União. utilização do login/senha do usuário ao invés de assinatura

MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
AUDITORIA INTERNA
SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO
PARECER SEORI/AUDIN-MPU N° 1.916/2015
Referência : Correio eletrónico, de 28/5/2015. Protocolo AUDIN-MPU n° 1402/2015.
Assunto
: Administrativo. Impressão e arquivo das Autorizações para Saída de Veículos
- ASV.
Interessado : Secretaria de Administração. Escola Superior do Ministério Público da
União.
Trata-se de consulta formulada pela Senhora Secretária de Administração da
Escola Superior do Ministério Público da União (ESMPU) sobre a necessidade de impressão e
arquivamento das autorizações para saída de veículos - ASVs, bem como a possibilidade de
utilização do login/senha do usuário ao invés de assinatura por certificação digital, por razões
de economicidade, tendo em vista implementação de módulo de agendamento eletrónico no
sistema de gerenciamento de frotas na Unidade.
2.
Esclarece que a intenção é de que todo o processo de solicitação de veículos
oficiais ocorra eletronicamente, sem necessidade de impressão em papel, sendo apenas gerado
relatórios para atendimento aos órgãos de controle.
3.
Em exame, cabe preliminarmente trazer a lume o disposto no Parecer
SEORI/AUDIN-MPU n° 2.684/2014, que trata do dever da administração pública em buscar a
promoção e a adoção de práticas voltadas para a sustentabilidade e a racionalidade do uso de
materiais e serviços, in verbis :
PARECER SEORI/AUDIN-MPUN° 2.684/2014
2.
Em exame, no que diz respeito às rotinas administrativas,
cumpre notar que o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)
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cscc-
recomendou a implementação de medidas voltadas para a adoção de
hábitos ecologicamente sustentáveis, conforme se observa da
Recomendação CNMP n° 06/2007, in verbis:
Recomendar aos Ministérios Públicos da União e dos
Estados e ao próprio Conselho a criação, no âmbito das
respectivas Administrações, de Comissões Institucionais
de Gestão Ambiental, integradas por membros e
servidores com a tarefa de estudar, sugerir e
acompanhar
implementação
medidas
de
a
administrativas voltadas à adoção de hábitos
ecologicamente sustentáveis, tais como a reutilização e
reciclagem de resíduos, a utilização de papel reciclado e
outras medidas de consumo de bens e serviços de forma
sustentável, todas no sentido de fomentar a
conscientizacão
institucional
preservação
da
ambiental. (Grifou-se)
3.
Nesse mesmo caminho, de recomendação de adoção de
medidas que visam à preservação do meio ambiente, foi a orientação do
Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão TCU n° 1.752/2011Plenário, parcialmente reproduzido abaixo, in litteris:
ACÓRDÃO TCUN° 1.752/20U -PLENÁ RIO
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAÇÃO
DAS AÇÕES ADOTADAS PELA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL ACERCA DO USO RACIONAL E
SUSTENTÁVEL
DE
RECURSOS
NATURAIS.
PERTINÊNCIA , ATUALIDADE E RELEVÂNCIA DO
TEMA. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES.
(.. .)
VOTO
(...)
2. Não é demais lembrar que, além de tudo, as medidas
ora em discussão visam a dar concretude aos anseios da
própria sociedade quando da sua vinculação aos
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? c- M
acordos internacionais que versam sobre o tema, a
exemplo da Agenda 21 e da Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre Mudança do Clima, resultantes da
Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
o Desenvolvimento, també m conhecida como Rio-92, dos
quais o Brasil é signatário.
3. No âmbito interno, o tema da sustentabilidade
encontra amparo no art. 225 da Constituição Federal,
que impõe ao poder público o compromisso de guiar
suas ações a partir de um modelo de desenvolvimento
sustentável, em que o benefício gerado para as
gerações presentes preserve a capacidade de fruição
desses benefícios para as gerações futuras.
