esbarrar na estrutura hierárquica das - 138 prefeituras. A variável personalismo, que tem sua base em interesses pessoais, pode , da mesma forma, comprometer o foco no cliente já que esta determina o direcionamento de ações para os interesses dos cidadãos. Entretanto percebe-se uma preocupação nas três prefeituras pesquisadas em se adequar para atender as demandas da sociedade. Em específico na Prefeitura 2 é percebida pelo gestor a dinâmica de interesses existentes na prefeitura focados nos interesses da sociedade. Tecnologia da informação Partindo do princípio de que a tecnologia da informação dissemina as informações, descentralizando-as, esta pode ter relação direta com a autoridade e hierarquia, rompendo também alguns formalismos existentes nas prefeituras. Ela é responsável pela transparência das prefeituras. Pode eliminar atividades, gerando uma re-organização da prefeitura. A tecnologia da informação pode, desta forma, impactar profundamente a estrutura das prefeituras, relacionando-se com as variáveis poder, personalismo e determinismo. Vale ressaltar que a variável adaptação pode colaborar na introdução da tecnologia da informação, permitindo uma maior exploração desta. Nas Prefeituras 2 e 3 a tecnologia foi considerada como ferramenta que não compromete o poder das pessoas, entretanto ela, pode impactar diretamente com a estrutura existente prefeituras o que é visto pelas prefeituras com insegurança. Na prefeitura 1 esta variável não foi analisada, devido a uma deficiência da ferramenta de coleta de dados do projeto piloto. Planejamento estratégico O planejamento estratégico é passível de ser afetado principalmente pela variável determinismo, já que o primeiro trata de uma visão de longo prazo, que se contradiz diretamente com a postura de acomodação. Da mesma forma no processo de planejamento estratégico, podem ser identificados muitos problemas das prefeituras – - 139 pontos fracos – que provavelmente terão que ser ajustados, o que pode esbarrar diretamente nos formalismos e personalismo existentes nas prefeituras, já que a percepção destes pontos fracos pode destacar ineficiências processuais e profissionais. Nesse sentido as Prefeituras 2 e 3 sentem-se inseguras quanto à possível alteração das regras existentes, entretanto buscam introduzir o planejamento na prefeitura. Na prefeitura 1 esta variável não foi analisada, devido a uma deficiência da ferramenta de coleta de dados do projeto-piloto. Administração por resultados A implementação da administração por resultados é afetada diretamente pela variável personalismo, já que os processos de nomeações, promoções, contratações com base no clientelismo e patrimonialismo, divergem diretamente do método de avaliação por resultados. A partir do momento que se contrata ou nomeia uma pessoa por relações pessoais, torna-se difícil o seu enquadramento, em métodos de avaliação por desempenho. Institue-se na prefeitura a cultura das “costas quentes”, os intocáveis. Percebe-se nesse sentido em principal nas três prefeituras a existência do personalismo contrastando com a busca pela profissionalização. A administração por resultados com enfoque nos objetivos macros pode ser também impactada pela variável determinismo pela acomodação dos servidores no momento de tomar uma ação, o que leva a dificultar o andamento dos processos e conseqüente alcance dos objetivos. Esta dificuldade pode se agravar quando cruzadas com a estrutura formal, rígida e hierarquizada das prefeituras. A variável poder por meio do formalismo que concentra a avaliação nas bases de regras e procedimentos e não no efetivo resultado das ações, concorre para dificultar a administração por resultados já que esta não considera as normas e procedimentos. A mudança no formato de avaliação dos servidores de procedimentos para resultados pode - 140 esbarrar diretamente com a acomodação. A falta de delegação de poder e decisões distancia os executores da realidade, dificultando a avaliação dos resultados. Percebe-se que a Prefeitura 2 apresenta dificuldades no atendimento às demandas da sociedade, seu objetivo final, não sendo ágil na adequação dos processos, talvez sido influenciada pela estrutura formal e hierarquizada. Paralelamente a maior flexibilização percebida nas Prefeituras 1 e 3, pode ser responsável pela aproximação destas ao atendimento das demanda de suas cidades. Percebe-se nesse sentido, na Prefeitura 3 a descentralização de poder aos níveis mais próximos, diretores de seção, tornando a prefeitura mais ágil e efetiva. Empreendedorismo No caso da variável empreendedorismo o paradoxo cultural entre o determinismo e a adaptabilidade existente nas prefeituras pode limita-lo ou estimula-lo. Nas três prefeituras são percebidos o incentivo à criatividade e a iniciativa por parte dos servidores, bem como a capacidade de adaptação e criatividade que estão diretamente relacionadas ao desenvolvimento do empreendedorismo. Entretanto o empreendedorismo propõe uma maior flexibilidade e atitude dos servidores que pode eventualmente ser impedidas pela acomodação existente nelas. Nas três prefeituras percebe-se a dificuldade das pessoas em trabalharem por si sós, sempre existindo a dependência hierárquica. O empreendedorismo prega uma organização flexível e criativa, onde as idéias são fundamentais e devem ser implementadas, o que pode gerar a quebra do formalismo existente na prefeitura. Nas Prefeituras 2 e 3 percebe-se que as idéias são ouvidas mas não implementadas em função das regras pré-estabelecidas. A flexibilização empreendedora transforma a estrutura da prefeitura, de vertical para horizontal, chocando-se assim diretamente com a hierarquia e autoridade existentes nas prefeituras, relacionando-se - 141 diretamente com a variável poder. Nesse sentido nas três prefeituras percebe-se a dificuldade de implementação das sugestões e idéias em função da sua estrutura. Paralelamente o empreendedorismo trabalha sobre base da competência pessoal, o que pode gerar um conflito direto com a cultura clientelista e patrimonialista das nomeações e contratações baseadas em privilégios existentes nas três prefeituras. c) Participação Social A participação social foi verificada nas prefeituras por meio da sua abertura à sociedade, bem como pela pré-disposição à transparência frente aos cidadãos. Abertura à sociedade A participação social no contexto da nova gestão pública funciona como complemento da gestão, isto é, a sociedade deve atuar efetivamente na gestão. Este processo consiste no compartilhamento de informações e ações à sociedade civil, permitindo que esta realize o controle do Estado. Deste modo, este novo formato de participação social pode atritar diretamente com a autoridade, formalismo o que podecomprometer a abertura das prefeituras à participação social. Com relação à variável determinismo, a participação social ativa demandará uma flexibilização das prefeituras. Demandará também uma postura de cooperação que se contradiz com a postura determinística encontrada nelas. Percebe-se