MESA 8 - UAM-I

Mesa Temática 8: Legislación Laboral y Nuevas Formas de Regulación
Coordinadores: Graciela Bensusán y Carlos García
Lugar: Anexo 7 del Palacio de la Antigua Escuela de Medicina
Miércoles 21 de 12:00 a 13:20 hrs.
Karina Trejo Sánchez: Propuestas de Reforma a la Ley Federal del Trabajo
sustentadas en instrumentos internacionales suscritos por México. México.
Sayonara Grillo Coutinho: Percursos do direito do trabalho no brasil
contemporẬneo: debates legislativos e judiciais em torno da regulação laboral.
Brasil.
Cleier Marcosin y Cleusa Santos: Flexibilização dos direitos trabalhistas e
desmonte da previdência social: o caso brasileiro. Brasil.
Samya Campana y Priscila Campana: As contradições do direito do trabalho:
destruição ou transição das leis trabalhistas? Brasil.
Miércoles 21 de 16:30 a 17:50 hrs.
Silvia Garro: Tratados internacionales y modelo sindical en argentina: tensiones y
posibilidades. Argentina.
Silvia Garro : Tratados internacionales y modelo sindical en argentina: tensiones y
posibilidades. Argentina.
Oscar Calderón y Manfred Wannöffel: Migración laboral mexicana: la necesidad de
la regulación laboral transnacional. México-Alemania.
Pedro Robertt: Mudanças recentes nas legislações trabalhista e de negociação
coletiva, no Brasil e no Uruguai.
Pierre-Olivier Sire: RSE y sociedad civil: ¿salida del corporatismo sindical?
Jueves 22 de 12:00 a 13:20 hrs.
Hector Lucena y W. Aranguren: Estado y relaciones de trabajo: intervencionismo y
autonomía de los actores. Venezuela.
Graciela Besnusán: La inspección del trabajo en américa latina: teorías, contextos
y evidencias. México.
Lilia Granillo Vázquez: El valor del trabajo y el sentido de las prácticas laborales en
nmx sast 004 y en iso 26000. México.
Juan José Hernandez Couto: El concepto del abuso corporativo laboral: una
propuesta analítica. México.
Jueves 22 de 16:30 a 17:10 hrs.
Felipe Miguel Carrasco Fernández: El concepto del abuso corporativo laboral: una
propuesta analítica. México.
Felipe Miguel Carrasco Fernández: El trabajo en la sociedad digital y sus
implicaciones en la legislación laboral. México.
Luis Manuel H. Pantoja: Propuesta para la creación del instituto nacional sobre
condiciones laborales y salud de los trabajadores. México.
Viernes 23 de 12:00 a 13:20 hrs.
Beatriz Elena Valles Salas: Propuesta de inclusión de acciones positivas y
cláusulas con perspectiva de género en la contratación colectiva en México.
México.
Marta Lucila Taboada Chavez: Relaciones laborales en la educación básica de
México. México.
Adolfo Sanabria Valdés: Sobre Ordenamiento Y Repercusión En El Sector Público
Laboral. México.
Carlos Alá: El futuro del sistema de relaciones laborales en el gobierno
central:desarrollo y enmiendas de la ley núm. 45:1998. Puerto Rico.
Viernes 23 de 16:30 a 17:10 hrs.
Ania Tizziani: Formalización del empleo doméstico en la Argentina actual. Algunas
pistas para el análisis.
Rogelio Rivera Fernández: La Ley Federal del Trabajo 2009 y la subcontratación
(outsourcing) en México. México.
PROPUESTA DE INCLUSIÓN DE ACCIONES POSITIVAS Y CLÁUSULAS CON
TRANSVERSALIDAD DE GÉNERO EN LA CONTRATACIÓN COLECTIVA EN
MÉXICO.
Maestra Beatriz Elena Valles Salas1
Situación mundial de las trabajadoras en relación al logro de la igualdad, la no
discriminación y la igualdad de oportunidades laborales.
El 40% de la fuerza laboral a nivel mundial está compuesta por mujeres, quienes comparten
la característica de ser un grupo social discriminado. Los rasgos que definen esta posición
en el mundo del trabajo son que éste se desempeña en circunstancias de desigualdad en
relación a los varones, y que siguen estando a cargo de ellas en mayor grado las
responsabilidades familiares del cuidado de la casa, hijos y familiares enfermos.
Las consecuencias de esto se manifiestan en que los trabajos de las mujeres se
conceptúan como de calidad inferior, con tasas de actividad más bajas y de desempleo más
altas, un elevado porcentaje contratadas como eventuales, generalmente en puestos bajos o
subalternos de la escala laboral.
Existe además una segregación sexual que se demuestra a través de trabajos
feminizados, con salarios inferiores y en condiciones de precariedad, siendo excluidas casi
invariablemente de los puestos de poder y de las perspectivas de ascenso.
Muchas veces estas situaciones de desigualdad se justificaron porque se decía que
las mujeres estaban menos capacitadas para el desempeño de los trabajos a consecuencia de
no haber tenido la oportunidad de acceso a la educación, sin embargo en la actualidad esta
situación ya no es aceptable pues se encuentran en igualdad de circunstancias de
capacitación que los hombres.
Dado que los efectos de la discriminación laboral se siguen observando, se han
puesto en práctica diversas estrategias para lograr que la mujer desempeñe su trabajo en
igualdad, sin discriminación y en igualdad de oportunidades. Entre estas estrategias
1
Investigadora de la Universidad Juárez del Estado de Durango.
1
destacan las medidas de fomento a la igualdad, las acciones positivas y las medidas de
transversalización de género.
Las medidas de fomento a la igualdad, son aquellas que no reconocen derechos
especiales a las mujeres trabajadoras como pueden ser las relativas a la igualdad de salario
o las de protección a la maternidad.
Su aplicación es indefinida y han sido efectivas para fomentar, promover e
incentivar la eliminación paulatina de las desventajas sociales de las mujeres en el trabajo,
pero no han logrado eliminar o compensar las desigualdades de hecho.
Por su parte, las acciones positivas son tratamientos preferenciales de tipo
promocional dirigidas a combatir la discriminación social de las mujeres y en algunos
casos, de otros colectivos.
Son mecanismos compensadores de los efectos presentes de la discriminación,
caracterizada no por actos o medidas concretas, sino por actitudes o comportamientos
personales y por estructuras sociales que mantienen viejos roles sociales, manifestadas en
actitudes involuntarias o adquiridas en la conciencia social que provienen de las
instituciones como la familia y la escuela.
En el ámbito laboral han sido implementadas con el objeto de fomentar la
participación de la mujer en el trabajo de forma plena, eliminando la segregación vertical y
horizontal procedente de la infravaloración del trabajo femenino.2
Para que sean válidas, estas acciones deben reunir determinados requisitos, como
son su carácter temporal, pues al desaparecer la causa que les dio origen dejan de ser
efectivas. Una vez consensuadas son de obligatorio cumplimiento para garantizar así que
por su medio se corrijan las situaciones de desigualdad que tratan de corregir, ya que de
otra forma, serían solo una declaración de buenas intenciones. Deben ser proporcionales y
adecuadas para conseguir la igualdad, y no deben de existir otras medidas que traten de
cumplir con los mismos objetivos que estas se proponen.
En tanto las medidas transversales de género (llamadas también con perspectiva de
género o mainstreaming) se implementan a partir de la IV Conferencia Mundial sobre las
Mujeres (Beijing 1995), en donde se llegó a la conclusión de que los instrumentos
2
Recomendación 84/635CEE/ del Consejo de 13 de diciembre de 1984, relativa a la promoción de acciones
positivas a favor de la mujer, artículos 1.a) y 1b).
2
adoptados hasta ese momento para tratar de lograr la igualdad entre hombres y mujeres
habían sido insuficientes por haberse centrado exclusivamente en las mujeres, y por haber
tratado de hacer conciencia de su discriminación realizando solamente prácticas muy
puntuales para favorecerlas.
Se pensaron así nuevos instrumentos tendientes a lograr la finalidad deseada,
considerando a estas medidas, como la nueva forma de lograr la igualdad, pero de una
forma ya no exclusiva para las mujeres, sino para hombres y mujeres, pretendiendo que la
transversalidad estuviera presente tanto en las esferas públicas y privadas, y en los ámbitos
tanto social como económico y político.
Con su aplicación se trata no solo de que las mujeres participen y entren en los
ámbitos o roles de los que históricamente se han visto excluidas, sino que se construya un
nuevo modelo de relaciones sociales entre mujeres y hombres que aporte mayor calidad de
vida a través de la redistribución social equitativa, de compartir los espacios públicos y
privados, las decisiones, las responsabilidades familiares, profesionales, políticas y
económicas y los recursos, incluido el tiempo.
No se trata de sustituir a las políticas específicas de igualdad que hasta la fecha se
han aplicado, sino de complementar su acción para avanzar a un mayor alcance social. Por
ello es importante puntualizar que no deben desaparecer ni las medidas de fomento a la
igualdad, ni las acciones positivas, sino converger con las medidas de enfoque de género en
la consecución de la igualdad.
De igual modo se ha llegado a considerar que la legislación, las políticas públicas,
la jurisprudencia, el dialogo social y la contratación colectiva, son las modalidades de
actuación por medio de las cuales es factible introducir las acciones positivas y las medidas
transversales de género para favorecer a las trabajadoras y a los trabajadores en el logro de
la igualdad, la no discriminación y la igualdad de oportunidades laborales.
3
Situación de las trabajadoras en México en relación al logro de la igualdad, la no
discriminación y la igualdad de oportunidades laborales.
De acuerdo a la información proporcionada por el Observatorio Laboral de la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social referente al segundo trimestre del 2008 3, la
situación de las mujeres trabajadoras en México es la siguiente:
Gráfica No. 1
En promedio 36 de cada 100 ocupados remunerados a nivel nacional son mujeres.
El sector Educación y Salud ocupa la mayor producción de mujeres trabajadoras 63 de cada 100, seguido de
Turismo, 55 de cada 100 y de Servicios Personales, 53 de cada 100. Mientras en los sectores como el de
Transportes, el Agropecuario y el de la Construcción, la participación de las mujeres es muy escasa, con
apenas 11.6%, 7.3% y 3.0% respectivamente.
3
http://www.observatoriolaboral.gob.mx/wb/ola/ola_la_ocupacion_por_sectores_economicos/_rid/668?page=
8 (consultado el 25/10/2008)
4
Gráfica No. 2
El sector de Educación y Salud es el que cuenta con el mayor número de ocupados con escolaridad
de nivel superior 51%.
5
Gráfica No. 3
Su promedio de edad es de 45 años o más.
6
Gráfica No.4
El ingreso promedio mensual es de $6,980 pesos.
7
Gráfica No. 5
La mayoría son asalariadas.
8
Gráfica No. 6
Las mujeres se encuentran colocadas en un porcentaje de 92.7% en mandos operativos, en relación a
mandos medios y directivos.
9
En resumen:

En promedio 36 de cada 100 ocupados remunerados a nivel nacional son
mujeres.

El sector Educación y Salud ocupa la mayor producción de mujeres
trabajadoras 63 de cada 100.

Este sector es el que cuenta con el mayor número de ocupados con
escolaridad de nivel superior en un porcentaje del 51%.

Su promedio de edad es de 45 años o más.

La mayoría son asalariadas, con un ingreso promedio mensual es de $6,980
pesos.

Las mujeres se encuentran colocadas en un porcentaje de 92.7% en mandos
operativos, en relación a mandos medios y directivos.
Complementando lo anterior, analizaremos el avance que en relación a las modalidades de
actuación propuestas se han desarrollado en el país para introducir las acciones positivas y
las medidas transversales de género a favor de las trabajadoras y los trabajadores en el
logro de la igualdad, la no discriminación y la igualdad de oportunidades laborales.
Legislación
México ha firmado convenios internacionales los cuales forman parte de su derecho
positivo entre los que destacan diversos documentos de la Organización Internacional del
Trabajo especialmente el Convenio 100 cuyo propósito es lograr la igualdad de
remuneración entre hombres y mujeres al realizar un trabajo de igual valor, y el
Convenio111 que exige el establecimiento de medidas que promuevan la igualdad de
oportunidades de formación profesional y en el acceso al empleo así como el trato igual en
las actividades productivas; La Convención para la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW), documento en donde se manifiesta que la
discriminación contra la mujer viola los principios de la igualdad de derechos y el respeto
10
de la dignidad humana, dificulta la participación de la mujer en las mismas condiciones que
el hombre en la vida política, social, económica y cultural de su país, y constituye un
obstáculo para el aumento del bienestar de la sociedad y de la familia al entorpecer el pleno
desarrollo de las posibilidades de la mujer para prestar servicio a su país y a la humanidad.
En relación a la discriminación laboral, establece que los Estados Partes adoptarán todas las
medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo
a fin de asegurarle los mismos derechos, en particular el derecho al trabajo como derecho
inalienable de todo ser humano; el derecho a las mismas oportunidades de empleo; el
derecho a elegir libremente profesión, el derecho al ascenso, a la estabilidad en el mismo, el
derecho a todas las prestaciones y otras condiciones del servicio; el derecho a la formación
profesional y al readiestramiento; el derecho a igual remuneración, y a la igualdad de trato
con respecto a un trabajo de igual valor; el derecho a la seguridad social, el derecho de
vacaciones pagadas; el derecho a la protección de la salud y a la seguridad en
condiciones de trabajo, y la salvaguardia del derecho de reproducción.
4
las
y la Convención
Interamericana para Prevenir Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer,
(Convención de Belem do Pará) la cual define la violencia contra la mujer como “cualquier
acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico
sexual, o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”, e insta a
los Estados firmantes a adoptar medidas preventivas y sancionadoras eficaces y adecuadas
para erradicar cualquier tipo de violencia en todos los ámbitos en que esta pueda
producirse.
En la legislación nacional el derecho a la igualdad está reconocido en la
Constitución Mexicana tanto en el primer párrafo del artículo primero, como en el artículo
cuarto, mientras que el derecho a no ser discriminado se reconoce en el tercer párrafo del
artículo primero.
Así mismo la igualdad de oportunidades laborales lo está en el Artículo 123 del
mismo ordenamiento, cuando establece, como premisa fundamental que toda persona tiene
derecho al trabajo digno y socialmente útil e indicando que para trabajo igual, debe
corresponder salario igual, sin tener en cuenta sexo ni nacionalidad.
4
CEDAW, artículo 11 primera parte.
11
Recientemente se han expedido las leyes Federal para Prevenir y Erradicar la
Discriminación, la General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en México y la
General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, siendo lamentable que
ninguna de la legislación reglamentaria del artículo 123 constitucional, en sus dos
apartados, haya sido reformada para armonizarla con estos principios, aún cuando existen
compromisos internacionales que así lo demandan, manifestándose con ello la poca
voluntad política que se tiene al respecto.
Políticas Públicas
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, consagra el compromiso de construir políticas
con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal
y trabajar para lograrla, en los gobiernos estatales y municipales. En especial en relación al
combate de la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral, garantiza la aplicación
de las leyes que ya existen, comprometiéndose a promover la actualización de las que
fueren necesarias para asegurar que el embarazo y la maternidad no sean impedimento para
obtener o conservar el empleo, para que a trabajo igual, corresponda salario igual, trátese de
mujeres o de hombres y desde luego, para terminar con las prácticas de discriminación y
acoso que con frecuencia padecen las mujeres.
De manera especial establece el compromiso de facilitar la integración de la mujer
al mercado laboral mediante la expansión del sistema nacional de guarderías y estancias
infantiles.
Por su parte, derivado de lo establecido por la Ley General para la Igualdad entre
Mujeres y Hombres en México, se ha implementado a través del Instituto Nacional de las
Mujeres, el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres
(PROIGUALDAD) el cual contiene la política nacional que en materia de igualdad entre
mujeres y hombres, programa que deberá implementarse a través del Sistema Nacional para
la Igualdad entre Mujeres y Hombres, encomendando la labor de observancia del mismo, a
la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
De igual forma, como lo establece la Ley General de Acceso de las Mujeres a una
Vida Libre de Violencia, fue creado por medio del Instituto Nacional de las Mujeres, el
12
Sistema Nacional de Prevención, Protección, Asistencia, Erradicación de la Violencia
contra las Mujeres, e implementado el Programa Integral de Asistencia, Protección y
Erradicación de Violencia contra las Mujeres, cuyas acciones están encaminadas, entre
otras, a difundir el conocimiento y fomentar el respeto al derecho de las mujeres a una vida
libre de violencia.
Se encuentra así mismo vigente el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la
Discriminación (PNPED) estrategia diseñada para coordinar, orientar u evaluar los
resultados de la política del Estado Mexicano en materia de no discriminación, y en el cual
se establecen líneas de acción bien definidas a favor de la igualdad de oportunidades en
materia de trabajo.
Jurisprudencia
Son muy pocos los pronunciamientos de los tribunales mexicanos en materia de igualdad,
no discriminación e igualdad de oportunidades laborales, motivado por el desconocimiento
de los Convenios Internacionales y la legislación local al respecto, así como por la escasa
sensibilización que existe sobre estos temas tanto entre los integrantes de los Tribunales,
como entre los litigantes y las mismas personas quienes sufren la discriminación, lo que da
por resultado que no sean invocados en los asuntos y que no se apliquen estos criterios al
dictar resoluciones.
En el Quinto Reporte Periódico de la CEDAW referido a México, se expresa la
preocupación “porque no se describen casos en que la Convención haya sido invocada ante
los Tribunales, así como la falta de recopilación de sentencias a este respecto”.
Las resoluciones dictadas hasta la fecha, sólo desarrollan de manera genérica los
principios de igualdad y no discriminación, al realizarse más una labor de integración que
de verdadera interpretación de la ley.
En la medida en que en México se reconozca eficacia horizontal a los derechos
humanos, y por lo tanto, que se cometan violaciones en su contra también por los
particulares en el ámbito privado, se empezará a contar con más sentencias en relación a la
igualdad de oportunidades laborales.
13
Diálogo Social
Como sinónimo de dialogo social es usada frecuentemente la palabra “concertación”. Por
ella debemos entender una estrategia que se da entre el Estado, los empleadores y los
trabajadores, con el fin de enfrentar situaciones críticas. Mediante ella los poderes públicos
persiguen que los interlocutores sociales les apoyen y auxilien en sus propósitos de política
económica, confiando en el poder y fuerza organizativa de estos con el fin de lograr un
consenso no de orden parlamentario, sino político social.5
En México, en situaciones coyunturales como la deuda externa, el desempleo, la
disminución de la inversión tanto pública como privada, o a demandas externas como la
productividad, la capacitación y la formación profesional de los trabajadores, se ha llegado
a soluciones concertadas, entre patrones, trabajadores y gobierno, de formas que tal vez el
sistema jurídico en su totalidad no había previsto o las preveía pero sólo de una manera
parcial o insuficiente6, motivo por el cual la naturaleza jurídica de los documentos que han
derivado de ellas no es muy clara y los acuerdos tomados han sido exigibles algunas veces
por la vía jurídica y otras por la vía política.
Por su parte el diálogo social se considera todo intento de acercamiento, incluso un
mero intercambio de información, que tiene lugar entre el gobierno y cualquier tipo de
interlocutores sociales, que puede abarcar cualquier tema de interés común.
Los sectores productivos del país han manifestado su deseo de mantener un diálogo
permanente de participación y colaboración en el que se pueda ventilar los problemas que
se han generado debido a las nuevas condiciones nacionales e internacionales derivadas de
la globalización, habiendo suscrito un compromiso para crear a nivel federal y estatal, los
Consejos para el Diálogo con los Sectores Productivos, que puedan aportar sus
conocimientos y experiencias pertenecientes a los sectores empresariales, obrero,
campesino, gubernamental y académico.
La importancia de los pactos sociales estriba en que es un método dirigido a
incorporar al derecho estatal los acuerdos alcanzados entronizando así modelos no
corporativos de relaciones laborales, y garantizando de ese modo el cumplimiento de los
5
REYNOSO CASTILLO C., Negociación colectiva, diálogo social y participación en la formación
profesional: el caso de México, Montevideo, Cinterfor, 2000, p.14.
6
Ibid., p.27.
14
acuerdos alcanzados, siendo necesario que las mujeres sean parte de las estructuras en que
éste tiene lugar, para así integrar en los temas que se abordan a través de él sus intereses e
inquietudes.
Negociación Colectiva
Dentro de las formas que se manejan para el logro de la igualdad, la no discriminación y la
igualdad de oportunidades laborales, destacan la negociación colectiva y los productos de
ella emanan, reconociéndoseles a ambas figuras su carácter de fuente de derecho, situación
que ha sido aprovechada para introducir por su medio acciones positivas y cláusulas con
transversalidad de género a favor de las mujeres trabajadoras.
Este reconocimiento es producto de la evolución del Estado, ya que mientras el
Estado Liberal veía al contrato de trabajo sólo como un instrumento técnico para el
intercambio capital fuerza de trabajo, el Estado Social ha reconocido el poder regulador de
los agentes sociales en las relaciones laborales y ha hecho esfuerzos para posibilitar su
participación en la fijación de las condiciones de trabajo.
Así por ejemplo la legislación de la Unión Europea obliga a los Estados miembros a
adoptar medidas necesarias para garantizar que se declare, pueda declararse nula o se
modifique cualquier disposición contraria al principio de igualdad de trato que figure en los
convenios colectivos, y en los reglamentos internos de las empresas, 7 e intenta implicar a
los interlocutores sociales en la aplicación del principio de igualdad y no discriminación
por razón de sexo en las empresas.
De forma específica ordena, como una forma de hacerlo, la eliminación en el
conjunto de los elementos y condiciones de retribución de cualquier discriminación por
razón de sexo, en particular cuando se utilice un sistema de clasificación profesional para la
determinación de retribuciones, el cual deberá de basarse en criterios comunes a los
trabajadores masculinos y femeninos y establecerse en forma que excluya las
discriminaciones por razón de sexo.8
Se exige además que la negociación colectiva, se realice con un concepto de
transversalidad de género, con el fin de establecer un marco de acción en el que todas las
7
8
Directiva 2002/73/CE, artículos 3.2 b) y artículo 8 ter 1.
Directiva 75/117/CE, artículo 4.
15
actividades comunitarias contribuyan a alcanzar el objetivo de eliminar las desigualdades y
fomentar la igualdad entre hombres y mujeres.
A los Estados miembros de la Comunidad Europea se les exige que consideren a la
negociación colectiva como el medio idóneo por medio del cual se debe luchar para lograr
se elimine la discriminación por razón de género en el empleo y las condiciones de trabajo,
fincándoles la responsabilidad de vigilar que en los convenios colectivos se observe lo
dispuesto por el derecho comunitario.
Como ejemplo, la legislación española le da al convenio colectivo el carácter de
fuente de derecho al establecer que la reglamentación comunitaria en materia laboral puede
trasponerse en el derecho interno por medio de medidas legislativas, reglamentarias,
administrativas o por la negociación colectiva, quedando de ese modo, específicamente
incluido el convenio colectivo en el marco de las fuentes de derecho con eficacia normativa
y garantizando por medio de procedimientos de control, la adecuación de los mismos a la
prohibición de discriminación por razón de género, sobre todo, obligándose a adoptar
medidas a fin de que se anulen las cláusulas contrarias al principio de igualdad de trato.
Respecto al trato que la ley mexicana otorga a la negociación colectiva, y a los
productos derivados de ella, es necesario aclarar que estas figuras jurídicas no se
encuentran específicamente consideradas como fuentes de derecho ni en el Ordenamiento
Constitucional ni en la Ley Federal del Trabajo.
En la Constitución Mexicana se reconocen como tales a:

Las reformas constitucionales (artículo 135),

Los tratados internacionales (artículo 89 fracción. X y 76, fracción I),

Las normas con rango y valor de ley como son:
o Las leyes federales expedidas por el Congreso ( artículos 71 y 72) y;
o Las facultades extraordinarias del presidente de la República en los casos de
suspensión de garantías (artículo 29);
o La regulación económica del comercio exterior, (artículo 131, párrafo II);
o Las medidas de salubridad general (artículo 73 fracción. XVI), y
o La ley reguladora del régimen y estructura interna del Congreso de la Unión
(artículo 70, párrafo II),
16
o Normas reglamentarias del Poder Ejecutivo (artículo 89, fracción I, 27,
párrafo quinto y 92),

Las normas reglamentarias de los órganos constitucionales como son las emanadas
de:
o La Suprema Corte de Justicia de la Nación, (artículo 94, párrafos quinto y
sexto) y;
o Instituto Federal Electoral (artículo 41, fracción III).
o Las normas para admisión de nuevos estados en la Federación (artículo 73
fracción III).

La jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación (artículo 94, párrafo séptimo)

Los principios generales del derecho (artículo 14, párrafo cuarto), y

Los usos y costumbres de los pueblos indígenas (articulo 4º. párrafo primero) 9.
Por su parte, la legislación laboral reconoce como fuentes de derecho a:

Los principios generales del derecho,

Los principios generales de la justicia social que derivan del artículo 123 de la
Constitución,

La jurisprudencia,

La costumbre, y

La equidad.
Como se ve, en ninguno de estos cuerpos legales referidos, encontramos un
reconocimiento expreso del contrato colectivo como fuente de derecho. La razón que De la
Cueva da sobre el hecho de que el contrato colectivo no aparezca en la enumeración que de
las fuentes hace la Ley Federal del Trabajo en su artículo 17 es porque: “su naturaleza y
efectos se precisaron en los capítulos respectivos y por ello el Constituyente llegó a la
conclusión de que no era necesario hacerlo.” 10
9
CARBONELL, Miguel, Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes de Derecho en México, UNAMIIJ, México, 1998, p.19.
10
DE LA CUEVA, Mario, El nuevo derecho mexicano del trabajo, Editorial Porrúa, México, 2001, p. 140.
17
Por otra parte, la doctrina jurídica establece que las fuentes materiales del derecho
son las motivaciones para la creación de la norma, o sea los distintos elementos o datos
sociológicos, económicos, históricos, culturales e ideales que determinan la sustancia de las
normas jurídicas, y que las fuentes formales del derecho, son la forma que se le da a esas
motivaciones, o sea los cauces de expresión o manifestación del derecho. Así los hechos o
actos que, de acuerdo a las normas sobre la producción jurídica de un ordenamiento
determinado, convencionalmente crean o pueden crear relaciones jurídicas con efectos erga
omnes, puede entenderse como fuentes de derecho,11 por lo tanto, podemos concluir que en
el derecho del trabajo, se cumple esa función creadora del orden jurídico no sólo por el
poder legislativo, sino también por otros medios como son la negociación colectiva y los
productos derivados de ella, por la actuación de las Juntas de Conciliación y Arbitraje al
resolver los conflictos económicos dirigidos a la implantación en las empresas o ramas de
la industria de nuevas condiciones de trabajo,12 y por los acuerdos surgidos de los pactos
sociales, cuando dichos acuerdos son incorporados al derecho nacional.
Por lo tanto, aunque en México no contemos con una reglamentación específica que
le otorgue el carácter de fuente de derecho a la negociación colectiva y a los documentos
emanados de ella, ni reglamentación alguna que sancione con una invalidez las cláusulas
contrarias a los principios de igualdad, no discriminación e igualdad de oportunidades
laborales, ni que señale una forma de control que pueda corregir esta situación de llegar a
presentarse, la negociación colectiva y los documentos emanados de ella, deben de
considerarse fuentes de derecho pues en base al reconocimiento de la autonomía de la
voluntad, una vez consensuados, generan derechos y obligaciones para las partes, que de no
cumplirse pueden ser exigidos de manera coercitiva.
Análisis de la contratación colectiva en México en lo referente a las acciones positivas
y las cláusulas con perspectiva de género
Al conocer algunos estudios realizados en otros países y por resultados de
investigaciones que afirmaban que “en México no hay contratos colectivos que contengas
11
12
CARBONELL, Op. cit., p. 26.
DE LA CUEVA, Mario, Op.cit, p. 140
18
cláusulas respecto a la discriminación y otras “demandas de mujeres” 13, se trabajo en la
formación y análisis de una muestra de de 92 documentos derivados de la negociación
colectiva, 7 contratos-ley, 83 contratos colectivos de empresas y 2 condiciones generales de
trabajo, a fin de comprobar que, contrario a lo que se había asegurado, en el país ya se están
negociado colectivamente cláusulas con transversalidad de género y acciones positivas.
Como criterios de selección de la muestra se tomaron en cuenta sectores laborales
con un mayor número de mujeres trabajadoras, así como también los considerados mas
sensibilizados al trato de situaciones con aspecto de género, como es el sector educativo, y
en donde se encuentran los trabajadores con mayor grado de nivel escolar.
La muestra se dividió en dos partes: una primera recoge los datos generales como
son el nombre de la empresa y del sindicato contratante, el año de celebración del contrato,
el sector al que pertenece la empresa y el ámbito de aplicación del mismo. Posteriormente
en la segunda se realizó la valoración del documento en sí, dividiéndose en seis apartados:
los tres primeros con temas de carácter general, ingreso, retribución y otras condiciones de
trabajo, y los tres restantes con temas específicos relacionados con el género: maternidad y
conciliación de la vida laboral y familiar, acoso sexual y tutela antidiscriminatoria. Se
incluyó además un rubro de observaciones generales.
Los documentos fueron celebrados entre los años de 2003 a 2006, abarcando los
sectores de Comercio; Educación y Salud; Gobierno; Servicios Personales; Servicios
Profesionales; Transformación; Transportes y Turismo, siendo su ámbito de aplicación 10
en el territorio nacional y 82 en el local.
No fue posible contabilizar el número de trabajadores a los que se aplicaban las
contrataciones, ya que solo excepcionalmente algunos de ellos lo especifican, pues
consignarlo este dato no es obligatorio.
Acceso al empleo
Requisitos de ingreso: Se encontró que sólo 4 de los 92 documentos analizados contienen
cláusulas de igualdad y no discriminación en cuanto a selección de personal. Uno establece
13
RABASA GAMBOA EMILIO y RAMIREZ MARIN J. Problemas actuales del Derecho Social Mexicano,
Vol I, Ed. Porrúa, Tec. de Monterrey Campus Cd. De México, 2005, y COOPER Jenny y GUZMÁN Flérida,
“Una primera aproximación al análisis de mujeres trabajo e inserción laboral en México, Estados Unidos y
Canadá durante un período de ajuste estructural”,GONZALEZ MARIN, María Luisa,(coord.) Globalización
en México y desafíos del empleo femenino, Colección Jesús Silva Herzog, UNAM, 2000, p.230.
19
en el procedimiento de admisión la prohibición de que por ningún concepto dentro de las
evaluaciones se deberán incluir exámenes de embarazo, psicométricos, psicotécnicos,
psicológicos, o de VIH, y que están prohibidos los requisitos relacionados a sexo, edad,
estatura, complexión o antigüedad en la institución; otro establece que en las convocatorias
de empleo no se deben exigir requisitos relacionados con edad, sexo, conductas e ideología
de carácter político, antigüedad, conocimientos o experiencias diferentes a los requeridos
por los planes y programas académicos a los que quedarán incorporados los aspirantes,
criterios de lealtad y referencias personales que estigmaticen y señalen a los aspirantes, con
el propósito de evitar su contratación; en otro existe una cláusula a favor de las mujeres
embarazadas indicando que este estado no será impedimento para que las candidatas de
bolsa de trabajo sean contratadas para trabajar en la Institución, y uno más establece que
por ningún concepto dentro de las evaluaciones de admisión se incluirán requisitos relativos
al sexo, edad, estatura o complexión.
Modalidades contractuales: Las modalidades ordinarias de contratación encontradas fueron
trabajadores de planta o de base y de sustitución. Solo uno contempla el trabajo a tiempo
parcial.
Retribución
Clasificación profesional: La mayoría de los documentos están totalmente redactados en
masculino. Sólo en 19 aparecen categorías profesionales redactadas en femenino, y de su
análisis podemos concluir que las mujeres trabajadoras siguen mayormente ocupadas en la
rama de servicios donde se agrupan las categorías mas bajas de la escala salarial, como son
enfermeras, cocineras, recepcionistas, etc.
Valoración de puestos: Con excepción de 2 contratos, en los documentos analizados
no se anexa la descripción de las funciones a realizar en los puestos de trabajo, por lo que
no fue posible determinar si hay algunos puestos en que, ejecutando las mismas labores, los
desempeñados por hombres se encuentren mejor retribuidos que cuando lo son por una
mujer, y consecuentemente distinguir una discriminación en el pago del salario.
Como ejemplo en un contrato colectivo se distingue entre el puesto de sastre frente
al cual generalmente está un varón, y el de costurera, que generalmente es desempeñado
20
por una mujer, y cuyas funciones son similares, otorgándole al primero un sueldo diario de
$ 104.33, mientras que al segundo uno de $ 81.77.
Prestaciones económicas: De los documentos analizados 25 se ajustan exactamente
a las prestaciones económicas que marcan las leyes, en tanto que 67 las amplían, otorgando
como ejemplos: ayuda para transporte, exención de pago de cuotas de inscripción para
trabajadores, etc. Algunos establecen que el pago de una prestación económica en el caso
de nacimiento de un hijo o hija, otros establecen que esta prestación se pagará también en el
caso de parto prematuro. Ninguno contempla pago en el caso de adopción.
Otras condiciones de trabajo
Formación de personal: No se encontró ninguna cláusula que en este rubro beneficie
exclusivamente a las mujeres trabajadoras. Las disposiciones encontradas se ciñen
solamente a lo que consigan las disposiciones legales relativas a la capacitación y el
adiestramiento, siendo que éste es un rubro prioritario para implementar acciones positivas
que ayuden a las mujeres a incorporarse en mejores situaciones al desempeño de su trabajo,
con una capacitación permanente y en mejores condiciones.
Tipo de jornada de trabajo: Se establecen las tres las jornadas enumeradas en la ley,
pero no se encontró ninguna cláusula de este tipo que beneficiara especialmente a las
mujeres trabajadoras aceptando otro tipo de horarios de trabajo, como uno continuo.
Dos de los documentos analizados, establecen que el pago de horas extras se hará
en un 200% cuando sean realizadas por mujeres. Esto puede ser considerado un beneficio,
ya que el realizar trabajo en horas extra conlleva riesgos para su salud además de que
mientras no cambien los actuales esquemas sociales, la casa, los hijos y los mayores,
seguirán estando al cuidado de las mujeres, y las labores extraordinarias recorta el tiempo
dedicado a ello; pero también puede ser que esta medida fomente la explotación femenina
ya que es importante el pago doble de ese tipo en trabajos donde el salarios son bajos, y se
vea como forma de incrementarlo, aun con riesgo de situaciones como las que describimos.
Cambio de adscripción: Siete contratos la establecen con una probabilidad de
permuta de puestos por razones de salud del trabajador o sus familiares, o para la solución
de problemas educacionales de los hijos, siempre que no se afecten derechos de terceros o
por causas de salud, sin especificar si estas del trabajador o de sus familiares, o en caso de
21
enfermedad cuando lo requiera el trabajador para su curación o para cuando este en peligro
su vida. Solo uno lo establece como una acción positiva a favor de las trabajadoras al darles
preferencia en el cambio de adscripción por razones domiciliarias.
Salud laboral
Se establecen obligaciones de realizar un estudio medico una vez al año, o con
diferente periodicidad si las labores lo hacen necesario, pero no se encontró que ninguno
que otorgue servicios médicos especializados para atención de mujeres trabajadoras, como
pudiera ser un examen ginecológico, de mastografía o examen para la detección de
osteoporosis.
Dentro de la salud laboral se contempló la situación de los descansos para las
trabajadoras en horas de trabajo. Sólo uno habla de él al establecer que en los centros de
trabajo deberá haber un salón de reposo y distracción para las trabajadoras, y un dormitorio
para las que salgan de trabajar después de las 21:00hrs.
Otros rubros
Jubilación: Hay 3 documentos que establecen una edad de jubilación para la trabajadora
menor que la de los trabajadores. Aunque en apariencia este requisito favorece a la mujer,
ha sido considerado como una situación discriminatoria.14 La mayoría repite la disposición
legal de tomar en cuenta los tiempos de descanso pre y post parto para efectos de
jubilación.
Maternidad y conciliación de la vida laboral y familiar
Sesenta y nueve documentos otorgan a las trabajadoras exclusivamente las
prestaciones de maternidad otorgadas por ley, en tanto que 23 las mejoran, siendo éstas
canastilla adicional para la esposa del trabajador, ayuda extra para lactancia, ayuda en
efectivo para pago de guardería particular, ampliación de beneficiarios del servicio de
guardería, pago de bono por asistencia, y ropa de trabajo adecuada para embarazadas.
14
Sentencias del TJCE Defrenne II, C-149/77, y posteriormente Marshall de 26 de febrero de 1986, resueltas
en base a la Directiva 76/207 CEE relativa a la igualdad de trato entre hombres y mujeres en relación con el
acceso al empleo, a la formación y promoción profesional y condiciones de trabajo.
También la Tesis Aislada de los Tribunales Colegiados de Circuito de 22 de Abril de 2004, que resolvió el
amparo en revisión 149/2004 ISSSTELEON, lo confirma.
22
Salud en el embarazo: Está prohibido el trabajo en labores insalubres o peligrosas para las
mujeres embarazadas cuando se ponga en peligro la salud de la mujer o del producto, ya
sea durante el estado de gestación, o el de lactancia.
Solo 2 contratos contienen expresamente una cláusula de protección para las
mujeres en estado de gestación. Una para quienes trabajen con computadores si las
“pantallas de monitores de cómputo afectan al embarazo”, y “… si existe factor de riesgo
en el embarazo se tomarán las medidas necesarias para la salud de la mujer y del producto”.
Suspensión extraordinaria de labores por maternidad: Se reconoce expresamente la
prestación de permiso pagado en caso de que hubiera complicaciones como consecuencia
del embarazo o parto.
Para efectos de antigüedad y de reparto de utilidades, el tiempo amparado por
incapacidades médicas por embarazo, y los descansos pre y post parto serán considerados
como tiempo efectivo laborado.
Jornadas extraordinarias: Para las mujeres embarazadas están prohibidas por ley
cuando se ponga en peligro la salud de la mujer o del producto, ya sea durante el estado de
gestación, o el de lactancia.
Programación de descanso a trabajadoras embarazadas: La programación de
descansos dentro de la jornada de trabajo para la mujer embarazada la consagran 4 de los
documentos analizados.
Descansos pre y post parto y por lactancia: En ninguno se encontró alguna cláusula
que conceda un tiempo mayor de los períodos establecidos tanto de pre y post parto.
En relación al descanso para amamantar al hijo, se ha optado por permitir a las
madres que el horario de trabajo durante el periodo de lactancia se reduzca ya sea una hora
antes de la entrada a las labores, o que se autorice la salida una hora antes.
En algunos otros se aumenta el período de lactancia, a partir de la fecha en que
concluya la incapacidad por maternidad, o se contempla aumentar el permiso de lactancia si
existe para ello justificación médica.
Descanso por aborto o fallecimiento del hijo: Tres documentos consideran esta
eventualidad concediendo la licencia por gravidez aún si fallece el producto, pero ninguno
contempla la posibilidad de aumentar el tiempo de descanso posterior al parto en caso de
23
que éste sea múltiple, o porque el hijo nazca con alguna discapacidad, ni tampoco conceder
permisos en caso de adopción.
Permisos pagados
Vacaciones: Dos contratos las hacen coincidir con los descansos de Semana Santa,
o Navidad pero en ninguno de los analizados se especifica acerca de que traten de coincidir
con los períodos de vacaciones de los hijos. Lo que si establecen, 7 contratos es que al
inicio del año se hará una programación de acuerdo a las necesidades de los trabajadores,
quedando abierta la posibilidad de que se hagan coincidir con las vacaciones de los hijos o
con alguna otra situación familiar que requiera tiempo libre, como por ejemplo, la
celebración de un matrimonio.
Reducción de la jornada para atención a hijos y familiares: En un contrato se
autoriza la reducción de jornada para llevar a los hijos a la escuela en invierno y en dos,
cuando exista contingencia ecológica ambiental, otro concede a las madres trabajadoras una
hora extra de tolerancia en su hora de entrada en tanto el hijo cumpla tres meses de edad,
así como el tiempo necesario para llevarlo al examen médico un día al mes hasta que
cumpla un año de edad, otro concede solo tolerancia de 30 minutos al inicio de las labores
para llevar al hijo a la escuela o guardería.
Permisos para atención de hijos: Todos los contratos autorizan permisos pagados
para cuidado de hijos. En la mayoría de ellos se especifica que serán concedidos a las
madres trabajadoras, otros incluyen a los padres viudos, otros ya autorizan estos permisos
para los padres divorciados o que tengan la custodia legal de sus hijos, y otros ya lo hacen
indistintamente para ambos padres.
Sin embargo subsiste la idea de que el cuidado de los hijos es exclusivo de la mujer,
lo que demuestran cláusulas redactada de forma tan incongruente como las siguientes: “El
permiso se concederá al padre siempre que la madre no este disponible”, o “Se concederán
…al padre que compruebe tener la custodia de los hijos y que no cuente con el auxilio de su
cónyuge”
Permisos para cuidado de familiares o minusválidos: Se concede a las madres de
los niños con problemas de salud física o mental que requieran educación especial las
facilidades que sean necesarias para cuando su presencia sea indispensable en la institución.
24
Reserva de puesto de trabajo para cuidado de hijos: La Ley Federal de Trabajo
establece como un derecho de las madres trabajadoras, una reserva de puesto de trabajo al
permitírseles regresar al trabajo que desempeñaban siempre que no haya transcurrido más
de un año de la fecha del parto. Sólo uno amplía este plazo por dos años. No hay ningún
contrato que conceda un permiso exclusivo de esta naturaleza para los padres varones.
Cuidado de familiares minusválidos: Algunos contratos establecen permisos para
los trabajadores para el cuidado de familiares minusválidos, la gestión de becas para los
hijos que presenten problemas de lento aprendizaje, por causas entre otras de síndrome de
Dawn, lesión cerebral y parálisis cerebral, y en caso de no concederse la beca, el centro de
trabajo entregará al trabajador un pago en efectivo como ayuda para pago de una escuela
particular.
Acoso sexual
Al incluir en la muestra un apartado relativo al acoso sexual se pretendió encontrar
si en los documentos analizados: a) se encuentra tipificado, b) si existe prevención y
sanción en caso de que éste se lleve a cabo en la empresa, c) y si se consigna algún
procedimiento de protección o garantía específica para contrarrestarlo.
Ningún documento tipifica esta conducta, lo cual es muy importante para el caso de
que se llegue a realizar esta conducta, sea bien identificada.
Solo uno de ellos, habla de esta conducta en aspecto preventivo al haberse acordado
generar, promover e implementar un programa de educación sexual para los trabajadores,
orientado a prevenir el acoso y el hostigamiento sexual, fomentar el respeto a la persona en
el lugar de trabajo y promover las relaciones afectivas plenas, integrando un grupo bilateral
de trabajo con seis personas, tres por cada parte.
Por último, solo uno de los documentos analizados habla del acoso sexual a manera
de prohibición. La redacción tiene el mérito de incluir dentro de las cláusulas de la
negociación colectiva a esta figura, sin embargo, restringe la conducta específicamente para
cuando ésta sea realizada por los representantes de las empresas y al personal técnico que
este bajo su control, siendo que cualquier trabajador puede llevar a cabo esta conducta,
pues no solamente se da de superior a inferior en jerarquía, sino puede ser cometido de
igual forma entre compañeros de trabajo. Sin embargo no tipifica la conducta.
25
En ningún documento se consigna algún procedimiento de protección o garantía
específica para contrarrestar al acoso sexual, como pudiera ser una obligación solidaria de
los patrones para responder por las demandas que se lleguen a presentar en razón de
cometerse este tipo por actos en la empresa.
Por ello es necesario que los representantes sindicales tomen conciencia de ello ya
que este acto es una práctica común en las empresas que afecta en especial a las mujeres
trabajadoras pero que cualquier otro trabajador puede ser objeto de el, y se preocupen por
incluir este tema dentro de las negociaciones colectivas.
Tutela antidiscriminatoria
Cláusulas Antidiscriminatorias: Doce documentos de los analizados contienen una cláusula
específica que garantiza que a trabajo igual, desempeñado en puesto, jornada y condiciones
de eficiencia también iguales, corresponderá un salario también igual.
Un contrato establece una cláusula de igualdad que favorece especialmente a los
padres trabajadores al establecer que los permisos para cuidados de hijos no serán negados
por razón de sexo.
Cláusulas de Acción Positiva: Un documento contienen acciones positivas, en otro se
obliga a la empresa a “conceder un permiso de dos horas cada mes en cada centro de
trabajo a las trabajadoras sindicalizadas para que participen en programas de educación
sindical sobre la problemática de la mujer trabajadora y que estén vinculados a proyectos
académicos que sobre esta temática existan en la universidad”.
Procedimiento o instrumentos específicos de tutela: Solo se encontraron 2 instrumentos de
este tipo. Uno es, la llamada Comisión Mixta Permanente de Admisión, encargada de
vigilar que en los procesos de admisión de los trabajadores se cumpla con la cláusula de no
discriminación del contrato
y otro la Comisión Mixta de Tabuladores encargada de
resolver los problemas que se presenten respecto a la igualdad de labores.
26
Lenguaje no sexista
Una de las situaciones que indica una predisposición o sensibilización al trato en igualdad,
no discriminación e igualdad de oportunidades laborales, es el uso de un lenguaje no sexista
en la redacción de los documentos, de los analizados sólo 6 de ellos lo utilizan.
Conclusiones:
Es necesario que se tome conciencia que la negociación colectiva y los documentos
derivados de ella, son los instrumentos que actualmente podrían hacer viable que México
cumpla con los compromisos internacionales y nacionales suscritos en el sentido de
implementar acciones positivas y cláusulas con perspectiva de género a favor de las
trabajadoras y trabajadores.
Como primer paso a lo anterior se deberá de trabajar en la sensibilización de los
actores sociales, estado, patrones, trabajadores, y en especial de las trabajadoras, ya que su
presencia en los sindicatos es poco significativa. El SISESIM15 registró en el año 1996, un
porcentaje de participación sindical femenina de 7.6% contra un 14.6% de participación
masculina, y para el año de 1999 un 8.2% contra un 23.1%.Un estudio más referido al año
2000, manifiesta que, de un total de 4,025,978 trabajadores sindicalizados en México,
1,705,048 eran mujeres y 2,320,830 hombres.16
Si a esto se agrega que dentro de las instancias de representación sindical como son
las dirigencias, las mesas de negociaciones y las comisiones mixtas la presencia femenina
es casi nula, el resultado es que los intereses de las trabajadoras no se encuentren
representados en un plano de igualdad con los de los trabajadores a la hora de negociar las
condiciones de trabajo a modo de tener la seguridad de que las aspiraciones de unos y otros
queden contemplados en el contrato colectivo negociado.
Las causas que hacen que las mujeres tengan poca participación en el sindicato son
variadas, algunas veces son las mismas mujeres influenciadas por patrones educativos las
que deciden que el hombre es quien detenta mayor capacidad de representación o mayores
dotes de negociación y vota para que ellos sean sus dirigentes, siendo esto frecuente aún en
15
Sistema de Indicadores para el Seguimiento de la Situación de las Mujeres en México, INEGI
INMUJERES.
16
En la nota “Exigen mujeres mayor número de cargos directivos en sindicatos”, GOMEZ MENA, Carolina,
La Jornada 3 de febrero de 2009, se comenta entre otras cifras, que la UNT cuenta con poco más de 100
sindicatos afiliados, pero las dirigentes son sólo 3.
27
las empresas con mucha mano de obra femenina. Otras veces es por falta de tiempo, ya que
el participar significa que deben invertir tiempo del que necesitan para la atención de la
casa, la familia y en menor medida de ellas mismas, y otras veces porque su nivel educativo
es bajo y no se creen preparadas para desempeñar un puesto de ese tipo, y desconocen las
ventajas de estar organizadas y de las normas jurídicas que las amparan. De igual forma
influye el que los sindicatos sigan siendo un espacio considerado tradicionalmente de
hombres. Sin embargo es necesario que exista un mayor número de mujeres involucradas
en la reivindicación de sus derechos, lo que traerá como consecuencia mejores
negociaciones, así como una mayor legitimidad a la representatividad del sindicato.
Igualmente importante debe ser la sensibilización que se haga para los grupos
negociadores en general, sobre asuntos de igualdad de oportunidades en ámbitos que no
solo apoyen las tareas reproductivas de la mujer o la no discriminación en el acceso al
empleo, sino una visión de igualdad de oportunidades laborales integral, al evitar las
discriminaciones ocultas, al no equiparar las cuestiones de genero solo con cuestiones de
problemática de la mujer, sino contemplarlas como un asunto de la clase trabajadora,
promoviendo la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres como prioritaria .
Deseo que en un futuro se lleguen a firmar acuerdos nacionales entre las
organizaciones obreras, patronales y el gobierno a favor de la igualdad de oportunidades
laborales en la negociación colectiva.
28
FLEXIBILIZAÇÃO DOS DIREITOS TRABALHISTAS E
DESMONTE DA PREVIDÊNCIA SOCIAL: O CASO BRASILEIRO 1
Cleier Marconsin  e Cleusa Santos * *
I. Introdução
A reflexão aqui desenvolvida procura mostrar a histórica combinação
entre a flexibilização da legislação trabalhista e os ataques à previdência social
pública no Brasil. O governo Lula da Silva contribui fundamentalmente para
aprofundar esta relação, garantindo investimentos financeiros que priorizam o
mercado em detrimento dos direitos dos trabalhadores. Promovendo uma
política macroeconômica contracionista, Lula da Silva congregou interesses
nacionais e internacionais que lhe garantiram legitimidade que, segundo alguns
analistas, advém da melhoria da situação social do país.
1
Este artigo é um dos resultados do projeto de pesquisa: Os impactos da privatização e mercantilização
da Seguridade Social: Balanço e Perspectivas do Comércio Mundial, desenvolvido pelo grupo de
pesquisa “Seguridade social, Organismos Internacionais e Serviço Social”, e, é parte, também, dos
estudos da tese de doutoramente de Cleier Marconsin, cujo estudo volta-se para a flexibilização dos
direitos trabalhistas, sob orientação da Professora-Doutora Cleusa Santos Portanto, ele sintetiza o
conjunto das reflexões desenvolvidas ao longo de 2008 com os alunos de graduação e pós-graduação
inseridos nas subáreas de Saúde, Previdência e Assistência Social que foram apresentadas através de
comunicações e artigos em eventos nacionais e internacionais.

Professora Assistente da Faculdade de Serviço Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro,
Mestre em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba, doutoranda em Serviço Social pela
Escola de Serviço Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Desde 2005 é integrante do grupo de
pesquisa “Seguridade social, Organismos Internacionais e Serviço Social” na sub-área de Assistência.
* * Doutora em Serviço Social. Professora Associada I da Escola de Serviço Social da Universidade
Federal do Rio de Janeiro e Coordenadora do Grupo de Pesquisa “Seguridade social, Organismos
Internacionais e Serviço Social” vinculado ao Núcleo de Pesquisa e Extensão sobre Poder Local, Políticas
Urbanas e Serviço Social - LOCUSS/ESS.
O Plano de Aceleração do Crescimento – PAC 2 , com vistas a
implementar uma agenda desenvolvimentista, pode ser considerado o núcleo
medular desse processo, uma vez que o objetivo de obter taxas de crescimento
maiores - através de investimentos em obras na área de transportes, energia e
infra-estrutura social e urbana – tem conduzido a política econômica de Lula
da Silva à manutenção de uma das mais altas taxas de juros do mundo 3 ,
revelando a natureza imanente desta política: contribuir para a acumulação
capitalista. Por isto, não é de menor importância que os benefícios desta
política, para a área social, sejam apresentados por seus formuladores no
futuro do pretérito. Senão vejamos:
apesar da recuperação do quadriênio 2004-2007, o Brasil ainda
não conseguiu alcançar um ritmo capaz de reduzir de forma
significativa o hiato que o separa de um grande grupo de
países emergentes no que diz respeito à velocidade do
crescimento. A aceleração do crescimento também
permitiria minorar os graves problemas sociais e
redistributivos que ainda nos afligem, mesmo levando em
conta os avanços das políticas públicas – e seus resultados –
em termos de redução da pobreza e da desigualdade (BRASIL,
2007, p.40) (os grifos são nossos) 4 .
O PAC privilegia o capital, através de um modelo privatizante, como as
concessões de rodovias, ferrovias, hidrelétricas, além dos novos modelos de
gestão na saúde e na educação. No discurso do governo, este programa veio
para “remover os obstáculos ao crescimento”. Remoção que significou
mudanças na legislação tais como contra-reforma da previdência — a
reestruturação produtiva e sua acompanhante no âmbito jurídico: a
2
É importante destacar que, segundo o governo, esse programa teria como objetivo “promover a
aceleração do crescimento econômico; o aumento do emprego; e a melhoria das condições de vida da
população” (BRASIL, 2007, pg. 01). Todavia, esclarecemos que do ponto de vista burguês, crescimento
econômico significa, de acordo com (SANDRONI; 1999; p.141) o “aumento da capacidade produtiva da
economia e, portanto, da produção de bens e serviços de determinado país ou área econômica. É definido
basicamente pelo índice de crescimento anual do Produto Nacional Bruto (PNB) per capita. O
crescimento de uma economia é indicado ainda pelo índice de crescimento da força de trabalho, pela
proporção da receita nacional poupada e investida e pelo grau de aperfeiçoamento tecnológico”.
3
A taxa básica de juros (Selic) em fevereiro de 2009 continua em 12,75% ao ano.
4
Vale notar que, no momento em que escrevemos este texto a edição atualizada do relatório Focus
mostra que houve uma “diminuição nas projeções para o crescimento econômico de 2009, sendo esperado
que o PIB (Produto Interno Bruto) brasileiro avance 1,5% no ano vigente”. Disponível em: Infopessoal:
http://www2.uol.com.br/infopessoal em 16.02.2009
2
flexibilização da legislação trabalhista e medidas de incentivo ao investimento
privado.
É aqui que reside o objetivo central deste texto: apresentar os principais
elementos constitutivos desse processo que foram obtidos com a pesquisa
acerca das influências dos organismos internacionais na seguridade social no
que se refere aos direitos do trabalho 5 . Sob o enfoque das análises críticas
voltadas para a reestruturação produtiva (que consiste na reorganização da
produção e dos mercados) e as configurações do Estado e de suas funções
(que consistem em garantir a restauração da taxa de lucro em termos
mundiais), vamos indicar que estes são os pressupostos gerais da atual
combinação entre a flexibilização da legislação trabalhista e os ataques à
previdência social pública.
II. As reformas neoliberais no governo Lula da Silva:
conservar, aprofundar ou superar?
Quando Lula da Silva tornou-se presidente (2002), o ideário neoliberal,
que no governo Cardoso conduziu as privatizações, a contra-reforma do
Estado e dos direitos sociais em geral — compreendendo a contra-reforma da
previdência — a reestruturação produtiva e sua acompanhante no âmbito
jurídico, a flexibilização da legislação trabalhista, já afetara profundamente o
mundo
do
trabalho.
Segundo
Tumolo
(2002:64),
a
“heterogeneidade
generalizada” tornou-se sua “marca distintiva”, ocorrendo “não só entre as
empresas, mas também no interior delas”. A implantação do modelo japonês, o
toyotismo em muitos locais de trabalho substituiu o binômio fordismotaylorismo, trazendo novas formas de organização dos processos de trabalho,
5
Nesta fase da pesquisa priorizamos a análise do discurso contido no Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC) - lançado em 22 de janeiro de 2007 pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva - a
partir dos resultados das pesquisas do Instituto de Pesquisa Econômicas Aplicadas (IPEA) dos anos 2006
e 2007. Considerando algumas análises e avaliações da política governamental assentadas na perspectiva
crítica, no que concerne a relação entre política econômica e política social (com enfoque na relação entre
distribuição de renda e crescimento econômico), procuramos demonstrar que o arcabouço político e
ideológico deste programa, mantém estreita relação com as novas estratégias neoliberais voltadas para
intervir, entre outras esferas, nas falhas do mercado e na reconfiguração do Estado. Para isto elencamos
três eixos de análise: a reestuturação produtiva, a flexibilização da legislação trabalhista e a previdência
social.
3
como qualidade total, círculos de controle de qualidade, reengenharia, Just in
Time, entre outras. Em outros espaços, os dois modelos convivem e em outros
lócus de trabalho, ainda persiste, quase que em sua inteireza, o modelo
fordista-taylorista 6 .
Antunes 7 também aponta importantes diferenciações no processo de
trabalho. A “classe trabalhadora esparramou-se”, a planta das fábricas não
segue mais o padrão taylorista e fordista do “passado recente, com milhares de
trabalhadores”.
As unidades são enxutas. O maquinário técnico-operacional é
avançado e a estrutura das empresas é menor e espraiada em um
sistema de redes e contratadas. Com essa estrutura em rede, além
da redução dos custos das empresas, os capitais buscam fraturar a
organização de classe dos trabalhadores. Registrou-se uma retração
do proletariado industrial taylorista e fordista, e uma ampliação das
múltiplas formas de assalariados. A indústria tem peso, mas ela está
na imbricação com os serviços, com a agricultura e com o setor
financeirizado. É importante lembrar que a financeirização não existe
sem lastro material.
Esse processo como um todo, incluindo as inovações tecnológicas da
informática, a automação, a liberalização comercial, a ampliação do setor de
serviços, e, fundamentalmente, a flexibilização dos direitos trabalhistas, alterou
radicalmente o perfil da força de trabalho. Para Antunes (1999:209), observa-se
uma “significativa heterogeneização, complexificação e fragmentação” da
classe trabalhadora. Desde a implantação da reestruturação produtiva, com a
terceirização e a flexibilização dos direitos trabalhistas, em especial durante o
governo
Cardoso,
a
tendência
à
subproletarização
e
precarização,
historicamente existente no Brasil, intensificou-se.
Por outro lado, tal inflexão no mundo do trabalho acarretou ganhos
6
Tumolo identifica as pesquisas realizadas por inúmeros estudiosos do mundo do trabalho, as quais
mostram os vários caminhos percorridos pelas mudanças no processo de trabalho, suas heterogeneidades
e homogeneidades. Como esse aprofundamento foge aos limites de nosso debate, remetemos seu estudo
ao instigante livro do referido autor: Da contestação à conformação: a formação sindical e a
reestruturação capitalista. Paulo Sergio TUMOLO. Campinas, SP, Editora da UNICAMP, 2002.
7
Entrevista de Ricardo ANTUNES E Márcio POCHMAN a Álvaro KASSAB. O novo mundo do
trabalho. O trabalho no novo mundo. Jornal da UNICAMP. Online. Edição 354, de 9 a 15 de abril de
2007, www.unicamp.br
4
elevados de produtividade para o capital, com uma significativa redução do
nível salarial. Ou seja, mesmo aqueles trabalhadores das indústrias com
tecnologia avançada, cuja força de trabalho é mais qualificada e os salários são
maiores em comparação aos demais, tiveram ganhos aquém da produtividade
atingida em suas respectivas empresas. A superexploração da força de
trabalho, historicamente presente na estrutura salarial brasileira, acentuou-se
no período 8 . Além disso, o desemprego— usado à exaustão como justificativa
para todas as medidas de flexibilização dos direitos trabalhistas impostas pelo
governo Cardoso — instituídas através de leis, Medidas Provisórias e portarias
— não se abrandou. Ao contrário, como parte integrante da reestruturação
produtiva, a condução ídeo-política neoliberal dos direitos trabalhistas produziu,
de verdade, a perda sistemática de postos de trabalho 9 . Sobre isto, Tumolo
(2002:100) mostra que, os ganhos “da indústria de transformação” entre 1990 e
1995 estiveram em torno de “48% quando observada a relação entre produção
industrial e o número de horas pagas na produção”
É frente a esse quadro que o governo Lula da Silva parecia conter, para
amplos segmentos da população trabalhadora, a possibilidade de ruptura.
Todavia, o que se constata é que, a condução econômico-política neoliberal,
posta em andamento nos oito anos do governo Cardoso, teve continuidade no
governo Lula da Silva.
8
Recentemente, França (2009) mostra que na economia brasileira, “o salário-mínimo pode ser o grande
perdedor, se consideradas as variações do PIB para seu reajuste até 2011. A massa salarial pode
recrudescer tendo em vista a queda do número de trabalhadores formais, ainda que haja aumento do
salário-mínimo.
9
É importante notar que em dezembro de 2008, foram extintos mais de 650 mil empregos com carteira
assinada (FRANÇA: 2009). Em 2009 a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) informa
que “nos últimos 12 meses, o emprego industrial no Estado registra recuo de 2,22%, com o fechamento
de 54,5 mil postos de trabalho. Esta constatação arrancou do Presidente Lula da Silva a seguinte
afirmação: “acho que exageraram nas demissões e disse isso na reunião com os empresários.
Disse para a indústria automobilística: “Quase todas as empresas brasileiras estão muito
capitalizadas”. Disponível em http://ultimosegundo.ig.com.br/economia - 13/02/2009.
5
III.O governo Lula da Silva e os direitos previdenciários
Ao longo dos dois mandatos, dentre as várias medidas que demonstram
essa
continuidade,
o
superávit
primário,
por
exemplo,
foi
elevado
sistematicamente, continuando a ser uma das ações fundamentais no governo
Lula da Silva. Ou seja, a política concertada com o FMI continua e se mostrar
processualmente na prioridade ao pagamento dos juros da dívida 10 . Para
cumprir essa meta, para cobrir pelo menos uma parte dos encargos da dívida,
o governo optou, em seus dois mandatos, por cortar gastos, impondo também
aos governos estaduais e municipais essa política, não importa o quanto atinja
as áreas sociais 11 . As dívidas externa e interna continuam a dominar o cenário
nacional sem que haja uma busca de enfrentamento com os “segmentos
parasitário-financeiros” (NETTO, 2004:11): ao contrário, o governo continua
comportando-se como refém desses segmentos com a justificativa de evitar o
caos.
Boito Jr. (2004:03) mostra que o governo Lula da Silva mantém 12 , "as
políticas de desregulamentação financeira, de juros elevados e de superávit
primário cavalar, que propiciam a livre circulação e elevada lucratividade do
capital financeiro". Além disto, não reverteu a política de privatizações — que
dilapidou o patrimônio público, agravou o desemprego, expandindo a
terceirização — e mantém o cerco aos direitos do trabalho.
10
Informação publicada no endereço disponível http://www.brasildefato.com.br/v01/agencia/nacional
mostra que em 2007 o Brasil gastou mais de R$ 160 bilhões com pagamento de juros, quantia que
ultrapassa em três vezes previsão de investimentos em saúde no mesmo ano (R$ 43,9 bilhões) e é 59
vezes mais do que tudo o que foi gasto com educação (R$ 2,7 bilhões) pelo governo federal.
11
Entre janeiro e julho de 2008, as “contas do setor público consolidado - formado pelos dados fiscais do
Governo Central (Banco Central, INSS e Tesouro Nacional), Estados, municípios e estatais federais e
estaduais - acumulam um superávit primário de R$ 98, 225 bilhões, [...] equivalente a 6,01% do Produto
Interno Bruto (PIB)”, segundo dados do Banco Central. “Em igual período de 2007, o superávit primário
somava R$ 79,578 bilhões, correspondente a 5,5% do PIB. No período dos últimos 12 meses até julho de
2008, o setor público registrou superávit primário de R$ 120,254 bilhões, correspondendo a 4,38% do
PIB. O superávit primário é a economia que o governo faz para o pagamento da dívida pública. O saldo
primário não leva em conta as despesas com juros da dívida, no período”. Disponível em: Agência
Estado. Online. Governo economizou R$ 98 bi até julho, sem contar juros. Acessado em 27 de agosto de
2008.
12
Apesar de algumas diferenciações em determinados períodos que, por motivo de espaço, não serão
tratadas neste texto.
6
Um primeiro passo na continuidade desse cerco foi dado em relação à
Previdência Social, cuja Emenda Constitucional n0 41 13 foi encaminhada ao
Congresso no primeiro semestre de 2003 — atendendo ao compromisso
assumido na Carta Compromisso do governo Lula da Silva ao FMI, de 28 de
fevereiro de 2003 14 — acompanhada de uma ofensiva ideológica, via mídia,
que mostrava os trabalhadores do serviço público como “privilegiados”, a
reforma como meio de “promoção da justiça social” e reversão do “déficit da
Previdência”. Mas foi acompanhada, também, de ações repressivas aos
trabalhadores do serviço público que se manifestaram contrários, de liberação
de verbas a parlamentares em troca de apoio político no Congresso e de
punição e expulsão de parlamentares do Partido dos Trabalhadores que
votaram contra ela.
Ainda no âmbito da legislação previdenciária observamos que as
propostas apresentadas no PAC, em 2007, insistiam em mudanças que tanto
voltavam-se para o estabelecimento de idade mínima para aposentadorias do
Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) — quanto para a desvinculação
entre o valor do salário mínimo e demais benefícios sociais. Entretanto, como
não foi possível incluir esses itens no PAC, o Secretário do Tesouro os
manteve, propondo sua discussão em um novo fórum criado pelo governo: o
Fórum Nacional de Previdência Social (FNPS) (Peres, 2007). Ao mesmo
tempo, nesse âmbito do Estado, observa-se uma insistência em aumentar o
campo de incidência da Desvinculação das Receitas da União (DRU) sobre os
recursos do INSS, o que pode significar um desvio maior dos recursos da
previdência para o superávit primário. No discurso do governo, tais discussões
visam
13
TEIXEIRA (2006) mostra que essa Emenda Constitucional nº 41, que foi aprovada em 19/12, modificou
artigos da Constituição Federal, dispositivos da Emenda Constitucional nº 20 — de 15/12/98 — além de
fixar em R$2.400,00 o teto para a aposentadoria dos trabalhadores do Regime Geral da Previdência Social
(RGPS).
14
A Carta Compromisso do governo Lula da Silva ao FMI, de 28 de fevereiro de 2003 — assinada pelo
então Ministro da Fazenda — Antônio Palocci Filho — e pelo Presidente do Banco Central — Henrique
de Campos Meirelles mostrou o que viria a se consolidar ao longo de seu governo. Ao mesmo tempo em
que o governo Lula da Silva dava continuidade à submissão dos rumos do país ao FMI como vários
governos anteriores o fizeram, na contramão da luta histórica dos movimentos políticos, sindicais e
populares — inclusive do próprio Partido do Trabalhadores, assumia “cumprir seu compromisso de
reforçar a estabilidade macroeconômica”, ou seja, dar continuidade ao superávit primário, metas de ajuste
fiscal, reformas estruturais como da previdência, tributária e outras.
7
promover o debate entre os representantes dos trabalhadores,
dos aposentados e pensionistas, dos empregadores e do
Governo Federal com vistas ao aperfeiçoamento e
sustentabilidade dos regimes de previdência social e sua
coordenação com as políticas de assistência social, e subsidiar
a elaboração de proposições legislativas e normas infra-legais
pertinentes (BRASIL, 2007, p.78).
Na verdade, o centro do debate era a reforma da política previdenciária.
Das 16 reuniões realizadas, participaram cerca de 9 representantes dos
trabalhadores e aposentados, 5 do patronato e 7 do Governo Federal.
Discutiram-se o mercado de trabalho, benefício por incapacidade, transição
demográfica, pensão por morte, questão de gênero, gestão do sistema
previdenciário e financiamento, coordenação da Previdência - Assistência
Social e Previdência Rural.
Nas reuniões do Fórum apresentaram-se trabalhos e pesquisas 15 ,
algumas sobre o déficit da previdência social 16 . As decisões propunham a
continuação da reforma previdenciária, como já apontava César Benjamin em
2003: “jogar todo o peso do ‘ajuste’ na eliminação de benefícios pactuados com
as gerações de trabalhadores” (BENJAMIN, 2003, 03). Ou seja, as discussões
exigiam redução e criação de critérios de elegibilidade para a concessão de
alguns dos benefícios previdenciários.
Desse Fórum há que se destacar pontos que trarão perda de direitos
dos trabalhadores, caso aprovadas. São eles: a criação de
mecanismos de incentivo monetário à postergação
voluntária da aposentadoria; [...] a desoneração da folha
de salários sem aumento da carga tributária e conjugada
com ações voltadas para a ampliação da formalização e
da base de contribuintes, mantendo-se o equilíbrio
financeiro; [... e a adoção de uma] nova forma de
contabilização do resultado da Previdência, que dê maior
transparência às suas fontes de financiamento e suas
despesas (MPAS, 2007, p.3).
Porém não houve consenso em relação às
formas de financiar o Regime Geral de Previdência
Social; [... as] regras de idade mínima e de tempo de
contribuição para acesso a benefícios; [...] a
coordenação de regras dos benefícios por incapacidade
15
Realizadas por algumas entidades integrantes do Fórum: representantes do Governo Federal, dos
trabalhadores ativos e aposentados, dos empregadores – e também de organizações internacionais, tais
como a Organização Internacional do Trabalho - OIT e a Organización Iberoamericana de la Seguridad
Social OISS, por exemplo.
16
Informações podem ser encontradas no site http://www.previdencia.gov.br.
8
com as dos demais benefícios e com o salário do
trabalhador ativo; [... e] a reavaliação das regras dos
benefícios de pensão por morte. (MPAS, 2007, p.3).
Tais argumentos confirmam que o PAC está embutido nas propostas
neoliberais e de flexibilização de direitos, tal como o déficit nominal zero, que é
parte integrante das orientações dos organismos internacionais como o Banco
Mundial, o FMI e a OMC, que incluem um conjunto de propostas mais amplas
de reforma do Estado.
Leher (2007) em texto intitulado PAC: afirmação do parasitismo do
capital sobre o trabalho mostra que o PAC faz parte de um projeto maior:
a promessa de um arranque para o crescimento
econômico, como condição para a elevação do
padrão de vida da população, é uma tese que está
no âmago das ideologias da modernização, do
desenvolvimento e da globalização, contribuindo
para a implementação de políticas econômicas e
sociais que permitiram ainda maior grau de
hiperexploração e de apropriação do excedente
econômico pelo grande capital (LEHER, 2007, pg.
07).
Trata-se, portanto, de mais uma estratégia do capital sobre o trabalho.
Para o analista, o PAC seria uma versão nacional de um plano de ação para a
Integração e Infra-Estrutura da América do Sul (IIRSA), que possui como
proposta “um conjunto de projetos de infra-estrutura, nas áreas de transportes,
de energia e de comunicações, bem como [...], de mudanças institucionais e
legais, objetivando intensificar o comércio regional e global (tal como previa a
ALCA)” (LEHER, 2007, pg. 22).
Deste modo, o PAC é ideologicamente
apresentado como “mais que um programa de expansão do crescimento. Ele é
um novo conceito de investimento em infra-estrutura que, aliado a medidas
econômicas, vai estimular os setores produtivos e, ao mesmo tempo, levar
benefícios sociais para todas as regiões do país”.
Neste sentido, o PAC responde a necessidade de um forte investimento
em logística e infra-estrutura, que visa atender ao aumento da competitividade
das grandes empresas, além de outras medidas como a transformação dos
hospitais em Fundações Estatais de Direito Privado e a flexibilização de
regimes de trabalho e de previdência. O PAC, como diria Silva (2007),
9
representa o aprofundamento do neoliberalismo 17 no País, afirmando que, ao
privilegiar o grande capital, ele “busca consolidar um novo patamar de
exploração da classe trabalhadora, onde o grande capital encontrará melhores
condições para o exercício da concorrência internacional e extração de lucros”.
IV. A flexibilização dos direitos trabalhistas
No que se refere aos direitos trabalhistas, as mudanças são buscadas e
defendidas como imprescindíveis para a governabilidade, em especial, aquelas
que se situam no escopo das propostas fundadas no neoliberalismo, diretriz
ideológica da burguesia, que parametra e fundamenta sua intervenção
econômico-política,
na
atualidade.
É
nesse
sentido
que
caminha
a
fundamentação, no âmbito do Estado, para as mudanças regressivas
pretendidas pelo governo Lula da Silva na legislação trabalhista.
No texto publicado em 2006 pelo Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA) intitulado Brasil: o estado de uma nação, especialmente em
seu capítulo 4, aparece a justificava da necessidade de mudanças, na
legislação trabalhista, com conteúdo claramente flexibilizador. Nas análises dos
pesquisadores deste órgão governamental, as legislações trabalhista e
previdenciária, a negociação coletiva e a justiça do trabalho são apontadas
como "instituições do mercado de trabalho" que interferem negativamente na
competitividade das empresas. Essas instituições limitariam as empresas em
decorrência da nova realidade mundial, o que traria problemas tanto para o
desempenho do mercado de trabalho quanto para a economia. Nas conclusões
17
Se nos países capitalistas centrais, como sugere alguns estudiosos, a fase de contra-reformas do
neoliberalismo dos anos de 1980 já se exauriu e a década de 1990 dá início a uma nova etapa que visa à
humanização do sistema capitalista (como idealizou Bernstein na defesa da paz social) foi, entretanto, a
partir dos 2000, especialmente com Lula da Silva que ela se consolidou no Brasil. Foi então que medidas
intervencionistas nas expressões da questão social se ampliaram sobremaneira. Através de ações
voluntárias, filantrópica e empresarial, de responsabilidade social, de fortalecimento do terceiro setor e de
políticas assistencialistas e clientelistas que as classes dominantes articularam. São estratégias políticas e
ideológicas que buscam conservar a ordem social.
10
identificam-se o que aparentam ser problemas de fundo no âmbito da
economia:

crescimento da seguridade social — como seguro desemprego, seguro
saúde e aposentadoria — “induz à redução da taxa de poupança da
economia e, com isso, do potencial de crescimento econômico..." (IPEA,
2006:243).

o trabalhador que recebe benefício rescisório do Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço (FGTS) e o seguro desemprego “fica menos
propenso a procurar outro emprego ou aceitar outros tipos de emprego”,
elevando “a taxa e a duração do desemprego" (id. Ibid.:243).

os "benefícios rescisórios" provocam um crescimento do desemprego,
uma vez que “o número de empregos poderia crescer em três milhões
se fosse zerado o custo de demissão" (id.ibid: 275).

