Integração da Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação

Transcrição

Guia para o Desenvolvimento de Políticas
As alterações climáticas são uma ameaça séria e a longo prazo que pode afetar todo o
globo. Os seus impactes negativos atingirão as pessoas pobres e os países pobres de forma
desproporcional e comprometerão a persecução dos seus objetivos de desenvolvimento.
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação para o Desenvolvimento
fornece informação essencial e aconselha o modo de facilitação a integração da adaptação nos
processos de desenvolvimento. Os objetivos deste guia para o desenvolvimento de políticas
são: i) promover o entendimento das implicações das alterações climáticas na prática do
desenvolvimento e a necessidade associada de integrar a adaptação ao clima nas agências de
cooperação para o desenvolvimento e nos países parceiros; ii) identificar abordagens apropriadas
para integrar a adaptação às alterações climáticas nas políticas de desenvolvimento aos níveis
nacional, setorial e de projeto e nos contextos urbanos e rurais; e iii) identificar meios práticos
para os doadores apoiarem os países em desenvolvimento parceiros nos seus esforços para
reduzir a sua vulnerabilidade à variabilidade e alterações climáticas. Enquanto os esforços
para integrar a adaptação aos às alterações climáticas serão conduzidos pelos países em
desenvolvimento parceiros, os doadores internacionais têm um papel crítico a desempenhar no
apoio a tais esforços.
Este guia para o desenvolvimento de políticas é especialmente formatado para os agentes de
definição de políticas e para as agências de cooperação e suas contrapartes nos governos dos
países em desenvolvimento, bem como para as partes interessadas não governamentais.
Com o apoio financeiro do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) e do Comité Executivo da Comissão
para as Alterações Climáticas (CECAC).
isbn 978-92-64-11061-8
43 2009 17 U E
www.oecd.org/editions
-:HSTCQE=UZZ^\V:
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação para o Desenvolvimento Guia para o Desenvolvimento de Políticas
Integração da Adaptação às Alterações
Climáticas na Cooperação para o
Desenvolvimento
Integração da Adaptação
às Alterações Climáticas
na Cooperação para o
Desenvolvimento
Guia para o Desenvolvimento de
Políticas
na Cooperação para
o Desenvolvimento
GUIA PARA O DESENVOLVIMENTO DE POLITICAS
Este estudo foi publicado sob a responsabilidade do Secretário-Geral da OCDE. As opiniões
expressas e os argumentos utilizados nesta publicação não refletem necessariamente a
posição da Organização nem dos Governos de seus países membros.

Esta obra foi produzida com a participação financeira da União Europeia. As opiniões
expressas nesta obra não podem, em caso algum, ser consideradas como refletindo a
posição oficial da União Europeia.
É favor citar esta publicação como:
OCDE (2011), Integração da Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação para o Desenvolvimento:
Guia para o Desenvolvimento de Políticas, OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264110618-pt
ISBN 978-92-64-11061-8 (PDF)

A tradução deste guia foi generosamente financiada pelo Governo Português, nomeadamente o Instituto Português
de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) e o Comité Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas (CECAC).
Agradecemos igualmente a Inês Mourão e Gonçalo Cavalheiro pela tradução para português e revisão do texto.

Originalmente publicado pela OCDE em inglês sob o título: Integrating Climate Change Adaptation into Development
Co-operation: Policy Guidance

As erratas das publicações da OCDE podem ser acessadas on line no: www.oecd.org/publishing/corrigenda.

Versão revista Janeiro 2012
Detalhes das revisões disponíveis em: http://www.oecd.org/dataoecd/54/29/49395101.pdf
© OCDE 2011
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PREFÁCIO – 3
Prefácio
Fazer face às alterações climáticas é talvez o maior desafio ambiental que
enfrentamos no presente. Se não forem implementadas políticas mais ambiciosas a OCDE
prevê que as emissões mundiais de gases com efeito de estufa aumentem em cerca de
70% em 2050, com consequências severas: aumento do nível médio do mar e
tempestades costeiras destrutivas, ondas de calor mais frequentes e intensas, decréscimo
da produção agrícola em várias partes do mundo. E mesmo que sejam adotadas ações
para lutar contra as alterações climáticas, algum grau de aquecimento global devido às
emissões passadas está já instalado, colocando um sério desafio ao desenvolvimento
social e económico em todos os países. Deste modo, é imperativo que nos adaptemos a
um clima já em mudança.
Os países em desenvolvimento são particularmente vulneráveis aos impactes das
alterações climáticas por serem altamente dependentes dos recursos naturais e devido à sua
capacidade limitada para reagirem a estes impactes. Eles terão que garantir que as suas
políticas e estratégias de desenvolvimento são resilientes a um clima em mudança. Os
doadores internacionais têm um papel crítico a desempenhar no apoio a esses esforços.
É neste contexto que o Comité de Política Ambiental da OCDE (CPOA) e do Comité de
Assistência ao Desenvolvimento (CAD) reuniram a sua perícia para desenvolver este Guia
para Desenvolvimento de Políticas para Integrar a Adaptação às Alterações Climáticas na
Cooperação para o Desenvolvimento. Produto de praticamente dois anos de estreita
colaboração entre estes dois comités, este guia reflecte o estado de arte no que respeita a fazer
face ao desafio de integrar a adaptação nas actividades nucleares do desenvolvimento.
Deste modo, o guia para o desenvolvimento de políticas evidencia um conjunto de
prioridades para os governos e os doadores internacionais. Recomenda relocalizar a
coordenação para a implementação das actividades de adaptação para órgãos centrais com
maior poder, e integrar a consideração de riscos climáticos de longo prazo nos processos de
planeamento nacionais bem como nos orçamentos. Também realça a necessidade de aumentar
a capacidade dos Ministérios setoriais, governos locais, gestores de projeto e agências
doadoras para melhor avaliarem as implicações das alterações climáticas e para questionarem
os quadros e políticas existentes relativamente à sua resiliência face às alterações climáticas
futuras.
A implementação desta abordagem integrada tal como sublinhado neste guia requererá
uma estreita coordenação entre as agências governamentais, entre os vários níveis do governo,
entre os governos e doadores e entre a sociedade civil e o setor privado.
Esperamos que este guia para o desenvolvimento de políticas seja um recurso
fundamental tanto para os doadores internacionais como os países em desenvolvimento.
Angel Gurría
Secretario-General
OCDE
INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO © OCDE 2011
4 – DECLARAÇÃO POLÍTICA
Declaração Política sobre a Integração da Adaptação às Alterações Climáticas
na Cooperação para o Desenvolvimento1
I.
Contexto: a adaptação às alterações climáticas é um tema crítico para o
desenvolvimento
Em 2006 os Ministros Chefes das Agências para a Cooperação e Desenvolvimento da
OCDE, o e os Ministros de Ambiente da OCDE tiveram uma reunião conjunta para
identificarem modos de enfrentarem desafios comuns.
Eles acordaram que as alterações climáticas são uma ameaça séria e de longo prazo
que tem o potencial de afectar todas as partes do globo. Espera-se que as alterações
climáticas afectem de modo desproporcionado os países em desenvolvimento,
especialmente os Países Menos Desenvolvidos ou os Pequenos Estados Insulares e a
população pobre e vulnerável nesses países. Em alguns países e setores, os impactes das
alterações climáticas estão já a ser sentidos e respostas são urgentemente necessárias.
As alterações climáticas exacerbarão impactes como as secas, cheias, eventos
climáticos extremos e a subida do nível médio do mar, que poderão contribuir para
carência de alimentos, danos nas infra-estruturas e a degradação dos recursos naturais
donde são extraídos os bens de subsistência. Isto pode também comprometer os ganhos
de desenvolvimento atingidos através da cooperação e tornar mais difícil atingir os nossos
objetivos de desenvolvimento, incluindo aqueles acordados na Cimeira do Milénio e que
são referidos como os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio. A adaptação aos
impactes das alterações climáticas é portanto crítica. Não é somente um assunto de cariz
ambiental mas também afecta as dimensões económica e social do desenvolvimento
sustentável.
“Development as usual”, sem a consideração dos riscos e oportunidades climáticos,
não nos permitirá que enfrentemos esses desafios. Embora uma gama de actividades de
desenvolvimento contribua para a redução da vulnerabilidade a muitos dos impactes das
alterações climáticas, em alguns casos, as iniciativas de desenvolvimento podem
aumentar a vulnerabilidade às alterações climáticas. Por exemplo, os planos de
desenvolvimento da orla costeira que não consideram a subida do nível médio da água do
mar porão as populações, indústrias e infra-estruturas básicas em risco e tornar-se-ão
insustentáveis no longo prazo. Adicionalmente, as considerações relacionadas com as
alterações climáticas poderão aumentar a importância de setores de suporte como a
agricultura, o desenvolvimento rural e a gestão dos recursos hídricos.
Os riscos das alterações climáticas terão que ser considerados de forma sistemática no
planeamento do desenvolvimento a todos os níveis, de modo a integrar medidas de
adaptação. Existe uma necessidade urgente de trabalhar com os Ministérios de
1
Adotada pelo Comité de Assistência ao Desenvolvimento e o Comité de Política Ambiental da
OCDE na reunião conjunta de alto nível em 28 e 29 de Maio de 2009 em Paris.
DECLARAÇÃO POLÍTICA – 5
Planeamento e das Finanças nos países parceiros para integrar considerações relacionadas
com as alterações climáticas nos Planos Nacionais de Desenvolvimento, incluindo nas
Estratégias de Redução da Pobreza, estratégias de ação conjunta, bem como nos
programas e projetos associados para aumentar a resiliência climática. A ênfase deve ser
dado às comunidades, setores ou zonas geográficas identificadas como as mais
vulneráveis às alterações climáticas.
Particular atenção deve também ser dada a políticas e projetos com consequências a
longo prazo. Estes incluem, em particular, projetos de infra-estruturas de larga escala,
redes de transporte, projetos de alteração do uso do solo, planos de urbanização e outros,
que desempenham um papel chave na sustentação do desenvolvimento económico e na
redução da pobreza. Estabelecer medidas de adaptação atempadamente, irá aumentar
grandemente os benefícios e a sustentabilidade de muitas das iniciativas de
desenvolvimento.
Nós reconhecemos a Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações
Climáticas (CQNUAC) como o fórum político para definir acordos de ação internacional
em alterações climáticas. Enfrentar totalmente os desafios das alterações climáticas
requererá ação a muitos níveis e através dos mais variados canais. Os compromissos
seguintes são baseados naqueles assumidos na Declaração sobre a Integração da
Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação para o Desenvolvimento de 2006 da
OCDE, através da definição de prioridades específicas no modo em que podemos apoiar
os países em desenvolvimento parceiros nos seus esforços para reduzir a sua
vulnerabilidade à variabilidade e alterações climáticas e identificar e atribuir prioridade a
respostas adaptativas.
II.
Prioridades e compromissos
O nosso apoio aos países em desenvolvimento enquanto fazem face aos novos
desafios da adaptação às alterações climáticas é guiado pelo Acordo de Monterrey, a
Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda e a Agenda de Acção de Accra.
A soberania nacional é chave. Consequentemente a nossa ajuda para integrar a
adaptação às alterações climáticas na cooperação para o desenvolvimento será alinhada
com as visões de longo prazo dos países parceiros e os seus planos e programas de
desenvolvimento. A maioria dos Países Menos Desenvolvido que ratificaram a
CQNUAC, já têm ou estão a desenvolver Planos de Acção Nacionais de Adaptação
(PANAs). Estes e estratégias similares desenvolvidas por outros países podem
providenciar um ponto de partida útil.
No maior grau possível, tentaremos recorrer a sistemas próprios dos nossos parceiros
e harmonizar as nossas abordagens. A nossa assistência deverá ser administrada pelas
autoridades nacionais relevantes nos países parceiros. Essa será acompanhada pelo apoio
à capacitação para permitir aos nossos parceiros, a vários níveis, liderar e gerir todos os
aspetos relacionados com a adaptação às alterações climáticas.
Utilizaremos várias modalidades de ajuda, considerando a situação de cada país e
faremos o máximo uso de instrumentos programáticos como abordagens inter-setoriais e
baseadas em programas.
Providenciaremos a nossa assistência de modo eficiente e eficaz de acordo com os
princípios da Eficácia da Ajuda e mobilizaremos o apoio do setor privado.
6 – DECLARAÇÃO POLÍTICA
Garantiremos que os riscos climáticos são adequadamente tomados em conta nos
programas que as nossas agências apoiam e trabalharemos para harmonizar as nossas
abordagens para fazer face aos riscos climáticos a estes níveis.
Ao lidar com assuntos relacionados com a adaptação, prestaremos atenção específica
aos países e regiões com maior variabilidade:
• Entre áreas geográficas: aquelas que estiveram susceptíveis a um maior risco
face aos impactes das alterações climáticas requerem maior atenção;
• Entre países: os Países Menos Desenvolvidos, os Pequenos Estado Insulares e
os estados Africanos afectados por seca, cheias e desertificação são
particularmente vulneráveis e requerem maior atenção;
• Dentro de cada país: comunidades e grupos, incluindo as mulheres, que são
particularmente vulneráveis às alterações climáticas requerem especial
atenção.
Reconhecendo que haverá sempre incerteza relativamente à tendência climática de
longo prazo e aos seus impactes, procuraremos, sempre que possível, identificar e
implementar soluções de adaptação e desenvolvimento em que tanto a adaptação como o
desenvolvimento sejam beneficiados (“win-win”).
De forma semelhante, exploraremos todas as possibilidades para sinergias entre
adaptação e mitigação das alterações climáticas, nomeadamente em setores como a
energia, agricultura e floresta. O maior acesso a energias limpas, por exemplo, pode
apoiar a redução da pobreza e a adaptação às alterações climáticas, enquanto também
promove a mitigação. Também aumentaremos as sinergias com as Convenções do Rio
sobre Biodiversidade e Combate à Desertificação, para identificar áreas nas quais
benefícios múltiplos podem ser obtidos.
Adicionalmente iremos reforçar as ligações entre adaptação às alterações climáticas e
a gestão e redução do risco de desastre, no contexto de implementação do Quadro de
Acção de Hyogo.
O Guia para o Desenvolvimento de Políticas para a Integração da Adaptação na
Cooperação para o Desenvolvimento que agora endossamos providenciará uma
referência chave para os nossos Ministros Agências do Desenvolvimento e Cooperação e
do Ambiente, na cooperação com os parceiros dos países em desenvolvimento no apoio à
adaptação às alterações climáticas. Isto incluirá a maximização de sinergias e
complementaridades com os vários mecanismos estabelecidos no quadro da CQNUAC. O
guia para o desenvolvimento de políticas providenciou um importante contributo para a
Décima Quinta Conferencia das Partes à CQNUAC a decorrer em Copenhaga em
Dezembro de 2009.
Faremos esforços adicionais para partilhar experiências e monitorizar o progresso no
sentido de implementar o guia e os resultados obtidos, incluindo através do Mecanismo
de Revisão de Pares da OCDE.
AGRADECIMENTOS – 7
Agradecimentos
Este Guia para o Desenvolvimento de Políticas é o resultado do trabalho levado a
cabo por Equipa de Trabalho Conjunta entre Ambiente e Desenvolvimento sobre a
Integração das Alterações Climáticas na Cooperação para o Desenvolvimento, liderado
pela Suíça (Anton Hilber) e a Holanda (Christinne Pirenne, Jean-Peter Mout, Aart van der
Horst). As tarefas do Grupo de Trabalho foram supervisionadas pelo Grupo de Trabalho
do Comité de Política Ambiental sobre Políticas Globais e Estruturais e a rede de
Ambiente (Environet) do Comité de Assistência ao Desenvolvimento (CAD).
Um grande número de colegas dos seguintes países e organizações também
participaram no trabalho da Equipa de Trabalho: Austrália (Lyndal Manson), Bélgica
(Annemarie van der Avort, Jos Buys), Canadá (Andrew Dawe, Elisabeth Harvey, Karen
Sutherland), República Checa (Barbora Ludvíková, Martina Tuleškovová), Comissão
Europeia (Gianluca Azzoni, Simon Le Grand), Dinamarca (Frode Neergaard, Mike
Speirs), Finlândia (Matti Nummelin), Alemanha (Harald Neitzel, Fréderic Schafferer,
Jan-Peter Schemmel, Laura Schmidt, Michael Scholze), Itália (Claudio Baffioni,
Manfredi Caltagirone, Alessandra Sgobbi), Japão (Marisa Aramaki, Kotaro Kawamata,
Tomonori Sudo), Holanda (Joren Ellenbroek, Corneel Lambregts), Nova Zelândia (Roger
Cornforth), Espanha (Maria Dolores, Anton Gonzalo), Suécia (Ulrika Akesson, Olof
Drakenberg, Inger Klöver, Mirjam Palm), Suíça (Madeleine Guyer, Janine Kuriger,
Nicole North, Martine Rohn-Brossard, Jürg Schneider, Othmar Schwank, Franz Stössel),
Reino Unido (Yvan Biot, Jessica Troni), Estados Unidos da America (John Furlow),
Banco Asiático de Desenvolvimento (James Roop), Instituto Internacional para o
Ambiente e Desenvolvimento (David Satterthwaite), Instituto Internacional para o
Desenvolvimento Sustentável (Anne Hammill), União Internacional para a Conservação
da Natureza (Neville Ash), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Keti
Chachibaia, Linda Ghanime, Bo Lim, Xianfu Lu) e Banco Mundial (Michele de Nevers
and Barbara Genevaz).
O processo de redacção do guia para o desenvolvimento de políticas foi liderado por
Shardul Agrawala, Remy Paris and Florence Crick, sob a supervisão de Helen Mountford
e Alexandra Trzeciak-Duval no Secretariado da OCDE. Arnoldo Matus Kramer, Cécile
Bordier, Anne Hammill, David Satterthwaite, Joel Smith, Anna Brüderle e Tamara
Levine providenciaram contributos substantivos e contribuíram para a finalização deste
documento. Maria Consolati e Elizabeth Corbet deram apoio de secretariado
imprescindível ao trabalho da Equipa e ao processo de publicação. Julie Harris e Viviane
Consoli contribuíram com o apoio editorial e os gráficos foram produzidos por Peggy
Ford-Fyffe King.
A tradução deste guia foi generosamente financiada pelo Governo Português,
nomeadamente o Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) e o Comité
Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas (CECAC). Agradecemos
igualmente a Inês Mourão e Gonçalo Cavalheiro pela tradução para português e revisão
do texto.
Os esforços e contribuições de todas estas pessoas e organizações são grandemente
agradecidos.
8 – ÍNDICE
Índice
Abreviaturas e acrónimos ................................................................................................................... 13
Sumário Executivo ............................................................................................................................... 14
PARTE I. ENTENDENDO O DESAFIO ............................................................................ 23
Capítulo 1. Introdução e âmbito.......................................................................................................... 25
1.1. Objetivos e âmbito deste guia para o desenvolvimento de políticas ........................................... 28
1.2. Público-alvo ................................................................................................................................. 29
1.3. Estrutura do guia para o desenvolvimento de políticas ............................................................... 30
Capítulo 2. Tempo Meteorológico, Variabilidade Climática e Alterações Climáticas ................... 31
2.1. Implicações das alterações climáticas para os extremos climáticos ........................................... 33
Capítulo 3 . Vulnerabilidade às Alterações Climáticas do Mundo em Desenvolvimento ............. 35
3.1. Implicações das alterações climáticas em setores chave para o desenvolvimento ...................... 38
3.2. Impactes das alterações climáticas no mundo em desenvolvimento ........................................... 40
Capítulo 4. Adaptação aos Impactes das Alterações Climáticas ...................................................... 45
4.1. Em que consiste a adaptação? ..................................................................................................... 47
4.2. É a experiência passada da adaptação suficiente para lidar com os impactes das alterações
climáticas? ................................................................................................................................... 49
4.3. Como é a adaptação diferente do desenvolvimento regular? ...................................................... 51
Capítulo 5. Operacionalização da Adaptação: da Teoria à Acção ................................................... 55
5.1. Uma abordagem genérica de quatro passos para analisar as ações de adaptação ........................ 56
5.2. Implementação e integração da adaptação: a abordagem deste guia para o desenvolvimento de
políticas........................................................................................................................................ 61
PARTE II. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS
AOS NÍVEIS NACIONAL, SETORIAL E DE PROJETO ........................ 65
Capítulo 6. O Âmbito Nacional, Setorial e de Projeto: Introdução ................................................ 67
Capítulo 7. Integração da Adaptação às Alterações Climáticas no Âmbito Nacional .................... 71
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
A importância do nível nacional para a adaptação ...................................................................... 72
Começar a considerar a adaptação ao nível nacional .................................................................. 73
Integração da adaptação no ciclo de politica nacional................................................................. 77
Apoio dos doadores para a integração de adaptação a nível nacional ......................................... 86
Desafios e prioridades para a ação............................................................................................... 91
ÍNDICE – 9
Capítulo 8. Integração da Adaptação às Alterações Climáticas no Âmbito Setorial..................... 97
8.1.