que os servidores das Prefeituras 2 e 3 se mostram receosos à flexibilização das regras, em função de sua tendência à acomodação, entretanto vêem a participação da sociedade como um avanço administrativo. A variável personalismo pode impactar o processo de participação social da mesma forma que ocorreu no passado (reforma daspiana); a participação social pode gerar uma resistência organizacional baseada no patrimonialismo e clientelismo existentes nas prefeituras estudadas. - 142 Quadro 6: Mapeamento das variáveis da Nova gestão pública e das variáveis culturais Variável nova gestão pública Reestruturação Organizacional Foco no cliente Tecnologia da informação Planejamento estratégico Administração de resultados Empreendedorismo Parceria público- privada Participação social Variáveis culturais relacionadas Poder Personalismo Determinismo Adaptabilidade Poder Personalismo Determinismo Poder Personalismo Determinismo Adaptabilidade Determinismo Poder Personalismo Determinismo Poder Determinismo Adaptabilidade Poder Determinismo Adaptabilidade Personalismo Poder Personalismo Determinismo 4.4. Comparações entre as prefeituras estudadas As comparações realizadas têm como base o resultado e análise das ferramentas de coleta de dados. Ao cruzar os resultados dos dados coletados nas três prefeituras pesquisadas, percebe-se que as variáveis selecionadas no protocolo de pesquisa foram encontradas nas três prefeituras, apresentando pequenas variações. a) Variáveis culturais I. Poder Com relação à autoridade percebe-se que em todas as prefeituras pesquisadas existe uma estrutura burocrática, onde todas as ações estão atreladas a regras e procedimentos, não sendo permitida a fuga delas. No caso da Prefeitura1 as alterações às regras só podem ser realizadas pelo superior imediato e nas Prefeituras 2 e 3 devem - 143 ser submetidas à controladoria geral. Na Prefeitura 2 percebe-se o uso da autoridade como forma de resolver conflitos. Na Prefeitura 3 nota-se uma forte tendência à eliminação desta, através da busca de processos mais participativos. Nas Prefeituras 1 e 3 percebe-se uma tendência à delegação da autoridade, permitindo a tomada de decisões em alguns casos. Assim pode-se dizer que a Prefeitura 2 tem a variável poder fortemente arraigada em sua estrutura enquanto as Prefeituras 1 e 3 já estão mais evoluídas nesse sentido. A hierarquia está relacionada principalmente à dependência da liberdade para a resolução de problemas ou atendimento de solicitações. Percebe-se uma forte amarração hierárquica nas três prefeituras estudadas, sendo que nas Prefeituras 1 e 3, aparecem posicionamentos que podem sinalizar uma flexibilização, principalmente em casos urgente. Na Prefeitura 2 a estrutura hierárquica se mostra muito arraigada, impactando no andamento dos processos. Com relação à submissão este comportamento é percebido pelo fato de que os servidores atendem conforme as regras, submetendo pendências aos superiores sempre que ocorre uma exceção. Nos casos urgentes percebe-se que nas Prefeituras 1 e 3 os servidores estão dispostos a atendê-los, o que pode significar a quebra da submissão, entretanto na Prefeitura 2 existe um grande percentual que não agiriam, nem nesse casos, o que aponta para o reforço a submissão nessa prefeitura. No que tange ao formalismo, este é percebido nas três prefeituras estudadas por meio da forte estrutura burocrática, com regras e procedimentos que são seguidos, só podendo ser desconsiderados mediante autorização do superior imediato. No caso da Prefeitura 2 o formalismo se mostra de forma generalizada. Percebe-se na Prefeitura 1 uma ligeira flexibilização às regras. No caso da Prefeitura 3 percebe-se uma discordância nos resultados quanto ao atendimento mediante as regras, o que pode - 144 sinalizar um rompimento com o formalismo. II. Personalismo Quanto ao clientelismo, a influência pessoal nos processos organizacionais foi percebida nas três prefeituras, principalmente por meio da discordância de algumas questões. Por exemplo, quando se fala em nomeações, percebe-se que elas podem acontecer em função de relacionamentos pessoais ou pelo perfil profissional. Da mesma forma ocorrem atendimentos a solicitações com base em relacionamentos ou somente com base nos interesses da sociedade. Essas ocorrências são percebidas nas três prefeituras. A respeito do patrimonialismo, os resultados referentes à contratação de prestadores de serviços nos sinalizam, que esta não é efetivada com base nos relacionamentos pessoais nas três prefeituras, cabendo a ressalva de que um percentual significativo de respostas da Prefeitura 3 sinaliza a existência de um favoritismo e na Prefeitura 1 onde se percebe-se uma freqüência dos mesmos prestadores de serviços. III. Determinismo No que tange à acomodação percebe-se a insegurança dos servidores das prefeituras quanto a possíveis alterações em regras. Nesse sentido na Prefeitura 1 fica evidente que a maioria se mostra indiferente podendo se entender que estão prédispostos a tal; já nas Prefeituras 2 e 3 os servidores se mostram inseguros, podendo caracterizar um acomodação por parte deles. IV. Adaptabilidade Quanto à flexibilidade, percebe-se a pré-disposição às alterações administrativas nas prefeituras estudadas. Nas Prefeituras 1 e 2 nota-se que nem sempre os processos colidem com a hierarquia da prefeitura. Na Prefeitura 3 esta flexibilização é percebida pela delegação de poder para as chefias. - 145 Quanto à capacidade de se adaptar, as Prefeituras 1 e 3 consideram que as exceções processuais são rapidamente alteradas e implementadas, já na Prefeitura 2 percebe-se que estas alterações não se dão rapidamente. Nesse sentido o relacionamento com os novos atores, no que diz respeito à abertura à participação social e a iniciativa privada, é visto com bons olhos, sem impedimentos estruturais das prefeituras para tal, o que pode caracterizar a capacidade de adaptação. Com relação à criatividade percebe-se que as três prefeituras apresentam comportamentos que podem sinalizar a existência de um processo de incentivo à criatividade, sendo que na Prefeitura 1, esta aparece na forma de sugestões e propostas de mudança. Na Prefeitura 2 percebe-se uma tendência ao incentivo à criatividade e o interesse por parte dos colaboradores, entretanto as sugestões não são implementadas. Na Prefeitura 3 percebe-se o incentivo à criatividade e participação, principalmente por meio dos comitês onde se tem liberdade para se expor as idéias até que se chegue a um consenso. Assim com base nas análises realizadas percebe-se que a Prefeitura 2 pode ser considerada a que possui as variáveis culturais de forma mais cristalizada. A Prefeitura 2 em função da relevância das variáveis culturais e conforme relações anteriormente realizadas , pode ser considerada como aquela que tem mais dificuldades em implementar a nova gestão pública. A Prefeitura 3 pode ser considerada a que possui uma maior evolução no sentido de minimizar ou potencializar algumas variáveis, possivelmente a que