“restrições à demissão e à contratação de trabalhadores em regime de
emprego temporário” (id. Ibid:244-245).
Vê-se que tais problemas servem como justificativas que fundamentam uma
“menor geração de empregos [...]”. De acordo com o texto:
As várias regras do contrato individual (benefícios rescisórios, custo
das horas extras, bonificações legais como o décimo terceiro salário),
negociações coletivas acima do nível da empresa (nacionais ou
setoriais), bem como a ação de árbitros ou da Justiça do Trabalho [...]
reduzem a flexibilidade das empresas [...], caindo a taxa de
crescimento da economia, do emprego e da renda do trabalho.
Os direitos trabalhistas, negociações coletivas e a justiça do trabalho,
então, segundo o texto do IPEA de 2006, são prejudiciais não apenas às
empresas, mas ao próprio trabalhador, pois faz cair a taxa de emprego e a
“renda do trabalho”. Avançando nessa linha de preocupações com o próprio
trabalhador, o texto mostra que, quanto “mais abrangente a cobertura do
salário mínimo, maior a probabilidade de que certos grupos de trabalhadores
[...] não se habilitem a concorrer a vagas no mercado formal". A causa
geradora desses problemas é a Constituição Federal de 1988, uma vez que,

No artigo 70 — adicionou novos direitos e ampliou outros existentes;

no artigo 80 — "tornou a organização sindical mais livre, reduzindo as
restrições quanto às bases de categorias e territoriais, alem de tornar
mais fácil o seu registro junto aos órgãos do governo";

no artigo 114 — reforçou o papel de proteção da Justiça do Trabalho.
11
Também na CLT encontram-se dificuldades, pois ela impõe um alto
“grau de ingerência da lei sobre os contratos coletivos e desses sobre os
contratos individuais, o que implica uma enorme uniformidade das condições
de remuneração" (2006: 284). Tal diagnóstico vem acompanhado das
seguintes soluções:

reformar as "instituições do mercado de trabalho";

evitar a valorização real do salário mínimo e desvincular o valor dos
demais benefícios sociais do seu valor (como aposentadoria, BPC e
outros);

transformar uma parte do FGTS em fundo previdenciário resgatável
apenas quando da ocasião da aposentadoria, restringindo, assim, o seu
acesso ao trabalhador;

reduzir a multa paga pela empresa em caso de demissão sem justa
causa a 10% ou 15%, revertendo a maior parte — 2/3 ou ¾ — ao
governo para reforço do seguro desemprego;

simplificar a CLT, com a manutenção, apenas, do “estritamente
necessário” para a preservação da “saúde do trabalhador”, através da
manutenção de direitos básicos definidos no artigo 70 da Constituição
Federal", sem explicitar, porém, tais direitos básicos.