8.2.
8.3.
8.4.
Importância do nível do setor para a adaptação ........................................................................ 98
Integração da adaptação no ciclo de política setorial .............................................................. 100
Apoio dos doadores para a integração da adaptação ao nível setorial .................................... 113
Desafios e prioridades para a ação .......................................................................................... 117
Capítulo 9. Integração da Adaptação às Alterações Climáticas no Âmbito do Projeto ............... 121
9.1.
9.2.
9.3.
9.4.
9.5.
Introdução ............................................................................................................................... 122
O ciclo de projeto .................................................................................................................... 123
Integração da adaptação no ciclo de projeto ........................................................................... 125
Papel dos doadores na promoção da integração da adaptação ao nível do projeto ................. 136
Desafios e prioridades para a ação .......................................................................................... 139
PARTE III. INTEGRAR A ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS AO
ÂMBITO LOCAL ...................................................................................................... 143
Capítulo 10. Introdução ao Âmbito Local ........................................................................................ 145
10.1. Importância do âmbito local para a adaptação ........................................................................ 146
10.2. Ligação da adaptação local aos níveis nacional, setorial e de projeto .................................... 148
10.3. Papéis dos doadores ao nível local .......................................................................................... 149
Capítulo 11. Contextos Locais: Meios Rural e Urbano ................................................................... 151
11.1. Similaridades chave entre os contextos rurais e urbanos e as suas implicações para a
adaptação................................................................................................................................. 152
11.2. Diferenças chave entre os contextos rural e urbano e as suas implicações para a adaptação . 161
Capítulo 12. Integrar a Adaptação no Processo de Desenvolvimento Local ................................. 165
12.1. Elementos para uma integração bem sucedida de adaptação às alterações climáticas a nível
local ......................................................................................................................................... 166
12.2. Ponto de Entrada 1: Processos de planeamento de desenvolvimento pelos governos locais .. 172
12.3. Ponto de Entrada 2: Ajustamento dos quadros regulamentares ou de serviço locais.............. 173
12.4. Ponto de Entrada 3: Ajustamento dos mecanismos de prestação de contas (governo local) .. 180
12.5. Ponto de Entrada 4: Os processos do setor privado e da sociedade civil ................................ 181
Capítulo 13. Principais Desafios e Prioridades de Acção ................................................................ 189
13.1. Desafios na integração da adaptação no desenvolvimento local............................................. 190
13.2. Prioridades de ação para os governos centrais no apoio à adaptação local............................. 191
13.3. Acções Prioritárias para os doadores ...................................................................................... 192
Anexo A. Exemplos de Ferramentas e Abordagens para Avaliação e Triagem para Adaptação
às Alterações Climáticas .................................................................................................. 195
Anexo B. Como Integrar Considerações sobre as Alterações Climáticas em Políticas Setoriais,
Planos e Programas através da Avaliação Ambiental Estratégica .............................. 197
Referências........................................................................................................................................... 201
10 – ÍNDICE
Tabelas
Tabela 1.1.
Tabela 2.1.
Tabela 3.1.
Tabela 4.1.
Tabela 7.1.
Tabela 7.2.
Tabela 7.3.
Tabela 8.1.
Tabela 9.1.
Tabela 9.2.
Tabela 11.1.
Tabela 12.1.
Tabela 12.2.
Tabela 12.3.
Tabela 13.1.
Impactes potenciais das alterações climáticas nos Objetivos de Desenvolvimento
do Milénio............................................................................................................... 27
Tendências recentes e projeções para os eventos climáticos extremos .................. 33
Impactes regionais ilustrativos das alterações climáticas. ...................................... 42
Exemplos ilustrativos de possíveis medidas de adaptação ..................................... 50
Exemplos de aéreas de ênfase estratégico das partes nacionais interessadas ......... 74
Integrar a adaptação nos processos de apoio ao orçamento dos doadores .............. 89
Prioridades estratégicas, desafios e ações específicas para integrar a adaptação
no nível nacional ..................................................................................................... 92
Identificação dos atores chave para a adaptação às alterações climáticas no
setor hídrico ............................................................................................................ 99
Exemplo de uma matriz para avaliar as opções de adaptação utilizada no Estudo
Piloto da USAID sobre Planeamento dos Recursos Hídricos em Polokwane, na
África do Sul ......................................................................................................... 132
O Projeto da Gestão de Cheias de Hunan, China, do Banco Asiático de
Desenvolvimento .................................................................................................. 135
Fatores que aumentam ou constrangem a capacidade adaptativa nas áreas urbanas
e rurais .................................................................................................................. 162
Informação local para a adaptação às alterações climáticas e os instrumentos
para a recolha/organização de dados relacionados ............................................... 171
O papel da cidade/governos municipais nos quatro aspetos de adaptação ........... 180
Áreas de oportunidade de negócio relacionadas com adaptação .......................... 182
Diferentes contextos locais através dos quais os governos nacionais e os
organismos internacionais podem exercer "boa governação" para a adaptação ... 194
Figuras
Figura 3.1.
Figura 5.1.
Figura 7.1.
Figura 7.2.
Impactes chave em função do aumento na temperatura média global.................... 39
Níveis de decisão considerados neste guia para politicas ....................................... 62
Arquitetura governativa ao nível nacional .............................................................. 78
Arquitetura governativa ao nível nacional com intervenções chave para a
adaptação ................................................................................................................ 87
Figura 8.1. Arquitetura governativa ao nível setorial.............................................................. 101
Figura 8.2. Arquitetura de governança ao nível setorial com intervenções chave de
adaptação .............................................................................................................. 112
Figura 9.1. O ciclo de projeto.................................................................................................. 123
Figura 9.2. O ciclo de projeto com intervenções chave para a adaptação ............................... 125
Figura 9.3. Directrizes do Banco Mundial para incorporar as alterações climáticas no
desenvolvimento de projeto .................................................................................. 137
Figura 12.1. Os potenciais impactes das alterações climáticas ................................................. 168
Figura 12.2. Principais questões e prioridades para a integração da adaptação no processo de
planeamento do desenvolvimento rural ................................................................ 174
Figura 12.3. Integrar a adaptação ao nível local ....................................................................... 185
ÍNDICE – 11
Caixas
Caixa 1.1.
Caixa 3.1.
Caixa 3.2.
Caixa 3.3.
Caixa 4.1.
Caixa 4.2.
Caixa 4.3.
Caixa 4.4.
Caixa 5.1.
Caixa 7.1.
Caixa 7.2.
Caixa 7.3.
Um ponto de referência crítico: a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda .................. 29
Sensibilidade, capacidade adaptativa e vulnerabilidade às alterações climáticas .................... 36
Aspectos da vulnerabilidade e da capacidade adaptativa relacionados com o género ............. 37
Migração e alterações climáticas ............................................................................................. 40
Mitigação e adaptação ............................................................................................................. 46
A adaptação nas negociações internacionais sobre alterações climáticas ................................ 47
Um contínuo de atividades de adaptação: do desenvolvimento às alterações climáticas ........ 52
Definição de má adaptação ...................................................................................................... 53
Implicações do contexto temporal e da incerteza na tomada de decisão acerca da adaptação 58
A necessidade de repensar as estruturas da governança .......................................................... 76
Aplicação de uma lente climática ............................................................................................ 81
Integrar a adaptação às alterações climáticas no nível nacional através da Avaliação
Ambiental Estratégica.............................................................................................................. 82
Caixa 7.4. Exemplos de países que ligam os seus PANAs e as políticas nacionais.................................. 83
Caixa 7.5. Avaliação de desempenho de quadros para o apoio ao orçamento .......................................... 88
Caixa 7.6. Estratégia de assistência ao país do Banco Mundial para a República das Maldivas .............. 90
Caixa 7.7. Respostas de adaptação às alterações climáticas ao nível supra nacional/regional ................. 95
Caixa 8.1. Aplicação de uma lente climática às políticas, planos e programas setoriais através da
Avaliação Ambiental Estratégica .......................................................................................... 103
Caixa 8.2. A AAE como uma ferramenta para integrar a adaptação às alterações climáticas no
Vietname................................................................................................................................ 105
Caixa 8.3. Uma abordagem para avaliar os riscos das alterações climáticas .......................................... 109
Caixa 8.4. Integração da adaptação às alterações climáticas no setor agrícola na China........................ 113
Caixa 8.5. Cesto de financiamento: Oportunidades e riscos ................................................................... 115
Caixa 8.6. Camarões: O Programa para a Floresta e o Ambiente ........................................................... 116
Caixa 9.1. É a Avaliação de Impacte Ambiental um potencial ponto de entrada para integrar a adaptação
ao nível do projeto? ............................................................................................................... 128
Caixa 9.2. Análise e desenho para a adaptação às alterações climáticas (ADAPT): uma ferramenta
protótipo ................................................................................................................................ 129
Caixa 9.3. Quatro métodos principais para priorizar e selecionar opções de adaptação ......................... 131
Caixa 9.4. Estudo piloto das Honduras: alterações climáticas, recursos costeiros e planeamento de cheias
em La Ceiba ........................................................................................................................... 138
Caixa 10.1. Adaptação às alterações climáticas e assuntos de género ao nível local ............................... 147
Caixa 11.1.` Gestão do risco climático através do Projeto Gestão dos Recursos das Terras Áridas
(PGRTA) no Quénia .............................................................................................................. 155
Caixa 12.1. Orçamento Participativo ........................................................................................................ 167
Caixa 12.2. Excertos do Guia do Clima da Cruz Vermelha/Crescente Vermelho sobre comunicação
das alterações climáticas ........................................................................................................ 169
Caixa 12.3. Aplicar uma lente climática no processo de planeamento de desenvolvimento urbano ........ 176
Caixa 12.4. Programa de Proteção do Clima de Durban........................................................................... 178
Caixa 12.5. Imihigo – Contratos de Desempenho Anual no Ruanda ........................................................ 181
Caixa 12.6. Proteger meios de subsistência contra os riscos climáticos através de seguros baseados
em índices .............................................................................................................................. 183
Caixa 12.7. Redução da vulnerabilidade climática na Nicarágua através do micro-crédito ..................... 184
Caixa 12.8. Planear a Adaptação – aplicação da ferramenta CRiSTAL na Zâmbia .............................. 186
ABREVIAÇÕES E ACRÓNIMOS – 13
Abreviaturas e acrónimos
AAE
ACB
ACE
AEUADI
AIA
AMC
AVS
BAD
CAD
CDB
CIED
CPOA
CNUCD
CPC
CQNUAC
DNUP
EAC
EAP
EDERP
ERP
FICV
GEE
GFP
IIDS
MDL
OCDE
ODM
OMAD
ONG
PANA
PAQ
PIAC
PMD
PNUA
PNUD
PPPs
QAD
QDMP
RERP
RRD
UICN
Avaliação Ambiental Estratégica
Análisis de Costo-Efectividad
Análisis de Criterios Múltiples
Agência dos Estados Unidos da América para o Desenvolvimento
Internacional
Avaliação de Impacte Ambiental
Análise Multi-Critério
Abordagem Vasta ao Setor
Banco de Desenvolvimento Asiático
Comité de Assistência ao Desenvolvimento
Convenção para a Diversidade Biológica (Nações Unidas)
Centro de Investigação sobre a Epidemiologia dos Desastres
Comité de Politica Ambiental da OCDE
Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação
Comité para a Politica Ambiental
Convenção Quadro das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Divisão das Nações Unidas para a População
Estratégia de Assistência Conjunta
Estratégia de Assistência ao Pais
Estratégia para o Desenvolvimento Económico e Redução da
Pobreza
Estratégia de Redução da Pobreza
Federação internacional da Cruz Vermelha/Crescente Vermelho
Gases com Efeito de Estufa
Gestão Financeira Pública
IIDS Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
Objetivos de Desenvolvimento do Milénio
Organização das Mulheres para o Ambiente e Desenvolvimento
Organização Não Governamental
Programa de Ação Nacional para a Adaptação
Programa de Adaptação Quiribati
Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas
Pais Menos Desenvolvido
Programa das Nações Unidas para o Ambiente
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Politicas, Planos e Programas
Quadro de Avaliação de Desempenho
Quadro de Despesas a Médio Prazo
Relatório da Estratégia de Redução da Pobreza
Redução do Risco de Desastres
União Internacional para a Conservação da Natureza
14 – SUMÁRIO EXECUTIVO
Sumário Executivo
Os impactes das alterações climáticas como as secas, cheias e o aumento do nível médio
da água do mar muito provavelmente resultarão em carência de alimentos, aumento na taxa de
incidência de doenças transmitidas por vectores, danos nas infra-estruturas e na degradação
dos recursos naturais dos quais estão dependentes meios de subsistência. Os impactes
negativos das alterações climáticas atingirão as pessoas e países pobres
desproporcionalmente. As escolhas do desenvolvimento feitas no presente vão influenciar a
capacidade adaptativa e também determinar as emissões de gases com efeito de estufa futuras.
Noutras palavras, as alterações climáticas ameaçam os objetivos do desenvolvimento e são
também influenciadas pelas escolhas de desenvolvimento. Para além disso, é provável que os
impactes das alterações climáticas se tornem progressivamente mais significativos nos anos e
décadas subsequentes a 2015, data alvo para a persecução dos Objetivos de Desenvolvimento
do Milénio.
Em princípio, uma gama de actividades de desenvolvimento poderia ajudar a diminuir a
vulnerabilidade a vários impactes das alterações climáticas. Em alguns casos, contudo, o
“development as usual” pode inadvertidamente aumentar a vulnerabilidade. Por exemplo,
novas estradas podem ser à prova de água do ponto de vista da engenharia, mesmo tendo em
conta o clima do futuro, mas podem levar ao desenvolvimento de novas urbanizações em
áreas altamente expostas a impactes particulares das alterações climáticas, tais como zonas
costeiras vulneráveis à subida do nível médio da água do mar. Isto é denominado de má
adaptação. O risco de má adaptação revela a necessidade dos países parceiros
sistematicamente analisarem os riscos e vulnerabilidades às alterações climáticas e de incluir
potenciais medidas de adaptação nas políticas, planos e projetos de desenvolvimento.
Todavia, frequentemente grande parte das políticas, planos e projetos falham em
considerar a variabilidade climática, para não falar nas alterações climáticas. Enquanto os
esforços para integrar a adaptação às alterações climáticas serão conduzido pelos países em
desenvolvimento parceiros, as agências doadoras têm um papel critico a desempenhar no
apoio a tais esforços bem como na integração de tais considerações nas suas próprias
organizações. Para este fim, os parceiros e doadores precisam em igual medida de orientação
adequada.
Objetivos e abordagem deste guia para o desenvolvimento de políticas
Este guia para o desenvolvimento de políticas pretende fornecer aos decisores
políticos e aos atores das agências de cooperação para o desenvolvimento informação e
aconselhamento no modo de integrar as alterações climáticas no desenvolvimento. É um
esforço conjunto ente o Comité de Política Ambiental (CPA) e o Comité para a
Assistência ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE em resposta à Declaração sobre a
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação para o
Desenvolvimento de 2006 da OCDE, que associa os membros da OCDE ao compromisso
de “trabalhar no sentido de melhor integrar a adaptação às alterações climáticas no
planeamento e assistência ao desenvolvimento, tanto com os seus próprios governos
como nas actividades desenvolvidas com países parceiros”.
SUMÁRIO EXECUTIVO – 15
Os objetivos deste guia para desenvolvimento de políticas são:
•
Promover o entendimento das implicações das alterações climáticas nas práticas
do desenvolvimento e a necessidade correspondente de integrar a adaptação às
alterações climáticas nas agências de cooperação para o desenvolvimento e nos
países parceiros;
•
Identificar abordagens apropriadas para integrar a adaptação às alterações
climáticas nas políticas ao nível nacional, setorial e de projeto e no contexto
urbano e rural;
•
Identificar modos práticos para os doadores apoiarem os países em
desenvolvimento parceiros nos seus esforços para reduzir a sua vulnerabilidade à
variabilidade e às alterações climáticas.
De acordo com os princípios e objetivos da Declaração de Paris sobre a Eficácia da
Ajuda, a ênfase é posta no fortalecimento da capacidade dos países parceiros para
identificar e atribuir prioridade às respostas de adaptação e, onde necessário, integrá-las
através de medidas relevantes a vários níveis. Outro objetivo chave é apoiar a
harmonização de práticas dos doadores nestas áreas.
Público alvo
Este guia para o desenvolvimento de políticas é formalmente direccionado para as
agências de cooperação para o desenvolvimento. Deverá, todavia, também ser de
interesse e relevância para os políticos e agentes nos países em desenvolvimento, na
medida em que é organizado com base nas instituições e processos dos países parceiros,
tal como pedido na Declaração de Paris sobre Eficácia da Ajuda.
Enquanto os agentes do desenvolvimento são o público nuclear, o guia para o
desenvolvimento de políticas pode também auxiliar ao informar os negociadores das
alterações climáticas, agentes e analistas políticos sobre os processos de desenvolvimento
e os contextos governativos nos quais decisões para implementar adaptação possam
eventualmente ser tomadas. Assim, pode igualmente ser de relevância para estas
comunidades.
Estrutura
O guia para o desenvolvimento de políticas está dividido em três partes:
Parte I – Compreendendo o Desafio – apresenta o conceito das alterações climáticas
de origem antropogénica, coloca-as no contexto do tempo meteorológico e da
variabilidade natural do clima e discute as suas implicações em regiões em
desenvolvimento chave. Adicionalmente, introduz os conceitos de adaptação e de
mitigação e a necessidade de integrar as respostas às alterações climáticas nas actividades
regulares de desenvolvimento.
Parte II – Integrando a Adaptação às Alterações Climáticas aos Níveis Nacional,
Setorial e de Projeto – assume a perspetiva de um país parceiro e discute em detalhe
como analisar e fazer face aos riscos e oportunidades climáticos e como integrar respostas
de adaptação no desenvolvimento nos níveis chave da tomada de decisão: nacional,
setorial e de projeto.
Parte III – Integrando a Adaptação aos Impactes das Alterações Climáticas ao Nível
Local – examina os desafios e oportunidades específicos originados pelas alterações
climáticas em contexto urbano e rural e o modo de incorporar as considerações de
adaptação nos processos governamentais e comunitários em ambos os contextos.
Abordagem
A adaptação às alterações climáticas envolverá medidas dedicadas bem como a
integração de considerações de adaptação nos processos e actividades de
desenvolvimento existentes. A ênfase de este guia para o desenvolvimento de políticas
está nessa última componente. De acordo com os esforços dos doadores de trabalhar
através dos e apoiar os sistemas próprios dos países parceiros, o guia para o
desenvolvimento de políticas sublinha primordialmente os processos e instituições desses
países nos quais a adaptação às alterações climáticas possa ser integrada.
O guia para o desenvolvimento de políticas adota uma abordagem integrada da
adaptação. A tomada de decisão e os processos políticos nucleares bem como os agentes
chave são identificados em cada um dos níveis considerados nas Partes II e III. A
arquitectura da governação e os passos dentro do ciclo de política relevantes para cada
nível são descritos. O objetivo em cada capítulo é identificar pontos de entrada
particulares ao longo do ciclo nos quais a adaptação às alterações climáticas possa ser
incorporada. Estes pontos de entrada são oportunidades para a identificação, integração e
implementação de medidas e investimentos especificamente orientados para permitir e
apoiar a adaptação às alterações climáticas, mas que não era prevista numa versão inicial
do plano, programa ou projeto. A cada um dos estádios em que as considerações relativas
à adaptação possam ser incorporadas, são identificadas intervenções específicas. Estas
intervenções irão na generalidade assumir formas muito diferentes nos diversos pontos do
ciclo, uma vez que se aplicam processos variados e a diferentes níveis de
autoridade/jurisdição. Por exemplo, aumentar a resiliência climática de políticas de longo
prazo será bastante diferente de aumentar a resiliência climática de um conjunto de
propostas de projetos distintos para os quais muitos parâmetros chave (ex., localização
geográfica, escala e escolha tecnológica) são conhecidos.