apresenta mais avanços na nova gestão pública. A Prefeitura 1 pode ser caracterizada como intermediária, já que os resultados nos sinalizam uma menor concentração das variáveis culturais, que a Prefeitura 2, consequentemente uma maior facilidade quanto à introdução dos preceitos da nova gestão pública; entretanto vale ressaltar que as ferramentas de coleta de dados utilizadas na Prefeitura 1, ainda - 146 estavam em formatação. b) Variáveis da nova gestão pública I. Reestruturação No que tange aos processos de descentralização com base na estrutura hierárquica das prefeituras principalmente pela falta de delegação de poder delas, percebe-se que a Prefeitura 2 pode ser caracterizada como fortemente centralizada. As Prefeituras 1 e 3 se mostram mais flexíveis, seja pela liberdade de decisão em casos urgentes ou, no caso da Prefeitura 3, pela delegação de poder para chefias e a criação de comitês administrativos. Nestas, percebe-se um processo de descentralização em andamento. Com relação ao realinhamento, isto é, a capacidade da prefeitura em se adaptar as novas demandas geradas pela sociedade, percebe-se que as três prefeituras estudadas consideram as alterações da gestão pública como positivas e necessárias. Quanto a capacidade de se realinhar, nas Prefeituras 1 e 3 as exceções processuais são rapidamente alteradas e implementadas; já na Prefeitura 2 estas alterações não se dão rapidamente. Com relação à reengenharia há em todas as prefeituras estudadas a prédisposição para se re-avaliar a organização sendo que na Prefeitura 1, as demandas da sociedade são consideradas freqüentemente atendidas com os processos atuais, não sendo grande o número de exceções a estes, o que pode sinalizar a não nescessidade de reengenharia nela. Já nas Prefeituras 2 e 3 se considera que as demandas não são atendidas em sua totalidade, sinalizando a necessidade de uma adaptação por parte delas. Percebe-se na Prefeitura 3, uma agilidade quanto à adequação dos processos, o que não é percebido nas Prefeituras 1 e 2. II. Práticas Privadas - 147 O foco no cliente foi percebido nas Prefeituras 2 e 3 por meio da transparência e a abertura das prefeituras aos cidadãos, o que pode sugerir o início do processo de entendimento destes como sujeitos na gestão pública. As Prefeituras 1 e 2 consideram a participação social como um avanço administrativo. Na Prefeitura 1 não houve a percepção desta variável. A tecnologia da informação é vista nas Prefeituras 2 e 3 positivamente, não gerando impactos ou receios; esta variável não aparece na Prefeitura 1. O planejamento estratégico foi nota-se nas Prefeituras 2 e 3 pela sinalização de trabalho em longo prazo e pelo acompanhamento dos objetivos da prefeitura, caracterizando o início do pensamento estratégico. Nas três prefeituras evidência-se o planejamento institucionalizado na forma da Secretaria de Planejamento e Finanças na Prefeitura 1, do Núcleo de Pesquisa e Planejamento na Prefeitura 2 e da Secretaria de Planejamento na Prefeitura 3. No que tange à administração por resultados esta é percebida na Prefeitura 1 pela sua preocupação quanto ao perfil profissional de seus servidores, fato notado também nas Prefeituras 2 e 3 o que pode caracterizar uma preocupação com os resultados. Da mesma forma nas Prefeituras 2 e 3 percebe-se a preocupação com a determinação e divulgação de objetivos, bem como a avaliação dos trabalhos durante o seu andamento. Considerando o empreendedorismo, este é manifesto por meio da iniciativa e pré-disposição às mudanças em todas as prefeituras. Sugestões e idéias por parte dos servidores ocorrem em todas as prefeituras estudadas. O incentivo à criatividade é percebido nas Prefeituras 2 e 3. Entretanto conclui-se no caso das Prefeituras 2 e 3, que somente as sugestões que se enquadram nas regras são implementadas. III. Participação Social No que tange à participação social percebe-se que as Prefeituras 2 e 3 vêem a - 148 abertura da gestão pública à sociedade como uma ação positiva e um avanço administrativo. As três prefeituras estudadas se mostram conscientes frente às demandas sociais de suas cidades, e se mostram abertas à comunidade, isto refletido pela disseminação das informações ao cidadão. O cruzamento das análises das prefeituras pode ser visualizado no quadro abaixo Quadro 7: Cruzamento da análise das prefeituras Prefeitura 1 Variável Variáveis da nova gestão pública Reestruturação Percebe-se uma prédisposição à reestruturação pela informalidade e delegação de tarefas Prefeitura 2 Prefeitura 3 Percebe-se a intenção à reestruturação e a percepção por parte dos colaboradores, entretanto a prefeitura permanece sob o formato tradicional. As práticas privadas são incentivadas e é dado foco ao desenvolvimento das mesmas, como é o caso da estruturação do núcleo de pesquisa de planejamento. È percebido pela iniciativa de flexibilização por meio da delegação às chefias e criação de comitês administrativos. As práticas privadas são incentivadas e é dado foco ao desenvolvimento das mesmas, por meio de esforços práticos como o planejamento estratégico em andamento. È percebida a necessidade de uma abertura á sociedade, e esta é vista como positiva. Práticas privadas Percebe-se uma prédisposição às práticas privadas sendo as mesmas incentivadas. Participação popular È percebida a necessidade de uma abertura á sociedade, e esta é vista como positiva. È percebida a necessidade de uma abertura á sociedade, e esta é vista como positiva. È percebido pela presença de forte hierarquia, pelo uso da autoridade e pela submissão dos colaboradores. È percebido pela presença de forte hierarquia, pelo uso da autoridade e pela submissão dos colaboradores. Destaca-se a forte estrutura formal. Personalismo Percebe-se a existência de privilégios e favoritismos. Percebe-se a existência de privilégios e favoritismos, em especial a elite política. Determinismo Percebe-se uma acomodação por parte dos colaboradores, bem como uma tendência a Percebe-se uma acomodação por parte dos colaboradores, bem como uma tendência a Variáveis culturais Poder È percebido pela presença de forte hierarquia, pelo uso da autoridade e pela submissão dos colaboradores. Destacase a iniciativa de delegação de poder às chefias e criação de comitês administrativos. Percebe-se a existência de privilégios e favoritismos. Percebese a consciência por parte do gestor e a iniciativa de direcionar a gestão aos interesses da comunidade. Percebe-se uma acomodação por parte dos colaboradores, bem como uma tendência a - 149 - Adaptação manutenção da estrutura por parte da prefeitura. Percebem-se uma prédisposição dos colaboradores as mudanças da nova gestão pública. manutenção da estrutura por parte da prefeitura. Percebem-se uma prédisposição dos colaboradores as mudanças da nova gestão pública. manutenção da estrutura por parte da prefeitura. Percebem-se uma prédisposição dos colaboradores e da prefeitura principalmente por meio da criação e participação nos comitês administrativos. Assim, percebe-se que a Prefeitura 