mudar os procedimentos da Justiça do Trabalho referentes a
julgamentos de dissídios individuais e coletivos, defendendo restrições
ao seu poder normativo.
V – Algumas considerações
Compreender o que há de novo nas estratégias neoliberais voltadas
para intervir, entre outras esferas, nas falhas do mercado e na reconfiguração
do Estado hoje, foi também nossa preocupação neste estudo que procura
também resgatar alguns elos entre as propostas do PAC e as conseqüências
das políticas de intervenção nas expressões da questão social.
A pesquisa constatou que, ao recomendar que encargos trabalhistas e
previdenciários sejam identificados como obstáculos tanto para o crescimento
econômico quanto para a acumulação do capital, o PAC, torna necessário a
contenção do crescimento dos gastos com pessoal admitindo o teto de 1,5%
para o crescimento real anual da folha de pagamento da União. Observamos
também que, ao sugerir uma política de longo prazo para o salário mínimo,
12
com reajustes a cada quatro anos, reforçam-se medidas que, tanto atribuem ao
trabalho o custo do processo da reestruturação produtiva quanto fortalecem
políticas que favorecem a reprodução do trabalhador mantendo, portanto, as
bases da acumulação do capital e da exploração do trabalho.
Ao mapearmos a origem e o destino dos recursos públicos, pudemos
observar que a prioridade não está na área social. Senão vejamos:
A) Quanto à origem dos recursos, pode-se dividir em quatro
grandes grupos:
1. Recursos provenientes da iniciativa privada que correspondem
aproximadamente 43% do total de recursos (R$ 216,9 bilhões);
a
2. Recursos provenientes da Petrobras que correspondem a aproximadamente
30% do total de recursos (R$ 148,7 bilhões);
3. Recursos provenientes de outras empresas públicas, que não a Petrobras, os
quais correspondem a aproximadamente 14% do total de recursos (R$ 70,5
bilhões), e
4. Recursos provenientes diretamente da União que correspondem
aproximadamente 13% do total de recursos (R$ 67,8 bilhões).
a
B) Quanto ao destino, os recursos podem ser separados em três
grandes grupos:
1. 54% do total dos recursos (R$ 274,8 bilhões) serão investidos em energia e
petróleo, o que já era esperado dado o total dos investimentos da Petrobras,
das outras estatais, além da iniciativa privada. Vale ressaltar que nessa área
não haverá nada de novo; a Petrobras apenas continuará a tocar seus antigos
projetos.
2. 34% do total de recursos (R$ 170,8 bilhões) serão investidos em infra-estrutura
social e urbana o que inclui saneamento, habitação, transporte urbano, o
programa Luz para Todos e recursos hídricos. A maior parte dos investimentos
(63% ou R$ 106 bilhões) será destinada à habitação, uma média anual de R$
26,570 bilhões, nada diferente das somas já aplicadas hoje. Os recursos para
o saneamento chegarão a 23% do total, ou R$ 40 bilhões.
3. 12% do total de recursos (R$ 58,3 bilhões) serão destinados à infra-estrutura
logística, o que envolve obras em rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e
hidrovias. Esse investimento é uma clara concessão ao capital, pois visa criar
uma melhor infra-estrutura para o “escoamento das mercadorias controladas
por grandes empresas residentes na economia brasileira” (Silva, 2007). A
maior parte do investimento, R$ 33 bilhões, sairá do orçamento da União. O
governo espera que o setor privado invista R$ 3,8 bilhões em concessões de
estradas, além de R$ 17 bilhões que serão financiados pelo BNDES, entre
outras fontes.
13
Não pretendemos esgotar neste texto a análise desse amplo processo
de financeirização e de enfraquecimento do Estado enquanto dinamizador da
economia. Interessa-nos apenas mostrar que, longe de se exaurir, o ideário
neoliberal no Brasil aprofunda-se, justamente com um governo cujo partido foi
um dos grandes responsáveis pela oposição à sua implantação, durante o
governo Cardoso.
Todavia, isto requer uma ruptura com o pragmatismo que fundamenta a
proposta econômica presente no programa do partido desde 1998. As análises
de Amaral, retomadas com acuidade nos estudos de Andrade (2008) sobre o
tema, não deixam dúvidas quanto ao abandono do combate ideológico – de
referência socialista - do partido, em face do Plano Real do governo FHC.
Nesta mesma direção Netto (2003) observa que,
uma orientação política à esquerda passa, necessariamente, pela
reversão da política econômica implantada desde 1995 e suas
conexões imediatas com as políticas sociais a ela diretamente
imbricadas. É evidente que não há que pretender que uma tal
reversão seja efetivada em um ou dois anos, mas se pode (e deve)
exigir de um governo de esquerda um mínimo de sinais pertinentes.
Isto nos coloca diante de questões ainda não resolvidas, pois, se é
verdade que a popularidade de Lula aumentou 18 assim como
a queda na
desigualdade de renda 19 , não podemos dizer o mesmo da disparidade entre
ricos e pobres no país. Ela não diminuiu. Ao contrário, conforme afirmou
18
“Aumenta a popularidade de Lula apesar da crise”. Esse é a chamada de uma matéria jornalística
para mostrar o resultado da pesquisa realiza em fevereiro de 2009 pela Sensus/CNT (84% de aprovação
pessoal). Disponível em http://oglobo.globo.com/pais/noblat. Acessado em 18/02/2009. Já na Folha
Online - Brasil - Avaliação do governo federal e do presidente Lula bate novo recorde, diz CNT/Sensus 03/02/2009. Consulte a matéria acessada na mesma data.
19
Conforme a pesquisa do IPEA de julho de 2006, dentre os fatores responsáveis pela queda na
desigualdade de renda brasileira no período estudado (2001 e 2004) estão as mudanças na distribuição de
renda no trabalho que explicam 46% dessa redução; e a evolução da renda não proveniente do trabalho
com contribuição de 42% para se atingir esses resultados. Este último fator consiste, por exemplo, nas
transferências governamentais, como o Bolsa-Família, o pagamento de benefícios do INSS e os repasses
do Benefício de Prestação Continuada (BPC). O Bolsa-Família, o maior dos programas de transferência
de renda do governo federal, beneficia 11,1 milhões de famílias em todos os municípios do Brasil. Já em
novembro de 2008, o economista Júlio Miragaya mostra em seu recente estudo “Mapa da desigualdade
espacial da renda no Brasil” que, “a implementação de políticas e ações voltadas para a redução das
disparidades regionais ao longo dos últimos cinqüenta anos, não impediu o avanço na resolução da
desigualdade espacial no Brasil. O documento aponta um quadro de profunda desigualdade na
distribuição espacial da renda nacional. Foram adotados dois indicadores principais: o tamanho da renda
per capita e o ritmo de crescimento da renda na região”. Disponível no endereço eletrônico
http://www.cofecon.org.br/. Acessado em 16/02/2009
14
Pochmann, presidente do IPEA: “a concentração de renda se mantêm entre os
maiores do mundo. Segundo o Instituto, 10% da população mais rica do Brasil
detêm 75,4% de todas as riquezas do país 20 ”. Tal disparidade, fenômeno que
tem se intensificado mundialmente, sempre foi parte constituinte da própria
natureza do regime do capital. Cabe ao segmento da esquerda mundial que
não
capitulou
aos
ditames
da
contemporânea
sociedade
burguesa,
empreender uma luta ainda mais rigorosa para reverter esse deplorável quadro
social.
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20
A manchete da reportagem de maio de 2008 dizia: “Concentração de renda no Brasil é imensa.
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http://legislação.planalto.gov.br
16
17
VI Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología
del Trabajo
Mesa Temática No. 8
Legislación Laboral y Nuevas Formas de Regulación
Título de la Ponencia:
EL TRABAJO EN LA SOCIEDAD DIGITAL Y
SUS IMPLICACIONES EN LA LEGISLACION LABORAL.
Dr. Felipe Miguel Carrasco Fernández
[email protected]
1.- El trabajo en la Sociedad Digital
En las últimas décadas se han producido cambios económicos y
tecnológicos que pueden calificarse de trascendentales. Tales cambios tienen
una profunda incidencia sobre la realidad del trabajo, que afecta la posibilidad
misma de trabajar y las formas concretas en que el trabajo se desarrolla y
organiza. Por lo tanto, cuando la mecanización ha sido sustituida por las
nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones, se imponen
también formas nuevas de organización del trabajo.
Es importante resaltar que, con la apertura económica y la globalización de
mercados aunados al desarrollo de las tecnologías de información y
comunicaciones en una sociedad postindustrial, en el marco de la
globalización, se generan nuevos yacimientos o formas de empleo, así como
de organización empresarial, características del trabajo en la sociedad digital.
Por lo tanto es necesario hacer las adecuaciones o reformas, no únicamente
en la forma de pensar y de estar organizados en las empresas, sino también,
como una necesidad, el ámbito jurídico tal y como lo expresa Rosa Laguna
Quiroz: “Un mundo globalizado como el actual, que ofrece mejores y mayores
oportunidades para el desarrollo del vínculo jurídico virtual, exige la adecuación
1
de la doctrina moderna a las necesidades y exigencias del avance
tecnológico”.1
En relación con la reorganización social producto de la innovación
tecnológica y sus implicaciones, Mariela Berra expresa.
El paradigma que se encuentra en la base del crecimiento tecnológico es el
de la eficiencia económica dirigida al ahorro de tiempo y de trabajo, ese
paradigma que ha servido de cimiento al modelo de regulación social
dominante hasta ahora en las sociedades capitalistas desarrolladas está
crecimiento de la producción y el crecimiento de los mercados. Ambas
interpretaciones deben ser consideradas. La primera pretende valorar una
basado en la adecuación lineal, el crecimiento de la productividad, el
concepción lineal determinante del progreso técnico; la segunda distingue en
el proceso de acumulación, en el de crecimiento y en el de la eficiencia, al
elemento guía del desarrollo, que si no resuelve, al menos mitiga las
contradicciones. Este concepto implica incluso las definiciones más amplias
de innovaciones usadas por los economistas. Se entiende por innovación,
aun en la acepción más rica y exhaustiva dada por la escuela sistemática, la
concepción de una nueva idea y su aplicación a un nuevo producto, proceso
o servicio que lleva al crecimiento de la economía nacional o a la creación de
nuevas posibilidades de trabajo relacionadas con la producción de nuevas
formas de aprovechamiento para las empresas. 2
Históricamente estábamos acostumbrados a un trabajo tradicional y
presencial. Debemos ser conscientes de que existe un cambio en el escenario
de las relaciones laborales derivado de las relaciones de integración económica
y, por lo tanto, existe un nuevo trabajo o lo que se ha dado en llamar una nueva
concepción del trabajo que traspasa los limites estrictamente laborales para
incidir cambios en la sociedad. Esta transformación obviamente tiene su
principal desarrollo en la innovación tecnológica, pero últimamente en las de
informática y comunicaciones. Esto, desde que aparece en los años noventa el
concepto de aldea global como sinónimo de mercado y de dispersión
geográfica. Todo ello facilitado por los avances de las tecnologías de
comunicación que permiten la implementación de nuevos modelos de empleo a
1
Rosa Laguna Quiroz, “El Trabajo en la Era Digital de la Relación Contractual”, Alfa-Redi,
Revista de Derecho, Numero 78, Enero, 2005, [en línea] <http://www.alfa-redi.org/rdiarticulo.shtml?x=986> [Consulta: 01 febrero, 2007] P. 1.
2
Mariela Berra. Innovación Tecnológica y Reorganización Social. [En Línea]
<http://www.azc.unam.mx/publicaciones/gestion/num10/doc11.htm> [Consulta: 31 enero, 2007]
P. 1.
2
la reorganización de la empresa. Así se consigue una sustancial modificación
en las relaciones laborales. En relación con tales cambios, Miguel Ordóñez
Ordóñez dice:
Al igual que el descubrimiento de la imprenta supuso el tránsito de una
sociedad analfabeta a una sociedad letrada o, más tarde, la revolución
industrial cambio la sociedad artesanal en sociedad industrializada, de igual
modo estamos aproximándonos a la sociedad digitalizada.3
Es importante resaltar que los cambios económicos aunados a los
tecnológicos y en consecuencia a los sociales, generan nuevas formas de
empleo y por lo tanto el derecho debe de adecuarse a éstos, con el objeto
fundamental de establecer una relación acorde, ya que en caso contrario nos
encontramos ante un desfase de la normatividad jurídica y ésta no puede ser
aplicable dado que no corresponde a los tipos de relaciones laborales
existentes en la sociedad, generando así repercusiones negativas respecto a la
certeza jurídica de todos los actores en dichas relaciones.
Lo anterior pone de manifiesto que el futuro del Derecho del trabajo se
encuentra en un escenario incierto, en virtud de la integración económica
mundial y como consecuencia de los cambios causados en la fuerza laboral en
el mundo, sin embargo resulta evidente que esto acarrea una nueva forma de
producir bienes o servicios en los que incluso no es necesaria la presencia
física del trabajador, permitiéndose inclusive contratar trabajadores que
realicen su labor en otro país, en virtud de los avances en las tecnologías de
información y comunicaciones.
Por lo tanto, la transformación en la tecnología de las comunicaciones y las
economías abiertas, han logrado que el Derecho del trabajo sufra una
disyuntiva entre continuar con postulados rígidos y principios tuteladores y
proteccionistas del trabajador establecidos en los esquemas tradicionales del
contrato de trabajo presencial por tiempo indefinido, para toda la vida, con un
importante incremento en prestaciones laborales, o bien, apostar a la
deslaboralización, también llamada flexibilización de la legislación laboral por
ser pertinente a la actual realidad económica mundial y adaptarse así a los
3 (3)
Miguel Ordóñez Ordóñez. El Cambio de Escenario. En las Nuevas Fronteras del Empleo.
España Pearson Prentice Hall. 2003. P. 4
3
cambios, permitiendo el trabajo no presencial a distancia sin que exista una
orden directa del patrón respecto de la organización.
Por supuesto esto conlleva la modificación del concepto del contrato de
trabajo tradicional, dependencia económica, subordinación jurídica y poder
organizativo y disciplinario de la empresa, para transformarse en oportunidades
de empleo, libertad en el horario de trabajo, no subordinación jurídica, no
dependencia económica, no horario rígido y por lo tanto no trabajo presencial,
aunque sí a distancia.
En consecuencia, esto ocasiona el rompimiento con los paradigmas clásicos
del Derecho del trabajo y alberga una relación de trabajo en tiempos de
globalización con nuevas dimensiones basadas en tecnologías de información
y comunicaciones.
De esta manera las fronteras tradicionales del Derecho laboral generan una
nueva organización del mundo del trabajo, en donde existen otros perfiles para
los puestos, a diferencia de las que se tenían en un puesto tradicional, tal y
como se muestra en el siguiente esquema:
Puesto Tradicional
Puesto Moderno
Predominio de las tareas manipulativas o
burocráticas.
Predominio de tareas de control mediante
indicadores que vigilan el proceso o los
resultados.
Tareas concretas en campo de acción
limitado.
Campo de acción más amplio. Menos
importancia al qué se hace o cómo se
hace. Interesan más los resultados que la
acción concreta.
Conocimientos y experiencias exigibles
muy centrados en una especialidad:
puesto-oficio
Concurrencia de varias especialidades en
un mismo puesto: puesto polivalente.
Escaso margen a la iniciativa. Todo está
diseñado y regulado previamente.
Mayores espacios para la autonomía.
Más que hacer, hay que pensar. Visión
finalista.
4
Omnipresencia del jefe controlador capaz
de resolver todas las dificultades.
Mayor delegación. Hay menos jefes y
éstos están más ocupados en tareas de
coordinación y en conseguir los
resultados del grupo.
Procesos de Trabajo bien definidos a los
que hay necesariamente que atenerse.
Reingeniería permanente de procesos.
Trabajos individuales con promoción casi
siempre verticalizada.
Trabajo en equipo. Promoción vertical y
horizontal (enriquecimiento de funciones).
Fronteras rígidas y delimitadas entre
unos y otros puestos.
Puestos
abiertos
intercambiables.
Organización jerárquica vertical.
Organización más horizontal.
con
contenidos
Puestos
con
ubicaciones
físicas Mayor
intercambiabilidad
determinadas y exclusivas.
Teletrabajo.
4
Fuente: Miguel Ordóñez Ordóñez.
física.
Con base en lo anterior, un puesto de trabajo tradicional en comparación con
el que en la actualidad se realiza, conlleva cambios sustanciales, en
consecuencia resulta de suma importancia el análisis de las transformaciones
del Derecho del trabajo derivadas de la disyuntiva actual entre tutela y
flexibilización, así como la revisión y transformación del contrato de trabajo y
del concepto de subordinación frente a la nueva realidad laboral, además del
poder directivo y disciplinario de la empresa en los nuevos escenarios.
2.- La Transformación del Contrato de Trabajo
Resulta importante resaltar que si bien los contratos corresponden en
general a diversos momentos históricos, de acuerdo a la voluntad de las partes,
tal y como ha sucedido desde la época romana hasta nuestros días, sin
embargo se puede afirmar que
desaparecer,
simplemente
el
requiere
contrato
de
trabajo
no
tiende
a
una transformación o evolución para
adecuarse a los nuevos requerimientos de la sociedad y de las relaciones
laborales, ya que en la actualidad existe la disyuntiva de ubicar los contratos de
4
Miguel Ordoñez Ordoñez. Op Cit.
5
trabajo dentro del marco del Derecho común, bajo el argumento de que el
contrato de trabajo no corresponde a los requerimientos de una sociedad
globalizada.
Al respecto diversos autores han señalado una posible crisis del Derecho
del trabajo basado en un Derecho protector de la clase trabajadora, bajo el
concepto primordial de ciertas características clásicas, que durante algún
tiempo fueron validas.
Estos principios básicamente son los siguientes: el principio protector, el
principio de irrenunciabilidad, el de continuidad, el de primacía de la realidad y
el de racionalidad; todo ello bajo un modelo estándar, por lo general derivado
de los sistemas de producción fordista o taylorista con características
especificas constituidas por relaciones de trabajo estándar, estabilidad en el
empleo, empleos continuos, jornadas de trabajo de tiempo completo y
ejecución de labores en el mismo lugar.
En consecuencia, de acuerdo a los nuevos esquemas de las relaciones
comerciales, debemos reconocer que esta imagen típica clásica o tradicional
de las relaciones laborales, no corresponde a las relaciones actuales que se
están generando con motivo de las transformaciones de la sociedad y del
Derecho, tal y como lo señala a continuación Alfredo Sánchez Castañeda:
En materia contractual nos encontramos ante la emergencia o auge de un
contrato de aprendizaje por tiempo determinado, a tiempo parcial, intermitente
o temporal, el desarrollo del teletrabajo, asimismo, nacen nuevos contratos,
los de formación profesional o de inserción profesional, por ejemplo, el
contrato de empleo solidaridad, contrato de aprendizaje, contrato de estancia
profesional, contrato de iniciativa empleo, contrato a prueba, contrato de
reinserción profesional, etc. 5
En tal virtud el sistema anterior ha representado un obstáculo para la
contratación.
Los nuevos empleos, la flexibilización de las relaciones laborales, las
empresas dúctiles, la minimización de los costos de producción y la
mano de obra, han ocasionado en algunas empresas la decisión de emigrar
su mano de obra a países con una mayor flexibilidad laboral y menores costos,
lo cual nos lleva a replantear el cuestionamiento de cual es el futuro del
5
Alfredo Sánchez Castañeda. Las Transformaciones del Derecho del Trabajo. México. UNAM 2006.
<http://www.bibliojurídica.org/libros.htm?=2248> [Consulta: 06 abril, 2007] P. 287
6
contrato de trabajo, en virtud de que éste debe adaptarse a las nuevas
relaciones laborales emergentes para facilitar la competitividad de las
empresas, amen de que el trabajo autónomo e independiente hoy en día gana
terreno con mayor frecuencia en mas países, respecto del típico modelo de
trabajo asalariado y subordinado.
Diversas son las causas que han propiciado el proceso de globalización y
éste a su vez ha generado varios tipos de influencia en la sociedad, pero, sin
duda algo que ha sido determinante, es el hecho de que éste ha sido
establecido
en
gran
medida
por
las
tecnologías
de
información
y
comunicaciones, en consecuencia, el desenvolvimiento de las personas en la
sociedad post industrial, se ha ido transformando en lo que se ha denominado
“sociedad de la información" o “sociedad de la era digital”.
En consecuencia el mundo del trabajo no puede ser ajeno a los cambios
que se suscitan en la sociedad, así encontramos que la evolución del mismo,
en una primera etapa se consideró del maquinismo y de la gran industria, lo
cual constituyó el movimiento obrero tradicional, posteriormente se avanzó
hacia el llamado fordismo y después a la tercera etapa conocida como
toyotismo-globalización. En palabras de José Halperin, se ha transito de la
siguiente manera:
De las relaciones de producción colectivas de masa y relaciones sociales
colectivas basadas en poderosas instituciones (partidos obreros, sindicatos,
"estados obreros", conquistas sociales, leyes obreras, etc.) del período
fordista-keynesiano a, relaciones sociales que tienden a la "individualización"
del trabajador (autonomía individual) con la destrucción de las
superestructuras de la clase trabajadora: sindicatos, cooperativas, partidos
obreros, etc. y también pérdida de institucionalidad burguesa: parlamentos,
cámaras patronales, etc. para emerger el poder del capital financiero
internacional. 6
Por lo tanto, el proceso de globalización en la actualidad no requiere de una
homogenización de productos o una estandarización de modelos de consumo,
dado que se ha cambiado la relación de producción y mercados al grado
que es el mercado el que define la producción. Con base en lo anterior la
empresa consciente de ello, ha generado un mejoramiento continuo en su
organización y nuevos modelos organizacionales con el objeto de reducir
6
José Halperin. El Cibertrabajo. Asociación Española del Teletrabajo. [En Línea]
<http://www.aet.es.org/docs/matrizteletrab.htm> [Consulta 08 marzo, 2004] P.8.
7
costos, lograr flexibilidad y calidad, entre otras cosas, siendo esto un pilar en el
proceso de globalización que coadyuva al desarrollo acelerado que han tenido
las tecnologías de información y comunicaciones. Esto ha transformando el
ámbito laboral de las empresas a grado tal que aparece una nueva forma de
relación laboral conocida como el Teletrabajo o la Teleconmutación, la cual
cambia los diversos aspectos de la relación laboral tradicional, en virtud de que
las organizaciones se transforman totalmente. Es importante resaltar que no
debe confundirse con el llamado trabajo a domicilio que en un tiempo fue
característico en las relaciones entre maestro artesano y otras personas
contratadas para fabricar un artículo en sus hogares, aunque algunos lo han
considerado como el antecesor del teletrabajo desarrollado en los inicios del
sistema capitalista.
En relación a dicha transformación César Medina Delgado, comenta lo
siguiente:
El teletrabajo también ha transformado la estructura de las oficinas, esta ola
de cambios se mueve en un eje que tiene como extremos, por un lado a los
teletrabajadores que instalan sus oficinas en casa y que no acuden por
ningún motivo a sus oficinas matrices, y por el otro a los teletrabajadores que
acuden medio tiempo a sus oficinas (en inglés se les denomina part time
teleworkers) y el resto de su jornada de trabajo la realizan en casa. La
asistencia a las oficinas y la frecuencia de arribos de esta última clase de
teletrabajadores ha permitido, entre otras cosas, el compartimiento de
instalaciones, es decir dos trabajadores comparten una misma oficina e
incluso el mismo escritorio. Como consecuencia el espacio físico que antes
ocupaban las oficinas se reduce o se traslada al hogar de los
teletrabajadores. El empresario al lograr este desplazamiento también
transfiere los costos de arrendamiento al teletrabajador. Quizás este punto no
se encuentra contemplado desde el punto de vista del teletrabajador, pero
ellos deben poner especial atención a esta transferencia de costos, ya que en
el futuro se puede transformar en un ingente monto en numerario al
conjugarse con otros gastos como el de teléfono; corriente eléctrica, espacios
de almacenamiento, entre otros. 7
El nuevo orden tecnológico, sobre todo en los países industrializados, se
encuentra asentado en la tecnología telemática, luego entonces surge la
interrogante de si estamos en presencia de una nueva labor, de una nueva
7
Cesar Medina Salgado. Las Tecnologías Emergentes y su Impacto en el Ámbito Laboral: El
Caso
del
Teletrabajo.
UAM-A.
[En
Línea]
<http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/Gye16/05.htm> [Consulta 08 Junio, 2006] P.1
8
forma de trabajo o de una organización laboral. Al respecto Frenado Basaul
Monsalve, expresa lo siguiente:
Entonces, no trataremos acerca de una nueva labor, profesión o trabajo, sino
de una nueva forma de trabajar u organizar el trabajo para la empresa y al
modo en que una persona organiza su labor para prestar servicios en forma
independiente a la empresa. 8
Ahora bien, el teletrabajo se encuentra sumamente desarrollado en países
industrializados, pero en países subdesarrollados representa una nueva opción
de empleo, que inclusive da origen a lo que se ha llamado el teleempleo
transfronterizo, por lo tanto resulta importante analizar en forma breve la
evolución histórica de esto y mencionar mas adelante, cuales son las ventajas
en los diversos sectores o sus desventajas dada la transformación laboral que
implica.
3.3. Teletrabajo
El teletrabajo, de acuerdo a la etapa en la que se ha desarrollado y al
objetivo perseguido, ha recibido diversas denominaciones. Telecommuting
(utilizado por Jack Nilles, antiguo investigador de la NASA y considerado como
el padre del teletrabajo en 1973).
Telework (voz inglesa de teletrabajo) utilizado en Europa.
Télépendulaire, en Francia.
Respecto de la traducción al castellano debemos decir que algunos autores
consideran que la expresión utilizada en cualquiera de las anteriores tiene
connotaciones específicas, en virtud de que el teletrabajo engloba varias
formas de organización del trabajo, así tenemos denominaciones como:
teletrabajo, trabajo periférico, trabajo remoto, trabajo a distancia, trabajo
electrónico, oficina remota, oficina en casa, entre otros.
3.1. Concepto
El teletrabajo es una forma de trabajo a distancia mediante el uso de
telecomunicaciones, para comprender el concepto es fundamental detallar que
8
Fernando Monsalve Basaúl, “Los Teletrabajadores”, Revista de Derecho de la Universidad
Católica de la Santísima Concepción, Santiago de Chile, Número 11, Año 2003, P. 224
9
se considera teletrabajo, toda aquella forma de trabajo que no requiera la
presencia del empleado en el centro productivo; es decir, en la oficina o planta
de la empresa.
Por consiguiente el concepto de teletrabajo involucra necesariamente dos
elementos básicos fundamentales que son: La distancia y el uso de
telecomunicaciones, Antonio Padilla Meléndez, manifiesta que de acuerdo al
Diccionario de Uso del Español de Moliner:
Etimológicamente el término Teletrabajo procede de la unión de la palabra
griega tele, usada como prefijo, que significa "lejos", y de trabajo, que es la
acción de trabajar, palabra latina (trípaliare, de tripálium, instrumento de
tortura) que significa realizar una acción física o intelectual continuada, con
esfuerzo. 9
Existen diversas definiciones para el termino teletrabajo, dependiendo de el
énfasis que se realice al mismo o bien al tipo de organización del trabajo que
se pretende, así encontramos que Sonia Boiarov, citando a Francisco Ortiz
Chaparro, dice: “El Teletrabajo es trabajo a distancia, utilizando las
telecomunicaciones y por cuenta ajena, es decir, teletrabajo es = a trabajo +
telecomunicaciones + cuenta ajena”. 10
Asimismo, Fernando Monsalve Basaúl, establece que:
Una definición de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y que fue
dada para el "trabajo a distancia" (hoy claramente entendido como
teletrabajo) es bastante completa y clara, y dice que es "una forma de trabajo
en el que el trabajo se realiza en un lugar alejado de las oficinas centrales o
de las instalaciones de producción, alejando así al trabajador del contacto
personal con otros trabajadores; las nuevas tecnologías permiten este
alejamiento mediante la ayuda de la comunicación. 11
Al respecto es importante establecer la diferencia entre teleempleados y
teletrabajadores, los primeros se refieren por lo general a personas que tienen
una relación laboral con una empresa determinada, es decir son empleados de
9
Antonio Padilla Meléndez. Teletrabajo Dirección y Organización. Colombia. Computec Ra-Ma.
1999. P. 3
10
Sonia Boiarov. El Teletrabajo en la Jornada de Trabajo. Centro de Teletrabajo y
Teleformación.
Universidad
de
Buenos
Aires.
[En
Línea]
<http://www.caminandoutopias.org.ar/contenidos/ notas/actualidad/0003.php> [Consulta 25
marzo, 2007] P.5.
11
Fernando Monsalve Basaúl. Idem P. 228
10
ésta y por lo tanto pueden estar sujetos a un horario de trabajo, aún cuando
realicen éste fuera de la empresa, en un lugar distante o en su domicilio. Los
teletrabajadores son aquellos que no tienen una relación laboral, por lo tanto,
se trata de una prestación de servicios, no laboral en exclusiva para una sola
empresa, por lo que pueden prestar servicios a diversos clientes, por
consiguiente son autónomos.
Al respecto Carlos Serrano, ha establecido lo siguiente:
Es frecuente distinguir entre Teleempleados y teletrabajadores.
A).- Teleempleados: La empresa implanta una nueva organización de los
procesos y del trabajo, en la que una parte de la plantilla va a realizarlos
desde su casa
B).- Teletrabajadores: La empresa recurre a trabajadores autónomos,
profesionales externos que realizan trabajos y tareas específicas.12
Dependiendo del énfasis en la organización del trabajo, del lugar donde se
presente, del tiempo dedicado, de la vinculación contractual, entre otros
factores, se puede clasificar al teletrabajo.
3.2. Modalidades
Con base en lo anterior se puede afirmar que existen diversas modalidades
del teletrabajo como son: teletrabajo a domicilio, teletrabajo móvil o los
llamados telecentros, pero los puntos coincidentes general son: la no presencia
física del trabajador y la utilización de las tecnologías de información y
comunicaciones. Las características mas relevantes del teletrabajo, según
Fernando Monsalve Basaúl son las siguientes:
1.- La labor se cumple con base en objetivos y no en función de la jornada de
trabajo.
2.- El trabajador está concientizado de una relación basada en la confianza y
no el control jerárquico.
3.- Relación “online” presenta diversos grados, siendo la regla que la totalidad
de ella sea a distancia.
4.- Necesidad de dominar –en lo básico- otros idiomas (a lo menos inglés),
porque desaparecen las fronteras físicas entre países.
5.- Conocimiento y habilidades mínimas en las TICs (Tecnologías de
Información y Comunicaciones), según requerimientos específicos,
12
Carlos Serrano. El Comercio Electrónico, Teletrabajo. [En Línea] Universidad de Zaragoza
<http://ciberconta.unizar.es/LECCION/eCONTA/410.HTM > [Consulta 12 marzo, 2007]
11
para procesar información digital o digitalizable.
6.- Existencia de infraestructura de telecomunicaciones concretadas a la red,
para transmitir la información procesada informativamente.
7.- Alto grado de automotivación para el trabajo a distancia.
8.- La tarea a realizar se encuentra detallada y descrita con minuciosidad
(plazos, pagos, gastos, materiales, seguros, etc.). 13
3.3. Clasificación
Dada la gran variedad de tipos de trabajo que se pueden realizar,
encontramos también una gran variedad de usos o clasificaciones, como
pueden
ser
especialidad,
nuevas
profesiones,
vinculación
contractual,
dependencia económica, lugar en el que se preste, tiempo dedicado a la labor,
el objeto principal del contrato o bien el lugar donde se desarrolle el teletrabajo,
pudiendo ser en el domicilio particular, en oficinas denominada satélite o bien
como apoyo a la oficina de la empresa, también de acuerdo al horario laboral, a
la temporalidad, en el país de la empresa, o en otro.
A mayor abundamiento la siguiente tabla elaborada por Antonio Padilla
Meléndez, establece diversos criterios y clases de teletrabajo:
Tabla 3: Clases de Teletrabajo
Criterio
Según la Temporalidad
Según el horario laboral
Según la relación contractual
Desde el punto de vista técnico
14
Clases de Teletrabajo
Teletrabajo permanente (tele-homework) Todos
los días laborables de la semana.
Teletrabajo alternante (alleniating telework).
De uno a tres días laborables a la semana.
Teletrabajadores a tiempo completo.
Teletrabajadores a tiempo parcial.
Relación de Empleador-empleado.
Relación de autónomo-consumidor.
Tarea realizada on-tine tiempo compartido
(aplicación de, teleconferencia)
Tarea realizada off-line (utilización de un PC envío
del Teletrabajo vía transferencia de archivo).
Fuente: Antonio Padilla Meléndez, a partir de la información proporcionada por
Expért Team Telecom e IDATE
13
Fernando Monsalve Basaúl, Op. Cit. P. 229 y 230.
14
Antonio Padilla Meléndez. Op. Cit. P. 25
12
4. - Normatividad Jurídica
El teletrabajo en ocasiones es confundido o algunos tratan de asimilarlo con
el llamado trabajo a domicilio. Debemos recordar que éste último ha sido
considerado también como sinónimo de maquila, o sea, realizar alguna
actividad de la producción o prestación de servicio de la empresa fuera de la
factoría.
En la actualidad, el
trabajo a domicilio ha sido considerado como un
beneficio para el empleado, ya que se realiza en su propio hogar y sin la
vigilancia directa del empleador. Así pues, en el ramo de maquila de ropa, ha
sido explotado y orientado como una parte del proceso de la producción de la
empresa cuya matriz se encuentra en el extranjero, o bien, cuando la industria
se encuentra en territorio nacional pero está orientada primordialmente a la
exportación. Por eso se dice que este proceso se encuentra fuera de la
empresa.
Asimismo, en la industria del ensamblaje, el trabajo a domicilio ha sido
sumamente explotado y es utilizado por algunas empresas como una forma de
subempleo en el sector informal urbano. Al respecto, Carlos Reynoso Castillo,
citando a Boylan Madrazo, menciona algunas de las áreas donde dicho trabajo
a domicilio es utilizado actualmente:
Se realizan labores como la elaboración de prendas de tejido de punto,
fabricación de diferentes tipos de calzado (y labores conexas como la
elaboración de tacones), artículos de cuero (balones, chamarras,
cinturones), arreglos florales para novias, artefactos metálicos, esferas y
decoraciones de vidrio soplado para adornos navideños, envoltura o
empaque de algunos productos como los chicles, colocar spray al zapato,
planchar pañuelos, etc. 15
Antes de analizar la normatividad jurídica aplicable al teletrabajo, en su
vertiente del teleempleado donde existe subordinación y relación laboral o en
su vertiente de teletrabajador que tiene carácter autónomo e independiente,
Algunos autores dicen que no estamos en presencia de una nueva figura de
trabajadores sino simplemente ante una forma de organización del trabajo y,
por lo tanto, la normatividad jurídica aplicable al trabajo a domicilio es, por
consiguiente, aplicable al teletrabajo. No comparto esa idea porque si bien el
Boylan Madrazo. Citado por Carlos Reynoso Castillo. “Derecho del Trabajo”. México 2006. P.
564.
15
13
teletrabajo puede realizarse en el domicilio del trabajador, hay diversos factores
que lo diferencian claramente del trabajo a domicilio. Dichos factores son
principalmente los siguientes: la jornada de trabajo; el aspecto presencial del
trabajador; las órdenes recibidas del patrón o la empresa; la supervisión directa
de la empresa; la finalidad del trabajo a desarrollar; la evaluación por horas de
trabajo o por objetivo logrado en los tiempos establecidos y la subordinación
jurídica
debido a la globalización. Para estas nuevas formas de empleo u
organización del trabajo debe cambiar el análisis que tradicionalmente se ha
realizado de los elementos de la subordinación jurídica para determinar la
existencia de la relación laboral.
En la
sociedad de la información donde el trabajo estriba, no en la
recepción de materiales o de materia prima que deberá ser elaborada o
transformada, sino en información que es enviada al trabajador a domicilio. A
un trabajador que se desempeña en el teletrabajo en la modalidad de
teleempleado a través de las tecnologías de la información y las
comunicaciones. Por lo tanto, dichas disposiciones antes mencionadas no
corresponden a una sociedad globalizada donde con el apoyo de las
tecnologías se acortan el tiempo y la distancia y se elimina la vigilancia directa
del patrón y la presencia del trabajador en la empresa:
El teleempleado no elabora productos, más bien procesa información para
generar nueva, o compara o vincula parte del proceso de información requerido
en la empresa. Por lo tanto, no se habla de producto. Asimismo, el equipo de
informática y comunicación por lo general es propiedad del trabajador, aunque
podría ser proporcionado por la empresa a través de un contrato de comodato.
Los artículos que conforman el capitulo de trabajo a domicilio en la
legislación mexicana aluden a un local libremente elegido por el trabajador. Al
respecto debe decirse que el teleempleado puede realizar
su labor en su
hogar, o bien en cualquier parte de la ciudad, o en cualquier país en virtud del
desarrollo de las telecomunicaciones. Por lo tanto, se puede afirmar que el
trabajo a domicilio es característico de una sociedad postfordista caracterizada
por la producción de bienes o productos propios de una sociedad post
indutrisal. No obstante, el trabajador a domicilio posee cierto grado de libertad
en el sentido de que no es necesaria su presencia en la fabrica, o bien, no es
14
vigilado en forma directa e inmediata por el patrón. Pero esto no debe llevar a
asimilar erróneamente el teletrabajo al trabajo a domicilio. El teleempleado y el
teletrabajo tienen características propias que los deferencian completamente
del trabajador y del trabajo a domicilio. A mayor abundamiento, no sólo por el
hecho de que el trabajo se ejecute fuera de la empresa son aplicables al
teletrabajo las disposiciones del trabajo a domicilio.
En relación con la legislación laboral mexicana, es importante resaltar que el
tituló de trabajos especiales surgió como una adecuación de las relaciones
laborales a determinado tipo de trabajo que era realizado por diversas
personas en
ámbitos especiales, o mejor dicho, debido a características
propias del trabajo. Por eso, dicho capitulo establece disposiciones que en su
momento fueron necesarias para los diversos tipos de trabajo que requerían
una reglamentación especial derivada de la costumbre, del objetivo del trabajo
a desempeñar o de las condiciones en que realmente se prestaba. Por lo tanto,
siendo el derecho del trabajo un derecho innovador y que debe adecuarse a la
realidad social y económica de la sociedad, estableció en dicho capitulo de
trabajos especiales la reglamentación concerniente a: los trabajadores de
confianza, de buques, de tripulaciones aeronáuticas, de ferrocarriles, de
autotrasportes, de maniobras de servicio publico en zonas de jurisdicción
federal, del campo, los agentes de comercio y otros semejantes, e incluyó a los
deportistas profesionales, actores y músicos, al trabajador domestico, al trabajo
realizado en hoteles, restaurantes, bares y otros establecimientos análogos, así
como a la industria familiar y el trabajo de médicos residentes en periodo de
adiestramiento en una especialidad y al trabajo realizado en las universidades
e instituciones de educación superior autónomas por la ley, y obviamente al
que se ha comentado que es el trabajo a domicilio. De lo anterior se puede
deducir que el derecho del trabajo mexicano en su momento se fue adecuando
a los nuevos escenarios o formas de empleo con características especiales.
Pero en la actualidad no existe en dicho capitulo de trabajos especiales el
relativo a los trabajadores vinculados a las tecnologías de la información y
comunicación denominado teletrabajo, a diferencia de la normatividad laboral
de España, Chile y otros países.
La incursión de México en el Teletrabajo todavía es incipiente en relación a
otros países y su estudio se dificulta toda vez que no existen estadísticas, sólo
15
algunas empresas han incursionado en dicho rubro; a mayor abundamiento
Enrique Martínez Moreno ha expresado lo siguiente:
En México el teletrabajo es incipiente y no se cuenta con estadísticas que den
seguimiento a esta nueva forma laboral; sin embargo existe la experiencia de
empresas como IBM, Hewlett Packard, la empresa de consultoría Towers
Perrin de México, Alstom Power y a nivel de prueba piloto se encuentra Vitro.
La falta de infraestructura tecnológica en telecomunicaciones e informática en
nuestro país, reduce evidentemente la velocidad de este suceso laboral. Se
estima que sólo 10 de cada 100 mexicanos tiene computadora, y que 5 de
cada 100 tiene acceso al internet. Esto contrasta con los EUA y Canadá,
países en donde más de dos tercios de la población tienen acceso a este
medio, los cuales a su vez participan con el 40% del total mundial
correspondiente. En segundo lugar aparece Europa, Medio Oriente y África con
27%, en tanto que los países del sudeste asiático suman 22% y América Latina
con sólo el 4% (México representa sólo el 1% del total mundial).
El gradual pero impetuoso surgimiento del teletrabajo también demanda poner
atención al aspecto organizacional, pues plantea nuevos retos para la gestión y
dirección del personal, cuyo trato será mayormente “virtual”, por lo que la
supervisión y otros medios de control administrativo tradicionales serán
obsoletos por completo. 16
16
Enrique Martínez Moreno. “El impacto de las Tendencias Tecnológicas y Organizacionales
en el Trabajo Administrativo”, Revista Análisis Económico, UAM-Azcapotzalco, No. 39, Vol.
XVIII, 3er. Cuatrimestre 2003, México 2003, [En Línea] <http://redalyc.uaem.mx/redalyc/pdf>
[Consulta: 29 mayo, 2007] P. 311 y 312
16
CONCLUSIONES.
Primera.- Las tecnologías de información y comunicación han generado
otras formas de trabajo fuera de los espacios de las empresas denominadas
genéricamente teletrabajo.
Segunda.- El teletrabajo surge como una opción laboral adecuada para
ahorrar tiempo y distancia en la sociedad de la digital.
Tercera.- En la legislación laboral mexicana no se contempla algún capitulo
especial relativo a los trabajadores vinculados con tecnologías de la
información y la comunicación.
Cuarta.- La no inclusión del teletrabajo en la legislación laboral mexicana
provoca incertidumbre laboral y los teletrabajadores en activo queden
desprotegidos.
BIBLIOGRAFIA.
1. Berra, Mariela. Innovación Tecnológica y Reorganización Social. [En
Línea]
<http://www.azc.unam.mx/publicaciones/gestion/num10/doc11.htm>
[Consulta: 31 enero, 2007]
2. Boiarov, Sonia. El Teletrabajo en la Jornada de Trabajo. Centro de
Teletrabajo y Teleformación. Universidad de Buenos Aires. [En Línea]
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18
Inspección del trabajo en América Latina: teorías, contextos y evidencias 1
Graciela Bensusán, UAM-X
¿De qué manera la Inspección del Trabajo 2 (IT) podría actuar para contrarrestar el
deterioro de la calidad de los empleos en los países latinoamericanos en un contexto de
grave crisis económica? ¿Cuáles deberían ser las estrategias encaminadas a revitalizar
su desempeño y hacer cumplir la legislación laboral cuando la preocupación por evitar
el desempleo vuelve a estar en el centro de las agendas gubernamentales y sociales? El
propósito de este artículo es examinar esta cuestión a la luz del debate teórico relativo a
las formas de intervención de las agencias destinadas a hacer cumplir las normas y de
las transformaciones experimentadas en el campo de la IT.
La preocupación por la calidad de los empleos y las políticas públicas que pueden
mejorarla ganó fuerza en la presente década tanto en los países desarrollados como en
desarrollo, dando lugar a la campaña impulsada por la OIT a favor del “trabajo decente”
y a su respaldo por parte de otros organismos internacionales, al tiempo que se
recuperaba la importancia de la IT como instrumento de gobernanza de los mercados de
trabajo (OIT, 1998; Bensusán, 2006a) 3 . En América Latina, la insuficiente fiscalización
estatal del cumplimiento de las obligaciones de los empleadores – particularmente de la
inscripción de los trabajadores en los sistemas de seguridad social- ha sido identificada
en los estudios sobre la informalidad 4 como una de sus posibles causas y,
especialmente, de su incremento en los años noventa. Por ejemplo, un estudio sobre los
factores que inciden en niveles de cumplimiento en materia de seguridad social en 15
países encontró, entre los más importantes, el procedimiento destinado a hacer cumplir
1
El presente trabajo se presentaría en el Congreso del ALAST (mayo 2009) antes su publicación en la
Revista Es tudios Sociológicos (septiembre-diciembre, 2009).
La autora agradece el apoyo proporcionado por Aldo Reyes y Braulio Quevedo en la búsqueda de fuentes
relativas a la inspección del trabajo en los países seleccionados así como en la sistematización de
información y elaboración de cuadros.
2
La inspección del trabajo debe ser vista como una función- la vigilancia de las normas laborales en un
sentido amplio- más que como una tarea asignada a una sola organización. (De Baets, 2003). Sin
embargo, en América Latina, siguiendo al convenio 81 de la OIT (1947), se ha asignado a una sola
instancia o dependencia – por lo general llamada Inspección del Trabajo y vinculada de manera
centralizada o descentralizada a los Ministerios de Trabajo- la realización de tal función. Así la IT se
encarga de vigilar no solamente las normas sobre seguridad y salud en el trabajo sino también los salarios,
las horas de trabajo, las relaciones industriales y la seguridad social, según el caso.
3
Véase por ejemplo las posiciones coincidentes en torno a la importancia de las regulaciones y
mecanismos de vigilancia que protejan la calidad de los empleos entre la OIT, 2002 y 2006; el BID, 2004
y la CEPAL, 2007. Una posición contraria era la del BM, como lo muestran los indicadores del Doing
Business hasta 2008, en tanto consideraban que ciertas regulaciones laborales en materia de contratación
y despido desalientan las inversiones (2008). Ante las críticas recibidas por parte de la OIT, al año
siguiente se eliminaron los indicadores relativos a las normas laborales (Banco Mundial, 2008).
4
En relación al concepto de informalidad véase Perry et al 2007.
las leyes (Marshall, 2007). Coincidentemente, algunas investigaciones sobre las
deficiencias de las instancias de vigilancia y aplicación de la legislación laboral
muestran que el deterioro experimentado por la IT en los años noventa o desde antes
hizo que se redujera para los empleadores el costo de transgredir las normas,
contribuyendo a la degradación de las condiciones de contratación y de trabajo y
creando fuertes incentivos para la expansión de la informalidad entre los trabajadores
asalariados (Bensusán; 2006; Senén y Palomino, 2006; Cardoso y Lage, 2006 y
Figueroa, 2006).
La de por sí limitada capacidad estatal para detectar y sancionar a los evasores en la
región, favoreciendo las conductas de incumplimiento, se agravó con el debilitamiento
del Estado y de sus instrumentos de fiscalización en el marco de las políticas
neoliberales. A ello debe sumarse el fuerte desgaste de la legitimidad de la protección al
trabajador asociado a buena parte de las reformas adoptadas en los años noventa
encaminadas a flexibilizar los derechos laborales y su impacto en los mercados de
trabajo 5 . Sin embargo, esta tendencia ha comenzado a revertirse a lo largo de los últimos
años, con mayor éxito en los países del Cono Sur, donde la Inspección del Trabajo fue
utilizada como un recurso valioso para luchar en contra del trabajo no registrado en la
seguridad social en el marco del viraje experimentado por las políticas laborales para
volver a proteger a los grupos más vulnerables (Bensusán et al, 2006; Ermida, 2006;
Goldín, 2007; Novick y Tomada, 2007) 6 .
La pregunta que hoy debemos plantearnos es si estos esfuerzos perdurarán y se
extenderán a otros países o el impacto de la crisis económica mundial llevará a colocar
nuevamente a la IT en un lugar marginal de una política laboral subordinada a la
política macroeconómica, como sucedió en la década precedente. Vinculado a esta
inquietud, este trabajo explora en qué condiciones se encuentra la IT en la región y
cuáles son los obstáculos a superar para evitar que la defensa de los empleos se haga
nuevamente a costa de la violación a los derechos de los trabajadores, cuestión que será
examinada en el marco del debate existente acerca de las ventajas y desventajas de los
5
Perry et al., (2007), analizan el efecto de la pérdida de legitimidad de las instituciones e instancias
encargadas de aplicar las normas laborales sobre el fenómeno de la informalidad. En relación a las
reformas laborales adoptadas en América Latina en los últimos veinte años véase Cook, 2007; Vega Ruiz,
2005 y Goldín, 2007.
6
Otro factor de debilitamiento se relaciona con los cambios en los mercados de trabajo. Fenómenos como
la creciente precariedad, el debilitamiento de los sindicatos y la expansión del empleo en las unidades de
menor tamaño y de la subcontratación a lo largo de cadenas globales de valor han obstaculizado el
desempeño de la IT cuando más falta hacía para proteger la calidad del empleo. Véase Tokman, 2008.
1
distintos modelos y estrategias de inspección7 . Éste es un tema controvertido tanto en el
ámbito de la política pública como en el académico pero insuficientemente investigado
a pesar de la importancia asignada a esta herramienta estatal en la legislación laboral
latinoamericana 8 .
Se discute al respecto si debe promoverse un modelo que aumente la capacidad de
detección y sanción de las irregularidades o más bien debe tolerarse en lo inmediato la
aplicación laxa de las reglas como un mal menor frente al desempleo, entre tanto los
inspectores enseña n a las empresas cómo mejorar su productividad y con ello su
capacidad de cumplimiento. Esta última vía – conocida como enfoque o modelo
“asesor”- ha sido promovida como la mejor alternativa para compatibilizar en el
mediano o largo plazo los derechos de los trabajadores y la productividad de las
empresas instaladas en los países latinoamericanos (Piore y Schrank, 2007 y 2008). Sin
embargo, ha sido cuestionada porque ignora que para su adecuado funcionamiento es
necesario que haya una amenaza creíble de sanción y porque supone institucionalizar
amplios márgenes de discrecionalidad en la actividad de inspección, condición poco
aconsejable en países con altos niveles de corrupción y fragilidad del Estado de derecho
(Pires, 2008; Bensusán, 2008). Por lo anterior, es conveniente considerar otros enfoques
que se preocupan por combinar diversas estrategias que permitan mejorar la eficacia de
la IT, tomando en cuenta la complejidad de factores que inciden en su desempeño en
las nuevas circunstancias de los mercados de trabajo (Weil, 2008).
En el marco de este debate, la OIT elaboró un diagnóstico completo en 2006 sobre la
situación de la IT en el mundo y los retos que debe asumir para mejorar su desempeño –
7
El concepto de “modelo de inspección/ fiscalización” es una construcción abstracta que permite
clasificar en tipos ideales y de acuerdo a diferentes criterios los sistemas realmente existentes en cada
país. Uno de los criterios más socorridos de clasificación es el que se refiere al tipo de estrategia utilizada.
El concepto de estrategia proviene del lenguaje militar y se refiere a la forma en que los recursos son
organizados y manejados para alcanzar las metas y propósitos de una política definida a niveles más altos
del gobierno, como sería el caso de la política laboral. A diferencia de las estrategias, generalmente
establecidas por la agencia de fiscalización, las tácticas constituyen el terreno de los oficiales/ inspectores
que día a día tienen relación con los sujetos regulados por las leyes (Hutter, 1988, tomado de De Baets,
2003).
8
Hasta muy recientemente el estudio de la IT interesó escasamente a los especialis tas latinoamericanos
en temas laborales. Entre los pocos estudios comparativos recientes pueden verse los reunidos en
Bensusán, 2006 (Argentina, Brasil, Chile y México) y los de Piore y Schrank, relativos a algunos países
centroamericanos y RD, 2007 y 2008. Un estudio a profundidad sobre Brasil, en el que se comparan
casos provenientes de dos estados de ese país e inscrito en la problemática se encuentra en Pires, 2008. En
el ámbito de la cooperación de la OIT y del gobierno estadounidense con los países centroamericanos
véase US-DOL, 2009. Por el contrario, existe en los países desarrollados una nutrida bibliografía que
recoge el debate teórico y los resultados de rigurosas investigaciones empíricas sobre las causas del
incumplimiento y el desempeño de agencias regulatorias en diversos campos (salud y seguridad en el
trabajo; medioambiente, alimentación, etc). Véanse por ejemplo las contribuciones contenidas en la
Revista Law & Policy, núm. 27, 2005.
2
incluyendo el caso especial de las MYPE) y apoyó las agendas de los procesos de
integración regional donde el tema fue incorporado (MERCOSUR y CAFTA/RD).
Además, prácticamente todos los países de la región han adoptado en esta década
transformaciones en la IT con la intención de modernizarla 9 . Estamos, en consecuencia,
no solamente ante una reactivación del debate teórico acerca de la mejor manera de
hacer cumplir las normas sino ante una revalorización de la IT como instrumento para
gobernar el mercado de trabajo, lo que justifica el interés en analizar en este texto en
qué condiciones se encuentra para afrontar el reto de proteger o, en su caso, mejorar la
calidad de los empleos en América Latina.
El argumento central que se sostiene en este trabajo es que la principal debilidad de la
IT en la región es la ausencia de un patrón de enforcement perdurable 10 , consistente y
creíble, situación que merma su eficacia en la vigilancia y promoción del cumplimiento
de los derechos laborales 11 . Son pocos los países que han mejorado el desempeño de la
IT y, donde ocurrió, no se debió a la selección de uno u otro enfoque de inspección sino
a que se superaron obstáculos y deficiencias operativas (principalmente organizativas y
en cuanto a los recursos) que afe ctaban su eficacia, tomando en cuenta el contexto en el
que funciona esta instancia. Aunque suponemos que no existen soluciones únicas para
todos los países, un factor crucial fue la voluntad política en los niveles más altos del
gobierno de hacer cumplir las leyes laborales y asignarle a este asunto la mayor
importancia dentro de las políticas públicas, a la vez que la presencia de actores sociales
fuertes, capaces de exigir y a la vez apoyar estos esfuerzos.
Para presentar estos argumentos el artículo se divide en tres apartados. El primero
recoge el debate teórico acerca de los factores que inciden en el nivel de cumplimiento
de los empleadores, sus implicaciones en la selección del modelo y las estrategias de la
IT. El segundo presenta algunos determinantes del contexto en el que debe operar la
Inspección del Trabajo en la región y justifica la selección de los países considerados.
En el tercer apartado se presentan de manera contextualizada las características y
problemas de la IT así como las estrategias seguidas en dichos países para revitalizarla.
Cabe señalar que las ideas y evidencias en que se apoya este artículo provienen
principalmente de investigaciones comparativas y estudios a profundidad coordinados
9
En relación a las transformaciones de la IT en algunos países desarrollados véase Von Richthofen, 2003
y De Baets, 2003.
10
Se utiliza el término en inglés por la ausencia de una traducción literal y porque así suele ser utilizado
en la literatura especializada (véase por ejemplo, Bergman y Nevarez 2005). Se entiende por
“enforcement” el acto o conjunto de actos destinados a reforzar el cumplimiento de las normas y leyes en
general.
11
Entendemos por eficacia la capacidad de la IT de hacer cumplir las obligaciones de los empleadores.
Este atributo es especialmente importante cuando las resistencias de los sujetos obligados son mayores.
3
por la autora de este texto entre 2003-2007 relativos al diseño y desempeño de la IT en
Argentina, Brasil, Chile y México. Para ello se utilizó material legislativo, documental,
de archivo y bibliográfico así como se realizaron entrevistas individuales y grupales a
actores, funcionarios y expertos en la materia de estos cuatro países12 . La información
respecto a la situación de la IT en los ocho países restantes proviene de una
investigación basada en fuentes secundarias (legislación, informes nacionales,
estadísticas y bibliografía especializada) realizada por la autora de este texto entre enero
y diciembre del 2008 con el propósito de ofrecer un panorama más amplio de las
tendencias de revitalización de la IT en la región.
I.
¿Cumplir o no cumplir? Teoría y modelos
Los factores que inciden en el cumplimiento de las normas han sido analizados desde
diversos enfoques teóricos, generando diverso tipo de estrategias por parte de las
agencias fiscalizadoras. De acuerdo a Hawkins (1984, 2002) existen dos estrategias que
pueden contrastarse analíticamente aunque no se pueden distinguir tan nítidamente en el
mundo real: la “estrategia de la sanción” derivada de la teoría de la disuasión, basada en
el temor al castigo y en el efecto que las sanciones tienen sobre los sujetos obligados a
cumplir las normas y la “estrategia de cumplimiento” (“conciliatoria” o “cooperativa”),
basada en los cuestionamientos a la teoría de la disuasión.
En el campo de la IT latinoamericana la investigación teórica ha tenido escaso
desarrollo y son pocos los estudios empíricos que trascienden los enfoques descriptivos
o normativos (Pires, 2008). Por este motivo, en este apartado se recuperan de manera
sucinta las aportaciones provenientes de otros ámbitos de regulación y se analiza cómo
fueron asimiladas en los estudios relativos a la IT.
La teoría de la disuasión y sus críticos.
La teoría de la disuasión, fundada en el temor al castigo de los posibles trasgresores,
está en la base de estrategias de fiscalización de diversos países que asignan, al menos
formalmente, un papel central a la sanción (como ocurre en el ámbito de la salud y
seguridad en el trabajo en los EEUU). Su origen se encuentra en el estudio de Becker
(1968) según el cual las normas son cumplidas cuando existe una alta probabilidad de
que las violaciones sean detectadas y duramente sancionadas. Un supuesto subyacente
de esta teoría es que las empresas obligadas a cumplir con las regulaciones actúan
como “calculadores amorales” (Kagan y Scholtz, 1984). En este sentido, la medida más
eficaz para disuadirlas del incumplimiento es aumentar la probabilidad de detección y el
12
La metodología y los resultados de cada una de estas investigaciones se exponen en Bensusán (coord)
2006a; Bensusán, 2007 y 2008.
4
monto de las sanciones de manera que el beneficio anticipado de la trasgresión sea
menor que el costo que tendría que pagar si el responsable es detectado. Sin embargo,
dado que otros factores como la aceptación de las normas, el proceso de aprendizaje y
las estrategias organizacionales influyen en el cumplimiento, se proponen otras dos
teorías del incumplimiento: la que se basa en la existencia de “ciudadanos políticos” que
escogen no cumplir por su desacuerdo con las normas y la de los “incompetentes
organizacionales” que no tienen la capacidad administrativa para cumplir (Kagan y
Scholtz, 1984; Fairman & Yapp, 2005, p. 494).
Los cuestionamientos a la teoría de la disuasión son diversos. Se sostiene que es muy
difícil estimar el costo de ser detectado y que las decisiones en las organizaciones se
toman con una racionalidad limitada, lo que se corrobora en diversos estudios sobre
agencias de fiscalización (Fairman & Yapp, 2005, p. 494). Una versión modificada de
esa teoría- la teoría de la “disuasión implícita”- plantea que las sancione s sirven, más
que como factor de disuasión, como recordatorio de que las normas deben cumplirse.
Reafirman en los cumplidores la convicción de que actúan correctamente, mientras que
los que incumplen serán castigados. El incumplimiento puede deberse a dive rsos
motivos, como la complejidad o el costo de las normas, y variar según las características
de las firmas, tales como el tamaño y los sectores o el tipo de regulaciones. También se
reconoce que la percepción de la legitimidad de la norma o el costo social y las
sanciones informales provenientes de la comunidad local tienen más peso en la decisión
de cumplir que la sola probabilidad de ser sancionado. El cumplimiento resultaría de
una combinación de temor al castigo y sentido de obligación por lo que se asigna más
peso a las presiones normativas, económicas y sociales que a los cálculos de los niveles
de riesgo. Si bien en las primeras etapas de una regulación las políticas orientadas por la
disuasión pueden ser necesarias y tener mayor impacto, una vez que con el tiempo
aumenta el valor y la legitimidad de dichas regulaciones
las empresas estarían
dispuestas a acatarlas voluntariamente para evitar la pérdida de reputación (Gunninghan
et al, 2005,b. p. 290). En contextos donde existe una fuerte tradición de respeto a la
legalidad y larga presencia de mecanismos destinados a hacerla cumplir resultaría
“prudente y correcto” cumplir las reglas, independientemente de que se tenga o no
conocimiento de la aplicación de sanciones a otras empresas (Hawkins, 1984)13 .
Negociación y discrecionalidad como alternativa
13
Desde otras perspectivas se ha coincidido en la necesidad de adoptar un enfoque más complejo para
explicar el incumplimiento y los factores que están detrás de él. En su estudio sobre el cumplimiento de
las normas fiscales, Bergman (2002) señala que existe una relación inversa entre la legitimidad de la regla
5
Los estudios socio- legales en diversos campos visualizaron al proceso de enforcement
como un proceso negociado, con altas dosis de discrecionalidad y flexibilidad de los
agentes encargados de realizarlo como manera de lograr soluciones de cumplimiento
perdurables. Uno de los antecedentes de este enfoque es el estudio de Hawkins (1984)
sobre el cumplimiento de las regulaciones sobre contaminación del agua en el Reino
Unido en el que se caracterizan y clasifican los diferentes estilos de enforcement
seguidos por las agencias regulatorias. El cumplimiento es visto como un resultado
“construido” que no se deriva mecánicamente de la comparación de la conducta
desviada con una definición legal. De esta concepción surge la “estrategia cooperativa,
negociada o pedagógica”, que se propone asegurar el cumplimiento y reparar las
violaciones y resulta aconsejable cuando el proceso de detección es difícil, no existe una
regla clara a aplicar ni se sabe cómo se puede prevenir el daño a través de la
modificación del comportamiento individual u organizacional.
La amenaza de
persecución y sanción no sería el factor decisivo para fomentar el cumplimiento, pero
debe existir como recurso de última instancia. Desde la estrategia conciliatoria una
conducta desviada debe considerarse como delito punible sólo cuando se supone que
hay un cálculo racional detrás de la violación a la legislación, algo muy difícil de
probar. Se argumenta que cuando en un campo normativo la ruptura de las reglas no es
un suceso con un principio o una terminación identificables, el procedimiento de
hacerlas cumplir no podría asumir un formato binario como ocurre en materia penalarrestar o no al delincuente- sino que permite escoger entre diferentes opciones. Sin
embargo, desde la perspectiva de Hawkins (1984)- no suficientemente advertida por
algunos de sus seguidores en el campo de la Inspección del trabajo- la sanción es
determinante y persigue un doble propósito: castigar la conducta desviada y, a la vez,
enviar una señal para proteger la credibilidad y legitimidad de la autoridad encargada de
hacer cumplir la ley. En suma, las evidencias recogidas por Hawkins (1984) mostraron
que el procedimiento de enforcement es más amplio que el simple recurso a la
persecución del evasor, pero no concuerdan con el argumento sostenido por otros
investigadores en el sentido de que las sanciones no tienen efecto en el cumplimiento de
las regulaciones económicas. Hawkins (1984) sostiene, al contrario, que cuando la
estrategia cooperativa tiene éxito, se debe a que existe el telón de fondo de una sanción.
y el grado de enforcement necesario para asegurar un nivel alto de cumplimiento de la regla, y que cuanto
mayor sea el costo individual de cumplirla, más baja será su legitimidad. Plantea que el valor social de la
norma puede “mitigar la tendencia natural a desafiar un cumplimiento costoso”, pues si el valor social de
una norma es alto, disminuyen los costos percibidos por el cumplimiento y aumenta su legitimidad.
6
La selección de las estrategias de enforcement se basa en un conjunto de supuestos
sobre las causas del incumplimiento/ cumplimiento a los que no siempre se presta la
suficiente atención. Cuando las agencias creen que están ante “cumplidores” de la ley,
que el incumplimiento se debe al deseo de evitar costos no justificables comercialmente
o a la ignorancia y que los sujetos obligados son sensibles y la presión por cumplir
puede generar conductas hostiles se prefiere mantener una relación amistosa y de larga
duración basada en la asesoría. En tal caso los fiscalizadores deben ser razonables y
pacientes, entender las restricciones en que opera quien debe cumplir la ley y ganar su
confianza, todo lo cuál supone tiempo. Si esta estrategia cooperativa falla, surge el
recurso de una estrategia disuasiva más coercitiva. El problema es que con frecuencia el
número de inspectores es insuficiente a la vez que las sanciones son bajas y difíciles de
poner en práctica, aún cuando se l egue a la persecución judicial (Hawkins, 1984; De
Baets, 2003).
El amplio margen de discrecionalidad en que se basa la estrategia de cumplimiento
negociado, en la que el fiscalizador puede escoger entre diferentes opciones, puede
convertirse en su talón de Aquiles, en tanto numerosos aspectos como el
comportamiento de los sujetos regulados así como las culturas organizacionales, las
características de las agencias encargadas del enforcement o el tamaño de las empresas
fiscalizadas pueden incidir sobre las decisiones de los inspectores. Desde una
perspectiva conductista, los actores legales (abogados, jueces, agentes de fiscalización,
etc) siempre tienen la posibilidad de ejercer la discrecionalidad e ignorar las reglas que
la restringen. Sin embargo, la manera en que esta discrecionalidad es ejercida
dependerá, entre otros factores, de la concepción que se tenga sobre el papel del
fiscalizador y del grado en que su conducta sea visible y susceptible de ser sancionada o
revertida, lo que depende a su vez del contexto y la correlación de fuerzas sociales. El
problema de asignar discrecionalidad para adaptar las regulaciones a las circunstancias,
tal como lo propone el procedimiento negociado, sería cómo evitar que la capacidad de
escoger entre dos o más alternativas de solución sea ejercida en forma arbitraria o se
traduzca en una suerte de complicidad con el evasor, especialmente en contextos donde
el grado de corrupción es alto, el nivel de incumplimiento es muy extendido y las
conductas evasoras tienen un cierto grado de legitimidad, cualquiera sea el motivo. Por
ello al analizar el peligro que conlleva la aplicación discrecional de las leyes, Lempert
advierte que “cuando la ley regula las decisiones sin establecer ataduras, otras fuerzas
pueden aparecer para sujetar dicha regulación” (Lempert, 1992). En este sentido, un
problema que merece atenderse con todo cuidado allí donde el nivel de discrecionalidad
7
es alto, es la adopción de procedimientos y sistemas de información requeridos para
monitorear su ejercicio, como argumenta De Baets para el caso de la inspección del
trabajo en Bélgica, Suecia y el Reino Unido (2003)14 .
Teorías del cumplimiento/ incumplimiento e inspección del trabajo
El dilema planteado por Hawk ins (1984) en relación a cómo hacer cumplir normas
altamente cuestionadas cuando las sanciones son bajas y hay fuertes incentivos
económicos para no respetarlas es aplicable al caso de las normas laborales
latinoamericanas, cuya legitimidad fue puesta en entredicho en los años noventa a través
de sucesivas reformas y de la resistencia de los empleadores a cumplirlas. De ahí que la
vía conciliatoria y pedagógica haya ganado cierta popularidad entre académicos y
gobiernos como una solución más compatible con las exigencias de flexibilidad laboral
que la imposición de sanciones, especialmente cuando por falta de factibilidad política
no se pudieron realizar reformas legales o resultaron insuficientes a juicio de los
empleadores.
Por ejemplo, desde el campo de la economía laboral Piore y Schrank (2007 y 2008)
proponen seguir en América Latina una estrategia centrada en el cumplimiento
negociado, la asesoría, la prevención y la intervención proactiva (que responde a los
intereses y prioridades de las agencias y no a los de los denunciantes), dejando los
procedimientos formales y las sanciones solamente como recurso extremo. Parten para
ello del sistema francés de inspección del trabajo, inscrito dentro del que caracterizan
como “modelo latino” y opuesto al “modelo angloestadounidense”, de aplicación más
rígida. El “modelo latino” o “pedagógico”, cuya característica principal sería la
oportunidad que ofrece a los inspectores para valorar las ventajas y desventajas de la
reglamentación en atención a las circunstancias de las empresas y la difusión de las
mejores prácticas con base en la experiencia conseguida a través del contacto directo
entre aquellos y éstas, ayudaría a eludir las críticas que se dirigen a las regulaciones
laborales por su rigidez o alto costo. De esta manera, el inspector se convertiría no
solamente en una mezcla de juez y legislador capaz de flexibilizar las reglas en el caso
concreto sino también en un experto en temas de productividad y sistemas de gestión
empresariales, capaz de difundir las mejores prácticas y convencer a los empleadores.
Se reconoce que estas expectativas pueden ser desmedidas atendiendo a las
14
Una investigación sobre la legislación ambiental en los EEUU concluyó que la “cultura de
cumplimiento” es el resultado de una actividad sostenida a lo largo del tiempo, orientada a hacer cumplir
las normas, es decir, de un patrón de enforcement consistente, y que el contexto (sector industrial, tamaño
de empresas y otros) hace que los diversos factores que influyen en la decisión de cumplir tengan un peso
diferente. Gray y Shadbegian (2005). Véase también (Mendeloff and Gray, 2005).
8
características predominantes de los inspectores latinoamericanos y que el amplio
margen de discrecionalidad que debe otorgarse a los inspectores es susceptible de una
crítica política porque abriría la puerta a “conductas caprichosas, arbitrarias o
incompetentes” (Piore y Schrank, 2008, p. 2). Sin embargo, estos autores consideran
que ello podría contrarrestarse trabajando sobre las culturas organizacionales y las
estructuras capaces de moldear el comportamiento de los inspectores: “se conjugaría así
la flexibilidad del modelo latino con la integridad de una administración pública de
elite” (Ibid).
Por el contrario, el estudio de Pires (2008) sobre las prácticas de la inspección del
trabajo en Brasil pone en entredicho las ventajas del modelo “ pedagógico” basado en el
cumplimiento negociado debido a que no toma en cuenta que los inspectores no están
preparados para asesorar a las empresas o no tienen la paciencia ni el tiempo para
hacerlo. También rechaza el enfoque que se basa en la teoría de la disuasión (“modelo
angloestadounidense”), porque muchas veces las empresas no pueden cumplir aunque
se les impongan sanciones graves. Sostiene que estos modelos no esclarecen el
comportamiento de los inspectores ni la manera en que logran resultados positivos y
perdurables: dichos modelos dicen más lo que debería suceder que lo que está realmente
ocurriendo. Aunque la muestra de casos seleccionados en su estudio no es
representativa ni permite establecer una relación causal entre el tipo de estrategia y el
resultado obtenido, sí revela una clara correspondencia entre el uso de una estrategia
mixta (sanción y asesoría/ adaptación de las normas a las circunstancias) y el carácter
perdurable de los resultados obtenidos a favor del cumplimiento de las normas
laborales. Cabe señalar que Pires encontró también casos en que el método de la
sanción o el método pedagógico usados aisladamente dieron lugar a soluciones
perdurables así como que el uso de métodos mixtos no se tradujo siempre en este tipo
de soluciones, por lo que habría que explorar otro tipo variables que podrían estar
explicando esos resultados, como el grado de organización de empleadores y
trabajadores, las condiciones del mercado o las presiones de los compradores nacionales
o extranjeros o de las organizaciones de consumidores (2008, p. 252).
Los estudios de Weil basados en el análisis de experiencias de la fiscalización de
normas sobre salud y seguridad en el trabajo y salarios mínimos en los EEUU (2005 y
2008) van más allá del debate en torno al enfoque asesor o sancionador para poner de
manifiesto las exigencias que enfrenta una inspección laboral moderna. De acuerdo a
sus hallazgos, para ser eficaz y aprovechar recursos que tienden siempre a ser escasos,
la IT debería estar en condiciones de decidir de manera idónea dónde, cuándo y cómo
9
actuar, para lo cuál las actividades reactivas (de respuesta a las quejas) como las
proactivas (con base en la planeación de las agencias) deberían apoyarse en la
investigación que haga posible la fijación de prioridades, el uso de la disuasión, la
identificación de soluciones perdurables y el alcance de efectos sistémicos en el
cumplimiento global de un sector. La dificultad de responder a estas exigencias es que
la IT debería superar métodos tradicionales de gestión interna y evaluación que ya no
sirven (Weil, 2008, p. 394).
El siguiente cuadro resume las características de los modelos de inspección de acuerdo a
los criterios que se derivan de las teorías del cumplimiento/ incumplimiento, mismas
que serán retomadas en el análisis de la inspección del trabajo latinoamericana que se
recoge en el tercer apartado de este estudio.
Supuestos Teóricos y Características de los Modelos de Inspección: Cuadro 1
Propósito:
aumentar el
cumplimiento
Filosofía
y
supuestos
Estrategia
Instancias
involucradas
Facultades de
los
inspectores
Instrumentos
Ventajas
Desventajas
Cumplimiento
negociado/
pedagógico
Prevenir
y
reparar
las
violaciones a largo plazo
Detección y sanción
El incumplimiento es una
conducta excepcional. Causas:
ignorancia o incapacidad para
cumplir. El cumplimiento es
considerado un problema técnico
o económico y se visualiza como
un concepto flexible.
Cooperativa/
conciliatoria/
asesoría
Predominantemente autoridades
administrativas
y
excepcionalmente judiciales
Mayor uso de discrecionalidad al
escoger el curso de acción
Las violaciones son menos toleradas porque son consideradas
como resultado de un cálculo racional de costo- beneficio.
El cumplimiento es considerado como un problema de
“policía” y fiscalización, y no solo técnico, y tiende a basarse
en el apego a una norma u obligación aplicada de manera
estricta.
Persuasivos,
educativos,
predominantemente informales y
preventivos.
Procedimientos
judiciales como último recurso.
Combinar el cumplimiento a
largo plazo y la eficiencia
económica.
Punitivos, predominantemente formales y reactivos (por
denuncia o accidente).
La
discrecionalidad
genera
arbitrariedad. Sin sanción no
hay convencimiento.
Exige un cuerpo de inspectores
estable, profesionalizado, con
gran capacidad técnica y
paciencia además de interés de
las empresas en cooperar y
aprovechar las mejores prácticas.
Aumentar el costo de la evasión a través de la probabilidad de
sanción y obtener una compensación por el daño.
Persecutoria
Autoridades administrativas y judiciales según etapas
Menor uso de discrecionalidad
Aumenta el costo del incumplimiento. Las sanciones
constituyen dispositivos simbólicos que mandan señales sobre
el carácter socialmente indeseable de determinadas conductas
y concentran la atención sobre los aspectos de éstas que no
son razonables desde el punto de vista de los empleadores.
La eficacia depende de la probabilidad de la detección y de la
credibilidad de las sanciones. Ambas son bajas, aún en países
altamente desarrollados, y se ven afectadas por la disminución
de los recursos. Además, aún con sanciones altas, muchas
empresas no están en condiciones de cumplir y requieren
cambios en los procesos y productos para mejorar su
eficiencia. En consecuencia, la sanción puede llevar a su
desaparición y a la pérdida de empleos.
Fuente: Elaboración propia con base en Hawkins, 1984; Von Richthofen, 2003, De Bates, 2003, Piore y Schrank, 2007 y Pires,
2008.
10
¿Qué
podemos
aprovechar
del
debate
teórico
para
fortalecer la
IT
latinoamericana?
De este recuento de las teorías subyacentes en las estrategias de inspección y su
aplicación al campo del trabajo se desprende que cuando no existe un contexto con una
tradición de respeto a la legalidad y el valor y la legitimidad de las regulaciones quedan
en entredicho por algún motivo, se genera un fuerte incentivo para no cumplir que
retroalimenta la resistencia natural que las regulaciones laborales generan entre los
empleadores (porque imponen costos y restricciones). Cuando en los años noventa en
muchos países de la región se optó por el modelo asesor (o al menos por dejar de
sancionar), no era razonable esperar que los obligados respetaran voluntariamente las
normas por temor a afectar su reputación o se dejaran convencer fácilmente por los
inspectores de que era prudente cumplir con las reglas, cambiando formas arraigadas de
producir. Tampoco era sensato suponer que en un contexto de fragilidad del estado de
derecho e incluso de extendida corrupción, la discrecionalidad de los inspectores de
trabajo podría aprovecharse para adaptar la ley a la realidad sin transgredir derechos
laborales. Menos aún cuando el poder de los empresarios para determinar qué era o no
un obstáculo a sus intereses era mayor y a ello respondía la política laboral
gubernamental. Más bien lo lógico era esperar que sucediera lo contrario con el
consiguiente aumento de la precariedad laboral, tal como sucedió.
Sin embargo, adoptar una estrategia inversa, apoyada solamente en el aumento del
monto de las sanciones, tampoco hubiera sido garantía suficiente de cumplimiento, a
menos que se hubiera estado dispuesto a identificar a los incumplidores y obligarlos a
modificar el comportamiento desviado de la norma, bajo la amenaza de la sanción, a
través de un patrón de enforcement consistente y bien orientado hacia donde los
problemas eran más graves.
En suma, de estos planteamientos se puede inferir que cuando el costo de cumplir la
legislación es percibido como alto, se genera una fuerte resistencia a cumplirlas. Si esto
ocurre en un contexto que favorece el incumplimiento, tendría que asignarse mayor
importancia al proceso formal de enforcement para aumentar la probabilidad de
detección y sanción de los evasores y contrarrestar la tendencia al incumplimiento, lo
que no impediría recurrir también a otras estrategias. El valor más importante a
promover ya no sería la discrecionalidad del inspector característica del modelo asesor
sino su autoridad y sobre todo una mayor capacidad de investigación y planeación para
detectar las prioridades y ut ilizar los escasos recursos de manera eficiente de forma tal
11
que se pudieran lograr efectos sistémicos y superar las bajas coberturas que caracterizan
a la IT latinoamericana y alimentan la expectativa de incumplir con impunidad.
II. El contexto de la IT en América Latina
Como lo muestra la revisión teórica incluida en el primer apartado, el contexto
específico en el que opera la IT debe ser considerado a la hora de seleccionar las
estrategias para mejorar los niveles de cumplimiento de las normas laborales, en tanto
estos varían entre países, sectores y dentro de un mismo país, según el tamaño de las
empresa, el tipo de trabajadores y las regulaciones fiscalizadas. Veamos al respecto qué
sucedió con una de las más importantes obligaciones de los empleadores.
Inscripción en la seguridad social e IT
Una de las funciones primordiales de la IT es fiscalizar el cumplimiento de la obligación
del empleador de inscribir a los trabajadores en la seguridad social. Al respecto, ol s
niveles de cumplimiento declinaron entre 1990 y 2003/4 en seis de los nueve países
para los que se tiene información, independientemente del costo o la rigidez de las
normas laborales y de seguridad social, de que se haya o no realizado reformas en la
legislación así como de la política comercial (mayor o menor apertura). Por ejemplo,
cayeron en Argentina y Perú donde las normas se habían flexibilizado a través de
reformas y los costos se redujeron (2007, p. 5)15 . Después de este período se
encontraron mejoras en cinco países: Argentina, Costa Rica, Ecuador, Brasil y Chile.
Sin embargo, el incumplimiento aumentó en las microempresas en ocho de nueve países
y solo en tres de estos aumentó más o igual en las empresas grandes que en las restantes
(Ecuador, Venezuela y Argentina). Un buen indicio de la magnitud del problema del
trabajo no registrado a mediados del 2000 – aspecto del que se ocupa la IT en la
mayoría de los países- lo dan los siguientes datos: menos del 30% de los asalariados se
ocupaba en empleos informales en Chile, Uruguay, Venezuela, República Dominicana,
Colombia y Brasil pero en Argentina y El Salvador superó ese porcentaje y en Bolivia,
Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay y Perú superó el 40%. Cabe señalar
que el problema no se limitó a las pequeñas empresas al punto de que solamente en
cuatro países de los quince para los que existe información-Brasil, Colombia, México y
Venezuela- el porcentaje de evasión fue mayor en las pequeñas que en las grandes
(Perry et al, 2007, p. 24) 16 .
15
Aunque Marshal (2007, p. 5) encuentra mejoras en el nivel de cumplimiento en México, con base en
los datos del IMSS para estos años, con posterioridad a la elaboración de su artículo esta institución
corrigió a la baja los datos de empleo registrados a partir de 2003 (IMSS, 2008).
16
La pérdida de cobertura de la protección de la legislación laboral se originó, entre otros factores, en la
proliferación de contratos atípicos y relaciones laborales difusas (lo que Goldin, 2007, ha denominado
12
De todo lo anterior se desprende que en el contexto de las políticas neoliberales que
dominaron la región a partir de los años noventa la inspección del trabajo enfrentó
serios problemas para detectar el trabajo no registrado incluso donde éste era más
visible, como en las grandes empresas sujetas a mayor fiscalización, lo que pudo
deberse no solamente a falta de capacidad técnica sino al interés de los gobiernos en
preservar el empleo, aún a expensas de su calidad, convirtiendo la obligación de los
empleadores en normas voluntarias y limitando su capacidad de sanción (BID, 2004;
Zárate, 2008). También queda claro que, si bien hay avances, el problema sigue siendo
más grave y difícil de corregir en las empresas de menor tamaño, lo que supondría
adoptar una estrategia específica para mejorar allí el nivel de cumplimiento 17 .
Factores de incumplimiento
Con base en los resultados obtenidos por Marshall (2007) al evaluar los factores que
inciden en el cumplimiento de la obligación del empleador de inscribir a sus
trabajadores en la seguridad social en 15 países latinoamericanos, se retoman en este
trabajo los siguientes criterios para caracterizar a los países: 1) Las dificultades del
despido (a mayor dificultad, mayor resistencia de los empleadores a cumplir y mayor
necesidad de contar con un patrón de enforcement consistente) entendiendo que la
rigidez del despido es indicativa del tipo de régimen de empleo 18 ; 2) el nivel de
sindicalización (una fuerte presencia sindical puede dar lugar a mayores presiones para
cumplir y niveles más altos de cumplimiento voluntario, además de permitir la
cooperación de estos actores con la IT dejando un menor peso a las sanciones) 19 ; 3) La
percepción que la ciudadanía tiene sobre la efectividad de la legislación a la luz de tres
indicadores de gobernanza construidos por el BM 20 : estado de derecho o gobierno de la
como el “debilitamiento subjetivo”) y el debilitamiento de su vigencia y aplicación (“enforcement”)
originado en la falta de voluntad política para perseguir a los evasores.
17
Más del 60% del empleo no agrícola en 2002 correspondía en América Latina a MYPE (micro y
pequeñas empresas) llegando casi al 80% en Perú. El mismo porcentaje se encuentra en Chile. De
acuerdo a algunas investigaciones realizadas por el BM, las empresas de entre 20 a 100 trabajadores son
las más afectadas por la reglamentación laboral. Ello se debería a que en algunos países hay exenciones
para las empresas de menor tamaño o porque simplemente hay en ellas una gran flexibilidad de hecho.
OIT (2006a:3-4).
18
Seguimos en este aspecto a Tokman (2008) quien utiliza el índice del BM sobre costo del despido
proveniente de su conocida metodología Doing Business para caracterizar el régimen de empleo.
19
Un país en el que los sindicatos tienen las condiciones (por ejemplo, una adecuada capacidad
estratégica e interés en el tema) y los recursos de poder (por ejemplo, una amplia cobertura de la
negociación colectiva) para convertirse en verdaderos interlocutores de la IT y contribuir a detectar,
denunciar y resolver los principales problemas de incumplimiento contaría con un recurso invaluable para
compensar las deficiencias en el enforcement, sobre todo considerando la escasez de recursos que por lo
general afecta a las instancias encargadas de tal función (Weil, 2008).
20
El factor más importante en el estudio de Marshall resultó ser el contexto cultural relativo al nivel de la
corrupción y la calidad del enforcement, siendo éstos indicadores más influyentes que el costo de las
13
ley (“rule of law”); control de la corrupción (entendida como “el ejercicio del poder
público para obtener ganancias privadas”) y efectividad del gobierno. 21 Suponemos que
si estos indicadores son altos crearán en los empleadores una mayor inclinación a
cumplir voluntariamente y ayudarán a que la discrecionalidad que en la práctica tienen
los inspectores se enmarque en las directrices gubernamentales a la vez que, en caso
contrario, los actos de corrupción serían más visibles y habría mayor posibilidad de
castigarlos. 4) El gasto social destinado a proteger a los trabajadores da cuenta de la
importancia relativa en cada país de la legislación laboral y de la IT por lo que se refiere
al bienestar de los trabajadores e indirectamente, como indicador de la fortaleza de las
capacidades estatales 22 ; 5) La percepción de seguridad de los trabajadores frente a la
posible pérdida del empleo expresaría la confianza que estos tienen en la capacidad del
gobierno para hacer efectivos sus derechos en tales circunstancias 23 .
La inclusión de un número significativo de países latinoamericanos en este estudio (un
total de doce) se debe a la intención de considerar la mayor variación posible en el
diseño y el desempeño que la IT ha tenido en la región, tomando en cuenta los factores
indicados así como los niveles de incumplimiento y el contexto en el que operan. En
conjunto, estos países reúnen a poco más del 85 % de la población económicamente
activa latinoamericana 24 , tienen diversos regímenes de empleo y protección social y
también diversas situaciones por lo que se refiere al nivel de sindicalización y la
capacidad de gobernanza, todo lo cuál permite brindar una visión panorámica y a la vez
representativa de lo que estaría ocurriendo en la región. Por tanto, se busca identificar la
especificidad de cada país dentro de patrones comunes derivados de la influencia de la
OIT a través del convenio 81. Como casos contrastantes por lo que se refiere al
desempeño de la IT, se presentará con mayor detalle la situación de Brasil y México.
regulaciones o la exposición a presiones externas, sobre todo en las pequeñas empresas, donde la evasión
es mayor. De acuerdo a este estudio, si se quiere mejorar los niveles de cumplimiento, la presencia de
sindicatos y el control del cumplimiento por parte del gobierno serían una opción más realista que la
reducción de los costos laborales, especialmente en las empresas pequeñas que tienden a estar fuera del
alcance de la IT (Marshall, 2007, pp. 184).
21
Este indicador considera los siguientes ítems: calidad de la provisión de servicios públicos, calidad de
la burocracia, competencia de los servidores públicos e independencia de las presiones políticas así como
la credibilidad del compromiso del gobierno con las políticas públicas (WB, 2008).
22
En relación al gasto social utilizamos la clasificación realizada por Tokman (2008) con base en
diversas fuentes (incluido en el cuadro 2 de este trabajo) así como la proporcionada por Huber et al,
2008.
23
La percepción de seguridad frente a la posible pérdida del empleo ha sido medida en Latinobarómetro
desde 1995 (véase http://www.latinobarometro.org/).
24
Los doce países considerados en este estudio representaban en 2000 al 86.5% de la población
económicamente activa (PEA) de la región de América Latina y el Caribe. (Dato obtenido de United
Nations Data Retrieval System, [http://data.un.org/Data.aspx?d=ILO&f=srID%3a423(0#ILO].
14
Clasificación de los países según contextos
La clasificación de Tokman (2008) de los países latinoamericanos en cuatro grupos
según los regímenes de empleo y protección social, aunados a otros factores que
influyen en el cumplimiento como los recién mencionados, permite ubicar diferentes
contextos de la IT. En el grupo I se ubican los países con normas en materia de
despidos relativamente flexibles o menos estrictas, niveles relativamente altos e
intermedios de sindicalización y niveles altos y medios de cumplimiento (inscripción en
seguridad social), como acabamos de ver. Costa Rica y Chile tienen además la mejor
ubicación de los países considerados en los tres indicadores correspondientes a la
gobernanza para el año 2007. Chile tiene incluso un desempeño clasificado como
“ejemplar” en el control de la corrupción, según el BM. Los casos de Argentina
(aunque con indicadores de gobernanza ubicados en niveles intermedios), Chile y
Costa Rica permiten explorar cómo opera la IT en un contexto que podríamos
considerar como el más favorable a los intereses de los trabajadores. En tanto la
legislación laboral no es el único recurso para ofrecer certidumbre (el gasto social es el
más alto de la región expresando mayores capacidades estatales en la provisión de
servicios), la mayor flexibilidad se acompaña de una percepción alta de seguridad,
posiblemente porque un patrón de enforcement consistente ayudaría a mejorar la
efectividad de dicha legislación, por lo que vale la pena explorar si es así y, en tal caso,
a qué se debe. Además, Chile y Costa Rica son casos en donde, gracias a un contexto
institucional más amplio favorable al cumplimiento, podría confiarse más en la
cooperación y la negociación, sin que ello derive en una generalizada corrupción o al
menos complicidad entre inspectores y empleadores.
Brasil y Venezuela (grupo II) tendrían situaciones intermedias en cuanto al régimen
del empleo y la protección social, al combinar legislaciones estrictas (pero en menor
grado que las de México y Perú) y altos recursos destinados a gasto social, lo que da
lugar a una percepción de seguridad alta, aunque menor respecto al primer grupo de
países. Una diferencia entre ambos países es que mientras Venezuela tiene las peores
ubicaciones dentro de los tres índices de gobernanza (junto a Nicaragua y Guatemala)
Brasil se encuentra en este rubro en una situación intermedia. Al igual que en el primer
grupo de países, esperaríamos que la IT tuviera un papel relevante en la política laboral,
de manera coherente con la preocupación estatal por proteger a los trabajadores a través
de la política social. Sin embargo, a diferencia de la situación de debilidad sindical en
Costa Rica y Chile, en Brasil y Venezuela -al igual que en Argentina- las tasas de
15
sindicalización son allí relativamente altas 25 . La IT podría por tanto apoyarse en este
actor para ganar eficacia y defender la calidad de los empleos en circunstancias críticas,
aún cuando su alcance fuera más limitado que en otros países donde no existen
sindicatos o son débiles.
En el grupo III encontramos legislaciones menos estrictas aunque en cuanto al despido
supuestamente más protectoras que en los restantes países del Conosur, junto a un bajo
gasto en protección social en los países centroamericanos y Bolivia, con una percepción
de inseguridad alta pero menor que la existente en el grupo siguiente. Podría esperarse
que en un contexto relativamente desfavorable para los trabajadores – representado en
nuestra investigación por Guatemala, El Salvador y Nicaragua- con las tasas de
sindicalización más bajas, altos niveles de incumplimiento e indicadores intermedios y
bajos en materia de gobernanza, la IT tuviera un desempeño de mayor fragilidad que en
el grupo anterior, requiriendo cambios significativos para superar sus debilidades. Esta
situación de debilidad resultaría coherente con el bajo gasto social y la incapacidad
estatal para brindar seguridad en el ámbito laboral a sus ciudadanos, según lo muestran
los respectivos indicadores. La situación de la República Dominicana, país inscrito en
el mismo grupo e incluido en este estudio, con tasas igualmente bajas de sindicalización
que los otros países pero con indicadores medios de gobernanza y niveles más altos de
cumplimiento, podría estar reflejando en cierta forma una IT mejor organizada y
requerir tal vez menores ajustes26 .
Por último, de los países ubicados en el extremo opuesto al primer grupo (grupo IV),
con las regulaciones laborales más estrictas pero con bajo gasto en protección social,
alta percepción de inseguridad por parte de los trabajadores y niveles altos de
incumplimiento, se escogieron los casos de México, Perú y Colombia. Estos países
tienen regulaciones restrictivas en materia de despido (y por tanto, supuestamente
generan mayor resistencia en los empleadores), bajas tasas de sindicalización e
indicadores intermedios- aunque con variaciones según el caso- en materia de
25
El único indicador de que se dispone en la región para clasificar a los países según el grado de
presencia y fortaleza de los sindicatos es el relativo a la tasa de sindicalización (porcentaje de agremiados
en relación a la PEA o a la población asalariada, según el caso), mismo que no refleja la situación real de
los sindicatos. Sin desconocer las limitaciones de este indicador, su utilización nos permite al menos
clasificar a gran parte de los países de la región para fines de los años noventa en tres niveles de
sindicalización: por encima del 20% se encuentran solamente Argentina, Bolivia, Brasil, Panamá y
Venezuela; por debajo de ese porcentaje y por encima del 10% estarían Chile, Nicaragua y Uruguay y,
finalmente con un 10% o menos se encuentran Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Paraguay, Perú y República Dominicana (Vega Ruiz, 2004, p. 15).
26
Estos serían Argentina, Brasil, Colombia, República Dominicana, El Salvador, México y Perú con
niveles intermedios de gobernanza y Venezuela, Nicaragua y Guatemala, con niveles más bajos (WB,
2008, Governance Matters, Worldwide Governance Indicators, 1996-2007).
16
gobernanza. Este sería un contexto desfavorable para los trabajadores y exigiría
idealmente la revitalización de la IT para alcanzar un patrón de enforcement fuerte y
consistente, encaminado a elevar los niveles de cumplimiento y contrarrestar, a través
de una mayor efectividad de la legislación laboral apoyada en sanciones considerables y
una discrecionalidad controlada, la insuficiente asignación de recursos destinados al
gasto social, la más elevada percepción de inseguridad por parte de los trabajadores y la
relativa fragilidad del estado de derecho. Aunque la elevación del costo de
incumplimiento pudiera estar acompañada de la promoción de asesoría a los
empleadores, este escenario es poco compatible con la asignación de mayores niveles de
discrecionalidad a los inspectores o los sistemas de inspección autorregulados o
voluntarios.
Esta clasificación se sintetiza en el siguiente cuadro, donde se muestra que los países
seleccionados (subrayados en el cuadro) se encuentran en cuatro contextos con
diferencias de grado por lo que re refiere a las variables utilizadas 27 .
Cuadro 2. Protección en el empleo y Social, sindicalización y calidad de la
gobernanza en América Latina
Protección Social ( PS) y otros indicadores del contexto
Protección Empleo
Alta
Baja
Alta PS
Baja PS
Grupo II. Rigidez en la legislación
Grupo IV. Rigidez en la legislación laboral: la más alta
laboral : 2° más alta
Gasto en protección social: 2° más bajo
Gasto en protección social: 2° más alta
Percepción de seguridad: la más baja
Percepción de seguridad: 2° más alta
Niveles de sindicalización: bajos o intermedios+
Niveles de sindicalización: altos+
Niveles medios de gobernanza
Niveles medios y bajos de gobernanza
México***, Panamá**, Paraguay***, Colombia***,
Brasil *y Venezuela***
Ecuador*** y Perú***
Grupo I. Rigidez en la Legislación
Grupo III. Rigidez en la Legislación Laboral: 2° más baja
Laboral: la más baja
Gasto en protección social: 2° más bajo
Gasto en protección social: el más alto
Percepción de seguridad: 2° más bajo
Percepción de seguridad: la más alta
Niveles de sindicalización: bajos o intermedios +
Niveles de sindicalización: altos o
Niveles bajos y medios de gobernanza: ++
intermedios+
Nicaragua**, El Salvador***, Honduras***, Bolivia***,
Niveles altos y medios de gobernanza: ++ Guatemala*** y R. Dominicana***.
Uruguay*, Chile*, Argentina* y Costa
Rica**
27
La clasificación de los países según el régimen de empleo debe tomarse con reserva debido a las
limitaciones de los indicadores utilizados para medir la mayor o menor rigidez de las regulaciones. Una
crítica respecto de los índices de flexibilidad/ rigidez laboral se encuentra en Weller, 1998 y Weller y
Van Gelderen, 2006.
17
Fuentes: Tokman, 2008: Legislación laboral, según índice de grado de exigencia ante los despidos, incluye flexibilidad de
contrataci ón y despidos, Banco Mundial, Doing Business, 2004 Gasto protección social en porcentaje del PIB, incluye pensiones,
CEPAL, 2005. Percepción de inseguridad: Latinobarómetro, Informe 2005;
Al cuadro original se agregaron los siguientes indicadores:
* Países con un alto nivel de gasto social (más del 5%) en seguridad social como porcentaje del PIB entre 1970 y 2000, Huber et
al. 2008.
** Países con un nivel intermedio de gasto social (menos del 5% y más del 3%) en seguridad social como porcentaje del PIB entre
1970 y 2000, Huber et al, 2008.
*** Países con un alto nivel de gasto social (menos del 3%) en seguridad social como porcentaje del PIB entre 1970 y 2000. Huber
et al, 2008.
+ Niveles de sindicalización (alto, medio y bajo): Vega Ruiz, 2004.
++ Niveles de gobernanza (ejemplar o alto, bueno o intermedio y bajo desempeño), WB, 2008
III Características, estrategias y resultados de la IT en doce países de la región
La IT nació en América Latina durante la primera mitad del siglo XX, cuando se
promulgaron al s leyes que regulan los derechos de los trabajadores asalariados y se
reconoció la existencia de sindicatos tendientes a defenderlos 28 . Esta institución mostró
en la región una gran sensibilidad frente al ciclo económico y político sin cambiar por
ello de naturaleza. Desde su origen se concibió como una instancia de vigilancia del
cumplimiento de las normas laborales en un sentido amplio, a través de la combinación
de enfoques e instrumentos diversos de intervención, inscrita con posterioridad en el
ámbito de los Ministerios de Trabajo o equivalentes. Sufrió un deterioro significativo en
su desempeño por la llegada de regímenes militares en los años setenta o debido a
circunstancias económicas adversas, tales como las recurrentes crisis y el bajo
crecimiento, cuando prácticamente se dejó de fiscalizar. Todo ello se tradujo en el
relajamiento del cumplimiento de las normas laborales y en la pérdida de credibilidad
de la IT frente a los trabajadores, muchos de los cuáles no solamente dejaron de
denunciar las violaciones a sus derechos sino que terminaron por ignorar para qué sirve
esta instancia gubernamental 29 .
Siguiendo el argumento de Slapper y Tombs (1999, citado por De Baets, p. 47) en
relación a los sistemas de seguridad y salud en el trabajo en algunos países
desarrollados y conforme a la s evidencias reunidas en esta investigación, sostenemos
que el debilitamiento de la IT en América Latina y el menor peso asignado a la facultad
de sancionar a los incumplidores en los años ochenta y parte de los noventa se debió
sobre todo a cambios en las prioridades de la política laboral, como resultado de la
expansión del paradigma neoliberal. La preferencia por el enfoque “asesor” o
28
Los años de nacimiento de la IT en la región son los siguientes: Argentina, 1912; Uruguay, 1913; Chile,
1919; Perú 1920; Brasil, 1921; Colombia, 1923; Bolivia, 1924; Ecuador, 1926; Guatemala, 1926;
República Dominicana (1930), México (1911/ 1931); Cuba (1933); Venezuela (1936) y Honduras (1959).
Romero Gudiño, 2008, p. 118.
29
Resultado de este relajamiento en la fiscalización es que en esta región del mundo han aumentado más
que en otras (salvo en China) los accidentes mortales en el trabajo entre 1998 y 2001 (OIT, 2006b).
18
“pedagógico” y los procedimientos negociados se debieron a una marcada resistencia a
tratar las violaciones a las leyes en materia de derechos laborales, salud y seguridad
ocupacional como conductas delictivas, a pesar de que conducen a numerosas muertes y
en algunos países están reguladas por la legislación penal30 . Detrás de esta resistenc ia
hay sobre todo motivaciones ideológicas y un problema de poder, en tanto el
debilitamiento del enforcement llevó a que los grupos sociales afectados no pudieran
hacer efectivos sus derechos.
El viraje hacia este tipo de enfoques resultó aún más contraproducente donde el estado
de derecho era frágil, había altos niveles de corrupción, no se observaba un deslinde
claro entre los intereses del gobierno y los intereses empresariales y/o existía una escasa
aceptación de las normas vigentes por parte de los empleadores, además de que no había
sindicatos, tenían escaso poder o simplemente no lo usaban a favor de los trabajadores.
En un
contexto semejante, las estrategias basadas en la asesoría, la tolerancia, el
cumplimiento voluntario, la privatización del sistema de fiscalización o la
autoevaluación de los sujetos obligados- muchas veces justificados en la escasez de
recursos o el interés de combatir la corrupción que caracterizaba a los sistemas
tradicionales de inspección- tendieron a traducirse en la simple complicidad con los
evasores para garantizarles una mayor flexibilidad laboral que la que permiten las leyes.
Esto es, por ejemplo, lo que ocurrió en México en las dos últimas décadas, país donde a
diferencia de todos los demás incluidos en esta investigación no se hicieron reformas en
la legislación laboral (salvo por lo que se refiere al sistema de pensiones) pero gracias a
la extrema debilidad de la IT- entre otros factores- se garantizó una aplicación laxa
(Bensusán, 2008).
Por diversas razones la IT experimentó con posterioridad algunos cambios positivos en
sus formas de operación, aunque no necesariamente en la misma dirección ni con la
misma magnitud o resultado. Una variable influyente fue el tipo de acuerdos
comerciales y las características de los procesos de integración regional en el que
quedaron inmersos los doce países. Por ejemplo, a diferencia del desinterés prestado a la
IT en el proceso de integración de América del Norte (TLCAN) y especialmente en el
texto del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte,
descuido que
permitió a México mantener a esta institución en un casi total abandono, el
mejoramiento de los mecanismos de implementación de los derechos laborales ha sido
30
Como lo señala el último informe de la OIT sobre la situación de la IT, más de dos millones de muertes
al año se deben en el mundo a enfermedades o accidentes de trabajo (OIT, 2006a).
19
enfáticamente promovido por otros acuerdos regionales 31 . Es el caso del MERCOSUR
(Topet, 2008) 32 , el Acuerdo de Libre Comercio entre los países centroamericanos y la
República Dominicana con los EEUU (CAFTA/RD) y posteriormente de este país con
Chile, Perú y Colombia (cuya ratificación todavía no se ha concretado en este último
caso). La OIT apoyó sistemáticamente todos esos esfuerzos inscritos en la promoción de
la agenda de trabajo decente y el BID ha coordinado actividades destinadas a fortalecer
los Ministerios de Trabajo, sobre todo en los países centroamericanos y RD, en el marco
de un fuerte sostén económico y técnico por parte del gobierno estadounidense y otras
agencias internacionales. Sin embargo, salvo excepciones, los logros están todavía muy
por debajo de las expectativas (US- DOL, 2009; Piore y Schrank, 2007; SET/RD,
2007)33 .
Cuando la renovación de la IT se asoció a cambios políticos internos- y no solamente a
presiones externas- los resultados fueron más promisorios. Así, el procedimiento de
enforcement de los derechos laborales mejoró sustancialmente en los últimos cinco años
en los casos de Chile, Brasil, Argentina (entre otros países del Conosur) debido a la
llegada de gobiernos ubicados a la izquierda del espectro político que se
comprometieron ante sus votantes a corregir el deterioro en la calidad de los empleos y
promovieron la recuperación de las capacidades estatales de fiscalización en diversos
ámbitos. Ello ocurrió en un contexto de resurgimiento de la protesta social y de los
sindicatos, recuperación del crecimiento económico y promoción de la agenda a favor
del trabajo decente por parte de la OIT (Figueroa, 2008; Novick y Tomada, 2007;
Bensusán, 2008; Ermida, 2006; Piore y Schrank, 2007; Pires, 2008).
31
En lugar de las presiones que los países centroamericanos experimentaron para fortalecer las leyes e
implementarlas adecuadamente, México pasó fácilmente la prueba debido al número de convenios
ratificados y el contenido de alto perfil de la legislación laboral por lo que logró darle al ACLAN un perfil
muy bajo. Además, dado el tamaño de su economía, no se consideró tampoco necesario destinar fondos
para apoyar el fortalecimiento del Ministerio de Trabajo. Bensusán, 1994 y 2004
32
En este caso se ha avanzado en experiencias de inspección compartidas por los países integrantes del
MERCOSUR y se proyecta la realización de acciones de inspección programadas conjuntamente. Dos
recomendaciones importantes del Consejo del Mercosur se ocupan de las “Condiciones mínimas del
proceso de inspección” (CMC N1 de 2005) y de los “Requisitos mínimos del perfil del inspector” (CMC
N2 de 2005), siguiendo la pauta del Convenio 81 de la OIT.
33
La OIT elaboró en 2003 un estudio relativo a la situación de los derechos laborales fundamentales en
los países centroamericanos y en RD, en el marco de las negociaciones del CAFTA -RD. En 2005 se
reunieron los Viceministros del Trabajo de estos países, convocados por el BID, y participaron en la
redacción del Libro Blanco (The Labor Dimension in Central America and the Dominican Republic,
2005), destinado a identificar los principales retos para implementar las normas laborales y proponer
recomendaciones en seis áreas prioritarias. En total se estima que estos países recibieron entre 2005 y
2008 alrededor de 80 millones de dólares en financiamiento externo para fortalecer sus Ministerios de
Trabajo y atender otras metas prioritarias en este ámbito con el respaldo de diversas fuentes como el
Departamento de Estado de los EEUU, la agencia USAID y otras. Estos recursos se han dividido entre los
seis países, numerosos programas y agencias. Véase al respecto US-DOL, 2009.
20
A continuación se revisan las características y problemas comunes de la IT en la regió n,
para analizar más adelante las transformaciones experimentadas y los resultados
obtenidos considerando la diversidad de contextos identificada en el apartado anterior.
1. Características y problemas de la IT latinoamericana
Existe una gran semejanza en los sistemas de inspección de la región dada la fuerte
influencia del convenio 81 de la OIT, ratificado por la mayoría de los países con la
excepción de Nicaragua y México, aunque queda un margen amplio para que cada uno
defina sus metas, instrumentos y prioridades. Los sistemas de inspección en la región
son “generalistas” en tanto vigilan el cumplimiento del conjunto de normas laborales
(incluyendo las leyes de seguridad social) 34 , si bien existen diversos grados de división
del trabajo dentro de las mismas dependencias y a nivel territorial35 . Desde su origen, la
IT quedó inscrita dentro de una autoridad central administrativa perteneciente al Poder
Ejecutivo- Ministerios de Trabajo o equivalentes- por lo que aquella está sumamente
expuesta a los cambios políticos y económicos. Lo mismo sucedía con los inspectores,
que carecían por lo general de estabilidad y autonomía en la mayor parte de los países
hasta muy recientemente, cuando se hicieron concursos de oposición para su
reclutamiento y se inscribieron dentro de servicio civil de carrera de la administración
pública.
En todos los países existen sistemas mixtos de inspección del trabajo porque combinan,
como la mayo ría de las agencias fiscalizadoras, la asesoría y la sanción. Presentan por
tanto diferencias frente a los sistemas orientados a aumentar la capacidad de sanción
(sistema estadounidense), como frente a otros que otorgan márgenes amplios de
discrecionalidad a los inspectores y se concentran en la función pedagógica y de
asesoría para promover el cumplimiento y la reparación de las irregularidades (sistema
francés), cuyas características se encuentran sistematizadas en el cuadro 1.
El diseño de la IT en América Latina confirma que las distinciones entre modelos de
inspección tiene n más bien un propósito analítico, en tanto no se verifican como tales en
la práctica (Hawkins, 1984). Así por ejemplo, siguiendo las variables incluidas en el
cuadro 1, observamos que entre los supuestos de los sistemas de IT latinoamericanospor lo que se refiere a las causas del incumplimiento- se asume tanto la posibilidad de
que se deba a ignorancia y/ o incapacidad de cumplir, como a un puro cálculo racional
34
Algunos países incluyen la vigilancia e implementación de los derechos colectivos (protección de
libertad sindical, registro de asociaciones, etc) o le asignan atribuciones en materia de despidos, como es
el caso de Venezuela, Colombia y Chile, mientras otros excluyen o restringen esta posibilidad.
35
En relación a la clasificación de los sistemas de inspección como “generalistas” vs. especializados
véase Von Richthofen, 2003.
21
de costos y beneficios (lo que da lugar a distintas respuestas, tales como reinspecciones,
consejos, apercibimientos, multas, cierres). Por tanto, se entiende al enforcement como
un proceso de policía y fiscalización pero también de asesoría y asistencia técnica, lo
que se traduce igualmente en estrategias mixtas (cooperativas y persecutorias). Las
autoridades competentes son tanto de tipo administrativo (IT) como judiciales, ante las
cuáles se pueden cuestionar las sanciones impuestas por las primeras. Los márgenes de
discrecionalidad son formalmente acotados (como en el modelo sancionador) pero
existe siempre un margen legal para escoger entre diversos cursos de acción (como en el
modelo asesor o pedagógico). Los instrumentos son tanto persuasivos como punitivos,
formales e informales, preventivos y reactivos. Por último, dadas las características
anteriores, estos sistemas combinan tanto las ventajas y desventajas del modelo asesor
como las del modelo basado en la detección y sanción (ver cuadro 1).
Este sistema mixto resulta en principio acertado considerando la revisión teórica y de la
literatura especializada revisada en el primer apartado de este trabajo. El problema es
que no se reúnen las condiciones necesarias para que funcione adecuadamente, aunque
existen variaciones según las características específicas y el contexto social y político
más amplio en el que opera la IT. En el siguiente recuadro se presentan algunos de los
problemas más comunes que afectan su eficacia.
Problemas generalizados que afectan la eficacia de la IT
Estructuras
ü La descentralización generó vacíos, superposiciones y transferencias de competencias a las localidades sin
los recursos ni las condiciones mínimas para operar. Falta de coordinación entre jurisdicciones. Algunas
excepciones: Brasil y Argentina (federales) y Chile (unitario).
Facultades y procedimientos
ü Falta de autoridad de los inspectores y carácter superficial de los procedimientos, debido a las condiciones
de operación de la IT.
ü Los interrogatorios a los trabajadores se hacen por lo general en condiciones inadecuadas para detectar
incumplimientos.
ü Las facultades de los inspectores están relativamente bien delimitadas en la ley y en las guías y manuales
de inspección pero en la práctica los márgenes de acción son mucho más amplios. Salvo excepciones, no
existen mecanismos de control para evitar la arbitrariedad y la corrupción.
ü La respuesta más frecuente a la corrupción ha sido quitar armas al inspector, mantener bajos los montos de
las sanciones y la cobertura de la fiscalización y optar por mecanismos de autoevaluación donde los
empleadores verifican cuál es el nivel de cumplimiento, a cambio de lo cual se eximen de ser fiscalizados
durante un período (ver recuadro de México).
ü Todos los países permiten que las inspecciones de cualquier tipo se realicen sin previo aviso, siguiendo al
convenio 81, salvo en México.
ü Los inspectores afrontan numerosas dificultades para ingresar al centro de trabajo, muchas veces sin
consecuencias para los empleadores. Una excepción se encuentra en Perú, donde se establecen diez
minutos de tolerancia y después se presumen ciertos los hechos denunciados.
ü Facultades en desuso, como es el caso de las labores de investigación (esencial para identificar
prioridades) y la participación como consultores en los procesos legislativos, resultarían de extrema
utilidad. Esta es una opción más realista y afín con la democracia que otorgarle al inspector la facultad de
flexibilizar en los hechos las regulaciones laborales para adaptarlas a las posibilidades de las empresas,
como supone en cierta forma el modelo pedagógico (o de cumplimiento negociado) de inspección, según
lo analizamos en el primer apartado.
ü La percepción que los empleadores se forman respecto a la capacidad real del inspector para detectar las
violaciones y sancionarlas, de lo que dependerá también su mayor o menor disposición a adoptar medidas
que incrementen los costos y puedan afectar la eficiencia económica, es influida por las características de
la política laboral (no definida dentro de la IT) y no solo por la imagen del inspector. De todos modos,
22
sigue siendo necesario que todos los países asignen estabilidad laboral a los inspectores, mejoren sus
remuneraciones y se posibilite la capacitación necesaria para desempeñar sus funciones.
Alcance y cobertura de la fiscalización
ü Incapacidad de la IT para fiscalizar los empleos asalariados en actividades informales (que suelen evadir
los trámites administrativos, el pago de impuestos y/o las normas laborales) aunque el radio de acción es
por lo general amplio, al abarcar todo tipo de regulaciones laborales y de lugares en donde existan
relaciones de trabajo asalariado, como lo establece el convenio 81.
ü Baja cobertura, especialmente en empresas pequeñas y fuera de las zonas urbanas donde en algunos países
han venido creciendo los empleos vinculados a las exportaciones. Por ejemplo, de las 2359 multas
impuestas durante los primeros ocho meses de 2007 en Perú, 2324 correspondieron a Lima y solamente 35
al resto del país, descuidando regiones donde las violaciones a los trabajadores del campo o en zonas
mineras.(Mujica, 2007)
ü Necesidad de diseñar una estrategia específica para llegar a trabajadores más vulnerables: bajo relaciones
de subcontratación, trabajo a domicilio, talleres clandestinos, obras de construcción no registradas, trabajo
en vía pública.
Recursos
ü El número de inspectores por trabajador debería variar, según las estimaciones de la OIT, entre 10 mil
inspectores por trabajador en los países industrializados a 40 mil en los menos desarrollados (OIT, 2006).
Algunos países de la región como Argentina, Brasil, Chile, están mejor clasificados al tener entre 20 y 30
mil trabajadores por inspector, mientras Colombia, Perú y México- que pertenecen al grupo de países
donde los niveles de incumplimiento son más altos y la resistencia de los empleadores a cumplir las reglas
más severa- llegaban a tener apenas 72, 90 y 160 mil trabajadores por inspector, respectivamente. Este
indicador comenzó a mejorar en algunos países, incluido México y Perú.
ü Una parte significativa de los inspectores realiza otro tipo de actividades que no se traducen en una mayor
presión para elevar los niveles de cumplimiento, lo que contraviene lo establecido en el convenio 81 de la
OIT36
ü La escasez de recursos que afecta a la IT en la región es la mejor manera de hacer que se vuelva inocua sin
pagar el costo político de suprimir tal función. Los reducidos presupuestos (escasez de los gastos
destinados a los viajes y de vehículos, recursos informáticos e infraestructura, entre otros recursos)
constituyen una limitante en todos los países, aunque se hicieron esfuerzos para mejorarlos a través de su
incremento, la reasignación de recursos de otras dependencias y la cooperación internacional (Perú, países
centroamericanos y RD).
ü Falta de coordinación entre instancias de fiscalización (laboral, seguridad social, ambiental y tributaria) y
de bases de datos comunes lo que ayudaría a aumentar la transparencia y lograr un uso más eficiente de
los recursos.
Capacidad de disuasión y asesoría
ü La capacidad de disuasión de la IT a través de las sanciones es muy limitada porque éstas no se llegan a
aplicar y por su bajo monto puede ser más barato pagarlas que cumplir con las reglas. Además las
sanciones pueden ser impugnadas ante el poder judicial como todo acto administrativo. Por ejemplo, en
Perú, de un total de 15 mil inspecciones, se impuso una multa en menos del 10% de los casos. En Costa
Rica, entre 2003 y 2005, solamente el 16.2% de los empleadores fue multado (Mujica, 2007 y Godínez
Vargas, 2008, p. 9).
ü Las medidas pueden consistir principalmente en el apercibimiento, las recomendaciones, la imposición de
multas y la clausura del establecimiento, según la gravedad del hecho. Sin embargo, el cierre se produce
muy excepcionalmente.
ü El pago de las multas no supone que pueden dejarse de reparar las violaciones pero en los hechos un alto
porcentaje de los casos de incumplimiento no da lugar a ninguna consecuencia, minando gravemente la
credibilidad de la autoridad laboral.
ü Aunque se logre la reparación, lo más probable es que el cumplimiento no perdure una vez que
desaparece la amenaza de la inspección.
ü La capacidad de asesoría como recurso para elevar el cumplimiento es también reducida debido a
insuficiente formación y disposición de los inspectores.
ü El interés de los empleadores en recibir asesoramiento es escaso y el contexto institucional más amplio de
los países estudiados, salvo excepciones como las de Chile y Costa Rica, poco propicio para que se tenga
confianza en el inspector y se le facilite una intervención más prolongada o un acercamiento más directo
a los métodos de gestión de la empresa.
36
La OIT ha cuestionado la asignación a la IT de competencias diferentes a la fiscalización, lo que es un
rasgo dominante en la región. Cinco de los doce países considerados (Chile, Colombia, Venezuela, Costa
Rica y Nicaragua) otorgan a la IT competencias diversas, aunque excepcionalmente se ha buscado
acotarlas (Colombia). Un aspecto positivo de la multiplicidad de funciones lo ofrece Chile, en tanto la IT
fiscaliza los despidos colectivos o masivos (más de 10 trabajadores), posibilitando una intervención más
rápida que la que realizarían los tribunales laborales para evitar su uso arbitrario, lo que es especialmente
útil en un contexto de crisis (página web de la Dirección del Trabajo de Chile). Por el contrario el efecto
de dispersión se ilustra en el caso de Perú donde en septiembre del 2007 había un total de 226
supervisores, inspectores y auxiliares de inspector, pero solamente 108 actuaban realmente como
inspectores de trabajo (página web del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
http:/www.mintra.gob. pe/ inspecciones.php).
23
ü
El proceso de reclutamiento de nuevos inspectores que se viene realizando en la mayor parte de los países
ofrece la oportunidad de redefinir el perfil del inspector y profesionalizarlo, si es que realmente se quiere
desarrollar una auténtica labor pedagógica, lo que supone conocimientos y habilidades poco comunes en
la actualidad. (ver recuadro de Brasil).
Capacidad de reacción y prevención
ü La actividad de inspección busca concentrarse cada vez más en la programación de inspecciones
preventivas especialmente dirigidas a los problemas más graves (trabajo no registrado, trabajo forzoso,
riesgos de trabajo, etc), grupos más vulnerables (niños, mujeres, trabajadores domésticos o a domicilio o
subcontratado) o sectores neurálgicos (campo, construcción minería), especialmente en los países del
Conosur, RD y centroamericanos. Sin embargo, la falta de recursos o de voluntad política lleva a que
estas prioridades no se lleven a la práctica, desaprovechando la oportunidad de hacer un uso más eficiente
de los recursos escasos de la IT.
ü El porcentaje de inspecciones preventivas tiende a superar el de las inspecciones reactivas, entre otras
razones, porque el número de denuncias suele ser bajo.
ü No se logran soluciones con carácter sistémico que mejoren las condiciones en todo un sector. ( ver
recuadro de Brasil, donde se encuentran excepciones)
Enforcement en las MYPE
ü El enforcement de la legislación laboral en las MYPE (hasta 250 trabajadores según la clasificación de
OIT) merece una atención particular en América Latina, porque es allí donde se generan más empleos y se
producen los mayores niveles de incumplimiento, en tanto el costo de cumplir es percibido por los
empleadores como menos legítimo y más oneroso. Aunque la OIT desalienta la adopción de regímenes de
regulación especiales por los efectos adversos que de ello se derivarían, recomienda diseñar en su lugar
estrategias innovadoras de fiscalización, con base en un enfoque integral que combina asesoría y sanción.
(OIT, 2006a:19-20).
ü Salvo en Perú y Brasil, no existen en los países estudiados regulaciones especiales para este tipo de
empresas, por lo que muchas veces los costos laborales, concebidos para las empresas más grandes,
resultan difíciles de soportar y dan lugar a incumplimientos extendidos. Por ejemplo, en Costa Rica, donde
el 83.7% de los centros visitados tenían 10 o menos trabajadores, se encontraron infracciones en el 91%
del total (primer trimestre del 2005). Aunque las recomendaciones de la OIT acerca de la mejor forma de
incrementar el cumplimiento en el sector todavía no se han llegado a instrumentar, en dos países se
adoptaron estrategias de fiscalización diferenciadas para las empresas de menor tamaño: Chile y México.
La participación de actores
ü Está prevista como coadyuvante del procedimiento y a través de la inclusión en comisiones de seguridad y
salud/ higiene en el trabajo o consejos consultivos de diverso alcance (ej. Costa Rica y México). También
se prevé su participación en campañas específicas como la detección del trabajo no registrado o el trabajo
infantil (Argentina y Brasil) o en sectores vulnerables, como el de la construcción (Brasil).
ü Dos factores limitan esta participación. Por una parte, la baja credibilidad de estas instancias y la
convicción de que se trata de una responsabilidad exclusivamente estatal. Por otra, la ausencia, mala
calidad o la debilidad misma de la representación sindical, impiden que se aproveche la cooperación para
mejorar la capacidad estratégica y expandir su efecto en sectores afectados por problemas de
incumplimiento generalizado, especialmente en los países centroamericanos, en RD y en México.
ü La revitalización de los sindicatos que se vive en algunos países del Conosur y en otros países andinos
(Perú) es un factor positivo hacia la promoción con éxito en el futuro inmediato de estrategias de
inspección participativas (ver recuadro de Brasil).
Fuente: Elaboración propia con base en diversas fuentes.
En el apartado siguiente, se mostrará cuál es la especificidad de las transformaciones
realizadas en la IT para resolver algunos de estos problemas, considerando los cuatro
grupos de países identificados en el apartado anterior.
2. Transformaciones recientes
Todos los países incluidos en esta investigación han adoptado en la última década
reformas de diverso alcance (legal, reglamentario, en políticas, planes y programas) con
un propósito esencial: modernizar el servicio de inspección y mejorar su eficacia. Sin
embargo encontramos algunas variaciones. En algunos casos la IT ha privilegiado la
búsqueda de una mayor capacidad de asesoría a los empleadores (Perú, RD, Colombia,
México y países centroamericanos); en otros se ha dado mayor énfasis al
fortalecimiento de la capacidad de sanción (Venezuela) o a la instauración de un mejor
24
equilibrio entre ambas estrategias (Brasil, Argentina y Chile). La mayoría ha puesto el
énfasis en las inspecciones de oficio (proactivas) en detrimento de las reactivas y ha
comenzado a utilizar la planeación estratégica de las inspecciones (prevención
focalizada en sectores o contingentes más vulnerables y prioritarios, como en Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, países centroamericanos, RD y, excepcionalmente, México) 37 .
También se observa la adopción de nuevas formas de fiscalización destinadas a
promover el cumplimiento voluntario, especialmente en materia de condiciones de
trabajo y seguridad e higiene, apoyados en procedimientos electrónicos de
autocalificación (México, RD y países centroamericanos). Otros países han recurrido a
la privatización (subcontratación) de la verificación del cumplimiento de las normas de
seguridad e higiene (México) y la promoción de programas pilotos de fiscalización
conjunta entre el gobierno y el sector privado (Brasil y México).
Los cambios de tipo estructural fueron menos frecuentes al privilegiarse la reorientación
de las estrategias de la IT, es decir la forma en que se organizaron y manejaron los
recursos para alcanzar las metas y propósitos de la política laboral, definida a niveles
más altos del gobierno 38 . Sin embargo, se registró una marcada tendencia hacia la
descentralización de sus funciones para que los encargados de esta actividad pudieran
adecuar sus formas de operación a las heterogéneas condiciones del terreno, incluso en
países con regímenes unitarios o centralistas donde se obtuvieron resultados menos
satisfactorios que los conseguidos en países con regímenes federales (por ejemplo en
Argentina y Brasil) 39 .
Variaciones según países y contextos
La comparación entre grupos y países muestra que, sometidos a las mismas presiones
(internas y/o externas) para reformar la IT, no todos asumieron de la misma forma el
compromiso de asegurar el respeto a los derechos de los trabajadores ni aprovecharon
37
Por ejemplo, en República Dominicana se han hecho recientemente campañas en el sector azucarero
(SET/RD, 2007). El procedimiento regulado en la construcción seguido en Brasil con participación de
organizaciones de empleadores y trabajadores, constituye también una buena práctica que debería
valorarse en otros países, donde por lo general es muy poco lo que se fiscaliza en este sector (Cardoso y
Lage, 2006)
38
Una excepción es el plan de reestructuración de la IT de Colombia, anunciado públicamente en 2007,
según el cual se busca reformar su estructura orgánica (Ministerio de Protección Social, Propuesta de
Mejora, Inspección para la Competitividad; febrero de 2006, citado por Molina, 2008, p. 88).
39
Costa Rica (a través del Plan de Transformación de la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo
del 21 de enero del 2000) descentralizó las funciones de la IT hacia las regiones, donde no existían
previamente instancias encargadas de los asuntos laborales a cargo del Ministerio de Trabajo, por lo que
tuvo que asumir estas tareas sin que se le transfirieran los recursos necesarios para desarrollar estas
actividades (Godínez Vargas, 2008, p. 6). Problemas semejantes se registran en Perú (USAID, 2006) y en
Colombia (Molina, 2008). En cambio la descentralización funcionó satisfactoriamente en Chile
(Figueroa, 2006).
25
por igual los programas de asistencia técnica, los fondos internacionales o los aumentos
presupuestales autorizados con ese propósito.
Argentina, Chile (Grupo I) y Brasil (grupo II), ubicados en contextos relativamente
semejantes en tanto que son más favorables para los trabajadores, registraron
transformaciones muy positivas y equivalentes (aunque mejor logradas y consolidadas
en el último caso), convergencia que en cierta forma podría explicarse tanto por la
ubicación política de los respectivos gobiernos y la presencia de actores sociales fuertes
(salvo en Chile) como por el incipiente efecto armonizador que el MERCOSUR está
tendiendo sobre las instituciones laborales en la región, elevando los niveles de
cumplimiento 40 (Espinal, 2008). Algunas estrategias apuntaron a resolver los problemas
mencionados en el recuadro anterior y dieron resultados positivos, logrando ampliar
significativamente la cobertura de la IT, como sucedió en la ciudad de Buenos Aires
(en más del 50% entre 2003 y 2005) y en Chile en un período más largo (18 veces en 25
años). Sin embargo, la IT enfrenta todavía escasez de recursos en la Argentina además
de que carece de un estatuto profesional, procesos de capacitación y remuneraciones
para los inspectores que vuelvan atractivo el puesto 41 .
En Chile la Dirección General del Trabajo tiene la peculiaridad de ser un órgano
descentralizado del Ministerio de Trabajo con autonomía presupuestal y alta visibilidad
política al desempeñar funciones de interpretación de las leyes laborales e intervenir en
la solución de los conflictos, además de las funciones propias de fiscalización. Un hecho
a destacar es que esta dependencia cuenta con un área de investigación muy eficaz lo
que le permite identificar prioridades y aumentó sustancialmente su personal42 . También
40
Chile es un estado asociado al MERCOSUR. Además de ello, la proximidad geográfica y la
coincidencia entre los respectivos gobiernos en cuanto a la necesidad de mejorar las capacidades estatales
de fiscalización, si bien a partir de una regulación mucho más flexible que en los demás países,
explicarían esta convergencia (Bensusán, 2006).
41
En Argentina se descentralizaron las funciones de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) a la vez que el
Ministerio de Trabajo coordina junto con otros organismos el control de trabajo no registrado y recuperó
diversas funciones en materia de promoción y regulación, mejorando de esta forma la efectividad de la
IT, especialmente por lo que se refiere a la detección y regularización del trabajo no registrado.
Igualmente se aumentaron las multas, se fortalecieron las facultades de los inspectores para iniciar los
procedimientos de sanción y ordenar la clausura del centro de trabajo o la suspensión de tareas ante
riesgos graves y se mejoró la cobertura de la fiscalización en empresas de menor tamaño. La estrategia
predominante – al igual que en Chile- fue la conciliación apoyada en la recuperación de la capacidad de
sanción pero también se promovió una más activa participación de los sindicatos. Senén y Palomino,
2006, Novick y Tomada, 2008.
42
Los funcionarios aumentaron en Chile de 483 personas a 1800 en 2006 gracias a lo cual el número de
inspecciones programadas pasó de 2200 en 1990 a 40 mil en 2000. El número de trabajadores
involucrados en las inspecciones se triplicó entre 1990 y 2005, alcanzando este último año a 1709187
trabajadores. Gobierno de Chile.Dirección del Trabajo. División Inspectiva y División de Estudios (véase
http://www.dt.gob.cl ).
26
introdujo un procedimiento especial en el caso de las empresas de menor tamaño. 43
Comparando con Argentina, Chile tendría mejores condiciones para implementar
estrategias cooperativas con los empleadores gracias a que tiene muy buenos
indicadores de gobernanza pero la debilidad sindical es un factor adverso para promover
el cumplimiento voluntario e involucrarlo en la actividad de inspección. Entre otros
problemas subsistentes se encuentran la concentración de la actividad de inspección en
empresas medianas y grandes y la gran discrecionalidad de que disfruta esta
dependencia para adaptarse a las condiciones económicas y de los sectores, la que ha
sido aprovechada para proteger los empleos a costa de las condiciones laborales. 44
Brasil tendió a empeorar en su desempeño a fines de los noventa pero comenzó una
recuperación sostenida en 2003 al llegar Lula a la presidencia, mejoría que se expresa
en términos de su cobertura y la calidad de la intervención de los inspectores (ver
recuadro). Comparado con Venezuela, ubicados en un mismo grupo (Grupo II),
encontramos que en ambos casos la IT parece tener una significativa presencia en el
sector formal de la economía, pero mientras Brasil ha logrado intervenir en situaciones
de empleo irregulares mejorando la calidad de los empleos y cuenta con un sistema de
inspección bien organizado (Cardoso y Lage, 2006; Pires, 2008), Venezuela presenta
serias limitaciones: insuficiencia presupuestal, falta de personal, falta de capacitación de
los inspectores, bajos salarios y ausencia de carrera y estabilidad laboral agravada por
discriminación por causas ideológicas y políticas, bajas sanciones, problemas graves en
materia de trabajo infantil, nula fiscalización del empleo informal o trabajo clandestino,
deficiente fiscalización en el sector rural y predominio de actividades de conciliación,
todo lo cuál genera frustración en los trabajadores. Sin embargo dos logros de la IT en
ese país son las mejoras en la prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo y
el mayor respeto a la libertad sindical. (Marín Boscán, 2008, p. 61).
En suma en estos cuatro países, ubicados en contextos relativamente favorables para los
trabajadores, la IT enfrenta todavía serias dificultades para asumir el reto de defender la
43
Se sustituye la primera vez en que se detecta una infracción la multa por la capacitación obligatoria del
empleador. En un solo año (2004) se logró capacitar en Chile a más de 1368 microempresarios de todas
las regiones del país a partir de cursos de seis horas en dos sesiones (o cuatro en una sesión) que incluyen
contenidos en materia de legislación laboral y gestión empresarial. (OIT, 2006a, pp. 19-20).
44
Por ejemplo, el número de inspecciones tendió a caer a comienzos de la década cuando aumentó el
desempleo al punto que en 2002 el número de inspecciones era equivalente al de 1994. Otras
limitaciones son la falta de una cultura de denuncia por el gran temor de los trabajadores a perder el
empleo (aunque el número de denuncias se duplicó desde un nivel muy bajo) y la ausencia de una base de
datos común a todas las dependencias con funciones de fiscalización (Figueroa, 2006). Cabe señalar que
las reformas en materia de inspección se acompañaron de otras destinadas a fortalecer a la justicia laboral
y la obligación de las empresas beneficiarias en las cadenas productivas de fiscalizar la inscripción a la
seguridad social de los trabajadores de sus proveedoras . (Figueroa, 2008).
27
calidad de los empleos cuando la presión por reducir los costos y el argumento de que
deben protegerse los empleos brindará mayor legitimidad a las conductas de evasión.
De los cuatro, Brasil sería el país con mejor capacidad para proteger a los trabajadores
formales por lo que conviene exponer cuales serían los factores principales que lo
explican.
Cuadro V. Un contexto relativamente favorable a los trabajadores: el caso de
Brasil
El desempeño del modelo inspección laboral en Brasil es el más positivo entre los 12
países estudiados.
Algunos de los factores que influyeron en esta mejora son:
•
Importancia de la SIT (Sistema de Inspección del Trabajo): institución visible y
adecuada organización del trabajo.
•
Aumento significativo de recursos presupuestales.
•
Autonomía, estabilidad, capacitación y pago
atractivo a inspectores,
seleccionados a través de concursos transparentes y niveles profesionales
adecuados (licenciaturas o maestrías) . El salario de un inspector del trabajo
(auditor) es el más alto de la región y era en 2006 de 3,289 dólares, lo cuales
están ligados al desempeño individual.
•
Focalización de actividades hacia sectores precarios y grupos vulnerables.
•
Alto grado de informatización y divulgación de información. El SIT cuenta con
un departamento de investigación y de acceso a la información.
•
Mecanismos de control que inhiben la corrupción o fraudes. Por ejemplo,
obligatoriedad en cada empresa de un libro que contenta el registro de los
trabajadores ante el Ministerio de Trabajo y sistemas informáticos de
seguimiento de la labor de inspectores.
•
Participación de los actores en el proceso de inspección, sobre todo en el sector
de la construcción, donde existen reglas de fiscalización convenidas por
empleadores y sindicatos.
Logros alcanzados:
•
Los inspectores han sabido combinar estrategias pedagógicas con medidas
coercitivas, dando como resultado soluciones de cumplimiento duradero.
•
La fiscalización abarca a empresas urbanas y rurales, oficinas privadas,
instituciones filantrópicas, asociaciones recreativas e instituciones sin fines de
lucro, incluyendo el trabajo a domicilio en todo el territorio nacional. Un
28
ejemplo son las acciones tomadas para regularizar a los trabajadores temporales
del Carnaval de San Salvador (Bahía). En este caso, los inspectores del trabajo
organizaron una consulta con trabajadores y empresas, diseñando un contrato
de prestación de servicios específicos.
•
Alta cobertura. La fiscalización sobre el trabajo formal es de alrededor de 80%,
incluyendo en 2007 a un total de más de 32 millones de trabajadores, aunque se
estima que esta cifra puede estar sobreestimada.
Las limitaciones identificadas son:
•
El diseño privilegia la fiscalización de empresas de más de 50 trabajadores, por
lo que empresas con menor número difícilmente son fiscalizadas. Las empresas
cubiertas por sindicatos y por el Ministerios de Trabajo y el Empleo representan
el 70% de las empresas formalmente registradas, pero menos de un tercio de las
empresas realmente existentes (formales e informales) Se estima que alrededor
del 47.5% de la PEA son trabajadores sin registro y que los nuevos registros
originados a partir de las fiscalizaciones son bajos. Se calcula que al ritmo de la
actual de la fiscalización se necesitarían 25 años para registrar a todos los
asalariados sin libreta.
•
Las grandes empresas cuentan con mayores recursos para aplazar los procesos
administrativos hasta la vía judicial, alargándose el periodo de sentencia y de
regularización de las relaciones de trabajo. Esta situación es difícil de afrontar
por las pequeñas y medianas empresas.
Fuente: Cardoso y Lage, 2006, Pires, 2008.
En cuanto a los países centroamericanos (Grupo III), donde la importancia de la
legislación laboral y de la IT es hoy mayor dado el bajo gasto social y la emergencia de
nuevos empleos asalariados en la industria maquiladora de exportación (especialmente
en la rama del vestido), los avances son notoriamente insuficientes. Cabe señalar que en
el marco del CAFTA/RD y de las recomendaciones incluidas en el Libro Blanco
elaborado por los Viceministros de Trabajo en 2005 45 , se adoptaron diversos programas
destinados a fortalecer la capacidad de los Ministerios de Trabajo para hacer cumplir las
leyes y conducir las inspecciones 46 . Sin embargo, en un contexto general de extrema
45
Este documento, elaborado en 2005 y relativo a la dimensión social del proceso de integración fue
cuestionado por algunos gobiernos pero también por organismos no gubernamentales aunque por razones
inversas. (US-DOL, 2009, p. 25).
46
Los programas se destinaron esencialmente a fines educativos en materia de derechos laborales y
mejoras de infraestructura.(US- DOL, 2009).
29
inseguridad pública, debilidad sindical47 y altos niveles de empleo informal (en
Guatemala supera al 75%) hubiera hecho falta otro tipo de estrategias. Las deficiencias
no se han corregido a pesar de las mejoras realizadas en los recursos presupuestales (ej.
68% entre 2005 y 2007 en El Salvador vs. 11 % en Honduras), en el número y el
entrenamiento de inspectores (especialmente en temas de género y trabajo infantil), el
número de inspecciones (alcanzando apenas un 4% en la cobertura del empleo formal
en El Salvador) y la difusión de información (ej. call center e internet para denuncias de
trabajadores así como a través de la radio y otros medios) o los sistemas de
autoevaluación de empleadores (Guatemala). Por el contrario, no se han hecho
esfuerzos por cuidar las condiciones de trabajo en los empleos asalariados en el sector
informal (US-DOL, 2009). Puede pensarse que la escasa voluntad política de los
gobiernos, el modelo de negocios dominante en la industria maquiladora de exportación
(donde se crearon empleados asalariados de bajo costo)
participación
activa
de
la
sociedad
civil
así como la falta de una
(sindicatos
y
organizaciones
no
gubernamentales nacionales) estarían explicando los rezagos en la IT, en mayor medida
en El Salvador 48 , Guatemala y Honduras 49 .
República Dominicana (especialmente debido al liderazgo profesional y al compromiso
con los derechos laborales de un ex Ministro de Trabajo, actual Vicepresidente de la
República, que impulsó cambios sistemáticos en su esfera de competencia desde
mediados de los noventa) 50 y Nicaragua (por su trayectoria más proclive a la acción
colectiva y la participación social y política) se encuentran en una situación
relativamente más favorable que sus vecinos y compañeros del grupo III. En cuanto a
RD, hay indicios de una mejora significativa en materia de recursos, estatus del
inspector y organización de la actividad de inspección con énfasis en la prevención51 .
47
La sindicalización tendió incluso a disminuir con motivo de los procesos de reestructuración de las
empresas y la continuidad de prácticas antisindicales sin que los gobiernos de esa región defendieran la
libertad sindical. Prácticas como los despidos y el uso de listas negras son frecuentes en El Salvador,
Honduras y Guatemala (Anner, 2008). Por ejemplo, en Honduras se ha documentado que algunos
inspectores de trabajo venden a los empleadores el nombre de los trabajadores que buscan organizarse.
Igualmente existe corrupción entre los inspectores de El Salvador (US-DOL, 2009).
48
Entre los pasos positivos en materia de derechos colectivos cabe señalar que el 6 de septiembre de 2007
entraron en vigor en El Salvador el convenio 87 (libertad sindical) y 98 (negociación colectiva, 135
(protección de representantes sindicales) y 151 (derecho de organización en el sector público). (US-DOL,
2009).
49
Aunque no hemos incluido a Honduras entre los doce países estudiados, se incluyen algunas referencias
al mismo para completar el panorama de los países centroamericanos.
50
En relación a la modernización de la IT en este país véase Piore y Schrank, 2007.
51
En R/De registraron aumentos presupuestales en 2005 y 2006, se hizo una amplia labor de difusión de
los derechos laborales, se consolidaron los criterios de inspección, se entrenaron los inspectores, se
incrementaron los salarios (un 140%) y aumentó sustancialmente en 2007 la actividad de inspección
(36%) con el mismo número de inspectores (que había experimentado un incremento años anteriores),
30
Los datos disponibles para 2007 muestran que el 73 % de las inspecciones tuvieron tal
carácter, mientras el resto fueron motivadas por un requerimiento por parte de
empleadores o trabajadores (SET/RD, 2007). A pesar de todos estos avances, consultas
hechas a los ciudadanos de ese país al evaluarse en 2008 el capítulo laboral del
CAFTA/RD sugieren que muchos de estos cambios son todavía superficiales. (USDOL, 2009).
Por su parte, Nicaragua- donde todavía está pendiente la adopción de una Ley General
de Inspección presentada en 2006 y se incluyó a los inspectores en el servicio civil de
carrera- realizó actividades de entrenamiento, especialmente en materia de protocolos
de inspección, y mejoró sustancialmente las condiciones de operación de esta
instancia 52 . Un avance importante se registra en el número de inspecciones realizadas
entre 2002 y 2006 (del 252%), encontrándose que las principales violaciones ocurren
en materia de seguridad y salud en el trabajo. Se comprobó también que la eficacia de la
IT no era despreciable en tanto que en la mitad de las reinspecciones (realizadas en una
de dos inspecciones originales) se habían reparado las violaciones (Ortega Castillo,
2008). Sin embargo, la capacidad de imponer sanciones es aún muy limitada al punto
que en 2007 sólo el 1.5% de las inspecciones dio lugar a castigos, lo que podría llevar a
que el cambio de conductas no sea perdurable (US-DOL, 2009).
Costa Rica forma parte de los países centroamericanos pero la proximidad geográfica
debe valorarse junto al hecho de que algunos de los indicadores considerados muestran
un contexto más favorable al cumplimiento y lo ubican en el grupo I de nuestra
clasificación (como es el caso de Argentina y Chile). Por ese motivo este país se
benefició en menor medida de los apoyos proporcionados al conjunto de países
centroamericanos en el marco del CAFTA/RD con capacidades estatales mucho más
frágiles. Sin embargo, Costa Rica sigue también presentando problemas serios en la
implementación de la legislación laboral53 . La situación actual de la IT en ese país es
aparentemente menos sólida de lo que podía suponerse aunque muy distante de lo que
especialmente las inspecciones preventivas (60% en un solo año y 500% en cuatro años) (SET/RD, 2007;
US-DOL, 2009).
52
Aumentaron los recursos, espacios, equipamiento, vehículos, además de difundir los derechos de los
trabajadores por diversos medios En diciembre de 2007 se aprobó la creación del Instituto Nacional de
Entrenamiento Laboral y Desarrollo en Nicaragua. US-DOL, 2009
53
Este país hizo cambios a partir de la aprobación de un nuevo reglamento de inspección a través del cuál
se creó el Consejo Técnico Consultivo Nacional y sus equivalentes regionales con amplias competencias
en materia preventiva y represiva, con la intención de propiciar una mayor participación de los actores
sociales. Sin embargo, sus reuniones son esporádicas y no ha conseguido el respaldo de los sectores,
según lo reconoce el propio Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Godínez Vargas, 2008, p. 21)
31
ocurre en sus países vecinos 54 . Partió de una condición de menor debilidad y
experimentó en los últimos tres años algunas mejoras gracias a los aumentos en los
presupuestos, el entrenamiento de inspectores y el desarrollo de manuales de inspección
(US-DOL, 2009). De ser ciertos los datos oficiales, el país centroamericano tendría
actualmente una cobertura de fiscalización relativamente alta para la región y
equiparable a la de países desarrollados (como Bélgica) 55 , considerando el porcentaje de
empresas formales fiscalizadas (5.9 % del total en 2005). Además, tendría una gran
capacidad para detectar infracciones (se encontraron faltas en 9 de cada 10 visitas),
concentra la fiscalización en unidades de menor tamaño y ha sido capaz de convencer a
los empleadores de que debían corregirlas (en 8.4 de cada 10 casos) a pesar de que su
capacidad de sanción es muy baja y casi no existen sindicatos, lo que podría deberse a
un contexto institucional mucho más proclive al cumplimiento de la ley. Igualmente, los
datos de Costa Rica para el período 2003-2005 indican que en promedio el 66% de las
inspecciones fueron preventivas o de oficio, tal como recomiendan los especialistas. Sin
embargo, como lo indica una evaluación del Plan de Transformación de la Dirección
Nacional de Inspección para el período 2000-2005, las inspecciones de oficio siguen
haciéndose en ese país sin una planificación adecuada y con base en la facilidad de
acceso a los lugares de trabajo, en lugar de focalizarse en los sectores donde las
violaciones a las normas laborales pudieran ser más graves (Godínez Vargas, 2008) 56 .
En suma, los países centroamericanos ubicados en un contexto desfavorable a los
trabajadores (Grupo III) comparten con Costa Rica (Grupo I) el reto de cambiar las
prácticas laborales y proteger en forma más efectiva los derechos de los trabajadores. La
experienc ia de la IT en estos países llevaría a revisar la filosofía y los supuestos (ver
54
Aunque su personal se incrementó al pasar de 85 a 136 funcionarios entre 1995-1997 y llegó a tener 145
funcionarios en 2005, el número de inspectores se redujo de un total de 105 inspectores en 1997 a
solamente 90 diez años más tarde. Además, el tiempo que dedican a labores de conciliación afecta la
vigilancia del cumplimiento de los derechos laborales. Mientras entre 1995/ 1997 se incrementó en un
86% el número de inspecciones, con posterioridad al año 2000 (cuando se alcanzó la máxima capacidad)
volvió a decrecer. Inclusive la cobertura de la inspección, considerando los empleadores visitados, era
menor en 2004 a la que se tenía en 2001 y alcanzaba al 5.9% de aquellos. Igualmente disminuyó el
promedio mensual de inspecciones por inspector al pasar de un 15.4 en 2001 a 10.8 en 2005. (Datos
oficiales tomados de Godínez Vargas, 2008).
55
En general, la cobertura de la fiscalización tiende a ser baja. A fines de los noventa en Bélgica se
fiscalizaba aproximadamente al 6% de los empleadores registrados. En Reino Unido los inspectores de
salud y seguridad tenía una cobertura del 20% (al menos una vez cada cinco años) y, en Suecia, los
inspectores de medio ambiente llegaban a las pequeñas empresas aproximadamente una vez cada diez
años. Véase al respecto De Baets, 2003, p. 49.
56
Por ejemplo, el plan piloto para el año 2003 focalizó como sectores prioritarios a diversos sectores de la
agricultura (arrocera, aceitera, azucarera y bananera) y de la industria (textil y construcción) pero,
supuestamente debido a la falta de recursos, las oficinas regionales sustituyeron estos criterios y
terminaron inspeccionando unidades en el sector de los servicios y el comercio, de fácil acceso. (Godínez
Vargas, 2008, p. 10).
32
cuadro 1) en que se basa el modelo asesor impulsado en la región por algunos
especialistas como Piore y Schrank, 2007 y 2008, según el cual la ignorancia o la falta
de capacidad técnica son los factores que explican mayormente el incumplimiento. Por
el contrario, la evaluación realizada del desempeño de los programas de apoyo entre
2006 y 2008 en el marco del CAFTA/RD, basados en la educación y la asesoría, sugiere
que los escasos resultados obtenidos se deberían a un error de diagnóstico en tanto el
incumplimiento generalizado se asocia a la convicción de los empleadores de que
subsiste la impunidad y al temor de los trabajadores al desempleo. No es de extrañar
entonces que en este grupo de países se perciba un alto grado de inseguridad laboral57
México,
Perú y Colombia- ubicados en un contexto sumamente adverso para los
trabajadores (Grupo IV)- tienen sistemas de inspección muy deficientes que nulifican la
presencia de regulaciones supuestamente más fuertes y generan una gran incertidumbre
entre los trabajadores, a pesar de que se trata de países con capacidades estatales más
desarrolladas que las que se encuentra en los países centroamericanos. El primero ha
hecho muy poco por mejorar su eficacia, a pesar de las evidencias de que el
incumplimiento de la legislación laboral era generalizado y de que poco se había
logrado a través de la promoción de cumplimiento voluntario 58 . Esta estrategia, cuyo
origen se remonta a mediados de ol s años noventa, en un contexto de fuerte crisis
económica, fue reafirmada por la administración del PAN en el año 2000 con base en un
diagnóstico que, según se dijo, confirmaba la existencia de altos niveles de corrupción
y explicaba el incumplimiento ge neralizado de los derechos de los trabajadores en razón
del desconocimiento por parte de los empleadores de sus obligaciones (Bensusán,
2006a, 2007 y 2008). El siguiente recuadro muestra que la situación de México es muy
semejante a la de los países centroamericanos y se requieren esfuerzos significativos
para que esta instancia pueda jugar algún papel en la protección de la calidad de los
empleos.
Cuadro VI. Un contexto desfavorable a los trabajadores: el caso de México
Los resultados de la inspección laboral en México son negativos y contrastan con los logros de Brasil. La
nula capacidad de disuasión se puso de manifiesto en el accidente de Pasta de Conchos, lo que llevó con
posterioridad a dar más importancia a la capacidad de prevención y sanción, Una estrategia promisoria
es la seguida en la empresa VWM, donde se combinan mecanismos públicos y privados de fiscalización
57
Se ha señalado que sigue siendo necesario adoptar en todos los países centroamericanos y en RD
reformas legales destinadas a mejorar la capacidad de los trabajadores para formar sindicatos y negociar
colectivamente, además de que debe ampliarse la representación de estos, incluyendo a los informales, en
los comités tripartitos. Véase US-DOL, 2009.
58
Un Secretario del Trabajo y Previsión Social mexicano – siendo entonces subsecretario- declaró en
2005 que nadie cumplía con la legislación laboral mexicana y existía una extendida simulación jurídica en
materia de salarios, jornadas y demás preceptos legales. Esta declaración formaba parte de una campaña
oficial de desprestigio de la legislación con miras a propiciar su reforma aunque se basaba en datos reales.
Véase La Jornada, 21 de febrero de 2005.
33
a lo largo de la cadena productiva. Más adelante se hace referencia a ambas experiencias. Por el
contrario, los mecanismos de autorregulación y cumplimiento voluntario no dieron los resultados
esperados.
Algunas de las acciones tomadas son:
• Reorientación de estrategias a partir de mediados de los noventa para mejorar la imagen y ganar
confianza ante los empleadores, reduciendo el poder discrecional de los inspectores y la
aplicación de sanciones.
• Adopción de un reglamento federal en materia de seguridad e higiene y medio ambiente laboral
y creación de un reglamento de inspección unificado (federal y local) en 1998.
• Descentralización de la inspección federal, dotando a las delegaciones federales de competencia
para la aplicación de sanciones.
• Creación de programas alternos a la inspección tradicional, PASST(Programa de Autogestión
en Seguridad y Salud en el Trabajo, 1999)y DECLARE (Declaración Laboral Electrónica)
(2005) destinados a promover la prevención y el cumplimiento voluntario.
• Traslado a empresas privadas de la obligación de verificar las normas en materia de seguridad y
salud en trabajo, sin contar con mecanismos para evitar la parcialidad de las empresas
verificadoras, lo que se puso de manifiesto en diversos accidentes en plataformas petroleras.
• Implementación del servicio civil de carrera, dotando de estabilidad laboral y posibilidad de
incrementar el profesionalismo de los servidores públicos. Aumento del número de inspectores
federales en 2007 después de una drástica reducción.
• Creación del Consejo Consultivo en materia de Seguridad e Higiene
Logros:
• En el periodo 2000-2006, las asesorías se incrementaron en un 82% pero no se aprecian las
ventajas de esta estrategia.
Limitaciones:
• El sistema federal bajo el que opera la IT (concurrencia de facultades en materia de condiciones
de trabajo entre la inspección federal y la local y exclusividad para la federal en materia de
seguridad e higiene) genera vacíos o superposiciones. En pocos estados funcionan los
convenios de cooperación con el gobierno federal en materia de IT (aunque existan en el papel).
La división técnica de responsabilidades entre diferentes dependencias de la STPS (Dirección
General de Inspección Federal del Trabajo y Dirección General de Seguridad y Salud en el
Trabajo) genera también problemas de coordinación. Por ejemplo, la vigilancia de las normas
laborales a nivel federal le corresponde a la DGIFT pero la emisión de la normativa en materia
de seguridad e higiene está a cargo de la DGSST.
• Poca visibilidad y nula presencia política de la IT. Baja capacidad de inspección. En 2006 la
inspección a nivel federal tenía una cobertura menor al 2% de las empresas registradas en esa
jurisdicción (vs. 6% de Costa Rica). Existen estados de la república- co mo Yucatán- donde no
existe inspección del trabajo aunque se registra allí la expansión de la industria maquiladora de
exportación. Morelos, Chiapas, Tlaxcala Guerrero y Quintana Roo están en una situación
semejante al tener entre 1 y 3 inspectores para vigilar las condiciones de trabajo en empresas de
jurisdicción local. En general la ILT tiene peores condiciones de operación y resultados que la
IFT.
• El presupuesto asignado a la IT así como su personal experimentaron caídas importantes. De
2000 a 2006 el número de inspectores se redujo en un 37%, aunque en 2007 se contrataron a
100 nuevos inspectores a través del Servicio Civil de Carrera. Considerando los inspectores
federales, el número de inspectores por trabajador es seis veces más bajo que el de China
(principal competidor en la industria del vestido) y tres veces más bajo si se incluyen los
inspectores federales y locales, aunque estos últimos no verifican la seguridad y salud en el
trabajo.
• Falta de sistematización y menor jerarquía de la normas en materia de seguridad e higiene,
situación que impide la protección efectiva de los trabajadores y genera incertidumbre en los
empleadores.
• Baja capacidad de investigación, detección de subregistro de trabajadores y subdeclaración de
salarios y prestaciones sociales.
• Dificultad para detectar relaciones laborales fraudulentas como en el uso de empresas
suministradoras de mano de obra y nula fiscalización en actividades como la construcción o la
industria maquiladora del vestido, donde las condiciones laborales son muchas veces
deplorables.
• Sin cambio en la legislación se dieron instrucciones para que en la práctica se dejara de
sancionar a las empresas de menos de 10 trabajadores, lo que de alguna manera significa que las
normas laborales dejaron de ser obligatorias para los empleadores en las unidades de ese
34
tamaño, afectando a miles de trabajadores.
Bajo nivel de confianza de los actores hacia las autoridades laborales. Por ejemp lo, ni los
sindicatos ni los trabajadores consideran a la IT como un recurso efectivo para mejor el
cumplimiento de los derechos laborales. Hay sectores donde la IT es inexistente: ejemplos en
industria maquiladora del vestido, empresas de construcción, jornaleros agrícolas.
• La participación de los actores en los procesos de fiscalización se realiza a través de las
comisiones de seguridad e higiene que hasta el momento han sido ineficaces para mejorar estos
aspectos.
• Ausencia de una cultura de denuncia. Los trabajadores toleran la violación de sus derechos
laborales por el temor de que la empresa cierre o pierdan su empleo, sobretodo por la ausencia
de anonimato en las denuncias realizadas en algunas jurisdicciones (Ej. DF).
• Problemas de diseño y falta de respaldo sostenido a los programas PASST y DECLARE que
impiden la participación de empresas pequeñas y medianas y baja cobertura de estos programas.
• Baja capacidad de inspección y sanción. El número de inspecciones tendió a caer entre 1996 y
2006 con una incipiente recuperación en 2007. El número de trabajadores cayó igualmente a la
mitad entre 1998 y 2006. De 2002 a 2006 disminuyeron en un 43% las solicitudes de sanción y
el monto recaudado por este concepto cayó en un 40% de 2000 a 2005, pero se registran
incrementos a partir de 2007 (después del accidente de la Mina de Pasta de Conchos).
• Pocas facultades de los inspectores para actuar: no pueden clausurar centros de trabajo y deben
de notificar de la realización de vistas a las empresas con 24 horas de anticipación.
• Bajos niveles de calificación y de ingresos económicos de los inspectores (alrededor de 700
dólares en 2008 en la IFT), situación que se agrava en la inspección local (alrededor de 400
dólares de 2008), por lo que suelen desempeñar dos o más empleos.
• Falta de una base de datos completa común a las diversas agencias de fiscalización (IMSS,
STPS, SHCP), y ausencia de esfuerzos sistémicos para abarcar a empresas formales e
informales o sectores con problemas más graves.
Nula capacidad de disuasión: el accidente en la Mina de Pasta de Conchos.
Una prueba de la ineficacia de la IT es el accidente en la Mina Pasta de Conchos, donde fallecieron 65
mineros en febrero del 2006. Ello fue consecuencia de la falta de atención a las deficiencias en la
seguridad de la mina documentadas en diferentes actas de inspección emitidas durante los dos años
precedentes , incluyendo la Norma Oficial Mexicana de Seguridad e Higiene, sin que se llegara a
imponer a la empresa sanción alguna, lo que resultaba coherente con la estrategia de cumplimiento
voluntario promovido por la STPS. Cabe señalar que la Comisión de Seguridad e Higiene, con la
participación sindical, tampoco exigió la reparación de las violaciones. La recomendación 26/ 2006 de la
CNDH estableció la responsabilidad de la STPS debido a la omisión de la Delegación Federal de
Coahuila por lo que su titular y otros funcionarios quedaron bajo la investigación de la Procuraduría
General de la República. Tres años más tarde de este accidente el expediente penal se encuentra
archivado y nadie ha sido condenado como responsable en esa jurisdicción del accidente, por acción u
omisión. No ha sido posible tampoco retirar de la mina los cuerpos de los mineros fallecidos.
Después del accidente se realizó una campaña de inspecciones extraordinarias en minas ubicadas en 23
estados del país donde se practicaron 171 inspecciones y se sancionó a 64 por violaciones a las normas
de seguridad e higiene y a otro tanto por violaciones a las normas de trabajo, aunque no se tienen
evidencias de que se hayan hecho efectivas. (CEREAL, 2007).
•
Innovación en el sector automotriz
El programa “Pacto Mundial y Establecimiento de una Cultura de Salud y Seguridad”, tiene como
propósito la promoción de la protección en el trabajo en los proveedores de VW así como el
reforzamiento de la inspección laboral para poder llegar a las empresas micro, pequeñas y medianas.
Este proyecto se desarrolla con la participación de la OIT (parte del programa “Safework”), German
Corporation for Technical Cooperation (GTZ), VW y la STPS México59 (OIT, 2008). Las actividades
desarrolladas desde 2006 incluyeron la visita a empresas60 de inspectores laborales y personal del área de
seguridad e higiene de diversas proveedoras, así como asesorías y recomendaciones para mejorar las
inspecciones , buscando tener un impacto positivo sobre las condiciones de trabajo. El proyecto pone
énfasis en el desarrollo de un nuevo enfoque de prevención por parte de los inspectores para que éstos
asesoren a las empresas siempre en concordancia con los lineamientos legales y generen confianza entre
los diversos actores a fin de que todos salgan beneficiados (OIT, 2008).
A su vez la empresa está desarrollando una nueva certificación para los proveedores, a partir de la
metodología ISO 9000. El programa evaluará los riegos laborales de las proveedoras y otras variables
35
como salarios y presencia y calidad de los sindicatos. En base a esto, se otorgará una calificación a cada
proveedor. La primera fase del proyecto contempla la certificación de los proveedores que están
trabajando dentro de la planta de VWM. La segunda fase integrará a los proveedores del parque FINSA
y, por último, a los proveedores ubicados en otras regiones del país 61 . Actualmente se está
implementando una prueba piloto con algunos proveedores de la planta. Los resultados servirán para
hacer ajustes al programa.
Fuente: Elaboración propia con base en Bensusán, 2006a, 2007 y 2008.
Los otros dos se han visto presionados externamente para mejorar sustancialmente la
imagen de lT, en forma muy semejante a lo ocurrido con los países centroamericanos y
RD62 . Sin embargo, todo indica que la capacidad para acortar las brechas de
cumplimiento de las normas laborales y obligar a los patrones a respetarlas es limitada
en los tres casos debido esencialmente a la falta de voluntad política del gobierno, la
tolerancia frente a los empleadores y la debilidad
o ausencia de actores sociales
independientes 63 .
Por ejemplo, en el caso de Colombia, dado el alto grado de precariedad del mercado de
trabajo (menos de 3 de cada 10 trabajadores cotiza en el sistema de pensiones y 4 de
cada 10 en el sistema de salud) una parte significativa de las visitas de los inspectores se
orienta a detectar la evasión en el registro en materia de seguridad social, pero no se
observan mejoras sustanciales 64 . Las labores de asesoría tampoco se fortalecieron
porque los inspectores carecen de la preparación necesaria y no tienen una presencia
proactiva en los centros de trabajo ni credibilidad frente a trabajadores y empleadores.
No hay tampoco aprovechamiento de la experiencia de los inspectores para mejorar la
calidad de la fiscalización y la asesoría. En 2007 se anunció una reestructuración de la
IT para modernizarla y mejorar su eficacia. Sin embargo, según los especialistas se
62
Algunos avances alcanzados en Perú son la implementación de un sistema de información piloto para el
servicio de inspecciones, que le permitiría contar con indicadores de gestión y reportes estadísticos
automáticos para medir, entre otros, la productividad de los inspectores y la entrada en vigencia en agosto
del 2006 del Decreto Supremo N° 015-2005-TR en el que se crea un Registro de Planillas Electrónico, en
el que deberán constar los contratos de trabajo de manera mensual, aprovechando para ello la declaración
que se realiza en el sistema tributario.
63
En relación a Perú véase por ejemplo MSN, 16 de febrero de 2009, donde se cita la carta dirigida al
Presidente de ese país por el Secretario General de la Federación Internacional de Trabajadores de la
Industria Textil, Vestuario y Cuero, con sede en Bruselas, denunciando que diversas resoluciones del
Ministerio de Trabajo en relación a la duración de los contratos laborales han sido sistemáticamente
desatendidas por las empresas maquiladoras del vestido sin que se tomen las medidas legales
correspondientes (imposición de sanciones).
64
Un alto porcentaje de funcionarios de la IT (de un total de 289) realiza otro tipo de labores,
desatendiendo la fiscalización. La productividad de los inspectores es muy baja (25 inspecciones anuales
en 2006) y se concentra en la atención de cooperativas y agencias de colocación, con una muy baja
capacidad de fiscalización en la industria. Molina, 2007
36
trataría de un plan “oportunista” destinado principalmente a convencer a Washington de
la ratificación del acuerdo de libre comercio 65 .
En Perú, con el fin de lograr la ratificación del acuerdo comercial con EEUUse ha
promovido la adopción de una nueva ley de inspecciones para mejorar el perfil de los
inspectores, crear una nueva dependencia- la Dirección Nacional de Inspecciones- y
darle un mayor peso a la actividad preventiva 66 .
Resumiendo, los tres países estudiados en el grupo IV muestran que la IT no es allí un
factor capaz de contrarrestar las tendencias más adversas derivadas de la existencia de
altos niveles de incumplimiento, debilidad sindical e incertidumbre. Se requeriría
adoptar cambios estructurales y en la organización de la IT para lograr un patrón de
enforcement creíble y eficaz, reconociendo que detrás del incumplimiento hay tanto
calculadores racionales como empleadores técnicamente incapaces, además de un clima
de tolerancia con quienes evaden sus responsabilidades laborales y siguen esperando
reformas para aumentar aún más los niveles de flexibilidad laboral.
Conclusiones
El diseño de la IT en los países latinoamericanos es en principio adecuado para proteger
la calidad de los empleos porque permite la adopción de estrategias mixtas que
combinen la asesoría y la sanción, la prevención y la reacción frente a las denuncias de
los afectados. Tal como lo muestran las teorías de la disuasión y del cumplimiento
revisadas y las evidencias reunidas en los estudios relativos a diferentes campos
regulatorios en el primer apartado de este trabajo, no se trata realmente de opciones
alternativas sino complementarias, cuyo énfasis debería tomar en cuenta las condiciones
del contexto en que opera la IT. Sin embargo, los numerosos problemas que afectan la
eficacia de la IT no se limitan a aspectos técnicos de su funcionamiento.
El supuesto según el cual los incumplidores son incompetentes o ignorantes de la
legislación laboral no tiene un fundamento sólido por lo que la asesoría y la educación
tendrán en el mejor de los casos efectos restringidos. El viraje hacia este modelo en los
65
Este plan tendría serias limitaciones debido a que no contempla el aumento del número de inspectores
ni de los recursos destinados a esta actividad. Tampoco prevé mecanismos para evitar el fraude de los
empleadores (incluyendo cooperativas y agencias de colocación) en los registros a la seguridad social ni
cómo se negociarán los acuerdos de cumplimiento cuando no haya representación sindical en las
empresas. (Molina, 2007, pp. 83-91).
66
Las debilidades de la inspección en Perú son de tipo normativo en tanto la transferencia de
competencias del gobierno nacional a los gobiernos locales no recayó en las instancias adecuadas al no
existir órganos especializados en ese ámbito a la vez que coexisten diversos regímenes laborales que
causan serios dificultades en la capacitación del personal de inspección. Falta información sistematizada
y registros de las empresas inspeccionadas, además de que no se cuenta con una política de
remuneraciones y evaluación del personal que genere incentivos por lo que se produce la deserción de los
profesionales mejor calificados. El personal es insuficiente y no se tiene una estrategia sectorial para
enfrentar el problema del empleo informal USAID, 2006.
37
años noventa no hizo más que favorecer el aumento del trabajo no registrado en la
seguridad social y el deterioro de la calidad de los empleos. Como vimos, la evasión no
solamente se encuentra en las empresas de menor tamaño aunque allí el problema sea
más grave. Sin embargo, en la selección de las estrategias de la IT y de las reformas de
la legislación laboral muchas veces se usa el pretexto de que los costos son insostenibles
para las MYPE con la intención de liberar también a las más grandes de sus
responsabilidades.
Es posible que sea necesario considerar si la legislación vigente requiere nuevamente de
ajustes, sea para proteger mejor a los trabajadores en las nuevas circunstancias y/o para
hacer posible una mayor capacidad de ajuste por parte de las empresas. En cualquier
caso, el papel del inspector debería orientarse a proponer las mejores soluciones con
base en la experiencia sin dejar en sus manos la facultad de adaptar la legislación al caso
concreto, menos aún cuando no existen mecanismos para evitar un ejercicio arbitrario
de esta opción.
La consideración del contexto en el que las normas deben ser cumplidas y donde la IT
debe desempeñar su función a la luz de cuatro grupo de países clasificados de acuerdo a
su régimen de empleo y niveles de protección, junto a otros indicadores, nos permitió
mostrar la heterogeneidad que caracteriza a la región pero también que,
independientemente de las diferenc ias, en todos los casos sigue siendo necesario
reforzar las estrategias para enfrentar las presiones en contra de la calidad de los
empleos que ha traído la crisis económica mundial. Es claro que el aumento de los
recursos, el otorgamiento de un estatus profesional y certidumbre a los inspectores o el
mayor peso asignado a la prevención- medidas generalizadas en los últimos años y por
supuesto necesarias- no serán suficientes para mejorar el desempeño de la IT si no están
acompañadas de una clara voluntad política en el gobierno con respecto a la
conveniencia de hacer cumplir las normas. Si bien la IT suele determinar el peso que se
asigna a las distintas estrategias y determina las prioridades, ello ocurre en el marco de
la política laboral del gobierno, factor crucial por lo que se refiere a la decisión de
reforzar el cumplimiento o tolerar una aplicación laxa.
La presencia de actores sociales fuertes es igualmente una condición para elevar los
niveles de cumplimiento voluntario, especialmente si se comprende que en ningún país
del mundo la IT tiene la cobertura necesaria para fiscalizar a la totalidad de las
empresas. En el mismo sentido, la combinación de mecanismos públicos y privados de
fiscalización – basados en la exigencia de responsabilidad social a las empresas y
apoyados muchas veces por actores internacionales- es una opción conveniente para
38
ampliar el alcance de esta tarea, especialmente cuando las empresas están organizadas a
lo largo del mundo en redes que articulan cadenas de valor.
Los casos de Argentina y Brasil y, en menor medida, de Chile, contrastan con todos los
demás considerados en este estudio porque los cambios en la IT estuvieron allí
enmarcados en la redefinición de las prioridades de la política laboral y en un proceso
de armonización institucional regional favorable a los intereses de los trabajadores. Esto
explica los resultados positivos alcanzados en el Conosur a diferencia de lo ocurrido en
los países centroamericanos, donde los esfuerzos de modernización de la IT se
origina ron en presiones externas, mientras se conservaba una política laboral favorable a
los empleadores. Las experiencias de aquellos países confirman que la flexibilidad
laboral no resultó ser el remedio para todos los males y que el crecimiento económico
fue perfectamente compatible con la revitalización de la IT y la protección a los
trabajadores. Brasil fue analizado con mayor detalle porque se trata del sistema mejor
organizado y con mayor cobertura, además de que logró soluciones perdurables para
mejorar la calidad de los empleos en grupos especialmente vulnerables.
México, por el contrario, muestra escasos avances y debilidades estructurales, además
de que la preocupación por recuperar la capacidad de sanción se debió aquí al enorme
desprestigio de la IT generado por un grave accidente, después de una década en la que
se optó por el cumplimiento voluntario y los mecanismos de autorregulación en el
marco de una política aboral pro-empleadores. Sin embargo, habrá que ver si los
avances logrados en los últimos años en el Conosur se consolidan para proteger la
calidad de los empleos en el futuro inmediato y si los países con mayores rezagos
aprenden de estas experiencias o si, a la inversa, el temor al desempleo genera
nuevamente una gran tolerancia gubernamental a la evasión de las responsabilidades de
los empleadores junto a mayores presiones para reformar a la baja las normas laborales
de manera unilateral y sin tomar en cuenta las necesidades de los trabajadores.
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43
LA NUEVA JUSTICIA LABORAL Y LA TRANSFORMACIÓN DEL
MODELO DE RELACIONES LABORALES.
*Hilen de Lucena.
Jueza Superior delTrabajo.
Venezuela.
El país vive por estos días unos de los cambios más
significativos de los últimos 60 años, en la forma en que las
distintos sectores de trabajadoras y trabajadores se relacionan
con el mundo empresarial, todo ello, en el marco de las
relaciones laborales que los unen.
En esta idea que podemos denominar como transformación del
modelo de relaciones laborales, enmarca en rigor, variados
acontecimientos de la vida económica, política y social del país,
que pueden generar estos cambios; sin embargo, dentro de estos
actores y motores de los cambios deberemos incluir, a la Nueva
Justicia Laboral. Su celeridad, empatía, y disposición al diálogo
permanente para quienes buscan acudir a las soluciones que
entrega, configuran un nuevo orden para la efectividad de los
derechos fundamentales de los trabajadores.
Una justicia que además de ser de calidad es una justicia que
entrega resultados en tiempos óptimos, es una herramienta que
en definitiva obtiene uno de los mayores logros esperables para
una reforma a la justicia, pues alcanza ese objetivo, variando
sustancialmente los niveles de conflictividad laboral. Se trata por
tanto, de un cambio profundo en el sistema de relaciones
laborales, que al mismo tiempo no tiene impacto negativo alguno,
generando sólo externalidades positivas para los actores;
trabajadores a los que se les respetan sus derechos y empresas
que cumplen las normas laborales, lo que indudablemente
disminuye sus costos. No hay que olvidar que una empresa que
cumple con la normativa laboral, es una empresa que al final del
día pagará menos costos que una incumplidora de dichas reglas.
El generador de ese cambio, es la incorporación desde el mes de
agosto del año 2003 de un nuevo modelo de Justicia Laboral en
la Republica Bolivariana de Venezuela. Es suficiente para
1
contrastar ese cambio, observar algunas de las cifras que -a seis
años de iniciada la Reforma Laboral-, nos entrega el análisis de
las regiones en que la Nueva Justicia Laboral funciona. Así por
ejemplo, los tiempos promedios de tramitación de una causa en
dichas regiones es de 0cho meses aproximadamente.
Ahora bien, una buena parte de la disminución del número de días
de tramitación de las causas laborales se explica por el hecho de
que las partes –instadas por el Tribunal a la utilización de los
medios alternos de resolución de conflictos- están cada vez más
propensas a llegar a acuerdos, lo que implica no sólo rebaja en
los tiempos de tramitación, sino que significa aumento de los
niveles de satisfacción de los usuarios, debido a que se trata de
un acuerdo en que ambas partes ganan, es decir, se trata de una
justicia participativa de los actores principales que no son otros
que el trabajador y la empresa.
Procedimiento Oral.
Desde el punto de vista estructural, el procedimiento oral, es lo
más novedoso dentro de la Reforma Procesal Laboral, debido a
una particularidad técnica jurídica utilizada en su diseño, que se
denomina inversión del contradictorio. La inversión antes citada,
supone una actividad previa y obligatoria de los Tribunales del
Trabajo, en la que el órgano judicial, llama a conciliación a las
partes de la relación laboral.
La posibilidad entregada por el legislador al juez del trabajo de
poder resolver mediante la primera resolución la contienda
judicial, ha hecho que algunos derechos laborales sean efectivos
de una manera ostensiblemente rápida.
Es decir, esta inversión del contradictorio ha significado que
aquellas sumas disputadas por las partes que efectivamente
tienen un origen laboral y que deben tener solución porque no ha
existido pago para el trabajador debiendo existir, sean
rápidamente sentenciadas a favor de a quien le asiste el derecho
y ha generado el hecho de que si las partes quieren discutir la
2
efectividad de ese pago, sólo ahí con el reclamo respectivo se
abre la etapa de contradicción y de prueba y no antes.
Por lo general, la cultura jurídica nacional laboral ha estado
alejada de temas constitucionales, sin embargo, -hay que
recordar- la tutela de los derechos fundamentales en la relación
laboral se ha incorporado como temática esencial en el derecho
comparado, gracias precisamente a los casos proveniente del
derecho del trabajo.
Ahora bien, esta reforma entrega quizás la oportunidad más
valiosa en esta área, no sólo para que los derechos
fundamentales de los trabajadores sean efectivamente
respetados, sino que para instalar con total prestancia los
derechos fundamentales en la órbita del trabajo.
CONCILIACION Y MEDIACION EN EL PROCESO LABORAL
VENEZOLANO.
El panorama de la administración de justicia por un lado, la
necesidad de redefinir el rol del Poder Judicial y, por otro la
necesidad de precisar los alcances de la Conciliación, y la
Mediación como mecanismos alternativos de resolución de
conflictos son los tópicos mas importantes por abordar, sin dejar
de lado el impacto económico que conlleva la solución de un
conflicto.
En lo referente al primer tema, tenemos que "para
revalorizar y jerarquizar el Poder Judicial es imprescindible
eliminar el enorme peso que lo asfixia, producto de una
mentalidad social que se empecina en arrojarle problemas que
superan su capacidad de respuesta, y que podrían haber sido
resueltos de manera más racional, económica y eficiente a través
de algunos mecanismos alternativos"
Por tanto, debe quebrarse la errónea creencia de que la vía
judicial es la única manera de resolver las disputas, pues
solamente variando esa manera de pensar el Poder Judicial
3
dejará de ser el lugar por donde comienza el proceso de solución,
para pasar a ser el reducto final al que pueda recurrirse cuando
las alternativas (no judiciales) no sean viables. La idea es que la
vía judicial se reserve para los conflictos que no admitan
soluciones totales o parcialmente consensúales.
Es necesario destacar que estos medios son alternativos, más
no sustitutivos de la justicia ordinaria, inevitablemente habrá
disputas que tendrán que ser decididas por un tercero, llámese
árbitro o juez. Como por ejemplo en los caso que no exista
voluntad de las partes, que se trate de un delito que se persigue
de oficio, o bien, que atente contra el interés público y el estado
no pueda dejar en el solo acuerdo de voluntad de los particulares
la decisión sobre la controversia suscitada.
En cuanto al segundo tema, la idea de promover la solución
de los conflictos con sujeción a otras formas alternativas de
justicia, no jurisdiccionales, —entre ellas la Conciliación y
Mediación —, se inspira en que dichos mecanismos pueden
contribuir a descongestionar el Poder Judicial, aliviando la
sobrecarga que hoy padece.
A continuación se presentan algunas consideraciones
favorables sobre los mecanismos alternativos de solución de
conflictos:
1. La Conciliación y Mediación es un mecanismo alternativo de
resolución de conflictos. Esto quiere decir que es un
mecanismo diferente al proceso propiamente judicial y
sujeto a reglas diferentes a las estrictamente jurídicas.
2. La Conciliación y Mediación tienen sustento fundamental en
la autonomía de la voluntad, es decir, busca privilegiar el
derecho de los particulares a resolver sus propios
problemas. El Arbitraje aun y cuando busca los mismos
objetivos, varia solo en la metodología aplicable para la
resolución del conflicto, ya que los primeros son
4
considerados
Autocompositivos,
Heterocompositivo.
y
este
ultimo
Uno de los objetivos de recurrir a estos mecanismos, es
aliviar al Poder Judicial de la pesada carga procesal que soporta.
Por ello se buscan mecanismos que eviten que todos los
conflictos lleguen al órgano jurisdiccional, procurando que
exclusivamente aquellas controversias que así lo requieran, por
su complejidad o por los bienes jurídicos que estén de por medio,
sean conocidas por el Poder Judicial.
La carga procesal excesiva hace que el Poder Judicial
descuide —sin quererlo— asuntos de suma importancia y que no
administre justicia de manera adecuada, oportuna y eficiente.
Aliviarlo de ese exceso de carga podría ayudar, en alguna
medida, a que este Poder del Estado pueda dedicarse a sus
tareas primordiales de mejor manera, con los correspondientes
réditos en favor de su propia imagen.
A menudo, ambas situaciones pueden ser superadas con la
ayuda de un mediador. La mediación es un procedimiento
voluntario y flexible a través del cual un tercero neutral asiste a
las partes frente a un conflicto en su intento de resolverlo.
El mediador no decide, son los involucrados quienes elaboran
su propia decisión en un proceso de análisis, comunicación y
negociación asistido por el mediador. Éste, por ende, debe ser
una persona especialmente entrenada para cumplir su función a
cabalidad, con sólidos conocimientos de la negociación y del
procedimiento de mediación.
Tanto la mediación y la conciliación son procedimientos
alternativos para la resolución de conflictos que tienen un papel
fundamental en los esfuerzos por mejorar no sólo el
funcionamiento de los sistemas judiciales, sino también la
convivencia social y la competitividad económica.
5
El poder judicial ha sido, es y seguirá siendo elemento
fundamental de sustentación de los sistemas democráticos. Los
Medios Alternativos de Resolución de Conflictos forman parte de
los sistemas de administración de justicia de las naciones, las
cuales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, les norman y
reglamentan.
La mediación y la conciliación son procesos bilaterales,
ellas interviene un «tercero».
en
Pero, tanto en uno, como en el otro caso, el tercero nunca
impone su decisión a la partes. La función del mediador o del
conciliador no es la de dirimir el conflicto, sino la de aproximar a
las partes, la de proponer una solución, a fin de que sean ellas
mismas quienes lo solucionen a través del acuerdo, el tercero
actúa inter partes y no supra partes.
Hecha esta precisión introductoria acerca de los modos de
solución de los conflictos, hemos de decir que el ordenamiento
jurídico laboral, antes de la vigencia de la Ley Orgánica Procesal
del Trabajo, se había caracterizado históricamente por una
marcada tendencia a judicializar la resolución de los conflictos
derivados de las relaciones de trabajo, insertándose en una
tradición en la que el monopolio de la Ley y su defensa a través
de los órganos administrativos o judiciales había conducido a la
exclusión de vías que comportaran una solución negociada al
conflicto.
En esta línea es fundamental destacar la existencia de un
factor histórico que explica aquella tradición, ya que los medios
extrajudiciales de solución de conflictos estaban fuera de la
lógica del ordenamiento preconstitucional por las características
del régimen político y la consecuente regulación al respecto, que
reflejaba una evidente falta de confianza en la resolución del
6
conflicto (esencialmente Conflictos Colectivos) por un tercer no
judicial.
La promulgación de la Constitución de 1999, supuso un
cambio de rumbo, en el sentido de reconocer la capacidad de
autorregulación de las partes, sentando las bases para admitir la
composición autónoma de conflictos fundada en el consenso de
los interlocutores sociales.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CBRV),
siguiente
la
tendencia
del
constitucionalismo
contemporáneo, ha elevado a la categoría de precepto
constitucional la promoción de los medios alternativos de
resolución de conflictos, entre los que aparece el arbitraje, la
conciliación y la mediación.
En efecto, la disposición contenida en el artículo 285 de la
CRBV, estable:
“La ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y
cualesquiera otros medios alternativos para la solución de
los conflictos”
Además, la última parte del artículo 253 constitucional dispone:
“El sistema de justicia está constituido por el Tribunal
Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine la
ley, el Ministerio Público, la Defensorìa Pública, los órganos
de investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o
funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, los medios
alternativos de justicia, los ciudadanos o ciudadanas que
participan en la administración justicia conforme a la ley y
los abogados autorizados o abogadas autorizadas para el
ejercicio”.
7
En sintonía con el precepto constitucional, el articulo 133
de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, establece un imperativo
para el Juez de Sustanciación, Mediación y Ejecución, al
establecer, cito: “………………el Juez de Sustanciación,
Mediación y Ejecución deberá, personalmente, mediar y conciliar
las posiciones de las partes, tratando con la mayor diligencia que
éstas pongan fin a la controversia, a través de los medios de
autocomposición procesal……………..”
Antes de la entrada en vigencia de la LOPT, no podía
hablarse de una justicia laboral autónoma y especializada, que
garantizara a los trabajadores y empleadores la protección en los
términos establecidos en la Constitución y en la legislación
laboral.
La Justicia del Trabajo en Venezuela se había
deshumanizado por completo, convirtiendo a la administración de
justicia laboral en una enorme y pesada carga burocrática.
Por esta razón, era importante la humanización del proceso
laboral, a través de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
La Ley Orgánica Procesal del Trabajo, es una respuesta a
la urgente y necesaria transformación de la Administración de
Justicia Laboral.
Nuestro Máximo Tribunal de la República Bolivariana de
Venezuela, en su Sala de Casación Social, actuando en perfecta
armonía con el mandato Constitucional contemplado en el artículo
258, introduce en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, la
mediación y la conciliación como mecanismo obligatorio, a través
del cual, el Juez de Sustanciación, Mediación y Ejecución, deberá
personalmente, mediar y conciliar las posiciones de las partes,
tratando con la mayor diligencia que éstas pongan fin a la
controversia, a través de los medios de autocomposición
procesal.
8
Como puede observarse, la actividad conciliatoria tendrá
lugar en la audiencia preliminar, la cual se realizará en forma
oral, privada y presidida por el Juez de Sustanciación, Mediación
y Ejecución, con la asistencia obligatoria de las partes o sus
apoderados tal y como quedó establecido en el artículo 133 de la
Ley Orgánica Procesal del Trabajo, entendiendo que a éste Juez
-además de conciliar-, le correspondió la tarea quizás
más
importante, como lo es, la de servir de mediador en esa
controversia.
En la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, encontramos que
el Juez de Sustanciación, Mediación y Ejecución, tiene un doble
papel como mediador y conciliador, va a utilizar un modelo mixto
de intervención; en momentos tendrá que ser más activo y menos
activo en otro, dependiendo de las particularidades de cada caso
en concreto.
Por ello tal distinción es puramente semántica y debe
considerarse mucho más útil comprender con exactitud como
funciona la conciliación y la mediación.
La actividad del Juez de Sustanciación, Mediación y
Ejecución con función conciliadora se ubica dentro de la
concepción más actualizada del proceso, que es consustancial
con la idea de un Juez moderno, pro-activo y protagonista,
consciente de la labor de dirección del proceso, y si fuere
nugatorio su intento conciliador, no correría el riesgo que ocurre
con legislaciones de otros países de adelantar opinión, o que
pronunciase, o asumiera posición sobre el fondo del problema
judicial planteado, que le hiciera perder su imparcialidad, por ser
el Juez de Juicio quien va a decidir la causa, siendo una de las
grandes ventajas que presenta nuestra ley.
La actitud del Juez como mediador y conciliador va a
requerir de un entrenamiento especial, que le permita, como ya
9
dijimos, desarrollar habilidades en el manejo de conflictos,
conocer sobre dinámicas y estrategias
de negociación y
conducir el proceso de conciliación eficientemente para producir
resultados positivos.
Su primordial función es reunir a las partes y/o sus
apoderados, para orientarlos y asistirlos en la búsqueda de
alternativas para dirimir su conflicto, proponiendo fórmulas de
solución y haciendo cumplir los acuerdos resultantes a los que
lleguen las partes, mediante su autoridad.
Tal y como se desprende del contenido de la Exposición
de Motivos de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, la audiencia
preliminar constituye uno de los momentos fundamentales y
estelares del proceso, ya que la misma está fundamentalmente
dedicada a una concreción de los términos en que se ha planteado
la litis, y sobre todo, porque está orientada a impulsar los medios
de autocomposición procesal.
Ahora, si bien en esta fase preliminar, la Ley dispone que el
Juez de Sustanciación, Mediación y Ejecución ejercerá funciones
de conciliación y mediación para incitar a las partes en conflicto
a lograr una solución mediante acuerdo, no obstante de ello, hay
que precisar, que estando orientada la Ley hacia el estímulo de
los medios de autocomposición procesal, debe entenderse
entonces que en cualquier grado y estado de la causa se pudiera
dar lugar a ello.
Es decir, ya sea que la causa esté ante el Juez de Juicio,
el Superior o en la Sala de Casación Social, de acuerdo con tal
orientación, tales Juzgadores pueden (aunque si bien no de igual
manera) propiciar un acuerdo entre los sujetos en controversia,
claro está sin manifestarse sobre el fondo de la misma, toda vez
que la diferencia estriba en que el Juez de Sustanciación,
Mediación y Ejecución, no cumple funciones para resolver el
conflicto ínter subjetivo de intereses planteado, caso contrario de
10
los otros Juzgadores, quienes si tienen tales funciones.
Siguiendo este orden de ideas, cabe señalar, que resulta
lógico concluir, que en aquellos momentos en que las partes
están en actividades para tratar de llegar a un acuerdo, ya sea en
fase de audiencia preliminar o bien en cualquiera de los otros
estados del proceso por ante algún otro Juez distinto al de
Mediación,
las
partes,
estimulados
a
ello,
realizan
consideraciones, propuestas, y hasta ofrecimientos, que en modo
alguno se considere, pueden servir de elementos de convicción
para sacar como conclusión la responsabilidad de alguna de las
partes en litigio.
Tal afirmación encuentra su fundamento, en el simple
hecho que de no ser así, ello generaría una abstención en las
partes para expresar de alguna manera sus posibles ofertas, por
el recelo que les produciría que tales proposiciones pudieran
influir sobre la decisión de fondo, lo cual restaría eficacia a la
estimulación de los medios alternativos de solución de
controversias, que como se señaló anteriormente, constituye uno
de los pilares fundamentales de este nuevo proceso laboral.
A lo antes expuesto, hay que agregar que muchas veces,
en respuesta al estímulo de negociación planteado para lograr un
acuerdo, cualquiera de las partes dentro de ese proceso, a veces
pueden llegar a considerar que le resulta más conveniente y
hasta menos oneroso (en virtud de las posibles resultas del
pleito), ofrecer unas cantidades de dinero para dilucidar alguna
duda razonable.
La mediación es un sistema de negociación asistida,
mediante el cual las partes involucradas en un conflicto intentan
resolverlo, con la ayuda de un tercero imparcial, quien actúa
como conductor de la sesión, ayudando a las personas que
participan en la mediación a encintrar una solución satisfactoria.
Dejemos sentado que “el mediador no decide, ayuda a que las
11
partes decidan”. El mediador ayuda a lograr un acuerdo sin la
perdida de tiempo, dinero y esfuerzo que implican otros
procesos.
En materia laboral, no va ser extraño encontrarnos con
casos que planteen diferencias entre las partes, significando
que alguno de los participantes goce de mayores conocimientos,
experiencia, capacidad económica o dominio emocional que
pongan en desventaja a la otra parte, generalmente ocurre entre
la parte patronal y el trabajador; y aquí encuadra la opinión del
maestro Jairo Para Quijano, al referirse a la desigualdad que
existe en el proceso laboral: "no hay peor injusticia que tratar
como iguales a quienes son desiguales".
Por ello, el Juez debe colocar todo su esfuerzo y empeño
para que no se manifieste esa desigualdad real en el proceso y a
través de sus facultades logre el equilibrio de la relación de
ambas partes, mediante la orientación y fomento de actitudes
razonables que disminuyan el efecto adverso de la desigualdad,
por lo que la sensibilidad y la integridad del Juez juegan un papel
de gran trascendencia sin que por ello comprometa su
imparcialidad, y cuando lo estimare conveniente debe reunirse en
privado con cada una de las partes, a objeto de establecer un
intercambio de opiniones y permitir mayor libertad de flujo de
información que no le es posible obtener en presencia de ambas
partes.
Asimismo, permitirá el análisis de la postura que van
desarrollando las partes frente al conflicto.
REQUISITOS DE LA CONCILIACION:
1.) La tentativa de conciliación “es Obligatoria”, más no la
conciliación como tal.
12
2.) La conciliación puede ser intentada en cualquier estado y
grado del proceso.
3.) Debe expresar la libre voluntad de las partes.
4.) Debe celebrarse ante la autoridad competente.
5.) La solución alcanzada adquiere la fuerza de la cosa juzgada.
VENTAJAS DE LA CONCILIACION:
- Humaniza el proceso
- Paz social
- Mayor seguridad jurídica
- Mayor credibilidad del sistema de justicia
- Economía procesal
- Transparencia judicial
- Promoción de la inversión privada (nacional y extranjera)
- Tutela efectiva del hecho social trabajo.
Conclusiones.
El cambio del modelo de relaciones laborales, se puede estudiar
desde las profundas transformaciones que a partir de la entrada
en vigencia de la Reforma Procesal Laboral se han generado, al
13
haberse simplificado y agilizado la tramitación de las causas
laborales.
Efectivamente, con juicios tan rápidos en su resolución, lo que se
constata que puede ocurrir, es que en el mediano plazo, los
empleadores debieran tener sistemas más acabados y
especializados ante la eventualidad de despedir a un trabajador o
de tomar decisiones que puedan afectar los derechos de los
mismos.
Esa especialización genera positivos cambios en la manera en
que las relaciones laborales se desarrollan dentro de la empresa,
pues significará respeto de los derechos, lo que trasciende las
relaciones propiamente laborales e incide positivamente en las
relaciones humanas dentro de la organización. Trabajar en un
ambiente de respeto a los derechos es ganancia para todos los
actores, esto es, trabajadores y empleadores. Finalmente, así se
logró otro objetivo de la Reforma: Justicia de calidad para todos.
Hilen Daher de Lucena.
14
Autora: Dra. Karina Trejo Sánchez
Abstract
PROPUESTAS DE REFORMA A LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO SUSTENTADAS
EN INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SUSCRITOS POR MÉXICO
Los Tratados Internacionales son regidos por el Derecho Internacional, y
a través de ellos, un determinado Gobierno se obliga a acatar sus
disposiciones. En nuestro país, por mandato constitucional, su
observancia es obligatoria. México ha ratificado diversos tratados en
materia de condiciones de trabajo y salud laboral; ante lo cual, es
menester que las disposiciones de dichos instrumentos internacionales
sean incorporadas a la Ley Federal de Trabajo para otorgar más
garantías a los trabajadores.
Ponencias COTENSSAST
VI C ONGRESO DE LA ASOCIACIÓN L ATINOAMERICANA DE S OCIOLOGÍA DEL T RABAJO
Propuestas para la mesa 8 Legislación laboral y nuevas formas de regulación
8. Legislación Laboral y Nuevas Formas de Regulación (Marcos Supervielle:
[email protected] y Graciela Bensusán: [email protected] ).
Ponencia.- El valor del trabajo y el sentido de las prácticas laborales en ISO 26000, Responsabilidad
social
Dra. Lilia Granillo Vázquez, UAM-A1,
El Estado actual, limitado brutalmente en su capacidad de incidir en lo económico, se
define por los 500 empresarios, por los tres directores de los bancos centrales del
mundo occidental, hoy tenemos que reconocer que la política social debe plantearse
resolver un enorme dilema: si el Estado de bienestar ofreció asegurar a todos contra
la vejez, contra la falta de trabajo, contra la invalidez y que habría acciones
compensatorias, El Estado del siglo XXI, a mi juicio, tiene que construir una propuesta
que haga compatible dos principios centrales: sí, la responsabilidad individual, pero
también la solidaridad con los otros… 2
En septiembre de 2008, en Santiago de Chile se realizó la VI Reunión Internacional del Grupo de
Trabajo de ISO 2600. Constituido por 426 expertos, 170 observadores designados por 84 países y
40 organizaciones vinculadas como la Organización Internacional del Trabajo, La Organización
Mundial de la Salud, el Pacto Global de la Organización de las Nacionales Unidas, Transparencia
Internacional, La Red Puentes, Consumidores Internacionales, la Organización para el Comercio de
de los Estados Desarrollados, se trata del más concurrido, empoderado e interesante Working
Group de la International Standards Association. Es también el que más ha gastado en desarrollar
un estándar (las críticas a la huella ecológica no se hacen esperar). Así, ISO 26000 será el más
costoso en el sentido de recursos destinados a desarrollar una norma de aplicación voluntaria; o
sea la RS será la norma en el que el mundo ha invertido más dinero. El ISO 26000 SR WG integra la
mayor y más significativa red para normalizar la RS en el mundo con la intención de instaurar los
principios y los futuros sistemas de RS tanto en la administración organizacional como en la
1
Profesora investigadora de UAM-A, Responsable del CE Género, lenguajes y desarrollo humano
sustentable; Proyecto de Investigación 751, Procesos de normalización y certificación en lengua
española, normas NMX e ISO. Responsable del Comité de difusión de ISO 26000 y de NMX SAST
004, y de ISO 26000 Educational Network. Delegada por DGN , SE, ante ISO 26000 WG ha sido 4
veces experta y una observadora por el sector “trabajo” www.liliagranillo_vazquez.blogspot.com
2
Mario Luis Fuentes, Política social del siglo XXI, Retos y perspectivas en México, Miguel Ángel Porrúa;
México, 2005, p.28..
gestión sostenible, la educación y la administración gerencial. Tiene la finalidad de contribuir a la
cultura mundial de la Responsabilidad Social; una de las mejores ofertas globales para la
sostenibilidad, la paz, las finanzas sanas, el empleo digno, la promoción de los derechos humanos
y del comercio justo, incluidos el cuidado del ambiente y el desarrollo de los grupos vulnerables.
México es país fundador y acudió con la norma mexicana, una de las 5 que sentaron las bases par
desarrollar el estándar internacional.
Además de los líderes de ISO 26000 que son la delegación brasileña y la sueca, inauguraron las
sesiones plenarias los ministros de Economía y del Trabajo de Chile. Presentaron los dos modelos
de gestión de RS o aspectos de esta gestión en los respectivos ministerios. Y discretamente, los
asistentes a las reuniones de trabajo recibimos un disco compacto con el informe de
Responsabilidad Social de las Fuerzas Armadas de Chile. Me parece que ello revela la importancia
del tema en América Latina y en el mundo. El grupo de trabajo ha aumentado en cada reunión,
desde el centenar de delegados que acudimos a Brasil; a Chile llegaron casi 500 expertos en RS.
Gracias a los trabajos de RS, ahora ISO cuenta con 394 miembros.
Durante una semana se debatieron los miles de comentarios recibidos de todo el mundo sobre el
borrador del estándar iniciado en Brasil, y revisado en Tailandia, Lisboa, Sydney, Viena (Hay
además de las plenarias , reuniones temáticas, por grupos de interés, partes, interesadas, de
comités de traducción). Se decidió que llevar el borrado al siguiente paso, y se constituyó un
subcomité redactor de un CD (Comitte Draft). En diciembre de2008 se recibieron las propuestas
en el documento , ISO/TMB WG SR N 157, identificado como ISO/CD 260003. Consta de más de un
centenar de páginas; la traducción preliminar al español consta de 123pp. En México, durante
enero y febrero de 2009 el Comité que atiende los asuntos de la ISO, llamado “espejo”, por ser
correspondiente, revisó el CD y emitió comentarios, preparando la siguiente reunión4.
El Comité Canadiense que atiende los asuntos de ISO (Canadian Standards Body), albergará la VII
ISO 26000 Working Group Meeting, en Quebec, en mayo de 2009. Contará con la participación
mexicana del Comité Técnico Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo (COTENSAST/IMNC), a
través de unos 10 delegados, que con el medio centenar de concurrentes, se integran en
actividades correspondientes a los Stakeholders, o partes interesadas en RS, según ISO 26000:
industria, gobierno, consumidores, trabajo, ONG´s , academia, consultores, servicios,
investigadores y otros entre los que están las universidades. Debatirán los principios y las
recomendaciones, calificarán las iniciativas y proyectos de RS en torno al desarrollo sustentable y
la competitividad económica responsable, los marcos legales, los derechos humanos, la diversidad
y la equidad de género, el acceso a los recurso, la restauración del ambiente, el manejo adecuado
de la energía y otras cuestiones clave tratadas en ISO 26000 SR. Hablarán de la rentabilidad de la
RS, la gestión sostenible, la vinculación innovación tecnológica y vida digna, el diálogo
3
La mayoría de los documentos de ISO 26000 son ahora accesibles a todo público en www.iso.org.mx/RS. Cf
también www.imnc.org.mx
4
De manera coordinada y casi simultánea se revisa la Norma Mexicana de Responsabilidad Social la NMX
SAST 004---IMNC, Cf, Diario oficial del 2 de Septiembre de 2004, en el borrador BT2- SAST-XX-IMNC2009, N376. Espero otra ocasión para comentarla.
intercultural/social, la ética glocal, el desarrollo de los derechos humanos y la competitividad
responsable, la gerencia sostenible, entre otras. Mediante el diálogo con expertos mundiales en
cuestiones de Responsabilidad Social Corporativa compartirán estrategias para el desarrollo
económico regional, los mercados éticos, la gestión de la paz social, el control de riesgo, la
gobernanza, la ciudadanía corporativa, los derechos humanos y la diversidad, la restauración
ambiental, el ecodiseño.
Para los trabajos de RS, ISO ha aceptado modificar las maneras de constituir los comités, es decir,
las representaciones. Para las otras, los sectores o partes interesadas se limitaba a 4: industria,
gobierno, academia, y prganziaciones de la sociedad civil. La naturaleza e importancia de ISO 2600
requirió reconocer con un estatuto propio a interlocutores antes antagónicos de la industria; por
ejemplo, el sector “trabajo” y el sector “consumidores”, que acuden con la misma capacidad de
locución. He aquí parte del informe presentado a la Dirección General de Normas, de los intereses
mostrados en las reuniones del sector Trabajo, integrados por sindicalistas y asociaciones de
profesionales en lo laboral como uniones de Argentina, Italia, Singapur, Japón, Suecia.
Desde Sector Trabajo.
Las discusiones giraron en torno a los tópicos, asuntos o materias fundamentales de la
RS como aparecen en el Borrador:
1. Gobernanza
2. Derechos Humanos
3. Práctica Laborales justas
4. Cuidado del ambiente
5. Practicas operativas justas
6. Asuntos del consumidor
7. Participación con la comunidad
5