Ao examinar potenciais intervenções, o guia para o desenvolvimento de políticas
propõe a noção de aplicação de lentes climáticas. Uma lente climática é uma ferramenta
analítica para examinar a estratégia, politica, plano, programa ou regulamento. A
aplicação de tal lente climática ao nível nacional ou setorial envolve a análise de: (i) a
extensão a que uma medida – seja uma estratégia, política, plano ou programa – em
consideração poderá ser vulnerável aos riscos gerados pela variabilidade e alterações
climáticas; (ii) o grau a que os riscos das alterações climáticas tenham sido tomados em
consideração durante a formulação da politica; (iii) a extensão a que possa levar a
vulnerabilidade a aumentar conduzindo a má adaptação ou, inversamente, se percam
oportunidades importantes que surjam com as alterações climáticas; e (iv) em estratégias,
politicas, planos ou programas pré-existentes que estejam a ser revistos, que alterações
podem ser efectuadas para fazer face aos riscos climáticos ou aproveitar novas
oportunidades. Por exemplo, o planeamento do desenvolvimento de determinadas zonas
(ex. zonas costeiras vulneráveis à subida do nível médio da água do mar ou a tempestades
marítimas) ou setores (como a hidrolectricidade no setor eléctrico) podem ser vistos em
perspetivas diferentes quando os riscos a médio ou longo prazos colocados pelas
alterações climáticas são tomados em consideração.
A aplicação de lentes climáticas a políticas, estratégias, regulamentos, planos ou
programas pode auxiliar na melhoria das suas orientações e prioridades. Todavia, o seu
impacte real será materializado somente no estágio em que seja traduzido no real reforço
das decisões e na implementação das actividades e investimentos no terreno. Os estágios
de planeamento setorial, de programação e de implementação de projeto, em particular,
fornecem oportunidades para a tradução dos resultados e recomendações das lentes
climáticas em ações no terreno. A implementação das intervenções identificadas nestas
fases deverá conduzir à melhoria de programas resilientes ao clima e, em última instância,
dos projetos no terreno.
Abordagens para a integração do clima: principais resultados e recomendações
Nível Nacional
O nível nacional é crítico para a integração da adaptação às alterações climáticas. A
este nível são tomadas as decisões estratégicas que permitem criar o ambiente propício
para os atores dos setores público e privado, bem como para as comunidades e famílias. É
também a este nível que as estratégias e objetivos de desenvolvimento e de redução da
pobreza a médio e longo prazos são estabelecidos.
Ao nível nacional, vários tipos de iniciativas podem ser levadas a cabo para permitir a
integração da adaptação nos processos de desenvolvimento. Uma abordagem “a todo o
governo” tem que ser adotada. Isto requer o envolvimento de todas as partes interessadas
principais, melhorando a coordenação com os mecanismos existentes para a redução do
risco de desastre e a implementação dos acordos ambientais multilaterais e regionais
relevantes. Isto também implica a revisão e ajuste da regulamentação e padrões relevantes
para que reflictam os impactes das alterações climáticas. Adicionalmente, um prérequisito importante para a tomada de decisão informada sobre adaptação, é que esta
deverá ser baseada na melhor informação disponível sobre as implicações tanto do clima
presente como do futuro. Para este fim, a disponibilidade e a qualidade da informação
sobre clima têm que ser melhoradas. Isto envolve a melhoria da cobertura e qualidade dos
dados de monitorização do clima, a avaliação dos impactes, vulnerabilidades e adaptação
das alterações climáticas se não estiverem disponíveis e a utilização de modelos multinível com uma clara articulação com as incertezas associadas.
A adaptação também deverá ser incorporada nas várias fases do ciclo de política
nacional. Uma lente climática deve ser aplicada durante a fase de formulação da política
incidindo sobre as visões nacionais, estratégias e políticas. A aplicação de uma lente
climática às politicas nacionais e aos quadros dos planos e regulamentos poderá permitir,
entre outros, a identificação de zonas geográficas ou setores particularmente vulneráveis.
Adicionalmente, uma lente climática pode ser aplicada na fase de planeamento a
propostas setoriais de baixo para cima (bottom-up) que poderiam conduzir a melhores
planos ou propostas (“à prova do clima”). Os resultados desta análise podem ser
utilizados durante a tradução de políticas e planos nacionais em directivas ou orientações
ao nível setorial nos pontos de entrada apropriados no ciclo de politica onde as
intervenções são identificadas. Isto inclui, em particular, a afectação dos recursos
financeiros correspondentes às autoridades responsáveis por traduzir as prioridades
nacionais em ações ao nível setorial. O ciclo de política nacional também propicia a
oportunidade para vários tipos de intervenções. Na fase de planeamento, uma intervenção
sugerida é a inclusão proactiva de programas e projetos especificamente direccionados
para permitirem a adaptação às alterações climáticas. Na fase de alocação de recursos, as
intervenções também poderão envolver a reafectação de financiamento a (ou aumentar o
orçamento para) setores e regiões mais vulneráveis e financiar actividades específicas de
adaptação.
As prioridades ao nível nacional incluem:
•
Aumentar a cobertura e o controlo de qualidade de dados de monitorização do
clima. Contratar análises dos impactes das alterações climáticas, vulnerabilidades
e opções de adaptação ao nível nacional. Isto conduzirá a informação mais focada
e melhorada sobre o modo como as alterações climáticas afectam as prioridades
nacionais específicas e as funções nucleares do governo.
•
Mudar a coordenação da adaptação para órgãos centrais com maior poder, como
o Gabinete do Presidente ou do Primeiro-Ministro ou agências de planeamento.
•
Incluir as considerações dos riscos das alterações climáticas nas visões e
estratégias de redução da pobreza e de desenvolvimento sustentável.
•
Construir um estudo económico sólido para o investimento em adaptação.
Assegurar a alocação adequada de recursos (ex. através de um fundo horizontal
para adaptação) para a incorporação das considerações de adaptação nas políticas,
planos e programas.
•
Os doadores internacionais podem promover a ação em adaptação através dos
mecanismos de apoio ao orçamento e estratégias nacionais ou conjuntas de
assistência.
Recolher informação relacionada com o clima requer tempo e as incertezas
permanecerão sempre. Felizmente, muitas medidas providenciam um receptáculo de
benefícios para o desenvolvimento que acrescem à promoção da adaptação às alterações
climáticas. Elas podem ser implementadas mesmo na presença das incertezas
remanescentes sobre as condições climáticas futuras. Estas são comummente designadas
de medidas “sem arrependimento” ou “baixo arrependimento”. As políticas para integrar
a adaptação às alterações climáticas não necessitam e não deverão ser postas em suspenso
por ausência da informação necessária.
Os doadores internacionais têm um papel chave a desempenhar no apoio às ações
supracitadas para facilitar a integração da adaptação às alterações climáticas ao nível
nacional. Eles podem apoiar os esforços de capacitação para melhor monitorizar o clima,
bem como avaliar os impactes futuros das alterações climáticas e as prioridades de
adaptação ao nível nacional. Neste contexto existe a necessidade de aumentar a
consciência sobre os riscos impostos pelas alterações climáticas nas agências doadoras.
Os doadores também podem utilizar os diálogos políticos de alto nível como um veículo
para aumentar o perfil da adaptação junto a funcionários seniores em ministérios chave
como as Finanças e o Planeamento nos países parceiros.
A acrescer ao apoio para o desenvolvimento de capacidades, as agências doadoras
podem fornecer apoio financeiro ao, por exemplo, contribuírem para um fundo horizontal
para a adaptação gerido por um órgão central como o Ministério das Finanças ou do
Planeamento e a que os ministérios setoriais possam recorrer para satisfazer os custos
adicionais de integrarem as medidas de adaptação necessárias nas suas actividades e
investimentos planeados. Finalmente, os doadores necessitam de melhorar a coordenação
e harmonização dos seus esforços de adaptação ao nível do país.
Nível setorial
Muitas medidas e investimentos de adaptação serão conduzidas por autoridades ao
nível setorial. Nos casos dos setores orientados para serviços públicos, isto pode
primordialmente envolver o reforço da monitorização de variáveis significativas que
tenham impacte nas suas actividades e descontar as consequências, bem como assegurar
que os equipamentos e estruturas que estão estabelecidas sob a égide da sua
responsabilidade setorial, não estão localizados em áreas particularmente vulneráveis ou
que são capazes de resistir às condições climatéricas. Para o caso dos setores que
primordialmente desencadeiam investimentos físicos, a chave está no fato de garantir que
os investimentos em infra-estruturas estão desenhados e localizados de modo a resistir às
condições climáticas futuras previstas. Particular ênfase deve ser posta em setores ou
domínios onde os investimentos ou decisões têm consequências a longo prazo e que terão
custos elevados se alterados posteriormente. Considerações similares deverão ser
aplicadas por autoridades responsáveis pelo planeamento do uso do solo.
Ao nível setorial, a adaptação às alterações climáticas pode ser integrada em várias
fases do ciclo de política. Uma lente climática pode ser aplicada às fases de formulação
de política e planeamento setorial. A aplicação de uma lente climática a estratégias e
políticas setoriais e aos correspondentes planos setoriais é critica para evitar os riscos da
má adaptação e para permitir a identificação de novas oportunidades que emerjam das
alterações climáticas. Várias intervenções foram também identificadas nas diferentes
fases do ciclo de políticas. Na fase de planeamento, as intervenções envolvem a
construção de actividades de adaptação específicas. Nas fases de alocação de recursos e
programação são sugeridas três intervenções: (i) incorporar as actividades e projetos de
adaptação identificados durante a fase de planeamento; (ii) incluir os riscos das alterações
climáticas nos critérios de avaliação de análise de propostas de projetos antes da sua
inclusão nos programas de investimento; (iii) criar folga orçamental para respostas de
adaptação identificadas no contexto de planos inter-setoriais ou reclamar recursos de um
fundo horizontal para adaptação. Finalmente, na fase de monitorização e avaliação, as
intervenções para incorporar a adaptação consistem em mobilizar os recursos necessários
para reforçar as capacidades e sistemas de monitorização e avaliação e produzir
indicadores para seguir o desempenho face à adaptação.
Um conjunto de ações de adaptação é sugerido:
•
levar a cabo uma avaliação da disponibilidade de informação específica do setor
sobre impactes e vulnerabilidades às alterações climáticas;
•
aumentar a consciencialização entre os planeadores setoriais e as suas
contrapartes nas agências doadoras sobre as implicações das alterações climáticas
nas suas áreas específicas de actividade;
•
nos casos em que os regulamentos setoriais e outros processo de tomada de
decisão são baseados inteiramente em informação climática histórica, talvez haja
a necessidade de introduzir maior flexibilidade – tal como uma maior frequência
na actualização da situação de referência (ex. como no caso da gestão de recursos
hídricos);
•
aumentar a capacidade interna nos ministérios setoriais e nas agências doadoras
para melhor avaliar as implicações das alterações climáticas para setores
específicos;
•
recolher melhor informação sobre os custos e benefícios das ações de adaptação
para que os decisores aos vários níveis podem usar tal informação nos seus
processos de tomada de decisão sobre o modo de implementar ações de
adaptação.
Através de apoio orçamental setorial e abordagens a vários setores, as agências
doadoras podem apoiar muitas das ações supramencionadas. Elas podem ajudar na
mobilização dos recursos adicionais requeridos para integrar as medidas de adaptação
necessárias no contexto das estratégias, planos ou programas setoriais. Adicionalmente,
elas podem dar apoio para o desenvolvimento das capacidades necessárias para aplicar
lentes climáticas (incluindo recolha e monitorização de informação ao nível setorial) e
para a implementação de diferentes intervenções associadas. Isto implica o apoio ao
desenvolvimento e aplicação de metodologias setoriais específicas para identificar,
avaliar, custear e atribuir prioridade a medidas e investimentos de adaptação. Finalmente,
as agências doadoras podem encorajar e apoiar a monitorização e avaliação do progresso
no sentido da integração da adaptação às alterações climáticas nas estratégias, planos e
programas setoriais. Isto inclui o apoio financeiro para a implementação de ferramentas e
indicadores de reporte, bem como quadros de análise do desempenho.
Nível do projeto
Um projeto de desenvolvimento pode ser directamente ou indirectamente vulnerável
aos impactes das alterações climáticas. Simultaneamente, o projeto pode aumentar ou
reduzir a vulnerabilidade às alterações climáticas das comunidades ou dos sistemas
receptores. A vulnerabilidade aos riscos climáticos de um projeto é função do tipo de
infra-estruturas que contempla, das actividades que suporta e da sua localização
geográfica. Adicionalmente, o tempo de vida esperado das actividades de projeto é
provavelmente um dos fatores críticos para determinar a necessidade de avaliar a
vulnerabilidade às alterações climáticas. Por exemplo, o investimento em infra-estruturas
com um tempo de vida esperado longo (como uma barragem ou uma rede de rega) deve
considerar o efeito das condições climáticas futuras na análise da viabilidade do projeto,
uma vez que os impactes das alterações climáticas se tornarão relevantes durante o tempo
de vida útil do projeto.
O nível de projeto é crítico para a integração das considerações relacionadas com a
adaptação e muitos dos avanços recentes nesta direcção foram feitos a este nível. O ciclo
de projeto pode ser utilizado como o quadro para integrar a avaliação dos riscos
climáticos e a identificação, análise e atribuição de prioridade Às opções de adaptação.
No sentido de integrar as considerações acerca da adaptação ao nível do projeto, são
identificadas um número de intervenções ao longo do ciclo de projeto; estas incluem:
incorporar as considerações relativas aos riscos climáticos e à adaptação ao longo do ciclo
de projeto; desenvolver, testar em pilotos e implementar análises de risco climático;
desenvolver métricas e indicadores apropriados para avaliar a eficácia dos esforços para
melhor integrar as considerações relativas aos riscos climáticos e à adaptação; e envolver
uma vasta gama de partes interessadas para identificar as opções de adaptação e os
indicadores que monitorizam o progresso e o sucesso.
Várias recomendações e prioridades chave para a ação são sugeridas a este nível:
•
aumentar a importância dada a testar, comparar e conciliar as diversas
ferramentas de análise de risco climático;
•
aumentar a disponibilidade e fidedignidade da projeções climáticas a baixa escala
geográfica e assegurar que as incertezas associadas com as várias projeções são
comunicadas aos gestores de projeto de modo transparente;
•
aumentar o trabalho analítico em metodologias para atribuir prioridade e
determinar o custo das medidas de adaptação;
•
avaliar sistematicamente os efeitos e a eficácia das medidas de adaptação
implementadas;
•
investir no desenvolvimento das capacidades e na implementação de iniciativas
piloto que possam ajudar os gestores de projeto bem como outros decisores
relevantes para que melhor compreendam as implicações das alterações
climáticas nos seus projetos e para que estejam mais bem equipados para integrar
as considerações relativas à adaptação nos seus procedimentos de decisão.
Nível local
O âmbito local é importante para integrar a adaptação às alterações climáticas por três
razões. Primeiro, os impactes das alterações climáticas manifestam-se localmente,
afectando as actividades de subsistência, as empresas, os riscos de saúde, etc.. Segundo, a
vulnerabilidade e capacidade adaptativa são determinadas pelas condições locais. Os
índices de vulnerabilidade regional ou nacional frequentemente mascaram as variações
dramáticas da vulnerabilidade ao nível local. Terceiro, as actividades de adaptação são
frequentemente mais bem observadas ao nível local. As decisões acerca das estratégias de
subsistência e do investimento podem ser vistas como demonstração da adaptação no diaa-dia. Estas demonstrações permitem a monitorização e avaliação do modo como as
políticas, programas e projetos suportam a adaptação. Também providenciam uma base
para aumentar a escala das intervenções, rever e aprender.
O processo para integrar a adaptação às alterações climáticas nas políticas e
actividades de desenvolvimento é na generalidade o mesmo no contexto rural ou urbano.
No geral, isto envolve relacionar dois processos independentes mas ligados para atingir
objetivos assumidos: i) o processo de compreender os riscos climáticos e de selecionar
opções de adaptação; e ii) o processo de formular e implementar políticas de
desenvolvimento que conduzam à adaptação.
A integração da adaptação às alterações climáticas bem sucedida nos processos locais
de desenvolvimento depende de um número de condições que a propiciem. Tanto no
contexto urbano como rural, há a necessidade de um envolvimento geral e sustentado
com a participação das partes interessadas locais, incluindo os governos locais, as
comunidades, a sociedade civil e as empresas. As autoridades locais precisam de adotar
uma abordagem cooperativa na qual os atores locais são vistos como decisores legítimos.
Adicionalmente, há a necessidade de haver uma maior consciencialização e comunicação
orientada sobre as alterações climáticas, já que os atores locais necessitam de saber
porque terão que tomar decisões ou pedir recursos adicionais para definirem os seus
meios de subsistência. A consciência deve ser aumentada entre um vasto número de
diferentes partes interessadas locais, como famílias, organizações locais, líderes de
opinião e educadores. Mais ainda, a informação apropriada necessita se ser recolhida e
utilizada para informar as decisões ao nível da adaptação local. Finalmente, as respostas
aos choques climáticos de curta duração e as necessárias para impactes projetados no
longo prazo necessitam de ser reconciliadas.
São identificados quatro pontos de entrada para facilitar a integração da adaptação às
alterações climáticas no processo de planeamento ao nível local: i) consideração acerca
das implicações das alterações climáticas no processo de planeamento do
desenvolvimento dos governos locais (planos locais das aldeias ou planos rurais ou
distritais, bem como planos ou estratégias de desenvolvimento das cidades); ii)
ajustamento dos quadros regulamentares ou de serviços locais para incluir informação
baseada nos impactes prováveis das alterações climáticas; iii) ajustamentos dos
mecanismos de responsabilização dos governos locais; e iv) envolvimento das
organizações e processos do setor privado e da sociedade civil, que podem apoiar a
adaptação ao nível local através da internalização e institucionalização da gestão do risco
climático nos seus próprios sistemas de tomada de decisão e operações.
Para facilitar a integração da adaptação ao nível local, um número de ações
prioritárias a tomar a níveis mais altos do governo são identificadas:
•
Recolher informação sobre adaptação às alterações climáticas e torná-la
acessível. Obter esta informação requererá uma combinação de conhecimento e
experiência ao nível local e ter acesso a fontes a níveis mais altos.
•
Disponibilizar recursos e serviços humanos, financeiros e técnicos para apoiar a
adaptação local,
•
Dar protecção social aos mais pobres e mais vulneráveis.
•
Assegurar uma política de apoio e um quadro institucional. Isto implica a criação
de incentivos políticos para potenciar comportamentos de gestão de risco, rever
as políticas que aumentam as vulnerabilidades relacionadas com o clima e
reforçar as instituições necessárias para gerir a comunicação e os processos de
tomada de decisão. Também poderá significar a introdução de uma maior
flexibilidade no processo político, estabelecendo provisões para o contributo de
baixo para cima e processos de revisão mais regulares.
Os doadores e as agências internacionais podem apoiar o desenvolvimento da
capacidade adaptativa nos aglomerados urbanos ou rurais de várias maneiras.
Dependendo das suas prioridades políticas, mandatos e capacidades, as diferentes
agências podem focar-se numa ou em várias das opções dadas. Em primeiro lugar, podem
rever as prioridades setoriais à luz das alterações climáticas. Nas áreas urbanas, isto
poderá significar chamar à atenção dos governos parceiros para a necessidade urgente de
aumentar o financiamento para infra-estruturas, já que os défices na provisão das mesmas
e a sua manutenção são limitações sérias à capacidade adaptativa. Nas áreas rurais, isto
poderá significar um aumento do apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural a longo
prazo, bem como à gestão sustentável do uso do solo e dos recursos hídricos. Em segundo
lugar, poderão explorar opções diferentes para canalizar fundos e envolver as partes
interessadas para construir capacidade adaptativa (ex.: através do apoio a fundos
municipais de infra-estruturas). Em terceiro lugar, poderão apoiar processos de
descentralização que transferem a autoridade para os governos locais eleitos. O apoio à
descentralização deverá ser acoplado a esforços para aumentar a capacidade dos governos
locais para assumir responsabilidades oferecidas pela descentralização. Finalmente, os
doadores podem aumentar o apoio a organizações da sociedade civil. Devido ao fato
destas organizações estarem mais próximas das comunidades, elas representam um fator
chave para a adaptação ao nível local.
O DESAFIO
Parte I
Entendendo o desafio
As alterações climáticas poderão parecer remotas quando comparadas com os
problemas imediatos como a pobreza, a saúde e a estagnação económica, contudo a
capacidade para enfrentar de modo bem sucedido essas prioridades nucleares do
desenvolvimento arrisca-se a ser seriamente ameaçada pelas alterações climáticas. O
modo como o desenvolvimento é conduzido também tem implicações para as alterações
climáticas e para a vulnerabilidade das sociedades aos seus impactes. As alterações
climáticas já são sentidas e irão de modo crescente afectar os elementos básicos da vida
das pessoas em todo o mundo. A Parte I deste guia para o desenvolvimento de políticas –
Entendendo o Desafio – introduz as alterações climáticas antropogénicas e coloca-as no
contexto das variações naturais do tempo e do clima. Esta introdução é seguida pela
discussão das implicações das alterações climáticas nos setores e regiões chave. São
também introduzidos os conceitos de adaptação e mitigação e sublinhada uma
abordagem genérica para a integração da adaptação às alterações climáticas nas
políticas, planos e projetos de adaptação.