2 pode ser considerada a que possui as variáveis culturais mais internalizadas. Ela pode ser considerada como aquela que tem mais dificuldades em implementar a nova gestão pública em função da relevância das variáveis culturais. A Prefeitura 3 pode ser a que possui uma maior evolução no sentido de minimizar ou potencializar algumas variáveis e pode ser considerada aquela que apresenta mais avanços na nova gestão pública. A Prefeitura 1 pode ser caracterizada como intermediária, já que os resultados nos sinalizam uma menor concentração das variáveis culturais que a Prefeitura 2, conseqüentemente uma maior facilidade quanto à introdução dos preceitos da nova gestão pública. - 150 - 5. CONCLUSÃO O novo cenário mundial, caracterizado por constantes e rápidas mudanças, tem alterado de forma direta a dinâmica existente nos municípios. Em particular no Brasil, pode-se dizer que até 1995 os municípios eram geridos por meio das decisões do âmbito federal, sendo que para eles eram repassadas atividades, em sua maioria operacionais. Estes frequentemente atuavam de forma descomprometida, já que a responsabilidade direta não recaia sobre eles. Após 1988 a nova Constituição Federal e posteriormente em 1995 com o Plano de Reforma do Aparelho do Estado, percebem-se ações efetivas que colocam os municípios no centro da administração pública, tendo estes de realizar todas as etapas das ações desde a formulação, planejamento, até a sua implementação. Agora os municípios são legalmente responsáveis por suas ações e gastos, pelo seu desenvolvimento. Este cenário tem demandado a construção de uma série de novos conceitos e práticas para que estes consigam sobreviver frente aos novos desafios. Dentre esses se encontra a nova gestão pública, que propõe um novo formato de gestão possibilitando uma adequação da máquina administrativa estatal às suas novas demandas e conseqüentemente uma melhoria efetiva do Estado. Nesse processo de mudança de gestão, desde a década de 30, o Estado tem buscado nas experiências das organizações privadas, novos formatos de gestão. As experiências de reformas administrativas dos Estados no mundo têm demonstrado que do ponto de vista de gestão o caminho é esse. Entretanto existem-se barreiras quanto à implementação efetiva das novas práticas. Nesse sentido já no plano de reforma do Estado de 1995, vizualizava-se a necessidade de uma dedicação especial - 151 às questões institucionais legais e culturais, visto que o sucesso da implementação de novas práticas às organizações públicas ou privadas, podem ser influenciado pelos traços culturais existentes nas organizações públicas. Assim fica visível que em específico no caso das prefeituras brasileiras, existem variáveis culturais que podem impactar no sucesso das reformas administrativas necessárias. A pesquisa teve como objetivo a análise da existência de variáveis culturais brasileiras nas prefeituras que possam influenciar a nova gestão pública. A identificação e o relacionamento das variáveis selecionadas permitiram a percepção de que as prefeituras apresentam em suas estruturas as variáveis da cultura brasileiras referenciadas (poder, personalismo, determinismo e adaptabilidade) e estas se relacionam diretamente com a nova gestão pública. O relacionamento em geral diz respeito à contradição entre a nova cultura e a cultura existente nas prefeituras, com exceção à variável adaptabilidade que vai de encontro com a proposta da nova gestão pública. A pesquisa parte de um aprofundamento teórico sobre as temáticas da nova gestão pública e cultura, permitindo a identificação das principais variáveis de ambas. Foram selecionadas as variáveis culturais: poder, personalismo, determinismo e adaptabilidade. E também as variáveis da nova gestão pública: a reestruturação organizacional, foco no cliente, tecnologia da informação, planejamento estratégico, administração de resultados, empreendedorismo, participação social, parceria públicoprivado. O relacionamento teórico das variáveis culturais com a da nova gestão pública possibilitou a estruturação de um protocolo de pesquisa que embasou a pesquisa. A pesquisa foi realizada por meio de um estudo de multicasos, abrangendo três prefeituras. Foi feita uma triangulação de ferramentas de coleta de dados (questionários, entrevistas e observações) o que permitiu o aprofundamento das análises, com base do - 152 protocolo de pesquisa elaborado. Por meio do cruzamento dos dados oriundos das várias ferramentas de coleta de dados, foi possível perceber que as variáveis culturais selecionadas encontram-se presentes nas prefeituras e estão relacionadas aos processos da nova gestão pública. A presença variável “poder” pode indicar dificuldades à nova gestão pública, já que quanto maior a percepção deste na prefeitura, mais difícil é o processo de reestruturação da prefeitura e maior é a probabilidade de empecilhos à introdução das práticas privadas. O poder pode gerar uma resistência à participação social, principalmente no que diz respeito à transparência e controle dos processos das prefeituras por parte da sociedade. A variável “personalismo” que pode comprometer a reestruturação das prefeituras passa pela revisão de cargos e funções que atualmente é fortemente influenciada pelas relações pessoais. Da mesma forma ela pode afetar a introdução das práticas privadas, sendo que estas também conflitam com a cultura de privilégios existente nas organizações. E pode comprometer a participação social principalmente pela tentativa de manutenção da cultura destes privilégios. A variável “determinismo” pode dificultar o processo de alinhamento das prefeituras, comprometendo o processo de reestruturação da prefeitura e a conseqüente impossibilidade de implantação das práticas privadas. O determinismo pode também afetar o processo de participação social pela falta de comprometimento dos servidores com a efetividade das ações e a importância da sociedade nesse processo. A variável “adaptabilidade” pode colaborar com a nova gestão pública. Quanto maior a variável adaptabilidade da prefeitura, maior a potencialidade desta para a reestruturação, para a implementação das práticas privadas e para a participação social. Nesse sentido, percebe-se que a Prefeitura 2 pode ser considerada a que possui - 153 as variáveis culturais mais fortemente arraigadas. Ela pode ser considerada como aquela que tem mais dificuldades em implementar a nova gestão pública em função da relevância das variáveis culturais. A Prefeitura 3 pode ser considerada a que possui uma maior evolução no sentido de minimizar ou potencializar algumas variáveis e pode ser a que apresenta mais avanços na nova gestão pública. A Prefeitura 1 pode ser caracterizada como intermediária, já que os resultados nos sinalizam uma menor concentração das variáveis culturais que a Prefeitura 2, conseqüentemente uma maior facilidade quanto à introdução dos preceitos da nova gestão pública. Merece destaque a variável “poder”, presente nas prefeituras estudadas, visto que esta encontra-se atrelada às outras variáveis e assim pode ser considerada a mais importante no processo da nova gestão pública e o tratamento desta poderá permitir um grande avanço na reestruturação da gestão municipal. 