4. E o compromisso do poder público é revelado, em
larga medida, pelo grau de adesão dos próprios agentes
públicos, valendo aqui a observação consignada nos
autos de que “ Apesar de, por exemplo, a troca de
lâmpadas ser uma ação com resultados perenes, a
conscientização dos usuários em desligar as luzes
quando a sala estiver desocupada é fundamental para se
ter um pleno uso racional do recurso. ”
5. A proposta em exame ecoa de modo significativo nos
princípios enumerados no art. 37 da Constituição
Federal, a saber: (i) a observância de práticas de
sustentabilidade em conformidade com os normativos
legais e infralegais existentes reflete o respeito ao
princ ípio da legalidade, (ii) a abstenção da utilização
com fins pessoais de recursos públicos chama atenção
para o devido respeito aos princípios da moralidade e
da impessoalidade, (iii) a transparência conferida à
forma de utilização dos recursos e à disseminação das
boas práticas, por seu turno, aponta no sentido da
devida publicidade dos atos administrativos e , por fim,
(iv) o uso racional desses recursos prestigia o elemento
faltante, a eficiência, elevada à condição de princípio
de estatura constitucional pela reforma administrativa
promovida com a Emenda Constitucional n° 19, de 4 de
junho de 1998.
( )
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ACÓRDÃO
(... )
9.1. recomendar ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão que apresente, em 90 (noventa)
dias, um plano de ação visando a orientar e a incentivar
todos os órgãos e entidades da Administração Pública
Federal a adotarem medidas para o aumento da
sustentabilidade e eficiência no uso de recursos
naturais, em especial energia elétrica, água e papel,
considerando a adesão do País aos acordos
internacionais: Agenda 21, Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre Mudança do Clima e Processo
Marrakech, bem como o disposto na Lei n° 12.187, de 29
de dezembro de 2009, na Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de
1997, na Lei n° 10.295, de 17 de outubro de 2001, no
Decreto n° 5.940, de 25 de outubro de 2006, e na
Instrução Normativa SLTI/MP n° 1, de 19 de janeiro de
2010;
(...)
9.8. recomendar ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão que incentive os órgãos e
instituições públicas federais a adotarem um modelo de
gestão organizacional estruturado na implementação
de ações voltadas ao uso racional de recursos naturais,
a exemplo das orientações fornecidas pelos Programas
A3P, PEG e Procel EPP;
9.9. recomendar ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão que incentive os órgãos e
instituições públicas federais a implantarem programas
institucionais voltados ao uso racional de recursos
naturais, inclusive prevendo designação formal de
responsáveis e a realização de campanhas de
conscientização dos usuários;(grifou-se).
(...)
4.
Observa-se ainda, que a adoção de critérios, práticas e
outras medidas de sustentabilidade nas contratações públicas e no uso de
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materiais e serviços encontram-se devidamente positivadas no âmbito da
Lei de Licitações, no Decreto n° 7.746, de 2012, e Instrução Normativa
STLI/ MPOG n° 10/2012, cujos excertos estão a seguir transcritos, com os
pertinentes destaques:
LEI N° 8.666/93
-
Art. 3 o A licitação destina se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia, a seleção da
proposta mais vantajosa para a administração e a
promoção do desenvolvimento nacional sustentável e
será processada e julgada em estrita conformidade com
os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade,
da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos.
DECRETO N° 7.746/2012
Art. Io Este Decreto regulamenta o art. 3 o da Lei n°
8.666, (. . . )
( . .. )
Art. 16. A administração pública federal direta,
autárquica e fundacional e as empresas estatais
dependentes deverão elaborar e implementar Planos de
Gestão de Logística Sustentável, no prazo estipulado
pela Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação, prevendo, no mínimo:
I - atualização do inventário de bens e materiais do
órgão e identificação de similares de menor impacto
ambiental para substituição;
II - práticas de sustentabilidade e de racionalização do
uso de materiais e serviços;
III - responsabilidades, metodologia de implementação
e avaliação do plano; e
IV
ações
capacitação.