Capítulo 1
Introdução e âmbito
Este capítulo define os objetivos e o âmbito deste guia para o desenvolvimento de
políticas, o seu público-alvo e a sua estrutura.
O DESAFIO
I.1. INTRODUÇÃO E ÂMBITO – 25
O DESAFIO
26 – I.1. INTRODUÇÃO E ÂMBITO
As alterações climáticas poderão parecer remotas quando comparadas com os
problemas imediatos como a pobreza, a saúde e a estagnação económica, contudo a
capacidade para enfrentar de modo bem sucedido essas prioridades nucleares do
desenvolvimento arrisca-se a ser seriamente ameaçada pelas alterações climáticas. O
modo como o desenvolvimento é conduzido também tem implicações para as alterações
climáticas e para a vulnerabilidade das sociedades aos seus impactes. As alterações
climáticas já são sentidas e irão de modo crescente afectar os elementos básicos da vida
das pessoas em todo o mundo – o acesso à água potável, a produção de alimentos, a saúde
e o ambiente. Se não forem enfrentadas, as alterações climáticas poderão causar
perturbações significativas tanto em termos ecológicos como económicos (PIAC, 2007).
Os impactes negativos das alterações climáticas atingirão de modo desproporcionado as
pessoas e países mais pobres. Por exemplo, espera-se que as alterações climáticas
aumentem o stress hídrico e a escassez de água e que coloquem uma ameaça real para a
segurança alimentar em muitos países em África, na Ásia e na América Latina. Outros
impactes das alterações climáticas, como a mortalidade relacionada com o calor, a
disseminação de doenças vectoriais como a malária e o acesso aos recursos naturais,
entretanto, terão implicações directas na persecução de vários dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milénio (ODM) e nos objetivos nacionais de erradicação da pobreza
e de desenvolvimento sustentável. A Tabela 1.1 ilustra alguns dos potenciais impactes das
alterações climáticas na persecução dos ODM.
Os efeitos das alterações climáticas continuarão a emergir – e fato, eles tornar-se-ão
progressivamente mais significativos nos anos e décadas após 2015, a data limite para
atingir os ODM. Em princípio, uma gama de actividades orientada para a redução da
pobreza, aumentar a nutrição e a educação, a gestão do ambiente e a promoção das
oportunidades sustentáveis de subsistência iriam auxiliar a reduzir a vulnerabilidade a
muitos dos impactes das alterações climáticas. Uma população mais saudável e com
maior grau de educação e de acesso a recursos também estará mais habilitada a enfrentar
as alterações climáticas. As escolhas feitas relativamente ao desenvolvimento e os
caminhos seguidos influenciarão a vulnerabilidade dos países para os futuros impactes
das alterações climáticas.
Deste modo, existe claramente a necessidade de integrar as alterações climáticas e os
seus impactes nas políticas económicas, nos projetos de desenvolvimento e nos esforços
internacionais de ajuda. Isto mesmo foi reconhecido num relatório de referência, Pobreza
e Alterações climáticas (Multi Agency Report, 2003), preparado em conjunto por dez
agências bilaterais e multilaterais em 2003. Subsequentemente, em 2006, os Ministros do
Desenvolvimento e do Ambiente da OCDE aprovaram a Declaração sobre a Integração
da Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação para o Desenvolvimento, no qual
apelaram a “significativas coordenação e partilha de boas práticas na integração da
adaptação às alterações climáticas na cooperação para o desenvolvimento” (OCDE,
2006). A subsequente Declaração de Alto Nível por parte do Comité de Assistência ao
Desenvolvimento (CAD) em 2008, assinalou o progresso feito pelos doadores na
integração da adaptação e também sublinhou que ainda havia muito por fazer, incluindo
trabalhar no sentido de definir abordagens harmonizadas para avaliar e integrar os riscos
climáticos aos níveis dos programas e dos projetos (OCDE, 2008).
Tabela 1.1. Impactes potenciais das alterações climáticas nos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio
Objetivo de
Desenvolvimento do
Milénio
Erradicar a pobreza
extrema e a fome
(Objetivo 1)
Exemplos de ligação com as alterações climáticas
Prevê-se que as alterações climáticas reduzam os bens e os meios de subsistência de
muitas pessoas pobres tais como a saúde, o acesso a água potável, a habitação e as
infra-estruturas.
Também se espera que as alterações climáticas alterem a direcção e a velocidade do
crescimento económico devido a alterações nos sistemas e recursos naturais, nas infraestruturas e na produtividade do trabalho. Uma redução no crescimento económico
afecta directamente a pobreza reduzindo as oportunidades de rendimento.
Promover a igualdade
de género e a
capacidade das
mulheres (Objetivo 3)
Objetivos relacionados
com a saúde:
Combater as principais
doenças
(Objetivo 6)
Reduzir a mortalidade
infantil
(Objetivo 4)
Melhorar a saúde
materna
(Objetivo 5)
Assegurar a
sustentabilidade
ambiental
(Objetivo 7)
Parcerias globais
(Objetivo 8)
Projecta-se que as alterações climáticas alterem a segurança alimentar ao nível
regional. Em África em particular, espera-se que a segurança alimentar piore. Os
impactes adversos na segurança alimentar também podem ser observados na América
Latina, bem como no Sul e Sudeste Asiático.
Particularmente no mundo em desenvolvimento, as mulheres estão envolvidas de
forma desproporcional nas actividades que dependem dos recursos naturais, como a
agricultura, que é particularmente vulnerável às alterações climáticas.
Os papéis femininos tradicionais como utilizadoras e administradoras primárias dos
recursos naturais e envolvidas em actividades não remuneradas (ex.: agricultura de
subsistência) significa que estão envolvidas e são dependentes de fontes de sustento e
recursos que são os mais em risco devido às alterações climáticas.
Os efeitos directos das alterações climáticas incluem um maior número de mortes e
doenças relacionadas com ondas de calor (ainda que possa haver menos mortes
relacionadas com o frio em algumas regiões).
As alterações climáticas poderão aumentar a prevalência de algumas doenças
transmitidas através de vectores (por exemplo a malária e o dengue) e a
vulnerabilidade a doenças transmitidas pela água, pelos alimentos ou contagiosas (por
exemplo, cólera e disenteria).
As crianças e as mulheres grávidas são particularmente susceptíveis às doenças
transmitidas por vectores e pela água. A anemia produzida pela malária é responsável
por um quarto das mortes maternas.
As alterações climáticas resultarão provavelmente numa redução da quantidade e
qualidade da água potável, imprescindível para um bom estado de saúde, e exacerbará
a desnutrição – uma fonte de problemas de saúde entre as crianças – através da
redução da produtividade dos recursos naturais e da ameaça à segurança alimentar,
particularmente na África Sub-Sahariana, mas também em latitudes mais baixas.
As alterações climáticas provavelmente alterarão a qualidade e produtividade dos
recursos naturais e dos ecossistemas, alguns dos quais poderão sofrer danos
irreversíveis e estas alterações poderão também diminuir a biodiversidade e potenciar
a degradação ambiental já existente.
As alterações climáticas são um problema global que requer a cooperação global,
particularmente para ajudar os países em desenvolvimento a adaptarem-se aos
impactes adversos das alterações climáticas.
Fontes:
Relatório Multi Agências (2003), “Poverty and Climate Change: Reducing the Vulnerability of the Poor through Adaptation”,
relatório elaborado pelo Banco Africano de Desenvolvimento, pelo Banco Asiático de Desenvolvimento, o Departamento para o
Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, o Ministério Federal para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
(Alemanha), o Ministério dos Negócios Estrangeiros – Desenvolvimento e Cooperação (Holanda), OCDE, o Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento, o Programa das Nações Unidas para o Ambiente e o Banco Mundial; Sperling F. (ed.),
Washington.
PIAC (IPCC) (2007), “Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability” Contribuição do Grupo de Trabalho II para o
Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, “Chapter 17: Assessment of Adaptation Practices,
Options, Constraints and Capacity”, Universidade de Cambridge, pp. 717-743.
OMAD (WEDO) (2008) “Gender, Climate Change and Human Security, Relatório Politico Desenvolvido para o Presidente da
Rede para a Segurança Humana do Governo da Grécia, Nova Iorque/Atenas.
O DESAFIO
O DESAFIO
1.1. Objetivos e âmbito deste guia para o desenvolvimento de políticas
Este guia para o desenvolvimento de políticas foi desenvolvido em resposta à
Declaração Ministerial da OCDE que compromete os membros da OCDE a: “trabalhar no
sentido de melhor integrar a adaptação às alterações climáticas no planeamento e
assistência ao desenvolvimento, tanto nos seus próprios governos como nas actividades
com países parceiros [e a]:
•
promover o entendimento das alterações climáticas e os seus impactes nas suas
agências de cooperação para o desenvolvimento e com os parceiros nos países em
desenvolvimento;
•
identificar e utilizar os pontos de entrada apropriados para integrar a adaptação à
variabilidade e às alterações climáticas nas actividades de cooperação para o
desenvolvimento, incluindo nas estratégias de assistência nacionais, quadros de
política setorial, estratégias de redução da pobreza, planos de investimento a
longo prazo, aconselhamento técnico e revisões setoriais, bem como em
avaliações de impacte ambiental ao nível de estratégias e projetos;
•
assistir os países em desenvolvimento parceiros nos seus esforços para reduzir a
sua vulnerabilidade à variabilidade e alterações climáticas, na identificação e
atribuição de prioridades das respostas de adaptação e, onde necessário, no
auxílio na integração destas considerações numa vasta gama de intervenções e
projetos setoriais, em linha com os princípios e orientações da Declaração de
Paris sobre a Eficácia da Ajuda.”
Este guia para o desenvolvimento de políticas pretende assistir os doadores e os seus
parceiros no que respeita a todos estes aspetos. A harmonização das práticas dos doadores
é outro objetivo central. Um ponto crítico de referencia é a Declaração de Paris sobre a
Eficácia da Ajuda e especialmente os seus cinco princípios orientadores (ver Caixa 1.1).
A Agenda de Acção de Accra articula um conjunto de ações ambiciosas dos doadores
e dos parceiros para acelerarem a completa implementação da Declaração de Paris.
•
Propriedade: de acordo com este princípio, o guia para o desenvolvimento de
políticas pretende assumir a perspetiva das instituições dos países parceiros (tanto
governamentais como não governamentais) em vez da dos doadores. Ele examina
como a adaptação às alterações climáticas pode ser integrada no contexto das
políticas, planos ou programas nacionais, em vez de ser focado somente nas
actividades que recebem apoio dos doadores.
•
Alinhamento: de acordo com este princípio, o guia para o desenvolvimento de
políticas pretende aconselhar os doadores acerca do modo como poderão apoiar e
reforçar os processos domésticos existentes que são relevantes para a adaptação
às alterações climáticas, incluindo através de iniciativas conjuntas para a
capacitação.
•
Harmonização: para facilitar a harmonização, o guia para o desenvolvimento de
políticas tenta desenvolver abordagens e ferramentas que poderão ser utilizadas
por todos os doadores individual e colectivamente.
•
Gestão para os resultados: tanto quanto possível, o guia para o desenvolvimento
de políticas deverá indicar abordagens e indicadores para medir o progresso e os
resultados alcançados pelas políticas, processos e instrumentos que recomenda,
aproveitando os sistemas de monitorização existentes sempre que possível.
•
Responsabilidade mútua: na formulação de recomendações para políticas e
instrumentos, o guia para o desenvolvimento de políticas políticas deverá ter em
conta e reflectir os múltiplos aspetos da responsabilidade mútua: entre doadores e
parceiros, entre os actores da sociedade civil e os governos dos países parceiros,
e, no contexto de abordagens regionais, entre os governos dos países em
desenvolvimento.
Caixa 1.1. Um ponto de referência crítico: a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda
A Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (Março de 2005) e a subsequente Agenda de Acção de
Accra (Setembro de 2008) têm um papel fundamental no contexto deste guia para o desenvolvimento de
políticas. A Declaração de Paris marca um nível sem precedentes de consenso e marca a decisão de
reformar a ajuda para que seja mais eficaz para combater a pobreza e iniquidade globais, aumentando o
crescimento, construindo capacidade e acelerando a persecução dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milénio. Elenca compromissos práticos, orientados para a ação tanto para os doadores como para os
países parceiros.
Os cinco princípios orientadores da Declaração de Paris – propriedade, alinhamento, harmonização,
gestão para os resultados e responsabilidade mútua – são os pontos principais de referência para guiar o
diálogo político e formatar os programas de cooperação para o desenvolvimento em todos os setores.
•
Propriedade: os países parceiros deverão exercer uma liderança efetiva sobre as suas políticas e
estratégias de desenvolvimento e coordenar as ações de desenvolvimento.
•
Alinhamento: os doadores baseiam o seu apoio nas estratégias de desenvolvimento nacionais,
instituições e procedimentos dos países parceiros.
•
Harmonização: as ações dos doadores são mais coerentes, transparentes e eficazes do ponto de
vista colectivo.
•
Gestão para os resultados: gerir os recursos e melhorar a tomada de decisão orientada para os
resultados.
•
Responsabilidade mútua: os doadores e os parceiros são mutuamente responsáveis pelos
resultados de desenvolvimento.
A Agenda de Acção de Accra articula um conjunto de ações ambiciosas dos doadores e dos parceiros para
acelerarem a completa implementação da Declaração de Paris.
1.2. Público-alvo
No que respeita ao público-alvo, o guia para o desenvolvimento de políticas é
formalmente dirigido às agências de cooperação para o desenvolvimento. Deverá,
contudo, também ser do interesse directo dos formuladores de política e dos agentes no
terreno nos países em desenvolvimento, uma vez que é organizado em torno das
instituições e processos dos países parceiros, de acordo com a Declaração de Paris.
Enquanto os agentes da cooperação são claramente um público-alvo, o guia para o
desenvolvimento de políticas também pode auxiliar a melhor informar os negociadores,
os agentes no terreno e os analistas políticos acerca dos processos de desenvolvimento e
O DESAFIO
O DESAFIO
os contextos de governança nos quais as decisões para implementar a adaptação poderão
ser tomadas. Consequentemente, também poderá ser relevante para estas comunidades.
1.3. Estrutura do guia para o desenvolvimento de políticas
Este guia para o desenvolvimento de políticas está dividido em três partes:
Parte I – Compreendendo o Desafio – apresenta o conceito de alterações climáticas
de origem antropogénica, coloca-as no contexto do tempo meteorológico e da
variabilidade natural do clima (Capítulo 2). Este é seguido por uma discussão sobre as
suas implicações em regiões e setores chave (Capítulo 3). O capítulo 4 introduz os
conceitos de adaptação e de mitigação e a necessidade de integrar as respostas às
alterações climáticas nas actividades regulares de desenvolvimento, enquanto o Capítulo
5 descreve uma abordagem genérica em quatro passos para fazer face à adaptação às
alterações climáticas.
Parte II – Integrando a Adaptação às Alterações Climáticas aos Níveis Nacional,
Setorial e de Projeto – discute em detalhe como analisar e fazer face aos riscos e
oportunidades climáticos e como integrar respostas de adaptação nas actividades de
desenvolvimento a um nível estratégico – nos processos governamentais de governo
centralizado (Capítulo 7), no nível setorial (Capítulo 8) e ao nível do projeto (Capítulo 9).
Parte III – Integrando a Adaptação aos Impactes das Alterações Climáticas ao Nível
Local – discute em pormenor o modo de avaliar os riscos climáticos e incorporar as
considerações relacionadas com a adaptação nos processos governamentais e
comunitários ao nível local – tanto no contexto urbano como no rural.
Capítulo 2
Tempo Meteorológico, Variabilidade Climática e Alterações Climáticas
Este capítulo introduz conceitos fundamentais relacionados com o tempo, a variabilidade
e as alterações climáticas. São também descritas as implicações das alterações
climáticas nos eventos extremos.
O DESAFIO
I.2. TEMPO METEOROLÓGICO, VARIABILIDADE CLIMÁTICA E ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS – 31
O DESAFIO
32 – I.2. TEMPO METEOROLÓGICO, VARIABILIDADE CLIMÁTICA E ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS
Este capítulo introduz conceitos fundamentais relacionados com o tempo, a
variabilidade e as alterações climáticas, conceitos que são importantes para contextualizar
o desafio da adaptação. O tempo descreve o estado atual da atmosfera numa dada
localização num ponto do tempo em termos de variáveis como a temperatura,
precipitação e velocidade do vento. O clima é tipicamente definido como a média do
tempo para um dado período de tempo e provavelmente para uma região geográfica. A
observação de vários registos do tempo e do clima revela variações em todas as escalas
temporais, desde a diária, sazonal e anual até centenas ou mesmo milhares de anos. Até
muito recentemente, as causas de tais alterações eram puramente naturais. Estas incluíam
as dinâmicas caóticas inerentes ao sistema climático bem como mudanças na radiação
solar, circulação oceânica e a reflectância da superfície terrestre. Exemplos das
derivações no sistema climático incluem fenómenos tão diversos como a última idade do
gelo (que terminou há 10 000 anos atrás) e flutuações a curto prazo originadas pela
Oscilação Sul do El Niño que ocorre a cada período de alguns anos e tipicamente dura
alguns meses.
Este capítulo introduz conceitos fundamentais relacionados com o tempo, a
variabilidade e as alterações climáticas, conceitos que são importantes para contextualizar
o desafio da adaptação. O tempo descreve o estado atual da atmosfera numa dada
localização num ponto do tempo em termos de variáveis como a temperatura,
precipitação e velocidade do vento. O clima é tipicamente definido como a média do
tempo para um dado período de tempo e provavelmente para uma região geográfica. A
observação de vários registos do tempo e do clima revela variações em todas as escalas
temporais, desde a diária, sazonal e anual até centenas ou mesmo milhares de anos. Até
muito recentemente, as causas de tais alterações eram puramente naturais. Estas incluíam
as dinâmicas caóticas inerentes ao sistema climático bem como mudanças na radiação
solar, circulação oceânica e a reflectância da superfície terrestre. Exemplos das
derivações no sistema climático incluem fenómenos tão diversos como a última idade do
gelo (que terminou há 10 000 anos atrás) e flutuações a curto prazo originadas pela
Oscilação Sul do El Niño que ocorre a cada período de alguns anos e tipicamente dura
alguns meses.
Sobre este complexo cenário de flutuações climáticas naturais, a actividade humana
sobrepôs uma tendência relativamente recente: alterações climáticas de origem
antropogénica ou “aquecimento global”. Existe agora um consenso internacional entre as
lideranças dos peritos mundiais, reunidos sob os auspícios do Painel Intergovernamental
para as Alterações Climáticas (PIAC) sobre o fato das concentrações de gases com efeito
de estufa (GEE) estarem a aumentar em resultado das actividades humanas,
particularmente desde o início da revolução industrial. Adicionalmente, o PIAC
estabeleceu que o aumento da concentração de GEE já influencia de forma discernível o
clima presente da terra (PIAC, 2001 e 2007). A temperatura média global aumentou cerca
de 0,74ºC durante o séc. XX, com grande parte do aquecimento a ocorrer nas últimas
décadas no seguimento de um aumento pronunciado das concentrações de desde a década
de 50. O PIAC estima, com base nos cenários futuros das emissões de GEE e projeções
de modelos computacionais, que a temperatura média na superfície da terra aumentará
entre 1,1ºC e 6.4ºC (relativamente a 1990) no final deste século. Durante este mesmo
período, espera-se que os níveis médios da água do mar aumentem entre um mínimo de
18cm e um máximo de 59cm, e níveis significativamente maiores não podem ser
excluídos uma vez que alguns processos que podem conduzir a uma subida adicional
ainda não são totalmente conhecidos (Oppenheimer e tal., 2007). Por exemplo, Rahmstorf
(2006) projetou uma subida entre 50cm e 140cm em 2100.
O aumento na temperatura global também afectará outras variáveis climáticas.
Temperaturas mais altas resultarão em mais precipitação como chuva e não neve e
reduções nos glaciares e áreas cobertas de neve. Embora o aumento das temperaturas
globais resulte num maior nível global de precipitação, este não será igual em todas as
regiões. No geral, zonas que estejam a latitudes maiores terão precipitações aumentadas;
zonas na latitude média serão alvo de mudanças mistas, muitas áreas subtropicais verão a
precipitação decrescer e muitas zonas equatoriais poderão ter maiores níveis de
precipitação. Muito provavelmente ocorrerão alterações significativas nos padrões de
precipitação em zonas particulares nestas gamas de latitude. A sazonabilidade dos
padrões de precipitação provavelmente também será alterada em muitas localizações.