5.1. Contribuições para as prefeituras O conhecimento e conscientização da existência e importância da cultura organizacional poderão permitir aos gestores um melhor posicionamento frente à gestão da prefeitura, bem como a descoberta dos motivos do insucesso de algumas iniciativas que porventura esbarrarem na cultura organizacional existente. A identificação da presença das variáveis apontadas pode permitir às prefeituras o delineamento do perfil dos servidores destacando seus valores, possibilitando um trabalho de alteração cultural em direção ao perfil do novo servidor. No que tange à nova gestão pública, o mapa das variáveis identificadas pode servir como base para um plano de ação, que possibilite ao gestor público melhor trabalhar possíveis relutâncias ao processo de mudança, ensejando a sua efetividade. - 154 Essa necessidade fica evidenciada ao se observar o insucesso histórico das reformas sofridas pelo Estado brasileiro, por conseqüência da característica cultural do Brasil como o patrimonialismo e clientelismo. A conscientização da existência de uma estrutura cultural baseada na variável “poder” possibilitará uma re-avaliação dos modelos institucionais nas prefeituras, permitindo a melhoria administrativa. A percepção do relacionamento entre a variável “determinismo" e “poder”, pode permitir uma concentração de esforços de forma a efetivar as iniciativas existentes de flexibilização e criatividade. Da mesma forma a constatação da existência da variável “personalismo” nas prefeituras possibilita o reforço da real função do Estado. Esta conscientização se mostra de extrema importância já que nem todos nas prefeituras percebem ou aceitam a existência destas variáveis. Se as variáveis não existem, não são consideradas, o que pode acarretar o desperdício de tempo e dinheiro na implementação da nova gestão pública. Com o conhecimento e a devida consideração das variáveis no processo de mudança é possível garantir uma atuação mais compromissada e democrática, minimizando-se os ranços culturais. 5.2. Contribuições para a academia Academicamente o trabalho resulta na a demonstração de um modelo metodológico diferenciado, mostrando a viabilidade prática do uso de multicasos e a triangulação de ferramentas de coleta de dados, destacando a sua profundidade em principal, para estudos multidisciplinares. A pesquisa possibilita a percepção dos acadêmicos de gestão urbana na relevância da temática cultural, dando destaque ao relacionamento das variáveis - 155 culturais identificadas com as várias áreas temáticas estudadas na gestão urbana. Quanto ao conteúdo é possível estabelecer-se relações teóricas e práticas entre os resultados das várias experiências de mudanças administrativas implementadas às prefeituras, bem como, estabelecer novas hipóteses sobre modelos de intervenção à gestão dos municípios, usando o conhecimento da presença das variáveis identificadas. Abre espaço para o aprofundamento de pesquisas multidisciplinares envolvendo as variáveis identificadas, na análise das práticas utilizadas na gestão urbana como um todo, permitindo uma melhor compreensão do fenômeno urbano. 5.3. Limitações A pesquisa apresentou limitações que vão desde ao formato metodológico, que foi amadurecido durante a própria pesquisa, bem como, devido à dificuldade de acesso a dados, e a questão de disponibilidade tempo dos entrevistados. Vale ressaltar a falta de interesse das prefeituras a estudos acadêmicos, reforçada pelo período pós-eleições municipais o pode ter comprometido a ampliação da abrangência do estudo. Entretanto, percebe-se que muitas das limitações vêm a caracterizar a presença das variáveis culturais estudadas. Em relação ao piloto, a pesquisa foi realizada de modo desestruturado, apresentando assim uma dificuldade na condução e coleta de dados. E também, considerando que este foi realizado na segunda semana de dezembro, período em que os servidores públicos estavam bastante ocupados. Os questionários foram encaminhados a cada responsável por setor pelo Secretário de Finanças, sendo repassados posteriormente aos servidores de cada setor. Esta abordagem hierárquica e não aleatória pode ter comprometido o resultado das respostas. Outro ponto seria que todos que - 156 estavam preenchendo, localizavam-se no mesmo espaço físico e não se sabe se houve conversas ou comparações das respostas. Vale ressaltar que o questionário aplicado não foi o definitivo por dificuldades existentes na escolha das respostas (alternativas com significados semelhantes) bem como o fato de que ele não conseguiu abranger as variáveis em sua totalidade. Nos estudos de caso, à aplicação do questionário, em ambas as prefeituras, notou-se a dificuldade em localizar as pessoas no seu interior, devido ao fato delas constantemente mudarem de posto de trabalho e não haver a necessária atualização dos dados. Na entrevista proposta aos gestores, percebeu-se que a possibilidade de se realizá-la pessoalmente traria resultados mais precisos permitindo uma melhor análise. A possibilidade de uma seqüência de entrevistas poderia ter acrescentado à pesquisa uma análise de conteúdo delas, enriquecendo os resultados obtidos, entretanto a dinâmica das prefeituras não permitiu isto. No que diz respeito às observações assistemáticas, a falta de uma maior estruturação nelas, limitou os resultados. Seria interessante o uso efetivo de uma observação participante, a qual não foi utilizada devido à falta de flexibilidade das prefeituras. Percebe-se finalmente que as ferramentas de coleta de dados poderiam ter sido mais bem exploradas, o que permitiria um maior aprofundamento da análise realizada. 5.4. Trabalhos futuros Analisando-se a nova gestão pública como uma alteração significativa não só da cultura interna das prefeituras, mas também na sua cultura externa, pode-se analisar a influência das variáveis em todas as áreas de estudo da gestão urbana. Algumas alternativas de estudos futuros podem ser: - 157 o aprofundamento da análise das relações e conflitos existentes entre as variáveis identificadas da nova gestão pública; análise das estratégias de mudança na gestão das organizações públicas, identificando a existência da preocupação às variáveis culturais; a expansão da pesquisa, considerando a existência das variáveis identificadas na sociedade civil, já que esta deve ter participação ativa na gestão pública, por meio de estudo das organizações não governamentais; análise das variáveis culturais nas políticas públicas que envolvem diretamente a sociedade civil, como áreas ambiental, social, saúde, saneamento, segurança... Acompanhamento dos casos estudados. 