-
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de
divulgação,
conscientização
e
INSTRUÇÃO NORMATIVA SLTI/MPOG N° 10/2012
Art. 8 o As práticas de sustentabilidade e racionalização
do uso de materiais e serviços deverão abranger, no
mínimo, os seguintes temas:
I - material de consumo compreendendo, pelo menos,
papel para impressão , copos descartáveis e cartuchos
para impressão;
II - energia elétrica;
III - água e esgoto;
IV - coleta seletiva;
V - qualidade de vida no ambiente de trabalho;
-
VI
compras e contratações sustentáveis,
compreendendo, pelo menos, obras, equipamentos,
serviços de vigilância, de limpeza, de telefonia, de
processamento de dados, de apoio administrativo e de
manutenção predial; e
VII - deslocamento de pessoal, considerando todos os
meios de transporte, com foco na redução de gastos e de
emissões de substâncias poluentes.
Parágrafo único. As práticas de sustentabilidade e
racionalização do uso de materiais e serviços constantes
no Anexo II poderão ser utilizadas como referência na
elaboração dos PLS.
( ... )
Anexo
II - Sugestões de boas práticas
sustentabilidade e de racionalização de materiais
de
I - Materiais de Consumo
Papel
-
1. Dar preferência ao uso de mensagens eletrónicas (e
mail) na comunicação evitando o uso do papel;
2. Substituir o uso de documento impresso por
documento digital:
3. Imprimir apenas se necessário;
4. Revisar os documentos antes de imprimir;
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5. Controlar o consumo de papel para impressão e
cópias;
6. Programar manutenção ou substituição
impressoras, em razão de eficiência;
das
7. Imprimir documentos no modo frente e verso;
8. Reaproveitar o papel impresso em apenas um lado,
para a confecção de blocos de rascunho;
9. Utilizar papel reciclado ou papel branco produzido
sem uso de substâncias cloradas nocivas ao meio
ambiente; e
10. Realizar campanhas de sensibilização para redução
do consumo de papel.
-
5.
Infere se da normatização citada que a Administração
Pública deve buscar a promoção e a adoção de práticas voltadas para a
sustentabilidade e a racionalização do uso de materiais e serviços,
inclusive com a realização de campanhas educativas de sensibilização e
conscientização dos atores envolvidos no processo, de forma que a questão
socioambiental seja um compromisso de todos, em harmonia com os
princípios e diretrizes que balizam o crescimento sustentável.
6.
Nesse sentido, aliás, cabe mencionar que foi instituído o
Sistema de Gestão Socioambiental do Ministério Público Federal
(SGS/ MPF), pela Portaria PGR/ MPF n° 923/2013, verbis:
PORTARIA PGR/MPF N° 923/2013
Art. Io Instituir o Sistema de Gestão Socioambiental do
Ministério Público Federal - SGS/ MPF, como modelo de
atuação institucional integrado à gestão sustentável.
Parágrafo único. O SGS/MPF será integrado pelos
Programas de Gestão Socioambiental das Unidades do
MPF.
Art. 2 o Consituem objetivos do SGS/MPF:
I - aperfeiçoar o desempenho sustentável do MPF;
-
II estabelecer o modelo de gestão socioambiental a ser
seguido pelas unidades do MPF;
7/10
III - definir requisitos mínimos de atuação
socioambiental a serem atendidos pelas unidades do
MPF; e
IV - fortalecer os processo de planejamento e avaliação
dos Programas de Gestão Socioambiental.
Art. 3o Para participar do SGS/MPF, cada unidade
deverá formalizar a respectiva adesão, por meio de
formulário constante do Anexo desta Portaria, a ser
encaminhado à Secretaria Geral, comprometendo-se a
planejar, implantar e manter um Programa de Gestão
Socioambiental.
Art. 4 o O Programa de Gestão Socioambiental de cada
unidade deverá ser implementado em conformidade com
os requisitos estabelecidos pelo Manual do Sistema de
Gestão Socioambiental, a ser publicado por ato do
Secretário Geral do MPF.
-
Art. 5 o As unidades do MPF participantes terão os
respectivos Programas de Gestão Socioambiental
avaliados anualmente e receberão um certificado de
desempenho socioambiental.
7.