2.1. Implicações das alterações climáticas para os extremos climáticos
Enquanto as alterações nas condições médias do tempo são importantes, as
sociedades, nomeadamente nos países em desenvolvimento, são especialmente
vulneráveis a condições extremas, como cheias, secas, ondas de calor e ciclones. As
alterações climáticas também provocarão mudanças nestes extremos climáticos, que
poderão ter consequências muito mais significativas nas sociedades do que propriamente
os aumentos médios na temperatura ou no nível médio da água do mar. Existe agora um
consenso crescente sobre o fato de que as alterações climáticas resultarão provavelmente
em ondas de calor, fenómenos de precipitação intensa, secas e episódios com níveis
elevados da água do mar mais frequentes. Adicionalmente, prevê-se que os ciclones
tropicais se tornem mais intensos, com picos na velocidade do vento e níveis de
precipitação mais altos, primordialmente devidos a uma maior temperatura dos oceanos
tropicais – uma tendência que já é observada no decorrer das últimas décadas. Isto,
combinados com níveis do mar mais elevados, resultará em eventos de tempestades
costeiras mais intensos. Uma análise mais cuidada da confiança nas alterações observadas
em vários extremos do tempo e do clima durante o séc. XX e nas previsões para o séc.
XXI foi documentada no Quarto Relatório de Avaliação do PIAC (Tabela 2.1).
Tabela 2.1. Tendências recentes e projeções para os eventos climáticos extremos
Fenómeno e direcção da tendência
Temperatura mais elevada e menor
frequência de dias e noites frias na maioria
das zonas terrestres
Dias quentes e com maior temperatura na
maioria das zonas terrestres
Períodos diurnos mais quentes/ondas de
calor. Aumento da frequência na maioria
das zonas terrestres
Eventos de precipitação intensa. A
frequência (ou proporção de chuva intensa
no total de precipitação) aumenta na
maioria das zonas terrestres
Aumento da área afectada por secas
Aumento da intensidade dos ciclones
tropicais
Aumenta a frequência de níveis médios da
água do mar altos (exclui tsunamis)
Probabilidade da tendência ter
ocorrido na última parte do séc.
XX (tipicamente depois de 1960)
Muito provável
Probabilidade das tendências
futuras com base nas projeções
para o séc. XXI
Virtualmente seguro
Muito provável
Virtualmente seguro
Provável
Muito provável
Provável
Muito provável
Provável em muitas regiões desde
1970
Provável em muitas regiões desde
1970
Provável
Provável
Provável
Provável
Fonte: adaptado de PIAC (IPCC) (2007), Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability, Contribuição do
Grupo de Trabalho II para o Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, “Chapter 17:
Assessment of Adaptation Practices, Options, Constraints and Capacity”, Editora da Universidade de Cambridge,
Cambridge, pp. 717-743.
O DESAFIO
I.2. TEMPO METEOROLÓGICO, VARIABILIDADE CLIMÁTICA E ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS – 33
O DESAFIO
34 – I.2. TEMPO METEOROLÓGICO, VARIABILIDADE CLIMÁTICA E ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS
Enquanto existe um forte acordo entre os modelos de computador sobre o sistema
climático e alterações de temperatura a larga escala, e as versões recentes dos modelos
tendem a mostrar uma maior aderência nas mudanças nos padrões climáticos
subcontinentais, existe maior incerteza no que respeita a mudanças precisas na queda de
precipitação e de neve, e particularmente na que se refere à variabilidade e extremos. Este
é o caso, especialmente a pequenas escalas que são as mais relevantes para o planeamento
do desenvolvimento: os modelos climáticos têm tipicamente uma resolução de algumas
centenas de quilómetros, quando na realidade, as condições geográficas variam muito a
escalas mais pequenas. Estas incertezas tendem a ser especialmente pronunciadas para
muitos países em desenvolvimento, que frequentemente não dispõem de registos longos
de observações densas das variáveis do tempo com boa qualidade como os normalmente
existentes nas regiões desenvolvidas, bem como da capacidade de investigação para
analisar convenientemente os dados passados e as projeções climáticas futuras.
Deste modo, enquanto muita da informação disponível é clara o suficiente para
garantir e orientar a tomada de decisão, a ciência climática não está e nunca estará, na
posição de providenciar previsões quantitativas para todos os aspetos do clima numa
localização específica para os próximos anos, décadas ou séculos. Em vez disso, as
incertezas, normalmente associadas à extensão provável da mudança, mas algumas vezes
mesmo acerca da direcção da mudança (ex.: precipitação), são parte do desafio. Todavia,
a incerteza não é algo com que os agentes de planeamento do desenvolvimento não
possam lidar. Eles já planeiam à luz da incerteza dos níveis futuros da população, as
condições económicas, os padrões de migração, regras e regulamentos e outros fatores. A
noção geral de que os riscos aumentados terão implicações sócio-económicas
potencialmente severas normalmente é base suficiente para considerar o espectro
completo dos riscos climáticos, incluindo aqueles relacionados à variabilidade e
extremos, bem como as mudanças globais nas condições climáticas.
Capítulo 3
Vulnerabilidade às Alterações Climáticas do Mundo em Desenvolvimento
Este capítulo evidencia as implicações das alterações climáticas em setores chave
importantes para o desenvolvimento, bem como os impactes das alterações climáticas no
mundo em desenvolvimento.
O DESAFIO
I.3. VULNERABILIDADE ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS DO MUNDO EM DESENVOLVIMENTO – 35
O DESAFIO
36 – I.3. VULNERABILIDADE ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS DO MUNDO EM DESENVOLVIMENTO
A vulnerabilidade dos países e das sociedades aos impactes das alterações climáticas
depende não só da magnitude do stress climático, mas também da sensibilidade e
capacidade das sociedades afectadas para se adaptarem ou de lidar com tal stress
(Caixa 3.1). A sensibilidade ao stress climático é mais elevada para actividades que
compreendam recursos naturais dependentes do clima, como a agricultura e os recursos
costeiros – frequentemente críticos para a subsistência dos pobres. A capacidade de
adaptação depende de muitos fatores, incluindo a riqueza, tecnologia, educação,
instituições, informação, competências e acesso aos recursos, que são geralmente
escassos nos países e comunidades pobres. O conceito da vulnerabilidade reconhece que
os sistemas socioeconómicos desempenham um papel na ampliação ou moderação dos
impactes das alterações climáticas.
Caixa 3.1. Sensibilidade, capacidade adaptativa e vulnerabilidade às alterações climáticas
Sensibilidade é o grau ao qual um sistema pode ser afetado, negativa ou positivamente, por alterações no
clima. Isto inclui mudanças no clima médio e a frequência e magnitude dos extremos. O efeito pode ser directo
(por exemplo uma alteração nos níveis de produção agrícola devido a uma mudança na temperatura) ou
indirecto (como o dano causado pelo aumento da frequência das inundações costeiras devido ao aumento do
nível médio da água do mar). A sensibilidade inclui a exposição, que considera a natureza e magnitude das
alterações climáticas e se um sistema será afectado por tal mudança. Por exemplo, áreas costeiras baixas do
Bangladesh estão expostas à subida do nível do mar, enquanto o Vale do Rift em África, devido à sua altitude,
não está. A sensibilidade também considera a extensão a que um sistema exposto pode ser afectado pelas
alterações climáticas. Algumas culturas como o milho são bastante sensíveis, enquanto sistemas de produção
industrial são menos sensíveis às alterações climáticas, embora possam ser afectados por eventos extremos,
redução do abastecimento de água e cortes de electricidade.
A capacidade adaptativa é a habilidade de um sistema para se ajustar às alterações climáticas (incluindo a
variabilidade climática e os extremos), de moderar os potenciais danos, de tirar partido das oportunidades ou de
lidar com as consequências. É função do nível relativo dos recursos económicos de uma sociedade, acesso à
tecnologia, acesso à informação sobre a variabilidade e alterações climáticas e competências para usar a
informação, instituições (por exemplo, o grau a que as instituições podem ajudar na adaptação) e da distribuição
equitativa dos recursos (sociedades com uma distribuição mais equitativa estarão mais aptas a adaptar-se). O
nível da capacidade adaptativa tende a estar positivamente correlacionado com o nível de desenvolvimento:
sociedades mais desenvolvidas tendem a ter maior capacidade adaptativa. Contudo, ter capacidade adaptativa
não é uma garantia de que seja utilizada de forma eficaz.
A vulnerabilidade é o grau a que um sistema é susceptível para, ou incapaz de lidar com, os efeitos
adversos das alterações climáticas, incluindo a variabilidade e os extremos. A vulnerabilidade é função do cariz,
magnitude e frequência das alterações climáticas e do grau a que o sistema é exposto, de acordo com a sua
sensibilidade e capacidade adaptativa. A vulnerabilidade aumenta com o acréscimo da magnitude das alterações
climáticas ou da sensibilidade e decresce quando aumenta a capacidade adaptativa.
Fonte: PIAC (IPCC) (2001), “Climate Change 2001: Impacts, Adaptation and Vulnerability”, Contribuição do
Grupo de Trabalho II para o Third Assessment Reporto of the Intergovnermental Panel on Climate Change,
“Chapter 18: Adaptation to Climate Change in the Context of Sustainable Development and Equity”, Editora da
Universidade de Cambridge, pp. 877-912.
A investigação empírica demonstrou que tanto o direito a, como os elementos da
capacidade adaptativa são socialmente diferenciados consoante a estrutura etária, étnica,
classe, religião e género (PIAC, 2007, Capítulo 17). Por exemplo, os aspetos da
capacidade adaptativa relacionados com o género são detalhados na Caixa 3.2.
Caixa 3.2. Aspectos da vulnerabilidade e da capacidade adaptativa relacionados com o
género
As alterações climáticas afectarão de forma desproporcionada as regiões, comunidades e pessoas mais
pobres, na medida em que têm menos recursos para se adaptarem. Estima-se que as mulheres
representem 70% da população mundial pobre e, consequentemente, serão provavelmente fortemente
impactadas pelas alterações climáticas (Mitchell et al., 2007). A vulnerabilidade e a capacidade
adaptativa são diferenciadas socialmente consoante a estrutura etária, étnica, classe, religião e género.
Existem diferenças estruturais entre os homens e as mulheres através, por exemplo, dos papéis sociais
associados ao género, ao trabalho e à vida doméstica. Estas diferenças afectam a vulnerabilidade e a
capacidade das mulheres e dos homens se adaptarem às alterações climáticas. No mundo em
desenvolvimento em particular, as mulheres estão envolvidas de forma desproporcionada nas
actividades dependentes dos recursos naturais, como a agricultura, quando comparada com actividades
remuneradas. Como essas actividades estão directamente dependentes das condições climatéricas, as
mudanças projetadas para a variabilidade dos climas futuros provavelmente afectarão as mulheres
através de uma gama vasta de mecanismos: directamente na disponibilidade de água, vegetação e lenha
e na saúde de comunidades vulneráveis (especialmente crianças e idosos dependentes). A escassez de
água e a diminuição dos níveis de precipitação poderão forçar as mulheres a caminhar distâncias ainda
mais longas para ter acesso a água e a lenha, e assim reduzir o tempo disponível para cultivarem os
campos (resultando em menos colheitas) e/ou os rendimentos que ganhem através de actividades
remuneradas.
Fundamentalmente, a vulnerabilidade das mulheres nas economias agrícolas é afectada pela sua
relativa insegurança no acesso a direitos de informação, conhecimento, recursos e fontes de rendimento
como a terra agrícola. Por exemplo, as mulheres têm frequentemente sido negligenciadas pelos oficiais
agrícolas, limitando o seu acesso a novas variedades de culturas e tecnologias agrícolas.
Adicionalmente, é bem conhecido que as mulheres, em muitos países, são prejudicadas em termos de
direitos e títulos de propriedade, embora os mecanismos sejam contestados. Esta insegurança pode ter
implicações tanto na sua vulnerabilidade a um clima em mudança como na capacidade de adaptar bens
de subsistência produtivos a um clima em mudança.
Fonte: PIAC (IPCC) (2001), “Climate Change 2001: Impactes, Adaptation and Vulnerability”, Contribuição do
Grupo de Trabalho II para o Third Assessment Reporto of the Intergovnermental Panel on Climate Change,
“Chapter 18: Adaptation to Climate Change in the Context of Sustainable Development and Equity”, Editora da
Universidade de Cambridge, pp. 717-743.
Também é provável que as alterações climáticas afectem de forma diferenciada certos
setores e regiões. Por exemplo, certos ecossistemas costeiros e marinhos, tais como os
mangais, sapais e recifes de coral estarão sujeitos a múltiplos stresses. As alterações
climáticas irão afectar muitos dos recursos-chave críticos para o desenvolvimento. Estes
impactes tornar-se-ão na generalidade mais significativos em algumas regiões a latitudes
médias, incluindo nas regiões áridas e semi-áridas e nos trópicos secos que serão
afectados por alterações na precipitação e na evapotranspiração. Os sistemas costeiros a
baixa altitude serão afectados pelo aumento do nível médio da água do mar e eventos
climátcos extremos.
É igualmente provável que certas regiões sejam fortemente afectadas pelas alterações
climáticas. África é considerada uma das regiões mais vulnerável às alterações climáticas
devido à sua baixa capacidade adaptativa. Os mega deltas Asiáticos e Africanos também
estarão em grande risco devido a serem altamente povoados e terem grande exposição à
O DESAFIO
O DESAFIO
subida do nível do mar, tempestades costeiras e inundações ribeirinhas. Um sumário dos
impactes em alguns dos setores chave e regiões é dada nas duas secções seguintes.
3.1. Implicações das alterações climáticas em setores chave para o desenvolvimento
As alterações climáticas serão uma fonte adicional de stress para os recursos hídricos
através de perdas devidas ao aumento da evaporação e das necessidades de água devidas
a altas temperaturas, redução na alimentação de água doce devido à subida do nível do
mar e salinização, aumento extremos de precipitação em certas regiões (tais como
latitudes elevadas) com implicações no risco de inundações, aumento inicial e eventual
redução na água do degelo à medida que os glaciares regridam e potencialmente
desaparecem em algumas regiões, redução de precipitação noutras regiões (tais como a
África Austral e bacia do Mediterrâneo) levando a um risco aumentado de seca,
alterações nas épocas das chuvas e menor qualidade da água em muitas regiões como
resultado das altas temperaturas, maiores cargas de poluentes com precipitação mais
elevada e menor escoamento durante algumas estações.
A produção de alimentos, entretanto, está intimamente relacionada com a
disponibilidade de água e enfrentará um stress aumentado em regiões nas quais o stress
hídrico é exacerbado. Embora se preveja que concentrações mais altas de dióxido de
carbono aumentem a produção de muitas culturas, alterações na temperatura e
precipitação podem modificar e até limitar os efeitos directos da “fertilização por dióxido
de carbono”. No balanço, espera-se que as alterações climáticas conduzam a um declínio
na produção de cereais nos países em desenvolvimento, com riscos de diminuir as
produções particularmente elevados em África, no Sul e Sudeste Asiáticos e na América
Latina (sendo excepção as latitudes médias como as pampas).
Também se prevê que as alterações climáticas tenham uma vasta gama de
consequências para a saúde humana directamente através de temperaturas mais altas,
ondas de calor, cheias, secas e tempestades, bem como indirectamente através dos seus
efeitos nas doenças transmitidas por vectores ou pela água, bem como na sua incidência
sazonal.
As zonas costeiras, especialmente os mega deltas da Ásia e África, zonas urbanas
costeiras de baixa altitude e atóis são também particularmente vulneráveis aos impactes
da subida do nível médio da água do mar, tempestades costeiras e aumento na intensidade
de ciclones em algumas regiões. Estes aumentos na exposição aos riscos das alterações
climáticas são justapostos à já presentemente alta (e em crescimento) vulnerabilidade das
zonas costeiras, onde vive cerca de 23% da população mundial e têm densidades
populacionais três vezes superiores à média global.
A acrescer, os ecossistemas e recursos naturais, que contribuem numa parte
significativa para o rendimento nos países em desenvolvimento, são também vulneráveis
a temperaturas mais altas, alterações na precipitação e nos seus extremos e ao aumento do
nível médio da água do mar. Uma razão crítica para a vulnerabilidade dos ecossistemas e
recursos naturais em todo o mundo é a combinação da rapidez das alterações climáticas
com os stresses nos agregados humanos, tais como a fragmentação dos habitats, a
depleção de populações (como de peixes), bloqueio de rotas de migração e poluição, que
provavelmente resultará na deslocalização de ecossistemas e na extinção de muitas
espécies.
As regiões montanhosas, entretanto, estão na linha da frente de muitos dos impactes
das alterações climáticas através dos efeitos a médio prazo de temperaturas mais altas
sobre os glaciares em recuo e das implicações resultantes da disponibilidade de água,
expansão de lagos glaciares, cheias do degelo dos glaciares e rompimento de lagos
glaciares e derretimento do gelo permanente no risco de desastres naturais relacionados.
A Figura 3.1 dá uma panorâmica dos impactes nos recursos hídricos, ecossistemas,
alimentos, recursos costeiros e na saúde em função das alterações climáticas progressivas,
com base no Quarto Relatório de Avaliação do PIAC.
Figura 3.1. Impactes chave em função do aumento na temperatura média global
Os impactes irão variar de acordo com a adaptação, taxa de aumento da temperatura e padrão
socioeconómico
As linhas negras vinculam os impactes; as flechas tracejadas indicam a continuação dos impactes com o incremento na
temperatura. As entradas estão situadas de tal forma que o lado esquerdo do texto indique o inicio previsto aproximado de um
dado impacte. As entradas quantitativas para o stress hídrico e inundações representam os impactes adicionais das alterações
climáticas em relação às condições projetadas para toda a gama de cenários A1F1, A2, B1 e B2 do Relatório Especial sobre
Cenários de Emissões. A adaptação às alterações climáticas não está incluída nestas estimativas. Os níveis de confiança para
todas as afirmações são elevados.
Fonte: PIAC (IPCC) (2007), “Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability”, Contribuição do Grupo de
Trabalho II para o Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, “Chapter 17: Assessment of
Adaptation Practices, Options, Constraints and Capacity”, Editora da Universidade de Cambridge, Cambridge, pp. 717-743.
O DESAFIO
O DESAFIO
3.2. Impactes das alterações climáticas no mundo em desenvolvimento
As alterações climáticas levarão a impactes diferenciados nos países e nas
comunidades em todo o mundo. É reconhecido que os países em desenvolvimento são os
mais vulneráveis aos impactes das alterações climáticas por estarem altamente
dependentes de setores sensíveis ao clima, como a agricultura e a pesca, têm PIB baixo,
níveis altos de pobreza, níveis baixos de educação e limitada capacidade humana,
institucional, económica, técnica e financeira. As alterações climáticas também têm
implicações na migração (Caixa 3.3).
Caixa 3.3. Migração e alterações climáticas
O número de migrantes ambientais pode aumentar significativamente no futuro devido aos
impactes das alterações climáticas. A Migração, geralmente temporária e de áreas rurais para
urbanas, é uma resposta comum a desastres naturais como cheias e escassez de alimentos e um
grande número de pessoas deslocadas é consequência provável de eventos extremos.
O aumento na intensidade e/ou frequência de certos extremos climáticos devidos às
alterações climáticas, em combinação com o crescimento populacional, instituições instáveis e
pobreza, podem aumentar as pressões migradores (WBGU, 2007).
As estratégias de desenvolvimento deverão assim tomar em grande conta os impactes das
alterações climáticas ao nível local, incluindo as implicações de tais impactes na migração,
tantos nos como entre países.
África é um dos continentes mais vulneráveis às alterações e variabilidade climáticas.
Tem mais economias sensíveis ao clima que qualquer outro continente, com 50% da sua
população a viver em áreas propensas a secas. Adicionalmente, o setor agrícola contribui
em média para 21% do PIB em muitos países, variando de 10% a 70%. Os modelos
climáticos projectam uma tendência de aquecimento para toda a África durante este
século, com um aumento médio da temperatura entre 3ºC e 4ºC. As tendências na
precipitação anual variam entre regiões, com prováveis aumentos na África Oriental e
decréscimos na África Mediterrânica, norte do Sahara e nas margens ocidentais da África
Austral. Um aumento generalizado na intensidade de eventos de precipitação forte é
também esperado em África.
A Ásia é a maior e mais populada região do mundo. Apesar de um número elevado de
nações Asiáticas terem experimentado rápidos crescimento económico e redução da
pobreza, cerca de um em cada em três Asiáticos vive com menos de um dólar americano
por dia. Os governos da região estão a lutar para lidar com os efeitos da desflorestação
rápida, erosão do solo, cheias recorrentes e outros grandes desastres, poluição ambiental e
consequências sociais da depleção dos recursos naturais (Estes, 2007). As alterações
climáticas irão reforçar alguns destes problemas e conduzir a novos problemas e stresses,
aos quais os governos Asiáticos terão que responder. Os modelos climáticos projectam
um aquecimento mínimo de 2,5ºC na Ásia para o fim do século. Prevê-se que a
precipitação de Inverno (Dezembro a Março) aumente no Norte, no planalto do Tibete, na
Ásia Oriental e no sul do Sudeste Asiático. Provavelmente a precipitação estival
aumentará no Sul e Este da Ásia, mas decrescerá na Ásia Central. Adicionalmente, a
precipitação extrema e ventos associados aos ciclones tropicais provavelmente
aumentarão no Este, Sudeste e Sul da Ásia. Também se prevê que as ondas de calor sejam
mais longas, intensas e frequentes no Este.