5.5. Reflexões finais O contexto onde os municípios estão inseridos exige-lhes uma grande mudança na forma de condução de suas atividades, mudança essa que perpassa por todas as áreas acadêmicas e práticas. Os municípios vivem atualmente num cenário em constantes transformações desde as administrativas até as operacionais. O desafio vivenciado por estes, faz com que seja necessário um esforço em todas as áreas, de forma simultânea. Deste modo percebe-se um grande esforço em pesquisas, analisando-se as mais diversas adequações necessárias ao novo cenário citadino. Trata-se de uma revisão geral de conceitos onde a gestão urbana assume uma dimensão maior. A forma de pensar e agir do e sobre o urbano muda. Questiona-se a forma de ver o urbano, de gerir o urbano, de planejar o urbano, de sustentar o urbano. Questiona-se, sobretudo a cultura do urbano e é esta que permitirá o alcance das alterações conceituais necessárias. É por meio da - 158 evolução cultural que será possível concretizar os estudos relativos à gestão urbana. Para que isso ocorra, é necessária uma auto-análise cultural da cidade, prefeitura, comunidade, enfim de todos os atores envolvidos com a gestão urbana e a ponderação sobre essa auto-análise. O desafio da gestão urbana é a mudança cultural de um formato de gestão institucionalizada, que deve ser encarada desta maneira, sendo que todas as intervenções realizadas na gestão pública devem considerar as necessidades de adequação ou a gestão da cultura envolvida. - 159 REFERÊNCIAS AIDAR, M. M. et al Cultura organizacional brasileira. In: WOOD, T. orgs. Mudança organizacional: aprofundando temas atuais em administração de empresas. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 34-58 ALBUQUERQUE, R. C. Reconstrução e reforma do Estado. In: VELLOSO, J. P. R.; et al. org Governabilidade e reformas. Rio de Janeiro: José Olympio, 1995. p- 129-199. ALCADIPANI, R.; CRUBELLATE, J. M. Cultura organizacional: generalizações improváveis e conceituações imprecisas. 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A Prefeitura Municipal de Ref.: Pesquisa acadêmica sobre AS VARIÁVEIS CULTURAIS QUE INFLUENCIAM A GESTÃO MUNICIPAL SOB A ÓPTICA DO NOVA GESTÃO PÚBLICA Prezados Senhor: Estamos realizando a referida pesquisa acadêmica junto às prefeituras, com a finalidade de identificar as variáveis culturais que podem influenciar na gestão municipal. Frente ao período de mudanças no Estado, no qual estão inseridas as prefeituras, aparece a necessidade de mudança destas no sentido de buscar uma maior efetividade. Também se percebe que esse novo modelo se instala num cenário histórico cultural adverso, onde o Estado nem sempre tinha a postura atualmente solicitada. Sabemos que o tempo dos gestores das prefeituras é bastante curto em relação às atividades municipais relevantes. Porém, sua participação e sua contribuição na nossa pesquisa são muito importantes para que obtenhamos um resultado mais preciso dessas práticas atuais cotidianas. Gostaríamos de esclarecer que os dados obtidos por meio dos questionários, da entrevista e da observação serão analisados exclusivamente na pesquisa acadêmica desenvolvida como parte dos requisitos para obtenção do título de mestre. Todas as respostas serão tratadas de forma confidencial e agregadas, de maneira a que nenhuma resposta individual possa ser identificada. Os dados cadastrais das prefeituras pesquisadas serão mantidos em sigilo absoluto Estaremos identificando quais os efetivos elementos culturais que influenciam ou não na gestão municipal. As questões serão apresentadas de forma a exigir uma resposta que mais representará a prática atual existente em sua Prefeitura e não o que seria uma situação ideal. Como contrapartida de sua participação,esta Prefeitura receberá uma síntese dos demais participantes, a tabulação da análise e interpretação dos dados, que poderão contribuir com a sua gestão municipal. Também poderemos enviar a dissertação de mestrado na íntegra, caso queiram. Antecipadamente agradecemos muito. Atenciosamente. Prof. Dr. Denis Alcides Rezende, Orientador [email protected] (41) 3271.2623 Tatiana Souto Maior de Oliveira Mestranda Rua Dr. Petrônio Romero de Souza, 611, Sob. 98, Curitiba – PR – (41) 32261007 [email protected] - 170 APÊNDICE B – Carta apresentação do questionário PESQUISA DE OPINIÕES Caro colaborador: Nas páginas seguintes você encontrará trinta proposições, versando sobre aspectos importantes da cultura de uma Prefeitura. Nesse momento de busca de aprimoramento das instituições públicas do país, os municípios têm papel fundamental no processo. Portanto, as proposições relacionadas abaixo são referentes aos aspectos culturais da Prefeitura, frente ao seu processo de modernização. Desde já agradeço a valiosa cooperação de todos os respondentes, sem a qual esta dissertação de mestrado não seria possível. Tatiana Souto Maior de Oliveira Mestranda R; Dr. Petrônio Romero de Souza, 611 SOB. 98 Curitiba-PR – (41) 2261007 – [email protected] - 171 APÊNDICE C – Questionário Piloto Questionário Setor:__________________________________________________________________ Cargo: ________________________________________________________________ Servidor público a: _______ anos. Idade: _______anos 1. Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge aos padrões préestabelecidos qual é a sua ação? ( ) Avaliá-a e resolvê-la. ( ) Encaminha-la ao superior imediato. ( ) Aguardar reunião setorial para expor o caso. 2. Quantas vezes surgem exceções aos processos convencionais ? ( ) Nunca. ( ) Ocasionalmente. ( ) Às vezes. ( ) Frequentemente. ( ) Regularmente. 3. Frente a uma solicitação de caráter urgente que se trata de uma execução qual a sua ação? ( ) Resolvo prontamente. ( ) Aguardo o despacho do superior. ( ) Encaminho ao setor com prioridade. 4. No que diz respeito ao atendimento e condução das pendências como você as processa? ( ) Conforme a ordem de chegada/entrada. ( ) De acordo com o tipo de solicitação. ( ) Conforme o seu impacto na sociedade. ( ) Conforme os interesses da prefeitura. 5. No que diz respeito à priorização de resolução das pendências, quantas vezes esta se dá em função dos interesses das partes envolvidas ? ( ) Nunca. ( ) Ocasionalmente. ( ) Às vezes. ( ) Frequentemente. ( ) Regularmente. 6. Quanto às nomeações a funções específicas ou alocações em novos projetos, a determinação dos seus integrantes depende: ( ) dos interesses sociais. ( ) da rede de relacionamento de cada pessoa. ( ) do perfil profissional de cada pessoa. ( )do tempo de casa de cada funcionário. 7. Quando alguma solicitação ocorre, freqüentemente, a organização busca a melhoria e adequação de suas regras de forma: - 172 ( ) imediata. ( ) Após a deliberação do prefeito. ( ) após a solicitação forma e legal da sociedade. 8. Frente a uma necessidade extrema social, justificada, você estaria disposto a agir fora da regra: ( ) nunca. ( ) ocasionalmente. ( ) Às vezes. ( ) Freqüentemente. ( ) Regularmente. 9. Frente às alterações na contratação e estabilidade dos funcionário públicos você se sente: ( ) indiferente. ( ) preocupado. ( )incomodado. ( )inconformado. ( ) Contrário. 