Del papel del gobierno, el consenso quedó en que las obligaciones del Estado ni las del
Gobierno no han de ser soslayadas por las normas ISO. ISO 26000 no sustituye al
gobierno.

Con relación a los anexos , se dijo que se contemplaran varias maneras de organizar las
discusiones, y que se incluyeran las posibilidades globales tanto como las locales, y en
orden alfabético para no privilegiar ninguna.

Como iniciativas de RS se han de incluir solo aquellas “intergovernmental” , y no han de
usarse para condicionar la negociación colectiva.
5
Se refiere a iniciativas de RS , ejemplares o modélicas, que orienten a los usuarios de ISO 26000.

Se aprobó la transición a CD, siempre y cuando los Organismos de normalización
garanticen que habrá una representatividad adecuada de Trabajo en los comités espejo y
que las opiniones y aportaciones de Trabajo serán escuchadas.
Otros asuntos en los cuales hay que insistir:







Producción con sentido ético
Revisar las lógicas perjudiciales y combatirlas con sentido social ,
Asegurarse de que los representantes de trabajo realmente pertenezcan a ese sector
Pedir a ISO que verifique que en los Comités espejo los procesos de toma de
decisiones sean justos y equitativos
Verificar que los Comités espejo tengan fondos para impulsar la RS de iso 26000
localmente, y eso a través del documento N131.
Impulsar los códigos de buenas prácticas laborales
6
Evitar que la RS se use como recurso de marketing y de lavado de imagen.
Para darse cuenta de la importancia de los intereses laborales en ISO 26000, citaré textualmente
partes del estándar. Desde el prólogo puede constarse que la revaloración del trabajo:
El desempeño de una organización en relación con la sociedad en la que
opera y sus impactos en el medioambiente, se ha vuelto una parte crítica a la
hora de medir su desempeño general y su habilidad para continuar operando
de manera efectiva. Esto es, en parte, reflejo del creciente reconocimiento de
la necesidad de asegurar ecosistemas saludables, equidad social y buena
gobernanza organizacional.
Las organizaciones son objeto de un seguimiento cada vez mayor por parte de
sus diversas partes interesadas, incluyendo clientes o consumidores,
trabajadores y sus sindicatos, miembros, la comunidad, organizaciones no
gubernamentales, estudiantes, financiadores, donantes, inversores, empresas
y otras entidades. La percepción que se tenga sobre el desempeño de una
organización en materia de responsabilidad social puede influir en:
• su reputación;
• su capacidad para atraer y retener a los trabajadores hombres y mujeres y/o a
los miembros, clientes o usuarios;
• mantener la motivación, el compromiso y la productividad de los empleados;
• La visión de los inversores, donantes, esponsorizadores y la comunidad
financiera; y
• las relaciones con las empresas, los gobiernos, los medios, los proveedores 7
6
7
Documento interno de trabajo, autorizada para citarlo parcialmente con fines de difusión, pNT_45_ISO
_traducción PRELIMINAR CD _26000; por pertenecer a la Spanish Translation Task Force.
Y cabe notar la posición estratégica que ocupa la gestión laboral en la visión panorámica de la
gestión de la RS
Para comprender el valor del trabajo y el sentido de lo laboral en el estándar internacional se
precisa dejar de lado, superar el concepto de RS que impera en el ámbito mexicano, merced a la
omnipresencia del Centro Mexicano para la Filantropía, (CEMEFI); institución que centra la gestión
socialmente responsable en el concepto limitado de Filantropía, postura anacrónica, aunque muy
rentable para algunos. ¿A quién beneficiará el reazago mexicano en la adopción de la propuesta
de ISO 2600? Hay que revisar las “razones práctica”, las nociones detrás de la “distinción” , diría
Pierre Bourdieu.
¿Qué son las normas de aplicación voluntarias, qué los estándares internacionales?
La única forma de que cambiemos el mundo es que nosotros seamos conscientes de
que la vida va en una dirección equivocada. Pensemos, por ejemplo en el caso de
México, con sesenta millones de pobres en un país que tiene cien millones de
habitantes. A veces digo “La pornografía no es obscena; lo obsceno es que alguien
pueda morirse de hambre. No deberíamos permitirnos que alguien en este planeta se
muera de hambre, y eso ocurre en el mundo cada cuatro segundos…
José Saramago, Morelia, 2004
8
Como estudiosa de la expresividad humana me pregunto ¿de qué hablamos y cómo hablamos los
seres humanos?). Conozco algo de historia de la literatura mexicana y me seducen los discursos
nacionales y de género; rofesora de habilidades comunicativas y de metodología de la
investigación, imparto clases de “comunicación científica” para las carreras de ingeniería. Desde
que en 1992, el entonces Presidente de la República dijera que México ha dejado de ser mexicano
--indios, mestizos y criollos, como decían los libros de historia patria en que estudié-- para pasar a
ser “multicultural” y “crisol de razas”, me propuse abrir bien los ojos para aprender del cambio y
así, seguir dando clases sin avergonzarme de no saber lo que pasa a mi alrededor. Dicho de otra
forma, formada en la Universidad pública de la década de los setentas, armada de la Ilustración y
el Liberalismo que forjo el nacionalismo mexicano –que siempre me ha parecido delicios, acaso
por contradictorio-- , ante el Milenio que se avecinaba, me propuse conocer el cambio de
paradigmas para las clases de comunicación. Había que abandonar las indagaciones de “los
grandes problemas nacionales” por las modalidades de “los manuales de la calidad”.
Desde las humanidades, preocupada por las competencias comunicativas de mis estudiantes –de
derecho, de administración, de ingenierías—me propuse revisar los estándares nacionales e
internacionales para la producción de documentos profesionales. Era un interés lingüístico por
acercar a los estudiantes de español como lengua materna, con propósitos académicos, a una
performancia –desempeño— competitiva, es decir a la altura de los y las demás. Fui invitada a
conocer la Ley Federal de Metrología, y a los procesos de normalización gestados en nuestro país
según la normatividad de ISO, una poderosa organización emanada de la sociedad civil global. A
partir de la noción de “control de calidad”, surgida del mundo de las ingenierías y de los procesos
de producción en línea, esta entelequia, “la calidad”, se ha insertado en la vida cotidiana tanto
como en el mundo de la administración. En términos de “poder”, la compraventa de un producto
tanto como la prestación de un servicio educativo o turístico, incluso una gestión pública se van
sometiendo poco a poco, con sobresaltos y desencuentros, a los certificados de calidad. Se
certifican los saberes tanto como los haberes y las políticas públicas. Tal es el caso de la equidad
de género, que certifica el Instituto Nacional de las Mujeres.
8
José Saramago, El nombre y la cosa, México, Fondo de Cultura Económica// ITESM, 2006, p. 49. Palabras
dichas en la Cátedra Alfonso Reyes, del Tecnológico de Monterrey, sede Morelia, 2004.
En la cultura del mercado global, la Internacional Standards Organization, ISO, juega un papel
importantísimo como mecanismo regulador de la cultura de la calidad. En México, ese papel ha
sido consignado al Instituto Mexicano de Normalización y Certificación y a la Dirección General de
Normas de la Secretaría de Economía. Los estándares medibles de calidad que surgen de ISO son
resultado de las normas que gestionan los comités técnicos elaborados por seres humanos que
representan a uno de los cuatro sectores que pueden participar: gobierno, empresa, sociedad civil
organizada y academia. Ya se dijo que ISO 26000 muestra otras características.
El poder de normalización y certificación de ISO surge de la voluntad de quienes se adhieren a los
estándares libremente. Este trabajo es un informe de la participación, desde la Academia y las
humanidades, en procesos de normalización y certificación de la RS, y desea dejar constancia de
los tránsitos entre la voluntad, el voluntarismo, el poder y la imposición. Los numerosos comités
de ISO se ocupan de elaborar normas que son de adscripción voluntaria primero, pero que una
vez que la organización las incorpora, se ve obligada a adheriréis a ellas para siempre y a ser
cumplidas estrictamente. Las normas que me interesan pertenecen a los procesos de certificación
de estándares internacionales ISO en los ámbitos de la Responsabilidad Social y de los sistemas de
gestión aplicados a la educación. Como humanista, me ha tocado enfrentar y confrontar a quienes
piensan que la Responsabilidad social es filantropía, tanto como a quienes creen que basta con
especificar el tipo de tinta para los materiales escolares impresos para que exista excelencia
educativa. He tenido que reconocer mi ignorancia en ciertos procesos industriales, y también me
he visto obligada a aceptar que es necesario alfabetizar a la Real Academia de la lengua española
con términos novedosos que ella no distingue. Las discusiones en los comités me han enseñado el
valor del trabajo en equipo, dado que acudimos miembros de cuatro sectores: academia,
empresa, gobierno y sociedad civil, ONG´s. Casi siempre los debates han sido muy aleccionadores
ya que las decisiones han de ser consensuadas, y muy pocas veces se toman decisiones mediante
la votación, la mayoría se alcanzan mediante el convencimiento y la negociación. Aunque
representamos intereses diversos y tenemos necesidades personales y compromisos existenciales
diferentes, quienes nos reunimos por horas para establecer normas voluntarias que otros
aplicarán y otros más poderosos certificarán y ganarán con ello mucho dinero, en el fondo
confesamos que nos interesa establecer la cultura de la calidad, la idea de que hay que hacer las
cosas bien desde el principio. El contexto nacional no es para menos: en México, merced a la
técnica del alambrito y a la cultura de “A mí nadie me dice lo que tengo que hacer…”, se precisa
estandarizar los procedimientos organizacionales. Más que mediante la oposición, se avanza aquí
mediante la disidencia.
Desde el humanismo tanto como desde la terminología de la calidad, se puede hablar de la
complejidad de lo humano, de lo sistémico en la existencia de los hombres y las mujeres que
constituimos la sociedad. El reconocimiento de la complejidad me da acceso a la comprensión de
la diversidad. Tal comprensión facilita un acercamiento creativo a los procesos de identidad, a los
mecanismos de inclusión y exclusión social, tanto como a los de la disidencia. Hablaré, pues del
valor de la disidencia, categoría de la libertad, para conjurar la exclusión social e incorporarse a los
procesos de identidad. Por ejemplo, la experiencia en el comité que elaboró la Norma Mexicana
de Responsabilidad Social, facilitó procesos de investigación en torno a la construcción de un
concepto local. La “Responsabilidad social” en México no podía ser la misma que en Suecia o en
Francia, y, con todo, había que encontrar los ejes globales que cruzaran los locales. Entonces, en
2002, cuatro sectores concurrieron a los debates: empresa, gobierno, academia y sociedad civil. En
sesiones ejemplares del llamado “antagonismo cooperativo”, se fueron construyendo los
fundamentos éticos, empresariales, sociales e incluso los políticos, sobre los cuales posar tanto los
valores de la organización como el bien común; el desarrollo sustentable y las ganancias de los
inversionistas.
¿Qué es la Responsabilidad Social?, los tres pilares People, Profit and Planet
Los modelos empresariales que suplen a las lógicas culturales en la familia, las
costumbres, las prácticas educativas, el lenguaje y, me atrevería a suponer que en las
últimas décadas del siglo son las principales fuentes de identidad y no sólo laboral,
pues cada una se filtra más allá del trabajo, en la familia, y en las relaciones más
íntimas del sujeto, gracias a los recursos publicitarios que aseguran la invasión
empresarial en cada resquicio de la sociedad ofreciendo no sólo productos sino
valores, saberes, modelos, formas de pensamiento, etc, Toda acción humana
inyectada con un valor utilitario… (p. ii) 9
En México nos convendría saber que más allá de la filantropía, están las propuestas expresadas en
inglés con las llamadas tres Ps: People, Profit and Planet. La 4ª “P” es la de Políticas. La
responsabilidad social corporativa que originó la Responsabilidad Social organizacional encarna el
cambio de paradigma que supuso la aceptación universal del principio del desarrollo sostenible10.
Los graves problemas ambientales de carácter global en la segunda mitad del siglo XX tales como
el cambio climático, la pérdida acelerada de diversidad biológica, el debilitamiento de la capa de
ozono, la desertización o pérdida de suelo fértil en muchos lugares del mundo, la reducción y
merma en buena parte de las pesquerías del planeta, la desaparición de numerosos hábitats
naturales, la contaminación química de la atmósfera, del suelo y del agua... hizo sonar las alarmas
de la comunidad internacional.
La formulación del desarrollo sostenible por parte de la Unión Europea y de instituciones
internacionales como las Naciones Unidas surgió históricamente como resultado de la Constatación
de que el desarrollo económico no podía seguir haciéndose a costa de dilapidar el capital natural.
9
Beatriz Ramírez Grajeda, , Ética y administración, hacia un análisis transdisciplinario UAM, México,
2005 , P.II
10
―Sostenible‖ es el término correcto según las academias de la lengua española, pero el uso de ―sustentable‖,
un anglicismo, uno más, en el Plan Nacional de Desarrollo del Presidente Felipe Calderón, obliga a la
abigüedad.
Desde la cumbre internacional de Estocolmo en 1972 a la de Johannesburgo, Sudáfrica, en el año
2002, el mensaje ha ido adquiriendo perfiles más exigentes:
… es preciso introducir cambios importantes en la manera en que la sociedad interactúa con los
sistemas naturales si no queremos degradar irreversiblemente los sistemas vitales que soportan el
funcionamiento y bienestar de la sociedad – clima, diversidad biológica, atmósfera, océanos,tierra
fértil.
Al mismo tiempo, la formulación del concepto de desarrollo sostenible por las Naciones Unidas en
el conocido informe Nuestro Futuro Común incorporaba, desde el primer momento, un
importantísimo contenido social.
En la sociedad de mercado la empresa es la unidad básica de organización económica. El avance de
la sociedad hacia el desarrollo sostenible no sólo es impensable que pueda hacerse contra las
empresas, es impensable que pueda realizarse sin las empresas. Las empresas son el motor central
del desarrollo económico y deben ser, también, un motor vital del desarrollo sostenible. Para ello, es
imprescindible que la empresa defina adecuadamente su relación con la sociedad y con el medio
ambiente. El concepto que mejor define esa relación es el de Responsabilidad Social Corporativa –
Corporate Social Responsability (CSR) – definido por el World Business Council for Sustainable
Development (WBCSD)1 como: “la decisión de la empresa de contribuir al desarrollo sostenible,
trabajando con sus empleados, sus familias y la comunidad local, así como con la sociedad en su
conjunto, para mejorar su calidad de vida‖.
La responsabilidad social hizo que ―la empresa sostenible‖ se convierta en pieza clave en la
arquitectura del desarrollo sostenible. Situar adecuadamente la relación de la empresa con la
sociedad en la que está inserta, así como con el medio natural en la que opera, requiere formular
esas interacciones de una manera adecuada. La empresa es concebida, en ese sentido, como un
microcosmos en el que los tres parámetros - crecimiento económico, cohesión social y preservación
ambiental
Esta coalición de 160 empresas multinacionales sostiene el propósito compartido de avanzar hacia el
desarrollo sostenible a través de sus tres pilares: crecimiento económico, equilibrio ecológico y progreso
social. Sus miembros proceden de más de 30 países y pertenecen a 20 grandes sectores industriales,
agrupando a unos 1.000 líderes empresariales de todo el mundo. En ella, los tres vectores se conciben
como mutuamente complementarios.
La empresa debe ser capaz, en primer lugar, de generar valor para sus clientes y accionistas y
generarlos con una perspectiva a largo plazo. Al mismo tiempo, la empresa reconoce que su
principal activo son las personas que la forman, ya que de su creatividad y capacidad de
innovación depende la competitividad de la misma. La empresa, finalmente, se reconoce inmersa en
la sociedad y participa de sus preocupaciones y valores. Acepta que la preservación del medio
natural ha entrado a formar parte del concepto de calidad de vida en las sociedades desarrolladas y
actúa en consecuencia, incorporando la variable ambiental en el corazón de su estrategia
corporativa. Las empresas que han apostado por la sostenibilidad llevan tiempo desarrollando
conceptos, metodologías y sistemas de gestión acordes con lo que se conoce como el triple balance
– the triple bottom line: económico, social y ambiental.
En contraste, en México, desde hace algunas décadas, las organizaciones sociales,
particularmente, las del tipo “sector económico—productivo” con rasgos distintivos de “iniciativa
privada”, usan el sustantivo compuesto “Responsabilidad Social” para las acciones que
antiguamente, desde el Siglo XIX, se nombraban como política social” de las empresas. Una
somera revisión del uso en ese sector, muestra la diversidad de interpretaciones y posturas en
torno a este término. Hay, muchas maneras de ejercer la RS y muchas definiciones11. Una de ellas
es la del otro organizador de este Seminario, el Centro Mexicano para la Filantropía. Cabe invocar
aquí los rasgos distintivos que la filantropía adopta ante la RS en el Tercer Milenio, según la crítica
autorizada de una experta: paternalista, con escaso enfoque estratégico y sin control de los
recursos que se donan. Y es precisamente en la rendición de cuentas, eje temático de esta
Reunión, donde se ubica el debate, la discrepancia y también la aportación de este trabajo. Cabe
reconocer el interés de CEMEFI por informarse de la rendición de cuentas, ejercicio omitido en el
mecanismo para conceder el emblema “Empresa socialmente responsable” a quienes hagan una
auto evaluación (paternalista) y paguen la cuota (…recursos que se donan) .
La RS evolucionó desde la política social de las empresas y de las organizaciones; es actualmente
una plataforma desde la cual la organización se compromete en el cambio social, en la mejora
continua de la vida en comunidad al menos en tres dimensiones: el impacto ambiental
(sustentabilidad en sentido restringido) , el ambiente laboral (los derechos laborales) y el impacto
social (comercio justo, reconocimiento de consumidores). Ahora, la filantropía y la política social
basadas en la compasión, se perfilan como una política errática y nada afín a las relaciones
sustentables que han de mantenerse al interior de las organizaciones, entre empleados y
empleadores, o entre directivos y operativos; al exterior con las partes interesadas como
proveedores, clientes y --sector emergente que cada vez es más decisivo-, y también con la
comunidad donde reside, y ello, con la comunidad local tanto como la global.
La filantropía 12, ha quedado atrás, aunque persistan el altruismo, el humanitarismo, el afán
solidario, el compromiso y las preocupaciones auténticas con vecinos y vecinas, y con la tierra que
compartimos. Se copia aquí la definición de RS para organizaciones que acuñó la primera NMX,
una de las cinco que contribuyeron a formar el primer Borrador de ISO 26000: “Compromiso
continuo en las preocupaciones sociales más allá de los señalamientos legales, a comportarse de
manera ética y contribuir al bien común y al desarrollo económico de la sociedad, respetando el
entorno y mejorando la calidad de vida del personal y sus familias”.
La RS es, pues la respuesta que la organización ofrece ante la problemática de la cultura y la
naturaleza donde se ubica, por el simple hecho de existir; y como organismo que integra
11
Cf. www.
Definición del borrado 3, ―práctica consistente en realizar acciones de caridad o benévolas de forma
voluntaria‖ y delimitación pertinente: la filantropía… puede tener un impacto positivo sobre la sociedad, pero
no debería sustituir el abordaje de los impactos sociales y ambientales de las actividades de la organización.
12
ciudadanía, reconoce los derechos humanos, en especial los laborales, de todos y todas aquellas
con quienes se relaciona, organización, empresa de seres humanos, en un espacio y un tiempo
compartido por otros seres humanos y las demás criaturas, incluido el planeta. La RS va más allá
de la generosidad o los valores cristianos para ubicarse en el reconocimiento y la reconversión de
los impactos internos y externos del intercambio de bienes y personas, o sea de los ámbitos
laborales, ambientales, comunitarios
En oposición al escaso enfoque estratégico, la cultura que se está gestando en torno a la
normalización internacional de la RS organizacional en ISO 26000, ha creado una de las redes más
trascendentes de organizaciones interesadas en la RS a nivel planetario. Esta red es enorme por
tamaño y eficiente en calidad. ISO 26000 será indudablemente, el prototipo socialmente
responsable de mayor recurrencia, pues a ISO están asociados más de 150 países. Un centenar son
miembros plenos, hay 46 correspondientes y 21 suscriptores. En total ahí se congregan 2960
organismos técnicos de ISO, con la suma de 15 7000 normas en vigor. Por ejemplo, en 2005
solamente se publicaron o entraron en vigor 1240. En estos momentos, hay 4000 asuntos que son
objetos de normalización.
ISO 26000 no sólo integra representantes de los sectores tradicionalmente interesados en la
estandarización o “normalización”, cómo acuña el término nuestra Ley Federal de Metrología:
industria, gobierno, sociedad civil (ONG) y academia. La construcción de este nuevo paradigma
civilizatorio –ha sido equiparado con la Agenda 21-- convoca como partes interesadas a grupos
que antes se suponían irreconciliables, cuando no ampliamente antagonistas, como globalifóbicos,
organizaciones de consumidores y organizaciones de lo sindical—laboral.
Vivir en sociedad implica pertenecer a una comunidad de la que se esperan y reciben ciertos
beneficios; el binomio “dar—recibir” como pilar de nuestras transacciones, bien asumido,
equilibra las obligaciones y los derechos y crea un ambiente favorable para el desarrollo del grupo
tanto como para el disfrute de lo individual. Dar a cada quien lo que corresponda, recibir lo que
corresponda, con miras a construir el bien común, la felicidad.
¿Qué espera un individuo de la sociedad? Respeto a la integridad física e intelectual que incluye lo
necesario para el bienestar corporal tanto como la aceptación de ideas y creencias propias,
argumentadas, razonadas, ilustradas con la experiencia y la tradición. Para dar y recibir bienes
materiales que permitan educarnos más allá de lo familiar, cierta comodidad, atenciones a la
salud, una vejez digna, hemos de participar todos y todas en la creación y distribución de la
riqueza. Para ello, los que más tienen habrán de dar más. La generosidad, dar más allá de lo
esperado, el llamado “valor añadido”, ni duda cabe, nos convertirá en una nación muy atractiva
para la inversión y no sólo la extranjera. Más que declaraciones y decálogos apresuradamente
asumidos, involuntariamente creados, el valor añadido en cada una de nuestras acciones, ayudará
a fomentar el consumo local que nos conviene enriquecer.
La gestión en las organizaciones reside en los administradores y también en el juego social que las
posibilita, soporta, identifica y construye. Toda empresa requiere intercambio social, ya que la
abundancia se nutre del entramado social donde se asienta la organización. Tanto el capital
humano de ésta, como los proveedores, clientes, productores, consumidores, autoridades,
competidores, la sociedad en general y el medio ambiente son partes importantes para el buen
funcionamiento de su sistema de gestión.
Ante la cultura de calidad y la normatividad internacional, la complejidad de nuestras sociedades,
en los procesos de normalización y certificación, presenta desafíos insólitos en términos de tal
intercambio. La noción de "responsabilidad social" convierte esos desafíos en propuestas
interesantes para los sectores involucrados: industria, servicios, comercio, gobierno, academia,
organismos no gubernamentales, entre otros.
Nuestra vida está mostrando cada vez más la riqueza y variedad de las sociedades; esta diversidad
alcanza a las organizaciones y sus actores. Por ello, todo mundo parece tener algo que decir acerca
de las relaciones entre los diversos sectores y su entorno. Cabe reflexionar desde la experiencia y
la cultura de la RSO que promueven la calidad de vida y la excelencia personal, acerca de los
fundamentos para responder ante los impactos de nuestras acciones, y la responsabilidad social es
la respuesta que se teje entre los individuos y sus organizaciones.
¿Por dónde empezar? El informe social, un ejercicio de autoreconocimiento
Una vez que el concepto de responsabilidad social organizacional interesa a todos y todas, se puede
proceder a la articulación de metodologías e indicadores capaces de expresar lo más
adecuadamente posible los avances hacia la sostenibilidad en los ámbitos medioambientales,
microeconómico y socioculturales de la organización. Un buen ejercicio para destacar las respuestas
de la organización a los impactos que produce su actividad, es el informe social. Se menciona el
esquema denominado Global Reporting Initiative (GRI, por sus siglas en inglés), debido a su
enfoque social, a su interés en lo laboral. Como ejrecicio de prospectiva, se parte de lo evidente para
ir ajustándolo a lo conveniente. Los informes sociales, conforme al esquema de mejora continua,
van cumpliendo poco a poco con la inducción al cambio y el establecimiento de los estándares
deseados. He aquí algunos de sus indicadores.
El GRI da una respuesta operativa a la voluntad de articular de manera ordenada los avances de las
empresas en los tres campos del desarrollo sostenible: el económico, el social y el ambiental.
El Global Reporting Initiative es una iniciativa internacional apoyada desde las Naciones Unidas
que se define a sí misma como “una iniciativa internacional a largo plazo, promovida por un
conjunto diverso de partes interesadas o interlocutores, cuya misión es desarrollar y diseminar a
nivel global las guías necesarias para aquellas organizaciones que, de manera voluntaria, quieren
emitir informes sobre la sostenibilidad de las dimensiones económicas, sociales y ambientales de
sus actividades, productos y servicios‖.
La dimensión económica incluye pero es más amplia que los tradicionales informes contablesfinancieros de la empresa o de la organiozacion . Hace referencia a aspectos tales como salarios y
beneficios, la productividad del trabajo, la creación de empleo, las inversiones en Investigación,
Desarrollo e Innovación, las inversiones en el capital humano etc. La dimensión social incluye
aspectos como la seguridad e higiene en el trabajo, la retención en el empleo, los derechos de los
trabajadores, los salarios y condiciones de trabajo en las empresas subcontratadas etc. La dimensión
ambiental hace referencia al impacto en el medio natural de las actividades de la empresa. Incluye
la utilización de recursos materiales y energéticos, las emisiones a la atmósfera, los efluentes
contaminantes, los residuos sólidos, los impactos ambientales en la salud humana etc.
Los indicadores son medidas específicas de un determinado aspecto que pueden ser utilizadas para
evaluar una actuación. Son normalmente, pero no obligatoriamente, cuantitativos.

Indicadores ambientales
Los aspectos críticos que deben evaluar los indicadores ambientales tienen que ver con los impactos
de la actividad de la organización en la utilización de los recursos y en la generación de residuos/
contaminación, así como en los efectos en la salud de las personas y los ecosistemas. El panel de
indicadores debe referirse prioritariamente a los siguientes aspectos:
•Energía
•Materiales
•Agua
•Emisiones, efluentes y residuos
•Transporte
•Proveedores
•Productos y servicios
•Utilización del suelo y biodiversidad
•Cumplimiento de la ley

Indicadores sociales
Los indicadores del ámbito social de la sostenibilidad en la empresa u organización incluyen
losreferidos al ámbito interno de la organización y los de ámbito externo:
Internos:
•Seguridad e higiene en el trabajo
•Políticas de no discriminación en función del género, etnia, edad
•Políticas de inserción de colectivos desfavorecidos
•Formación del personal de la empresa
•Grado de satisfacción en el trabajo de los empleados
•Permanencia de los empleados en la empresa
•Información y participación de los trabajadores en la marcha de la entidad
Fuera del ámbito de la organizacion, la responsabilidad social de la misma se refleja en su
capacidad para vincularse a la comunidad, especialmente la de ámbito local, y contribuir a su
desarrollo y cohesión social. Igualmente se expresa en su capacidad para establecer unas relaciones
con sus proveedores en las que se les demanda el respeto al código de conducta que la empresa
considera básico – por ejemplo, no incluir como proveedores a empresas que utilizan trabajo
infantil.