A América Latina é uma região grandemente dependente dos recursos naturais com,
por exemplo, 30% a 40% da sua população activa empregada no setor agrícola. Os
impactes das alterações climáticas na agricultura irão, consequentemente, afectar os
esforços económicos, de desenvolvimento e de redução da pobreza da região. Apesar do
progresso da região na redução da pobreza nos anos mais recentes, 38,5% das pessoas
ainda vivem na pobreza (Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2006) e as
iniquidades na distribuição da riqueza entre a população da região estão entre as maiores
do mundo. Estes fatores contribuem para fazer da região uma das mais vulneráveis às
alterações climáticas. O aquecimento médio projetado para este século na América Latina
varia ente 1ºC e 6ºC. Estima-se que precipitação anual decresça na América Central,
resultando numa primavera mais seca, e no Sul dos Andes, onde se prevê que as
alterações na precipitação sejam mais significativas no Verão. A precipitação no Inverno
na Terra do Fogo e a de Verão no Sudeste da América do Sul provavelmente aumentarão.
É incerto como a precipitação média anual e sazonal será alterada no norte da América do
Sul, incluindo a floresta da Amazónia. Contudo, existe consistência nas projeções para
algumas áreas: aumento da precipitação no Equador e no norte do Perú e decréscimo no
extremo norte do continente e no sul do Nordeste do Brasil. Na América Central, os
ciclones tropicais podem tornar-se uma fonte adicional de incerteza para os cenários
regionais das alterações climáticas, uma vez que a precipitação de verão nesta região
pode ser afectada por alterações sistemáticas nas rotas e intensidade dos furações.
Os Pequenos Estados Insulares são um grupo heterogéneo de países, que variam por
geografia, localização, estádio de desenvolvimento económico, e cariz físico, social,
politico, cultural e climático. Contudo, eles partilham características comuns que
sublinham a sua vulnerabilidade às alterações climáticas: a dimensão física e recursos
naturais limitados, grande susceptibilidade aos desastres naturais, como os ciclones
tropicais, tempestades costeiras e secas, linhas e aquíferos de água doce finos que são
altamente sensíveis às alterações no nível do mar, densidades populacionais geralmente
altas e com altas taxas de crescimento, poucas infra-estruturas e recursos e capacidade
dos recursos humanos baixos (PIAC, 2001). Todas as ilhas das Caraíbas, do Oceano
Índico e do norte e sul do Pacífico aquecerão durante este século, mas a uma taxa
ligeiramente mais baixa que a média de aquecimento global. A precipitação estival nas
Caraíbas na região das Grandes Antilhas provavelmente decrescerá, mas as alterações nas
outras localizações e no Inverno são incertas. A precipitação média anual provavelmente
aumentará no norte do Oceano Índico com aumentos na região das Seychelles em
Dezembro, Janeiro e Fevereiro (DJF) e na região das Maldivas em Junho, Julho e Agosto
(JJA), enquanto ocorrerão prováveis decréscimos na região das Maurícias em JJA. A
precipitação anual provavelmente aumentará no Pacífico equatorial, enquanto reduções
são previstas para o leste da Polinésia Francesa em DJF. Os níveis do mar provavelmente
aumentarão no decorrer do século em redor das pequenas ilhas do Mar das Caraíbas, e
nos Oceanos Índico e Pacífico.
A Europa de Leste tem vindo a testemunhar rápidas mudanças socioeconómicas,
especialmente durante a transição de economias socialistas para economias de mercado.
O rendimento per capita varia vastamente com níveis mais altos nos países próximos da
Europa Ocidental e mais baixos no Leste e Sul. Com esta disparidade de rendimentos, a
capacidade adaptativa dos países da Europa de Leste provavelmente diferirá. A média da
temperatura anual provavelmente aumentará entre 3ºC e 5ºC no centro e sudeste da
Europa no ano 2100. Existe uma diferença pronunciada nas projeções dos modelos para o
O DESAFIO
O DESAFIO
nordeste e sudeste Europeus. Os modelos climáticos tendem a projectar uma precipitação
aumentada a norte do paralelo 50ºN e reduzida a sul de 45ºN. Espera-se que a
precipitação média anual aumente em cerca de 10% em grande parte das regiões do
centro Europeu, embora este aumento ocorra principalmente no Inverno. Prevê-se que a
precipitação de Verão diminua, particularmente no sul, aumentando o risco de seca.
Um sumário de alguns dos impactes regionais ilustrativos das alterações climáticas é
dado na Tabela 3.1.
Tabela 3.1. Impactes regionais ilustrativos das alterações climáticas
África
•
A produção agrícola, incluindo o acesso a alimentos, será severamente comprometida, esperando-se uma
diminuição nas terras aptas ao cultivo, da duração da estação de crescimento e do potencial de produção,
particularmente nas margens de áreas áridas e semi-áridas.
•
Em 2020, espera-se que a produção da agricultura alimentada por chuva diminua substancialmente.
•
Em 2020, projecta-se que entre 75 e 250 milhões de pessoas estejam expostas a maior stress hídrico devido às
alterações climáticas. Já em 2050, projecta-se que entre 350 e 600 milhões de pessoas estejam em risco de stress
hídrico. Haverá um aumento significativo no número de pessoas que vivenciem stress hídrico no Norte e Sul de
África.
•
Em 2050, a produção de muitas culturas no Egipto pode reduzir-se até 11% para o arroz e 28% para a soja.
•
O aumento no nível do mar terá impactos significativos nas áreas costeiras Em 2050, na Guiné, entre 130 km2 e
235 km2 de arrozais (17% e 30% da área atual) poderão perder-se como resultado da inundação permanente pelo
aumento no nível do mar.
•
Em 2050, é provável que grande parte do Sahel Ocidental e boa parte do sul da África Central se tornem inaptos
para a transmissão da malária. Entretanto, as terras altas da Etiópia, Quénia, Ruanda e Burundi que antes estavam
livres de malária poderão experimentar incursões modestas de malária.
Ásia e Ásia Central
•
Em 2020, projecta-se que cerca de 49 milhões de pessoas adicionais estejam em risco de padecer de fome.
Algumas projeções sugerem um incremento de 7% a 14% no risco de morrer de fome.
•
Esperam-se diferenças regionais significativas na produção de trigo, milho e arroz. A produção poderá aumentar
até 20% no ste e Sudeste Asiáticos e diminuir até 30% no Sul e Centro Asiáticos.
•
É provável que as alterações climáticas levem a um aumento nas áreas agrícolas que requeiram irrigação, à medida
que os recursos hídricos disponíveis diminuam. Projecta-se que um aumento de 1ºC na temperatura resulte num
incremento de 10% na procura de irrigação agrícola em regiões áridas e semi-áridas do Este Asiático.
•
Em 2050, projecta-se que 132 milhões de pessoas adicionais estejam em risco de padecer de fome.
•
Em 2050, no Bangladesh, a produção de arroz e trigo poderá baixar entre 8% e 32%, respectivamente.
•
Em 2050, é provável que a disponibilidade de água doce na Ásia Central, do Sul, do Este e do Sudeste,
particularmente nas grandes bacias hidrográficas como o Changjiang, diminua devido às alterações climáticas,
enquanto aumenta a procura devido ao crescimento populacional e melhores padrões de vida. Isto poderá afectar
adversamente 500 milhões de pessoas na região Himalaia-Hindu-Kush e 250 milhões de pessoas na China, que
dependem do degelo dos glaciares para o fornecimento de água.
•
As áreas costeiras, particularmente as regiões altamente povoadas dos mega-deltas da Ásia do Sul, do Este e do
Sudeste, estarão em maior risco devido ao aumento nas inundações por intrusão do mar e, em alguns mega-deltas,
dos rios.
•
Em 2050, mais de um milhão de pessoas poderão ver-se afectadas directamente pelo aumento no nível do mar em
cada um dos deltas Ganges-Brahmaputra, Meghna no Bangladesh e o delta do Mekong no Vietname.
•
Espera-se um aumento na morbilidade e mortalidade endémica por causa das enfermidades diarreicas associadas
principalmente às inundações e secas na Ásia do Sul, do Este e do Sudeste, produto das alterações previstas no
ciclo hidrológico.
•
Projecta-se que as alterações climáticas aumemtem as pressões sobre os recursos naturais e o ambiente associadas
à rápida urbanização, industrialização e desenvolvimento económico. Até 50% da biodiversidade total Asiática
está em risco.
•
Entre 24% e 30% dos recifes de coral poderão perder-se nos próximos 10 a 30 anos.
Tabela 3.1. Impactes regionais ilustrativos das alterações climáticas (continuação)
América Latina e Caribe
•
Em 2020, projectam-se reduções generalizadas na produção do arroz e incrementos na produção da soja
(considerando os efeitos do CO2).
•
Em 2020, cerca de 5 milhões de pessoas adicionais poderão estar em risco de padecer de fome (sem considerar os
efeitos do CO2).
•
Um maior stress por calor e solos mais secos poderão reduzir em dois terços a produção nas áreas tropicais e
subtropicais onde as culturas já estão próximas da sua tolerância máxima ao calor.
•
Em 2020, nas áreas contempladas como as Pampas argentinas e uruguaias, a produtividade das pastagens poderá
aumentar entre 1% e 9%.
•
Em 2020, é provável que o aumento líquido no número de pessoas que vivenciem stress hídrico esteja entre 7 e
77 milhões.
•
Durante as próximas décadas, projecta-se que os glaciares intertropicais andinos desapareçam, afectando a
disponibilidade de água e a geração de energia hidroeléctrica.
•
No Perú, o retrocesso dos glaciares afectará a disponibilidade de água para 60% da população.
•
Em termos de impactos na saúde, as preocupações principais são o stress por calor, a malária, o dengue, a cólera
e outras enfermidades transmitidas pela água.
•
Em 2050, prevê-se que a desertificação e a salinização afectem 50% das terras agrícolas.
•
Em 2050, 26 milhões de pessoas adicionais poderão estar em risco de padecer de fome (sem considerar os efeitos
do CO2).
•
Os pequenos agricultores poderão ver uma redução média do 10% na produção de milho em 2055.
•
Para meados do século, projecta-se que o aumento nas temperaturas e o decréscimo da água no solo relacionado
levem a uma substituição gradual da floresta tropical por savanas na Amazónia Oriental.
•
Projecta-se o risco de uma perda significativa da biodiversidade por meio da extinção de espécies em muitas
áreas dos trópicos latino americanos.
•
O potencial de que se extinga 24% das 138 espécies arbóreas das savanas do Brasil Central (Cerrados) poderá
resultar do incremento projetado de 2°C na temperatura da superfície. Os efeitos nas florestas tropicais em
regiões montanhosas serão amenizados se a temperatura aumentar entre 1°C e 2°C.
Pequenos Estados Insulares
•
A agricultura comercial e de subsistência será afectada adversamente. Também se espera que a pesca seja
afectada negativamente.
•
É provável que em muitas ilhas do Caribe se verifique maior stress hídrico. As alterações climáticas reduzirão a
disponibilidade de água doce e aumentarão a salinização de fontes de água doce.
•
Espera-se que o aumento no nível do mar exacerbe a ocorrência de inundações, tempestades costeiras, erosão e
outros riscos costeiros, ameaçando infra-estruturas, assentamentos e instalações que são vitais para as
comunidades insulares.
•
Prevê-se que a deterioração nas condições costeiras, por exemplo, a erosão das praias e o lixiviamento dos corais,
afecte os recursos locais.
•
Para meados do século, espera-se que as alterações climáticas reduzam os recursos hídricos em muitas ilhas
pequenas (por exemplo no Caribe e Pacífico) a tal grau que sejam insuficientes para satisfazer a procura durante
os períodos de pouca precipitação.
•
Em 2050, é provável que uma redução de 10% na precipitação média no Pacífico corresponda a uma redução de
20% no tamanho da lente de água doce no Atolón Tarawa, Quiribati.
•
O branqueamento dos corais poderá converter-se num evento anual ou bianual nos próximos 30 a 50 anos, e
inclusivamente antes.
•
Em 2050, na ausência de adaptação, uma ilha alta como Viti Levu, Fiji, poderá experimentar danos de entre os 23
milhões de USD e 52 milhões de USD por ano (equivalente a 2% a 3% do PIB das Fiji em 2002).
O DESAFIO
O DESAFIO
Tabela 3.1. Impactes regionais ilustrativos das alterações climáticas (continuação)
Europa Central e Oriental
•
•
•
•
•
•
•
•
Para a Europa Central e Oriental projecta-se um aumento no risco de inundações, particularmente nas áreas
nortenhas.
Os escoamentos estivais dos rios poderão diminuir até 50% na Europa Central, e em 80% em alguns rios da
Europa do Sul.
Em 2020, na Europa do Sul, o escoamento anual dos rios poderá diminuir de 0% a 23% (em comparação com a
referencia de 1961-90).
Em 2020, é provável que aumentem as inundações pelo degelo da neve.
Em 2050, na Europa do Sul, espera-se um decréscimo geral na produção das culturas de primavera (para
leguminosas -30% a +5%; girassol -12% a +3%; e tubérculos -14% a +7%) e incrementos na procura de água
(para milho +2% a +4% e batatas +6% a +10%).
Em 2050, projecta-se que o escoamento anual no Sudeste Europeu diminua entre 20% a 30%.
Para as zonas costeiras Bálticas, as projeções do aumento do nível do mar assinalam um aumento no risco de
inundações e erosão costeira depois do 2050.
Projecta-se que maiores riscos para a saúde devidos a uma maior frequência de ondas de calor, particularmente
na Europa Central e do Sul, e inundações e uma maior exposição a enfermidades transmitidas por vectores e
alimentos.
Capítulo 4
Adaptação aos Impactes das Alterações Climáticas
Este capítulo explicita o que está envolvido na adaptação aos impactes das alterações
climáticas e como a adaptação é diferente do desenvolvimento regular.
O DESAFIO
I.4. ADAPTAÇÃO AOS IMPACTES DAS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS - 45
O DESAFIO
46 – I.4. ADAPTAÇÃO AOS IMPACTES DAS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS
Existem duas grandes categorias de respostas às alterações climáticas: mitigação e
adaptação (Caixa 4.1). Tanto a mitigação como a adaptação ajudam a reduzir os riscos
das alterações climáticas. A mitigação visa evitar ou pelo menos limitar as alterações
climáticas em si, reduzindo as emissões de GEE, por exemplo, através da promoção da
eficiência energética, da utilização de fontes de energia renováveis, como a solar e a
eólica, e de evitar a desflorestação. A adaptação consiste em ações deliberadas
empreendidas para reduzir as consequências adversas, bem como aproveitar quaisquer
oportunidades benéficas.
Caixa 4.1. Mitigação e adaptação
A mitigação consiste em actividades que visam a redução das emissões de GEE, directa ou
indirectamente, evitando-as ou capturando-as antes que sejam libertadas para a atmosfera, ou
ainda sequestrando as que já estão na atmosfera através da promoção de sumidouros como as
florestas. Estas actividades podem incluir, por exemplo, alterações comportamentais ou o
desenvolvimento e difusão de tecnologia.
A adaptação é definida como ajustamentos nos sistemas humanos e naturais, em resposta aos
estímulos ou efeitos climáticos presentes ou expectáveis, que moderam os efeitos negativos e
exploram os positivos.
Fonte: PIAC (IPCC) (2001). “Climate Change 2001: Impactes, Adaptation and Vulnerability”,
Contribuição do Grupo de Trabalho II para o Third Assessment Reporto of the Intergovnermental Panel on
Climate Change, “Chapter 18: Adaptation to Climate Change in the Context of Sustainable Development
and Equity”, Editora da Universidade de Cambridge, pp. 817-912.
Tanto a mitigação como a adaptação às alterações climáticas são essenciais e
complementares. A extensão e o alcance dos impactes das alterações climáticas regionais
vai depender do grau de mitigação. As reduções das emissões de GEE vai atrasar e
reduzir os danos causados pelas alterações climáticas e, assim, reduzir a quantidade de
adaptação que será necessária. No entanto, embora a mitigação das alterações climáticas
seja crucial para limitar os impactes a longo prazo, as alterações climáticas já estão a
acontecer e continuarão devido à quantidade de GEE que já foi emitida. Além disso, a
mitigação de GEE depende de escolhas políticas difíceis, bem como um maior
desenvolvimento tecnológico, portanto, as emissões continuarão a subir antes que elas
possam, eventualmente, diminuir. Por essas razões, as alterações climáticas continuarão
inevitavelmente, e podem mesmo acelerar, pelo menos por algumas décadas. A adaptação
a estes impactes que já são inevitáveis é, portanto, fundamental. A ênfase deste guia para
o desenvolvimento de políticas é a orientação sobre a adaptação e como integrá-la nos
processos de desenvolvimento.
A adaptação e a sua implementação são, consequentemente, de crescente importância
no contexto das negociações internacionais sobre alterações climáticas (Caixa 4.2), bem
como nos processos internacionais em domínios relacionados, nomeadamente, no âmbito
do Quadro de Hyogo para a Redução de Risco de Desastres (RRD). A RRD e a adaptação
partilham aspetos comuns nos seus objetivos já que visam reduzir a vulnerabilidade das
sociedades a riscos, melhorando a capacidade de os antecipar, lhes resistir e recuperar de
seus efeitos. Há potencial no apoio às plataformas nacionais e outras ferramentas de RRD
e experiências dentro e fora do Quadro de Hyogo para fins de adaptação. A RRD, no
entanto, vai além desastres relacionados com o clima, ao passo que a adaptação não inclui
somente os extremos do clima, mas também os mais lenta evolução dos riscos
representados pelas alterações climáticas. Assim, enquanto existem sinergias claras que
devem ser exploradas, há também alguns elementos de exclusividade dentro da RRD e da
adaptação que precisam ser tratados separadamente.
Caixa 4.2. A adaptação nas negociações internacionais sobre alterações climáticas
A adaptação é uma preocupação relativamente recente no contexto das negociações internacionais sobre alterações
climáticas. A adaptação é mencionada tanto na Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas
(CQNUAC) negociada em 1992, como no Protocolo de Quioto, negociado em 1997. A implementação da adaptação
tem ganho uma ênfase muito mais acentuada desde a Sétima Conferência das Partes (COP7) em Marraquexe em 2001,
que criou três fundos para lidar com a adaptação:
•
•
•
O Fundo dos Países Menos Desenvolvidos que se destina a tratar da capacidade adaptativa particularmente
baixa dos países menos desenvolvidos (PMD). Os Acordos de Marraquexe estabeleceram o fundo para ajudar
tais países a preparar os seus programas de ação nacionais de adaptação (PANAs), estabelecendo e priorizando
necessidades de adaptação. O fundo também apoia o reforço das capacidades institucionais e outras
actividades.
O Fundo Especial para as Alterações Climáticas financia uma infinidade de actividades tanto na mitigação
como na adaptação em todos os países em desenvolvimento. As actividades podem ser específicas para setores
– energia, transportes, indústria, agricultura, silvicultura e gestão de resíduos – ou dirigir-se directamente a
adaptação, transferência de tecnologia e diversificação económica.
O Fundo de Adaptação – é o único fundo de Marraquexe relacionado com o Protocolo e não com a Convenção
– prevê o financiamento apenas para as Partes do Protocolo. Assim como os outros dois fundos, os seus
recursos provêm de contribuições voluntárias, mas também beneficia de uma quota de 2% do produto das
emissões de certificados de reduções de projetos no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)
do Protocolo.
Estes fundos são parte de uma arquitectura mais complexa das fontes de financiamento internacional para a
adaptação, que também inclui a prioridade estratégica para a Adaptação da Facilidade Global para o Ambiente e dos
Fundos de Investimento em Clima do Grupo do Banco Mundial, bem como iniciativas bilaterais.
Sucessivas rondas de negociações têm procurado desenvolver uma abordagem mais abrangente para a adaptação.