Feitas essas ponderações, não se pode olvidar que a
questão socioambiental é assunto em voga, com repercussão geral, que
interessa a toda a sociedade , portanto, ao interesse público. E nesse
diapasão, a adoção de mecanismos, pelo gestor público, que otimizem o
fluxo das atividades com a consequente redução do consumo de papel é
uma prática que merece ser incentivada, como no caso em tela a
possibilidade de substituição de contas impressas por arquivos digitais,
desde que não haja prejuízo aos fins a que se destina.
4.
Dos argumentos, legislação e jurisprudência trazidos pelo parecer, infere-se
que a Administração Pública deve buscar executar suas atividades administrativas
compatibilizando-as com as exigências relativas à proteção do meio ambiente. Nesse sentido,
evidencia-se de suma importância a execução dos atos administrativos com base nas melhores
técnicas, objetivando que os recursos sejam aplicados da forma mais racional possível.
H.
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•
5.
Ademais, cabe esclarecer que a Auditoria Interna realiza a inspeção í
f sica
das ASVs por ser essa a forma atual existente de controle da utilização dos veículos oficiais.
Nada obsta, porém, que a auditoria passe a ser realizada por meio dos relatórios emitidos pelo
sistema quando solicitado pelo Controle Interno.
6.
No que se refere à utilização do login/senha em vez de assinatura por
certificação digital, importante avaliar o que se pretende proteger e, assim, mensurar o custobenefício desta proteção. O principio do controle interno custo-benef
ício nos ensina que o
custo do controle não deve exceder os benef
ícios por ele gerados. Dessa forma, no caso
concreto, consideramos que controles mais sofisticados devem ser definidos para transações
de assuntos relevantes, e controles mais simples devem ser os escolhidos para transações de
menor importância.
7.
A propósito, a Reforma Administrativa de 1967, ao instituir o controle como
um dos princípios fundamentais que passaram a reger a Administração Federal, o fez de modo
a refletir a racionalidade do Estado-empresário. O art. 14 do Decreto-Lei n° 200/1967,
determina que o trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de
processos e supressão de controles que se evidenciem como puramente formais ou cujo custo
seja evidentemente superior ao risco.
DECRETO-LEI N° 200/1967
Art. 14
O trabalho administrativo será racionalizado mediante
simplificação de processos e supressão de controle que se evidenciarem
como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao
risco.
8.
Nesse aspecto, mister destacar que a assinatura objetiva autenticar o
documento e tomar possível a identificação do responsável pela sua emissão. Assim, a decisão
pela utilização de login/senha deve considerar se este funciona como um autenticador do
documento, possibilitando a identificação do responsável pela emissão, equivalendo-se, desse
modo, ao método de assinaturas. Mesmo porque a Portaria PGR/MPU n° 513/2013, que trata
do assunto, traz a seguinte disposição em seu art. 13:
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L
V:h\
'
‘‘
PORTARIA PGR/MPU N° 513/2013
Art. 13 A utilização de veículos oficiais pelas unidades do Ministério
Público da União far-se-á mediante requisição, através do preenchimento
da Autorização de Saída de Veículo - ASV ou outro documento cabível,
assinada por titular de função comissionada de nível igual ou superior a
Chefe de Seção, excetuando-se os veículos de Representação e Especial I e
II. (Grifou se)
-
9.
Em face do exposto, somos de parecer pela possibilidade de o processo para
autorização de saída de veículos ser realizado eletronicamente, sem a necessidade de
impressão de papel. Em relação à utilização de login/senha em substituição a assinatura
eletrónica, cabe à Unidade avaliar, além do custo-benef
ício, se este método pode
eficientemente substituir a assinatura eletrónica.
À consideração superior.
Brasília,
^
C
^
agosto de 2015.
í
^
^—
io^SERGIO CORDEIRO COSTA
&
JOSÉ GERALDO
S A
Coorden
de jOrientaçao de Atos de
3estão
Técnico do MPU/Controle Interno
De acordo.
À consideração do Senhor Auditor-Chefe.
\ \ li
Aprovo.
Transmita-se à ESMPU e à SEAUD.
Em
MARA SANDRA DE OLIVEIRA
Secretaria de Orientação e Avaliação
f
/ 8 / 2015. j
SEBASTIÃO GGNÇÃLVES DE AMORIM
Auditor-Chefe
10/10
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