Indicadores económicos
Además de información financiera-contable, en gran medida orientada a evaluar la rentabilidad del
capital, los indicadores económicos de sostenibilidad deben recoger los siguientes aspectos:
•Productividad del trabajo
•Salarios y beneficios
•Inversiones en Investigación, Desarrollo e Innovación
•Impuestos o contribución total a las arcas de la administración pública
•Relaciones económicas con proveedores
Finalmente señalar que hay una serie de indicadores muy importantes denominados de ecoeficiencia que relacionan aspectos económicos y ambientales. La eco-eficiencia establece la
relación entre la unidad de valor del producto o servicio por unidad de impacto ambiental – por
ejemplo, unidades de energía consumidas por unidad de output, emisiones contaminantes emitidas
por tonelada de producción.
Dentro del marco señalado, cada empresa u organización debe identificar los indicadores
específicos que mejor reflejen su avance hacia la sostenibilidad. Hay una diferencia sustancial entre
empresas mercantiles y entidades no lucrativas y, en consecuencia, el centro de gravedad en ambos
casos es cualitativamente diferente. Los indicadores de sostenibilidad deben reflejar esa diferencia.
ISO 26000 apunta hacia una revolución en la vida económica –material—del planeta: He aquí
algunas propuestas de esta nueva cultura de lo relacional en las organizaicones
En lo económico
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Generar riqueza en forma y cantidades adecuadas.
Redistribuir la riqueza.
Fomentar un intercambio equitativo de recursos entre los diferentes
sectores sociales.
Hacer un uso eficiente de los recursos.
Aprovechar eficientemente los servicios ambientales.
Reducir la dependencia de recursos no renovables.
Descentralizar y diversificar la capacidad productiva.
Fortalecer la actividad económica equilibrada (producción y
consumo), a nivel local y regional.
Desafiar la globalización de la economía y promover su
planetarización.
Luchar por la reducción de intercambios económicos
internacionales
En lo social
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Ejercer el ejercicio responsable de la libertad humana.
Adoptar valores que generen comportamientos armónicos con la
naturaleza y entre los seres humanos.
Mantener un adecuado nivel de vida en la población.
Mantener niveles satisfactorios de educación, capacitación y
concientización.
Garantizar una situación de equidad entre el hombre y la mujer.
Facilitar la creación y diversidad cultural.
Promover solidaridad entre personas y comunidades.
Garantizar espacios laborales dignos y estables.
Facilitar la inserción y reinserción laboral a los sectores
discapacitados.
Combatir los procesos de empobrecimiento.
Facilitar la participación de niños, niñas y jóvenes en tareas y
beneficios sociales.
Estabilizar los niveles de población.
Potenciar la organización de la sociedad civil y la participación
ciudadana.
Promover el desarrollo de poderes locales.
En lo político
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Desarrollar estructuras democráticas en las comunidades y
regiones.
Empoderar comunidades y sectores vulnerables como niños,
ancianos y mujeres.
Reducir la dependencia de municipios, países y regiones.
Redistribuir el poder económico y político.
Descentralizar la toma de decisiones.
Fomentar relaciones de solidaridad entre comunidades y regiones.
Buscar la desaparición de la cultura militarista.
Establecer un marco jurídico que garantice el respeto a las
personas y el ambiente.
Adoptar y respetar las convenciones internacionales.
Realizar planes municipales y nacionales integrales.
México fue uno de los pocos países –escasamente 20- que impulsaron el origen de la Norma que
viene, ISO 26000 RSO. Y acudió con las preocupaciones del Comité técnico de normalización de
seguridad, asistencia y salud en el trabajo, albergado en el Instituto Mexicano de Normalización,
IMNC Cf. Ley federal de metrología) acuñada en la norma la NMX SAST 004, emitida antes.
Tradicionalmente, las normas voluntarias, NMX e ISO, albergadas en los National Standards Bodies
(NSB) se elaboran con la participación de 4 sectores, industria, gobierno, academia y sociedad civil
organizada. Un histórico parteaguas se dio en 2005 con la inclusión del sector “Labour” como
parte interesada (stakeholder) en los debates y grupo de trabajo (WGT) que desarrolla la Norma
que viene, el estándar sobre la Responsabilidad Social Organizacional. La discusión en español
sigue, ¿sindicatos o trabajo?, o la latinoamericana de “¿Patrones?, eso era en La Colonia, yo no
tengo patrones, son empleadores”. La RS, una materia tan volátil y controvertida como el propio
papel del sindicalismo y las luchas de los trabajadores en la vida empresarial, cambió por los
debates de ISO 26000. De las graciosas donaciones y la anacrónica filantropía las acaloradas
discusiones de labour y consumers, frente a frente con los empleadores y productores, dejó de ser
RS a secas, o RS Empresarial o Corporativa, para colocarse como requisito para una gestión
sustentable, un imperativo en el seno de las organizaciones. El estándar regulará la gestión de la
RSO y ha colocado como voz imprescindible, las propuestas y lineamientos de la OIT y de los
sindicatos más poderosos en la sustentabilidad de la vida material del planeta. Esta ponencia
aborda las propuestas desde el sector “trabajo” y para las “prácticas laborales” dadas en uno de
los procesos de normalización más largos y sinuosos que ha sostenido la tan discutida ISO. Cabe
recordar la influencia de ISO 9000 en el mundo del trabajo. El WGT ISO 26000 constituye una
gigantesca red –más de 130 países—casi 500 técnicos registrados, la mayor del mundo. Además de
sindicatos y ONG´s convoca a la industrias, gobiernos, y otros sectores a construir consensos en
torno al valor del trabajo y el sentido de las prácticas laborales. Coloca la libertad de asociación de
los trabajadores como el origen de la RS, de la sustentabilidad de toda organización. La influencia
de ISO 26000 en el intercambio comercial y material del planeta, será más contundente aún que
ISO 2600 el estándar de calidad, o que ISO 14000 el de gestión ambiental.
El concepto de RS ha ido evolucionando, y se puede trazar a varios miles de años atrás. Sin
embargo lo importante es la finalidad: que todo acto, incluyendo aquellos de transformación y
negocios, deben realizarse de una forma tal que beneficien a la sociedad y no que sean
depredadores de la misma. En México se han logrado avances a veces a pasos agigantados, como
la incorporación de la mujer en la mayoría de las culturas a los mismos derechos que tiene el
hombre y la abolición también casi total (hay que reconocer que este “casi” es muy lamentable)
de la esclavitud. Existen otros más modestos, pero importantes, como los conceptos de seguridad
e higiene laboral, la responsabilidad ambiental, y el reconocimiento de la interacción como forma
de vida tanto de personas como de organizaciones.
Igualmente quedan grandes vacíos por cubrir que incluyen la discriminación, el acoso, la falta de
igualdad de oportunidades laborales y educativas, y la ineficiencia en la distribución de recursos
entre otros. Con todo, la RS de las organizaciones, al centrar su atención en el ser humano, irá
gestando las modalidades para construir relaciones más felices entre los individuos, el entorno y
las comunidades. Cabe animar a las organizaciones mexicanas a transitar ya desde la primera, por
la segunda y hasta la tercera Generación de la Responsabilidad Social, la de ISO 26000.
RS es un medio balanceado para que las organizaciones atiendan asuntos económicos, sociales y
ambientales en una forma que busque beneficiar a las personas, comunidades y sociedades.
Vivir en sociedad implica pertenecer a una comunidad de la que se esperan y reciben ciertos
beneficios; el binomio “dar—recibir” como pilar de nuestras transacciones, bien asumido,
equilibra las obligaciones y los derechos y crea un ambiente favorable para el desarrollo del grupo
tanto como para el disfrute de lo individual. Dar a cada quien lo que corresponda, recibir lo que
corresponda, con miras a construir el bien común, la felicidad.
¿Qué espera un individuo de la sociedad? Respeto a la integridad física e intelectual que incluye lo
necesario para el bienestar corporal tanto como la aceptación de ideas y creencias propias,
argumentadas, razonadas, ilustradas con la experiencia y la tradición. Para dar y recibir bienes
materiales que permitan educarnos más allá de lo familiar, cierta comodidad, atenciones a la
salud, una vejez digna, hemos de participar todos y todas en la creación y distribución de la
riqueza. Para ello, los que más tienen habrán de dar más. La generosidad, dar más allá de lo
esperado, el llamado “valor añadido”, ni duda cabe, nos convertirá en una nación muy atractiva
para la inversión y no sólo la extranjera. Más que declaraciones y decálogos apresuradamente
asumidos, involuntariamente creados, el valor añadido en cada una de nuestras acciones, ayudará
a fomentar el consumo local que nos conviene enriquecer.
La gestión en las organizaciones reside en los administradores y también en el juego social que las
posibilita, soporta, identifica y construye. Toda empresa requiere intercambio social, ya que la
abundancia se nutre del entramado social donde se asienta la organización. Tanto el capital
humano de ésta, como los proveedores, clientes, productores, consumidores, autoridades,
competidores, la sociedad en general y el medio ambiente son partes importantes para el buen
funcionamiento de su sistema de gestión.
Ante la cultura de calidad y la normatividad internacional, la complejidad de nuestras sociedades,
en los procesos de normalización y certificación, presenta desafíos insólitos en términos de tal
intercambio. La noción de "responsabilidad social" convierte esos desafíos en propuestas
interesantes para los sectores involucrados: industria, servicios, comercio, gobierno, academia,
organismos no gubernamentales, entre otros.
Nuestra vida está mostrando cada vez más la riqueza y variedad de las sociedades; esta diversidad
alcanza a las organizaciones y sus actores. Por ello, todo mundo parece tener algo que decir acerca
de las relaciones entre los diversos sectores y su entorno.
¿Cuál es el papel de la ética empresarial en la construcción de la sociedad actual? ¿Cuáles son los
límites de la filantropía, del mecenazgo y del patronazgo? ¿Cómo convertir la escasez en
abundancia? ¿De qué manera pueden perfilarse las respuestas empresariales a las causas sociales
? ¿Cómo contribuyen la organización y la tecnología en la construcción de la igualdad de
oportunidades? El debate sigue abierto, y ha llegado la hora de participar.
BBLIOGRAFÍA Y FUENTES DOCUMENTALES
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Documentos Relacionados con la Responsabilidad Social de Algunos Organismos Supranacionales
Unión Europea (accesibles en la página de internet de la Unión Europea--www.europa.eu.int):
 Green Paper Promoting a European framework for Corporate Social Responsibility
(18/07/2001)
 A business contribution to Sustainable Development (02/07/2002)
 ABC of CSR instruments
 EU CSR Forum final report
 Mapping instruments for CSR
 National CSR public policies
 EU CSR Forum
Organización de las Naciones Unidas (accesibles en la página de internet de Las Naciones Unidas-www.un.org):
 Carta Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
 Delaración Universal sobre los Derechos Humanos
 Convención de los Derechos de los Niños
 Acuerdo Internacional sobre derechos civiles y políticos
 Acuerdo Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Cultirales de los Estados
 Pacto Global desde la página www.unglobalcompact.org
Organización Internacional del Trabajo (accesibles en la página de internet de Las Naciones
Unidas--www.ilo.org):
 Convención clave en normas de trabajo Números 29, 87, 98, 100, 105, 111, 131, 138,
155, 182
 Declaración Tripartita sobre principios concernientes a empresas multinacionales y
política social
 Guidelines on Occupational Safety and Health Management Systems
PONENCIA QUE SOMETE A CONSIDERACIÓN DE LA MESA, LA D. EN D. MARTHA
LUCILA TABOADA CHÁVEZ. “LAS RELACIONES LABORALES EN EDUCACIÓN BÁSICA
EN MÉXICO”
INTRODUCIÓN
En México, para que el Estado cumpla con la función de impartir educación pública de calidad, requiere
del apoyo de los docentes, principalmente de Educación Básica, quienes enfrentan graves dificultadas en
la forma de regulación jurídica de sus relaciones laborales, por ende no logrará tal objetivo.
Los docentes que laboran para educación básica en los organismos descentralizados en los Estados
de las República presentan problemas en sus formas de regulación laboral, ya que son complejas y
extensas, mismas que desconocen, no les son eficaces para la defensa de sus derechos laborales. Esta
situación se agudiza a raíz del Acuerdo Nacional para la Modernización de Educación Básica y el
convenio suscrito entre los Estados de la República y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación. En concordancia con los fundamentos de estos documentos, los Estados de la República
adquieren la calidad de patrones sustitutos de los docentes a través de Organismos Descentralizados, de
los cuales, para delimitar mi objeto de estudio, me referiré, como n estudio de caso, al Estado de México.
El Estado de México en los últimos años ha tratado de atender la demanda educativa a una buena
cantidad de educandos, tanto en los aspectos pedagógicos, administrativos y financieros, situación que se
ha avanzado pero falta mucho por hacer, según advierte a través de sus subsistemas Estatal y
Federalizado, cuyo Modelo de regulación jurídica con sus trabajadores es complicado, esto debido a la
transferencia de recursos humanos, materiales y financieros, antes mencionada, en la cual, se generaron
conflictos entre los trabajadores docentes, pues se vieron afectados sus derechos laborales, toda vez que,
como actores educativos, sus actividades se ven entorpecidas por la inexacta aplicación (o su total
carencia) de la legislación laboral y administrativa, convirtiéndose en letra muerta, toda vez que, en las
formas de regulación jurídica de las relaciones laborales existe una red normativa muy amplia para los
actores involucrados, como son el Estado-patrón y los docentes, ya que regulan sus relaciones laborales
normas de Derecho Laboral, de Derecho Burocrático y de Derecho Administrativo. Esto es que cuando se
presenta un conflicto laboral, es común que los abogados de las partes, para darle solución utilicen la Ley
Federal Burocrática y la Ley Federal del Trabaja, ambas formas de regulación jurídica de las relaciones
laborales de naturaleza totalmente diferente, siendo este problema de derecho objeto de estudio de la
investigación.
Es decir que, el Derecho Laboral regula las relaciones laborales entre los patrones y los trabajadores
docentes por ser el patrón un Organismo Descentralizados de carácter local, tal disposición fue emitida
por la Suprema Corte de Justicia ha dicho en Jurisprudencia XXV de abril de l998 que a la letra dice:
1
“Organismos descentralizados de carácter local sus relaciones laborales se rigen por el Apartado “A” del
Artículo 123 Constitucional, porque no forman parte del Ejecutivo”. Argumento de que no comparto,
toda vez que, como anteriormente lo referí en relación a la Legislación Laboral en materia Educativa,
existen él Acuerdo Nacional citado, y, el convenios y leyes de los Estados, que por ser entes soberanos se
deben respetar, porque en ellos se estableció que los trabajadores de la educación al ser transferidos a los
Estados, se respetarían íntegramente sus derechos. De hecho en lo general, si se respetan, sin embargo en
material de administración de justicia no, ya que como trabajador el o los docentes son personas físicas
que prestan a otra, física o moral, un trabajo personal subordinado. Para los efectos de esta disposición, se
entiende por trabajo toda actividad humana, intelectual o material, independientemente del grado de
preparación técnica requerido por cada profesión u oficio”1. Como se puede observar, hay flexibilidad
laboral.
El problema que planteo tiene graves dificultades de origen, ya que desde la creación del Artículo
123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1917, no se especificó la regulación
jurídica de los Trabajadores al Servicio del Estado, fue hasta 1931, con la creación de la Ley Federal del
Trabajo quien estableció que a estos trabajadores se les regularían su actuación laboral con una
normatividad especial.
Para el caso que nos ocupa, podemos decir que el Derecho Burocrático regula las relaciones
laborales entre el Estado-patrón (SEIEM) y los docentes considerándolos como “burócratas” o personas
que presta un servicio físico, intelectual o de ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido por
figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales. Los Trabajadores se dividen en dos grupos: de
confianza y de base y están regulados por el Derecho Laboral Burocrático y Derecho Administrativo.
En este estudio observé que, el Estado-patrón (SEIEM), para regular las relaciones con sus
trabajadores docentes, en su ingreso, promoción, permanencia, cargas de trabajo y relaciones colectivas se
fundamenta, tanto en el Derecho Laboral en donde puede rescindir la relación laboral, como en el Derecho
Burocrático en que, para cesar a los docentes, les deben instrumentar acta administrativa conforme a los
requisitos de fondo y forma que ordena la Ley “Burocrática”2, disposición que ni los directivos y ni los
docentes conocen, menos aún la defensa de sus derechos colectivos, lo que ocasio0na un problema de
ineficacia del modelo que regulas estas relaciones laborales.
Por lo anterior, los profesores para dar solución a sus problemas laborales, por la gran cantidad de
normas y complejidad de conceptos en las mismas, no utilizan el Derecho; ya que, normalmente, acuden a
1
Artículo 8 de la Ley Federal del Trabajo.
Artículo 46 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123
Constitucional.
2
2
la Sección 17 del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), para que, por vía política,
den solución a sus conflictos.
Ante la problemática que guardan las formas de regulación jurídica de las relaciones laborales de
los docentes y SEIEM me surgieron varias preguntas que a continuación expreso:¿Cuál es la naturaleza
jurídica del trabajo que realizan los docentes de educación básica de Servicios Educativos Integrados al
Estado de México?, ¿El marco jurídico que regula las relaciones entre los docentes y SEIEM es eficaz o
ineficaz en la defensa de los Derechos Humanos?, ¿Cuál es la percepción de los docentes sobre el marco
que regula sus relaciones laborales para la defensa de sus Derechos Humanos?. De las cuales se establecí
un objetivo general el determinar la naturaleza jurídica del trabajo docente y a partir de su determinación
procedí ha verificar sí el marco jurídico que lo regula es eficaz o ineficaz en la defensa de sus derechos
humanos, analizando e interpretando los argumentos de los actores educativos involucrados en esta
relación laboral: docentes y SEIEM.
La hipótesis planteada en esta investigación fue que la indeterminación de la indeterminación de la
naturaleza jurídica del trabajo docente para el caso de quienes laboran en Servicios Educativos Integrados
al Estado de México, convierte a estos trabajadores en un grupo vulnerable debido al ensamble legislativo
y la compleja normatividad que regula sus relaciones laborales para la defensa de sus derechos humanos,
motivo por el cual es necesario determinar la naturaleza jurídica, analizar el Modelo de regulación jurídica
de sus relaciones laborales y los argumentos de los actores educativos.
El marco teórico metodológico lo fundamento en la Teoría Tridimensional de Miguel Reale3 que
considera al Derecho como una integración normativa de hechos según valores. Es decir, esta Teoría se
forma de tres componentes hecho, valor y norma que interactúan y dialectizan, conformando una unidad,
pues la falta de uno de ellos, quedaría trunco el estudio del Derecho. El componente valor se define a
través del estudio de la naturaleza jurídica del trabajo docente, a través de un estudio ontognoseológico del
ser Derecho y cómo nos acercamos a él, es decir un acercamiento del sujeto cognoscente, al objeto por
conocer en su aspecto valorativo del sujeto en su dignidad humana. El componente norma se analizó a
partir del estudio del análisis del modelo de regulación de las relaciones laborales. Finalmente, el
componente hecho se utilizó las Técnicas Argumentativas de Chaïm Perelman y Olbrachts-Tyteca4. Es
decir que:
a) Realicé una búsqueda bibliográfica, hemerográfica y electrónica para la elección de la teoría, a
través de un proceso inductivo; es decir, se seleccionó una, para aplicarla al objeto de investigación.
Elaboré resúmenes, síntesis y mapas mentales.
3
Reale Miguel. Teoría Tridimensional do Directo. 7ª ed. Sao Paulo, Saraiva, 2005.
Perelman y L. Olbrechts-Tyteca. Tratado de la argumentación. La Nueva Retórica, trad. Julia Sevilla Muñoz, Madrid, Credos,
l989.
4
3
b) Apliqué instrumentos y técnicas de investigación para la recopilación de los datos como las
entrevistas realizadas en el trabajo de campo; solicitando la información requerida para la investigación,
haciendo preguntas guiadas para obtener respuestas espontáneas de los entrevistados, tanto de los docentes
como de los representantes del patrón (SEIEM).
Modelo de regulación jurídica de las relaciones laborales entre los docentes y SEIEM.
Las formas de regulación jurídica de las relaciones laborales entre los docentes y SEIEM se analizaron
como un problema de Derecho Laboral y este a su vez como objeto de estudio de manera tridimensional.
El Derecho como conjunto de carácter coactivo, regula el trabajo docente; En esta complejidad de
acciones, se presentan experiencias jurídicas que integran elementos y factores que deben
conceptualizarse: Son múltiples las teorías que ponen de relieve la naturaleza tridimensional de la
experiencia jurídica, diferenciando en ellas tres (elementos), (factores) o (momentos) (la diversidad de los
términos denota, ya, las diferencias de concepción), indicados usualmente con las palabras hecho, valor y
norma”5. Pues como refiere Reale, el Derecho no sólo debe ser visto el jurista, en el plano de la actividad
científico-positivista, sino que debe constituir, más bien, un presupuesto de validez trascendental,
condicionando, por consiguiente, todas las estructuras y modelos que componen la experiencia jurídica. Si
no fueran así, se rememoraría, en los dominios de la Filosofía del Derecho, un pernicioso divorcio entre
filósofos y juristas, al ver que no hay nada objetivamente estructural capaz de correlacionar sus
respectivas tareas. Por el contrario, es la estructura axiológico-normativa de la realidad jurídica la que
hace de ésta sea un objeto de la Filosofía y de la Ciencia: de la primera, porque estudia los valores como
condición trascendental de la experiencia jurídica; de la segunda, por que investiga sobre las valoraciones
que se concretan históricamente en modelos jurídicos6.
Para constatar sí el Modelo jurídico que regula estas relaciones ha sido eficaz o ineficaz, partiremos
del análisis del concepto eficacia, el cual no ha sido esclarecido; tampoco existe un consenso de su
alcance y significado7. Sin embargo para efecto de la investigación, ésta se consideró en su cumplimiento
y para el caso de su incumplimiento se requerida otro Modelo que regulación jurídica de las relaciones
laborales entre los docentes y SEIEM que sea eficaz de la defensa de sus derechos humanos.
Así tenemos que el Modelo jurídico vigente que regula las relaciones laborales entre los docentes y
SEIEM se integra de: Normas Federales y Estatales. Normas de Derecho Administrativo, Derecho del
Trabajo y Derecho Burocrático. Y Normas ajenas a las del trabajo.
5
Cfr. Reale, Miguel. Teoría Tridimensional del Derecho. Una visión Integral del Derecho,, trad. Ángeles Mateso, Madrid,
Técnos, l997. p. 45.
6
Ibidem, p. 35.
7
Cfr. Bonifaz Alfonso, Leticia. El Problema de la Eficacia en el Derecho, México, Porrúa, l999, p. XIII.
4
Normas Federales
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos encontramos los siguientes artículos de
Derecho Social:El artículo 3º, que trata sobre la educación.- El artículo 5°, relacionado con las
profesiones.- El artículo 123°, que a la letra dice:
Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización
social para el trabajo, conforme a la Ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir
leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
A. Entre los obreros, jornaleros, empleados….
B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:
I. La jornada diaria máxima de trabajo diurna y nocturna será de ocho y siete horas respectivamente…”
Esto implica la existencia de relaciones laborales entre los docentes contratados por la iniciativa
privada, cuyo trabajo se regula por el apartado A, también, entre los docentes contratados por el Estado,
cuyo vínculo se rige el apartado B del artículo 123, de donde surge la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado Reglamentaria del Apartado B) Constitucional.
La relación laboral entre la Secretaría de Educación Pública y los Trabajadores de la Educación en
los Estados de la República fue regulada hasta el año de l992, por la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado anteriormente aludida. El artículo 1° de tal Ley es de observancia general para los
titulares y trabajadores de las dependencias de los Poderes de la Unión. Sin embargo, a partir de ese año,
hay ciertas restricciones, como que, para sancionar laboralmente, el patrón, aplica los artículos 46 y 46 Bis
de este ordenamiento. Asimismo, al instrumentar el acta administrativa al trabajador, como lo
explicaremos con mayor detenimiento en puntos posteriores, también se dieron modificaciones.
En el mismo año, se llevó a cabo el Acuerdo Nacional para la Modernización Educativa, en el cual
se indica, entre otras consideraciones, que, “el maestro debe ser uno de los principales beneficiarios del
nuevo federalismo educativo y la nueva participación social en la educación. La revaloración de la función
magisterial comprende seis aspectos principales: la formación de maestro, su actualización, el salario
profesional, su vivienda, la carrera magisterial y el aprecio social por su trabajo”8.
Una vez que los trabajadores fueron transferidos a los estados de la República, éstos resolverían sus
conflictos ante las entidades federativas, como lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que a la letra dice: “Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores se regirán
por las leyes que expidan sus legislaturas con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias”9.
8
9
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.
Artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5
A continuación, se enuncian, de manera general, las normas federales que regulan el trabajo
docente; algunas de ellas tienen relación directa con su regulación, otras, sólo parcialmente:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (articulado parcial).
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (articulado parcial).
Ley General de Educación.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del artículo 123 constitucional.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales.
Ley de Fomento para la Lectura y el Libro.
Ley para la protección de los derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública.
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.
Decreto por el que se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.
Acuerdo Presidencial 529 (Ausencia del trabajador por 6 meses por enfermedad del pulmón).
Acuerdo Presidencial 754 (Ausencia del trabajador por 6 meses por enfermedad grave).
Acuerdo por el que se instituye el reconocimiento Ignacio Manuel Altamirano.
Acuerdo por el que se instituye la medalla Maestro Rafael Ramírez.
Convenio de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.10
Y agregaríamos la Ley Federal del Trabajo en calidad supletoria
Normas de Derecho del Trabajo.
El Derecho del Trabajo nace como una defensa de los derechos de los trabajadores, como ya
reiteramos, quedan amparados por el artículo 123 de la Constitución, en este, se establecen los conceptos
fundamentales que debemos respetar y que regular la actuación jurídica entre patrones y trabajadores.
Estos son: trabajador, patrón, salario, jornada de trabajo, horario, vacaciones, prima de antigüedad, prima
vacacional, seguridad social, hora de lactancia, y otros.
La relación entre el patrón y el trabajador, en principio, se da entre estas partes, como una relación
contractual, regulada por el Derecho Civil; posteriormente, si el patrón abusa de su autoridad nace el
Derecho Social, como defensa de las clases más débiles, sin embargo, como se ha visto a través de la
Historia, ha sido una aspiración fallida en la que no se cumple. De inicio este principio se creó con el fin
de regular las relaciones de producción entre obreros y patrones. Apartado A), posteriormente se agregó el
B).que regula las relaciones entre el Estado y sus trabajadores.
Normas de Derecho del Trabajo Burocrático
En el año de 1960, se agrega al artículo 123 el apartado B de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. En el año de 1964, se publica la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
10
Marco Jurídico de Actuación, México, Servicios Educativos Integrados al Estado de México, septiembre de 2005, p. 7
6
Estado Reglamentaria del apartado B Constitucional, cuyos conceptos y disposiciones específicas
persiguen el fin de regular jurídicamente las relaciones laborales entre el entre el Estado y sus
trabajadores. Estas disposiciones jurídicas van a conformar el Modelo de Regulación Laboral entre el
Estado y sus trabajadores, pero no todos los Estados lo adoptan.
Del ordenamiento jurídico anterior emanan los derechos de los trabajadores de la Secretaría de
Educación Pública, la cual fungió como patrón de los docentes de educación básica hasta l992; después,
estos trabajadores fueron transferidos a diversos Estados, algunos sí y otros no. lo adoptaron. El Estado de
México, les aplicó los Estatutos de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado. Posteriormente,
se crea la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios.
Como anteriormente lo referí, al darse la transferencia de recursos humanos, materiales y
financieros, la normatividad que regula las actuaciones de los actores educativos (patrón y trabajadores)
se torna compleja, ya que ambos tienen problemas de competencia para dirimir los conflictos. En
ocasiones, acuden al Tribunal Administrativo; en otras, al Tribunal del Trabajo o Juntas de Conciliación y
Arbitraje quienes utilizan la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, en otras
ocasiones, la Ley de Responsabilidades del Estado de México. Hay casos, además, en los que se aplican
las dos leyes.
Sí el patrón decide rescindir la relación laboral por causas imputables al trabajador, le debe
instrumentar acta administrativa como lo establecen los artículos 46 y 46 bis de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado Reglamentaria del Apartado B) Constitucional, la cual es analizada
en la Unidad de Asuntos Jurídicos, en lo que se verifica que reúna los requisitos de fondo y forma. Si los
cubre, se dictamina la rescisión laboral y se le da aviso al trabajador. No obstante, en la mayoría de los
casos, existe desconocimiento y confusión por parte de los directivos. Además, hay un grave problema
del burocratismo pues las oficinas demoran mucho en remitir el documento, ya que el director, lo entrega
al supervisor escolar, éste a su vez, lo envía al supervisor general, quien se lo remite al jefe del
departamento, éste a la Unidad de Asuntos Jurídicos. Para entonces ya habrá transcurrido un mes, por lo
tanto, prescrito el término para sancionar al trabajador.
De lo anterior, podemos afirmar que los trabajadores del subsistema educativo federalizado tienen
relaciones atípicas, es decir, no quedan establecidas entre las relaciones típicas, ya que, ni se rigen
específicamente por las categorías de la Ley Federal del Trabajo, ni por las de Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, ni por las de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios. De hecho, el Capítulo III, artículo 32 de este ordenamiento refiere que sus
relaciones laborales se deben regir por sus propios ordenamientos: hasta antes de 1992, la Ley Federal de
los Trabajadores del Estado regulaba sus actuaciones laborales; después de este año, sería éstas, más la
7
Ley del Trabajo del Estado de México, el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del
Personal de la Secretaría de Educación Pública, en calidad supletoria, la Ley Federal del Trabajo.
De las normatividades antes mencionadas, lo único que se observa es una gran confusión; así como
el desconocimiento de situación jurídica laboral los trabajadores del SEIEM, ya que, en principio, no
existe una actualización de sus condiciones de trabajo, en segundo término, no existe un programa de
difusión para darla a conocer, quedando éstos, en muchas ocasiones en estado de indefensión.
Normas estatales
Se tomará como estudio de caso la problemática ya expuesta en torno a los docentes de Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, toda vez que con el proceso de descentralización que el
Gobierno Federal realizó desde ochenta en diversas dependencias, entre otras, las de salud y educación,
sus relaciones laborales entraron en el terreno de la atipicidad. Una vez que cada estado de la República
recibió recursos materiales y financieros, así como la administración del personal transferido, se crea el
organismo público descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados.
El 3 de junio de l992, se publica, en la Gaceta de Gobierno del Estado de México, la Ley que crea el
Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos integrados al Estado de México,
que, en su artículo 1º, tal organismo posee carácter estatal con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Los Servicios Educativos Integrados al Estado de México y sus trabajadores tienen, como finalidad
principal, cumplir con los preceptos que señala el artículo 3º de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos el de impartir educación a los alumnos en edad escolar, laica obligatoria y gratuita. El
Subsistema Educativo Estatal, quien también tiene la misma misión, así como el formar y regular la
actuación de los docentes, se apoya, tanto en normas laborales, a las que he hecho referencia, como en
disposiciones administrativas sustentadas en la Ley de Responsabilidades del Estado de México.
El Modelo de regulación jurídica de las relaciones laborales entre los docentes y SEIEM se
conforme de Leyes Federales y Estatales. Las primeras ya se puntualizaron con antelación, las segundas
se enlistan a continuación:
La Constitución Política del Estado de México.
Ley de Creación de los Servicios Educativos Integrados al Estado de México.
Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios.
Ley de Responsabilidades del Estado de México.
Ley sobre el Escudo y el Himno del Estado de México.
Código Administrativo del Estado de México.
Reglamento Interior de Servicios Educativos Integrados al Estado de México.
Reglamento de Becas.
Reglamento de Participación Social en la Educación.
8
Reglamento de la presea de “Honor Estado de México”.
Reglamento Interior del Consejo Técnico de Educación del Estado de México.
Reglamento para el otorgamiento de Revalidación y Equivalencia de Estudios.
Reglamento para los Servicios Educativos que ofrecen los Particulares.
Reglamento para el Otorgamiento y Ejercicio del Periodo Sabático de los Trabajadores Docentes de Educación Básica, Adscritos al
Organismo Público Descentralizado de Carácter Estatal denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México.
Manual General de Organización de Servicios Educativos Integrados al Estado de México11.
Derechos de las Niñas y de los Niños.
Se firmó también, en ese mismo año, el Convenio entre el Gobierno del Estado de México, el
Gobierno Federal y el Sindicato Nacional de la Educación, este señala que, n el sentido de que en la
transferencia de los recursos humanos de la Federación al Estado, se debe considerar que el nuevo
organismo descentralizado proveerá lo necesario para respetar íntegramente los derechos de los
trabajadores de base que prestan sus servicios en los establecimientos y unidades administrativas que se
incorporan al sistema educativo estatal, tales como sus derechos de organización colectiva, su afiliación al
Sindicato, la calidad de base de su nombramiento, la inamovilidad, el régimen salarial, la jornada de
trabajo, el descanso semanal, vacaciones, capacitación y adiestramiento, así como los previstos en la ley,
los señalados en las condiciones generales de trabajo y, en general, todos los derechos de dichos
trabajadores”12.
También, la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado Denominado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México se establece la sustitución patronal de los trabajadores transferidos; al
respecto, el artículo 19º refiere lo siguiente:
El Organismo se constituye como patrón sustituto del personal docente y administrativo de los servicios educativos transferidos y
reconoce por tanto sus derechos laborales, en términos del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y los
Convenios suscritos entre el Ejecutivo Federal, el Gobierno del Estado de México y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación el 18 de mayo de 1992.
Asimismo, el artículo 21º del mismo ordenamiento, a la letra, dice:
El personal transferido continuará sujeto desde su incorporación a su Reglamento de Condiciones Generales de Trabajo y se sujetará,
además, al régimen laboral del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, de los Municipios y de los
Organismos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal, así como a las demás disposiciones legales aplicables, con
excepción a lo establecido en el artículo 23 de este ordenamiento.
La normatividad antes referida es ambigua, toda vez que deja interpretar por cada una de las partes.
Ésta debe ser más precisa para que sea más eficaz, y no deje en estado de indefensión a los trabajadores,
por ser el grupo vulnerable frente al Estado.
11
Idem.
Cfr. Convenio que Celebran, por una Parte, el Gobierno del Estado Libre y Soberano de México y, por la otra, el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación.
12
9
Normas ajenas a las del trabajo
Las normas son ajenas a las del trabajo, cuando el trabajador incurre en faltas que no sean de naturaleza
laborales pero sí puede incurrir en responsabilidad civil o penal, en cuyos casos se aplicarán
respectivamente, el Código Civil o Penal del Estado de México.
Normas de Derecho Administrativo
La relación jurídica del docente con su patrón, también está regulada por normas de Derecho
Administrativo, que regulan las actividades de las personas o grupos para lograr las atribuciones y
funciones del Estado. Uno de los principios del Estado Mexicano es la de división de Poderes en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
El Poder Ejecutivo gobierna y administra los bienes de la nación. Así, el conjunto de disposiciones
normativas que regulaban actividades del Estado a través de sus servidores públicos conforma el Derecho
Administrativo, que, según Reale es: O Direito Administrativo tem por objeto o sistema de princípios e
regras, relativaos a realização de serviços públicos, destinados a satisfação de um interesse que, de
maneir a direita e prevalecente, é do propio Estado, em razão, porém, das sociedades ou do bem
comun”13.
El Derecho Administrativo tiene por objeto el sistema de principios y reglas relativas a la realización
de servicios públicos destinados a la satisfacción de un interés que, de manera directa y prevaleciente, es
del propio Estado, en razón de la sociedad o del bien común.
Los docentes son las personas que, con su trabajo o servicio colaboran con el Estado para cumplir
con función de educar a los alumnos en edad escolar. Lo interesante de esta situación es que la misma
persona, en el Sistema Jurídico Mexicano, recibe dos calificaciones: en lo laboral, es trabajador; en lo
administrativo, es un servidor público. Jurídicamente, su acción está regulada desde la perspectiva de los
servidores públicos. Si el docente incurre en alguna falta a la normatividad, se le aplica la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos o la Ley Laboral.
En sus actividades cotidianas, los docentes calificados como servidores públicos pueden incurrir en
responsabilidad administrativa, laboral, penal, política y civil.14 Para efecto de este estudio, nos
enfocaremos a la responsabilidad administrativa, que se regula por la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado de México, que, a la letra, dice:
Esta Ley tiene por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución Política del Estado libre y Soberano de México en materia
de:
I. Los sujetos de responsabilidades en el servicio público estatal y municipal;
II. Las obligaciones de los servidores públicos;
13
14
Reale, Miguel. Licoes Preliminares De Directo, op. cit., p. 345
Arroyo Herrera, Juan Francisco. Régimen Jurídico del Servidor Público, México, Porrúa, 1998, p. 3.
10
III. Las responsabilidades y sus sanciones tanto las de naturaleza administrativa, disciplinaria y resarcitoria, como las que se deban
resolver mediante juicio político;
IV. Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar las sanciones;
V. Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la procedencia del enjuiciamiento penal de los servidores públicos
que gozan del fuero constitucional;
VI. El registro patrimonial de los servidores públicos15.
También refiere que:
Son sujetos de esta Ley, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión, de cualquier naturaleza en la administración
pública estatal o municipal, en sus Organismos Auxiliares y Fideicomisos Públicos, y en los Poderes Legislativo y Judicial del
Estado, con independencia del acto que les dio origen16.
De las disposiciones jurídicas observamos que los docentes también son regulados por
disposiciones jurídicas administrativas, de las cuales, las utiliza el patrón para sancionar acciones o
actitudes que violen la “normatividad”, y las usa indistintamente según su criterio, en perjuicio del
trabajador, evidenciándose el exceso de su poder, ya que las sanciones por responsabilidad administrativa
disciplinaria consistirán en:
I.
Amonestación.
II.
Suspensión del empleo, cargo o comisión;
III. Destitución del empleo, cargo o comisión;
IV. Sanción económica;
V. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.
En las normas antes expresadas se observa duplicidad en las actividades de los docentes, lo que provoca
la violación de sus Derechos Humanos, pues se dan casos en los que el trabajador es separa de su trabajo,
posteriormente, tiene que demostrar su inocencia. En otros casos:
1°. Podrá interponer, en un término no mayor a 15 días, el recurso de revisión ante la misma instancia
que emitió el resolutivo.
2°. Si se ratifica el resolutivo, tiene 15 días más para interponer una demanda ante el Tribunal
Contencioso Administrativo.
3° Si nuevamente se ratifica la sanción, tendrá 15 días para interponer su amparo ante el Tribunal
Superior del Estado de México; ahí, se le concede el amparo y se le autoriza regresar a su trabajo; no
obstante, el daño moral es irreparable.
15
16
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México.
Idem
11
Normas ajenas a las del trabajo
Las normas jurídicas que regulan la actuación de los docentes también pueden ser en materias diferente
o ajenas a las del trabajo, por incurrir, tanto en responsabilidad civil para el caso de alguna reparación
del daño a un alumno, ó, a los padres de familia, como en responsabilidad penal
para el caso de
tipificarse algún delito, será sancionado conforme a las leyes específicas.
Las formas de regulación jurídica del trabajo docentes las desconocen los trabajadores docentes, ya
sea por apatía, desinterés, así como tampoco se les dan a conocer en la currícula de su formación como
docentes, mucho menos en la práctica, lo que ocasiona que no cumplan debidamente con estos
ordenamientos; por lo tanto, el Derecho es ineficaz.
Para el Estado-patrón, tampoco le es eficaz el Derecho, porque no se aplica ni se obedece. Cuando,
en el mejor de los casos, llega a sancionar administrativamente a un docente, lo hace suspendiendo al
trabajador, transgrediendo sus derechos laborales, como cuando se le inhabilite para ejercer el cargo,
pues deja de trabajar y por tanto, no tiene de qué vivir. Estos motivos hacen necesario que el Estado
Democrático de Derecho establezca en la Constitución, mecanismo, para que el Estado respete los
Derechos Fundamentales.
El Derecho Laboral que regula las relaciones jurídicas entre los docentes y el Estado se estableció
desde 1931, en la exposición de motivos, en donde se estableció que su relación jurídica se regiría por
sus propias normas, que fueron las de Derecho Civil. En 1938 se crea el Estatuto de los Trabajadores al
Servicio del Estado. Ello implicó la inserción de los docentes en el trabajo burocrático, toda vez que se
les incluye en la naciente central que aglutinó a todos los trabajadores al servicio del Estado, como la
Federación de Trabajadores al Servicio del Estado, en donde quedó incluido el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación.
En 1946, se crea el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la
Secretaría de Educación Pública, que, increíblemente, hasta la fecha, regula el trabajo docente. En 1960,
se agrega el Apartado B Constitucional, que sustenta el marco jurídico fundamental de los docentes
incluidos, como se ha dicho, como burócratas. En 1963. quedan, también, los docentes al amparo de la
Ley Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. En 1992, además de la normatividad laboral burocrática, los docentes son transferidos al
Estado de México y quedan sujetos al Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio del Estado y
Municipio. Éste fue derogado y, en su lugar, en 1998, se publicó, en la Gaceta de Gobierno del Estado de
México, la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios.
En el año de 1998 la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicó una tesis en la cual se
estableció que los organismos descentralizados no forman parte de Poder Ejecutivo Estatal, por lo tanto,
deben dirimir sus conflictos laborales ante las Juntas de Conciliación y Arbitraje, situación que, estamos
12
en desacuerdo con esta disposición, porque; independientemente de que, SEIEM se un organismo
descentralizado, también es cierto que impartir educación es una facultad exclusiva del Estado, aunque
pueden apoyarlo los particulares, y existen todas las disposiciones normativas que hemos referido, para
su estricto cumplimiento. Por lo que, esta disposición, para el caso de docentes vulnera sus derechos
laborales.
Para el caso de los litigantes representantes de SEIEM y los docentes, esta disposición no es
conveniente, ya que, para el patrón, en principio, los abogados, al litigar el asunto, lo hacen ante las Junta
de Conciliación y Arbitraje del Valle de México o del Valle de Toluca, así como en el Tribunal de
Arbitraje del Estado de México lo que implica considerar las normas federales y estatales antes aludidas.
Además, esta complejidad de leyes coloca al trabajador en desventaja frente al patrón, lo que deja la duda
sobre cuál de ellas debe de obedecer.
La obediencia y la aplicación, como ya se ha explicado, son factores importantes en la eficacia del
Derecho. Los docentes, en general, no cumplen ni acatan las normas porque no las conocen; por eso
prefieren resolver sus problemas de manera política.
La aplicación se refiere a la conducta de los órganos, que, a falta de cumplimiento voluntario de los
particulares, hacen valer, en relación con casos concretos, lo que las normas prescriben. Para evaluar este
factor, consideramos procedente analizar las variables constituidas por los modelos de conducta
adoptados por los legisladores al dictar las leyes; los tribunales, al aplicarlas; los expertos, al reconocerlas
como derechos válidos, y los ciudadanos, al considerarlas como justas y equitativas.
Otros factores que contribuyen a mostrar la ineficacia del Derecho que regula las relaciones
jurídicas entre los docentes y los SEIEM residen en la legitimidad de la autoridad que imita la norma; el
apoyo de otros órdenes normativos; la costumbre y la fuerza de la sanción.17
En general, todos los ciudadanos se interrelacionan socialmente; es decir, viven en un Estado de
Derecho, en el cual toda conducta está regulada por normas jurídicas emanadas del Congreso
Constituyente. Así, el gobierno legitimado debe actuar en el marco de la legalidad. Sin embargo, en la
realidad, no siempre actúa para dar solución a los conflictos sociales, al grado de originar controversias
entre las leyes, aunque la Suprema Corte de Justicia emite resoluciones para casos concretos, en el caso
de los docentes, pueden pasar años para resolver sus problemas.
El factor costumbre en la eficacia del Derecho estriba en los actos cotidianos que dan origen a una
norma jurídica. Como comúnmente se dice “la costumbre se hace ley”. Los hechos son referentes para
crear leyes, si la normatividad que regula las relaciones laborales entre los docentes y el patrón no se
cumple debe ser actualizada.
17
Cfr. Bonifaz Alfonso, Leticia, op. cit., p. 76
13
Por otra parte, como ha quedado enunciado, las normas son muy complejas, en algunos casos
incoherentes, escritas en un lenguaje confuso; además, esto ocurre en la generalidad de los países
occidentales con sistema de legislación escrita.18
Percepciones de los actores educativos
Del análisis que realicé sobre el Modelo de regulación jurídica de las relaciones laborales entre los
docentes y SEIEM, no sólo lo realicé el análisis de los argumentos plasmados en dicho Modelo, sino
también el de los trabajadores, en las entrevistas realizadas a los docentes y a SEIEM a través de sus
representantes, loas cuales se transcribieron fielmente a través de la Técnicas Argumentativas.
Argumentar implica explicar, disuadir, convencer, dar ejemplos, ofrecer disculpas. Es decir,
razonar. Toda argumentación pretende la adhesión de los individuos y, por tanto, supone la existencia de
un contacto intelectual. El objetivo de la argumentación es provocar o acrecentar la adhesión a la tesis
presentada para su asentimiento: una argumentación eficaz consigue aumentar esta intensidad de
adhesión, de manera que desencadenante, en los oyentes.
Perleman hace hincapié en las Técnicas Argumentativas para reforzar la fuerza de los argumentos;
es decir, la intensidad de la adhesión a las premisas y la relevancia de los discursos, éstas son:1.- Los
Argumentos casi-lógicos: los argumentos casi-lógicos son esquemas persuasivos que tienen una
estructura similar a los modos formales de razonamiento. 2.- Argumentos basados en la estructura de lo
real.- Esta clase de argumentos permiten la conexión de un hecho, juicio o cosa establecida, con otro que
se quiere promover. 3.- Argumentos para establecer la estructura de lo real emplean las formas de
pensamiento que aceptan lo real como la base para el despliegue de la persuasión.
Argumentos del Estado-patrón se analizan en documentos jurídicos como Leyes y Reglamentos. En
la exposición de motivos de la Ley Federal del Trabajo de 1931, se observan ABR de enlace de
coexistencia, basados en argumentos de autoridad, en que se plantea la regulación jurídica de los
trabajadores, a excepción de los que trabajan para el Estado.
Los argumentos de los docentes se analizaron los argumentos de las respuestas vertidas por los
docentes, de acuerdo con sus proposiciones en relación al Modelo de regulación laboral de sus relaciones
laborales argumentaron lo siguiente: ¿En que consiste su trabajo?, Los docentes respondieron que su
trabajo principal es estar frente al grupo enseñando, los contenidos de los planes y programas que indica la
SEP, así como participando en todas las actividades cívicas y artísticas que promueven las Secretarías de
Estado. Los directivos tienen que cumplir con la supervisión de las actividades señaladas en los planes y
programas de los alumnos y maestros de la escuela y el cumplimiento del apoyo a las convocatorias que
18
Cfr. Novoa Monreal, Eduardo. El Derecho como Obstáculo al Cambio Social, México, Siglo XXI, 1987, p. 46.
14
ordene el supervisor escolar. Los supervisores tienen que resguardar todas las escuelas de la zona escolar
encomendada y reportar todas sus incidencias y anomalías, así como rendir todo tipo de informes.
¿Cuánto tiempo dura su jornada laboral?, Los docentes contestaron que trabajan entre 5 y 6 horas diarias
en la escuela, pero, en su casa, tienen que trabajar entre 2 o 3 horas para preparar clases, llenar boletas de
calificaciones y rendir informes. Los directivos y supervisores no tienen un horario fijo, porque pueden
trabajar en la escuela 5 horas, pero, normalmente, reciben llamadas del supervisor de zona y el supervisor
general, para realizar reuniones de trabajo, planear actividades o supervisar escuelas. Es decir, trabajan de
tiempo completo, desde la mañana hasta la noche, no es siempre, pero sí regularmente. ¿Su trabajo está
bien remunerado?, La mayoría de los docentes considera insuficiente su salario, pues su salario no les
alcanza para satisfacer sus necesidades. El sueldo de una plaza por turno, sea matutino o vespertino, oscila
entre los $ 3, 000.00 y $ 5, 000.00 al mes, según la antigüedad, compensaciones o la indusión en carrera
magisterial de los docentes. Los que tienen dos plazas reciben entre $6 000.00 y $12 000.00 según su
antigüedad, compensación o indusión en carrera magisterial. Los supervisores tienen un mejor sueldo,
que va entre los $12, 000.00 y $14, 000.00; los supervisores generales, entre los $17, 000.00 y $18,
000.00. ¿Cuáles son sus prestaciones?, las prestaciones que perciben oscilan entre la basificación a los 6
meses de labores la plaza y el servicio médico a pesar de las quejas, no hay préstamos de dinero ni a corto
plazo, ni a mediano plazo. Los préstamos que hay se rifan en la zona correspondientemente. ¿Tiene
estabilidad laboral?, La mayoría tiene estabilidad en el empleo, sin embargo, muchos maestros cubren
interinatos ilimitados. También hay docentes cuyo trabajo es considerado por tiempo limitado (trabajo
temporal). ¿Podría Usted relatar algún problema ocurrido en su práctica docente?, los docentes refieren
que son comunes los problemas en las escuelas, sean primarias, o secundarias porque los directores,
supervisores y supervisores generales no aplican por igual a la normatividad; existen favoritismos. Los
docentes que protestan porque la Ley no se aplica igual, son maltratados ya amenazados con que se les va
a aplicar la normatividad. Cuando se llega a aplicarla se les instrumentan a los profesores. Las leyes deben
ser parejas para todos, refieren los profesores y deben ser generales. La normatividad se debe dar a
conocer, difundirse y analizarse. ¿Cuándo se le presenta algún problema laboral y o ante quién acude para
resolverlo?,
La mayoría de los docentes acude al Sindicato, para resolver los problemas políticamente.
¿Cuál es su opinión sobre el Modelo de regulación jurídica de sus relaciones laborales con su patrón? Los
docentes desean que sea pareja, que no haya distinción para su aplicación. También quieren que se
actualice y difunda, a fin de evitar conductas, erradas o irregulares.
15
CONCLUSIONES
Del análisis al Modelo de regulación jurídica de las relaciones laborales observamos que es ineficaz,
porque no se cumple, ni se obedece, no se aplica, además de que es complejo y poco comprensible para
los actores involucrados en la relación laboral, tanto para los docentes como para el Estado patrón.
En lo referente a la administración de justicia cuando los docentes violación a la “normatividad”, el
patrón puede sancionar o disciplinar a sus trabajadores aplicando el Derecho Laboral o el Derecho
Administrativo lo que ocasiona vulnerabilidad para con los docentes.
Las formas de regulación jurídica de las relaciones laborales incluyen, tanto las normas federales
como federales, lo que provoca confusión a los trabajadores por la gran cantidad de disposiciones
jurídicas. Ya que si bien es cierto que la regulación jurídica laboral entre los Estados y sus trabajadores se
fundamenta en artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también lo es
que, esta relación se rige por la Jurisprudencia XXV/98 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que
refiere que los Organismos Descentralizados se regulan por el Apartado A).
Por otra parte, el Presidente del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje administra justicia
laboral y es nombrado por el gobernador, lo que significa que el Estado es juez y parte, y en sus laudos
muestran cierta parcialidad. De tal situación, la ONU hizo la recomendación al Gobierno de México, para
que éstos sean imparciales, porque en todo caso, se coloca a los docentes en un estado de vulnerabilidad.
al estar en desventaja del poder desmedido del Estado.
Los docentes que laboran para Servicios Educativos Integrados al Estado de México se rigen por un
Modelo de regulación jurídica de sus relaciones laborales que no les da estabilidad laboral, ni mejora sus
condiciones individuales ni colectivas menos aún de seguridad social, los deja en estado de vulnerabilidad.
Tampoco al patrón da solución a sus conflictos entre sus trabajadores, ya que no es clara, lo confunde en
su aplicación.
En materia de administración de justicia, el Presidente del Tribunal Estatal de Conciliación y
Arbitraje lo nombra el gobernador lo que significa que el Estado es juez y parte, y en sus laudos muestran
cierta parcialidad. De tal situación, la Comisión de Derechos Humanos de la ONU hizo la recomendación
al Gobierno de México, para que éstos sean imparciales, porque en todo caso, se coloca a los docentes en
desventaja del Estado.
PROPUESTA
Propongo un nuevo Modelo de Regulación Jurídico de las Relaciones Laborales entre los docentes y
el Estado, cuya competencia sea Federal, que incluya todos los ámbito de competencia, federal, estatal y
Municipal, y los niveles educativos, que de estabilidad laboral, que mejore sus condiciones laborales y de
certeza y seguridad jurídica a los actores educativos.
16
BIBLIOGRAFÍA
ARROYO Herrera, Juan Francisco. Régimen Jurídico del Servidor Público, México, Porrúa, 1998.
BONIFAZ Alfonso, Leticia. El Problema de la Eficacia en el Derecho, México, Porrúa, l999.
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REALE, Miguel. Teoría Tridimensional do Direito. 7ªed. Sao Paulo, Saraiva, 2005.
Leyes y Reglamentos.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley Federal del Trabajo.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123
Constitucional.
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México.
Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública.
Marco Jurídico de Actuación, México, Servicios Educativos Integrados al Estado de México.
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.
Convenio que celebran, por una parte, el Gobierno del Estado Libre y soberano de México y, por la otra,
el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.
17
Dr. Manfred Wannöffel (Ruhr Universität Bochum, Alemania).
Dr. Oscar Calderón Morillón (Benemérita Universidad Autónoma de Puebla).
Lic. Concepción Domínguez Peña.
Migración laboral mexicana: la necesidad de la
regulación laboral transnacional.
Introducción
Con la emergencia de un nuevo modelo productivo-acumulativo como parte de un
proceso de modernización globalizado, se han operado transformaciones
importantes en los mercados de trabajo de la región del TLCAN. Estos cambios
se pueden observar de manera muy significativa en el fenómeno de la migración,
que en las últimas décadas ha pasado a ser un referente obligado, los
movimientos internacionales de población, están trasformado las sociedades en
los estados-nación. La migración no sólo afecta a las sociedades receptoras, sino
también a las sociedades de origen. La movilidad de personas en el mundo, hoy
alcanza cifras alrededor de los 175 millones de personas (GURN, 2007), lo que en
porcentajes equivale a un poco menos del 3% de la población mundial actual, de
ésta cifra, 86 millones han cambiado de residencia por motivos laborales.
La mano de obra que se desplaza de México y de Centroamérica a Estados
Unidos, de sudamericanos y africanos hacia Europa, de trabajadores de Europa
del Este hacia países de Europa Central, o bien, de asiáticos moviéndose en
varias direcciones hacia los países desarrollados, ha generado que una gran
parte de estos migrantes, carezcan de un mínimo de derechos laborales como los
que impulsa la Organización Internacional del Trabajo sobre el trabajo decente,
que implican derechos fundamentales en el trabajo y normas laborales
internacionales,
un
diálogo
social
entre
trabajadores-empleadores-estado,
protección y seguridad social y oportunidades en el empleo e ingreso (OIT, 2007).
Una gran parte de esta migración internacional se encuentra en condición
irregular, cuestión que los hace más vulnerables, ya que por lo general se ubican
en los sectores más precarios del mercado de trabajo: pocas o nulas
prestaciones, bajos salarios, baja calificación, inestabilidad, indefensión laboral,
condiciones laborales fijadas unilateralmente. Esta cuestión se da en un contexto
de una gran diversidad de trabajos que van desde los trabajos que manejan
tecnología de punta, hasta las más antiguas formas de producción como es el
trabajo doméstico, pasando por las cadenas de subcontratación, tan presentes en
el mundo del trabajo.
Los Estados Unidos como uno de los principales receptores de migrantes del
mundo, es un claro ejemplo de las desigualdades que viven los migrantes ante la
población nativa. Los migrantes llegan a ocupar en muchas ocasiones nichos de
trabajo “para migrantes”, esto es, trabajos que la población nativa no esta
dispuesta a realizar, ya sea por salarios bajos o por no tener buenas condiciones
laborales. Ante ésta realidad, es necesario hacer un estudio que implique la
comparación de flujos migratorios que se insertan en el mercado laboral
estadounidense, como una manera de dar respuesta a posibles preguntas que
surgen dentro de las organizaciones laborales.
Bajo estos argumento se hace necesario preguntarnos ¿cuál es el papel de los
sindicatos o de las uniones de trabajadores, ante ésta realidad de los trabajadores
transnacionales, que ven como transcurre su trayectoria laboral en al menos dos
países?
¿cuál
es
la
estrategia
que
deben
seguir
las
organizaciones
transnacionales para que los migrantes laborales no queden ante una total
indefensión laboral?
Nota metodológica.
La presente investigación es tipo cuantitativo-cualitativo, lo que se presenta es
una primera aproximación, de carácter exploratorio y descriptivo, sobre los datos
que arroja el procesamiento del suplemento de marzo del CPS (Current
Population Survey)1 en el periodo de 1995 a 2006. Se describen condiciones
laborales, salarios, sector de ocupación, ingresos familiares, nivel de escolaridad,
entre otros, de los migrantes por país de origen contra nativos de los Estados
Unidos, lo que permite tener una descripción del mercado de trabajo de los
migrantes en Estados Unidos. Para la parte de remesas y uso que le dan las
familias migrantes, se utilizó la encuesta del Mexican Migration Project (MMP) 2,
encuesta que tiene en su base 117 comunidades en 22 estados de la República
Mexicana. El trabajo incluye entrevistas a profundidad con representantes
sindicales tanto de México como de Estados Unidos, los comentarios vertidos
abrieron la posibilidad para un debate del papel que deben
jugar las
organizaciones transnacionales, qué efectos tiene en la sociedad la brecha laboral
social, entre migrantes laborales y trabajadores nativos ante la dinámica de la
regulación laboral y cómo reaccionan las organizaciones sindicales ante el
fenómeno de la migración.
Regulación laboral
Otra tema que no puede olvidarse es el de la regulación laboral, la movilidad
internacional de mano de obra ha aumentado, al tiempo que se han acelerado los
niveles de explotación y desregulación. El abandono y la falta de una protección
jurídica para los trabajadores migrantes, subraya su atractivo como instrumento
para mantener la competitividad, cuando se ven obligados a trabajar en
situaciones en que no son aplicadas las condiciones de trabajo decente.
1
El CPS es una de las fuentes de información laboral más importantes dentro de los Estados
Unidos y en particular el suplemento del mes de marzo, en donde se pueden identificar a los
migrantes por lugar de origen.
2
“El Proyecto de Migración Mexicana (MMP) es una iniciativa de colaboración entre
investigadores de la Universidad de Princeton y de la Universidad de Guadalajara."
Los migrantes indocumentados son particularmente vulnerables debido a que los
temores de aprehensión y deportación los desalientan a sindicarse y los exponen
a condiciones de trabajo peligrosas. En los mercados laborales la exclusión
predomina sobre la integración. La exclusión laboral se expresa de múltiples
maneras. Los niveles de desempleo, a pesar del dinamismo de las economías en
los años noventa, no han descendido sino, por el contrario, han tendido a crecer.
Se puede hablar de crisis del empleo formal dada la pérdida de importancia del
empleo público y privado, núcleo duro de este tipo de ocupación, y las tendencias
hacia la precarización del trabajo asalariado. Hay persistencia del autoempleo no
sostenible en áreas urbanas. Y en el caso de México, un contingente importante
de la fuerza laboral, ante la imposibilidad de permanecer desempleada o por
insuficiencia de remuneraciones, debe migrar a otro país, especialmente hacia
Estados Unidos.
¿Qué se entiende por regulación laboral?
Ludger Pries (2007)3 menciona que bajo este concepto se entiende:
“La arena de fuerzas de definición y control individuales y colectivos de objetos,
terrenos, alcance, tipo, fuente de poder, constelación de actores e ideología de
regulación. Se puede sintetizar en:
1. relaciones de empleo
Significa la compra-venta de fuerza de trabajo: inicio y fin del contrato de trabajo,
reclutamiento, salarios etc., instituciones como convenios colectivos;
2. relaciones de trabajo
Se trata de la transformación del trabajo potencial, en el actuar laboral, movilidad
horizontal y vertical interna, capacitación;
3
El concepto de regulación laboral viene de: Pries, Ludger, 2001: Industrielle Beziehungen im
globalen Wandel. In: Abel, Jörg/Sperling, Hans Joachim (Hg.), Umbrüche und Kontinuitäten.
Perspektiven nationaler und internationaler Arbeitsbeziehungen.
München/Mering: Rainer Hampp Verlag, S. 295-313, y del libro Pries, Ludger/Wannöffel, Manfred
(comp.), 2002: Regímenes de regulación laboral en la globalización. Bochum.
3. formas de participación
De los trabajadores tanto en las empresas, como en la economía, la cogestión en
la arena de relaciones de empleo, co-determinación en la arena de relaciones de
trabajo, y de la economía social en ámbito de la sociedad.
Del concepto de regulación laboral se trata de institucionalizar los derechos
sociales de los ciudadanos, como una consecuencia del desarrollo de las
sociedades industriales modernas, primeramente con derechos de ciudadano
civiles, políticos y finalmente sociales.
Regulación laboral transnacional en el espacio del TLCAN.
El mundo laboral se encuentra cada vez más determinado por condiciones de
regulación transnacional, que atraviesan las fronteras nacionales de al menos dos
países. En las últimas dos décadas han surgido nuevas corrientes teóricas para el
estudio de la migración internacional, una de ellas y tal vez la más importante, es
a través de los estudios transnacionales, en donde se han incorporado conceptos
tales como transmigrante, migrante circular, comunidad, ciudadanía, estadonación, espacio, redes, etc. (Goldring, 1998).
Ante esta situación se necesita un enfoque que permita observar la intersección
entre las redes y las prácticas sociales existentes de quienes han migrado y
quienes permanecen en el lugar de origen, esto nos permite comparar entre las
experiencias de los migrantes y de los que se quedan, y que son influenciados
indirectamente con ideas, objetos e información, con esta aclaración podemos
asegurar que lo transnacional no sólo se refriere a las personas u objetos que
migran, sino a todo aquello que implica una participación directa o indirecta del
fenómeno de la migración.
El presente trabajo se propone analizar la migración laboral dentro lo que se ha
denominado Estudios Transnacionales, entendiendo la transnacionalidad como un
conjunto emergente de procesos, actores, prácticas, relaciones e intercambios,
que han generado y desarrollado instituciones e infraestructuras que mantienen
constantemente comunicados al menos dos territorios situados en al menos dos
países distintos, y que están articulados directamente entre sí por una densa red
de redes de relaciones sociales y por un conjunto de formas de comunicación y
de transporte (Pries, 2001) de tal manera que pueda ser visto como un posible
espacio laboral transnacional. Lo cual implica que analíticamente se fije la
observación en el campo de los procesos laborales que se desarrollan más allá
de las fronteras nacionales de los países, tal como sucede en el terreno de las
migraciones laborales internacionales y en donde se están desarrollando
transformaciones en las formas mismas de existencia de los estados nacionales,
de las fronteras y los límites nacionales.
El concepto transnacionalización según Pries, refleja el proceso de creación de
redes sociales pluri-locales con anclajes territoriales, relativamente estables que
traspasan las fronteras nacionales. Estas redes sociales se pueden desarrollar en
las áreas de trabajo tanto en empresas multinacionales como en mercados
laborales internacionales, por empleados de estas empresas multinacionales o
externos por migrantes laborales.
“La actividad mexicana y la unilateralidad”
Al entrar el siglo XXI con el cambio del partido en el poder en México, la política
exterior recordó que había varios millones de mexicanos en Estados Unidos, se
empezó a plantear la necesidad de tener una política migratoria integral. Atrás
quedaba la postura priísta con respecto al tema de la migración, en donde este
tema simplemente no existía, no les importaban los migrantes o no sabían qué
proponer, o sencillamente era la política de la no política.
La propuesta de la cancillería mexicana sobre el tema migratorio abarcaba una
política a favor de los derechos humanos y laborales de los migrantes. Se
propuso un acuerdo migratorio con una amnistía amplia para los migrantes
indocumentados que trabajan desde hace años en Estados Unidos y un nuevo
programa de trabajadores temporales. Pero lo más interesante es que se planteó
el fenómeno migratorio como un asunto de responsabilidad compartida. Sin
embargo, la política migratoria que proponía México se vio alterada por los
hechos del 11 de septiembre de 2001. Se vinieron abajo los posibles o utópicos
acuerdos que se planteaban desde el lado mexicano. El 11 de septiembre
convirtió a la migrantes mexicanos indocumentados en enemigos de los Estados
Unidos por el hecho de haber traspasado sus fronteras sin documentos. Es así
que la migración indocumentada entró en una etapa de criminalización.
A partir del año 2000, la política del gobierno mexicano puso mayor atención al
fenómeno migratorio: se incrementaron las acciones de protección consular en
territorio norteamericano, se organizó la Dirección de Atención a Comunidades
Mexicanas en el Exterior, se impulsaron las comisiones binacionales (académicas
y gubernamentales) para el estudio del fenómeno migratorio, entre otras
acciones.
En la administración de Vicente Fox,
asumió como bandera la necesidad de
establecer un acuerdo migratorio con la administración de George W. Bush, de tal
suerte que este acuerdo permita la regulación de la migración temporal y
promueva una "amnistía" para millones de residentes mexicanos sin documentos.
Se pensó que con una buena alianza con el presidente Bush se llegaría a un buen
acuerdo para los miles de indocumentados mexicanos que se encuentran en
Estados Unidos. En ese entonces, el secretario de Relaciones Exteriores, Jorge
Castañeda llegó a hablar de un acuerdo integral, la famosa “enchilada completa”,
que por cierto nunca llegó.
En la actualidad, las personas migran no sólo de poblaciones rurales, sino
también de ciudades medias, el 74% de los migrantes provienen de localidades
de hasta 14,999 habitantes y el 26 restante provine de localidades con más de
15,000 habitantes4.
4
Muestra del 10% del Censo de Población y Vivienda, INEGI, 2000.
Así el fenómeno de la migración se ha conformado en gran parte por las
necesidades económicas, teniendo un origen laboral y que ayudan a explicar la
existencia de un mercado de trabajo en donde las oportunidades, lugares y
trabajos, son compartidos tanto en los lugares de origen como de destino, dando
origen a un Espacio Social Transnacional, en donde las redes sociales, son una
parte importante de este proceso.
Generación tras generación los migrantes de la misma familia a menudo se
dirigen hacia el norte
pero debido al carácter local de la migración circular
mexicana, muchas familias cuyos miembros nunca antes habían migrado pueden
unirse al proceso en cualquier momento, aprovechando la estructura conformada
por las redes sociales tanto familiares como de amistad, compadrazgo, etc. Sin
embargo, históricamente, el proceso migratorio no se reproduce exclusivamente a
través de redes sociales o familiares.
Algunos de los cambios importantes de la migración a Estados Unidos y el
Canadá en un primer momento, tienen que ver con las nuevas entidades y
municipios tradicionales de emigración, como: Guanajuato, Jalisco, Michoacán,
Zacatecas, entre otras; a las cuales, se le han sumado, otras zonas que en los
últimos años han incrementado de manera importante su participación en los
flujos migratorios como: Distrito Federal, Estado de México, Guerrero, Hidalgo,
Oaxaca, Puebla, Veracruz y Tlaxcala.
Otro cambio que está presente en la migración a Estados Unidos y que está
relacionado con la diversificación ocupacional, tiene que ver con los trabajos que
ocupan los mexicanos: en un primer momento, en el sector primario,
principalmente en actividades agrícolas; posteriormente se ha dado un cambio en
el mercado de trabajo, para pasar a otro tipo de empleo en el área de los
servicios, como son en restaurantes, jardinería, mensajería, hoteles, construcción
y comercio, y en la industria recientemente.
En los últimos veinticinco años , la migración mexicana hacia los Estados Unidos
ha pasado por un acelerado proceso de crecimiento y diversificación referente a
los lugares de origen y destino, ya no sólo se expulsa gente de las regiones
migratorias históricas (Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Zacatecas, San Luís
Potosí), hoy estados como Chiapas, Oaxaca (migración indígena) y estados como
Veracruz y Tlaxcala, pertenecientes a una migración emergente (Reporte NATC,
Rockefeller, 2005) están participando de manera importante en el envió de
trabajadores a Estados Unidos y Canadá;
por otra parte, las características
sociales y laborales de quienes migran están cambiando con respecto a los
lugares de origen considerados como históricos.
Las políticas migratorias de Estados Unidos han impactado en desplazamientos
de mexicanos hacia ese país.
El grado en el cual
tales políticas pueden
determinar el nivel de los flujos migratorios es discutible, pero con seguridad
afectan su naturaleza. En el pasado reciente las dos políticas estadounidenses
más importantes se centraron en reducir la migración indocumentada: “Special
Workers of Agriculture” (Programa de trabajadores agrícolas especiales, conocida
en ingles como SAW) y “Emigration Reform and Control Act” (Ley de Reforma y
Control de la Inmigración, conocida en inglés como IRCA), ambas aprobadas en
1986.
A la par de estos programas de amnistía, el gobierno estadounidense
asignó más fondos a los servicios de inmigración nacional y a la vigilancia en la
frontera.
Sin embargo,
desde mediados de los años ochenta,
varios de los factores
internos de la migración mexicana han cobrado importancia como resultado de un
rápido crecimiento poblacional en los años setenta y las recurrentes crisis
económicas en México, así como de ajustes laborales, producto de las políticas
neoliberales, que llevan consigo cambios estructurales, como la privatización, la
apertura comercial, la reestructuración de la industria (De la Garza, 2000) y de la
agricultura en México, que hace poco rentable a esta actividad en pequeña
escala.
A falta de un seguro de desempleo la mayoría de las personas no tiene más
remedio que subemplearse para subsistir. La tasa de desempleo abierto ha
permanecido en niveles relativamente bajos en ese contexto, en general inferior al
4% desde el año de1997 (INEGI), después de registrar su nivel máximo en un
6% en el año de 1996, como consecuencia de la crisis de 1994-1995, pero sólo
gracias a un aumento en el empleo informal y un fuerte descenso de los salarios
reales.
Durante los años noventa menos de la mitad de los empleos generados en
México se registró en el sector formal. El crecimiento de empleo formal se
recuperó pasada la crisis del peso, con una creación neta de empleo superior a
500 mil cada año durante 5 años (IMSS, 2005). Y aunque los salarios reales
aumentaron de manera sostenida a fines de los noventa, el aumento no
compensó el gran descenso que siguió a las crisis recurrentes de la década de
los años ochenta y la que se dio a mediados de los años noventa.
Se ha especulado que el impulso principal para la migración es atribuible a los
diferenciales de salarios
dentro México y Estados Unidos, en tanto que a la
disponibilidad de empleos en México se le asigna un papel de menor importancia.
Otro de los factores importantes a considerar es la
complementariedad
demográfica entre México y Estados Unidos. En la década de los años ochenta y
noventa del siglo pasado, en México se le daba una gran importancia al “bono
demográfico”, y se le consideraba un factor de desarrollo para que México
generara riqueza. Sin embargo, el estado mexicano no ha sido capaz de
aprovechar esta mano de obra joven. En cambio, en los Estados Unidos ha
venido a llenar huecos en la población estadounidense debido a su
envejecimiento más pronunciado.
Otro hecho relevante dentro del fenómeno migratorio es el efecto multiplicador en
la economía mexicana que tienen las remesas, ya que una gran parte se destina
al gasto corriente (BID, 2006). Según cifras que da Banco de México, en el año
2002 entraron al país un poco más de 12 mil millones de dólares; en el 2003
entraron más de 13 mil millones de dólares; para 2004, la cifra se elevó alrededor
de los 16 mil millones de dólares, y en el 2005, ésta cifra rebasó los 20 mil
millones de dólares, para que en el 2006, alcanzara una cifra alrededor de los 24
mil millones de dólares, convirtiéndose así, en el segundo factor de entradas de
divisas, sólo por debajo de las exportaciones petroleras5, aunque existen indicios,
que el envío de remesas a México ha llegado al punto más alto.
La recesión económica estadounidense ha impactado directamente la industria de
la construcción, nicho de trabajo del 16.2% del total de los migrantes mexicanos
contra el 6.5 del total nacional
(BANAMEX, abril, 2008). Según la misma
publicación, en el primer trimestre de 2008 el empleo de los mexicanos en la
industria de la construcción cayó a una taza anual del 10%.
Es así que todos estos factores ayudan a explicar el fenómeno migratorio
mexicano de una manera amplia y en el que la mayoría de los municipios de
México se han visto inmersos.
Por lo tanto los análisis de las transformaciones sociales, económicas y culturales
en regiones caracterizadas por altos índices de migración hacia los Estados
Unidos sugieren que es más adecuado considerar a la migración como un
complejo proceso social, asociado con profundos cambios que tienen importantes
consecuencias sociales y económicas a largo plazo.
Características de la migración mexicana en Estados Unidos
Grupos de edad y sexo.
En el año de 2006 según el suplemento de marzo del CPS, había 11,381,547
migrantes nacidos en México que al momento de aplicar la encuesta se
encontraban en Estados Unidos, de los cuales, el 45% eran mujeres; el 70% del
total de los migrantes mexicanos que se encontraban hasta ese año, tenían entre
15 y 44 años; y un 7% del total tenía hasta 14 años.
En varios estudios migratorios (Herrera, 2004; Calderón, 2008) se ha comprobado
que los migrantes mexicanos inician su experiencia migratoria cada vez a más
temprana edad. Por eso es muy común ver que jóvenes mexicanos quieran irse
a Estados Unidos terminando la secundaría o el bachillerato, esta atracción que
5
Banco de México /Información Financiera y Económica / Indicadores Económicos y Financieros /
Balanza de Pagos / CE80 ingresos por remesas / periodo 1996–2006.
ejerce el norte es cada vez mayor en este grupo de edad; a esto se une la
influencia que ejerce “la atracción” de los migrantes que regresan a sus lugares
de origen, impulsando una idealización del sueño americano.
La perdida de fuerza de trabajo en edad productiva que emigra hacia Estados
Unidos se puede convertir en un problema de grandes dimensiones en los años
por venir, aunado a la pérdida de capital humano. En la gráfica 1 se puede
observar como están repartidos por sexo los migrantes nacidos en México.
Gráfica 1
Pirámide de edad de migrantes en USA nacidos en México, año 2006.
70 a 74
60 a 64
50 a 54
40 a 44
30 a 34
20 a 24
10 a 14
0a4
-1,000,000 -750,000
-500,000
-250,000
Hombres
0
250,000
500,000
750,000
Mujeres
Fuente: Elaboración propia con datos del CPS, suplemento de marzo 2006.
Partiendo de un análisis a partir de 1993 hasta 2006, podemos observar la
evolución que ha tenido la población de migrantes mexicanos que al momento de
la encuesta se encontraban en Estados Unidos. Si bien al año de 1993, año en
que entrara en vigor el TLCAN, se encontraban alrededor de 6,250,000 migrantes
en Estados Unidos nacidos en México, se puede observar claramente en la
gráfica 2, cómo la población de migrantes mexicanos ha sostenido un crecimiento
importante, resaltando dos periodos, de 1993 a 1994 que tuvo un incremento del
24% (1,523,877 personas); y en el otro periodo de 2001 a 2002 que tuvo un
crecimiento del 16.5% (1,406,398 personas), este incremento en el último periodo,
probablemente tuvo que ver con los sucesos del 11 de septiembre de 2001,
momento en el cual Estados Unidos militariza aún más su frontera con México, lo
que obstaculiza le retorno de miles de mexicanos los cuales optan por quedarse,
ante un incierto y peligroso regreso a Estados Unidos. Estos que se quedaron
mas los que ingresaron por primera vez a Estados Unidos, produjo un crecimiento
substancial de migrantes mexicanos en este periodo.
Haciendo una comparación por sexenios, tenemos que en el sexenio de Ernesto
Zedillo (1995-2000) la migración creció en este periodo un 16%. En el periodo de
Vicente Fox (2001-2006), la migración de mexicanos creció un 30.5%, casi el
doble en términos porcentuales con respecto al sexenio anterior, a pesar que en
los tres primero años de Zedillo se tuvo una crisis económica muy severa. En
cuanto al porcentaje de hombres y mujeres estos se han mantenido entre un 52%
y 55% para los hombres, y entre un 48% a 45% para las mujeres en el periodo de
1993 a 2006.
Gráfica 2
Migrantes en los Estados Unidos nacidos en Méxicor por sexo, en el periodo de 1993 a 2006.
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
1993
1994
1995
1996
1997
Hombres
1998
1999
2000
2001
Mujeres
2002
2003
2004
2005
2006
Total
Fuente: Elaboración propia con datos del CPS, suplementos de marzo de 1993 a 2006.
Escolaridad.
El nivel de escolaridad de la población por origen de nacimiento, nos permite
observar que el grupo de las personas nacidas en México son el grupo que
presenta los niveles de escolaridad más bajo con respecto a otros grupos por
origen de nacimiento. Al comparar por grados educativos, tenemos que el grupo
nacido en México es el que presenta el mayor porcentaje sin algún grado de
estudio (2.9% del total de todos los migrantes nacidos en México); y a su vez son
el grupo que tiene el mayor porcentaje en el grado de escolaridad hasta noveno
grado con el 47.2% (ver cuadro 1), lo que los deja en una seria desventaja frente
a otros grupos ya que su capital humano está muy por abajo con respecto a otros
grupos de migrantes.
La oficina de estadísticas laborales de los Estados Unidos (Office of Labor
Statistics, 2003), publicó un estudio que proyecta que
Estados Unidos
enfrentarán un faltante de trabajadores en los años por venir y que poco más de
la mitad de los empleos generados requerirán personal con poca capitación y
educación formal inferior a la secundaria, ante este hecho la mano de obra
mexicana encontrará opciones de trabajo, pero seguirá condenada a ocupar
puestos de trabajo de baja calificación.
Cuadro 1. Escolaridad por origen de nacimiento en USA en personas mayores de 15 años en %.
USA
Europa
Asia
México
América
Central y
Caribe
América
del sur
África y
Oceanía
Sin algún grado
0.2
0.3
1.6
2.9
1.9
0.4
0.9
Hasta 9° grado
7.5
9.4
8.8
47.2
28.5
12.0
5.4
De 10 a 12 gdo. sin diploma
10.4
6.3
5.6
12.9
12.7
9.2
5.5
Con 12 grados y diploma
Con especialidad.o carrera técnica
31.1
27.2
19.5
23.3
27.0
28.6
21.4
7.8
8.8
6.6
2.2
5.0
6.3
8.5
Con al menos un gdo universitario
35.3
34.0
40.7
10.6
20.7
35.1
45.7
7.8
100
193,377,033
14.1
100
5,244,985
17.3
100
8,840,950
0.9
100
10,321,445
4.2
100
5,651,665
8.5
100
1,975,601
12.5
100
893,729
Escolaridad
Con estudios de posgrado
Total %
Total absolutos
Fuente: elaboración propia con datos del CPS, suplemento de marzo de 2006.
La escolaridad de los migrantes mexicanos por sexo en el año de 2006, indica
que no hay una diferencia sustancial entre mujeres y hombres, sin embargo sí se
presenta un
rezago educacional frente a otros grupos. Las diferencias
educacionales junto con otros aspectos socioculturales se verán reflejados en la
estructura ocupacional, muy desfavorable para los migrantes de origen mexicano.
Hogares de origen y destino
Si bien el CPS no capta a nivel de Estado el origen de los migrantes mexicanos
(sólo capta a nivel de país), se sabe por otras fuentes (CONAPO, INEGI, MMP)
que los lugares de origen han estado cambiado a lo largo del tiempo. Por mucho
tiempo los estados que tenían la mayor intensidad migratoria fueron: Guanajuato,
Jalisco, Michoacán, San Lis Potosí y Zacatecas. Hoy estados como Chiapas,
Estado de México, DF, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Veracruz, y Tlaxcala,
entre otros, que no tenían ninguna tradición migratoria internacional, han pasado
a ser estados que aportan cada vez un mayor número de migrantes
internacionales. Una pregunta es pertinente: ¿Por qué estados como Veracruz o
Chiapas se ha convertido en estados expulsores de mano de obra?, una de las
respuestas tiene que ver con una situación coyuntural que se dio en el pasado a
finales de la década de los años setenta y principios de los ochentas, cuando se
dio la crisis del café y del azúcar, parte de esta crisis fue producto del cierre de
organismos gubernamentales como el IMCAFE (Instituto mexicano del café) y
FINAZA (Financiera nacional azucarera), que se encargaban de financiar y de
regular los precios, situación que generó la quiebra de fincas caficultoras, y una
profunda crisis en los ingenios azucareros. Estudios recientes indican que
también
los
fenómenos
meteorológicos,
como
huracanes,
explican
el
desplazamiento de mano de obra hacia otros lugares.
Las regiones de destino dentro de los Estados Unidos han seguido un camino
similar de los lugares de origen en México. La dispersión de los migrantes
mexicano es muy notoria, estados como California, Texas e Illinois, si bien siguen
teniendo un alto porcentaje como lugar de destino de los migrantes mexicanos,
estos empezaron a cambiar desde mediados de la década de los ochentas,
cuando la migración mexicana se intensifica.
Al comparar por regiones de destino en los años de 1995, 2001 y 2006, se puede
observar que la región del Pacífico, a la que pertenece el estado de California, en
un periodo de 12 años ha disminuido en un 12.4% la población de origen
mexicano. California ha sido por muchos años el lugar preferido de los migrantes
mexicanos, y a pesar de que ha disminuido en términos relativos, sigue siendo un
lugar importante. Regiones como la del Atlántico medio, en donde se encuentran
los estados de Nueva York y Nueva Jersey, estados que tienen una fuerte
presencia de mexicanos del estado de Puebla, han podido conquistar nichos de
trabajo en los restaurantes y talleres de confección. Otro sitio importante es la
región del Atlántico sur, en donde se localizan los estados de Georgia y Florida,
estados que también empiezan a tener una presencia importante de migrantes
mexicanos. Esta diversificación tiene que ver en muchos casos con el
descubrimiento de nuevos nichos de trabajo, antes poco explorados, en regiones
tan lejanas de la frontera mexicana como son los estados de Idaho, Washington o
Montana (ver cuadro 2).
Cuadro 2. Región de residencia en USA de migrantes nacidos en México en
% en los años 1995, 2001, 2006.
6
Región
1995
2001
2006
Nueva Inglaterra
0.1
0.2
0.2
Atlántico Medio
1.8
3.1
3.3
Noreste Central
7.1
7.3
8.2
Noroeste Central
0.9
2.5
2.1
Atlántico Sur
3.9
6.6
8.5
Sureste Central
0.2
0.9
1.4
Suroeste Central
22.5
21.7
22.6
Montañas
9.7
10.5
12.2
Pacífico
53.8
47.3
41.4
Total %
100
100
100.0
6
1 Nueva Inglaterra: Maine, Nuevo Hampshire, Vermont, Massachusetts, Rhode Island, Connecticut.
2 Atlántico Medio: Nueva York, Pensilvania, Nueva Jersey.
3 Noreste Central: Wisconsin, Míchigan, Illinois, Indiana, Ohio.
4 Noroeste Central: Dakota del Norte, Dakota del Sur, Nebraska, Kansas, Minnesota, Iowa, Missouri.
5 Atlántico Sur: Delaware, Maryland, Distrito de Columbia, Virginia, Virginia Occidental, Carolina del Norte,
Carolina del Sur, Georgia, Florida.
6 Sureste Central: Kentuchy, Tennessee, Misisipi, Alabama.
7 Suroeste Central: Oklahoma, Texas, Arkansas, Luisiana.
8 Montañas: Idaho, Montana, Wyoming, Nevada, Utah, Colorado, Arizona, Nuevo México.
9 Pacífico: Alaska, Washington, Oregón, California, Hawái.
Total absolutos
6,960,895
8,494,016
11,381,547
Fuente: elaboración propia con datos del CPS, suplemento de marzo de 1995, 2001,
2006.
Las políticas estatales que obstaculizan la vida diaria de los migrantes
(por
ejemplo: la negación de licencias de conducir a migrantes indocumentados en el
estado de California), ha sido un factor determinante para buscar nuevos lugares
de residencia.
Para el año de 2006, poco más de un tercio de los migrantes nacidos en México,
radicaban en California (ver gráfica 3), aunque este Estado sigue concentrando un
alto porcentaje de migrantes mexicanos. a lo largo de la década de los noventa y
principios de esta década, ha ido perdiendo presencia. Texas, también con una
larga tradición como estado receptor de migración mexicana, sigue siendo
importante con un 21.1% del total de migrantes mexicanos.
En la actualidad, estados como Idaho, Nueva York o Carolina del Norte, por citar
algunos, se están convirtiendo en los nuevos lugares de atracción para miles de
mexicanos que cruzan la frontera estadounidense en busca de nuevas
expectativas de vida, que sus lugares de origen les ha negado.
Gráfica 3
Lugar de residencia de migrantes nacidos en México en el año 2006 en %.
40
35
30
25
% 20
15
10
5
0
%
California
Texas
Florida
Carolina-N
Georgia
Arizona
N.Mexico
IllinoisWisconsin
Colorado
Nevada
Utah
38.0
21.1
7.2
6.8
6.5
4.8
Washington N. York N.
Oregon
Jersey
3.3
Fuente: Elaboración propia con datos del CPS, suplemento de marzo de 2006.
3.1
Otros
estados
9.2
Ingresos salariales familiares.
Los trabajadores de origen mexicano que se encuentran en Estados Unidos
ocupan nichos de trabajo para migrantes: trabajos mal pagados, peligrosos para
la salud, y en sí trabajos precarios, lo que le da una característica a este mercado
de trabajo, ya que hablamos de una segmentación por origen étnico, pero también
hay una clara segmentación por sexo.
Aunque se tiende en general a hablar de la migración mexicana a los Estados
Unidos, en realidad esa expresión se refiere a un complejo fenómeno conformado
por múltiples procesos que presentan particularidades que llegan a diferenciarlos
de manera considerable entre sí (Massey y Durand, 2004; Herrera, Calderón y
Hernández, 2007). Ello, por supuesto, dentro de un marco estructural común,
caracterizado por las dinámicas económicas y demográficas de los dos países
involucrados.
Al analizar los ingresos familiares en el año de 2006, con información que arroja el
suplemento de marzo del CPS (ver cuadro 3), se puede observar claramente que
los migrantes nacidos en México están por debajo de cualquier grupo por origen
de nacimiento.
Cuadro 3. Ingresos familiares por origen de nacimiento en % en el año 2006.
Ingresos en dólares
hasta 14,999
15,000 a 24,999
25,000 a 49,999
50,000 a 74,999
más de 100,000
Total %
USA
Europa
México
Asia
América
Central y
Caribe
América
del sur
África
Oceanía
Total
10.8
10.5
25.2
20.1
19.9
100
12.2
11.3
23.5
19.4
20.9
100
14.1
18.6
37.1
17.1
6.1
100
10.5
8.6
21.5
19.2
25.8
100
13.3
13.8
33.6
17.0
12.2
100
9.5
10.9
29.0
20.6
15.9
100
10.4
7.3
22.7
15.4
23.5
100
11.0
10.9
25.7
19.9
19.4
100
Fuente: elaboración propia con datos del Current Population Survey (CPS), suplemento de marzo de 2006.
Los migrantes nacidos en países de Europa y Asia tienen ingresos más altos,
incluso que los nacidos en Estados Unidos. Contrasta que sólo un 6.1% del grupo
de los nacidos en México recibe más de 100,000 dólares, muy por abajo del
12.2% de los nacidos en el Caribe y América Central y aún con una mayor
diferencia con los nacidos en Estados Unidos, Europa y Asia, respectivamente.
Situación laboral
Contexto de la migración laboral.
El destino laboral de la migración originaria de México, presenta tendencias claras
hacia el abandono del sector primario y a la concentración en el secundario (sobre
todo en la construcción y en talleres de confección de ropa) y el terciario (sobre
todo, hotelería y restaurantes). Cabe hacer resaltar que la población dependiente
(no asalariada) es muy alta en este proceso. Tanto los hijos que migran con sus
familiares como las mujeres que lo hacen con sus maridos, se insertan en
actividades asalariadas; aunque en el caso de éstas lo hagan combinando el
cuidado del propio hogar con el trabajo remunerado, ya sea cotidianamente, o por
temporadas a lo largo del año.
A raíz de la entrada del Tratado de Libre Comercio de América del Norte la
migración de mexicanos a Estados Unidos se ha incrementado de manera
importante, el discurso oficial mencionaba que la emigración de mexicanos
diminuiría, cosa muy contraría a lo que sucede en la actualidad. También dentro
del argumento oficial se mencionaba que la diferencia salarial entre México y
Estados Unidos disminuiría al paso del tiempo. Contrario a este argumento, los
salarios reales han caído de una manera vertiginosa, llegando a niveles parecidos
a los que se tenían en los años ochentas. El poder adquisitivo de la mayoría de la
gente cada vez es menos y la economía mexicana no genera suficientes empleos
para absorber la creciente fuerza de trabajo. “En los últimos 20 años el salario real
en México se ha desplomado en un 62%” (De la Garza 2003) y alrededor del 85%
de los trabajadores percibe entre 0 y 5 salarios mínimos (Salas, 2003)
Ubicación en los trabajos.
Se comentó en párrafos anteriores, que por mucho tiempo los trabajadores
mexicanos se insertaron en el sector agrícola. El número de personas que
trabajan en la agricultura ha ido declinando. Si comparamos tres momentos
(1995, 2001, 2006), podemos observar que los trabajos en el sector primario han
pasado de ocupar un 8.2% en el año de 1995, a un 7.4% en el año de 2001, y a
un 4% en el año 2006 (ver cuadro 4).
Cuadro 4 . Sector de ocupación de migrantes en Estados Unidos
nacidos en México por sexo en % en los años: 1995, 2001, 2006.
Sin asignación
S. primario
S. secundario
S. terciario
Admon pública
Total %
Total Absolutos
1995
39.7
8.2
20.7
31.0
0.4
100
6,960,897
2001
37.1
7.7
22.4
32.5
0.4
100
2006
37.5
4.0
21.4
36.7
0.4
100
8,494,014
11,381,547
Fuente: elaboración propia con datos del CPS, suplementos de marzo de
1995, 2001, 2006.
El sector secundario ha tenido un comportamiento estable, participando con un
20%-22% en este mismo periodo. Uno de los sectores más dinámicos dentro de
la economía estadounidense es la construcción, a partir del primer trimestre de
2007, este sector se vio afectado por una crisis en el mercado hipotecario. Ante
esta situación se tiene previsto que el empleo en el sector de la construcción
descienda un 11.3 % en el año 2008 y un 16.8% en el 2009 (BANAMEX, 2008).
Como siempre sucede en épocas de crisis, los más afectados van a ser los
grupos más vulnerables, entre ellos los migrantes. Para los hombres mexicanos,
los trabajos en la construcción, representaban al año de 2006, un 20% de todas
las actividades que mexicanos realizaban en Estados Unidos.
En los datos del suplemento de marzo de 2006 del CPS, un alto porcentaje de
mujeres sigue realizando actividades en el hogar, sin embargo en varios estudios
sobre la migración mexicana, y en particular sobre las migraciones que se
denominan como históricas, las mujeres cuando migraban, lo hacían por motivos
de reunificación familiar, esto ha cambiado al paso del tiempo, las mujeres cada
vez se insertan en el mercado laboral, realizando trabajos “para mujeres”, esto es:
cuidando ancianos y niños, como recamareras en los hoteles, en los restaurantes
preparando ensaladas y lavando platos, o en los servicios de limpieza, como han
demostrado varias investigaciones.
Cuadro 5. Actividad por sexo de los migrantes nacidos en México en el 2006 en %
Actividad
Sin asignación
Agricultura, pesca, bosques
Minería
Construcción
Manufactura
Ventas y comercio minorista
Transportes
Información
Servicios financieros
Servicios profesionales y de negocios
Servicios de salud y educación
Servicios turísticos
Otros servicios
Administración pública
Fuerzas armadas
Total %
Tootal absolutos
Hombres
21.0
5.6
0.3
20.1
13.0
9.0
2.9
0.4
1.8
8.7
Mujeres
57.8
1.9
0.0
0.5
7.4
6.5
0.6
0.3
1.1
4.7
Total
37.5
3.9
0.1
11.3
10.5
7.8
1.9
0.3
1.5
6.9
1.6
10.6
4.2
0.2
0.0
100
7.0
8.2
3.7
0.7
0.01
100
4.0
9.5
4.0
0.4
0.01
100
6,132,508
5,107,184
Fuente: elaboración propia con datos del CPS, suplemento de marzo de 2006.
11,381,547
Sin asignación se refiere a menores, estudiantes y amas de casa.
Regulación laboral Transnacional
El papel de las organizaciones y sindicatos en México ante la migración.
Ante el fenómeno de la migración, el sindicalismo oficial no ha tenido una
participación activa, ni siquiera en el discurso. Por ejemplo la CTM (Confederación
de Trabajadores de México) en voz de su secretaria de Relaciones, Lic. Graciela
Larios, comentó que:
“… el objetivo principal de la CTM es tener organizados a los trabajadores y así
ellos puedan tener una seguridad permanente en su trabajo, contando con una
seguridad social, prestaciones sociales y económicas mayores a lo que establece
la Ley Federal del Trabajo. Y también, de acuerdo a la capacidad económica de
las empresas, ir elevando sus salarios para que el trabajador tenga mayor
permanencia en ese empleo… que se les dé una capacitación de forma
permanente para que el trabajador eleve su productividad… con este principio
fundamental de nuestra organización y de lo que es un sindicato, se evita que
haya migración de mano de obra …”7
El discurso del sindicalismo oficial sólo se concreta a hablar de tratar de conseguir
mejores condiciones laborales para todos sus agremiados, creen que si existiera
una mejor posición socioeconómica en México, los trabajadores dejarían de
migrar a Estados Unidos.
Por su parte el Vocero de la CTM, Lic. Patricio Flores Sandoval, comentó que:
“en la CTM estamos abocados principalmente, a fortalecer las
conquistas que tenemos los trabajadores en el país. Si nosotros
logramos mantener institucionalmente las conquistas sociales que
logramos con gobiernos priistas, y (si) existe una eficiencia en esos
mecanismos, el trabajador no tiene por qué irse. En resumen, luchamos
por que haya trabajo permanente, de preferencia bien remunerado, con
prestaciones sociales que no se pierdan por el gusto de algunos, y hay
que reconocer que desde que la derecha llegó al poder, entiéndase el
PAN, se ha acentuado el éxodo de trabajadores, no se han generado
los suficientes empleo”
La nostalgia de los dirigentes del sindicalismo oficial, de que tiempos anteriores
fueron mejores, reduce su visión del verdadero problema que se está generando
por la perdida de la fuerza laboral en México. Se llega a pensar que la migración
es una solución al problema laboral, por el hecho de que los migrantes envían
grandes cantidades de remesas:
“los migrantes no son considerados como una cuestión prioritaria porque
nuestro problema cotidiano es con los trabajadores que se encuentran
en nuestro país. Entendemos a la migración como un gravísimo
problema, pero también como una gran solución por las remesas”8
7
Entrevista realizada en las oficinas de la CTM a la secretaria de Relaciones, Lic Graciela Larios,
el 19 de agosto de 2008.
8
Entrevista realizada en las oficinas de la CTM, con el vocero Lic. Patricio Flores, el 19 de agosto
de 2008.
Ante estas posturas oficialistas que no dimensionan el fenómeno migratorio, con
la idea de que generando condiciones de trabajo favorables a través del diálogo y
la concertación con las empresas, buscando que las inversiones se generen en
un clima de equidad, y con diálogos con el gobierno, la emigración de mexicanos
hacia Estados Unidos se verá frenada.
En México, los sindicatos únicamente se enfocan a los trabajadores mexicanos,
existe excepciones como la UNT (Unión Nacional de Trabajadores), el FAT
(Frente Auténtico del Trabajo) o la Red de Mujeres Sindicalistas, se han
interesado por el tema migratorio en diferentes niveles. Por ejemplo: la UNT y el
FAT han tocado el tema migratorio en su discurso y en los acuerdos, al lograr una
relación estratégica, logrando algunos vínculos con sindicatos estadounidenses
como el de los electricistas o con le AFL-CIO.
A decir de Rosario Rosario Ortiz9 dirigente de la Red de Mujeres Sindicalistas
comenta que:
“el apoyo a migrantes por parte de los sindicatos ha avanzado de
forma relevante, aunque los avances no han estado al tiempo ni al ritmo
de lo que ha avanzado la migración, ya que ésta ha rebasado hasta al
mismo gobierno federal. …mientras las políticas económicas sigan
siendo de flexibilidad, de outsourcing, de caída en derechos laborales,
los sindicatos seguirán de forma muy defensiva y con esto traerá una
dificultad para concretar más proyectos. “
Una postura también interesante es la que tiene el FAT. En entrevista con el Lic.
Jorge Robles, miembro de la coordinación nacional del FAT, comentó que la
relación entre el FAT y algunos sindicatos de Canadá y Estados Unidos viene
desde antes de la firma del Tratado de Libre Comercio, cuando demostraron con
argumentos que los trabajadores mexicanos no eran los enemigos, que era
necesario encontrar acuerdos comunes para hacer frente a este tratado
comercial:
9
Entrevista realizada en la oficina de la Diputada Rosario Ortiz, en San Lázaro, el 14 de julio de
2008.
“…tratamos de buscar una postura común, fue difícil porque ellos no
entendían el Tratado de Libre Comercio y veían a los trabajadores
mexicanos como la competencia, entonces iniciamos un trabajo muy
serio con ellos que a la larga ha confirmado que las posiciones que
manejamos son las mismas que las de ellos, en donde consideramos
que el TLC ni beneficia a los trabajadores de Canadá y Estados Unidos,
ni a los mexicanos…”10
También en el FAT se trabaja por tener relaciones sindicales más allá de las
fronteras nacionales, buscando alianzas internacionales con sindicatos de
Canadá y Estados Unidos:
“nosotros a nivel sindical lo que estamos intentado es establecer un
sindicalismo sin fronteras, ya que si el capital no tiene fronteras, por
qué los trabajadores hemos de tener fronteras…para nosotros la
fortaleza de las alianzas internacionales nos ha permitido ventilar, y en
algunos casos, ganar conflictos aquí y hemos podido colaborar en la
organización de trabajadores migrantes en Estados Unidos a través de
los sindicatos.”11
En estos términos es como el sindicalismo mexicano, viene trabajando con
diferentes posturas, unas que siguen viviendo del pasado, y otras que tratan de
apostar por una verdadera organización sindical, que vele por los derechos
laborales de los trabajadores, generando relaciones con sindicatos o uniones de
otros países.
Las posturas de los sindicatos y uniones de trabajadores en
Estados
Unidos ante la migración.
A mediados del siglo XX, dentro del sindicalismo estadounidense, existía una
política sindical excluyente, xenofóbica y racista. A partir de finales de los noventa
del siglo pasado, se da una coyuntura diferente, producto de una lucha interna de
la fuerza laboral. Debe haber trabajo igualitario hacia migrantes, derechos iguales
y trato igualitario.
10
Entrevista realizada al Lic. Jorge Robles, miembro de la coordinación nacional del FAT el 21 de
agosto de 2008.
11
Ibid.
Las posiciones de las organizaciones y uniones de trabajadores estadounidenses
dentro del debate del tema son muy diferentes. En general existen diferentes
posiciones entre los sindicatos, por un lado hay sindicatos que están a favor de
una reforma migratoria que beneficie a los miles de migrantes, otros sindicatos,
por ejemplo, están en contra de algún acuerdo migratorio, otros simple y
sencillamente, no tienen ninguna posición. Otros más apoyan el programa de
trabajadores huéspedes (Visas de Trabajo H-2) con el argumento de que los
migrantes necesitan trabajar y hay que defender sus derechos.
Otro tipo de sindicatos como el de los transportistas (conocido en Estados Unidos
como los Teamsters) tienen una postura general a favor de un acuerdo migratorio
amplio, aunque al día de hoy se oponen a los proyectos migratorios en donde se
le da un gran impulso al programa de trabajadores huéspedes.
Otra posición que está a favor de los migrantes es la que tiene La Federación
Americana del Trabajo-Congreso de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) un
sindicato progresista dentro de Estados Unidos, ellos proclaman que debe existir
igualdad para todos los trabajadores, sean nativos o migrantes, sin embargo
tienen una posición contraría al programa de
trabajadores huéspedes,
argumentan que este tipo de trabajadores fomentan la precariedad en el trabajo,
ya que ante este tipo de acuerdos no se puede proponer una legalización que
impulse la explotación integral de lo migrantes. Según declaraciones de John J.
Sweeney, Presidente de AFL-CIO, no se puede apoyar este tipo de iniciativas por
que:
“…hace a un lado la prioridad política mantenida durante tantos años en
Estados Unidos de favorecer la reunificación de las familias y de
proteger a los trabajadores limitando el tamaño y el alcance de los
programas de trabajadores huéspedes – programas que muchas veces
generan situaciones prácticamente de esclavitud, en donde el destino de
cada uno de los trabajadores depende de sus empleadores, y en donde
es imposible que puedan ejercer sus derechos…”12
Los miembros de los sindicatos gremiales de la construcción (dentro de esta
actividad hay gremios como la de los electricistas, plomeros, carpinteros, etc.), en
su discurso plantean que la migración indocumentada afecta de gran manera a la
población nativa, ya que los migrantes venden su fuerza de trabajo por un menor
salario. Así mismo argumentan que los empresarios utilizan a los mexicanos para
debilitar el movimiento obrero.
También han surgido nuevos sindicatos divididos en sectores de ocupación, por
ejemplo: sindicatos de la salud, de la limpieza, de hoteles y restaurantes, de
empacadores de carnes, etc; estos sindicatos han surgido en sectores en donde
hay una total indefensión para los trabajadores, en especial para los migrantes, ya
que muchas de las actividades que se desarrollan en estos sectores, la población
nativa no esta dispuesta a realizar, por ser trabajos peligrosos, sucios y mal
pagados. La mayoría de los trabajadores que componen estos sindicatos por lo
regular son trabajadores migrantes con bajos salarios y poco calificados.
Existe un tipo de sindicalismo más, el de los trabajadores de gobierno, los cuales,
no presentan una postura clara, ya que el rol que juegan los migrantes en Estados
Unidos no representa una amenaza para sus fuentes de trabajo.
Un punto importante para entender la poca actividad sindical de los migrantes que
se encuentran en Estados Unidos nacidos en México, tiene que ver con su
experiencia previa en México. La mayoría de los migrantes mexicanos que llegan
a Estados Unidos son personas de origen rural, urbano marginales, de bajos
ingresos en el contexto político-económico; que en su mayoría nunca habían
pertenecido a un sindicato y por lo tanto antes de migrar no tenían una relación
12
Declaración de John J. Sweeney, Presidente de AFL-CIO, sobre el Nuevo Acuerdo de Reforma
Migratoria ,May 18, 2007 en http://www.aflcio.org/mediacenter/prsptm.
con el movimiento sindical. Ellos cuando llegan a Estados Unidos llevan consigo
una impresión negativa del sindicalismo, ya que está por demás decir que el
sindicalismo en México (en su mayoría) ha dejado de defender los derechos
laborales de los trabajadores, dedicándose a defender intereses de cúpulas
políticas sindicales particulares.
Para el año 2006, la tasa de sindicalización dentro de la población de migrantes
nacida en México y que tenía un trabajo renumerado, era relativamente baja
(alrededor del 1%). Si analizamos por sectores de ocupación se tiene que el
sector de ocupación que más afiliados tenía era el manufacturero con el 10%,
porcentaje que contrasta con el de la construcción, que es la actividad que cuenta
con el mayor número de migrantes mexicanos, que sólo tenía sindicalizados a un
4.8% de toda la fuerza laboral del sector (ver cuadro 6).
Esto da como resultado que los migrantes en Estados Unidos, nacidos en México
no recurran a los sindicatos, en la mayoría de los casos por su situación de
indocumentado, se tiene que hacer la anotación que 79% de los migrantes
mexicanos están en situación irregular (suplemento de marzo del CPS, 2006). 13
Cuadro 6. % de sindicalizados por ocupación, de
migrantes nacidos en México para el año 2006
Actividad
%
Manufactura
10.1
Comercio y ventas menudeo
8.5
Servicios profesionales y negocios
8.4
Actividades financieras
7.2
Servicios de educación y salud
5.9
Servicios de transporte
5.5
Construcción
4.8
Agricultura
3.7
Serv. Turísticos
2.5
Fuente: elaboración propia con datos del CPS, suplemento de
marzo de 2006.
13
El Current Population Survey (CPS) en ninguna pregunta del cuestionario pregunta por el
estatus migratorio, sin embargo el porcentaje anterior fue resultado de la variable Demographics,
Citizenship, en donde el 78.7% de los migrantes nacidos en México contesto no ser ciudadano
estadounidense.
La creación de organizaciones transnacionales en el campo de la regulación
laboral.
Ben Davis (2007), refiere que existen colaboraciones entre sindicatos mexicanos
y estadounidenses que datan desde las últimas dos décadas del siglo XIX, como
al que establecieron los trabajadores ferrocarrileros en 1880.
Dentro del sindicalismo México-Estados Unidos falta un trabajo integral como el
que trató de proponer México cuando planteó “la enchilada completa”, en la cual
se creía que teniendo un acuerdo con el presidente en turno de Estados Unidos
se podría lograr algún acuerdo migratorio favorable a los trabajadores mexicanos,
cuando en realidad el presidente estadounidense no tiene la facultad legal para
realizar esto, sino el congreso, ya que ellos se encargan de modificar y crear
leyes. Así mismo tampoco se tomó en cuenta que el sistema político
estadounidense no es “presidencialista”, a diferencia del nuestro. Como se puede
apreciar, este fue uno de los grandes errores de nuestra política migratoria y que
prevaleció por muchos años.
A principios del año 2001, el gobierno mexicano veía
por primera vez
la
migración de largo plazo. Para empezar se proponía un acuerdo de negociación
que implicaba tener una responsabilidad compartida. Se alentaba la oportunidad
de finalizar con los discursos de acusaciones mutuas, de echarle la culpa de todo
al vecino. El problema debía ser atacado de manera integral, se debía atender
tanto a los migrantes que ya estaban viviendo y trabajando en Estados Unidos,
como a los que en un futuro se incorporarían como trabajadores temporales, sin
embargo sucedieron los hechos del 11 de septiembre y todo cambió. Con todo
esto en el debate migratorio, el sindicalismo mexicano no jugó un papel
importante, uniones o federaciones de sindicatos, tanto oficiales como
progresistas quedaron fuera del debate, ya sea por omisión o por una falta de
visión a largo plazo.
Existen experiencias de vinculación como las que ha logrado la UNT
con el
legislador estadounidense Jack Medina, diputado que ha tratado de vincular la
parte legislativa de Estados Unidos con México, buscando un mecanismo de
acuerdo legislativo entre los dos países para ir mejorando las iniciativas de ley en
Estados Unidos a favor de los migrantes. , que cada vez va hacia atrás.
También se han realizado muy amplios acuerdos en el tema migratorio entre la
AFL-CIO y la UNT, pero por dificultades de agenda no se ha podido concretar un
trabajo más a fondo.
Retomando comentarios de la entrevista a Rosario Ortiz, el sindicalismo
transnacional se ha dado en algunas empresas, experiencias muy interesantes en
sectores en donde la organización sindical es muy fuerte como es el caso de las
empresas automotrices Volkswagen y Ford, entre otras, en donde sus luchas
han sido muy duras y constantes. Este tipo de experiencias dan pauta para
pensar que sí es posible construir estrategias sindicales a nivel internacional; el
problema es que sólo han sido luchas muy concretas.
La diputada Ortiz, menciona que el gran problema de los sindicatos en México es,
como es el caso de la UNT, la falta de acción, ya que logran vínculos con sus
contrapartes en Estados Unidos, pasan del discurso a los acuerdos pero no se
llaga a la acción.
Otra experiencia de participación conjunta por parte de sindicatos de México y
Estados Unidos, se ha dado entre la Red de Mujeres Sindicalistas, a través de la
AFL-CIO, con miembros del FLOC, Comité de Organización de Trabajadores
Agrícolas (por sus siglas en inglés). El FLOC logró que migrantes agrícolas
organizaran su sindicato en Estados Unidos, además de llegar a la contratación
colectiva desde Nayarit, con empresas transnacionales como American Tobacco.
Actualmente, El FLOC y la Red de Mujeres Sindicalistas trabajan en cómo hacer
vinculatorio el trabajo que realiza el FLOC en Estados Unidos con los hombres y
mujeres que emigran de aquí y evitar toda la parte de explotación y violación de
sus derechos.
Conclusiones
La migración mexicana hacia Estados Unidos, es un fenómeno esencialmente
laboral, impulsado por la interacción de factores que tienen su origen tanto en
México como en los Estados Unidos, en donde los niveles de vida, la considerable
disparidad económica y una reestructuración laboral que se ha dado en ambos
países, ha hecho un foco de atracción para los miles de mexicanos que cruzan
año con año la frontera. Esta migración
indocumentada que se dirige a los
Estados Unidos, continúa siendo un punto de conflicto entre los dos países a
pesar de su aparente funcionalidad como una respuesta a las fuerzas de la oferta
y demanda.
La migración mexicana ha dejado de concentrarse en estados de tradición
migratoria mexicana como California y Texas, hoy lugares tan lejanos en los
Estados Unidos, como son los estados de Idaho, Nueva York, Nueva Jersey,
Washington, Wyoming, entre otros, son unos de los nuevos lugares que a partir
de la década de los noventas del siglo pasado, están siendo seleccionados por
los mexicanos para insertarse en el mercado laboral, o en contraparte, los
mercados laborales estadounidenses están seleccionando a esta mano de obra
barata.
Una de las características que distingue la experiencia migratoria a los Estados
Unidos; es el hecho de que a la par que se ha desarrollado una migración
indocumentada, se ha desarrollado otra migración documentada en base a la visa
de trabajo temporal H-2B hacia los Estados Unidos, y en menor medida a
Canadá, bajo el convenio gubernamental de trabajadores agrícolas temporales,
que ha permanecido como un medio para satisfacer la demanda laboral
estacional del sector agrícola; en contraste la migración a Estados Unidos se fue
expandiendo también a otros sectores de la economía, no solo el agrícola, ahora
el sector de los servicios ocupa un significativo porcentaje dentro de los trabajos
desempeñados por los transmigrantes mexicanos.
En la parte del desarrollo de un sindicalismo transnacional, en general, en la
actualidad hay una falta de cooperación y desarrollo entre los sindicatos
mexicanos y estadounidenses para proponer acciones transnacionales, sin
embargo han surgido acciones aisladas de cooperación entre sindicatos en
ambos lados de la frontera que nos puede hacer pensar en la posibilidad de un
sindicalismo que sólo vea una parte de su territorio.
En la parte que corresponde a Mexico, falta una cultura sindical que permita
construir acuerdos y campañas sobre los derechos migrantes, o campañas de
coordinación, que en algunos casos se han establecido, como se mencionó en
párrafos anteriores, pero no se ha logrado llevar más allá, con los sindicatos de
Estados Unidos.
Una gran diferencia entre el sindicalismo estadounidense y el mexicano, es el
nivel de profesionalización, mientras que en Estados Unidos la organización de
los sindicatos está a cargo de personas dedicadas a esta única actividad, en
México no se tiene esta posibilidad. Integrantes de los sindicatos que están
comisionados, aparte de cumplir sus tareas sindicales, tienen que realizar otra
parte de su trabajo en promoción de su organización sindical, pero no son
profesionales ni tienen un salario para dedicarse a organizar trabajadores.
Pero finalmente como menciona Manfred Wannöffel (2007) la implementación de
instrumentos de Regulación Laboral Transnacional, no funcionará sin una fuerte
vinculación con sus bases y estructuras nacionales. Si bien ya se tienen
experiencias a nivel de acuerdos entre sindicatos mexicanos, canadienses y
estadounidenses y de vinculación, falta llegar a la acción.
Se tienen que crear los mecanismos y acuerdos de cómo se va a enfrentar una
negociación colectiva, cómo le va a afectar a otros países, y qué respuestas
solidarias van a dar. En esta acción no se ha avanzado mucho por los diferentes
matices que tiene cada uno de los sindicatos.
Uno de los acuerdos más importantes que deben tener las uniones de
trabajadores o sindicatos, es luchar por un reconocimiento a la libertad de
organizarse, por un trato igualitario para nativos y migrantes, implementando
estrategias globales, nacionales y locales para alcanzar un progreso económico y
social en un contexto de trabajo decente, como lo promueve la OIT.
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VI CONGRESO
ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE SOCIOLOGÍA DEL TRABAJO
(ALAST)
Antigua Escuela de Medicina
Centro Histórico
Ciudad de México
MESA TEMÁTICA 8: LEGISLACION LABORAL Y NUEVAS FORMAS DE
REGULACION
PROPUESTA PARA LA CREACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL SOBRE
CONDICIONES LABORALES Y SALUD DE LOS TRABAJADORES.
Luís Manuel Pérez H. Pantoja¹
Mariano Noriega Elío¹
Jesús Gabriel Franco Enríquez¹
Aishshah Montoya Ruiz¹
Carlos Sanabria Valdés¹
Karina Trejo Sánchez¹
Laura Elena León Cruz¹
Adriana Cecilia Cruz Flores¹
Abril de 2010
1
Maestría en Ciencias en Salud de los Trabajadores, Universidad Autónoma MetropolitanaXochimilco.
E-mail: [email protected]
1
CONTENIDO
Página
1. INTRODUCCIÓN
3
2. ANTECEDENTES
3
2.1 Características generales de un instituto
3
2.2 Instituciones mexicanas de atención a la salud y/o al trabajo
5
2.3 Institutos de Salud en el Trabajo en otros países
7
3. PROPUESTA GENERAL
9
4. BIBLIOGRAFÍA
15
2
Resumen
La salud de la población trabajadora mexicana constituye una preocupación central de la
salud pública, sin embargo, en nuestro país no existe una instancia encargada de su
vigilancia, estudio e investigación integral. De ahí la necesidad de proponer la creación de un
Instituto Nacional sobre Condiciones Laborales y Salud de los Trabajadores que nos
permita disponer de información confiable para el desarrollo de acciones que dignifiquen las
condiciones de vida de los trabajadores.
1. INTRODUCCIÓN
La idea de construir una propuesta para la creación del Instituto Nacional sobre Condiciones
Laborales y Salud de las Trabajadoras(es) parte de la necesidad de que la población
trabajadora en general, los patrones, el personal directivo de los centros de trabajo, el personal
de salud, de otras disciplinas y los investigadores tengan herramientas confiables y oportunas
para conocer sistemáticamente todo lo relacionado con la seguridad, higiene y salud de las y
los trabajadores en México, así como también, para que se puedan elaborar propuestas y
llevar a cabo acciones a partir de ese conocimiento. Se pretende así, que una institución de esta
naturaleza participe en la toma de decisiones en la materia con amplio conocimiento empírico
y no sólo, como regularmente se hace, con criterios administrativos o, en el mejor de los casos,
a partir de situaciones muy específicas y coyunturales que surgen cotidianamente en los
centros de trabajo o en las instituciones públicas de trabajo, salud y seguridad social.
También en la actualidad hay diversas instituciones que tienen responsabilidad en la salud
de la población trabajadora, como son la STPS, IMSS, ISSSTE, SS, PEMEX a nivel federal
y otras con competencia estatal, sin que exista una entidad y un programa que articule las
diferentes acciones que realizan, por lo que consideramos, se requiere de una institución
que integre y coordine una política nacional.
Para tratar este tema, en el documento se plantea, en primer término, los requisitos y las
características que deben tener los institutos nacionales en México. Una vez conocidas estas
características el documento se describe a las instituciones mexicanas vinculadas con la salud
en el trabajo y cuáles son, por ley, sus atribuciones, para después revisar las funciones y el
3
papel que juegan algunos institutos relacionados con la seguridad, la higiene y la salud de los
trabajadores en otras partes del mundo. Todo este conjunto de elementos permitirá tener un
sustento y proponer, como último apartado, la creación del Instituto Nacional sobre
Condiciones Laborales y Salud de las Trabajadoras(es)
2. ANTECEDENTES
 2.1 Características generales de un Instituto Nacional en México
Existe en México una Ley de los Institutos Nacionales de Salud que establece sus
propiedades y atribuciones. De acuerdo con ella, tanto las instituciones existentes como las
que se creen en un futuro serán:
ARTÍCULO 1. Frac. III. Organismos descentralizados de la Administración Pública
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, agrupados en el sector salud, que
tienen como objeto principal la investigación científica en el campo de la salud, la
formación y capacitación de recursos humanos calificados y la prestación de servicios de
atención médica de alta especialidad, y cuyo ámbito de acción comprende todo el territorio
nacional.
De acuerdo a su artículo 6 les corresponderá:
 Realizar estudios e investigaciones clínicas, epidemiológicas, experimentales, de
desarrollo tecnológico y básicas, en las áreas biomédicas y sociomédicas en el
campo de sus especialidades, para la comprensión, prevención, diagnóstico y
tratamiento de las enfermedades, y rehabilitación de los afectados, así como para
promover medidas de salud;
 Formar recursos humanos en sus áreas de especialización, así como en aquellas que
le sean afines;
 Prestar servicios de salud en aspectos preventivos, médicos, quirúrgicos y de
rehabilitación en sus áreas de especialización;
 Asesorar y formular opiniones a la Secretaría cuando sean requeridos para ello;
4
 Actuar como órganos de consulta, técnica y normativa, de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal en sus áreas de especialización, así
como prestar consultorías a título oneroso a personas de derecho privado;
 Promover acciones para la protección de la salud, en lo relativo a los padecimientos
propios de sus especialidades;
 Coadyuvar con la Secretaría a la actualización de los datos sobre la situación
sanitaria general del país, respecto de las especialidades médicas que les
correspondan, y
 2.2 Instituciones mexicanas de atención a la salud y/o al trabajo.
Existen en México un conjunto de instituciones que aunque no se dedican específicamente
a la atención de la salud, tienen a su cargo el control de algunos aspectos referentes a la
misma. Ente ellas encontramos:
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), que de acuerdo con la Ley
Orgánica de la Administración Pública (Artículo 40) tiene entre sus funciones:
XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la protección de
los trabajadores, y vigilar su cumplimiento;
XV. Llevar las estadísticas generales correspondientes a la materia del trabajo, de acuerdo
con las disposiciones que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
Cuenta con dos direcciones generales con atribuciones en la materia la Dirección General
de Seguridad y Salud en el Trabajo y la Dirección General de Inspección Federal del
Trabajo. Hay que decir que en ambos casos no se cuenta con recursos humanos capacitados
en el área ni con la infraestructura en instalaciones y equipo, para cumplir eficazmente su
cometido. Por ejemplo a pesar de ser la entidad pública del poder ejecutivo responsable de
la aplicación del artículo 123 constitucional, en especifico las fracciones XIV y XV, no
genera estadísticas integras, confiables y oportunas en materia de los daños producidos en
la población trabajadora con motivo del trabajo.
5
En el caso del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE), que cuenta solo con una jefatura de servicios de seguridad e higiene en
el trabajo, que teóricamente debe desempeñar la función de vigilancia del cumplimiento de
la normatividad en la materia, en la población trabajadora del apartado “B”; con enormes
limitaciones en cuanto a recursos técnicos y humanos.
Su actividad prácticamente se limita al registro de las comisiones de seguridad e higiene, y
a participar en el comité de medicina del trabajo, donde se califican y evalúan las secuelas
de los accidentes y enfermedades ocurridos en su población cubierta; no publica
estadísticas sobre los casos accidentes y enfermedades de trabajo ocurridos, solo informa de
las pensiones por riesgos de trabajo otorgadas.
Asume las prestaciones en especie y económicas que la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado Reglamentaria del Apartado “B” del Artículo 123 Constitucional,
establecidas en el artículo 43, para los titulares de las dependencias en materia de salud en
el trabajo.
Al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), le son subrogadas las prestaciones en
especie a saber atención médica, quirúrgica, hospitalización, medicamentos, prótesis,
rehabilitación
y económicas, subsidios y pensiones, establecidas como obligación de los
patrones en el Título Noveno de la Ley Federal del Trabajo, de aquellas empresas que
afilian a población trabajadora al Instituto.
De acuerdo con su ley, para otorgar estas prestaciones las empresas deben pagar
íntegramente lo que el instituto eroga en este rubro, de ahí que busque llevar un registro
puntual de los casos que atiende por empresa, para posteriormente hacer ajustes a las
primas que estas pagan en el seguro de riesgos de trabajo.
Dado lo anterior pública la estadística más completa sobre accidentes y enfermedades de
trabajo, que hay en país, con relativa oportunidad, cuenta además con el mayor número de
especialistas, médicos, ingenieros y de otras disciplinas, calificados en salud en el trabajo.
6
A la Secretaría de Salud, tiene también atribuciones en la materia, ya que la Ley General
de Salud, establece que es materia de salubridad general, en su artículo 3, fracción XVI, la
salud ocupacional. Así mismo dicha ley atribuye a la Comisión Federal para la Protección
Contra Riesgos Sanitarios, COFEPRIS, órgano desconcentrado, proponer al Secretario de
Salud la política nacional en materia de salud ocupacional, en su artículo 17 bis, fracción II.
La Ley General de Salud, le da facultades a las autoridades sanitarias, en algunos casos
coordinadas con las laborales, de vigilancia de las condiciones de trabajo y del
establecimiento de normas.
Esta dependencia en la practica no asume ninguna de las atribuciones que tiene conferidas
por ley.
Se tiene también el Instituto Nacional de Salud Pública, que tienen como objetivo
realizar investigación sobre problemas relevantes de la salud pública para prevenir y
controlar enfermedades, y formar a profesionales de la salud que ayuden a promover
condiciones de vida saludable en los diversos grupos de la población. Sin embargo, no
existe ningún departamento específico encargado de la salud laboral.
En relación a las fuerzas armadas y navales, estas cuentan con sus propias instituciones
de seguridad social. A su vez las y los trabajadores de Petróleos Mexicanos reciben la
atención por los servicios médicos de la empresa.
Lo que podemos observar de primera mano es que, la atención de la salud de la población
trabajadora se encuentra diseminada en un conjunto de instituciones como las antes
mencionadas, solo en el ámbito federal, falta considerar los gobiernos de los Estados y del
Distrito Federal.
Éstas instituciones, al tener a su cargo sólo una parte de la población trabajadora, solo
pueden ofrecer información y/o atención a los problemas de forma parcial. Así, para lograr
una perspectiva y atención universal de la salud de las y los trabajadores, resultaría
necesaria la creación de un Instituto Nacional de Salud de las(os) Trabajadoras(es) que
pudiera concentrar toda la información disponible para ser procesada y analizada; y que,
7
con base en ella, estructurar una política nacional en coordinación con cada una de las
Instituciones ya existentes.
Por ejemplo, un Instituto Nacional de Salud de los Trabajadores debería, como también lo
ha indicado Pérez (2007), participar activamente en la generación de propuestas,
modificaciones y vigilancia de las leyes, en materia laboral, de la salud y del medio
ambiente, en coordinación con las demás instituciones. Esto implicaría necesariamente una
reasignación de las atribuciones y funciones de las instituciones actuales de modo tal que
dicho Instituto tuviera a su cargo la parte sustancial de la atención a la salud en el trabajo,
convirtiéndose en un elemento de referencia y consulta necesaria, al ofrecer un panorama
integral de cada uno de los aspectos referentes a la salud de la población trabajadora del
país.
 2.3 Institutos de Salud en el Trabajo en otros países.
Existen alrededor del mundo un conjunto de institutos dedicados específicamente a la
atención de la salud en el trabajo, algunos abordando también la salud ambiental dentro de
sus objetivos. Una vez revisados algunos de ellos, podemos indicar que en comparación
con el trabajo desarrollado por las instituciones mexicanas y lo establecido por nuestra
legislación destaca:
o Una mayor colaboración con las organizaciones sociales, laborales, sindicales y
actores individuales, para ofrecerles información, asesoría, y capacitación. En suma,
promover el desarrollo de formas de autogestión, y defensa de la salud laboral y
trabajo digno.
o Atención a problemas no sólo de salud ambiental, sino de desarrollo humano
sostenible de las empresas, de las comunidades y de la población trabajadora en
general.
o Una estrecha colaboración con instituciones académicas y gobiernos locales,
propiciando el desarrollo de programas y metodologías adecuadas para la atención
de la salud laboral.
8
o Especial interés por la aparición de formas de trabajo informales o irregulares, y los
problemas de salud dentro de ellas. Planteando la necesidad de crear nuevas
estrategias de intervención capaces de ofrecer soluciones a dichos problemas.
Entre algunas características revisamos la personalidad jurídica, objetivos, actividades,
financiamiento, ámbito de competencia y jurisdicción de 17 institutos de salud en el
trabajo de América del Norte, América Latina y el Caribe, Europa y Australia, con el
objetivo de tener un marco de referencia para la elaboración de nuestra propuesta.
A manera de ejemplo describimos una de estas instituciones.
Finnish Institute of Occupational Health (FIOH - Finlandia)
Nombre
Ley que crea la
Institución
Departamento al
cual está adscrito
Órgano supremo de
la Institución
Objetivo (s)
Finnish Institute of Occupational Health (FIOH)
(Fecha de creación : abril de 1945)
Ministerio de Asuntos Sociales y de la Salud de Finlandia
(Cuenta además con seis oficinas regionales)
El objetivo del instituto buscar, las soluciones más eficaces
para la promoción de la salud y seguridad laborales, por
medio de los siguientes objetivos:






Incorporar el control y la promoción de la salud
ocupacional, como parte de las prácticas de gestión
empresarial.
Informar, capacitar y equipar a cada ciudadano, para
garantizar su seguridad y bienestar en el trabajo.
Proporcionar información a las autoridades para
promover la seguridad y la salud ocupacionales.
Lograr un óptimo funcionamiento de los procesos de
trabajo, promoviendo métodos más seguros.
Desarrollar propuestas y estrategias para aumentar la
participación en la vida laboral
Avanzar en el control de nuevos riesgos
profesionales, así como la explotación de nuevas
oportunidades de solución.
9
3. PROPUESTA GENERAL
Marco histórico y situación actual.
Los daños a la salud de los trabajadores mexicanos se deben, en buena medida, a los cambios
profundos que se están generando en los procesos de producción y de trabajo. Estos cambios
económicos, políticos y sociales impactan todas las relaciones laborales. Han permeado el
campo, la industria, el comercio y los servicios. Las transformaciones más relevantes se han
caracterizado por un proceso de desindustrialización con un lento o nulo crecimiento del
empleo manufacturero; una mayor expulsión de los trabajadores en el sector primario; un
marcado incremento de trabajadores en el sector terciario y en el sector informal; la
desaparición de relaciones contractuales estables, la intensificación del trabajo y un
evidente aumento del desempleo y subempleo. Uno de los problemas que afectan la salud
de los trabajadores es la firme tendencia a disminuir los salarios y un incremento de la
incorporación en actividades laborales precarias de una parte importante de la población,
especialmente de mujeres y menores (Berrios y Bolívar, 1996; De la Garza, 2000; Salas,
2003).
Ahora se plantea por el gobierno y las empresas “la modernización productiva” “la nueva
cultura laboral”, “libre comercio”, condiciones que han generado un acentuado deterioro de
la salud y la configuración de perfiles de daños más complejos. Los trabajadores se están
muriendo de enfermedades crónico-degenerativas. La diabetes ocupa el primer lugar y
representa el 12% de toda la mortalidad. La cirrosis y el infarto, el segundo y el tercero,
representando cada una el 5%. En la población del IMSS se han incrementado las tasas de
mortalidad por enfermedades isquémicas del corazón y también los trastornos mentales y,
especialmente, los accidentes y las violencias (IMSS, 1993; IMSS, 1995b; IMSS, 2003).
Dado que no hay información oficial confiable, otra forma de mostrar el problema son los
estudios de caso que evidencian el ocultamiento de los accidentes y las enfermedades
asociadas al trabajo. Así, mientras que la tasa nacional de accidentes por 100 trabajadores en el
2004 fue de 2.3 y la tasa de enfermedades ocupacionales por 100 trabajadores fue de 0.06,
según el IMSS (2005), algunos estudios de caso muestran que los accidentes tienen tasas hasta
10
12 veces mayores y en las enfermedades relacionadas con el trabajo las tasas fueron hasta
6,316 veces mayores, si comparamos la empresa con mayor morbilidad y la cifra oficial
(Cabrera, 2000; Cid, 2000; De la Rosa, 2000; Mendoza, 2000; Reynaldos, 2000; Álvarez y
Noriega, 2003; Pulido y Noriega, 2003; Guerrero, 2005; Vázquez, Noriega, López, 2005;
Rodríguez, 2006; Velasco y Noriega, 2006).
La vigilancia epidemiológica: un imperativo.
Después de señalar los problemas de salud laboral que caracterizan esta nueva etapa de
nuestro país, se puede decir que la vigilancia epidemiológica laboral es un imperativo. Se
entiende por ésta, un sistema dinámico de actividades que permita la observación estrecha y
permanente de los problemas de salud de los trabajadores, de los determinantes y causas de
su generación, y de las propuestas y acciones para su solución. De esta manera, trata de la
evaluación y el seguimiento de la salud de la población trabajadora, la continua y sistemática
recolección, procesamiento, análisis, elaboración de propuestas e instrumentación de acciones
relacionadas con las condiciones de trabajo y de salud, llevadas a cabo tanto por los
trabajadores(as) y los empresarios, como por los responsables en el sector público.
PROPUESTA GENERAL:
Una comprensión integral para entender estos problemas y poder enfrentarlos de manera más
eficaz sólo será posible si se crea una instancia capaz de articular, organizar y dar coherencia a
los variados aspectos relacionados con la salud de los trabajadores. Esa instancia no puede ser
otra que un Instituto Nacional sobre Condiciones Laborales y Salud de las
Trabajadoras(es) que no sólo considere la identificación de los daños a la salud, sino que
defina las prioridades y establezca políticas de prevención y control de los accidentes y
enfermedades de trabajo.
Entre las acciones fundamentales que debería desarrollar un instituto como el propuesto
están:
11
 Promover y proteger la seguridad y salud de los trabajadores para prevenir accidentes y
enfermedades de trabajo, así como aplicar las medidas necesarias para propiciar
condiciones de trabajo dignas.
 La identificación de las condiciones económicas, políticas y sociales que afectan la salud de
los trabajadores.
 La creación de un centro de acopio y generación de información, veraz y oportuno, sobre la
relación entre las condiciones laborales y de salud de los trabajadores.
 Realizar inspecciones del trabajo y verificaciones permanentes, confiables y con amplia
cobertura sobre las condiciones laborales nocivas en los centros de trabajo.
 Hacer un diagnóstico y un seguimiento de la situación de salud de los trabajadores, a
nivel nacional, regional y local, por medio de: 1.- encuestas nacionales de salud en el
trabajo. 2.- Encuestas nacionales de procesos de trabajo de mayor riesgo de accidentes y
enfermedades (Markowitz-OIT, 2001; Wegman y Stellman-OIT, 2001). 3.- Encuestas
oficiales obligatorias donde las empresas declaren los accidentes y las enfermedades
laborales presentes en sus instalaciones. 4.-Certificados de defunción que incluyan la
profesión y el sector industrial donde trabajó el fallecido. 5.- Recopilación aleatoria de
los programas de vigilancia médica que llevan a cabo las empresas. 6.- Recopilación
aleatoria de programas de vigilancia epidemiológica de sectores laborales. 7.- Informes
de los laboratorios que determinen la presencia de contaminantes en el ambiente de
trabajo y en muestras biológicas. 8.- Informes de los médicos de las empresas y de las
instituciones de seguridad social, acerca de la presencia de alguna enfermedad
profesional. 9.- Encuestas aleatorias entre los agremiados de las asociaciones
profesionales relacionadas con la salud en el trabajo.
 Imponer sanciones por violación a la normatividad sobre condiciones de trabajo,
seguridad y salud de los trabajadores.
 Elaborar peritajes médicos sobre higiene, seguridad y salud en el trabajo ante las Juntas
Federales y Locales de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Federal de Conciliación y
Arbitraje y el Poder Judicial de la Federación.
 Elaborar los criterios de valuación de accidentes y enfermedades de trabajo.
12
 Capacitar a trabajadores, patrones, personal profesional, técnico y auxiliar, de las
instituciones públicas y privadas en temas relacionados a condiciones de trabajo,
seguridad y salud de los trabajadores.
 Coordinar y apoyar el funcionamiento de las comisiones consultivas nacional, estatales y
del Distrito Federal de seguridad e higiene en el trabajo.
 Dirigir y apoyar el funcionamiento del Comité Consultivo Nacional de Normalización
de Seguridad y Salud en el Trabajo para la elaboración, revisión y aprobación de
anteproyectos de normas oficiales mexicanas.
 Conducir el proceso de acreditación de organismos de certificación, laboratorios de
pruebas y unidades de verificación en materia de condiciones de trabajo, seguridad y
salud.
 Calificar las lesiones, muerte, enfermedades de trabajo, evaluación del grado de
incapacidad de los trabajadores.
 Aprobar, suspender o revocar, total o parcialmente, las aprobaciones de acreditación de
organismos de certificación, laboratorios de pruebas y unidades de verificación en
materia de trabajo, seguridad y salud.
 Emitir la normatividad institucional relativa a vigilancia epidemiológica, fomento a la
salud y seguridad en el trabajo.
 Proporcionar asistencia técnica a las empresas y organizaciones de trabajadores para
promover la formulación de programas de buenas prácticas de organización del trabajo,
de condiciones laborales, de seguridad y de salud.
 Establecer e implantar programas de medidas preventivas y correctivas de condiciones
de trabajo, seguridad, y salud.
 Establecer y concertar acuerdos y convenios con las autoridades en los tres niveles de
gobierno para promover, con la participación, en su caso, de los sectores social y
privado, las políticas, acciones y programas que se establezcan en beneficio de las
condiciones de trabajo, seguridad y salud de los trabajadores.
 Propiciar y en su caso, participar en coordinación con la Secretaría de Relaciones
Exteriores en la firma y cumplimiento de los instrumentos acordados en el ámbito
internacional y regional, relacionados con las condiciones de trabajo, seguridad y salud
de los trabajadores;
13
 El rediseño de planes y programas de estudio de las universidades, para que se incluyan
ampliamente los contenidos relacionados con la salud de los trabajadores, que no sólo se
limiten a sus aspectos biológicos o psicológicos.
 Concertar y suscribir convenios o acuerdos de colaboración con organismos
gubernamentales, no gubernamentales, públicos y privados, nacionales e internacionales
y con la banca multilateral, para el desarrollo de proyectos que beneficien las
condiciones de trabajo, seguridad y salud de los trabajadores.
 Denunciar ante el Ministerio Público los hechos que puedan ser constitutivos de delitos
y que sean de su conocimiento.
Para terminar, vale la pena plantear que existe un amplio sustento legal nacional e
internacional, para la propuesta que estamos haciendo. En el nivel internacional están los
Convenios 155, 161 y 187 de la OIT, en los cuales se establece el sistema nacional de salud
en el trabajo, la vigilancia de la salud de los trabajadores. La Norma Oficial Mexicana 017SSA-99 menciona elementos básicos para el desarrollo de la vigilancia epidemiológica en
los diferentes ámbitos. La Ley del Seguro Social (artículos 2 y 81) establece que el IMSS y
los patrones realizarán actividades de carácter médico-preventivo, fomento y educación
para la salud e investigación epidemiológica. El Reglamento de Servicios Médicos (artículo
18) dice: el Instituto realizará acciones de promoción y prevención a la salud de los
trabajadores, vigilancia epidemiológica de las empresas, servicios de atención médica y de
protección de los medios de subsistencia a través de los dictámenes de calificación del
riesgo reclamado, de calificación de recaída, de valuación y reevaluación de las
incapacidades permanentes y de defunción por riesgo de trabajo.
Por lo que elaboraremos un proyecto de ley, para enviar a la H. Cámara de Diputados, para
someter a discusión la creación del Instituto Nacional de Salud de las(os) Trabajadoras(es)
Mexicanas(os) (INSTRAM).
14
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17
RSE y vocación transnacional en México: ¿del sindicalismo a la
asociación civil?
Introducción:
Aquí, presentaría algunos resultados de una investigación hecha a principios
de 2009 sobre el tema de la RSE y las relaciones laborales. Si la Responsabilidad
Social de las Empresas, RSE en adelante, tiene vocación transnacional, veremos
cómo los diferenciales nacionales pueden influir sobre su aplicación y su
seguimiento. Así pues, el corporatismo mexicano nos permitirá ilustrar los límites de
instancias reguladoras internacionales sobre estos temas, así como las nuevas
formas de movilización que eso genera.
Para ello, describiremos en primer lugar el corporatismo en México, luego
veremos cómo la RSE está instrumentada en tal contexto, antes de ver cómo la
asociación de los sindicatos con la sociedad civil trabaja a su consideración ante los
límites de instituciones reguladoras internacionales.
I/ Corporatismo y RSE en México: de la actividad de las empresas a su
regulación:
A) El corporatismo en México :
La peculiaridad de México radica en su régimen corporatista de gobernanza
social. Este carácter se expresa en su máximo en la esfera del trabajo, aunque sea
una tradición política heredada de la Revolución de 1917.
A raíz de ésta, el Partido Nacional Revolucionario, que se ha convertido después
en Partido Revolucionario Institucional o PRI, permanece al poder durante más de
70 años. Esta hegemonía generó una forma de nepotismo donde la clase dirigente
de toda institución tenía el control de las masas. En el mundo del trabajo, una Ley
Federal en 1923 vino a inculcar las bases del control corporatista de la mano de obra
por los sindicatos, obligando a toda empresa a tener un único. Varias centrales
legalmente instituidas por las autoridades públicas podían pues pretender a la
obtención de un contrato colectivo de trabajo con la empresa, vínculo formalizando
su existencia legal. Del mismo modo, distintas instituciones tripartitas formadas por
sindicatos legales, gobernadores y empresarios, estaban a cargo de la gestión de
las políticas del trabajo, de la Resolución de los conflictos laborales, así como del
1
reconocimiento de los sindicatos permitiendo la detención de un contrato colectivo
de trabajo, así generando un mercado donde los sindicatos vendían su existencia
legal a dueños, asegurándoles así de controlar la mano de obra. El contrato
colectivo pues pasó a ser en la literatura científica el “contrato de protección
patronal” (Bouzas, 2001), ya que su firma antes de la apertura prohibía la huelga.
Se ve pues que el corporatismo mexicano afecta al ámbito del trabajo donde
algunos ven la intervención del Estado a partir del final de los años 70 como
estrategia empresarial destinada a substituir las importaciones por una reducción de
los salarios y la precarización del empleo (Valdés, 1997) para aplicar un modelo
económico de exportación (Concheiro, 1996). El Gobierno de transición, después de
la caída del PRI, habrá aprovechado del corporatismo de Estado en el ámbito del
trabajo (Schmitter, 1992), ya que el control corporatista de la mano de obra
representaba una ventaja comparativa (Ricardo, 1817) de paz social con fin de
atraer la inversión foránea. El corporatismo prevalece pues a nivel sindical, como
certifican los contratos de protección patronal o las elecciones sindicales analizadas
como estrategias de los dirigentes para no tener en cuenta el dictamen de los
trabajadores en toda impunidad (Bensusán, 2006). La llegada al poder del Partido de
Acción Nacional en 2000, dio lugar a tratos oficiosos con el PRI y empresas para
frenar todo cambio en cuanto a sindicalismo y al trabajo (Bensusán, Cook, 2003;
Bizberg, 2003), por eso algunos piensan la democratización de la esfera del trabajo
imposible ya que la reforma política no permite la extensión de los derechos
colectivos y la protección de los derechos individuales (Aziz, 2005).
B) La RSE :
Pero para entender cómo la RSE toma sentido ante esta situación, recordamos
que existía a finales del siglo XIX en los Estados Unidos, bajo la forma de acciones
de caridad y filantropía. El concepto en si nació en los años 50 por los escritos de un
pastor economista americano, Howard Bowen (Bowen, 1953). El dogma protestante
indicaba al hombre de negocios de redistribuir una parte de su beneficio para el
desarrollo de la comunidad, de acuerdo con los principios de stewarship y giving
back. Los años 50 ven pues la RSE adentrar el campo académico mediante los
escritos de Bowen, y la práctica alrededor de distintos temas como: la preservación
del medio ambiente, el respeto de la comunidad local, la transparencia y la ética en
2
los negocios, la lucha contra el trabajo forzado, infantil y la discriminación, las
relaciones laborales democráticas y el respeto de las distintas partes involucradas de
la actividad de las empresas, o stakeholders (Freeman, 1984). La licence to operate,
remuneración de la empresa a su entorno con el fin de compensar o reparar los
daños que su actividad hubiera podido generar se articulará posteriormente
alrededor de estos temas societales.
Aquellos
se
verán
institucionalizar
por
medio
de
distintos
acuerdos
internacionales. Las declaraciones de la OIT sobre las empresas multinacionales y la
política social en 77 así como sobre los derechos fundamentales del trabajo en 98
que entregará el concepto de “trabajo decente” tratarán del trabajo. En 87, el informe
Brundtland de la ONU definirá el “desarrollo sustentable” como respuesta a las
necesidades actuales sin comprometer las de las generaciones futuras. Luego, otros
organismos producirán textos en el ámbito estricto de la RSE: los principios
directores de la OCDE en 77, la Global Reporting Initiative y el Social Accountability
en 97, el Pacto Global de la ONU en 2001, etc. Comprendemos este proceso de
institucionalización de la RSE como la promoción del trabajo decente y de la
actividad empresarial responsable de manera igual a través del globo.
C) Regulación y seguimiento de la actividad de las empresas:
Sin embargo, puestos los diferenciales legales nacionales en la economía
mundial, pudiendo convertirse en ventajas comparativas como el corporatismo en
México, la RSE no puede conocer la misma applicacion por todas partes. Si el
capitalismo nació mediante su internacionalización, las innovaciones tecnológicas
ocurridas desde la segunda mitad del siglo XX refuerzan la influencia de la empresa
sobre los sistemas sociales, laborales, económicos y ecológicos mundiales
(Concheiro, 1996), como lo reveló la crisis bancaria de 2008. Si la empresa es
asunto de sociedad (Sainsaulieu, 1990), su estatuto plantea la cuestión del
seguimiento de su actividad y de las instancias que la controlan.
Autores ven la declaración de 98 de la OIT como norma social a nivel mundial
(Duplessis, 2004). Por lo que se refiere a la RSE, el Pacto Global de la ONU se
analizó como estimulando la RSE en países en vía de desarrollo como México
(McKinsey, 2004). Sin embargo, algunos vieron en los acuerdos mundiales de RSE
3
el carácter central de la libertad sindical a causa de su dificultad de aplicación
cualquiera que sea el régimen político o el nivel de desarrollo (Compa, 2000). Ahora
bien, la escuela neo institucionalista (Jeammaud, 1998, Koubi, 1998) ve en la RSE
una producción normativa en foros privados que puede conducir a la privatización de
la regulación económica, social y medioambiental. El conjunto de los acuerdos y
compromisos de RSE señalan efectivamente iniciativas voluntarias formalizadas por
informes anuales u otros códigos de conductas y cartas éticas.
Así pues, en el caso del Pacto Global, nuestros investigados sindicales
destacaron que la ausencia de comprobación empírica de los datos proporcionados
para obtener el reconocimiento socialmente responsable sólo aportaba poco seguro
sobre su veracidad. Del mismo modo, el seguimiento de este pacto en México,
según el coordinador de programas de la OIT México-Cuba, plantea dudas. Después
de haber sido financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
el hecho de no haber encontrado otras fuentes de financiación parece haberlo vuelto
ineficaz. Si algunos ponen de manifiesto que se relegan algunos puestos de trabajo
en el sector informal para ocultar el examen internacional, como lo demostró la
iniciativa de Workers Rights Consortium sobre las prendas de vestido de deportes en
México (O' Rourke, 2003), la herramienta de gestión RSE se enfrenta a muchas
dificultades en el seguimiento de la actividad de las empresas. En México, el
corporatismo hace que la OIT, organización tripartita, trabaja con las autoridades
públicas y los representantes legales del corporatismo. Este mismo corporatismo
habrá aprovechado de la explosión del sector informal para durar, y, añadido a la
corrupción subyacente a este sistema, ningún cambio de prácticas parece posible en
este país.
Es pues interesante estudiar la instrumentación de la RSE por las empresas
para determinar sus posibilidades de aplicación y sus influencias sobre el
corporatismo.
II/ Instrumentaciones de la RSE: organización y cultura de empresa:
En nuestra investigación, cuestionamos multinacionales de la electrónica sobre
su utilización de la RSE, al igual que un sindicato patronal y una asociación civil de
obediencia patronal.
4
Así pues, el Centro Mexicano para la Filantropía considera que la RSE está en el
estado naciente en México, y que las empresas “ni saben de qué se trata”. Por su
parte, esta organización civil creada por asociaciones de dueños estableció un
cuestionario de autoevaluación sobre la RSE y otorga certificados de empresas
socialmente responsables, ESR, a unas empresas a veces muy criticadas tales
como Wal-Mart, y que conviene que “no son inevitablemente las ESR” (López
Cordova, 2009). Segun las declaraciones de sindicalistas y asociaciones civiles, esta
iniciativa está incluida en el mercado y hace correr el riesgo de una privatización de
los derechos económicos, sociales y medioambientales, sobre un fondo de confusión
de la RSE con la filantropía. En cuanto al sindicalismo, si se considera como
stakeholder, dos de las 180 cuestiones del cuestionario tratan de libertad de
asociación, y la palabra de sindicato sólo aparece una vez en la parte para PYMES.
En la Confederación Patronal Regional de México, se encuentra también que la
RSE no se conoce y que los dueños “piensan en las caridades y el reciclaje” cuando
se les habla de ella. De hecho, su esfuerzo de difusión de la RSE corresponde a
ayudas y precios, ya que la RSE “debe ser a la vez una imagen corporativa y una
cultura de empresa”. Para los sindicatos de trabajadores, se dice no haber visto
implicaciones o cambios en torno a la RSE. Para las asociaciones civiles, se tiene en
cuenta una confusión entre unidad económica y social y ONG u OSC, ya que son
“sobre todo los consultores que se interesan por la RSE para que obtengan fondos y
que vendan un servicio”. Sin embargo, las grandes empresas tienen más facilidades
para aplicar programas de RSE, y para las PYMES “llega siempre por el lado
organizativo”.
Para las multinacionales, la postura es diferente, y en la industria electrónica, a
raíz de una campaña de denuncia de las condiciones de trabajo en este sector,
Clean your Computer que ocurrió en 2003 por parte de una ONG inglesa Cafod, se
fomentó un código de conducta, adaptado en cada empresa, para responder a las
esperanzas institucionales y a las iniciativas militantes.
En una gran marca de informática a dos iniciales se dice que: “En GO, la gente
tiene filosofía muy similar, todos. (…) Se establece este código de manera muy
profunda para que nuestros trabajadores lo guarden tatuado (…). Hacer GO, toda la
vida ha sido la GO way (…). ”. Esta caracterización de la RSE como herramienta
5
post fordista de dirección nos recuerda al análisis de la norma ISO 900, etapa inicial
de la consideración de la RSE, como codificación taylorista de la actividad de trabajo
por el trabajador (Zarifian, 1996). Si el código de conducta induce la cooperación de
los que se someten a ello (Virally, 1978), la RSE como propagación de una cultura
de empresa sirve en primer lugar al control (D' Iribarne, 1989).
Así pues, en la otra empresa no vendiendo marca, cada empleado: “(…) debe
entender el código de conducta, enterárselo y firmar que se implicó a su
conocimiento, y cada año se le vuelve a dar para no que lo olvide, como una
certificación (…)”. Vemos bien ahí que este código es una herramienta de control, y
su papel de cultura de empresa nos confirma que se trata de un medio de imposición
de disciplina para hacer los comportamientos de los trabajadores conformes a los
intereses económicos de la empresa (Foucault, 1975).
Se ha de apuntar algunas recurrencias relativas al uso de la RSE en las dos
empresas. Su seguimiento se efectúa internamente vía un departamento que se
encarga de eso, el clima profesional se mide anualmente mediante un cuestionario
realizado y analizado por la dirección, y una política de “puertas abiertas” consiste en
la resolución de los conflictos laborales directamente con los superiores. Frente a
eso, se puede cuestionarse sobre el papel dejado a los sindicatos, tanto más que las
dos empresas tienen un contrato colectivo con una central emblemática del
corporatismo sindical, la CTM. Según la segunda empresa: “(…) No se tiene
representación sindical adentro de la empresa. (…) Eso puede verse como una
relación fantasma, donde tenemos legalmente todo constituido, pero los trabajadores
no están representados. (…) En un sentido, es así. Pero los trabajadores, mediante
el código de conducta, (…) pueden expresar sus quejas a los recursos humanos
(…). De hecho, la función sindical se vuelve, no innecesaria, pero nuestra
experiencia con sindicatos en la empresa es que es un problema (…)”.
Vemos pues que la RSE, herramienta de gestión de empresa incluida como
iniciativas que van más allá del mínimo legal, en el corporatismo, influye sobre las
relaciones laborales. Puestas las reciprocidades de intereses entre políticos,
empresarios y sindicatos corporatistas, la RSE regida por un código de conducta se
convierte en cultura de empresa con fines de control, haciendo obsoleta la función
sindical.
6
Veamos pues cómo el movimiento sindical independiente y su asociación con el
sector civil pueden hacer contrapeso a este proceso.
III/ RSE y sindicalismo: democratización de las relaciones laborales y
cooperación civil:
En efecto, si en America de Norte los sindicatos elaboraron certificados sociales
(Ruano-Barbalan J. - C., 2002; Massiah G., 2002), el sindicalismo mexicano parece
hacerse sobrepasar por la aplicación de la RSE. Sin embargo, algunos autores
observaron una homología entre sindicalismo en México, Estados Unidos, Australia,
Inglaterra y Brasil, como elaborando estrategias ante los cambios estructurales del
trabajo, la crisis sindical y los ataques de patrones y gobiernos, acercándose de
movimiento sociales y mejorando la democracia interna (Schenk, 2003). La RSE y
sus principios de diálogo social democrático podrían pues tender a democratizar el
sindicalismo y las relaciones laborales en el corporatismo mexicano.
Nuestro estudio confirmó por parte esta hipótesis. La entrada en vigor del TLC
en 94 que causaba la aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional se
analizó como abriendo espacios de diálogo permeables a las críticas de las medidas
liberales implantadas desde los años ochenta (Díaz Polanco, 2005). Otros autores
observaron que después estas mismas políticas y la devaluación del peso en 94, la
urgencia de una alternativa al corporatismo sindical suscitó la creación de la Unión
Nacional trabajadores, UNT, en 97 (Leyva, 2005).
Esta central agrupa diferentes sindicatos independientes que “no son todos
contra el corporatismo, pero lo están en contra del Gobierno”, según su secretario de
relaciones. Este deseo de emancipación de las autoridades corporatistas encuentra
un apoyo en la RSE que, si suscita debates internos ya que puede ser entendida
como aceptación de los criterios patronales, puede también ser un recurso para la
negociación colectiva que legitima la actividad sindical independiente. Con tal
propósito, la UNT elabora un Observatorio Social, herramienta de seguimiento de la
actividad de las empresas que sirve de base a la negociación laboral. Si la RSE
parece útil a cinco federaciones sindicales internacionales en este marco
(Descolonges M., Saincy B., 2006), la necesidad de medios para producir una
información confiable y la necesidad de consenso en la UNT en torno a la RSE
7
hacen que este proyecto está aún por debatirse. Sin embargo, uno de sus
componentes ya utilizó la RSE.
En efecto, el Frente Auténtico del Trabajo, o FAT, negoció con dos empresas
según criterios de RSE elaborados por una ONG a cargo de su promoción, la Red
Puentes (Atilano, 2008). Este frente sindical y asociación civil iniciado por la
Juventud Obrera Católica lucha por la libertad sindical, los derechos humanos y del
trabajo. Si reivindica la naturaleza sindical, no se da sin embargo por tal por las
autoridades que controlan el trabajo para no querer someterse a esta forma de
control corporatista. Esta particularidad impide que intervenga ante la OIT pese a la
naturaleza sindical de su acción. Milita entonces como asociación civil formando
sindicatos autónomos, educando a los trabajadores a los derechos sindicales y del
trabajo, gestionando cooperativas o formando y participando en asociaciones civiles
como Red Puentes. Su pertenencia a ésta fue determinante para sus negociaciones
y en su toma de iniciativa en el seno de la UNT para el Observatorio Social. El FAT
materializa pues el acercamiento de los sindicatos con la sociedad civil en la
búsqueda de democratización mediante la RSE.
Sobre el mismo plan, se observa la acción del Centro de Reflexión y Acción
Laboral, o CEREAL. Esta asociación civil de origen jesuita se ocupa del respeto de
los derechos del trabajo en la industria electrónica mexicana, y considera que “la
cuestión sindical es la mayor causa de despidos injustificados”. A raíz de la campaña
Clean your Computer para la cual servía de enlace mexicano, en asociación con
Cafod, Good Electronics Network y Greenpeace, publica un informe anual público
que denuncia los incumplimientos a los derechos del trabajo en esta industria,
clasificando a las empresas según su cooperación en cuanto a la resolución de los
conflictos. Así como el FAT, forma trabajadores a los derechos del trabajo y
sindicales, o utiliza a sus abogados para solucionar solicitudes judiciales cuando la
negociación directa con la empresa no se vea eficaz. Sin reivindicar la naturaleza
sindical, CEREAL, por medio de una ONG internacional promoviendo la RSE, Cafod,
propone nuevas modalidades de relaciones laborales en México, libres de las
gravedades corporativistas y yendo también en el sentido de la asociación entre
esfera civil y sindical para defender la RSE.
8
Por fin, la Red Puentes, ONG internacional presente en nueve países, pretende
promover y definir una RSE adecuada a las problemáticas sociales de sus lugares
de implantación. En México, se constituye de una asociación de Comercio Justo, del
Poder del Consumidor, de Enlace a Capacitación para el desarrollo local, de la Red
de las Mujeres Sindicalistas por los problemas de género y de trabajo, y del FAT
para los derechos sindicales y del trabajo. Bajo esta forma, la Red Puentes México
permite a los temas defendidos por cada uno de sus componentes de ser en vínculo
con la RSE según modalidades consustanciales a su razón socia (Sernaclens,
Gherrari, Szurek, 2005). El FAT como frente sindical negocia según criterios de RSE
con empresas, cuando el Poder del Consumidor, consciente de la sensibilidad de las
marcas a su imagen pública (Klein, 2000) opera por campañas de denuncias.
Además de la reunión de acciones separadas en torno a la RSE, Red Puentes
fomentó un Centro de Información sobre el Comportamiento de las Empresas,
destinado a seguir los compromisos de RSE para denunciar incumplimientos o
difundir políticas en ejemplos a seguir, a través de una página web y un boletín
mensual difundiendo la información, con el fin de llamar a movilizaciones civiles y/o
cívicas. Vimos que esta herramienta podía inspirar el sindicalismo independiente
para elaborar instrumentos similares destinados a legitimar su posición en el campo
sindical y a asentar nuevas bases de la negociación colectiva, como el Observatorio
Social de la UNT. Comprendemos así porqué el FAT es el motor de esta iniciativa en
la UNT, por haberla practicada con Red Puentes.
El otro trabajo principal de Red Puentes es su participación en las negociaciones
mexicanas de la norma ISO 26.000 de Responsabilidad Social, aplicable a toda
forma de organización: Estados, empresas, sindicatos, asociaciones, etc, sin ser una
certificación pero un referencial que reanuda todos los textos y principios que
institucionalizan la RSE. Red Puentes expresa el optimismo de la sociedad civil y de
los sindicatos en cuanto al esfuerzo de esta norma sobre las condiciones de trabajo
y su aplicación independiente del nivel de desarrollo (Veloz, 2008), pero deplora que
ningún sindicato mexicano haya participado en estas negociaciones. En cambio, la
sociedad civil, representada en parte por la Unión Social de Empresarios Mexicanos
que rechazó el seguimiento independiente de la RSE por el Observatorio Social,
bloquea las negociaciones. Así pues, si el trabajo de la sociedad civil y de los
sindicatos independientes sobre la RSE parece poder democratizar las relaciones
9
laborales corporatistas, la empresa instituye sus propios representantes como
procedente de la sociedad civil para guardar el monopolio de la definición de la RSE,
de acuerdo con sus intereses corporatistas.
La empresa se auto certifica socialmente responsable mediante el Cemefi, hace
de la RSE una cultura de empresa y una imagen corporativa en relación con la
organización por lado de sindicatos patronales, y se convierte en cultura de empresa
con fines de legitimidad, control y disciplina en las multinacionales, volviendo la
función sindical inútil mediante el código de conducta. No obstante, la civil regulation
definida como presiones de los consumidores, de ONGs, inversionistas y valores de
los jefes y empleados (Zadeck, 2001) parece materializarse en la asociación entre
esferas sindicales y civiles para tomar en cuenta la RSE en el corporatismo
mexicano. Así va también en otros lugares del mundo, como para el Social
Accountability International inglés dirigido por un consejo consultativo de empresas,
sindicatos internacionales y ONG (Mannheim, 2001), o también el Clean Clothes en
los Países Bajos (cleanclothes.org), que reflejan esta asociación sindical y civil que
algunos analizan como la “aparición de movimientos ciudadanos ante las
desregulaciones de la globalización que dan el vértigo al sistema en búsqueda de
nuevas regulaciones” (Pastré, 2003).
Conclusión:
En conclusión:
Tenemos dado que el corporatismo, forma de gobernanza política y social,
prevalece sobre el sindicalismo y daña a las relaciones laborales democráticas
llevadas por los deseos de la RSE. El conjunto de los temas consustanciales a este
concepto tiende a promover el trabajo decente en cada lugar del globo, pero se
enfrenta a diferenciales legales como el corporatismo, impidiendo organismos
internacionales como la OIT trabajar para democratizar las relaciones laborales o
induciendo una economía informal incontrolable.
En este contexto, se tiene en cuenta que el uso de la RSE, herramienta de
gestión empresarial como iniciativas que van más allá del mínimo legal, tiene el
carácter de técnica de dirección post fordista utilizada con fines de poder y control,
mediante una cultura de empresa volviendo la función sindical inútil e innecesaria.
10
Ante el corporatismo y la instrumentación de la RSE, los actores sindicales y
civiles parecen los capaces de promoverla y hacerla respetar vinculándose en torno
a este tema y en favor de relaciones laborales democráticas, confiriendo a algunas
asociaciones civiles el papel de actores de estas relaciones, como el FAT por sus
negociaciones o el Poder del Consumidor por sus campañas de denuncias, y
permiten al sindicalismo independiente legitimar su acción proponiendo nuevos
métodos de negociación laboral en torno al RSE y mediante el apoyo de la sociedad
civil, como el Observatorio Social de la UNT. Del mismo modo, asociaciones civiles
proponen otras formas de sindicalismo emancipadas del corporatismo en torno a la
RSE, como el FAT o CEREAL, y otras como Red Puentes participan en el rediseño
de las partes interesadas, mediante la reunión de esfuerzos de distintas
asociaciones a favor de temas separados pero convergentes sobre la RSE.
Si la asociación entre esfera civil y sindical materializa pues bien la
democratización de las relaciones laborales gracias a la RSE, el mundo de la
empresa instituye también sus representantes en la esfera civil, para guardar el
control de su definición y así volver el sindicalismo obsoleta. La adecuación de sus
intereses con el corporatismo le impulsa a impedir todo lo que podría descartarse,
reduciendo así las posibilidades de los sindicatos y de la sociedad civil de
emanciparse de la forma corporatista de gobernanza y gestión empresarial.
11
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13
Mesa Temática 8: Legislación Laboral y Nuevas Formas de Regulación.
Ponencia: La Ley Federal del Trabajo 2009 y la subcontratación
(outsourcing) en México.
Por Dr. Rogelio Rivera Fernández1.
1. Introducción
Los mercados laborales del exterior y del interior del país han estado
cambiando vertiginosamente desde las últimas cuatro décadas, en parte por los
procesos de globalización impuestos por los países altamente industrializados
que implican la liberación de mercados de bienes y servicios, además de los
niveles altamente competitivos de bienes y servicios, exigidos por esas
naciones. La situación anterior ha traído como consecuencia nuevas formas de
regulación del trabajo tales como la subcontratación laboral, que partir de los
70´s a la fecha, ha representando esa modalidad de contratación una
alternativa de relación individual de trabajo, que por una parte aminora los
costos por el pago de prestaciones a los trabajadores a las empresas
contratantes y por otra, mantiene ocupada a una parte importante de la fuerza
laboral de la población económicamente activa mediante la subcontratación,
misma que se realiza sin contar con algunas de las prestaciones a que tiene
derecho de acuerdo a la Ley Federal del Trabajo.
El presente estudio tiene por objeto hacer un análisis de: la legislación laboral
vigente, el tratamiento a la subcontratación en México y las tendencias a futuro
de las relaciones individuales de trabajo que darán lugar a nuevas formas de
regulación, tratando de darle un enfoque social a cada uno de los tres temas
abordados.
La finalidad del análisis es identificar, comentar y someter a discusión tanto la
normativa laboral actual, las nuevas formas de regulación -como la
subcontratación- y plantear los retos de las relaciones laborales, implicando los
enfoques de empleo, legislación laboral, y la información estadística del empleo
1
El Dr. Rogelio Rivera Fernández es Doctor en Ciencias con Especialidad en Ciencias
Administrativas por la ESCA SANTO TOMÁS del IPN, Actualmente es Profesor Docente e
Investigador Titular A adscrito al Departamento de Administración del CUCEA, Universidad de
Guadalajara, México.
1
a 2009 y la proyección del comportamiento de la población económicamente
activa (PEA) para los próximos 20 años. Resulta pertinente aclarar que para la
construcción de los retos, éstos se plantearan bajo tres escenarios del entorno
laboral: optimista, pesimista y neutral.
El desarrollo de este trabajo se planteó de acuerdo al siguiente orden:
Introducción; metodología; antecedentes de las relaciones laborales en México;
marco legal de las relaciones subordinadas de trabajo; marco legal de las
relaciones no subordinadas de trabajo; estadística sobre empleo proporcionado
por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)
en 2009 y la
proyección de PEA a 2030; y los retos de las relaciones laborales para los
próximos 20 años. Se complementa el estudio con las conclusiones
y
bibliografía.
2. Metodología
Se implementan para este trabajo de investigación los métodos analíticosintético, aplicado el análisis de la Ley Federal del Trabajo, en lo relativo a las
relaciones individuales laborales en México, así como a las variables más
relevantes que inciden en los procesos relaciones laborales –el empleo y la
población económicamente activa-, ambos bajo la técnica de observación
documental, con fines de presentar una prospectiva por medio de retos, de las
formas de regulación de la Legislación Laboral para el período 2010 a 2030.
3. Antecedentes de las relaciones laborales en México
En lo que se refiere a los antecedentes sobre el tema de la regulación del
trabajo en nuestro país a partir del siglo XX, puede señalarse en principio al
régimen de Francisco I. Madero quien en 1911 crea el Departamento del
Trabajo, dependiente de la Secretaría de Fomento, Colonización e Industria,
oficializando diversas acciones en favor de los trabajadores2.
Una vez promulgada la Constitución de 1917, la misma estableció en su
artículo 123, entre otros, los siguientes derechos: la fijación de jornada máxima
de ocho horas; la indemnización por despido injustificado; el derecho de
2
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en Trabajo [Actualización:
21 de septiembre de 2009], en www.diputados.gob.mx/cesop/
2
asociación y de huelga por parte de los trabajadores; y el establecimiento de
normas en materia de Previsión y Seguridad Social, es preciso tener en cuenta
que en este mismo año, la Ley de Secretarías de Estado, incluye la materia
laboral como uno de los ramos de la Administración Pública al instituir dentro
de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo, el servicio de inspección del
trabajo a cargo de un departamento específico3.
Marco Teórico Conceptual4
Una definición más desarrollada sobre Derecho Laboral nos dice que:
I. Es el conjunto de principios, instituciones y normas que pretenden realizar la
justicia social dentro de las relaciones laborales a través de la defensa y
promoción de las condiciones generales de trabajo.
II. Contenido. En su estructura general, el derecho del trabajo abarca las
siguientes disciplinas:
1.- El derecho individual del trabajo, que comprende, a su vez, la autonomía
privada en las relaciones laborales; las condiciones generales de trabajo, y los
regímenes especiales de trabajo.
2.- La previsión social, dentro de la que se incluye el trabajo de mujeres, el
estatuto laboral de los menores, el derecho habitacional, el régimen sobre
higiene y seguridad, la capacitación profesional y los riesgos de trabajo.
3.-El derecho sindical, que incluye la organización profesional, el pacto sindical
o contrato colectivo de trabajo y el derecho de huelga.
4.- La administración laboral, que comprende la naturaleza, organización y
funciones de las autoridades del trabajo, y
5.- El derecho procesal del trabajo.
III. Naturaleza. Como ordenamiento que atiende a las personas como bien
fundamental y aspira a su mejoramiento moral y espiritual, el derecho del
trabajo ya no puede concebirse como el estatuto que regula el intercambio de
prestaciones patrimoniales entre trabajadores y patrones.
No constituye, tampoco, la regulación formal de las conductas exteriores en las
relaciones obrero-patronales. Así, por su pretensión de realizar el bien común y
la dignificación de los trabajadores, un importante sector de la doctrina lo
3
4
Ibid.
Ibid.
3
maneja como una disciplina del llamado derecho social, explicado como un
tertium genus insertado en la dicotomía derecho público y derecho privado.
IV. Fines. Dentro de la dogmática que explica los fines del derecho del trabajo,
un sector importante resalta su carácter tuitivo y nivelador, destinado a
concordar la acción controvertida de los trabajadores y de los patrones,
mediante una mutua comprensión de intereses. Por tal razón, se ha afirmado
que, “si clasista es su origen, el derecho del trabajo fue evolucionando hacia un
nuevo ordenamiento de superestructura, dirigido a superar la tensión entre las
clases... socialmente calculador y de equilibrio, para armonizar las relaciones
entre los factores de la producción.
Al reformarse los artículos constitucionales 73 y 123 el 6 de septiembre de
1931, pudo expedirse la Ley Federal del Trabajo (el 18 de julio de 1931),
finalmente después de una serie de reformas al artículo 123 constitucional,
hasta que durante el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz en 1970, se expidió la
nueva Ley Federal del Trabajo, la cual aunque ha sido objeto de reformas
principalmente procesales a partir de entonces hasta 2009, la parte toral del
artículo 123 constitucional sigue vigente como Ley Reglamentaria (apartados A
y B) en materia laboral.
Posterior a la segunda guerra mundial el esquema económico mundial requirió
la contratación de procesos, tratando de evitar la dependencia de terceros, sin
embargo fenómenos como el de competitividad, dieron lugar a que algunos
sectores de las áreas industriales buscaran alternativas de contratación de
personal o de servicios que posteriormente dieron lugar a la modalidad de
trabajo subcontratado, también conocido por la palabra prestada de la lengua
inglesa como “outsourcing”.
La subcontratación comenzó a tener participación en el mercado laboral
internacional a principio de la década de los 70´s, principalmente en las
secciones que manejaban
información tecnológica de las empresas. En
nuestro país la subcontratación laboral comienza a tener su auge alrededor de
los 60´s, presentándose los casos de contratación de servicios de limpieza y
4
vigilancia que posteriormente se extendieron a otras áreas de las empresas
como de dotación de personal, por mencionar algunos de los más
representativos de aquélla época.
La intermediación para la contratación de personal subcontratado –outsourcingha sido a través de organismos de interfase conocidos en nuestro ambiente
como “agencias de colocaciones”, donde el trabajador admite un convenio
individual de prestación de servicios por obra determinada mediante el cual, él
se compromete a prestar sus servicios donde la empresa lo asigne. En las
relaciones laborales bajo el esquema de subcontratación, el asalariado es
dependiente porque vende su fuerza de trabajo no en forma independiente,
sino a un tercero que le pagará por el producto o servicio realizado.
Con relación a la organización del trabajo subcontratado, el trabajador se
subordina al empleador, aceptando la dirección y supervisión de éste último o
quién sea el representante de la organización. “Por lo tanto, el trabajador en
régimen de subcontratación está subordinado a la empresa que lo contrata,
pero no es empleado de la misma”5
El concepto de trabajo subcontratado se ha definido como aquel en el que “se
establecen relaciones entre dos empresas (una usuaria u otra de colocación)
donde una encarga a otra la producción de etapas, de partes o de partidas
completas de la producción de bienes o de prestación de determinados
servicios, que la segunda empresa se compromete a llevar a cabo por cuenta y
riesgo, con recursos financieros propios”6.
Los servicios de tercerización representan un mercado de 3,200 mdd para
México, según expertos; el outsourcing puede generar alrededor de 600,000
5
Miguel Echeverría, et al. El otro trabajo, el suministro de personas en las empresas, Dirección
del Trabajo, Santiago de Chile, 1998, p. 37. Citado por José de Jesús González Rodríguez
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública Documento de Trabajo número 8,
Septiembre 2006
6
Raquel Partida Rocha, Nuevas formas de empleo flexible en México, el trabajo subcontratado
en las agencias de colocación en Jalisco, Revista Región y Sociedad, vol. XIII, núm. 22, junio
2001, p. 111. Citado por José de Jesús González Rodríguez Centro de Estudios Sociales y de
Opinión Pública Documento de Trabajo número 8, Septiembre 2006.
5
plazas de empleo formal en el país para 2012. México representa un mercado
de 3,200 millones de dólares en exportación de software y outsourcing, por
detrás de India con una facturación de 20,000 millones de dólares y Filipinas
con 7,000 millones de dólares, según cifras de México IT.
México actualmente se encuentra dentro de las cuatro principales potencias de
outsourcing a nivel mundial, por detrás de China, India y Brasil, y es el segundo
proveedor de servicios para Estados Unidos, según cifras de la consultora de
TI Gartner
México ocupa el lugar 19 en el mundo en la práctica del “outsourcing”; esto es,
en la subcontratación de personal a quienes se les niegan derechos laborales
(Nota del periódico El Universal, miércoles, 09 de Diciembre de 2009, p. 20).
De acuerdo al análisis realizado por los legisladores integrantes de la Comisión
del Trabajo y Previsión Social de la actual Cámara de Diputados (Federal), la
crisis económica ha propiciado un crecimiento en la práctica del “outsourcing”.
Según los estudios relativos al primer semestre de 2009, el “outsourcing” fue la
única área del mercado de servicios que se mantuvo en cifras de crecimiento
de 4.6% (INEGI), lo cual será favorecido en los próximos tres años por el actual
contexto económico. “Los analistas prevén que un 25% de las empresas de
entre 500 y cinco mil empleados, tenderán a realizar esta práctica en el año
2012, frente al 10% que, ahora lo practican”, dijo el diputado Reginaldo Rivera
quien presentó ante el pleno de la actual legislatura, la iniciativa de ley para
reformar y adicionar la fracción tercera del artículo catorce y la fracción octava
del artículo ciento veintisiete de la Ley Federal del Trabajo.
En tanto, el párrafo octavo del artículo 127 de la LFT, estipula que “Los
trabajadores que presten sus servicios por conducto de una empresa o patrón
para otra empresa o patrón, tendrán derecho al pago proporcional de utilidades
que
genere
la
empresa
o
patrón
beneficiaria
de
sus
servicios,
independientemente de los derechos laborales que se generen por su relación
laboral”.
6
La Organización Internacional del Trabajo7 se pronuncia por adecuar los
marcos legales a las normas internacionales del trabajo, que definen
estándares mínimos a nivel mundial, la ratificación por parte de cada Estado
para su posterior adaptación de su legislación interior es la vía como se
implementan en los países adheridos a la ONU. Los convenios internacionales,
además de formar parte de la legislación, en el caso de los dirigidos a
trabajadores
con
responsabilidades familiares,
sirven
para: i) ofrecer
orientación para la formulación de políticas en el ámbito de la conciliación entre
vida laboral y familiar; ii) servir como fuente de inspiración para unas buenas
relaciones laborales; y iii) como modelos para los convenios colectivos.
Además constituyen un indicador del interés de los Estados por procurar una
mejor calidad de vida a sus habitantes.
4. Marco legal de las relaciones subordinadas de trabajo
En primer término se encuentra la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la cual contiene en sus artículos 3, 5, 73, 115, 116 y 123, normas
relativas al trabajo.
En orden progresivo, el artículo 3 en su fracción VII norma las relaciones de
trabajo que existan entre las universidades y el personal académico y
administrativo al señalar:
VII. Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las
que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de
gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la
cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de
cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas;
determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso,
promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su
patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del
administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta
Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley
Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo
especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e
investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere, y…
7
Organización Internacional del Trabajo (OIT): Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD). Trabajo y familia, Hacia nuevas formas de conciliación con responsabilidad
social. Santiago, Oficina Internacional del Trabajo de las Naciones Unidas para el Desarrollo
2009.
7
El artículo 5º, por su parte, contiene como una garantía individual la libertad al
trabajo al señalar en su primer párrafo: A ninguna persona podrá impedirse que
se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo
lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación
judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución
gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los
derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo,
sino por resolución judicial.
Así mismo, este dispositivo continúa señalando normas relativas al trabajo,
normando las facultades de los Estados para señalar las profesiones que
necesiten un título para su ejercicio, expresando en su párrafo 2do:
La Ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones que necesitan
título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las
autoridades que han de expedirlo.
Sobresale también la salvaguarda contenida en este artículo mediante la cual si
no se tiene una retribución al trabajo prestado, no existe la obligación de
prestarlo: Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa
retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena
por la autoridad judicial, el cual se ajustará a lo dispuesto en las fracciones I y II
del artículo 123. Por último, el artículo 5 continúa mencionando las condiciones
de prestación para las personas en puestos públicos o con funciones
electorales y censales.
El artículo 73 contiene la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para
legislar en materia del trabajo en su fracción X, por lo que, se tendrá siempre
una legislación federal en materia del trabajo a menos de que se modifique el
texto constitucional. El artículo en mención refiere:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
…
X.
químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio,
juegos con
Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos,
minería, sustancias apuestas y sorteos, intermediación y servicios
financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo
reglamentarias del artículo 123;
El artículo 115 constitucional contiene la base constitucional de las relaciones
de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, mientras que el artículo 116
8
contiene la base de las relaciones entre los estados y sus trabajadores. En
ambos casos, las relaciones de trabajo se regirán por las leyes que expidan las
legislaturas estatales y siempre con lo dispuesto al artículo 123 constitucional y
a las disposiciones reglamentarias de la misma.
El artículo 123 constitucional en nuestro país es la norma máxima en materia
del trabajo. Este numeral contiene las bases generales de las normas
laborales. El artículo inicia diciendo: Toda persona tiene derecho al trabajo
digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la
organización social de trabajo, conforme a la ley.
Del texto constitucional derivan 3 consecuencias respecto al trabajo:
1. El trabajo es un derecho que todas las personas gozan.
2. El trabajo que se realice debe ser digno.
3. El trabajo tiene que ser útil para la sociedad.
Este artículo se divide en dos grandes apartados, el “A” que rige las relaciones
entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una
manera general, todo contrato de trabajo y el B que rige las laborales entre los
Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. En
esta investigación nos centramos en el apartado A.
Los puntos principales de este apartado son:
1. Duración máxima de la jornada de trabajo.
2. Edades mínimas para trabajar.
3. Días de descanso del trabajador.
4. Salario mínimo.
5. Garantía de a trabajo igual, salario igual.
6. Derecho de participación a las utilidades de las empresas.
7. Pago de horas extras.
8. Obligación de la empresa a capacitar y adiestrar a sus trabajadores.
9. Derecho a la habitación.
10. Responsabilidad de los empresarios por accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales de trabajadores.
11. Condiciones nulas en los contratos del trabajo.
9
Estos 11 puntos son retomados por la ley reglamentaria del artículo, o sea, la
Ley Federal del Trabajo, la cual contiene en forma detallada cada uno de los
puntos anteriores.
En tanto, el párrafo octavo del artículo 127 de la LFT, estipularía que “Los
trabajadores que presten sus servicios por conducto de una empresa o patrón
para otra empresa o patrón, tendrán derecho al pago proporcional de utilidades
que
genere
la
empresa
o
patrón
beneficiaria
de
sus
servicios,
independientemente de los derechos laborales que se generen por su relación
laboral”.
Ahora bien, para entender el trabajo subordinado se debe explicar:
1. qué es trabajo, 2, qué es una relación de trabajo; 3. quiénes son los sujetos
en una relación de trabajo, y 4. cuándo es trabajo subordinado.
En primer término, el trabajo de acuerdo al artículo 8 de la Ley Federal del
Trabajo (LFT) comprende toda actividad humana, intelectual o material,
independientemente del grado de preparación técnica requerido por cada
profesión u oficio. En segundo término la relación de trabajo es definida por el
artículo 20 de la Ley Federal del Trabajo como “cualquiera que sea el acto que
le de origen, la prestación de un trabajo personal subordinado a una persona,
mediante el pago de un salario”; en tercer término las personas de la relación
serán el trabajador y el patrón, el trabajador entendido de acuerdo al artículo 8
de la LFT como la persona física que presta a otra, física o moral, un trabajo
personal subordinado y el patrón de acuerdo al artículo 10, como la persona
física o moral que utiliza los servicios de uno o varios trabajadores. Es aquí en
donde se puede caer en el error de que el subcontratar libera de
responsabilidad a la empresa que subcontrata, ya que, la propia Ley Federal
del Trabajo, explica que “Si el trabajador, conforme a lo pactado o a la
costumbre, utiliza los servicios de otros trabajadores, el patrón de aquel, lo será
también de estos”, de aquí que la empresa que subcontrata, será patrón del
trabajador subcontratado. Igualmente es posible confundir esta subcontratación
con la intermediación pero ambas son figuras definidas y con tratamiento
distinto en la ley. Mientras que el intermediario es solamente “la persona que
contrata o interviene en la contratación de otra u otras para que presten
servicios a un patrón” (artículo 12 LFT) “no serán considerados intermediarios,
sino patrones, las empresas establecidas que contraten trabajos para
10
ejecutarlos con elementos propios suficientes para cumplir las obligaciones que
deriven de las relaciones con sus trabajadores. En caso contrario serán
solidariamente responsables con los beneficiarios directos de las obras o
servicios, por las obligaciones contraídas con los trabajadores.” (artículo 13
LFT).
De lo anterior deriva que si una empresa contrata a otra empresa prestadora de
servicios para que la provea de personal, la empresa que contrata, tiene
obligaciones con los trabajadores que subcontrata. Este mismo precepto se ve
reflejado en el artículo 14 de la misma ley al señalar:”Las personas que utilicen
intermediarios para la contratación de trabajadores serán responsables de las
obligaciones que deriven de esta ley y de los servicios prestados.”
Por lo tanto, será trabajo subordinado y tanto habrá responsabilidad laboral
cuando: Una persona física preste sus servicios en forma directa a otra, sea
física o moral siguiendo las órdenes por esta dadas, en un horario establecido,
con los medios, utensilios o instrumentos propiedad de la empresa.
5. Marco legal de las relaciones no subordinadas de trabajo
El marco legal para relaciones subordinadas y no subordinadas de trabajo es el
mismo, la diferencia la marca el régimen jurídico de la empresa subcontratante
y la subcontratada, ubicando la competencia del derecho civil o el mercantil,
en términos contractuales, dando lugar a otras formas de relación contractual
en materias como la mercantil y la inclusión en el contrato o convenio de
alguna cláusula que borre o elimine huella de naturaleza laboral.
Cabe destacar que los artículos 13 y 14 de la Ley Federal de Trabajo, la figura
del intermediario es equivalente a patrón, así mismo las personas que utilicen
intermediarios para la contratación de trabajadores serán responsables de las
obligaciones que deriven de esta ley y los servicios prestados.
Articulo 16 (LFT). Para los efectos de las normas de trabajo, se entiende por
empresa la unidad económica de producción o distribución de bienes o
servicios y por establecimiento la unidad técnica que como sucursal, agencia u
otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la realización de los
fines de la empresa. .
11
Articulo 25 (LFT). El escrito en que consten las condiciones de trabajo deberá
contener:
I. Nombre, nacionalidad, edad, sexo, estado civil y domicilio del trabajador y del
patrón;
II. Si la relación de trabajo es por obra o tiempo determinado o tiempo
indeterminado;
III. El servicio o servicios que deban prestarse, los que se determinaran con la
mayor precisión posible;
IV. El lugar o los lugares donde debe prestarse el trabajo;
V. La duración de la jornada;
VI. La forma y el monto del salario;
VII. El día y el lugar de pago del salario;
VII. La indicación de que el trabajador será capacitado o adiestrado en los
términos de los planes y programas establecidos o que se establezcan en la
empresa, conforme a lo dispuesto en esta ley; y
IX. Otras condiciones de trabajo, tales como días de descanso, vacaciones y
demás que convengan el trabajador y el patrón.
Elementos
de
análisis
sobre
la
regulación
legislativa
de
la
subcontratación laboral:8
Una primera distinción básica es la referente al régimen jurídico aplicable entre
la empresa subcontratante (la que demanda el servicio), y la subcontratada (la
que oferta y realiza el servicio). Un segundo aspecto legal que debe tenerse en
cuenta es el referente al régimen aplicable a la empresa subcontratada y sus
trabajadores. Un tercer rubro a considerar es el relativo a las normas aplicables
a las posibles relaciones entre los trabajadores de una empresa y los
trabajadores de la otra.
En el primer caso, la relación entre la empresa subcontratante y la
subcontratada se ubica en la competencia del derecho civil o el mercantil,
atendiendo a que el acuerdo entre ambas se formaliza a través de un contrato,
en el que se establecen los términos convencionales de tales instrumentos
8
González Rodríguez José de Jesús. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública
Documento de Trabajo número 8, septiembre 2006.
12
mercantiles y, por ello, las instancias competentes para dirimir eventuales
diferencias sobre el tema serían invariablemente tribunales civiles.
En los casos de trabajo subcontratado que partan de esta modalidad, una
cláusula aparece de manera recurrente en este tipo de contratos; ésta señala
que la empresa subcontratada (persona física o moral) expresa que posee
recursos humanos y materiales para la realización del servicio pactado y que,
además, asume todas las responsabilidades y obligaciones de tipo laboral que
pudieran derivarse con sus respectivos trabajadores; lo anterior incluso llega a
acompañarse de un compromiso de dejar a salvo y libre de cualquier reclamo a
la empresa subcontratante, lo cual quiere decir que ante una eventual demanda
de algún trabajador en contra de la subcontratante, la empresa subcontratada
puede no sólo hacer frente a tales reclamos, sino incluso asumir su defensa
legal. En el fondo, uno de los principios que guían estos acuerdos es eliminar
cualquier vestigio de naturaleza laboral entre los trabajadores de la empresa
subcontratada y la subcontratante9.
En lo que se refiere a la primera modalidad “el asalariado es dependiente en el
sentido de que el trabajador no vende la fuerza de trabajo independiente, sino
el producto o resultado de su aplicación y asigna un precio al producto o
servicio realizado”10
Por la importancia para el presente trabajo del contenido de la nota periodística
publicada por el diario “El Financiero” publicada el 10 de julio de 2009, a
continuación se reproduce íntegramente: Entra en vigor ley para regular el
outsourcing. Hoy entran en vigor las reformas a la Ley del Seguro Social para
garantizar que las empresas de outsourcing cumplan con las obligaciones
patronales, como cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e
Infonavit.
9
Reynoso Castillo Carlos, Situación de trabajo y protección de los trabajadores. Estudio del
caso de México Organización Internacional del Trabajo, México 1999, p. 17. Citado por José de
Jesús González Rodríguez Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública Documento de
Trabajo número 8, Septiembre 2006.
10
Partida Rocha Raquel, “Nuevas formas de empleo flexible en México, el trabajo
subcontratado en las agencias de colocación en Jalisco”, Revista Región y Sociedad, vol. XIII,
núm. 22, junio 2001, p. 110. Citado por José de Jesús González Rodríguez Centro de Estudios
Sociales y de Opinión Pública Documento de Trabajo número 8, Septiembre 2006.
13
El decreto de esa normatividad se publicó ayer en el Diario Oficial de la
Federación (DOF), y brinda al IMSS mayores capacidades para fiscalizar y
sancionar a aquellas empresas que simulan o violan la Ley en perjuicio de sus
trabajadores, además de que busca garantizar a éstos su derecho a la
seguridad social.
La iniciativa de Ley fue presentada en marzo de 2008 por el diputado cetemista
Patricio Flores Sandoval. En San Lázaro fue avalada por unanimidad. En la
Cámara alta se estudió durante un año, y finalmente quedó aprobada en abril
pasado, pues se incluyó dentro de los compromisos de anticrisis convenidos en
el Foro del Senado.
Según análisis realizados por Flores Sandoval, las empresas de outsourcing
podrían estar evadiendo alrededor de seis mil millones de pesos en cuotas
patronales al Seguro Social, mientras que el Servicio de Administración
Tributaria (SAT) decretó que diversas compañías han desnaturalizado la figura
de cooperativa omitiendo pagos por mil 900 millones.
A partir de hoy, las compañías de outsourcing tendrán que presentar la
información de los trabajadores contratados bajo el esquema de manera
trimestral y vía electrónica al IMSS. Para Flores Sandoval, la nueva
reglamentación es un avance relevante en materia de salvaguardar los
derechos de los trabajadores mexicanos.
Thierry Gonnet Grabos, presidente de la Asociación Mexicana de Empresas de
Capital Humano (AMECH), que integra a las 17 firmas más importantes del
sector en México y coloca a un promedio de 102 mil trabajadores
mensualmente expresó: La terciarización de personal permite suplir las
necesidades puntuales de fuerza laboral, con el fin de que la empresa pueda
alcanzar sus metas y tener mejores niveles de competitividad. Asimismo,
operado de manera legal y ética, contribuye a incrementar la recaudación fiscal
y, en consecuencia, beneficia al país. Citó como ejemplo que al cierre de 2008
lo miembros de AMECH pagaron más de mil 277 millones de pesos de cuotas
al IMSS, mientras que al Infonavit fueron más de 493 millones. Fin de nota.
6. Estadística sobre empleo proporcionado por el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI) en 2009 y la proyección de PEA al 2030:
Estadística sobre el empleo en México en 2009.
14
Durante el primer trimestre de 2009, la Población Económicamente Activa
(PEA) de 14 años y más fue de 45.2 millones de personas.
De la PEA, la población ocupada alcanza 42.9 millones de personas (26.9
millones son hombres y 16 millones, mujeres) y la población desocupada 2.3
millones (1.4 millones de hombres y 0.9 millones de mujeres). La tasa de
desocupación ascendió a 5.1% y la de subocupación se colocó en 8 por ciento.
Poco más de la mitad de la población ocupada (53.2%) se concentra en
ciudades de 100 mil y más habitantes; 19.1% en localidades rurales (menores
de 2 500 habitantes); 14.5% en asentamientos de 15 mil y menos de 100 mil
habitantes, y 13.2% en áreas de 2 500 a menos de 15 mil habitantes.
Congruentes con el tamaño de su población, el estado de México y el Distrito
Federal constituyen los mercados de trabajo más grandes del país, con 5.8 y
3.9 millones de personas ocupadas, en ese orden, que representan en conjunto
cerca de la cuarta parte de la población ocupada nacional; les sigue Jalisco con
2.9 millones; Veracruz de Ignacio de la Llave con 2.8 millones y Puebla con 2.2
millones de ocupados.
En el extremo contrario, y obedeciendo a su estructura poblacional, se
encuentran las entidades con los menores tamaños del mercado laboral: Baja
California Sur (258 mil ocupados), Colima (280 mil), Campeche (333 mil),
Tlaxcala (407 mil) y Aguascalientes (413 mil).
Considerando el tamaño de la unidad económica donde labora la población
ocupada, y tomando en cuenta sólo al ámbito no agropecuario (que abarca a
36.6 millones de personas), 17.8 millones (48.7%) están ocupados en micro
negocios; 6.5 millones (17.8%) en establecimientos pequeños; 4.3 millones
(11.7%) en medianos; 3.6 millones (9.8%) en grandes; 2.2 millones (6%) se
ocupan en gobierno y 2.2 millones (6%) en otro tipo de unidad económica.
De la población ocupada, 62% labora en el sector terciario (servicios y
comercio), 24.6% en el secundario y 12.7% en el primario; 0.7% no especificó
en qué sector trabaja. En cambio, de la población masculina ocupada, 51.4%
labora en el sector terciario, 29.4% en el secundario, 18.4% en el primario y
15
0.8% no especificó en qué sector trabaja. En el caso de las mujeres, las
proporciones son de: 79.6%, 16.6%, 3.2% y 0.6%, respectivamente
Por su posición en la ocupación, la mayor parte de los ocupados (67%) son
personas subordinadas y remuneradas (28.8 millones de personas). Le siguen
los trabajadores por cuenta propia quienes representan 22.5% (9.6 millones);
los trabajadores no remunerados con 6.1% (2.6 millones) y los empleadores o
patrones con 4.4% (1.9 millones de personas).
Por sexo, 67.4% de los varones son trabajadores subordinados y remunerados,
22.4% trabajan por cuenta propia, 5.7% son empleadores y 4.5% trabajadores
no remunerados. En el caso de las mujeres, los porcentajes son: 66.4%,
22.7%, 2.1% y 8.8%, en ese orden.
Según la jornada de trabajo, 2.6 millones de personas trabajan menos de 15
horas semanales; en el extremo contrario se ubican 12.3 millones de personas
que laboran más de 48 horas semanales. En promedio la población ocupada
laboró una jornada de 43 horas a la semana.
México: Población ocupada por posición en la ocupación (%)
Periodo Remunerados y subordinados
Total Asalariados Empleadores Por
cuenta
No
remunerados
propia
2000
63.86 57.4
2001
63.27 56.9
2002
63.43 56.9
2003
63.41 56.8
2004
64.04 57.4
2005
64.76 58.43
2006
65.46 59.79
2007
65.39 60.91
Fuente: INEGI, ENOE 2007
4.22
4.54
4.32
4,10
4,09
4.63
4.95
5.0
23.7
24.14
24.29
24.52
24.31
23.74
22.89
22.56
8.17
8
7.92
7.91
7.51
7.94
7.34
7.06
ENOE: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo.
Outsourcing 40% de las contrataciones en México
Es cada vez más frecuente que los empresarios opten por las contrataciones
temporales. Desde hace tres años, aproximadamente 40% del empleo formal
generado en el país se realiza a través de outsourcing, es decir, cuatro de cada
10 trabajadores tiene ninguna o mínimas prestaciones, dijo en entrevista el
16
investigador del Departamento de Finanzas y Economía del Tecnológico de
Monterrey, campus estado de México, José Luis de la Cruz. (29/05/2009)
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De la información anterior se puede inferir lo siguiente:
1. La tasa de desocupación en 2009 ascendió a 5.1% y la de subocupación
se colocó en 8 por ciento.
2. El 53.2 % de la población ocupada, se encuentra en ciudades con una
población superior a los 100,000 habitantes.
3. De los 36.6 millones de personas ocupadas corresponden en porcentaje
a empresas: el 48.7 % en micronegocios; el 17.8 % en establecimientos
pequeños; el 11.7 % en medianos; el 9.8 % en grandes; el 6 % se
ocupan en el gobierno y el 6 % en otro tipo de unidad económica.
4. Por su posición en la ocupación, el 67 % de los ocupados son personas
subordinadas y remuneradas (este rubro comprende tanto a los
trabajadores bajo el régimen de contrataciones individuales y colectivas
de trabajo sujetos a la Ley Federal del Trabajo y los subcontratados); el
22.5 % los trabajadores por cuenta propia equivalente a autoempleo; el
6.1 de trabajadores no remunerados, que sería la masa de la población
dedicada a la economía subterránea como el comercio informal,
prestación ambulante de servicios y otros de la economía informal; y 4.4
%, los empleadores o patrones.
5. La ocupación laboral por genero es pareja excepto en los rubros de
empleadores y trabajos no remunerados, pues en los primeros es más
que el doble la participación de hombres y en el segundo es casi el
doble la participación de mujeres en trabajos no remunerados.
6. El 40 % de las contrataciones de trabajo subcontratado o de
outsourcing, equivale a 11.52 millones de trabajadores que laboran bajo
este esquema de contratación.
7. De la tabla de Población ocupada por posición en la ocupación (%), se
puede inferir que va en aumento la cantidad de asalariados y
remunerados, en contraparte, se percibe una disminución de quienes
trabajan por cuenta propia y los no remunerados, estos dos últimos
rubros podría formar parte del trabajo informal.
17
Proyección de la Población Económicamente Activa 2010-2030.
PEA11, es un término acuñado por la ciencia económica para describir, dentro
de cierto universo de población delimitado, al grupo de personas que son
capaces de trabajar, o sea las que trabajan y las desempleadas que buscan
trabajo. Se refiere a la fracción perteneciente a la Población activa (también
llamada Población en edad económicamente activa o PEEA), que actualmente
tiene trabajo o que se encuentra buscando trabajo. La definición de este
subconjunto varía de acuerdo a la legislación o convención de cada país o
región económica con relación a su información demográfica particular y
características sociales propias. La realidad demográfica, económica y social
hace que la definición de población activa cambie de acuerdo con estas
circunstancias y necesidades. Por el contrario se llama Población pasiva a las
personas desempleadas y jubiladas o que no tienen capacidad para trabajar.
República Mexicana: Población económicamente activa a mitad de año
por sexo y edad, 2010-2030
Año
11
PEA
2010
47, 379, 260
2011
48, 228,962
2012
49, 090, 157
2013
49, 960, 621
2014
50, 828, 763
2015
51, 687, 196
2016
52, 505, 443
2017
53, 265, 743
2018
53, 975, 257
2019
54, 645, 562
2020
55, 290, 762
2021
55, 906, 432
2022
56, 482, 049
2023
57, 019, 991
2024
57, 525, 813
2025
58, 005, 573
2026
58, 381, 392
http://es.wikipedia.org/wiki/PEA, consultado 01/12/09.
18
2027
58, 915, 831
2028
59, 312, 219
2029
59, 674, 646
2030
60, 008, 152
Fuente: CONAPO
Nota: Se tomó el período 2010-2030, por ser el período tomado como base para la
planeación de los planes de desarrollo del gobierno federal a partir del año 2000.
De la tabla anterior se observa que del 2010 a 2017, persiste una tendencia
creciente, en intervalos crecientes; a partir de 2017 hasta 2030, aunque la
tendencia es creciente, los intervalos comienzan a decrecer comparativamente
con los primeros siete años.
8.
Retos de las relaciones laborales para los próximos 20 años
Para este apartado se dividieron los retos en tres rubros: Optimista, pesimista y
neutro, de acuerdo a los posibles escenarios que se presentaran.
8.1 Retos en un escenario optimista:

México cuente –entre el 2010 y 2030- con estructura, infraestructura y
marco legal, capaz de hacer frente a la demanda laboral de los socios
comerciales Estados Unidos de Norteamérica y Canadá, por medio de
una oferta laboral respaldada por un PEA de más de 60 millones de
personas, lo cual traería como consecuencia un comportamiento
conservadoramente estable y posiblemente hasta de crecimiento y
desarrollo en el aspecto económico, desde luego apoyado por un marco
legal congruente a los intereses de los tres países que forman parte del
Tratado del Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y una
situación socio-política estable. La población económicamente no activa
como el personal pensionado, incapacitado o por cesantía en edad
avanzada, estaría sujeto a control por parte del Estado, evitando éste
último vulnerar la estructura financiera de las instituciones públicas de
seguridad social

Regulación de las relaciones de trabajo que incluya los diferentes
regímenes contractuales –formal e informal-, de tal forma que éstos no
sean factores de controversia, sino se complementen, permitiendo un
19
clima de armonía y equilibrio entre los factores productivos y de mano
de obra, que den certidumbre a los procesos que implican relaciones
laborales.
8.2 Retos en un escenario pesimista:

Atenuar las consecuencias derivadas de la crisis económica, mediante la
implementación de políticas de Estado emergentes, dirigidas por un lado
a mantener la planta productiva del país y por el otro conservar a la PEA
en niveles latentes de competitividad para responder a las necesidades
del mercado
internacional. Para lograr conservar los
capitales
económico y humano, se requiere mucho talento de negociación, tanto
por parte de las autoridades gubernamentales de los tres órdenes de
gobierno, así como de los líderes empresariales hacia el interior de sus
organizaciones.

Diseñar
nuevas
formas
de
regulación
del
trabajo,
que
tutele
jurídicamente la certidumbre laboral y que contribuya al bienestar social,
tratando de flexibilizar la legislación existente por los medios que provee
el Estado, sin llegar a violentar los preceptos constitucionales. En este
caso se daría cabida a las relaciones de trabajo informales y de
subcontratación, con figuras legales que las transformaran en formales o
cuasi formales, con tal de que se logre cierto desarrollo económico
acorde a los tiempos marcados.
8.3 Retos en un escenario neutral:

Adaptar las regulaciones internacionales en materia laboral a nuestra
legislación interna en ese rubro, de tal forma que permita por una parte,
atenuar las consecuencias económicas y sociales en nuestro país y por
otra, aprovechar las oportunidades que ofrece el mercado internacional,
tratando las autoridades y representantes de los diferentes sectores. la
construcción de un consenso -entre los sectores patronal, social y de
gobierno-, para hacer frente a través de las herramientas legales que
provea el Estado mexicano a las amenazas de recesión económica
provenientes entre otros factores, los altos estándares de competitividad
20
impuestos por los países altamente desarrollados, como resultado de
los proceso de globalización adoptados a nivel mundial.