10. Quantas vezes um mesmo prestador de serviço é contratado pela organização? ( )1 a 2 vezes por ano. ( )3 a 4 vezes por ano. ( ) mais de 4 vezes. 11. Em sua opinião qual o critério de escolha dos prestadores de serviços da organização? ( ) competência. ( ) relacionamento. ( ) disponibilidade. ( ) preço. 12. No que diz respeito aos procedimentos pré-estabelecidos na organização: 12.1. Há quanto tempo a mesma forma institucionalizados? ( ) Há um ano. ( ) Entre 3 a 5 anos. ( ) de 5 a 10 anos. ( ) Há mais de 10 anos. 12.2. No formato em que eles se encontram e ocorrem você considera que atendem a totalidade das demandas atuais, com que freqüência? ( ) Nunca. ( ) Ocasionalmente. ( ) Às vezes. ( ) Frequentemente. ( ) Regularmente. 12.3. No que diz respeito a sugestões de mudanças ou adaptação dos procedimentos, você faz com que freqüência? ( ) Nunca. - 173 ( ( ( ( ) Ocasionalmente. ) Às vezes. ) Freqüentemente. ) Regularmente. 13. No que diz respeito a atendimento a exceções com base em interesses pessoais, estas ocorrem: ( ) Ocasionalmente. ( ) Às vezes. ( ) Freqüentemente. ( ) Regularmente. ( )Nunca. 14. No que diz respeito às alterações administrativas da organização pública você as considera: ( ) Positivas. ( ) Necessárias. ( ) Negativas. ( ) Utópicas. - 174 APÊNDICE D – Questionário Análise Prática Questionário Setor: _________________________________________________________________ Cargo: _________________________________________________________________ Servidor público a: _______ anos. Idade: _______anos Sexo: ( ) F e ( ) M 1. Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge aos padrões préestabelecidos à ação da maioria dos colaboradores é encaminhá-la ao superior imediato. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 2. Freqüentemente surgem exceções aos processos convencionais e são rapidamente acrescentadas aos processos da prefeitura. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 3. Frente a uma solicitação de caráter urgente todos os colaboradores, independentemente do cargo, estão autorizados a resolvê-la prontamente. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 4. Os procedimentos da prefeitura atendem a totalidade das demandas atuais da sociedade Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 5. Ocasionalmente os prestadores de serviços relacionamento pessoal com a prefeitura. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente são contratados devido ao - 175 6. As mudanças ocorridas nas prefeituras têm criado insegurança aos servidores públicos, devido a possível flexibilização das regras estabelecidas. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 7. O atendimento as pendências é realizado estritamente dentro das regras. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 8. As nomeações de funções específicas ocorrem com base no perfil profissional de cada colaborador. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 9. Na administração pública municipal o atendimento a exceções com base em interesses pessoais nunca acontece. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 10. Freqüentemente as solicitações, independentemente de seu caráter, esbarram na hierarquia para serem atendidas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 11. É dado tratamento diferenciado ao atendimento a solicitações somente quando estas geram impactos na sociedade Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 12. Os servidores públicos, em sua maioria, estão dispostos a enfrentar desafio em prol do bem estar da população. Concordo totalmente - 176 Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 13. É constante na prefeitura o incentivo à criatividade nas organizações públicas Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 14. As exceções a regras só podem ser realizadas mediante autorização do superior imediato de cada colaborador. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 15. A participação da sociedade na gestão da prefeitura é vista como um avanço administrativo. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 16. Alguns cargos são nomeados com base no relacionamento pessoal de cada pessoa. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 17. O critério de escolha dos prestadores de serviços da prefeitura se dá rigorosamente por meio dos fatores legais não importando possíveis relacionamentos existentes. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 18. A administração pública municipal tem sofrido constantes alterações administrativas nos últimos anos que podem ser consideradas necessárias e positivas. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente - 177 - 19. Tudo o que a prefeitura realiza é compartilhado com o cidadão. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 20. O controle na prefeitura se dá por meio de um rígido sistema de relatórios escritos e verbais, pelo qual os gerentes se mantêm informados. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 21. Na prefeitura procura-se avaliar o trabalho à medida que se desenvolve, a fim de detectarem situações em que esses estímulos possam ser proporcionados. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 22. Usam-se freqüentemente a autoridade e a hierarquia como meio de solucionar conflitos entre pessoas ou departamentos. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 23. Na prefeitura qualquer idéia sugerida é ouvida. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 24. Na prefeitura os colaboradores procuram comprometer-se apresentando novas idéias, opiniões ou sugestões. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 25. As idéias e sugestões feitas pelo pessoal são aceitas apenas quando estão de acordo com normas e rotinas vigentes na empresa. Casos contrárias, são rejeitadas. Concordo totalmente - 178 Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 26. O usuário do serviço público tem livre acesso à prefeitura. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 27. A Prefeitura possui objetivos de longo prazo pré-determinados e todos os conhecem. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 28. A dificuldade de relacionamento entre as prefeituras e as organizações privadas se dá principalmente pela falta de flexibilização das prefeituras. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 29. Normalmente a tecnologia da informação (informática) garante a disseminação das informações, entretanto ela acaba diminuindo o poder hierárquico dos colaboradores. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente 30. As pessoas trabalham por si sós, o controle é exercido apenas excepcionalmente, aparecendo, sobretudo nas ocasiões em que problemas se manifestam. Concordo totalmente Concordo parcialmente Indiferente Discordo parcialmente Discordo totalmente - 179 APÊNDICE E – Roteiro de entrevista Entrevista 1. 2. 3. 4. 5. Como o senhor vê o processo de tomada de decisões na organização? Existem regras e normas pré-estabelecidas na organização? Frente a uma demanda urgente quem pode fugir as regras estabelecidas? Elas atendem a dinâmica das demandas da cidade? Os servidores são incentivados a discutir/questionar/criativamente as regras préestabelecidas? Tem exemplos. 