Isso inclui um programa de cinco anos (2005-10), o Programa de Trabalho de Nairobi sobre Impactes, Vulnerabilidade
e Adaptação às Alterações Climáticas, que promove uma ampla gama de iniciativas para ajudar os governos a
melhorar a sua compreensão sobre os impactes, vulnerabilidade e adaptação às alterações climáticas e a tomar decisões
informadas sobre as ações práticas de adaptação. O programa visa atingir os seguintes resultados:
•
•
•
•
•
melhorar a capacidade a nível internacional, regional, nacional, setorial e local para identificar e
compreender os impactes, vulnerabilidade e respostas de adaptação, a fim de selecionar e implementar eficaz
e eficientemente de modo prático as ações de adaptação prioritárias;
aumentar e melhorar o nível e a quantidade de informação e aconselhamento à Conferência das Partes da
CQNUAC e dos seus órgãos subsidiários sobre os aspetos científicos, técnicos e sócio-económicos dos
impactes, vulnerabilidade e adaptação;
aumentar o grau de disseminação e utilização do conhecimento das actividades práticas de adaptação;
reforçar a cooperação entre as Partes, organizações, empresas, sociedade civil e decisores, a fim de aumentar
a sua capacidade de gerir os riscos das alterações climáticas e
melhorar a integração da adaptação em planos de desenvolvimento sustentável.
O Programa de Trabalho de Nairobi serve como uma plataforma para a difusão de conhecimentos científicos e
técnicos e, ao fazê-lo, visa apoiar e catalisar a implementação da adaptação.
A intensificação das ações de adaptação também foi apontada como uma prioridade no âmbito do "Roteiro de Bali"
que visava definir uma arquitetura regime climático pós-2012 até o final de 2009.
4.1. Em que consiste a adaptação?
A adaptação reduz os impactes das pressões do clima sobre os sistemas humanos e
naturais. É constituída por uma infinidade de ajustes comportamentais, estruturais e
O DESAFIO
O DESAFIO
tecnológicos. As medidas de adaptação podem variar em termos de tempo (antecipatórias
versus reactivas; ex ante versus a posteriori), âmbito (curto prazo versus longo prazo;
locais versus regionais), a intencionalidade (autónomas versus planeadas; activas versus
passivas) e agentes da adaptação (privados versus públicos, sociedades versus sistemas
naturais). Exemplos de medidas de adaptação incluem mudanças nas variedades das
culturas e alterações nas práticas agrícolas, desenvolvimento das culturas de calor e
resistentes à seca, diversificação dos meios de subsistência, construção de defesas contra
inundações e ordenamento do território.
No entanto, a necessidade de adaptação às alterações das condições ambientais e
climáticas não é uma novidade. As sociedades ao longo da história tiveram que se adaptar
às variações ou alterações no seu clima através de uma variedade de estratégias e usando
o conhecimento acumulado através da experiência de outros acontecimentos climáticos.
Além disso, as sociedades tiveram também de enfrentar e responder a eventos climáticos
extremos, como secas e inundações. Por exemplo, a região do Sahel, historicamente, tem
frequentemente sido confrontada com a variabilidade climática e eventos extremos, como
secas. As sociedades no Sahel tiveram, portanto, de se adaptar à não regularidade de
chuva e às precárias condições associadas à seca, por exemplo, diversificando seu modo
de vida e adotando novas variedades de culturas.
Uma ampla gama de medidas de adaptação pode ser implementada em resposta tanto
às alterações climáticas observadas como previstas. Tais medidas incluem a alteração das
práticas agrícolas e das variedades de culturas, construção de novos reservatórios de água,
aumento da eficiência do uso da água, alterando os códigos de construção, o investimento
em ar condicionado e a construção de paredões. Para melhor entender essa diversidade, é
possível classificar as medidas de adaptação nas seguintes opções genéricas ou categorias
(PIAC, 2001, com base em Burton, 1996):
•
Suportar as perdas. Todas as medidas de adaptação podem ser comparadas com a
resposta da linha de referência de "não fazer nada" exceptuando o suporte ou a
aceitação das perdas. Em teoria, suportar a perda ocorre quando as pessoas
afectadas não têm capacidade de responder de qualquer outra forma (por
exemplo, em comunidades extremamente pobres) ou onde os custos das medidas
de adaptação são considerados elevados em relação ao risco, ou aos danos
esperados.
•
Partilha das perdas. Este tipo de resposta de adaptação envolve a partilha de
perdas entre uma vasta comunidade. Essas ações ocorrem em sociedades
tradicionais e na maioria das sociedades tecnológicas complexas. Nas sociedades
tradicionais, existem muitos mecanismos de partilha de perdas entre comunidades
mais amplas, como as famílias alargadas e a aldeia ou comunidades similares de
pequena escala. No outro extremo do espectro, as sociedades de larga escala
partilham as perdas através de meios de socorro, reabilitação e reconstrução
financiados por fundos públicos. A partilha de perdas também pode ser alcançada
através de seguros.
•
Modificar a ameaça. Para alguns riscos, é possível exercer um certo grau de
controlo sobre a ameaça ambiental em si. Quando esta é um evento "natural",
como uma cheia ou uma seca, as medidas possíveis incluem obras de controlo de
cheias (barragens, diques, levadas). Para as alterações climáticas, a modificação
mais importante é diminuir a taxa de alteração através da redução de GEE e,
eventualmente, através da estabilização das concentrações de GEE na atmosfera
(ou seja, mitigação).
•
Prevenir os efeitos. Um conjunto de medidas de adaptação frequentemente
utilizado envolve passos para prevenir os efeitos das alterações climáticas e a
variabilidade. Por exemplo, na agricultura, tais medidas incluem: mudanças nas
práticas de gestão das culturas, tais como aumento da água de irrigação, uso de
fertilizantes adicionais e controlo de pragas e de doenças.
•
Alterar o uso. Quando a ameaça das alterações climáticas torna a continuação de
uma actividade económica impossível ou extremamente arriscada, poderá avaliarse a alteração do uso. Por exemplo, um agricultor pode optar por substituir
culturas por outras tolerantes à seca ou mudar para variedades com necessitem de
menores teores de humidade. Da mesma forma, terrenos de cultivo podem ser de
novo pastagem ou a floresta ou outras podem ser usadas para recreação, refúgios
de vida selvagem e parques nacionais.
•
Mudar a localização. A resposta mais extrema é mudar a localização das
actividades económicas. Há uma especulação considerável, por exemplo, sobre a
relocalização de grandes culturas e regiões agrícolas longe das áreas de maior
aridez e calor para as áreas que atualmente são mais frias e que se podem tornar
mais propícias para algumas culturas no futuro.
•
Investigação. O processo de adaptação também pode ser avançado através da
pesquisa de novas tecnologias e novos métodos de adaptação.
•
Incentivar a mudança de comportamentos através da educação, informação e
regulação. Outro tipo de adaptação é a disseminação do conhecimento através da
educação e campanhas de informação pública, levando à mudança de
comportamento. Essas actividades têm sido pouco reconhecidos e receberam
baixa prioridade no passado, mas é provável que assumam maior importância à
medida que a necessidade de envolver as comunidades, setores e regiões na
adaptação se torne aparente.
Exemplos de medidas de adaptação que podem ser desenvolvidas em cada setor são
apresentadas na Tabela 4.1.
4.2. É a experiência passada da adaptação suficiente para lidar com os impactes das
alterações climáticas?
As alterações climáticas colocam novos riscos, muitas vezes fora do alcance da
experiência histórica. Estes novos riscos incluem: aumento da temperatura média e do
nível do mar, mudanças dos padrões de precipitação, degelo dos glaciares e do gelo
permanente e mudanças na intensidade e/ou frequência de eventos extremos como secas,
ondas de calor, inundações e furacões. A experiência histórica, portanto, não é suficiente
para ser um guia para a adaptação aos impactes das alterações climáticas. Além disso,
apesar de uma longa história a lidar com a variabilidade climática, há evidências
consideráveis de que muitas sociedades e setores continuam a estar mal adaptados,
mesmo com o clima atual (PIAC, 2007, Capítulo 17).
Há, portanto, a necessidade de aumentar a resistência ao clima atual e estar melhor
preparado para responder e se adaptar aos impactes das alterações climáticas, que podem
estar fora da experiência histórica. A adaptação, no entanto, será feita por uma vasta gama
de intervenientes, incluindo os indivíduos, comunidades, sociedade civil, governos e
agentes privados. Respostas sustentáveis exigirão, portanto, a participação de todos esses
O DESAFIO
O DESAFIO
atores para internalizar os riscos climáticos atuais e previstos nas suas várias decisões,
estando conscientes das incertezas associadas.
Tabela 4.1. Exemplos ilustrativos de possíveis medidas de adaptação
Setor
Agricultura
Tipo/categoria de adaptação
Partilhar as perdas
Prevenir as perdas (estruturais,
tecnológicas)
Prevenir as perdas (com base no
mercado)
Mudar o uso
Zonas costeiras
Investigação
tecnológicas)
Prevenir as perdas (operações in situ)
Prevenir as perdas (institucionais,
administrativas)
Mudar a localização
Água
tecnológicas)
administrativas)
Prevenir as perdas (com base no
mercado)
Educação/comportamento
Saúde
tecnológicas)
administrativas)
Investigação
Exemplo de opções de adaptação
Seguro para culturas
Investimento em novo capital
Remover distorções de mercado (ex.: preços para o uso da
água);
Liberalização do comércio agrícola para amortizar perdas
regionais
Mudar culturas, promover diversificação de culturas
Alterar datas de plantação
Alterar práticas agrícolas
Desenvolvimento de culturas resistentes ao calor e às secas
Defesas costeiras/paredões
Barreiras contra ondas
Melhorar sistemas de drenagem, barreiras contra a intrusão
salina
Gestão de sedimentos
Reabastecimento de praias
Protecção de habitats (ex.: zonas húmidas, mangais)
Planeamento do uso do solo
Relocalização
Áreas de reserva
Redução de perdas (controlo de infiltrações; canalizações)
Aumentar a capacidade (novos reservatórios, instalações de
dessalinização)
Alocação de água (ex.: municipal versus agrícola)
Gestão de riscos para enfrentar a variabilidade da
precipitação
Licenças para uso da água
Estabelecer preços para o uso da água
Uso racional da água
Recolecção de água pluvial
Ar acondicionado
Normas de construção
Melhorias na saúde pública
Programas de controlo de vectores
Programas de erradicação de enfermidades
Investigação e Desenvolvimento sobre controlo de vectores
Vacinas
Erradicação de enfermidades
Enquanto uma multiplicidade de atores terão de se adaptar às alterações climáticas, os
governos e órgãos públicos têm um papel particularmente importante a desempenhar
nesta matéria. Em primeiro lugar, os governos são os guardiões de bens públicos (como
os parques nacionais) e prestadores de serviços (como água potável, cuidados de saúde e
saneamento) que podem ser afectados pelas alterações climáticas. Em segundo lugar, os
governos estabelecem regras e regulamentos que podem melhorar ou limitar a capacidade
de outros atores para a adaptação aos impactes das alterações climáticas. Estes podem
incluir, por exemplo, regulamentos de zonamento em áreas que poderiam ser em risco de
alterações climáticas, as políticas para promover o uso mais eficiente da água em áreas
que possam enfrentar maior escassez, e regulamentos de construção modificados nas
áreas que podem estar em maior risco de inundações, furacões, ou perigos relacionados
com o gelo permanente. Finalmente, os governos também são responsáveis por
investimentos em "bens públicos" como a monitorização do tempo e do clima,
fornecimento de previsões meteorológicas e investigação e desenvolvimento que possam
afectar a capacidade dos outros atores para uma melhor adaptação aos impactes das
4.3. Como é a adaptação diferente do desenvolvimento regular?
Apesar da adaptação às alterações climáticas representar um desafio novo, não
existem sobreposições entre estratégias de desenvolvimento "business-as-usual" e
adaptação (ver Caixa 4.3). Em alguns casos, as actividades empreendidas para atingir os
objetivos de desenvolvimento podem conduzir automaticamente a benefícios de
adaptação. Por exemplo, as decisões tomadas no âmbito das atividades de
desenvolvimento pode ter considerável influência sobre a vulnerabilidade das sociedades
aos potenciais impactes das alterações climáticas. Em princípio, uma série de atividades
de desenvolvimento orientada para a redução da pobreza e melhoria da nutrição,
educação, infra-estruturas e saúde estão em sinergia com a adaptação às alterações
climáticas. Este é o princípio fundamental da capacidade adaptativa como definido pelo
PIAC (2007 e 2001): as sociedades mais desenvolvidas possuem maior capacidade de
adaptação do que sociedades menos desenvolvidas e, portanto, têm menor
vulnerabilidade às alterações climáticas. Além disso, em situações em que a
vulnerabilidade é essencialmente contextual, a adaptação pode simplesmente exigir
ênfase na linha de referência ou atividades “business-as-usual” de desenvolvimento
económico – aliviar a pobreza e melhorar a nutrição, saúde, sustento e assim por diante com estas atividades também irá aumentar a capacidade de lidar com as alterações
climáticas.
O DESAFIO
O DESAFIO
Caixa 4.3. Um contínuo de atividades de adaptação: do desenvolvimento às
alterações climáticas
Existem sobreposições entre as atividades de adaptação e as de desenvolvimento. Atividades de
adaptação podem variar de virtualmente atividades de desenvolvimento “puro” abordando as causas
da vulnerabilidade a ações explicitamente orientados para enfrentar ou lidar com os impactes das
alterações climáticas. Na prática, muitas das atividades de adaptação estão entre esses dois
extremos: elas tendem a ser desenvolvidas para atender a um determinado tipo de impacte, mas, no
entanto, envolvem atividades para reduzir a vulnerabilidade e aumentar a capacidade adaptativa.
Uma forma de enquadrar esta diversidade é classificar adaptação ao longo de um continuo de
atividades que vão desde "puro" de desenvolvimento com ênfase na vulnerabilidade e medidas com
foco explícito sobre os impactes das alterações climáticas. Quatro categorias de adaptação podem
ser identificadas ao longo deste contínuo.
A primeira categoria inclui as atividades que incidem fundamentalmente sobre o aumento do
desenvolvimento humano e, portanto, fazem face às causas da vulnerabilidade. Estas atividades
centram-se na redução da pobreza e combate aos fatores que tornam as pessoas vulneráveis a
danos, independentemente dos stresses que podem levar a danos que estão relacionados com as
alterações climáticas. Embora estas atividades não considerem as alterações climáticas e os seus
impactes, elas podem proteger as famílias e comunidades dos impactes da mudança climática
porque ajudam a isolar-se de quase todas as tensões. Exemplos de atividades abrangidas por esta
categoria são iniciativas relacionadas com o género, os esforços de diversificação dos meios de
subsistência e a promoção da alfabetização.
A segunda categoria inclui atividades que são focadas na criação capacidade de resposta. Estes
esforços de capacitação são a base para estabelecer ações mais específicas e tendem a envolver
capacitação para o desenvolvimento institucional e abordagens tecnológicas de desenvolvimento de
abordagens/instrumentos/métodos. Atividades nesta categoria poderão conduzir a mais benefícios
do que a adaptação às alterações climáticas, mas tendem a ocorrer em setores diretamente afectados
ou sensíveis à as alterações climáticas. Exemplos de atividades incluem os esforços participativos
de reflorestação para evitar deslizamentos de terra induzidos por inundações, práticas de gestão dos
recursos naturais e monitorização do tempo.
A terceira categoria envolve atividades destinadas a gerir o risco climático. Atividades desta
categoria são focadas mais especificamente sobre os riscos e impactes e são coerentes com o
conceito de gestão de riscos climáticos. Atividades na sequência da abordagem de gestão de risco
ou com base nela podem distinguir-se dos esforços de desenvolvimento típico através a utilização
de informação climática, embora atividades de gestão de risco climático bem sucedidas possam
levar a fortes benefícios de desenvolvimento. Atividades de planeamento da resposta a desastres e
abordagens tecnológicas, como a culturas resistentes à seca, são exemplos de atividades incluídas
nesta categoria. Além disso, projetos "resistentes às alterações climáticas" geralmente enquadramse nesta categoria, embora muitas atividades de adaptação independentes também ponham ênfase
na gestão dos riscos do clima.
A quarta categoria envolve atividades com o objetivo de enfrentar as alterações climáticas e,
portanto, concentra-se quase que exclusivamente em abordar os impactes das alterações climáticas.
Atividades nesta categoria tendem a atacar os riscos climáticos que estão claramente fora da
variabilidade do clima histórico e que resultam das alterações climática de origem antropogénica.
Exemplos dessas atividades são a deslocalização de comunidades em resposta à subida do nível do
mar e respostas a degelo dos glaciares. Abordagens políticas radicais ou caras e abordagens
tecnológicas que são focadas explicitamente no risco climático sem precedentes níveis também
pertencem a esta categoria.
Fonte: McGray, H. et al. (2007), “Weathering the Storm, Options for Framing Adaptation and
Development”, World Resources Institute, Washington.
No entanto, enquanto há sobreposições entre adaptação e desenvolvimento, atividades
com ênfase explícito sobre a adaptação e as alterações climáticas também serão
necessárias. Por exemplo, nos casos em que a vulnerabilidade é substancialmente
agravada pelo impacte biofísico das alterações climáticas, a adaptação provavelmente
requer uma consideração mais explícita dos riscos climáticos na atividade de
desenvolvimento. Por exemplo, nos Himalaias, no Nepal, as infra-estrutura e meios de
subsistência poderão ser afectadas por inundações catastróficas originadas no
rebentamento dos lagos glaciares e recuo dos glaciares resultante do aumento da
temperatura (Agrawala et al., 2004). Assim, a adaptação exigirá medidas mais directas
para reduzir a exposição a tais riscos, indo além da redução de base da pobreza e
desenvolvimento económico. Além disso, o desenvolvimento de negócios “business-asusual” não inclui atividades que visam especificamente lidar com as alterações climáticas
e reduzir seus impactes ou tirar proveito de novas oportunidades. Para isso, atividades de
adaptação explícita precisam de ser desenvolvidas. Por exemplo, a fim de responder ao
impacte das alterações climáticas nos recifes de coral ou ao aumento do risco de
inundações de lagos glaciares, atividades de adaptação específicas precisam de ser
desenvolvidas.
Além disso, em muitos casos o desenvolvimento (“business-as-usual”) que tem em
consideração que as alterações climáticas poderão levar a má adaptação (ver Caixa 4.4).
Caixa 4.4. Definição de má adaptação
Neste guia para politicas, a má adaptação é definida como o desenvolvimento “businessas-usual” que, ao negligenciar os impactes das alterações climáticas, inadvertidamente
aumenta a exposição e/ou a vulnerabilidade às alterações climáticas. A má adaptação pode
também incluir ações desenvolvidas para a adaptação aos impactes que não são bem
sucedidas na redução da vulnerabilidade, aumentando-a.
Por exemplo, novas infra-estruturas podem ser projetados sem considerar a
necessidade de lidar com situações extremas de clima alteradas e, portanto, podem tanto
fornecer protecção inadequada aos eventos extremos como podem ter uma vida útil mais
curta do que a pretendida. Tais resultados podem retardar o desenvolvimento, permitindo
que eventos climáticos extremos resultem em perdas de vidas mais significativas e em
destruição de propriedades em maior grau do que o que ocorreria se as infra-estruturas
fossem construídas para suportar os riscos das alterações climáticas. Investimentos na
agricultura podem não ter o retorno esperado, se o clima se tornar impróprio para culturas
específicas. Os rendimentos podem diminuir e alimentos ter que ser importados, o que
limita o crescimento económico. Promover atividades de fixação humana ou de
desenvolvimento de infra-estruturas em áreas que podem se tornar impróprias devido às
alterações climáticas poderá até mesmo aumentar a vulnerabilidade de uma região. Essas
áreas podem se tornar vulneráveis à subida do nível do mar, mudanças na frequência de
inundações e à seca, maior exposição a doenças infeciosas ou stress térmico, ou outros
riscos climáticos relacionados com as alterações
O DESAFIO
Capítulo 5
Operacionalização da Adaptação: da Teoria à Acção
Este capítulo apresenta uma abordagem genérica de quatro passos para avaliar as ações
de adaptação. Estas incluem: (i) identificar as vulnerabilidades atuais e futuras e riscos
climáticos, (ii) identificação de medidas de adaptação; (iii) avaliar e selecionar as
opções de adaptação e (iv) avaliar o "sucesso" da adaptação. Posteriormente discute-se
a implementação e a "integração" da adaptação, que é a abordagem deste guia para o
desenvolvimento de politicas.
O DESAFIO
I.5. OPERACIONALIZAÇÃO DA ADAPTAÇÃO: DA TEORIA À ACÇÃO - 55
O DESAFIO
56 – I.5. OPERACIONALIZAÇÃO DA ADAPTAÇÃO: DA TEORIA À ACÇÃO
A discussão anterior torna claro que existem de fato ligações estreitas entre as
atividades de desenvolvimento regular e a adaptação às alterações climáticas. Em muitos
casos, desenvolvimento de negócios “business-as-usual” pode ajudar automaticamente a
aumentar a capacidade de adaptação das sociedades para enfrentarem as alterações
climática. Por outro lado, alguns tipos de projetos de desenvolvimento poderão, no
entanto, inadvertidamente, ao não considerar as alterações climáticas, contribuir para a
má adaptação e assim aumentar a vulnerabilidade das sociedades aos impactes das
alterações climáticas. Há também casos em que as alterações climáticas podem afetar
negativamente os projetos de desenvolvimento ou a concretização de objetivos de
desenvolvimento mais amplos. Integrar a adaptação às alterações climáticas no âmbito
das atividades de desenvolvimento é, pois, essencial se os governos pretenderem alcançar
as metas estabelecidas para os ODM, bem como os relacionados com os esforços
nacionais de erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável.