Buscar a través de procesos de negociación la solución de la
problemática social del país, sin caer en propuestas caracterizadas por
excesos o abusos, esa sería una alternativa viable para hacer frente a
un mundo globalizado donde de acuerdo a la tendencia histórica, lo
único que ja demostrado a través del tiempo es la brecha entre los
países altamente desarrollados y los en vías de desarrollo como el
nuestro trayendo consigo como resultados negativos en estos últimos el
de pobreza extrema.
Comentarios
El mercado laboral en México se caracteriza por ser heterogéneo, pues está
caracterizado por la informalidad, donde resalta la precaridad, la pobreza y el
atraso económico.
Más que resultados favorables traducidos como la
generación de bienes y servicios, las relaciones laborales quedan sujetas a la
ley de la oferta y la demanda de los mercados comerciales, o sea, dependiendo
de la situación económica y financiera del país, será determinante para
cualquier situación de relaciones laborales.
Aunada a la problemática descrita en el párrafo anterior, las condiciones
políticas y sociales serán determinantes también para los logros de las metas
emprendidos por los sectores, empresarial y de gobierno.
Las economías de Canadá y de Estados Unidos de Norteamérica, también
influyen en nuestra economía, por lo que es necesario el fortalecimiento
institucional para hacer frente a las oportunidades y amenazas que presenta el
TLCAN, fortaleciendo nuestra propia economía, respondiendo con el
cumplimiento de estándares internacionales.
El empleo subcontratado u outsourcing, de acuerdo a proyecciones en México,
tiende a incrementarse, de acuerdo a pronósticos de empleo, 40 % de la
población se regirá por la relación laboral de Outsourcing, bastante significativo
para tomarse en cuenta. Esperando que la legislatura actual favorezca la
21
protección laboral del trabajador y los factores de producción, urge cambiar el
esquema actual del gobierno, que en lugar de mediador actúa en forma
facciosa ante los demás empresario y trabajadores.
Desde la última década del siglo pasado se han dado algunos importantes
pasos para lograr la homologación del sistema judicial en los tres países, parte
de esos cambios mencionados radican en la oralidad en algunas materias
jurídicas, otra, lo son la promoción y aplicación de las garantías individuales o
derechos universales del hombre.
Si bien el sistema judicial trabaja en forma lenta, es necesario cambiar la
actitud actual de empresarios y trabajadores, de verse mutuamente con
desconfianza, eso tal vez dure años, pero al final puede darse una conversión
con relación al presente.
La legislación actual del sistema judicial actual, el trabajo subcontratado y los
retos, es una especie de trilogía que debe tratarse conjuntamente para evitar
las fugas de dinero por interpretaciones erróneas de la ley o falsas posturas
que únicamente contribuyen a deteriorar más nuestra economía
Bibliografía
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en
Trabajo
[Actualización:
21
de
septiembre
de
2009],
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www.diputados.gob.mx/cesop/
CONSEJO NACIONAL DE POBLACIÓN.
ECHEVERRÍA Miguel, et al. El otro trabajo, el suministro de personas en las
empresas, Dirección del Trabajo, Santiago de Chile, 1998, p. 37. Citado por
José de Jesús González Rodríguez Centro de Estudios Sociales y de Opinión
Pública Documento de Trabajo número 8, Septiembre 2006.
22
GONZÁLEZ Rodríguez José De Jesús. Centro de Estudios Sociales y de
Opinión Pública Documento de Trabajo número 8, Septiembre 2006.
HERNÁNDEZ Sampieri et. al. Metodología de la Investigación. Editorial Mc.
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INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA (INEGI).
MARGADANT S. Guillermo
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Trabajo de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2009.
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trabajo subcontratado en las agencias de colocación en Jalisco, Revista Región
y Sociedad, vol. XIII, núm. 22, junio 2001, p. 111. Citado por José de Jesús
PONCE de León A. Luis. Metodología del Derecho. Editorial Porrúa. México
2005.
WITKER Jorge. Técnicas de investigación jurídica. Editorial Mc. Graw Hill.
Legislación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley Federal del Trabajo.
23
24
VI Congreso de La Asociación Latinoamericana de Sociología del Trabajo
Mayo del 2009
Mesa: Legislación Laboral e Nuevas Formas de Trabajo
As contradições do Direito do Trabalho: destruição ou transição das leis
trabalhistas?
Samya Campana
Priscila Campana
INTRODUÇÃO
O Direito do Trabalho vive uma crise crônica dada por uma ampla crise do
capital, a qual uma abundante literatura apresenta um quadro clínico (CAPUTO, 2000,
2001, CECEÑA, 1995, MARINI, 1979, 1996, SANTOS, 1987, 2000). Desde as críticas
que mostraram a face escondida do Direito do Trabalho (MARX, 1996, PASUKANIS,
1989) até as críticas liberais que o atacam por sua falta de eficácia frente ao desemprego
e à inovação, o Direito do Trabalho não é mais sustentado pelo grande discurso
progressista da democracia republicana, suspeito de ser hoje em dia um “mito inútil”.
Na cultura de mercado, os direitos trabalhistas passam como uma idéia obsoleta.
Essa crise do Direito do Trabalho, ligada a uma transformação que ultrapassa o
quadro institucional, toma múltiplas formas. Os operadores jurídicos exercem um ofício
que perdeu muito de seus benefícios simbólicos - apesar de permanecerem as suas
vantagens materiais relativas – com o descrédito tanto de capitalistas como de
trabalhadores em relação à idéia de “justiça”. A ampliação dos direitos trabalhistas historicamente e a duras lutas adquirida - não desembocou no reino harmonioso entre
“capital e trabalho”. As dificuldades de muitas instâncias jurídicas dos direitos
trabalhistas foram agravadas pelas políticas neoliberais, as quais acentuaram
generalizadamente a marginalização da classe trabalhadora e o aumento das
desigualdades, que afetam de muitos modos o funcionamento dessas instâncias.
Quanto ao aspecto do Direito do Trabalho em si mesmo, ele se tornou mais
complexo devido às transformações sociais e culturais maiores: com a extinção
progressiva da reprodução direta dos ofícios e trabalhadores ligados à grande indústria
até o peso, cada vez mais decisivo, do Setor de Serviços, passando por uma
precarização generalizada das relações de trabalho (ANTUNES, 2002, 2005), assiste-se
a um profundo questionamento das relações reais (e de ideário) de transmissão entre
gerações a respeito dos “direitos trabalhistas”.
VI Congreso de La Asociación Latinoamericana de Sociología del Trabajo
Mayo del 2009
Mesa: Legislación Laboral e Nuevas Formas de Trabajo
2
No âmbito do ideário, domina, sendo amplamente corrente o discurso que
sustenta que o conjunto dessa tendência reclama uma “reforma” necessária do Direito
do Trabalho, panacéia que faz papel de reflexão profunda. No entanto, é uma “reforma”
para construir que tipo de Direito do Trabalho e um Direito do Trabalho destinado a que
tipo de sociedade? Considerando que num passado não tão longíquo os direitos
trabalhistas foram fundamentais para a construção e garantia do modo de vida dos
homens assentado sobre o trabalho, as propostas atuais (e em curso na prática) sobre a
“reforma” são uma etapa do caminho de uma transformação social radical ou um culto
da “inovação” por ela mesma? Mas é preciso ultrapassar as críticas da “decolagem
inovadora” e da “reforma incessante” e se colocar a seguinte questão: na série de
medidas e contramedidas que afetam a ordem jurídica do Direito do Trabalho, nos
relatórios oficiais que estabelecem os diagnósticos da crise, na opinião dos operadores
jurídicos e dos governantes, não haveria uma certa idéia do Direito do Trabalho, um
“modelo novo de Direito do Trabalho” que os atuais promotores da reforma tendem a
traduzir nos fatos, fazendo surgir uma ideologia para a fatalidade e fazendo de uma
concepção uma realidade que eles queriam que fosse “incontornável”? Nós mantemos
aqui que uma das principais transformações que afeta(ra)m os direitos trabalhistas – mas
isso se encontra em outros campos sociais - nos últimos decênios é o domínio
progressivo pelo ideário neoliberal do discurso e da dinâmica reformadora.
Por outro lado, nossa proposta pretende refutar a oposição falaciosa entre
“imobilistas”/”jurássicos” e “renovadores”, como também evitar as teses alarmistas e
catastróficas, às vezes necessárias, mas que desmobilizam quando parecem significar
que, estando morto o “bom velho direito do trabalho da democracia republicana”, “tudo
está perdido”. O Direito do Trabalho é complexo, pois na medida em que - como outras
esferas da sociedade burguesa - inclui o sentido da vida individual e coletiva (em que
liga o passado e o futuro e mistura gerações e diferentes formas de os homens
produzirem suas vidas), também é um campo de forças, um afrontamento e luta
contínua de representações e lógicas diferentes (as quais não são nem essências nem
fatalidades).
A questão fundante que investigamos nesse artigo é sobre o conteúdo e a
dinâmica do “modelo” de Direito do Trabalho que se impõe atualmente. As
transformações em curso representam uma melhor adaptação do Direito do Trabalho à
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economia capitalista no contexto do neoliberalismo (o que significa maior perigo à
autonomia desse direito), ou representam a extinção/destruição do Direito do Trabalho
como tal no contexto de que o trabalho - como relação ontológica - como modo de
reproduzir a existência humana vem sendo duramente afetado pela reprodução do
capital?
Para tanto, nosso referencial teórico é a obra de Karl Marx e de autores
marxistas que auxiliam a perspectiva da transição. As fontes de pesquisas se
constituirão de obras a respeito do assunto e de artigos publicados em revistas e jornais.
O estudo basear-se-á também na legislação atual trabalhista brasileira. Para fins de
exposição, o artigo está organizado em 5 itens principais.
1.CONTEXTO GERAL DA FLEXIBILIZAÇÃO
Partimos de duas hipóteses em nossa investigação. A primeira delas é que em
função da tendência de diminuição da intervenção estatal nos vários setores sociais e
econômicos do país, assinalada também pela “globalização”, o Estado afasta-se de suas
funções jurisdicionais até o ponto em que as normas jurídicas passem a ser consideradas
empecilho para o livre desenvolvimento do mercado. Portanto, a desregulamentação faz
parte do atual contexto que abrange o Estado enfraquecido como poder
instrumentalizador do Direito do Trabalho. Passa-se então da flexibilidade de direitos à
desregulamentação de direitos por conveniência política e econômica. A segunda
hipótese é a de que a globalização econômica impele os Estados soberanos à
desregulamentação do Direito do Trabalho, tendo em vista uma pretensa modernização
que os levaria a competir com maiores vantagens no mercado mundial.
A sociedade atual, marcada por avanços tecnológicos e mudanças no sistema
produtivo é qualificada como complexa e tem sua influência direta sobre o Estado e o
Direito. É propagado que estes devem, no contexto de globalização, “acompanhar” os
progressos da modernidade, segundo visão atual do neoliberalismo.
Não ocorrendo isto, o modelo adotado atualmente para regular as relações de
trabalho, a exemplo do Brasil, é chamado de anacrônico face às transformações no
sistema produtivo capitalista mundial, sendo caracterizado como rígido.
Cabem
então
neste
contexto,
desregulamentação do Direito do Trabalho.
os
discursos
da
flexibilidade
e
da
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4
No entanto, para outros juristas, há preocupação quanto à desregulamentação
juslaborista no Brasil na medida em que se traduz na revogação de grande parte de
normas positivadas protetoras do hipossuficiente, sob a justificativa, falaciosa, de não
estarem compatíveis com as demandas dos tempos atuais e de serem “caducas”, como
se os direitos trabalhistas fossem os responsáveis pela crise estrutural do desemprego.
Síntese deste pensamento é que a desregulamentação ou flexibilização é parte de um
todo ligado a uma visão macro-econômica, a serviço dos interesses do grande capital1.
Neste sentido a flexibilização não trará benefícios para os trabalhadores, mas será
apenas forma de maior espoliação do trabalho em proveito da maior concentração de
renda e do aprofundamento da crise econômica nos países de Terceiro Mundo.
2. O ideário da rigidez das leis trabalhistas
Um dos grandes discursos propagados atualmente, e que justificariam a
necessidade de se alterar totalmente a CLT brasileira (Consolidação das Leis
Trabalhistas), pois que seria um entrave ao desenvolvimento econômico do país, é o de
que possui extrema rigidez, impedindo a negociação entre empregados e empregadores.
Propaga-se uma falácia.
Se for feita uma análise acurada, é possível perceber que a legislação
trabalhista, sobretudo após o advento da Constituição Federal de 1988, permite muitas
formas de negociação entre patrões e empregados: a livre negociação, desenvolvida por
meio dos sindicatos, por acordos e convenções coletivas (art. 7º, XXVI da CF/88); a
arbitragem (art. 114, § 1º da CF/88); a mediação, com a instituição das Comissões de
Conciliação Prévia (lei nº 9958/00); e a solução jurisdicional (art. 114, § 2º, da CF/88).
A importância dada à livre negociação é tamanha, que a Instrução Normativa nº 4, de 8
de junho de 1999, do Tribunal Superior do Trabalho, só permite o processamento de
dissídio coletivo nos Tribunais do Trabalho quando “frustrada, total ou parcialmente, a
composição dos interesses coletivos”. Outro exemplo: há admissão de redução salarial
prevista no art. 503 da CLT, no caso de “força maior ou prejuízos devidamente
comprovados”. O texto constitucional, no art. 7º, VI, assegura o princípio da
irredutibilidade salarial, com ressalva para o caso em que houver convenção ou acordo
coletivo.
De uma forma mais abrangente, é possível perceber em vários dispositivos
legais que a flexibilização já ocorre. São “novas regulamentações” dos direitos, haja
1
PASSOS, Edésio. O princípio da proteção e a desregulamentação das relações de trabalho. Revista
Genesis, Curitiba, p. 20-24, jul. 1996, p. 22.
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vista que as matérias disciplinadas não são revogadas deixando vazios, mas sim,
alteradas, conforme as necessidades políticas e econômicas do país.
Antes mesmo da Constituição Federal de 1988 e da própria CLT brasileiras
(Consolidação das Leis Trabalhistas), existem exemplos práticos de que a legislação
trabalhista curvou-se diante das políticas econômicas de seus governantes. Em 1942,
sob a ditadura varguista, vários direitos trabalhistas foram maleabilizados diante das
necessidades da economia de guerra, como a jornada de trabalho, as horas extras, o
trabalho noturno e o direito de férias. Explica Alcir LENHARO:
os objetivos “nacionais” de uma economia de guerra que levaram o governo,
em 1942, a aumentar novamente a jornada de trabalho para 10 horas, o que
batia com as aspirações dos empresários ainda não conformados com a sua
regulamentação. Horas extras, trabalho noturno das mulheres também
passavam a receber um tratamento mais flexível, atendendo-se à necessidade
„nacional‟ de se exportar mais, principalmente têxteis, em condições
favoráveis no mercado internacional. Ainda em 42, o direito de férias foi
sustado nas indústrias consideradas militarmente essenciais, entre as quais as
têxteis. Novo decreto proibiu a mobilidade dos trabalhadores nas chamadas
“indústrias de guerra”; eles não poderiam se demitir ou empregar em outras
indústrias, nem sequer, faltar ao trabalho. Seriam tomados como desertores,
2
no caso de serem brasileiros, e sabotadores, se estrangeiros.
Quer dizer, a prática de flexibilização das normas trabalhistas não é fenômeno
tão atual quanto parece ser. Infelizmente, como na situação de economia de guerra
supracitada, a legislação foi colocada de lado quando erigida a “produtividade nacional”
como primeiro valor.
É possível perceber, também, que a flexibilização nas leis trabalhistas já existe
(de fato sempre existiu), tendo em vista os inúmeros exemplos elencados no decorrer da
história, de modo a comprovar que o ideário de rigidez da CLT (Consolidação das Leis
Trabalhistas) não passa de um discurso de poder em prol de alguns interesses patronais
inconseqüentes e extremamente parciais.
O termo flexibilização começou a ser utilizado como “necessidade” no Brasil
antes mesmo do Consenso de Washington, em 1989. As leis sociais deveriam ser
flexibilizadas porque eram “desatualizadas”: impediam a concorrência dos produtos
brasileiros no mercado mundial, oneravam o empresariado nacional, geravam
desemprego, bloqueavam o desenvolvimento econômico, violavam a liberdade das
partes no contrato de trabalho, afastavam a livre negociação; enfim, a legislação social
passou a ser o problema “causador de todos os males”. Procurando modificá-la, retirá-
2
LENHARO, Alcir. op,.cit, p. 28.
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la, flexibilizá-la, a modernidade chegaria ao país e seria possível tornar o Brasil um país
de Primeiro Mundo.
A flexibilização dos direitos sociais, assim, tornou-se mais um mecanismo
capitalista de manutenção do sistema de exploração e auferição de lucros pelas
empresas e conglomerados econômicos. Flexibiliza-se para a manutenção da mais-valia,
para a manutenção e aumento da taxa de lucro. Quanto menos “encargos sociais” tiver o
capitalista, quanto menos gastar com o trabalhador, melhor gerencia seus interesses na
busca por acumulação de capital.
3. FLEXIBILIZAÇÃO E DESREGULAMENTAÇÃO
Muitos autores fazem distinção entre o conceito de flexibilização e o de
desregulamentação, traçando critérios comparativos e elaborando classificações.
Para Arnaldo Süssekind, por exemplo, a desregulamentação do Direito do
Trabalho não se confunde com a flexibilização das relações de trabalho, explicando que:
A flexibilização corresponde a uma fenda no princípio da
inderrogabilidade das normas de ordem pública e no da
inalterabilidade “in pejus” das condições contratuais ajustadas em
favor do trabalhador, visando facilitar a implementação de nova
tecnologia ou preservar a saúde da empresa e a manutenção de
empregos. O direito comparado revela que ela procura ajustar a
aplicação da norma legal a peculiaridades regionais, empresariais ou
profissionais, ainda que alterando condições contratuais para a
consecução dessas metas.
Na flexibilização sobrevive a legislação de proteção do trabalho com
algumas normas gerais irrenunciáveis e outras que admitem as
adaptações precitadas; na desregulamentação o Estado não intervém
nas relações de trabalho, para que a autonomia privada, coletiva ou
individual, disponha sem limitações legais, sobre as condições de
trabalho. Seria o retorno à fase histórica em que as péssimas condições
de trabalho justificaram a ampla e diversificada reação que
3
fundamenta o advento da legislação social-trabalhista.
Num outro ponto de vista, Amauri Mascaro do Nascimento entende que o
vocábulo flexibilização refere-se ao direito individual do trabalho, enquanto
desregulamentação diria respeito ao direito coletivo. Desta forma, “flexibiliza-se o
direito individual e desregulamenta-se o direito coletivo”.4
Para José Francisco Siqueira Neto, a desregulamentação dos direitos
trabalhistas “é o processo pelo qual os mesmos são derrogados, perdendo a
3
4
SÜSSEKIND, Arnaldo. A globalização da economia e o direito do trabalho, p. 10.
NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Questões atuais de direito do trabalho, pp. 15-17.
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7
regulamentação. A desregulamentação, na verdade, é um tipo de flexibilização
promovida pela legislação”. Segundo ele, “a flexibilização do direito do trabalho
consubstancia-se no conjunto de medidas destinadas a afrouxar, adaptar ou eliminar
direitos trabalhistas de acordo com a realidade econômica”.5
Entretanto, há também o entendimento de que a flexibilização é espécie do
gênero - processo - de desregulamentação, diferença conceitual que será feita de modo
sintético. Mesmo porque, como a finalidade a ser alcançada aqui é o de analisar a
hipótese de não rigidez do Direito do Trabalho, as diferenças terminológicas têm menos
importância. Do mesmo modo, é perceptível que, tanto a flexibilidade quanto a
desregulamentação, serviram ao mesmo ideário neoliberal, fazendo parte do processo de
supressão das conquistas obtidas no Estado social.
Flexibilização, assim, pode ser definida como a possibilidade, inserida na
própria lei existente, de excetuar alguns direitos trabalhistas, tornando-os maleáveis.
Segundo Salete Maccalóz, “por essa via não havia a determinação de extinguir a
legislação, ela permaneceria aí como uma sugestão às partes, ou mesmo de caráter
impositivo nas condições previamente estabelecidas”. 6
Num conceito simples, flexibilizar significaria dar maleabilidade à legislação
do trabalho, mesmo que paulatinamente. De igual modo, pode-se dizer que a
flexibilização do direito laboral “tem uma característica própria e inconfundível, que é a
possibilidade de alteração da relação contratual entre empregado e empregador, com o
objetivo de dar uma plasticidade às regras obreiras, tirando-lhes os aspectos
„tradicionais‟”.7
Tentando uma diferenciação com “desregulamentação”, pode-se dizer que
serve a uma segunda etapa do projeto neoliberal, como explica Salete Maccalóz:
se antes a proposta era de flexibilização, como um outro mecanismo
ao alcance dos interessados, agora, sem adversários no contexto
internacional, sem a ameaça comunista, a proposta, que não é nova,
assume a sua verdadeira face: a desregulamentação. Já quase não
ouvimos a referência à maleabilidade na aplicação (...).8
5
SIQUEIRA NETO, José Francisco. Desregulamentação ou Regulamentação?, p.48.
MACCALÓZ, Salete. Globalização e flexibilização. A autora ainda explica: “assim ocorre na Espanha,
que adotou uma regulamentação mínima para todos os contratos trabalhistas não compreendidos nas
negociações coletivas. Isto significa, nesta maleabilidade, a eliminação aos poucos da legislação
trabalhista pois seu caráter tutelar e protecionista orienta na indisponibilidade do seu conteúdo normativo”
p. 10.
7
SILVA, Josecleto Costa de Almeida. A problemática da flexibilização do direito do trabalho no Brasil.
Jurisprudência Catarinense nº 70. p. 66.
8
MACCALOZ, Salete, op. cit. p. 13.
6
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8
Assim, existe a possibilidade de tentar diferenciações entre os vocábulos
“flexibilização” e “desregulamentação”. Do mesmo modo, é possível uma
esquematização dos tipos de flexibilização em setores na relação de trabalho, como por
exemplo, o da mobilidade do trabalhador, o da duração do contrato individual de
trabalho e o setor salarial. Quanto à mobilidade, ocorre flexibilização referente à
movimentação do empregado para dentro ou fora da empresa, significando a liberdade
do empregador em admitir e despedir conforme sua vontade. Quanto à duração do
contrato individual de trabalho, significa que, em função das necessidades das empresas,
passam a existir contratações de trabalhadores temporários, contratos por prazo
determinado, facilitando a rotatividade da mão-de-obra. E quanto ao salário, não
somente teria seu valor reduzido como também estaria generalizada a remuneração
maleável do trabalho prestado.9
Entretanto, como o objetivo deste trabalho não está centrado nestas
diferenciações classificatórias, “flexibilização” ou “desregulamentação” são aqui
empregadas como sinônimos. Ou seja, de forma ampla, ambos os institutos representam
um retrocesso na história do direito trabalhista brasileiro, indo de encontro ao princípio
de proteção ao trabalhador, contido na Constituição Federal brasileira de 1988. Exemplo
disto é que, com a flexibilidade no tempo de trabalho, vão sendo criados novos modelos
contratuais, abrindo espaço para os empregadores alterarem diversas conquistas
históricas dos trabalhadores, reduzindo inclusive seus salários.
Para entender isso, é relevante observar a herança do discurso neoliberal da
tendência flexibilizadora das normas fundamentais do trabalhador, e perceber a
atualidade da nova ordem internacional de globalização e os projetos econômicos
“criados” para os países periféricos. Assim, é possível compreender o processo de
flexibilização, em que há “uma inversão de valores, em que o Direito do Trabalho perde
sua expressão de humanismo jurídico (a serviço de um valor absoluto e universal, que é
a dignidade do ser humano que trabalha) para valores meramente econômicos”.10
3. NECESSIDADE DE FLEXIBILIZAÇÃO?
A discussão a respeito da flexibilização trabalhista trava-se de forma complexa,
e é motivo de divergências inclusive terminológicas entre os operadores do direito.
Entretanto, as divergências são melhor compreendidas quando se tem em mente a
9
SILVA, Josecleto Costa de Almeida, op. cit., p. 68.
Idem, ibidem, p. 68.
10
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9
conjuntura histórica e econômica do país, atualmente solapada pelas conseqüências da
política neoliberal executada no país.
Há autores que possuem visão economicista ortodoxa, atrelados ao
empresariado mais conservador, e que são favoráveis às desregulamentações. Para estes,
o direito trabalhista deve ser condicionado às demandas do desenvolvimento
econômico. O discurso dominante vai, assim, igualar a flexibilização à modernidade e à
inserção de um país no mercado mundial.
É salutar que se perceba o que diz Rosita Nassar: a desregulamentação integra
o processo maior de flexibilização do mercado de trabalho, consistente no
conjunto de medidas destinadas a dotar o Direito Laboral de novos
mecanismos capazes de compatibilizá-lo com as mutações decorrentes de
fatores de ordem econômica, tecnológica ou de natureza diversa exigentes de
pronto ajustamento. 11
Este processo desregulamentador é tido como positivo, “moderno” para José
Cláudio Brito Filho:
a flexibilização do Direito do Trabalho é vista, hoje, como talvez a única
solução para as crises que afligem as relações de trabalho, ou, mais ainda,
como a forma mais célere de solução de conflitos trabalhistas, uma vez que
permite às partes estabelecer as normas e condições de trabalho mais
12
adequadas para um determinado momento.
Da mesma forma pensa Luiz Carlos Robortella, quando define o que seja
flexibilização do direito do trabalho:
instrumento de política social caracterizado pela adaptação constante das
normas jurídicas à realidade econômica, social e institucional, mediante
intensa participação de trabalhadores e empresários, para eficaz regulação do
mercado de trabalho, tendo como objetivos o desenvolvimento econômico e
13
o progresso social.
Para o autor, a crise da economia, as novas tecnologias e o desemprego
crescente, bem como a competitividade internacional justificam a flexibilização.
O economista José Pastore já opinava em 1994 que a Constituição, a CLT
(Consolidação das Leis Trabalhistas) e a Justiça do Trabalho “obrigam as partes a se
acomodarem a um sistema ultrapassado que se baseia muito mais na legislação do que
na negociação (...) numa quadra em que o mundo se encolhe, a economia se globaliza e
11
NASSAR, Rosita. Flexibilização do direito do trabalho, p. 21.
BRITO FILHO, José Cláudio Monteiro. A implantação do contrato coletivo de trabalho.p. 495.
13
ROBORTELLA, Luiz Carlos Amorim. Jornada de trabalho: flexibilização.p. 413
12
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10
tudo é feito com uma velocidade alucinante que exige mecanismos de ajustamento
rápido do lado dos agentes econômicos”. 14
Mais de dez anos depois, o mesmo economista persiste no ideário: “por força
da rigidez da nossa legislação trabalhista, as medidas nos campos do emprego e salário
são dolorosas e conflitivas. A CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas) deixa muito
pouco espaço para as partes serem cordatas e fazerem adaptações”.15
Na mesma perspectiva, e considerando a flexibilização das normas trabalhistas
como sendo uma alternativa para o problema do desemprego, Arion Sayão ROMITA
aduz:
A legislação estatal, imposta de cima para baixo, enrijece as relações
de trabalho, quer individuais, quer coletivas. Deixa pouco espaço para
a flexibilização, ou possibilidade de adequação às exigências de cada
hipótese concreta (...). Uma visão otimista do fenômeno da
flexibilização aponta a possibilidade de frear a onda de desemprego. 16
Para outros juristas, no entanto, há preocupação quanto à desregulamentação
juslaborista no Brasil, na medida em que se traduz na revogação de grande parte de
normas positivadas protetoras do trabalhador. Estes são operadores do direito que
desmitificam a flexibilização como “salvadora” dos problemas econômicos do país,
percebem que por trás deste manto de “modernização”, escondeu-se todo um projeto
neoliberal, parte da crise do capitalismo.
Para Amílton Bueno de Carvalho, “o que se pretende é o enfraquecimento das
normas que resumam conquistas dos trabalhadores, facilitando, assim, a maior liberdade
daquele que está do lado oposto do balcão: o empregador”. 17
Esclarecem, finalmente, Luiz A. Vargas e Ricardo C. Fraga:
a chamada „modernização das relações de trabalho‟, pela
„desregulamentação‟ da negociação coletiva, favorecendo o „livre jogo
de mercado‟, servirá apenas para aumentar a concentração de renda
nas mãos dos grandes oligopólios pela quebra do poder sindical. Por
outro lado, a propalada „flexibilização‟ no plano individual apenas
facilitará a revogação das principais normas trabalhistas que
consagram conquistas históricas dos trabalhadores. Ambos os
objetivos, concentração de riqueza (facilitando a transferência da
riqueza para o exterior) e empobrecimento interno (diminuindo as
demandas de consumo), fazem parte de uma estratégia internacional
dos países ricos para as economias dos países dependentes. 18
14
PASTORE, José. Encargos sociais. Folha de S. Paulo, Opinião Econômica, 05.07.1994.
PASTORE, José. Racionamento, emprego e salário. O Estado de S. Paulo, 22.05.2001.
16
ROMITA, Arion Sayão. O princípio da proteção em xeque, pp. 55 e 71.
17
CARVALHO, Amílton Bueno de. Flexibilização e direito alternativo. p. 99.
18
FRAGA, Ricardo e VARGAS, Luiz. Lições de direito alternativo do trabalho. p. 15.
15
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11
Da mesma maneira, não há possibilidade de progresso e de desenvolvimento
tecnológico nos países de Terceiro Mundo: “a „flexibilização não resultará em
benefícios para os trabalhadores, mas será apenas instrumento de maior espoliação do
trabalho em proveito da maior concentração de renda e do aprofundamento da recessão
da crise econômica em nossos países” 19.
O discurso neoliberal de globalização defende a desregulamentação como
necessária para atender a uma crise provisória do capital, afirmando que gerará
empregos. Contudo, esclarece Josecleto Pereira da Silva: “o que se constata é uma
forma de obrigar os trabalhadores a cederem seus direitos laborais como meio de
enfrentar a crise econômica, admitindo a incorporação de certas formas contratuais
atípicas”. 20
Para Salete Maccalóz, a flexibilização é simples reformatio in pejus,
criação de novas leis, modificando as existentes para diminuir ou extinguir direitos,
como uma estratégia da globalização:
É na desmontagem das tradicionais relações de trabalho que entra a
flexibilização como parte dessa grande estratégia de globalização, ou
melhor, livre circulação de capitais e riquezas sem obstáculos que lhe
venham a diminuir a importância. Do ponto de vista capitalista, ela é
apresentada como uma reação à rigidez (…) na aplicabilidade das
normas legais de proteção ao trabalho, no Brasil. Como em todos os
países de economia dependente os empregos estão controlados por
regras de proteção legal, é „preciso‟ flexibilizar a remuneração, a
jornada de trabalho, a utilização da força de trabalho e qualquer
modalidade de garantia de emprego.21
Em outras palavras, a flexibilização neste contexto, significa a renúncia, pelos
trabalhadores, de muitos de seus direitos conquistados e positivados. Até porque,
sempre houve permissivo legal para que ocorresse, evidenciando mobilidade nas regras
jurídicas da CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas).
Analisando a questão mais profundamente, constata-se que a própria legislação
traz, em seu bojo, regras que podem ser objeto de negociação conforme a vontade das
partes. Salete Maccalóz entende que:
A eficácia da lei está assim posta em um patamar mínimo, menos do
que isso é impossível, mas acima disso qualquer coisa é negociável,
sem um limite máximo, (…). “A flexibilidade que interessa ao
trabalhador já existe, estabelecer o mesmo movimento para baixo,
19
ARRUDA JR. Edmundo. Lições de direito alternativo do trabalho. p. 116.
SILVA Josecleto Costa de Almeida, op. cit., p. 66.
21
MACCALOZ, Salete. op. cit. 17 e 20.
20
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12
permitindo que se pague menos que o salário mínimo, um dos mais
baixos do mundo, (…) está fora de qualquer proposta política e
social.22
Como exemplo, pode-se citar a jornada de trabalho, em que a flexibilidade da
lei permite que qualquer quantidade de horas, inferior a oito, possa ser objeto de
contrato, com a possibilidade de ajuste de salário. E quando a proposta é a de acabar
com o limite de oito horas, a pretensão do capitalista é o de extinguir o instituto do
trabalho extraordinário, transformando o serviço em um só. Mais do que isto, o projeto
neoliberal no direito trabalhista propõe “pagar o preço da hora, não importa a
quantidade de horas trabalhadas e sem qualquer reflexo no repouso semanal
remunerado, nas férias ou outros encargos, como FGTS [Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço] e previdência social”23.
Sinteticamente, o caráter tuitivo das leis trabalhistas estabelece normas com
limites máximos e mínimos, em que, fora destes, há possibilidade de negociação,
havendo flexibilização. É o que enuncia o artigo 444 da Consolidação das Leis do
Trabalho: “as relações contratuais de trabalho podem ser objeto de livre estipulação das
partes interessadas em tudo quanto não contravenha às disposições de proteção ao
trabalho, aos contratos coletivos que lhes sejam aplicáveis e às decisões das autoridades
competentes”.
4. AS FLEXIBILIZAÇÕES NAS LEIS TRABALHISTAS
Tendo em vista que a crise do Estado social vem acompanhada pela tendência à
flexibilização no direito do trabalho, não é de hoje que existem as desregulamentações.
Em 1942, conforme já citado, a economia de guerra foi justificativa para que vários
direitos trabalhistas, como horas-extras, jornada de trabalho e direito à rescisão do
contrato de trabalho, fossem totalmente relativizados. Outros são os exemplos: a lei nº
5107/66 do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), o adicional de
insalubridade, os incisos VI, XIII e XIV do art. 7º da Constituição Federal de 1988 e, na
década de noventa, o projeto de lei que institui o contrato de trabalho por tempo
determinado. Além destes, inúmeros projetos de lei tramitam no Congresso Nacional
22
23
Idem, ibidem, p. 11.
Idem, ibidem, p. 12.
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13
com este escopo, sendo que o mais polêmico foi o que propunha instituir que as
decisões em negociação coletiva prevalecessem sobre a legislação trabalhista.24
Na década de 1960, a mais profunda flexibilização ocorreu com o instituto do
FGTS, criado pela Lei nº 5107, de 13.09.1966, paralelamente aos Capítulos V e VII do
Título IV da Consolidação das Leis do Trabalho, uma opção de responsabilidade do
trabalhador, o qual se beneficiaria com a patrimonização da antiga estabilidade.
Segundo as leis trabalhistas anteriores a 1966, os trabalhadores com
permanência entre um e dez anos na mesma empresa tinham direito a indenização
quando demitidos sem justa causa. A indenização equivalia a um mês de salário para
cada ano de trabalho na empresa. Além disso, os trabalhadores com mais de um ano de
emprego tinham direito a aviso prévio de trinta dias, e a pagamento extra de soma
equivalente a um mês de salário. A quantidade das somas envolvidas desincentivava as
demissões em massa nas empresas. Os trabalhadores empregados há mais de dez anos,
na mesma empresa, adquiriam “estabilidade”, somente podendo ser demitidos se o
empregador provasse falta grave em processo judiciário. Se o empregador fosse
sucumbente ao tentar demitir um trabalhador estável, era obrigado a readmiti-lo
pagando-lhe os salários atrasados. Com a concordância do empregado, o empregador
poderia deixar de readmiti-lo, pagando-lhe o dobro da indenização.
Para as empresas multinacionais, este sistema de estabilidade no emprego
significava grande empecilho para auferição de lucros. Explica Maria Helena Moreira
ALVES que
cabe lembrar que o sistema governamental de controle dos salários
fixava o aumento máximo a ser concedido anualmente aos
trabalhadores. Não determinava, entretanto, o mínimo, a ser
periodicamente decretado pelo governo federal. Com a vigência do
sistema de estabilidade no emprego, tornava-se difícil para os
empregadores obrigar trabalhadores “estáveis” a aceitar salários mais
baixos, não podendo tais trabalhadores serem despedidos
exclusivamente por esta razão, sem consideráveis despesas para o
empregador. A estabilidade no emprego fora uma vitória dos
sindicatos nos anos anteriores, limitando o impacto da legislação de
controle salarial. 25
24
Sobre este tema Arnaldo SÜSSEKIND pondera: “é surpreendente e até estranho, por isso mesmo, que o
Presidente Fernando Henrique Cardoso, a pretexto de flexibilizar a aplicação da legislação trabalhista,
tenha se empenhado, com incompreensível e obstinada insistência, no sentido de ser aprovado, o Projeto
de Lei do Executivo n. 5483/01, que visa a complementar o art. 618 da CLT para permitir que convenções
e acordos coletivos prevaleçam, salvo em excepcionais hipóteses, sobre a lei ordinária”. SÜSSEKIND,
Arnaldo. Da negociação coletiva de trabalho, p.50.
25
ALVES, Maria Helena Moreira. Estado e oposição no Brasil (1964-1984), p. 97.
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Com o novo instituto, acabou o reconhecimento de qualquer estabilidade,
reduzindo os custos imediatos da demissão de trabalhadores. Os empregadores podem
agora demitir empregados com dez anos de casa sem justa causa. Da mesma forma, foi
alterado o modo de pagamento das indenizações26, eliminando-se a necessidade de o
empregador gastar grandes somas de uma vez em caso de demissões ou fechamento das
empresas.
Os empregadores têm agora liberdade para aumentar a rotatividade da mão-deobra, mantendo mais baixos os salários.
A Constituição Federal de 1967 acolheu o FGTS (Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço) em seu art. 158, no item XIII, “com estabilidade, com indenização ao
trabalhador despedido, ou fundo de garantia equivalente”. Contudo, ao longo do tempo
acabou-se a “opção”, pois as empresas obrigavam o recém-admitido a aceitar o sistema
FGTS, fato também corriqueiro na contratação de pessoal sob regime CLT
(Consolidação das Leis Trabalhistas) pelo poder público. Ou então, não eram
contratados os que se recusassem a optar pelo FGTS.
Assim, o FGTS substitui a antiga estabilidade do empregado, desonerando o
empregador de pagamento de indenização ao demitido imotivadamente.
A Constituição Federal de 1988 já não alude à estabilidade do empregado,
apenas inseriu, entre os direitos sociais, no art. 7º, o item III, “fundo de garantia do
tempo de serviço”.
Ou seja, a lei do FGTS flexibilizou a garantia de estabilidade do trabalhador.
Este sistema viabilizou a política de arrocho salarial do Estado de Segurança
Nacional, em plena ditadura militar, impedindo demissões em massa e contribuindo
também para a acumulação de capital porque funcionava como fonte de crédito para
certos investimentos, como os depósitos canalizados para o Banco Nacional de
Habitação no financiamento da construção e outros projetos de investimento industrial
aprovados pelo governo.
26
O sistema é o de abertura de contas pela empresa, obrigada a depositar importância correspondente a
8% da remuneração. Os depósitos gozam de correção monetária e de capitalização de juros, à taxa de 3%.
Há provisões para utilização da conta (art. 8º) ou de movimentação para aquisição de moradia própria
(art. 10). O FGTS é administrado por um Conselho Curador (art. 12). As aplicações do FGTS são feitas
através da Caixa Econômica Federal. Tais depósitos constituem um fundo que substitui as obrigações de
indenização do empregador. Ao ser demitido, o trabalhador recebe indenização de sua própria conta de
FGTS.
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Na verdade, a lei do FGTS é de natureza econômico-financeira, concebida por
Roberto Campos, que reduz a segurança no emprego, acumula capital e torna o Brasil
um país mais atrativo para o investimento do capital internacional.27
Outro exemplo de flexibilização encontra-se no instituto do adicional de
insalubridade, antes contado nos termos celetistas mediante percentuais incidentes
sobreo salário-mínimo e que, partir da instituição do valor de referência, passou a ser
contado sobre este, como elucida Estevão RIEGEL28: “sendo que o tal de salário de
referência, quando de sua instituição, equivalia a mais de 90% do salário-mínimo, foi
sendo defasado e em pouco mais de dois anos já equivalia a menos de 50%, pelo que a
saúde do trabalhador caiu também em mais de 50% nos seus níveis de avaliação”.
Ainda no plano infraconstitucional, há a antiga lei que previa a redução de
jornada e de salários sob as condições ali previstas (Lei nº 4923/65).
Digna de apreciação é a inspiração flexibilizadora constante do ordenamento
jurídico constitucional: o art. 7º, VI (quanto à irredutibilidade salarial, salvo o disposto
em convenção ou acordo coletivo), XII (quanto à compensação e redução de jornada,
mediante acordo ou convenção coletiva), XIV (jornada de seis horas para o trabalho
realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociação coletiva).
Uma terceira forma que compõe o arcabouço de possibilidades flexibilizadoras
são terceirizações. Estas acabam com a sinalagmaticidade perfeita do contrato laboral,
objetivando provocar um desvio do eixo fundamental do conflito, que deixa de vincular
o trabalhador com o capitalista. Conseqüência disso é também a desmobilização da
classe trabalhadora na luta por seus direitos. Os seus adeptos defendem-na com base na
eficiência de produção e crise do emprego29.
São falaciosos estes argumentos, haja vista que o problema do desemprego é
estrutural e que as medidas servem tão somente para atender aos interesses dos
empresários em busca de maior lucratividade e descomprometidos com a realidade
social de desigualdade econômica, pobreza, analfabetismo do Brasil.
27
ALVES, Maria Helena Moreira. op. cit. p.98.
RIEGEL, Estevão. Globalização, neoliberalismo e flexibilização, [texto apresentado no III Encontro de
Direito Alternativo do Trabalho, de 01 a 04 de maio de 1997].
29
Eficiência porque, assim, a atividade capitalista poderia ser concentrada na atividade-fim, desligandose das atividades-meio. E como fato incentivador de postos de trabalho porque, reduzindo os custos da
produção para o empresário terceirizado, maior número de vagas seriam abertas juntos aos
empreendedores terceirizantes.
28
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De maneira idêntica, a Lei nº 9601/98, que instituiu o contrato temporário de
trabalho significou mais um golpe neoliberal contra a classe trabalhadora brasileira,
contribuindo para a redução salarial e para a desmobilização dos trabalhadores, pois
trata-se de recurso fácil aos empregadores na rotatividade de mão-de-obra temporária.
O FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço) já havia sido criado,
substituindo a estabilidade no emprego. Agora, com o contrato por tempo determinado,
o percentual de recolhimento deste Fundo cai de 8% para 2%, não sobrando nem uma
coisa e nem outra. Também é extinta a obrigação de pagamento de aviso prévio, a multa
de 40% sobre o FGTS e a estabilidade provisória em virtude de gravidez e de exercício
de mandato sindical. As horas extras exigidas do trabalhador poderão ser compensadas
em prazo de até um ano (quando atualmente a legislação estabelece o limite de uma
semana).30
O argumento principal dos ideólogos das desregulamentações, e mais
precisamente deste projeto, é a geração de empregos, já que, segundo eles, as empresas
pagam muitos encargos sociais. Como escreve, ironicamente, Lauro CAMPOS, “é de
dar pena a situação do empresariado”, explicando em seguida:
as margens de lucro das empresas brasileiras são elevadíssimas. (…)
Qual a contrapartida para os trabalhadores que, em última instância,
geram essa prosperidade para as classes dominantes? Em uma
sociedade desigual como a nossa, o discurso, a capacidade de
perverter o sentido de uma narrativa revela-se, de fato, uma das mais
elaboradas habilidades do homem. As ideologias conseguem, por
exemplo, convencer a opinião pública de que o trabalhador é o
responsável pela situação de atraso social em que vive o país. (…)
Apesar de receber o menor salário mínimo do mundo, o trabalhador
brasileiro ainda é culpado pela crise em que vivemos. Usa-se, agora,
essa argumentação para justificar a precarização das relações de
trabalho, retirando direitos que fazem parte do patrimônio dos
trabalhadores brasileiros. Cabe lembrar que em países que
desregulamentaram o mercado de trabalho, como Argentina e
Espanha, as taxas de desemprego estão atualmente entre as mais
elevadas - respectivamente, 29% e 24%. 31
Ou seja, o discurso da rigidez da CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas) é
falacioso; primeiro, pelas inúmeras possibilidades de flexibilização atualmente
implementadas
30
nas
relações
de
trabalho
e,
segundo,
pelas
constantes
CAMPOS, Lauro. Neoliberalismo e contrato temporário de trabalho. Opinião Econômica. Folha de
S.Paulo. 15/01/97.
31
Idem, ibidem.
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desregulamentações que sofreram as normas celetistas, ainda antes do advento da
Constituição Federal de 1988.
O direito do trabalho sempre foi flexível. Mas, com as políticas econômicas
neoliberais, houve maior desregulamentação e precarização nas relações trabalhistas.
Não há razão, portanto, para se propagar a idéia de extinção da CLT com fundamento
em sua pretensa rigidez. O objetivo estaria respaldado no desejo de justificar a idéia
equivocada de que este corpo de leis é um “entulho” originada na ditadura de Getúlio
Vargas.32
5. DESTRUIÇÃO OU TRANSIÇÃO DAS LEIS TRABALHISTAS? ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Nos itens anteriores se verificou que a flexibilização dos direitos trabalhistas
tende para uma desregulamentação das mesmas, apesar de em geral ambos serem
tratados aqui como sinônimos. Nesse sentido, apontam a difusão generalizada nas
relações sociais previstas pelo “Direito ao Trabalho”. Isso porque a acumulação de
capital repousa sobre determinadas “leis”, proporções/relações entre variáveis
fundamentais de seu movimento: Composição Orgânica do Capital - COC -, ou seja, e de
forma resumida, COC = CC/CV; Taxa de Mais-Valia, ou seja, Tx. MS = MV (mais-valia)/CV
(capital variável) e Taxa de Lucro, ou seja, Tx L = MV/ CC (capital constante) + CV, podendo,
ainda, a Tx L ser escrita: TX = Tx MV/ COC + 1 (MARX, 1996).
Sob esta concepção, entende-se que o capital é o momento histórico em que o
produto do trabalho do homem (esse trabalho materializado, objetivado), separa-se dele,
aliena-se do mesmo, se volta contra o próprio homem dominando-o e escravizando-o,
mas não para fazer dele uma força - tão somente - submissa, mas uma força submissa
com um objetivo precípuo, qual seja, que o homem é escravo do produto do seu
trabalho porque se transforma em matéria-prima para: primeiro, manter a riqueza no
nível em que ela existe, no padrão em que ela iniciou o ciclo; segundo, ampliar esta
riqueza, ou seja, produzir mais riqueza do que a antecipada.
O desenvolvimento dessa relação específica entre os trabalhadores e a sua
riqueza, a qual reproduz a propriedade privada capitalista e, ao mesmo tempo, a não32
Seguindo na mesma linha de pensamento crítico, há um outro discurso mítico do direito do trabalho: o
de que a sua legislação é cópia da Carta del Lavoro italiana de 1927. Faz-se uma verdadeira
generalização a este respeito, misturando-se as leis individuais de trabalho com as leis sindicais,
desqualificando todas elas, sob o argumento da reprodução do texto fascista de Mussolini. Esse ideário é
parcialmente verdadeiro, conforme Campana, P. (2004).
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propriedade privada dos próprios trabalhadores e que tende a produzir riqueza e as
forças produtivas ampliadamente, é, não obstante, contraditória: ao mesmo tempo em
que o processo produtivo sob sua égide expulsa os homens da produção, o capital (a
relação social) quer homens na produção. Assim, o desenvolvimento de novas
tecnologias (SANTOS, 1987), “flexíveis” (com a conseqüente precarização que
encerra), consonantes com uma nova forma “laboratorial” de (re)produção do capital
(CAMPANA, S., 2006) e a permanência da individualização da relação trabalhista entre
empregadores e empregados (isto é, o fato de o trabalhador ser o proprietário privado de
sua força de trabalho e de o capitalista dispor dessa força individualmente, por mais
socializada que vá se construindo a vida), apontariam um declínio do Direito do
Trabalho em prejuízo dos trabalhadores, já que o que estaria em jogo seria o próprio
“direito ao trabalho”, ainda presente como única forma de os homens reproduzirem suas
vidas, mesmo que precarizadamente.
Nesse contexto de dificuldades para o homem se fazer no e pelo trabalho (como
um direito ao trabalho) evidencia-se a perda de direitos trabalhistas (historica e
duramente adquiridos pelos trabalhadores). Desse modo, o universo do trabalho (e sua
matiz, “direito ao trabalho”) - como forma ontológica -, e o dos direitos trabalhistas
parecem se confundir a ponto de dominantemente não se ver mais a importância de ser
da autonomia do Direito do Trabalho nem o significado político de sua separação em
relação aos desígnios da economia de livre mercado. Vivemos, pois, uma época de
enfraquecimento dos direitos trabalhistas que no passado foram fundamentais para a
construção e garantia do modo de vida dos homens assentado sobre o trabalho e
inclusive no capital.
Não obstante, nos interrogamos sobre os limites dessa “evolução” (do Direito do
Trabalho) em função de suas próprias conseqüências. O Direito do Trabalho é um
universo que ao mesmo tempo que avança, traz contradições. A lógica do modelo de
flexibilização e desregulamentação do Direito do Trabalho é uma lógica autodestrutiva
para o próprio sistema na medida em que fragiliza a relação homem-mundo, pois esta se
assenta sobre o trabalho, o qual vem sendo solapado pelo próprio desenvolver-se do
modo de produção capitalista. Deste modo, se essa evolução responde bem a certas
tendências (na verdade, pode ser ela mesma uma contra-tendência da crise) do capital, a
perda (irreversível) de direitos do trabalho não é algo ilusório, considerando os
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imperativos da economia capitalista? Conseqüentemente, se ainda não estamos na
liquidação total dos direitos trabalhistas, então assistimos a uma transição do Direito do
Trabalho, em face do desmantelamento do elo ontológico homem-trabalho?
Há dois grandes tipos de contradições que aparecem: uma que toca à cultura e
aos valores que o Direito do Trabalho subentende e outra que se poderia dizer
propriamente econômica. Querer tornar o Direito do Trabalho em prol de organizações
mais eficazes e de “mais empregos” (mesmo que flexibilizando-o) supõe que se aceite –
minimamente - a necessidade e importância dos direitos trabalhistas, de sua
regulamentação, mas não deve-se confundi-los como algo inútil. Se os direitos
trabalhistas são visto como inúteis, onerosos, então, a lógica do “capital e trabalho” que
justifica a expansão dessa relação e da idéia de que o “trabalho dignifica” não tem mais
sentido algum. Quem vai pagar pela “economia dos direitos trabalhistas”?
Em nível mais profundo, a lógica do modo de produção capitalista é
autodestrutiva, mas o tom catastrófico de certos panfletos que declaram que o Direito do
Trabalho já é “ruim para o trabalhador”, ou que já é em si capitalista, não ajuda a
estabelecer uma constatação precisa da situação atual. É falso dizer que o discurso
dominante capitalista apropriou-se de tudo e que o Direito do Trabalho está inteiramente
a serviço da ordem capitalista. Basta considerar o estado das relações de forças e
examinar as lutas internas ao próprio Direito do Trabalho para constatar que certas
“reformas” ainda não foram efetivadas. A flexibilização e desregulamentação a favor da
competitividade e do mercado ainda não são aceitos facilmente por todos. De modo que
essa resistência é um dos maiores obstáculos à sua expansão.
A onda de “mudança” no Direito do Trabalho deve ser compreendida na longa
duração e como produto de uma acentuação do desenvolvimento do modo de produção
capitalista. E em última instância, essa onda acentua a crise do vínculo humano com o
trabalho. São, portanto, os preceitos e práticas do neoliberalismo que é preciso combater
e são também os fundamentos dessa forma de sociedade que é preciso interrogar, já que
se mostram esgotadas.
Referências bibliográficas
ANTUNES, Ricardo. O sentidos do trabalho. São Paulo: Boitempo, 2002.
______ O caracol e sua concha: ensaios sobre a nova morfologia do trabalho. São
Paulo: Boitempo, 2005.
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20
CAMPANA, Priscila. Direito Trabalhista a Contrapelo: desconstruindo discursos e
práticas de poder. 233 f. 2004. Tese (Doutorado em Direito) – Programa de Pósgraduação em Direito - Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2004.
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Petrópolis: Vozes, 1987.
______. A teoria da dependência: balanço e perspectivas. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2000.
Título de la Ponencia: Jerarquía de ordenamientos jurídicos en lo relativo a riesgos de
trabajo y su repercusión en las y los trabajadores del Sector Público Federal.
Ponente: Carlos Adolfo Sanabria Valdés*1.
Contenido: I. Introducción. II. Derechos sociales plasmados la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos
de los Estados Unidos Mexicanos. III. Legislación de Seguridad Social en lo relativo a los
Trabajadores del Estado.
IV Tratados Internacionales ratificados por México en materia de Riesgos de trabajo
V Amparo contra leyes en materia laboral
VI Ineficacia del Reglamento de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el
Trabajo del Sector Público Federal
VII. Conclusiones VIII. Bibliografía
I
Introducción.
El presente trabajo mostrará el contenido de diversos ordenamientos jurídicos del sistema
jurídico mexicano en materia de riesgos de trabajo para las y los trabajadores del Sector
Público Federal, en particular la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, el
Reglamento de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el Trabajo del Sector Público
Federal la Ley del Seguro Social, la Ley Federal del Trabajo para mostrar si su contenido se
ajusta a los dispuesto Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Estudiaremos
la pertinencia del Juicio de Amparo para tutelar el derecho de las y los trabajadores
contemplados en el artículo 123, Apartado B nuestra norma fundamental, es decir, la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
II
*Licenciado en Derecho, egresado de la Universidad Autónoma Metropolitana. Maestro en Derecho por la Universidad
Nacional Autónoma de México. Ayudante de Investigación en la Maestría en Ciencias de la Salud de los Trabajadores en
la UAM-Xochimilco, Docente de Posgrado en Derecho en la Universidad Salazar en Tapachula, Chiapas.
Derechos sociales plasmados la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
El cinco de febrero de 1917 México promulga su Constitución Política con artículos de
contenido social. A lo largo del Siglo XX, ésta Carta Magna fue la primera de su tipo en el
mundo debido a sus artículos con contenido social para favorecer a las clases menos
favorecidas, como obreras, obreros, campesinas y campesinos. Otros países tomaron a
nuestra norma fundamental como modelo para realizar sus propias Constituciones. Tal es el
caso de la ExUnión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.
Los artículos que le dan características de tipo social son varios, como el tercero, el
cuál contiene el derecho a la educación, el artículo 27 que establece la propiedad privada y
la propiedad social. También se contemplan los artículos 25, 26 y 28 relativos a la Rectoría
Económica del Estado. Estos tres artículos son llamados por ciertos abogados como el
capítulo económico de la Carta Magna, cuestión con la cuál no estamos de acuerdo porque
en ésta última norma hay otros artículos de carácter económico, como es el artículo quinto
el cual prescribe el derecho a la libertad ejercer la profesión que la persona elija.
Un artículo que contempla el ejercicio del cargo de diputados con cuestiones de
dinero es el artículo 62, el cual ordena a estos legisladores abstenerse de desempeñar otros
cargos en la Federación o Estados. Otros artículos relativos al campo económico son los
artículos 124 y 125. También el artículo 123 es de naturaleza económica, éste es la base del
presente trabajo. Éste numeral constitucional plasma el triunfo de tantas luchas sociales y
vidas sacrificadas antes de la Revolución Mexicana, para ser más exactos, en las huelgas de
Río Blanco, Veracruz y Cananea, Sonora.
La lucha de los hermanos Flores Magón contra los abusos de Porfirio Días,
finalmente dio frutos en el artículo 123 de nuestra norma fundamental, la cuál es la Carta
Magna.
III
Legislación de Seguridad Social en lo relativo a los Trabajadores del Estado
A partir de la redacción del artículo 123 constitucional, podemos tener dos
tratamientos diferentes hacia las y los trabajadores y patrones. Unos formarán parte de la
iniciativa privada, los cuales se contemplan en el Apartado A del artículo antes citado. Por
otro lado, las relaciones laborales entre las y los trabajadores con el gobierno federal, se
establecen en el apartado B del numeral 123 de la Carta Magna.
Para prescribir con mayor detalle todos los aspectos de las relaciones laborales entre
empleadoras, empleadores, trabajadoras y trabajadores, es necesario crear leyes secundarias
apegadas a la Norma Fundamental, o sea a la Constitución.
En 1931, es publicada la Ley Federal del Trabajo. En 1963 es publicada la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del
artículo 123 constitucional. Los sujetos de derecho contemplados por ésta última Ley son
establecidos en el artículo primero “La presente Ley es de observancia general para los
titulares y trabajadores de las dependencias de los Poderes de la Unión, del Gobierno del
Distrito Federal, de las Instituciones que a continuación se enumeran: Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Juntas Federales de Mejoras
Materiales, Instituto Nacional de la Vivienda, Lotería Nacional, Instituto Nacional de
Protección a la Infancia, Instituto Nacional Indigenista, Comisión Nacional Bancaria y de
Seguros, Comisión Nacional de Valores, Comisión de Tarifas de Electricidad y Gas, Centro
Materno-Infantil Maximino Ávila Camacho y Hospital Infantil; así como de los otros
organismos descentralizados, similares a los anteriores que tengan a su cargo función de
servicios públicos”. Éste ordenamiento jurídico cuenta con ciento sesenta y cinco artículos.
En el Derecho del Trabajo encontramos diversas Instituciones - como la jornada de
trabajo, aguinaldo, salario, vacaciones, condiciones de trabajo, riesgos de trabajo, etc. - las
cuáles tutelan a las personas que trabajan.
El Derecho de la Seguridad Social también contempla diversas Instituciones para
tutelar los Derechos de las y los Trabajadores, por ejemplo, pensiones, atención médica,
guarderías para niñas y niños, riesgos de trabajo, etc.
Como observamos, el Derecho en las vertientes laboral y de Seguridad Social,
convergen al tutelar diversas Instituciones. Tal es el caso de los Riesgos de Trabajo. Será
ésta última Institución, es decir, los riesgos de trabajo, donde centraremos nuestro objeto de
estudio.
La Constitución Política de nuestro país, en el artículo 123, Fracciones XIV y XV,
obliga a los patrones a pagar indemnización a las y los trabajadores si éstos últimos sufren
accidentes y enfermedades de trabajo.
Independientemente que en la Norma Fundamental de nuestro país se encuentran
contemplados los accidentes y las enfermedades de trabajo, están contemplados en diversas
leyes secundarias, como son la Ley Federal del Trabajo, en la Ley del Seguro Social, en la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del
artículo 123 constitucional y en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado.
La Ley Federal del Trabajo en su artículo 473 define a los riesgos de trabajo como:
“los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en ejercicio o con
motivo de trabajo”.
Por su parte, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
trabajadores del Estado, nos muestra en el numeral 56, la misma concepción de Riesgos de
trabajo a la plasmada en la Ley Federal del Trabajo, pues establece: “serán reputados como
riesgos del trabajo los accidentes y enfermedades a que están expuestos los Trabajadores en
el ejercicio o con motivo del trabajo”.
La Ley del Seguro Social establece la misma definición de los Riesgos de Trabajo,
pues en artículo 46 dispone: “Riesgos de trabajo son los accidentes y enfermedades a que
están expuestos los trabajadores en ejercicio o con motivo del trabajo”.
El artículo 123 constitucional estableció la separación entre las y los trabajadores
del apartado A y las y los trabajadores del gobierno. Si queremos saber acerca de los
derechos de las y los trabajadores del gobierno al momento de consumarse un riesgo de
trabajo, entonces tendremos que acudir a tres ordenamientos, estos son: 1) Constitución
Política de nuestro país, 2) Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado. 3) Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Como
observamos, ya no son cinco ordenamientos normativos que habíamos citado, ahora se
reduce a tres las leyes que podemos consultar, debido al tratamiento especial entre los dos
tipos de trabajadoras y trabajadores que establece la Carta Magna de nuestro sistema
jurídico.
Ahora estudiemos los riesgos de trabajo en la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado. El título quinto denominado “De los riesgos profesionales y las
enfermedades no profesionales, contempla sólo dos artículos, a saber; los numerales 110 y
111para regular tal tema.
De hecho, el artículo 110, valiéndose de la figura de la
supletoriedad, remite a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado para regular a los riesgos de trabajo. Dicho artículo menciona:
“Los riesgos profesionales que sufran los trabajadores se regirán por la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y de la Ley Federal del
Trabajo, en su caso.”
Al aplicar la supletoriedad de leyes, como en el caso arriba mencionado, de manera
particular y concreta, parece acabarse la separación entre las y los trabajadores
contemplados en el apartado A con las y los trabajadores del apartado B del artículo 123
constitucional. De esta manera, cuando aparece un caso particular y concreto para resolver,
la o el operador jurídico, abogada o abogado, puede acudir a otros ordenamientos jurídicos
para buscar la solución a tal cuestionamiento.
Podemos afirmar que el Derecho constituye una sola disciplina. Su división en
varios sectores, por ejemplo, en Derecho Laboral, Derecho Mercantil, Derecho Civil, es
sólo con la finalidad de estudiarlo por partes. Sobre todo, ésta división del Derecho se hace
muy evidente, pero de forma totalmente justificada con la finalidad de estudiar y enseñar
Derecho.
En el Siglo XIX, la división bipartita del Derecho en dos partes; Derecho Público y
Derecho Privado, fue realizada por la nueva concepción del entonces flamante Estado
Liberal de Derecho. En ésta época el Código Civil fue el ordenamiento jurídico que
prevaleció en la visión exegeta del Derecho decimonónico. Los Códigos de ésta época no
reconocieron las luchas sociales de las y los trabajadores, tanto menores, como mayores de
edad. Estos ordenamientos jurídicos regulaban las relaciones de trabajo mediante la figura
del arrendamiento.
Desafortunadamente para las y los trabajadores del Siglo XIX, el Código fue el
instrumento normativo que trató de regular las relaciones laborales, desde luego, siempre
rebasado por los hechos históricos contra las y los operarios, como la explotación de las y
los obreros en cuanto a jornadas de trabajo inhumanas, centros de trabajo antihigiénicos,
bajos salarios, etc. En cambio, en el Estado Social de Derecho, la Ley es el Instrumento
jurídico que plasma la Voluntad General del pueblo, y así, reivindica los reclamos sociales
de la gente.
Un ejemplo de cómo la ley aglutina a todos los seres humanos, lo encontramos en la
redacción del Poder Constituyente Permanente de 1917 del artículo 123 constitucional,
Fracción XXIX. “Se considera de utilidad social: el establecimiento de cajas de seguros
populares de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y de
otras con fines análagos, por lo cual tanto el gobierno federal como el de cada Estado
deberán fomentar la organización de instituciones de esta índole, para infundir e inculcar la
previsión popular”. Como observamos, la redacción de éste numeral otorgó la facultad
concurrente para legislar en materia de seguridad social al gobierno federal y a los
gobiernos de los Estados. “En algunos Estados de la República se dictaron leyes especiales
sobre riesgos profesionales, como fue el caso de Veracruz, en donde con fecha 24 de junio
de 1924 se expidió por el gobernador Gonzalo Vázquez Vela una Ley sobre riesgos
profesionales que incluyó a los empleados del Poder público”2. Es en las ley secundaria de
éste Estado donde encontramos la inclusión de trabajadores de la iniciativa privada y de los
trabajadores del gobierno. Al respecto, el maestro ya citado Próspero López Cárdenas
argumenta en relación a la Ley sobre Riesgos Profesionales del Estado de Veracruz: “en su
artículo 7 dispuso: para los efectos de esta ley, se entiende por patrón el particular, la
compañía, el Estado o los Ayuntamientos propietarios de la obra, explotación, negociación
o industria donde se compra o ejecute el trabajo, y por operario, trabajador u obrero: todo
aquel que ejecuta habitualmente un trabajo cualquiera por cuenta ajena”3
Si seguimos la búsqueda de otros ordenamientos jurídicos que contamplen a las y
los trabajadores del Estado en materia de riesgos de trabajo, encontramos en una jerarquía
menor a las Leyes, al Reglamento de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el Trabajo
del Sector Público Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de
noviembre de 2006. Éste ordenamiento consta de 98 artículos contenidos en once Títulos.
El objetivo de éste ordenamiento jurídico, de conformidad con su artículo primero, es:
“establecer las medidas obligatorias que se deben llevar a cabo en las Dependencias y
Entidades de la Administración Pública Federal, encaminadas a prevenir accidentes y
enfermedades de trabajo, a mejorar las condiciones de seguridad e higiene en el ámbito
laboral y a propiciar un medio ambiente adecuado para los trabajadores, así como regular
las atribuciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado en dichas materias”.
IV
Tratados Internacionales ratificados por México en materia de Riesgos de trabajo
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 en su artículo vigésimo
quinto contempla la indemnización por accidentes de trabajo.
2
López Cárdenas, Próspero. El Régimen de Seguridad Social de los Empleados Públicos en México. México,
UAM-Azcapotzalco, 1996, p. 19.
3
Idem.
El pacto internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo
duodécimo establece el derecho a un nivel de salud “del más alto nivel posible
Los Tratados Internacionales ratificados por México con la Organización
Internacional del Trabajo para establecer las condiciones de trabajo favorables a los
operarios son 76.
V
Amparo contra leyes en materia laboral
El amparo contra cualquier ley o Reglamento en materia laboral puede ser
impugnada mediante el Juicio de Amparo.
Si una o un trabajador del Estado deciden interponer el juicio de garantías contra los
ordenamientos mencionados en el párrafo anterior, tendrán que esperar al criterio de la
jueza o juez de distrito para, en su caso, recibir la protección de la justicia federal contra el
acto reclamado que en determinado caso será una ley o reglamento en materia laboral.
Ahora se vuelve cada vez más remoto que se otorgue un amparo a las y los trabajadores
pues la mayoría de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación negaron la
protección de la Justicia Federal en contra de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el
31 de marzo de 2007. Ésta decisión de la nuestro máximo Tribunal es muy criticable, pues
ésta última Ley disminuye la jubilación para muchos trabajadores. Un ejemplo muy claro es
cuando un trabajador del gobierno gana treinta mil pesos mensuales, en éste caso la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2007 sólo le permite jubilarse con un
máximo de diez salarios mínimos.
Trabajadoras o trabajadores no viven para impugnar cualquier ordenamiento que no
protega sus intereses. Es obligación de todo legislador realizar leyes que beneficien a todos
los integrantes de una sociedad, y con mayor razón para las personas que trabajan, pues
como lo manda la Carta Magna de nuestro país en el artículo 39 “La Soberanía Nacional
reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de éste”.
VI
Ineficacia del Reglamento de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el Trabajo del
Sector Público Federal
Pensamos que es ineficaz crear el Reglamento de Seguridad, Higiene y Medio
Ambiente en el Trabajo del Sector Público Federal, pues lo correcto es incorporar sus
artículos a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado debido a diversas
razones.
La primera razón es que el Reglamento es un ordenamiento de menor jerarquía a la
Ley. Si surge una contradicción entre éstos dos cuerpos normativos, debe prevalecer lo que
establece la Ley, pues es de mayor jerarquía que el Reglamento.
El principio de Supremacía Constitucional indica que todas las leyes secundarias,
reglamentos, acuerdos, circulares, memorandums, sentencias y contratos, deben respetar lo
establecido en la Constitución. En el Estado Social de Derecho, la Constitución es la Ley
Suprema que aglutina las necesidades, derechos, bienes y servicios que necesitan todos los
seres humanos que integran una sociedad.
Perfecto Andrés Ibáñez argumenta la función de inclusión que otorga la
Constitución Política de un país hacia todos los seres humanos y movimientos sociales de
una comunidad determinada. Acerca de la Norma fundamental, sostiene “es exponente y
producto de una nueva situación, caracterizada por la incorporación del pluralismo cultural
y político no sólo como dato, sino como valor, en el interior de la propia experiencia
normativa”4
De esta manera, la Carta Magna, establece la obligatoriedad de otorgar derechos y
obligaciones a todas y todos los habitantes de una sociedad. Una sociedad democrática
velará por la vigencia y eficacia de la Constitución Política, pues la democracia es el poder
del pueblo. Giovanni Sartori menciona acerca de la concepción de la Democracia “el
término democracia aparece por primera vez en Herodoto y significa traducido literalmente
del griego poder (kratos) del pueblo (demos)”.5 La verdadera democracia en el aspecto
legislativo se presenta cuando la y el ciudadano crean primero sus leyes y luego las
obedecen.
La segunda razón de menor peso, es por seguir el principio de economía procesal
legislativa, pues es preferible establecer el contenido del Reglamento de Seguridad, Higiene
y Medio Ambiente en el Trabajo del Sector Público Federal en la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado y de ésta forma, se suprime el aquél. De ésta manera,
se acude sólo a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
La tercera razón es debido a que nuestro Derecho del Trabajo debe ir de la mano
con la evolución del Estado Social de Derecho. Recordemos que las Leyes en la
Democracia deben ser el producto de los reclamos del pueblo, y en el caso concreto del
Derecho de la Seguridad Social, que las normas sean para emancipar a las y los
trabajadores.
VII
Conclusiones.
Las y los trabajadores al servicio del Estado son contemplados en el apartado B del
artículo 123 Constitucional. Si queremos resolver un problema relativo a los riesgos de
4
Ibáñez, Perfecto Andrés. Jueces y ponderación argumentativa. México, Universidad Nacional Autónoma de
México, 2006. pp. 55-56.
5
Cfr. Sartori, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Segunda Reimpresión. Madrid, Editorial Alianza,
2005, p. 29.
trabajo de éstas y éstos trabajadores, buscaremos en el apartado antes citado, en la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del
artículo 123 constitucional, en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado y en el Reglamento de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el
Trabajo del Sector Público Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de
noviembre de 2006. Consideramos que es ineficaz la creación de éste Reglamento, pues su
contenido se debe incorporar a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
reglamentaria del apartado B) del artículo 123 constitucional, pues sólo contiene dos
artículos que regulan lo relativo a los Riesgos de Trabajo. De conformidad con el principio
de economía procesal legislativa, es preferible establecer el contenido del Reglamento de
Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el Trabajo del Sector Público Federal en la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del apartado B) del
artículo 123 constitucional y de ésta forma, se suprime el aquél. De ésta manera, se acude
sólo a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del apartado
B) del artículo 123 constitucional.
Desafortunadamente para las y los trabajadores del Siglo XIX, el Código fue el
instrumento normativo que trató de regular las relaciones laborales, desde luego, siempre
rebasado por los hechos históricos contra las y los operarios, como la explotación de las y
los obreros en cuanto a jornadas de trabajo inhumanas, centros de trabajo antihigiénicos,
bajos salarios, etc. En cambio, en el Estado Social de Derecho, el Sistema Jurídico debe
crear leyes y dejar atrás los Códigos, pues las primeras son los Instrumentos jurídicos que
plasma la Voluntad General del pueblo, y así, reivindican los reclamos sociales de la gente.
En el caso del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, las leyes, desde la Norma
Fundamental la cual es la Constitución Política, hasta las leyes de menor jerarquía, deben
regulan las condiciones para la emancipación de las y los trabajadores.
El amparo contra cualquier ley o Reglamento en materia laboral puede ser
impugnada mediante el Juicio de Amparo en materia laboral. Sin embargo, una trabajadora
o trabajador no vive para impugnar cualquier ordenamiento que no proteja sus intereses. Es
obligación de todo legislador realizar leyes que beneficien a todos los integrantes de una
sociedad, y con mayor razón para las personas que trabajan, pues como lo manda la Carta
Magna de nuestro país en el artículo 39 “La Soberanía Nacional reside esencial y
originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para
beneficio de éste”.
VIII
Bibliografía
Ibáñez, Perfecto Andrés. Jueces y ponderación argumentativa. México, Universidad
Nacional Autónoma de México, 2006.
López Cárdenas, Próspero. El Régimen de Seguridad Social de los Empleados Públicos en
México. México, UAM-Azcapotzalco, 1996
Sartori, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Segunda Reimpresión. Madrid, Editorial
Alianza, 2005
Legislación.
Ley del Instituto de de Seguridad y Servicios Sociales de los trabajadores del Estado.
Ley del Seguro Social.
Ley Federal del Trabajo.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Reglamento de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente en el Trabajo del Sector Público
Federal.
VI Congreso Latinoamericano de Sociología del Trabajo
20 al 23 de abril de 2010
Ciudad de México
Mesa: "Legislación Laboral y Nuevas Formas de Regulación".
Regulación del modelo sindical y sindicatos telefónicos en Argentina1
Silvia Garro2
Introducción
El crecimiento del sector de telecomunicaciones adquiere características particulares que ponen
en juego la supervivencia de los sindicatos telefónicos tradicionales. La desregulación de la
actividad, su diversificación, el ingreso de firmas multinacionales y el veloz desarrollo
tecnológico constituyen factores estructurales que adquieren especificidad dentro de los marcos
institucionales, regulaciones y culturas sindicales de cada país
El desarrollo de la actividad se dirige hacia la convergencia tecnológica, es decir hacia la
unificación de los servicios y a la eliminación de las fronteras entre los mismos. El progresivo
achicamiento de la telefonía fija - ámbito tradicional de representación de los sindicatos
telefónicos - y las dificultades prácticas y/o legales para representar a los nuevos sectores,
conforman el nudo problemático sobre el que se asientan nuestras preocupaciones. En este
trabajo nos proponemos analizar este problema para el caso de Argentina con eje en el sindicato
telefónico Federación de Obreros y Empleados Telefónicos de la República (FOETRA).
Las indagaciones que organizan este trabajo son: i) ¿Qué estrategias desarrolla el sindicato
telefónico FOETRA para aumentar su base de representación ante el desarrollo actual del sector
de telecomunicaciones? ii) ¿Cómo impactan las características del modelo sindical y su
regulación en la reconfiguración actual del sindicato telefónico FOETRA?
El artículo se estructura en cuatro secciones: en la primera, brindamos un panorama
introductorio del modelo sindical argentino y las tensiones actuales al sólo efecto de enmarcar
nuestro estudio; a continuación nos ocupamos de los dilemas que presenta la sindicalización en
la actividad de telecomunicaciones, en el tercer apartado analizamos la estrategia seguida por
1
Este trabajo no hubiera sido posible sin la colaboración desinteresada de los trabajadores telefónicos y
teleoperadores de diversas actividades de Argentina; dirigentes sindicales de los sindicatos telefónicos
FOETRA y FOEESITRA; de mis colegas y alumnos de la Cátedra Relaciones del Trabajo a cargo de
Héctor Palomino con quienes discuto estos temas desde hace años y de los abogados sindicales que
colaboran en mis – continuas- demandas. En especial, agradezco los valiosos comentarios y aportes de la
Lic. Ivanna Bleynat y del dirigente sindical Juan Carlos Lavagna a las primeras versiones de este trabajo,
a quienes eximo de responsabilidad por sus resultados. A todos ellos, mi sincero y afectuoso
reconocimiento.
2
Licenciada en Relaciones de Trabajo y doctoranda en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos
Aires. Becaria de investigación en el Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires. Docente de la Carrera Relaciones del Trabajo de la misma Facultad. Correo
electrónico: [email protected]
1
FOETRA en el marco del modelo sindical vigente y en el cuarto apartado presentamos nuestras
conclusiones preliminares.
1 Breve caracterización del modelo sindical argentino
El modelo sindical argentino se estructuró a instancias del ascenso de la figura de Juan
Domingo Perón en la década del 40, momento que se toma como punto de partida de una
relación distinta entre Estado – partidos políticos - movimiento obrero3. Así, la mayor parte del
sindicalismo pasó a ser considerado como la columna vertebral del peronismo e interlocutor
privilegiado del Estado.
Existe una ley que regula a los sindicatos4 cuyos antecedentes datan de un decreto dictado en
esa época. Los términos de esa regulación no fueron cuestionados por el grueso del movimiento
obrero hasta la década del 90. La ley establece el modo de organización sindical y regula
numerosos aspectos de su vida interna. Dispone el monopolio de representación para el
sector privado en determinado ámbito a través del instituto de personería gremial que es
otorgado por el Estado a la organización más representativa5. Según Héctor Palomino (1995), la
personería gremial es el eje de la estructura sindical porque funda la íntima relación de los
sindicatos con el Estado y constituye una norma que precede al resto de los institutos sindicales.
La justicia tiene amplia ingerencia para dirimir numerosas cuestiones de derecho
colectivo.
El debate sobre el modelo sindical en Argentina data desde su propia constitución y abarca
numerosas aristas y temas diversos que muchas veces se simplifican o confunden.
Uno de los ítems de disputa más importantes es la oposición entre pluralidad y unicidad
sindical. Los partidarios del modelo, hacen hincapié en que se trata de un sistema de pluralidad
sindical con monopolio de representación o unidad de representación promocionada y no de
unicidad puesto que se permite la existencia de otros sindicatos. Los críticos, destacan la escasez
de derechos que tienen los sindicatos con “simple inscripción” (sin personería gremial) en línea
con los argumentos de la Organización Internacional del Trabajo6.
Hasta la década del 90, las impugnaciones y críticas al modelo sindical fueron impulsadas en su
mayor parte por sectores empresarios y políticos afines a la ideología del libre mercado y por
sectores reacios al peronismo.
3
De todos modos, hay gran cantidad de discusiones al respecto que no podemos detallar aquí. Sobre ese
período histórico se pueden consultar entre otros los trabajos de Juan Carlos Torre y Joel Horowitz.
4
Ley 23.551.El principal decreto reglamentario es el 467/88 aunque hay otros y también resoluciones
importantes del MTEySS. Por ejemplo, la resolución 255/03 le da forma legal a la situación preexistente
de pluralidad sindical en el sector público.
5
Véase ley 23.551 y decreto 467/88.
6
Véase artículo 23 ley 23.551.
2
El embate neoliberal de la década del 90 produjo la división en tres centrales sindicales cuyo
signo novedoso es la aparición de la CTA que nació formada por amplia mayoría de gremios
estatales7. A partir de la constitución de esta central sindical se empiezan a cuestionar rasgos del
modelo sindical desde un sector importante del movimiento obrero.
1.1 Los nuevos aires
A partir de la asunción de Néstor Kirchner en el año 2003 en Argentina, se produce un giro
importante en el rumbo de la intervención estatal que significó el fortalecimiento de los
sindicatos y del sistema de relaciones laborales (Palomino y Trajtenberg, 2007).
En ese contexto, se asiste a un renovado debate sobre el modelo sindical que está motorizado
por dos vías. En primer lugar, por cambios en la tendencia de la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) y de algunos tribunales inferiores. En segundo lugar,
por efecto de la visibilidad pública que adquirieron algunos conflictos de trabajadores de base
liderados por delegados opositores a las dirigencias sindicales de sus sindicatos.
Los cambios en la tendencia de la jurisprudencia de la CJSN se sustentan en una relectura de la
legislación nacional a la luz de los tratados internacionales y sus organismos de control. En
materia sindical, la CJSN dictó dos sentencias importantes en las que declara la
inconstitucionalidad de dos ítems de la Ley de Asociaciones Sindicales8. De los tribunales
inferiores cabe destacar una corriente de interpretación que posibilitó la reinstalación en el
puesto de trabajo de activistas sindicales sin cobertura especial. Estas novedades
jurisprudenciales centralizaron el debate sobre el modelo sindical en la discusión de los artículos
de la ley sindical y su posible modificación en el marco del pedido de personería gremial de la
CTA.
En cambio, la irrupción en la escena pública de los conflictos motorizados por bases sindicales
en el sector privado, renovó la atención de la CTA sobre la organización sindical en ese ámbito.
En efecto, si bien la Federación de Trabajadores de la Industria (FeTIA) de CTA se fundó en el
año 1999, el Primer Encuentro Nacional de Trabajadores del sector privado se efectuó diez años
7
La CGT que apoyó los cambios pasó a ser nombrada como “oficial”. En 1994 bajo el liderazgo de Hugo
Moyano se crea el Movimiento de los Trabajadores Argentinos (MTA) como una línea interna de la CGT,
que tiempo después decide irse de la central y se la comienza a llamar “CGT disidente”. La CTA (hoy
Central de los Trabajadores Argentinos) cuestiona algunos aspectos del modelo sindical. Tanto el MTA
como la CTA confrontaron al gobierno menemista y confluyeron en algunas acciones. En el año 2004 se
unifican las dos CGT. En el año 2008, se produce una nueva división, un conjunto de gremios se separa y
crea un grupo que llamó “CGT Azul y Blanca”.
8
Se trata del artículo 41. inciso a) en el que se exige el requisito de estar afiliado a la organización
sindical con personería gremial para ser elegido delegado y del artículo 52 referido a los sujetos
comprendidos en la tutela especial para representantes gremiales. Véase: i) CSJN; “Recurso de hecho Asociación de Trabajadores del Estado c. Ministerio de Trabajo s. Ley de Asociaciones Sindicales”, A.
201, XL, de fecha 11-11-08. ii) CSJN; Recurso de hecho - Rossi Adriana María c/Estado Nacional Armada Argentina R. 1717, XLI de fecha 9- 12-09.
3
después, en diciembre del año pasado. En esa reunión se emitió un importante documento en el
que la FeTIA - CTA enuncia su posición ante el nuevo escenario y señala que “la tarea
fundamental no es construir un nuevo sindicato sino un nuevo sindicalismo”9. De este
modo, ante el cambio de tendencia de la jurisprudencia que resulta favorable a la creación de
nuevos gremios y la irrupción de organizaciones sindicales de base disidentes en ciertos
sectores; la CTA corre el eje de la discusión legal y retoma la discusión táctica y estratégica
sobre la organización sindical en los lugares de trabajo.
2 Los dilemas de la sindicalización en el sector de telecomunicaciones
La sindicalización en el sector de telecomunicaciones tiene características distintivas que
merecen ser descriptas antes de puntualizar cómo impacta la regulación del modelo sindical en
la organización de los trabajadores telefónicos.
En consonancia con la tendencia internacional detallada en estudios comparativos recientes
(Guimarães Larangeira,2002;2003 entre otros) reconocemos tres factores estructurales que
impactan en la dinámica sindical de la actividad: en primer lugar, la desregulación del mercado
de las telecomunicaciones que produjo la incorporación de nuevos actores empresarios, fusiones
y reestructuraciones de empresas; en segundo lugar, el desarrollo tecnológico torna borrosas las
fronteras entre diversas actividades (telefónica, informática, televisión por ejemplo) y por lo
tanto puede dar lugar a conflictos de representación de trabajadores del sector; en tercer lugar, la
mayoría de este desarrollo se produce mediante diversos modos de descentralización empresaria
(distintos tipos de tercerización o deslocalización). Estos nuevos empleos de las
telecomunicaciones presentan condiciones contractuales muy diversas entre sí pero en su
mayoría son inferiores a las del sector telefónico tradicional lo cual aumenta las diferencias y
segmentaciones.
El sector está conformado por grandes multinacionales poderosas y un gran cantidad de
empresas más pequeñas articuladas en redes de contratistas y subcontratistas que “ocultan” a los
trabajadores de los sindicatos. Si bien este fenómeno no es distintivo de la actividad, la
peculiaridad del sector de telecomunicaciones es la celeridad con que se producen los cambios,
su profundidad y la facilidad de deslocalización de algunos subsectores de la actividad como es
el caso de los call y contact centers (en adelante, CC).
En este marco, se asiste a una vertiginosa mutación en el tipo de trabajo y perfil de los
trabajadores. Se reduce la cantidad de trabajadores “telefónicos” con rasgos asimilables a los
9
Documento elaborado en el 1° Encuentro Nacional de Trabajadores de la actividad privada de CTA,
Septiembre 2009. http://www.cta.org.ar/base/article13545.html, Véanse en la misma página reportajes,
documentos, declaraciones y materiales de formación producidos en su mayor parte entre los años 2008 y
2009.
4
llamados trabajadores de “cuello azul” y se incrementa de modo exponencial la cantidad de los
“nuevos empleados de las telecomunicaciones” que presentan mayores dificultades para su
sindicalización10.
Los antiguos sindicatos telefónicos se ven obligados a transformarse con rapidez para dar
respuesta a estos cambios. A riesgo de desaparecer por completo, necesitan ampliar su espectro
de representación a los nuevos sectores y modificar sus estrategias tanto en relación con la parte
empleadora como con sus representados.
2.2 De telefónicos a empleados de las telecomunicaciones: tensiones y estrategias
Según analizamos, las transformaciones de la actividad de telecomunicaciones producen
consecuencias trascendentales para los sindicatos telefónicos. El efecto que interesa a los fines
de este estudio es la superposición y/o ambigüedad en la definición de los ámbitos de
representación entre sindicatos puesto que esta situación tiene resolución diversa de acuerdo a la
regulación y a la cultura sindical de cada país. Estos factores condicionan la estrategia que los
sindicatos telefónicos pueden adoptar para enfrentar estos cambios de configuración y la
redefinición de su base de representación.
Richard Hyman (1981) sostiene que para analizar el modelo de organización sindical debe
tenerse en cuenta la dimensión histórica. En este sentido, el autor inglés señala que la estructura
de los sindicatos es un proceso en el que operan dos fuerzas contradictorias: una hacia la
amplitud y la unidad y otra hacia la división y el exclusivismo. Esta tensión se puede apreciar
con claridad en la actividad de las telecomunicaciones. La necesidad de los sindicatos
telefónicos de adoptar una tendencia hacia la unidad y la expansión de la base de representación
es rápidamente compresible en el marco de desarrollo de la actividad que describimos. Según
Hyman, el modo principal de ampliar la base de afiliación de los sindicatos es la unificación o
fusión de organizaciones. Precisamente, este es uno de los puntos clave en la exitosa estrategia
adoptada por el Sindicato de Trabajadores de Comunicaciones de Estados Unidos
Communications Workers of America (CWA). Este sindicato logró aumentar en términos
absolutos la cantidad de afiliados siguiendo una estrategia agresiva en tres planos: la
negociación colectiva, la organización y la acción política (Guimarães Larangeira, 2002; Katz et
al, 2003)11.
10
Los motivos son diversos y no necesariamente vinculados (alta rotación del trabajo en los CC,
incremento de mujeres, jóvenes y profesionales, aumento de los empleados administrativos en términos
porcentuales, vulnerabilidad de los obreros y empleados subcontratados, entre otros). Como se observa, se
trata de distintos factores de difícil medición y ninguno es determinante por sí solo.
11
El sindicato CWA logró incorporar a su ámbito importantes sectores que no tenían afiliados ni ningún
tipo de actividad sindical. La densidad sindical descendió por el ingreso de estos subsectores pero como
dijimos se amplió en términos absolutos.
5
Por otro lado, también opera en los sindicatos telefónicos la fuerza hacia la división y el
exclusivismo, pese a la posibilidad cierta de extinción de estos gremios de no mediar una
estrategia expansiva de su base de representación,. La afiliación y representación de los nuevos
sectores conlleva mucho más trabajo, tiempo y dificultades internas que la actuación en el sector
tradicional de la actividad; razón por la cual muchos dirigentes son reticentes a impulsar con
decisión su organización sindical.
En este mismo sentido, Hyman (1981) indica que no debe perderse de vista que en algunos
casos las decisiones de unificación de organizaciones se relacionan con la política interna de los
dirigentes sindicales. Así, pueden favorecer aquellas que aumenten influencia en la organización
y desestimar otras que los coloquen en una situación de pérdida de poder.
Si los sindicatos telefónicos no eligen la unificación o fusión con gremios afines, consideramos
como hipótesis otras estrategias de ampliación de la base de representación ante el modo actual
de desarrollo de la actividad: i) Conflictiva: planteo de disputas intersindicales que tendrán
curso y/o resolución por la vía de la autonomía colectiva, administrativa, judicial o involucrando
a los trabajadores en un conflicto laboral de acuerdo a la regulación y cultura sindical ii)
Negociadora: acuerdos formales o informales de “repartos” de afiliados entre sindicatos.
3 Los telefónicos argentinos
3.1. FOETRA12
FOETRA es un sindicato de primer grado de trabajadores de base con una larga tradición
combativa y de convivencia plural de líneas internas en su seno. Según su personería gremial
otorgada en el año 1960, agrupa a todos los trabajadores del servicio básico telefónico. Si bien
su ámbito de actuación se circunscribe a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a una parte
importante de la provincia del mismo nombre, es el sindicato con mayor cantidad de afiliados.
Lideró históricamente los designios del gremio telefónico.
Se opuso y resistió casi en soledad la privatización de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones (ENTel) a diferencia de la federación (hoy FOEESITRA)13 que adoptó una
12
Cuando indiquemos “telefónicos”, “sindicatos telefónicos” o “gremios telefónicos” ampliamos la
perspectiva a todos los sindicatos telefónicos, lo que incluye a FOETRA.
13
Federación de Obreros, Especialistas y Empleados de los Servicios e Industrias de las
telecomunicaciones de la República Argentina. En realidad, la federación adquiere este nombre en el año
1997. Al momento de la privatización se denominaba FOETRA y el gremio de base FOETRA Sindicato
Buenos Aires.
6
postura negociadora. La lucha por la defensa de la empresa estatal fue derrotada en el año 1990
lo que dejó profundas marcas y diferencias internas entre los trabajadores telefónicos14.
La privatización de ENTel significó la pérdida de 20.000 puestos de trabajo en pocos años
(Walter, 2003), la extensión de la tercerización, proliferación de modalidades precarias de
contratación y la pérdida de importantes conquistas históricas de los trabajadores. Esto pudo ser
posible por la existencia de una política antisindical de las empresas entrantes (Telefónica y
Telecom)15 que combinó instancias de represión con las de cooptación y por la desarticulación
de la organización sindical en los lugares de trabajo propiciada por las firmas y apoyada por la
línea sindical afín a la privatización.
El sector antiprivatista retornó a la conducción del sindicato en el año 1997 y se ocupó de
rearmar de inmediato los cuerpos de delegados en los edificios para fortalecer la organización
desde la base. Las empresas desconocieron a FOETRA como negociador y propiciaron su
debilitamiento. Luego de seis años de intensa conflictividad que incluyó la reincorporación
sistemática de trabajadores despedidos y la contratación de jóvenes trabajadores de CC que
revistaban desde hacía años contratos precarios, FOETRA logró triunfar en dos aspectos
neurálgicos de la relación capital – trabajo: la posibilidad de despedir y la precarización
contractual. En efecto, se negoció y logró: i) la eliminación progresiva de los contratos de
pasantías y el pase de los trabajadores al convenio colectivo de trabajo ii) un pacto informal de
estabilidad absoluta de los trabajadores telefónicos incluidos en el ámbito de actuación del
sindicato16.
Las empresas cambiaron la lógica de confrontación abierta con el sindicato por el despliegue de
distintas estrategias. Dentro de esa gama de acciones, se debe comprender la persistente
campaña de disminución de los trabajadores ya incluidos en el ámbito de representación
de FOETRA tanto como la resistencia pertinaz a nuevas incorporaciones17.
En este marco, cobra importancia observar el ámbito de representación de FOETRA y el
derrotero de los trabajadores no incluidos en su jurisdicción.
14
La derrota de la huelga significó nuevas divisiones internas lo que tuvo como consecuencia que la
postura combativa perdiera las elecciones del sindicato FOETRA en el año 1993 y ganara la línea afín a
la federación.
15
A los fines de este trabajo, llamaremos “Telefónica” a la más grande y conocida multinacional de
telecomunicaciones española, independientemente de los distintos nombres y formas legales que adquiere
en cada país. La privatización también dio lugar al ingreso de otras pocas empresas, pero las más
importantes fueron Telefónica y Telecom. Para datos precisos ver: (Senén González 2004).
16
Esto significa que aunque no esté escrito, se acordó que no se acepta el despido sin causa de ningún
trabajador incluido en el ámbito de actuación de FOETRA.
17
Veremos más adelante que hay un cambio a partir del año 2008.
7
3.1.1 La organización nacional de los telefónicos y el modelo sindical
FOETRA se desafilió de la federación FOEESITRA en el año 1999 y luego de sortear varios
trámites administrativos recuperó todos los derechos de su personería gremial. En el modelo
argentino, cuando un sindicato se afilia a una federación puede delegar ciertas funciones de
representación a la entidad de segundo grado como ser la firma de convenios colectivos. Años
después, cinco sindicatos de otras provincias y localidades imitaron el proceder de FOETRA y
también se desafiliaron de FOEESITRA18. De este modo, quedaron por un lado los sindicatos
alineados en FOEESITRA y por otro FOETRA y sus cinco sindicatos aliados.
Esta situación provocó una complejidad creciente en la negociación colectiva puesto que los
seis sindicatos desafiliados de FOEESITRA no podían firmar convenios ni acuerdos en
conjunto conforme a nuestra ley sindical.19. Por otra parte, la carencia de una organización de
carácter nacional, debilitaba la capacidad de respuesta de FOETRA y sus aliados ante los
conflictos planteados con las empresas. En consecuencia, fundaron una nueva federación que
denominaron Federación Argentina de la Telecomunicaciones (FATEL) la que obtuvo
inscripción gremial en el año 2007 y personería gremial en el año 200820. El Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) le otorga el derecho de representación con el
alcance personal y territorial de actuación sobre los ámbitos que conforman los sindicatos
adheridos. Veamos con más detalle esta cuestión.
FATEL solicitó la personería gremial para todo el ámbito nacional y definió la actividad de
telecomunicaciones de un modo amplio21. El MTEySS le otorgó la personería en el ámbito
territorial de los sindicatos integrantes de la federación y en los términos de sus personerías; es
decir, para el servicio básico telefónico. Esta decisión se sustentó en la llamada “teoría de la
irradiación” que indica que la personería de las federaciones proviene de la que “emanan hacia
arriba” los sindicatos de primer grado adheridos22.
18
Se trata de los sindicatos correspondientes a las provincias de Santa Fe, Chaco, Tucumán y a las
ciudades de Rosario (Santa Fe) y Luján (Buenos Aires). FOEESITRA estimuló la creación en Buenos
Aires de un sindicato simplemente inscripto.
19
Un mapa de la negociación colectiva reciente se puede encontrar en: (Senén González y Garro, 2008)
20
La inscripción gremial tiene el Nº 2592. Fue otorgada por Resolución del MTEySS Nº 181 de fecha 5
de marzo de 2007 y la personería gremial por la resolución Nº 858/08 del MTEySS.
21
La FATEL agrupa a organizaciones sindicales que representan a los trabajadores sin distinción de
categorías, siendo la enumeración precedente simplemente enunciativa) de las empresas de la industria,
el servicio, la construcción, el mantenimiento y la comercialización de las telecomunicaciones (fija,
móvil, de transmisión de datos, multimedia, de centros de emisión y recepción de llamadas, y/o cualquier
otra modalidad de telecomunicación que surja de nuevas tecnologías o métodos) en sus distintas etapas
abarcando todas las funciones y modalidades laborales, como así también a sus contratistas y a los
jubilados de estas actividades. Su jurisdicción geográfica será todo el territorio nacional (Artículo 2 del
estatuto).
22
Este criterio ya ha sido aplicado para otros casos, por ejemplo para una entidad de segundo grado de
trabajadores municipales y para otra del sector de la carne.
8
Esta pauta adoptada por el MTEySS permite la coexistencia de federaciones, cada una en su
ámbito y dilata la disputa entre las mismas por la totalidad de la representación de los afiliados,
pese a que la regulación establece que si hay otra entidad que se superpone en el ámbito de
actuación pretendido debe procederse al cotejo de afiliados23.
De este modo, el MTEySS resolvió rápidamente la situación, facilitó el funcionamiento
coordinado de los gremios incluidos en las nuevas federaciones al tiempo que evitó entrar en
conflicto con las preexistentes. Sin dudas, pospuso el tema “hacia delante” y empujó a la
presentación de nuevos recursos administrativos y a la judicialización de los casos.
En la actualidad, existen dos federaciones (FATEL y FOEESITRA) con ámbitos de actuación
que no se superponen. Ningún gremio telefónico obtuvo hasta el momento el trámite de
ampliación de personería24 por lo cual todos coinciden en la definición de su ámbito de
representación personal: trabajadores del servicio básico telefónico.
Existen otros tres sindicatos nacionales de categoría de escasa cantidad de afiliados en términos
comparativos. Son gremios de carácter nacional que agrupan a supervisores y técnicos
(FOPSTTA)25, jerárquicos (UPJET)26 y profesionales (CEPETEL)27.
Entre las categorías más altas de los gremios de trabajadores de base de cualquiera de las dos
federaciones y las que corresponden a estos sindicatos y entre ellos mismos existen numerosas
superposiciones. En muchas ocasiones se dan situaciones de doble afiliación. Estos casos
dudosos se resuelven por la aceptación de situaciones de hecho, usos y costumbres,
negociaciones y “repartos” informales de afiliados entre los sindicatos o bien por extensos
recursos administrativos y judiciales.
3.1.2 Acerca de la expresión “servicio básico telefónico”
En el marco de la discusión por la representación de los trabajadores de la telefonía móvil, la
asesoría letrada del MTEySS emitió en el año 2003 el dictamen 392 en el que se interpreta el
alcance actual de esa expresión. A partir del análisis de las definiciones de la actividad de
telecomunicaciones, de las características y normativa de la empresa estatal ENTel y de
regulaciones asociadas al proceso privatizador y a la desregulación ocurrida en el año 2000, se
demuestra el carácter integral de ENTel. Así, se concluye que “ENTel tenía competencia para
23
Véanse artículos 32, 28 y 25 ley 23.551.
Cuando se otorga a un sindicato la personería gremial, el MTEySS define el ámbito personal y
territorial de actuación. Si en algún momento un sindicato considera que el mismo no refleja sus
pretensiones o ámbito real de actuación debe realizar el trámite de “ampliación de personería”. Esto es
importante cuando se deben dirimir conflictos de encuadramiento sindical puesto que lo que se compara
en estos casos es la resolución de la personería de cada sindicato y sus ampliaciones, no la cantidad de
afiliados ni lo que indique el estatuto o el nombre que se den los sindicatos.
25
Federación de Organizaciones del Personal de Supervisión y Técnicos Telefónicos Argentinos.
26
Unión del Personal Jerárquico de Empresas de Telecomunicaciones.
27
Centro de Profesionales de Empresas de Telecomunicaciones.
24
9
prestar los servicios de telecomunicaciones existentes y también los que pudieran descubrirse o
crearse” (pp.8 dictamen citado). Luego, enumera a los sindicatos con capacidad jurídica para
representar a los trabajadores de estos servicios de telecomunicaciones y culmina la
argumentación con el citado de la normativa del proceso privatizador en la que se estableció que
no se producirían alteraciones en la situación de encuadramiento ni afiliación sindical de los
trabajadores28.Finalmente señala: “…que las organizaciones poseen capacidad jurídica para
representar a los trabajadores que se desempeñan en el servicio de telecomunicaciones (en
todas sus facetas, como por ejemplo telefonía celular)…” (pp.10 dictamen citado)29.
Sin embargo, los telefónicos no lograron imponer en la práctica ese dictamen de la autoridad
administrativa. Las empresas defienden con firmeza el carácter de la expresión servicio básico
telefónico como limitado prácticamente al ámbito de la telefonía fija y propician el
encuadramiento en otros sindicatos más débiles, negociadores o “menos conflictivos”30.
Recientemente, el MTEySS emitió una resolución en la cual responde al pedido del sindicato de
“actualización de personería” y de “adecuación” del texto original de la personería gremial de
FOETRA a la realidad organizacional, funcional y tecnológica de la actividad de las
telecomunicaciones31. En esa resolución se toma en cuenta el dictamen del año 2003, sus
argumentos y una resolución emitida por la autoridad administrativa en el año 2007 en el marco
de un conflicto colectivo. Se deja constancia de que no se trata del trámite de “ampliación de
personería” puesto que si así lo fuera, se debería citar a todos los sindicatos con intereses
afines. De este modo, el MTEySS reinterpreta los alcances actuales de la expresión “servicio
público telefónico” que ahora abarca: “a todos los trabajadores que revisten en empresas que
se dediquen a prestar servicios en las ramas de las telecomunicaciones (como datos, telefonía
básica, móvil y/o celular y sus servicios conexos, excluyendo expresamente al personal
jerárquico, al personal profesional universitario que se desempeñe en esa condición y el
personal que se desempeñe en empresas dedicadas a la transmisión, producción y distribución
28
Véase artículo 43 Ley 23.696
Se trata de un dictamen muy amplio que abarca una cantidad importante de cuestiones asociadas como
ser dilucida si la telefonía móvil es parte del servicio de telecomunicaciones u otras sobre el
encuadramiento convencional en comercio. Véase también Expediente 67.600/98 y dictámenes
posteriores.
30
En palabras de un alto directivo de una de las empresas más grandes de telecomunicaciones de
Argentina: “…te decían los móviles que son telefónicos; los móviles que son empresas de servicios. Esto
no es un teléfono, es un terminal. Lo cargan en el sindicato. Dejate de joder, no es un teléfono: ahí tenés
video, tenés música, tenés televisión. Es una cosa… Vos tenías una compañía de 50000 personas, hoy
tenés 10000. Tenés móviles por acá, […] no sé qué coso por allá, el call center, entonces es como que
destruiste el sindicato… ahora visto desde ellos tienen razón […] Visto desde ellos es „los estás
destruyendo‟. Ellos dicen „no me voy a morir sin pelear‟, menos ahora que pueden pelear...” La
entrevista nos fue cedida como parte de un intercambio de materiales académicos por un investigador de
otra universidad a quien agradecemos aunque no podamos citar.
31
Véase Resolución N° 12 de fecha 14/01/2010, dictada por el MTEySS en el marco del expediente N°
1.223.041/07,
29
10
de contenidos audiovisuales, señales y/o programas, incluyendo la versión electrónica de
diarios y revistas u otros contenidos redaccionales…()”
Como se puede observar, se trata de una resolución que no resuelve el problema de fondo de la
representación sindical en el sector de telecomunicaciones. Tal como indicamos para el caso de
la resolución de la personería de la federación FATEL se pospone el tema “hacia delante”. Para
los sindicatos telefónicos representa un paso adelante en el reconocimiento de algunos
subsectores como la telefonía móvil que está encuadrada en el sindicato de comercio, pero los
telefónicos siguen en amplia desventaja en otros subsectores como los que se superponen con el
ámbito de actuación del sindicato de televisión al que nos referiremos más adelante.
Nótese que tanto el modo de otorgamiento de la personería gremial a federaciones con el
argumento de la “teoría de la irradiación,” como este caso; en vez de propiciar la disputa de
personerías como prescribe la legislación, se propicia una interpretación “sui géneris” que va en
contra del principio de unicidad promocionada de la ley sindical.
3.1.3 Panorama actual
La mayor parte del crecimiento de la actividad pasa por fuera del ámbito de los sindicatos
telefónicos. Los trabajadores están encuadrados sindicalmente en los sindicatos de comercio
(FAECyS)32, construcción (UOCRA)33, o televisión (SATSAID)34o muchas veces en ninguno.
Precisemos:
-
Telefonía móvil (se encuadró en FAECyS con controversias pendientes de resolución).
-
Nuevos operadores35 y/o nuevas tecnologías (Algunos en telefónicos. Muchos subsectores
no sindicalizados. Proveedores de Triple Play36 con ventajas para SATSAID. Otros en
FAECyS).
-
CC internos de Telefónica y Telecom: en intensivo proceso de tercerización a CC de
multinacionales (Action Line, Atento37, Teleperfomance) y deslocalización a otras
provincias. Los que restan en las grandes prestatarias, en telefónicos.
-
CC tercerizados sean o no de empresas multinacionales (No sindicalizados o en FAECyS
con controversias pendientes de resolución).
-
Subcontratistas de obra seca (no sindicalizadas o en UOCRA).
32
Federación Argentina de Empleados de Comercio y Servicios.
Unión Obrera de la Construcción de la República Argentina
34
Sindicato Argentino de Televisión, de Servicios Audiovisuales y Datos
35
A partir del año 2000 se produce la desregulación de los servicios de telecomunicaciones y el ingreso
de una gran cantidad de operadores nuevos. Para mayor precisión véase (Senén González, 2004).
36
El “Triple play” une los servicios de telefonía, Internet y televisión por cable
37
El Grupo Atento es una empresa multinacional de CC propiedad de Telefónica.
33
11
Los gremios telefónicos argentinos preservan – no sin dificultad – la mayor parte de las áreas
tradicionales y por distintos motivos no logran incorporar a los nuevos sectores. El ámbito
histórico de actuación del sindicato se reduce por el ofrecimiento de prejubilaciones y retiros
voluntarios a los trabajadores más antiguos y la extensión de las tercerizaciones y
deslocalizaciones. Cabe preguntarse por el motivo del empecinamiento de las empresas en
propiciar el encuadramiento de los trabajadores en otros sindicatos.
FAECyS38 tiene una política explícita de alejamiento de los lugares de trabajo que es afín al
ideal empresario. En la actividad que nos atañe, pongamos por ejemplo el caso de la telefonía
móvil encuadrada en FAECyS. No hay delegados sindicales en ninguna compañía de ese
subsector. Estas empresas han sido objeto de numerosas reestructuraciones en el transcurso de
estos años lo que implicó despidos, traslados y otras modificaciones que no dieron lugar a
ningún conflicto por parte del sindicato de comercio. En MoviStar, por ejemplo, cerca del 35 %
de los trabajadores se encuentran sin ningún convenio colectivo y no hay afiliados sindicales.
En un informe empresario de Telecom (2007) se puede apreciar la diferencia con el gremio
telefónico. Mientras que en Telecom Personal – telefonía móvil- hay un 49 % de la planta sin
ningún convenio colectivo, en Telecom ese porcentaje se reduce al 27 % y es cuestionado
permanentemente por FOETRA.
Lo mismo sucede para el caso de los CC tercerizados. Existen varios estudios que demuestran
las problemáticas del sector y el perjuicio que ocasiona a los trabajadores el encuadramiento en
el sindicato de comercio (Del Bono, 2006; Garro 2008; Senén González y Garro, 2008).
Durante los primeros años de expansión del sector no hubo delegados; cuando FOETRA
visibilizó su disputa por la representación de los trabajadores de Atento, esta situación empezó a
cambiar, lo que da a lugar a otros interrogantes sobre el tipo de representación que estimula
FAECyS a diferencia de FOETRA. En su investigación sobre las relaciones de trabajo en los
supermercados, Paula Abal Medina (2007) sostiene que los delegados de comercio no conocen
prácticamente a los miembros del sindicato, no manejan el vocabulario específico de la
actividad sindical y se acercan al gremio sólo para resolver trámites. En FOETRA, en cambio, el
delegado sindical tiene un carácter profundamente político. La existencia de diversas
agrupaciones en el sindicato empuja a la toma de posturas sobre distintos problemas. Asimismo,
los plenarios de delegados o asambleas constituyen espacios que por su propia constitución
alientan a los delegados a la necesidad de informarse y definirse39.
38
Son rasgos que presentan la mayoría de los sindicatos adheridos a la federación y la lógica general de
funcionamiento del sindicato que le imprime más importante (Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Los
sindicatos de Rosario, Mar del Plata y la zona sur de la provincia de Buenos Aires presentan algunas
diferencias.
39
Lo dicho no significa idealizar esos espacios ni desconocer los mecanismos que existen en los
sindicatos para manipularlos. Lo que sostenemos es que la coexistencia de agrupaciones y la mera
existencia de reuniones de carácter político y resolutivo en las que participan los delegados de base indica
una diferencia sustancial con la mayor parte de la lógica presente en los sindicatos de la FAECyS.
12
El caso de los trabajadores de empresas subcontratistas encuadrados en el gremio de la
construcción (UOCRA) es más evidente por las pésimas condiciones de trabajo de estos
trabajadores en comparación con sus pares encuadrados en los sindicatos telefónicos, lo que ha
sido demostrado en una tesis reciente (Ynoub, 2009).
3.1.4 A la búsqueda de los representados
i)
La complejidad de las vías administrativa y judicial
Los dirigentes y abogados de los sindicatos telefónicos deben realizar un sinnúmero de trámites
administrativos y judiciales en pos de ampliar la base de representación del sindicato.
La estrategia empresaria de judicialización quedó al descubierto en el Congreso Nacional de las
Telecomunicaciones realizado en el año 2003 en el que participaron todos los actores sindicales
y empresariales. Los sindicatos telefónicos realizaron una presentación conjunta exhortando a
las empresas a tomar en cuenta el dictamen 392 antes mencionado. Las cámaras empresarias de
la actividad se negaron tanto a hacer un reconocimiento de ese dictamen como a realizar algún
tipo de acuerdo marco. Señalaron que debían agotarse todas las vías administrativas y judiciales
y que “…no cabe considerar que en el caso que nos ocupa existan resoluciones definitivas
sobre la representatividad sindical, la que debe determinarse en cada caso...”. De este modo,
colocaron a los sindicatos en la situación de tener que diputar empresa por empresa la
representación de los trabajadores. Veamos algunos casos, la estrategia y sus resultados.

La telefonía móvil
En al apartado 3.1.3 explicamos que el dictamen 392 del MTEySS del año 2003, demuestra que
los alcances de la personería gremial de los telefónicos abarca a los trabajadores de la telefonía
móvil. Ese dictamen corresponde al caso de Telecom Personal. FOETRA pidió al MTEySS que
se constituya la comisión negociadora para negociar un convenio colectivo y la empresa
respondió que le correspondía el encuadramiento en FAECyS40. El dictamen referido fue
recurrido y luego de todos los pertinentes recursos administrativos y judiciales, en abril del año
2007, la Corte Suprema de Justicia de la Nación deniega la última vía que le quedaba a la
40
El origen del encuadramiento convencional en el sindicato de comercio se basa en una disposición de la
Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo del año 1991 para la Compañía de Radiocomunicaciones
Móviles Sociedad Anónima. En el año 2001, en el marco de un expediente iniciado en el año 1998, la
autoridad administrativa considera que el dictamen de 1991 sólo hacía referencia a los “vendedores
directos” del servicio y concluye que no corresponde hacer distingo entre las empresas que presentan el
“servicio básico telefónico” y las de telefonía celular. Véase Expediente 67.600/98 y dictámenes
posteriores.
13
empresa. Los sindicatos telefónicos no lograron hacer efectivo ese pronunciamiento judicial41.
Trámites similares se siguen con todas las compañías de telefonía móvil. A nuestro criterio, en
este contexto debe comprenderse la reciente resolución del MTEySS de “actualización” parcial
de la personería gremial de FOETRA. El caso de Telecom Personal - luego de más de cinco
años - agotó la máxima instancia judicial a favor de los telefónicos. Es de esperarse que sigan
igual camino todas las disputas pendientes con las otras empresas de telefonía móvil. La
resolución del MTEySS es una señal política a las empresas de este rubro pero no resuelve el
problema de fondo de la representación sindical en el sector.

El ingreso nuevos operadores a la actividad de telecomunicaciones
La estrategia del sindicato FOETRA consistió en salir a “buscar” a las empresas e intimarlas
una a una a negociar colectivamente42. En el año 2008, FOETRA tenía alrededor de 80
expedientes de pedidos de negociación iniciados. Ese esfuerzo aportó apenas una decena de
nuevos actores a la negociación colectiva que no son los más importantes. Las empresas no se
presentan a negociar o bien rechazan las presentaciones por distintos motivos.
Esta dificultad de los sindicatos telefónicos de “traer” a negociar a las empresas nuevas, empezó
a inquietar a las grandes prestatarias Telefónica y Telecom por cuestiones de competencia de
mercado, puesto que la presencia de FOETRA les implica costos laborales mucho más altos que
los que tienen sus competidoras con otros sindicatos -o ninguno-.

Triple Play
Como indicamos, el “Triple play” une los servicios de telefonía, Internet y televisión por cable.
Las empresas de cable, encuadradas en el sindicato de televisión (SATSAID) están habilitadas
para ofrecer servicios de telefonía, por lo cual también pueden brindar el “Triple play”. Las
telefónicas no pueden hacerlo porque no están autorizadas a proveer el servicio de televisión.
El SATSAID solicitó y obtuvo en el año 2001 la ampliación de personería, resolución que es
muy cuestionada en su forma y fondo por los sindicatos telefónicos porque no se los citó antes
de hacerlo, tal como prevé la legislación. Así, el SATSAID quedó habilitado para representar a
41
Veamos lo que señala Telecom en su Balance anual 2008, luego del rechazo en la CSJN: “…En
relación con el encuadre gremial de la telefonía móvil se han agotado en forma adversa todas las
instancias judiciales, recobrando impulso la administrativa, donde fuera resuelta la constitución de la
paritaria por empresa mediante resolución del MTEySS. Si bien esta instancia se encuentra
prácticamente agotada, es nuestra intención insistir en la necesidad de encontrar una solución a nivel
de actividad que evite las profundas asimetrías regulatorias entre los licenciatarios del servicio, que
pudieren derivar del emplazamiento a Personal para suscribir un Convenio Colectivo específico con los
gremios telefónicos…” Las negritas son nuestras.
42
Para esto, los abogados sindicales se valen de distintas estrategias, por ejemplo, de la obtención de los
listados de empresas que adquieren las Licencia Única de Servicios de Telecomunicaciones.
14
los trabajadores de las nuevas tecnologías y los telefónicos deben seguir discutiendo en las vías
administrativas y judiciales.
A este sucinto panorama, habría que añadirle el estudio de las estrategias seguidas por
FOEESITRA y los gremios no incluidos en FATEL43.
ii) Las limitaciones por la vía del conflicto laboral
La particularidad de los casos de la disputa por la representación de los trabajadores de CC y de
empresas subcontratistas de obra es que sin desdeñar las vías administrativas y judiciales,
FOETRA entabló conflictos laborales que involucraron en alguna instancia a todos los
trabajadores telefónicos.
Con respecto a los CC, FOETRA se planteó dos objetivos: a) la recuperación de los puestos de
trabajo de los CC internos tercerizados por las telefónicas y b) la representación de los CC que
tienen como clientes empresas de telecomunicaciones. Focalizó su acción en la empresa Atento,
porque en un primer momento la firma trabajaba casi exclusivamente para la atención de
productos y servicios de Telefónica.
La dificultad está en que en un CC se pueden atender requerimientos de empresas de varias
actividades al mismo tiempo y en la mayoría de los casos, son cambiantes. La regulación
vigente no prevé esta situación y la jurisprudencia no es unánime 44. La gran facilidad de
deslocalización de estos puestos de trabajo agota cualquier discusión teórica al respecto.
En Abril del año 2004 se convocó a la comisión negociadora para concertar un convenio
colectivo entre Atento y FOETRA ante lo cual la empresa interpuso recursos administrativos. El
1° de septiembre del año 2005 FOETRA declaró un día de paro y movilización en el que
trabajadores telefónicos y teleoperadores de Atento marcharon al Congreso de la Nación para
presentar la Ley del Teleoperador45. Tres semanas después, el MTEySS rechazó el último
recurso interpuesto por la empresa mediante la resolución 766. En Noviembre del año 2006, la
Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (CNAT) revocó esta resolución por considerarla
43
En la provincia de Córdoba, por ejemplo, el sindicato telefónico local cuestionó judicialmente la
homologación de un convenio colectivo de una cámara de CC firmado con el sindicato de comercio del
lugar y FAECyS.
44
Nos referimos a la definición del sector de actividad de los teleoperadores. Existe una gran cantidad de
juicios en los que los trabajadores reclaman el pago por la diferencia salarial entre comercio y telefónicos.
Ante esta situación los jueces deben decidir si correspondía o no la aplicación del CCT telefónico.
45
Se trató de una ley marco que se proponía regular condiciones básicas de trabajo de todos los
teleoperadores independientemente de la actividad en que se desempeñen. La disputa por la
representación de los trabajadores de Atento implicó un conflicto de larga duración que incluyó variadas
instancias de confrontación y negociación entre los años 2004 y 2006 con algunas acciones esporádicas y
defensivas en 2007 y 2008. La derrota de este conflicto es interpretada de muy diversas maneras entre las
distintas corrientes e inclusive entre base y dirección de la misma línea política interna.
15
incorrecta y ordenó seguir el trámite de encuadramiento sindical46. En la práctica, ese
expediente quedó sin resolver.
Ahora bien, mientras la resolución 766 estuvo en vigencia, FOETRA convocó a elecciones de
delegados en las plantas de Atento Barracas y Martínez que nunca fueron reconocidos
oficialmente por la empresa pero funcionaron como tales en la práctica. Desde el año 2004,
Atento inició acciones sistemáticas de muy diverso tipo para desarticular la organización
sindical de base (cambio de razón social, deslocalización, hostigamiento a los militantes,
ofrecimiento de retiros, entre muchas otras).
Respecto al reclamo por la representación de los trabajadores en empresas contratistas y
subcontratistas, también se combinó la estrategia de seguir la vía administrativa y judicial con el
planteo de un conflicto laboral en el curso del año 2006. Al cierre del mismo, se acordó con
Telefónica
y
Telecom
la
negociación
telecomunicaciones y sus ramas
47
de
un
convenio
colectivo
de
actividad
que aún no se pudo implementar. Tal como sucedió en el
caso de Atento, la organización sindical de base que protagonizó los conflictos se desarticuló.
iii) La vía política - negociadora
A partir del año 2008, la estrategia del sindicato FOETRA viró hacia una política más
negociadora con las empresas para ir con su ayuda “a la búsqueda de los representados”.
También cambió su actitud respecto de las entidades sindicales tradicionales de segundo y tercer
grado. Por distintos motivos que no corresponde analizar aquí, toda la fuerza desplegada hasta el
momento para volver a “engordar” al sindicato, no tuvo éxito.
El cambio de política de FOETRA se puede observar en una variedad de acciones. La más
notoria es el apoyo explícito que los principales dirigentes telefónicos de FOETRA dieron a
Telefónica y Telecom para que las firmas pudieran ingresar al negocio del Triple Play, en la
misma línea que lo hizo el gobierno nacional, lo que ocasionó severas críticas desde la interna
sindical48. Según varios entrevistados, este apoyo del gremio se fundó en una negociación macro
46
Se trata de dos trámites distintos. El trámite iniciado por FOETRA y avalado por el MTEySS con la
resolución 766 había pedido la constitución de la comisión negociadora del convenio colectivo. La CNAT
entiende que antes debió realizarse el trámite de encuadramiento sindical.
47
Estrictamente el acuerdo se realizó con Telecom. Telefónica cedió más tarde pero no quiso mostrarse
débil ante los sindicatos telefónicos por lo que convino que el MTEySS sacara una resolución en donde la
“obligaba” a aceptar el acuerdo en los mismos términos que Telecom. Por supuesto que el MTEySS no
tiene tamaña potestad, como dijimos, se trató de un cierre negociado del conflicto. Véanse: Resolución Nº
856/2006 para Telecom y Nº 1043/05 para Telefónica.
48
Tal como explicamos, las telefónicas no podían dar este servicio. En el marco de la discusión por la
Ley de Servicios Audiovisuales el gobierno y los dirigentes sindicales de FOETRA apoyaron su
inclusión. Finalmente el gobierno tuvo que retirar la inclusión de las telefónicas para favorecer la
negociación en el Congreso Nacional. Véase entre otros: El Gobierno apoyó el pedido de las telefónicas
por el triple play: http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1064677
16
con las compañías que incluía el acuerdo por la resolución política de antiguos temas
pendientes, como es el caso de la telefonía móvil.
El caso del Triple Play es interesante porque no se trata de una superposición de ámbitos o de la
existencia de zonas ambiguas, sino de un subsector importante que nace de la unificación de dos
grandes sectores preexistentes. FOETRA y SATSAID mantuvieron conversaciones con el
objeto de acordar el “reparto” informal de la representación de los trabajadores de las empresas
proveedoras de “Triple Play”. La posibilidad de unificar los sindicatos no estuvo en la agenda.
Si bien nunca fue expresado en estos términos, entendemos que el apoyo de los dirigentes de
FOETRA a las empresas telefónicas, debe comprenderse en el marco de esta negociación con
SATSAID49. En esos diálogos, también se evaluó la posibilidad de crear una Confederación de
sindicatos de telecomunicaciones que agrupe a ambos gremios.
Recordemos que la dificultad de conseguir que los nuevos operadores se sienten a negociar con
los sindicatos telefónicos interesa a las grandes prestatarias, lo que conforma en la práctica una
alianza estratégica entre FOETRA y Telefónica - Telecom para incorporar a todas las empresas
a la negociación de un convenio colectivo de actividad50.
Esta modificación de la vinculación de FOETRA con las empresas prestatarias originales se
puede ver también en los informes empresarios. En el balance del año 2008, Telefónica sostiene
que se propuso pasar de una relación de confrontación a una de mutua confianza e integración
de conflictos…”
El cambio de política de FOETRA también se refleja en el mundo sindical; FATEL51 no estaba
afiliada a ninguna de las centrales de tercer grado. En diciembre del año 2009, un congreso
extraordinario de la federación decidió la afiliación a la CGT. Por otra parte, existen
conversaciones sobre la necesidad estratégica de unificación de las dos federaciones, escenario
que es fuertemente resistido por muchos miembros del sindicato.
49
Las telefónicas constituyen el “terreno propio” de FOETRA. Al no poder dar las telefónicas este
servicio, quedan debilitados en la negociación con SATSAID. Esto no implica hacer un juicio de valor de
nuestra parte. La oposición cuestionó en duros términos el apoyo de los dirigentes a Telefónica y
Telecom, entre otras cosas porque esa decisión no se trató en el plenario de delegados. Según las últimas
elecciones, la oposición constituye hoy casi el 50 % del sindicato.
50
En su balance del año 2008 Telecom sostiene que se “continuaron las negociaciones en conjunto con el
MTEySS para la conformación de un convenio de actividad telefónica y por ramas, donde se han
convocado a 60 empresas del sector para consolidar la conformación de la representación empresaria”.
51
Como indicamos FOETRA fue uno de los principales impulsores de la nueva federación. Dentro de
FOETRA conviven líneas afines a CGT y CTA (e incluso reproducen sus corrientes internas). Por este
motivo, la afiliación de FATEL a una central sindical siempre fue un tema controvertido.
17
4 A modo de conclusión
El estudio de este caso muestra que en la práctica las empresas pueden elegir el sindicato que
mejor se adapta a sus requerimientos. Para lograr sus objetivos, las firmas presentan una amplia
gama de estrategias que van desde la confrontación directa con los sindicatos más combativos a
la consideración de una alianza estratégica con ellos. En este sentido, la legislación sindical es
utilizada por las empresas para propender a la judicialización de los conflictos, lo que obliga a
los sindicatos a estar continuamente pendientes de ese ámbito.
Si bien existen acuerdos informales, en la mayor parte de los casos los sindicatos prefieren la
misma vía para resolver sus diferendos. El principal problema que tiene la vía judicial para
resolver conflictos entre sindicatos es la suposición de la existencia previa de un ámbito preciso
de actuación de cada uno, presupuesto que no se ajusta a la compleja realidad sindical.
Con respecto a las preguntas que planteáramos al comienzo:
i) ¿Qué estrategias desarrolla el sindicato telefónico FOETRA para aumentar su base de
representación ante el desarrollo actual del sector de telecomunicaciones?
La unificación de organizaciones no es el camino preferido por los sindicatos de la actividad en
general ni de FOETRA en particular. Si bien hay un cambio en esta última etapa y se comienza
a conversar sobre la posibilidad de unificar las federaciones o sobre la creación de
confederaciones, se trata de una decisión de última instancia, casi de supervivencia, ante el
fracaso de las estrategias previas y el avance de la reforma estructural de la actividad.
El modo en que los telefónicos de FOETRA eligieron defenderse contra su desaparición viró de
la preferencia por el planteo de conflictos intersindicales (laborales o judiciales) hacia una
postura negociadora en varios sentidos: con las empresas (mediante acuerdos súper
estructurales), con los demás sindicatos telefónicos (posibilidad de unificación de federaciones),
y con los otros sindicatos (distintos modos de “reparto” informal de afiliados).
ii) ¿Cómo impactan las características del modelo sindical y su regulación en la
reconfiguración actual del sindicato telefónico?
La existencia misma del instituto de personería gremial y el sostenimiento de la ficción de un
supuesto monopolio de representación en ámbitos que son muy difusos y cambiantes, perjudica
a los sindicatos telefónicos. En la práctica, estos gremios se mueven en un terreno de cuasi
pluralidad sindical, pero deben realizar acciones administrativas y judiciales “como si”
existieran límites precisos entre los ámbitos de representación de los sindicatos que operan por
hecho o derecho en la actividad de las telecomunicaciones.
18
Sin embargo, consideramos que el caso analizado permite también dar cuenta de la limitación
que presenta centralizar el debate del modelo sindical en la discusión de la ley sindical. Existen
muchas situaciones no contempladas por las regulaciones existentes que se resuelven mediante
dictámenes, resoluciones, prácticas y establecimiento de criterios de la autoridad de aplicación,
lo que le confiere un importante poder de decisión. La competencia del MTEySS no es
intrínsecamente cuestionada por los actores. Se impugna la ambigüedad y las contradicciones en
que incurre la autoridad administrativa, pero no se cuestiona su capacidad de injerencia. Como
vimos, también hay situaciones en las que el procedimiento está previsto en la ley y no se
cumple. Por lo tanto, el debate sobre el contenido de los artículos de la ley sindical es quizás el
menos trascendente. Puesto que el MTEySS es un órgano ejecutivo del poder político, resulta
obvio intuir que sus decisiones están sujetas a presiones de los distintos grupos de interés y de
las decisiones gubernamentales de alcance más amplio. Dependerá entonces de la fuerza de los
actores para influir en las decisiones ministeriales sea por su peso político o su capacidad real
de conflicto. En este sentido, no es un dato menor que la resolución 766 se haya dictado
después de un gran conflicto en que se movilizaron miles de trabajadores telefónicos.
Desde esta perspectiva, entendemos que no se puede atribuir a la regulación y a la capacidad de
intervención ministerial, la causa última de la inexistencia de delegados o afiliados sindicales en
grandes empresas multinacionales de telecomunicaciones encuadradas en FAECyS52.
Bajo el amparo de una precaria resolución ministerial, con la misma ley y en un mismo contexto
histórico, FOETRA propició la organización sindical de los trabajadores de Atento, logró la
activa participación de los trabajadores y la constitución de delegados sindicales; mientras que
al abrigo de FAECyS la actividad gremial en los lugares de trabajo era inexistente.
Ciertamente el conflicto fue derrotado, pero la atribución de ese fracaso al “modelo sindical”
obtura – no casualmente - la visualización de otras problemáticas que se dan mundialmente
como ser la existencia de multinacionales con políticas antisindicales explícitas y la falta de
medidas punitivas en los países en que se implantan, el problema de la acción colectiva en
empresas que tienen la capacidad de deslocalizar los puestos de trabajo, la escasa efectividad de
la acción colectiva internacional o la falta de renovación de estrategias de los sindicatos, entre
otros aspectos.
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52
No ignoramos que la regulación o la autoridad administrativa pueden actuar en contra de la
organización sindical. es una discusión válida, pero secundaria respecto de los problemas de organización
en los lugares de trabajo.
19
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Entrevistas semi estructuradas y en profundidad a los actores involucrados.
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