6. Como eles se posicionam? Exemplos. 7. As sugestões são acatadas pela organização? Cite exemplos. 8. Como o Sr. vê sua organização frente a constantes mudanças do cenário urbano? Se houve mudanças, cite-as. 9. Quantos de seus servidores o Sr. classificaria como empreendedores ? 10. Eles agem como tal na organização? 11. Comente a estrutura da organização? 12. Quais ações podem ser resolvidas pelo próprio funcionário atendente? 13. Já existiu na organização algum tipo de relacionamento privilegiado na organização? Qual tipo? Há quanto tempo não ocorre mais? Como os colaboradores vêm se posicionando? - 180 APÊNDICE E – ENTREVISTA COM O GESTOR DA PREFEITURA 2 1. Como o Sr. vê o processo de tomada de decisões na organização? O processo de decisão é muito centralizador e carece de planejamento. 2. Existem regras e normas pré-estabelecidas na organização? Não, apenas uma parte dos processos da organização são analisados por uma Controladoria Geral que orienta e sugere aos gestores públicos mediadas corretivas. 3. Frente a uma demanda urgente quem pode fugir as regras estabelecidas? Apenas os níveis mais hierárquicos mais altos (1º. Escalão) 4. Elas atendem a dinâmica das demandas da cidade? Atendem parcialmente. 5. Os servidores são incentivados a discutir/questionar/criativamente as regras préestabelecidas ? Tem exemplos? Não. 6. Como eles se posicionam? Exemplos? Apenas atendem as demandas dos hierárquicos mais altos sem questionamento. 7. As sugestões são acatadas pela organização? Cite exemplos? As sugestões acatadas são aquelas oriundas de uma demanda popular, sob uma ótica político-eleitoral. 8. Como o Sr. vê sua organização frente a constantes mudanças do cenário urbano? Se houve mudanças, cite-as. Está tentando se adaptar. Um exemplo foi a criação de um Núcleo de Pesquisa e Planejamento vinculado à Secretaria Municipal de Planejamento, porém não há autonomia para que o mesmo tenha uma atuação mais dinâmica. 9. Quantos de seus servidores o Sr. classificaria como empreendedores ? 50%. 10. Eles agem como tal na organização? Sim. 11. Comente a estrutura da organização? Rígida e baseada na hierarquia por cargos e não por trabalho. 12. Quais ações podem ser resolvidas pelo próprio funcionário atendente? Apenas aquelas que já fazem parte de uma rotina de atendimento ao cidadão/contribuinte. 13. Já existiu na organização algum tipo de relacionamento privilegiado na organização? Qual tipo? Há quanto tempo não ocorre mais? Como os colaboradores vêm se posicionando? Sim. Atendimento preferencial à elite econômica e política. A maioria não concorda, porém sabe que não tem como alterar o panorama atual. - 181 APÊNDICE F – ENTREVISTA COM O GESTOR DA PREFEITURA 3 1- Como o senhor vê o processo de tomada de decisões na organização ? Em nossa organização, as tomadas de decisões de acordo com a estrutura administrativa são de responsabilidade em primeira instância pelo gerente de projetos que pode ser o Diretor de Depto. Ou Chefe de divisão com co-responsabilidade do Secretário Municipal. Para exceções o parecer do Sr. Prefeito se faz necessária. Desta forma os procedimentos são menos burocráticos e mais ágeis. 2- Existem regras e normas pré-estabelecidas na organização? Sim. Temos procedimentos que atendem primeiro os aspectos legais, passando por uma análise na própria secretaria, após é analisada pela controladoria geral e após a Procuradoria que fará o parecer ao Sr. Prefeito. 3- Frente a uma demanda urgente quem pode fugir as regras estabelecidadas? O Secretario Municipal e o Sr. Prefeito. 4- Elas atendem a dinâmica das demandas da cidade? Sim, desde que planejadas e orçadas no PPA, LDO e LOA. 5- Os servidores são incentivados a discutir/questionar/ criativamente as regras pré-estabelecidas? Tem exemplos? 6- Como eles se posicionam? Sim. Temos comitês de procedimentos, planejamento e tomadas de decisão. Exemplo: Comitê de informática. Técnicos se reúnem periodicamente para definir estratégias e projetos de interesse da secretaria e da administração. O mesmo ocorre com o comitê de orçamento, onde temos representantes de todas as secretarias elaborando o PPA, LDO e LOA. Todos os participantes tem livre arbítrio de decisão na busca do equilíbrio e na busca de um consenso. 6- As sugestões são acatadas pela organização? Exemplos? Sim, conforme a resposta anterior. 7- Como o Sr. vê sua organização frente às mudanças do cenário urbano ? A administração pública hoje está bastante estruturada e observada pelas entidades de acompanhamento e fiscalização tanto nas esferas estadual como federal. Temos de atender a LRF, normas do Tribunal de Contas, Plano Diretor, Estatuto das cidades, Ministério Público, enfim, os administradores públicos de hoje têm de ter formação técnica e política para poder atender as demandas sociais e legais. 8- Quantos de seus servidores o Sr. classificaria como empreendedores? Eles agem como tal ? - 182 - Tenho procurado em minhas ações de gestor, delegar tarefas e responsabilidades com o desejo de tornar e formar meus colaboradores empreendedores. 9- Comente sobre a estrutura organizacional da prefeitura. A Estrutura Administrativa da Prefeitura é uma estrutura dá década de 80 que precisa ser revista e reestruturada. Estamos planejando junto à Administração este projeto para o exercício de 2006. 10 - Quais ações podem ser resolvidas pelo próprio servidores/atendente? Ações cotidianas inerentes a sua função. 11- Já existiu na organização algum tipo de relacionamento privilegiado na organização? Qual tipo? Há quanto tempo não ocorre mais? Como os colaboradores vêm se posicionando frente a esse cenário ? Uma administração pública ela é complexa. O grupo político que assume uma Gestão de uma Cidade foi eleito pelas propostas de governo apresentadas em seu Plano de Governo. Este plano busca atender interesses do cidadão, seus bairros, suas entidades representativas e os interesses da cidade como um todo. Desta forma precisamos constantemente estar envolvidos em questões que têm como interesse grupos dos mais diversos, como: Associações de moradores, grupos religiosos, associação comercial e industrial, entidades de classe, entre outros. Esta é uma forma de fazer com que a administração seja participativa e os interesses e relacionamentos privilegiem um maior número possível de entidades com suas representações. Esta é a praxe. - 183 APÊNDICE G – PUBLICAÇÕES ORIUNDAS DA PESQUISA REZENDE, D. A. OLIVEIRA, T. S. M. A relevância da teoria NPM para contribuir com a sustentabilidade ambiental das cidades. II Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ambiente e Sociedade - ANPPAS 2004. Campinas, maio de 2004. OLIVEIRA, T. S. M.; DASKO, V.; REZENDE, D.A. Proposta de um sistema de informação gerencial na gestão urbana. In: II Congresso Internacional de Gestão de Tecnologia e Sistemas de Informação. TECSI/FEA/USP, 2, São Paulo, Anais... São Paulo: CONTECSI, 2005.