5.1. Uma abordagem genérica de quatro passos para analisar as ações de adaptação
A adaptação às alterações climáticas é um processo contínuo, não se espera que possa
ser tratada de uma só vez. É muito mais provável que exija uma regular revisão das
políticas de desenvolvimento, planos e projetos à medida que tanto o clima como as
condições sócio-económicas mudam.
Esta secção descreve brevemente uma abordagem genérica de quatro etapas que os
decisores podem tomar para lidar com a adaptação às alterações climáticas. Algumas
delas podem já estar em curso para muitos governos. Os processos políticos podem
variar, e os passos podem ser modificados ou adotados numa ordem diferente dependendo
das circunstâncias. Note que este processo dá ênfase ao desenvolvimento de políticas e à
informação e abordagens necessárias para o suportar, ao invés de ser baseado na ciência
das alterações climáticas e modelos. Este último deve ser integrado se for necessário. Esta
abordagem de quatro passos é semelhante a uma abordagem de gestão de riscos
climáticos, uma vez que começa com a consideração tanto das vulnerabilidades atuais
como futuras e dos riscos climáticos.
Passo 1: identificar as vulnerabilidades presentes e futuras e os riscos climáticos
Ao endereçar a adaptação às alterações climáticas, o primeiro passo é identificar a
vulnerabilidade do sistema em análise e os riscos climáticos para o mesmo. As avaliações
de vulnerabilidade devem considerar as mudanças nas condições sócio-económicas e
ambientais da situação de referência e os impactes biofísicos e sócio-económicos e a
capacidade do sistema de reagir às alterações climáticas através da adaptação autónoma
(Smith, 1996; Smith e Lenhart, 1996). Especial atenção deve ser dada à forma como esses
impactes afectam as populações mais vulneráveis e desfavorecidos, incluindo mulheres,
crianças e grupos marginalizados. Estas avaliações podem ser feitas quantitativa e
qualitativamente através avaliação pericial. Uma regra simples é que, se uma área ou
sistema é afectado por variações climáticas (eventos extremos, a variabilidade da
precipitação, longos períodos de temperaturas quentes) é, portanto, sensível às alterações
climáticas.
Além de avaliar a vulnerabilidade atual e os riscos climáticos, uma avaliação da
vulnerabilidade e riscos futuros das alterações climáticas tem de ser realizada. Para
entender a provável vulnerabilidade, um entendimento qualitativo das suas causas deve
ser desenvolvido. Esta etapa também deve permitir uma avaliação das oportunidades que
podem surgir das alterações climáticas e as potenciais formas de tirar partido destas. A
literatura disponível sobre os impactes das alterações climáticas pode gerar importantes
conhecimentos sobre se e como um sistema pode ser afectado.
Uma avaliação de risco ou da vulnerabilidade pode não ser necessária, como parte
desta etapa, principalmente porque pode envolver importantes recursos financeiros e de
tempo ou o atraso na resposta de adaptação. A chave aqui não é tanto desenvolver
informação perfeita sobre o sistema em análise, mas garantir a informação suficiente para
permitir a consideração cuidada das opções políticas. A análise de risco do clima deve
considerar outros fatores que também vão mudar, como população, migração,
rendimento, instituições e tecnologia. Alterações nesses fatores podem afetar
substancialmente a vulnerabilidade à variabilidade e às alterações climáticas.
Passo 2: Identificar as medidas de adaptação
Este passo envolve a identificação de uma lista de medidas de adaptação a ser
considerada. Estas medidas de adaptação podem ser justificadas pela análise dos riscos
das alterações climáticas e mesmo sem considerar esses riscos. Além disso, no interesse
de gerar um catálogo tão completo quanto possível das opções de adaptação, inicialmente
faz sentido gerar essas opções sem levar em conta a sua exequibilidade, o custo, ou outros
fatores limitantes. Estes virão a ser analisados na próxima etapa na qual as medidas de
adaptação serão avaliadas. Também faz sentido a consulta a um amplo grupo de peritos
sobre o sistema em análise para gerar tantas ideias criativas para as opções de adaptação
quanto possível. Há algumas considerações gerais que podem ser usadas para identificar e
desenvolver medidas de adaptação.
Uma abordagem geral à adaptação é aumentar a flexibilidade no modo de gestão dos
recursos sensíveis ao clima. Aumentar a flexibilidade significa utilizar abordagens de
gestão que proporcionem benefícios sob uma variedade de condições, incluindo
condições climáticas atuais, a variabilidade climática e as alterações climáticas a longo
prazo. Reduzir o stress num sistema afetado, como diminuir a poluição, pode aumentar a
flexibilidade. O uso dos princípios de mercado livre também pode aumentar a
flexibilidade. Muitos sistemas, tais como as normais de projeto de engenharia, são
inerentemente menos flexíveis. Se tais sistemas foram projetados para serem
regularmente atualizados com base em observações, para acomodar as mudanças
incrementais nas infra-estruturas ao longo do tempo, ou para incorporar projeções das
alterações futuras, eles poderão ser mais flexíveis.
As medidas podem ser projetadas para dar benefícios líquidos, independentemente
das alterações climáticas (estas são conhecidas como medidas "sem arrependimento" ou
"baixo arrependimento") ou podem, por outro lado, depender das projeções das alterações
climáticas para justificar os seus benefícios (conhecido como medidas " justificadas pelo
clima").
Medidas de adaptação "sem arrependimento" ou "baixo arrependimento" são
justificadas ao abrigo do clima atual (ou histórico) e são ainda mais justificadas quando as
alterações climáticas são tidas em conta. Medidas de adaptação "sem arrependimento"
incluem a remoção ou limitação má adaptação (novamente, garantindo que as alterações
climáticas são tidas em conta). Investimentos em desenvolvimento, particularmente
aqueles que aumentam a capacidade de uma sociedade para se adaptar às alterações
climáticas, são medidas de adaptação "sem arrependimento". A categoria também inclui
outras medidas, tais como a redução da poluição e da destruição dos habitats naturais,
conservação da água e melhorias nos sistemas de saúde pública. Com efeito, a promoção
do desenvolvimento faz sentido e mesmo assim vai reduzir a vulnerabilidade das
O DESAFIO
O DESAFIO
sociedades futuras às alterações climáticas. No entanto, como já foi mencionado, algumas
opções de desenvolvimento podem reduzir a vulnerabilidade mais do que outras.
Projecções exactas das alterações climáticas podem não ser necessárias para justificar
ações de adaptação "sem arrependimento". O conhecimento geral que o clima está a
mudar, pode ser suficiente.
Ações de adaptação "justificadas pelo clima" consistem em medidas tomadas
especificamente para antecipar as alterações climáticas. Muitas vezes, essas são as
alterações feitas aos investimentos de longa duração. Por exemplo, um paredão a ser
construído ou reabilitado pode ser aumentado para fazer face ao aumento do nível do mar.
Medidas "justificadas pelo clima" podem ser as alterações ao projeto da infra-estrutura,
mas também podem incluir mudanças no uso do solo (como a limitação do
desenvolvimento em áreas que serão mais vulneráveis às alterações climáticas), a
melhoria dos procedimentos de emergência, permitindo que os padrões sejam atualizados
com base na alteração das condições, e assim por diante. Aqui, informação sobre o modo
como o clima pode mudar pode ser necessária para alterar o projeto da infra-estrutura, as
decisões de uso do solo, ou outras decisões de longo prazo. Na execução das medidas
"justificadas pelo clima" a atenção deverá ser colocada não só sobre as alterações
climáticas projetadas, mas também sobre as incertezas associadas a tais projeções
(Caixa 5.1).
Caixa 5.1. Implicações do contexto temporal e da incerteza na tomada de
decisão acerca da adaptação
A natureza de longo prazo das mudanças do clima faz do contexto temporal uma parte
importante das decisões de adaptação. A decisão sobre quando agir dependerá de três
fatores. O primeiro é a diferença nos custos da adaptação ao longo do tempo. O efeito dos
descontos, normalmente a favor de um atraso na adaptação, bem como a prospeção de
técnicas potencialmente mais baratas e mais eficazes que possam estar disponíveis no futuro.
No entanto, existe também uma classe de medidas de adaptação em que a ação precoce é
mais barata. Elas incluem ajustes aos planos de desenvolvimento a longo prazo e
investimentos em infra-estruturas de longa duração, como sistemas de abastecimento de
água e de saneamento, pontes e portos. Em cada um destes casos, será mais barato fazer
ajustes iniciais, na fase de conceção do projeto, ao invés de arcar com os custos e os
inconvenientes de melhorias posteriores mais caras. O segundo fator são os benefícios de
curto prazo da adaptação. A adaptação antecipada será justificada se tiver benefícios
imediatos, por exemplo, reduzindo os efeitos da variabilidade climática. Tem sido
argumentado que as mudanças nos extremos climatéricos serão um dos primeiros sinais das
alterações climáticas, o que faz da adaptação à variabilidade climática uma medida precoce
potencialmente importante. Outro exemplo é o investimento em saúde (como no
desenvolvimento de uma cura da malária), que tem efeitos na luta contra a pobreza que são
pelo menos tão significativos como os benefícios das alterações climáticas. A terceira
componente está relacionada com os efeitos a longo prazo de adaptação inicial. A adaptação
precoce é justificada se ela puder gerar benefícios duradouros, por exemplo, impedindo
danos a longo prazo nos ecossistemas. Dependendo destes três fatores, os decisores podem
optar por agir mais cedo ou mais tarde. No entanto, eles terão de tomar a sua decisão ao
abrigo uma incerteza considerável quanto à magnitude e velocidade dos impactes das
Caixa 5.1. Implicações do contexto temporal e da incerteza na tomada de decisão
acerca da adaptação (continuação)
Embora as alterações climáticas possam representar riscos novos que estão claramente além
da experiência histórica, decisões de adaptação geralmente exigem muito mais precisão sobre
as implicações das alterações climáticas para os locais, prazos e escalas espaciais que lhes
dizem respeito. Um ponto chave aqui é que as projeções das alterações climáticas têm graus
de incerteza amplamente diferentes associadas. A grande escala as projeções de clima
tipicamente têm incertezas menores do que as que são específicas a um determinado local. No
entanto, muitas das decisões de adaptação são tomadas à escala local, como a de uma massa
de água ou de uma cidade, para as quais projeções da mudança do clima credíveis são muitas
vezes inexistentes. Além disso, algumas variáveis climáticas são mais fáceis de prever do que
outras. Projeções de temperatura, por exemplo, tendem a ser mais robustas do que as de
precipitação. Da mesma forma, condições médias são mais fáceis de projetar do que
mudanças em extremos.
A incerteza, porém, não é uma justificação para a inação. O que é exigido decisores,
todavia, é que estejam mais conscientes da sua natureza exata e que incorporem tal
informação em conformidade nas suas opções. As ações das “justificadas pelo clima",
poderão ser garantidas em casos nos quais há considerável sensibilidade às variáveis das
alterações climáticas que podem ser previstas com suficiente fiabilidade. Por exemplo, os
impactes do recuo dos glaciares e da fusão do gelo permanente estão diretamente ligados ao
aumento das temperaturas e podem exigir medidas de adaptação a curto prazo. Da mesma
forma, ações "justificadas pelo clima" poderão também necessitar de decisões no curto prazo
quando resultem em efeitos no longo prazo à medida que os impactes das alterações
climáticas no tempo possam tornar-se progressivamente mais importantes. Este, por exemplo,
é o caso das infra-estruturas de longa duração e das políticas de uso do solo nas zonas
costeiras que possam precisar de considerar o aumento do nível do mar. Em alguns outros
casos, no entanto, as projeções de alterações climáticas – embora significativas – só poderão
garantir ações de adaptação "sem arrependimento" ou de "baixo arrependimento” ou uma
maior flexibilidade, tendo em vista as incertezas que prevalecem.
Fontes:
Agrawala, S. e Fankhauser, S. (2008), “Putting Climate Change Adaptation in an Economic Context”,
Economic Aspects of Adaptation to Climate Change, OECD, Paris, pp. 19-28.
Agrawala, S. e van Aalst, M. (2008), “Adapting Development Cooperation to Adapt Climate
Change”, Climate Policy, Vol. 8, No. 2, pp. 183-193.
Além disso, o calendário das medidas de adaptação deve ser considerado (medidas
reativas versus antecipatórias). A adaptação reativa adota-se em resposta às alterações
climáticas observadas. A adaptação preventiva planeia-se face a alterações climáticas
futuras. Dadas as incertezas sobre a futura mudança climática, a adaptação reativa pode
parecer preferível. No entanto, decisões a longo prazo, tais como as relativas aos planos
de construção de infra-estrutura ou de desenvolvimento, e evitar impactes catastróficos
de, por exemplo, eventos extremos mais intensos, podem justificar adaptação
antecipatória. Uma forma de antecipação é permitir que um sistema responda mais
rapidamente através da remoção de obstáculos à adaptação reativa.
Passo 3: Avaliar e selecionar opções de adaptação
Tendo identificado as opções de adaptação, o próximo passo pode ser avaliar e
selecionar algumas para a implementação. Segue-se uma lista de critérios que poderão ser
usados para avaliar as opções de política de adaptação.
O DESAFIO
O DESAFIO
•
Eficácia – Este critério aborda a extensão a que a política de adaptação reduz a
vulnerabilidade e proporciona outros benefícios. Basicamente, ele compara a
vulnerabilidade sem adaptação com a vulnerabilidade com adaptação. Esta
diferença de vulnerabilidade pode ser pensada como o principal benefício da
opção de adaptação. Benefícios auxiliares ou co-benefícios devem ser
explicitamente considerados se a opção de adaptação proporciona benefícios a
outros setores ou para outros objetivos políticos. Este critério pode indicar
diferenças em relação à eficácia de várias alternativas políticas. A eficácia
também inclui o conceito de flexibilidade. Noutras palavras, uma adaptação
flexível pode ser ajustada em resposta às condições de mudança ou será eficaz
sob diferentes cenários climáticos (plausíveis).
•
Custo – Trata-se um critério que avalia se a adaptação é relativamente cara ou
barata. Normalmente, inclui os custos iniciais de implementação de uma política
de adaptação. No entanto, os custos ao longo do tempo, tais como operação e
manutenção, administração e recursos humanos, frequência esperada de
reconstrução e assim por diante, também devem ser considerados. Uma
contabilidade de custos deve incluir os custos não económicos e não
quantificáveis, bem como económicos e/ou custos quantificáveis. Por exemplo,
os custos, tais como uma redução no habitat para espécies significativos ou um
impacte maior sobre a saúde humana, devem ser considerados juntamente com
custos mais tradicionais.
•
Viabilidade – Este critério avalia se a ação pode ser implementada. Será que os
recursos jurídicos, administrativos, financeiros, técnicos necessários e outros
existem e estão disponíveis para o uso dessa opção política? Isto normalmente
significa que as medidas de adaptação que podem ser implementadas no âmbito
do atual quadro operacional serão favorecidas em detrimento de opções de
adaptação que necessitam de uma nova autoridade, novas tecnologias, mudanças
nos comportamentos, ou outras alterações significativas no contexto operacional.
Viabilidade também inclui o conceito de uma "janela de oportunidade". Por
exemplo, a maioria das decisões de planeamento têm de passar por uma revisão
periódica, digamos a cada 10 ou 20 anos. Se um desses documentos de
planeamento é reavaliado existe uma janela de oportunidade que é a opção da
adaptação mais viável. Janelas de oportunidade também pode ser criadas quando
o cenário político é propício ou quando a resposta é obrigatória após um desastre.
Passo 4: Avaliar o “sucesso” da adaptação
O passo final no processo é acompanhar e avaliar o sucesso da estratégia de
adaptação implementada. Avaliar o sucesso da adaptação não é uma tarefa simples e pode
levar um tempo considerável, porque os benefícios de algumas medidas de adaptação não
poderão ser observados até que o clima mude de forma significativa. Para as medidas de
adaptação que foram projetadas para reduzir a vulnerabilidade a eventos extremos pouco
frequentes, a sua avaliação só pode ser efectuada se os eventos extremos ocorrerem
depois dos mesmos. Se tais eventos não ocorrerem, pode ser difícil avaliar o sucesso da
estratégia de adaptação. Além disso, algumas ações de adaptação podem ser
desenvolvidas para responder aos riscos de longo prazo das alterações climáticas, caso em
que será ainda mais difícil avaliar o sucesso da estratégia. Para as medidas de adaptação
que têm benefícios mesmo que o clima não mude (ou seja, medidas "sem
arrependimento"), a sua avaliação é facilitada uma vez que os benefícios deverão ser
observados no curto prazo.
Avaliar o sucesso da adaptação deve basear-se na medição dos benefícios em relação
aos objetivos de política utilizados na análise da eficácia. Medidas quantitativas do
sucesso devem ser usadas quando disponíveis (Smith e Lenhart, 1996).
5.2. Implementação e integração da adaptação: a abordagem deste guia para o
desenvolvimento de políticas
A adaptação às alterações climáticas vai envolver tanto políticas de adaptação
autónomas como a integração de medidas de adaptação nos processos de
desenvolvimento e atividades existentes. A secção anterior descreveu os diferentes passos
de uma abordagem genérica para a adaptação. Essas etapas podem ser implementadas
como parte de uma estratégia de adaptação autónoma ou integrada em processos de
desenvolvimento, a fim de torná-los mais resistentes ou mais adaptados às alterações
climáticas.
Embora as medidas de adaptação autónomas sejam necessárias em certas situações –
por exemplo, a drenagem de um lago glaciar potencialmente perigoso – na maioria dos
casos, as medidas de adaptação terão de ser implementadas como parte de um amplo
conjunto de medidas no âmbito dos processos de desenvolvimento existentes e os ciclos
de decisão. Isto é conhecido como "integração".
Por exemplo, respostas de adaptação aos riscos decorrentes das alterações climáticas
sobre a agricultura podem ter de ser incorporadas como parte das atuais práticas
agrícolas, no âmbito dos planos de irrigação e de desenvolvimento comunitário e
projetos, como parte das políticas setoriais na agricultura e nas estratégias dos países
doadores, bem como no desenvolvimento e estratégias nacionais de redução da pobreza.
É evidente que a natureza das medidas de adaptação necessárias, bem como a o
contexto específico da tomada de decisão será muito diferente, dependendo se o âmbito é
um indivíduo, uma comunidade, uma região, um ministério setorial, as agências centrais
do governo ou doadores internacionais. A adaptação ao nível da exploração, por exemplo,
pode ser limitada às decisões de curto prazo relacionadas com a escolha das culturas e
outros contributos, bem como as datas de plantação, aquisição de seguros, opções de
subsistência alternativas e até mesmo a migração. A nível setorial, entretanto, as decisões
de adaptação e os horizontes de tempo podem ser completamente diferentes. Eles podem,
por exemplo, dizer respeito a estratégias de longo prazo para a promoção de determinadas
culturas em detrimento de outras, ou a decisões de curto prazo para financiamento de
alguns projetos em detrimento de outros, bem como os investimentos em serviços de
extensão agrícola e de investigação e desenvolvimento de variedades de culturas mais
adequadas às alterações climáticas. As escolhas da adaptação em vários níveis de decisão
também podem estar ligadas, e este pode também ser o caso para as escolhas políticas,
orçamentais e programáticas e os níveis mais elevados da autoridade podem permitir ou
restringir as opções de adaptação mais próximas do terreno.
Por todos estes motivos, este guia para o desenvolvimento de políticas adota uma
abordagem integrada "a todos os níveis do governo" para a adaptação. Especificamente,
os quatro níveis de governança são examinados: ministérios nacionais centralizados e
processos de decisão a nível nacional, ministérios setoriais, o nível de projeto e a nível
local, que inclui ambos os contextos urbanos e rurais. A Figura 5.1 mostra a arquitectura
geral da orientação política, bem como as interacções entre os diversos níveis.
O DESAFIO
O DESAFIO
Figura 5.1. Níveis de decisão considerados neste guia para politicas
A discussão em cada nível destaca primeiramente a sua importância dentro do
contexto de adaptação. Em seguida, são identificados os principais intervenientes, bem
com os processos de decisão central a nível regional. Isto ajuda a identificar uma série de
pontos de entrada no contexto dos processos que oferecem a possibilidade de desconto
considerando os riscos das alterações climáticas e as medidas de adaptação. Em seguida,
são identificadas intervenções específicas que podem ajudar a melhor integrar as
considerações de adaptação. São também examinados os processos de doadores que
podem apoiar a integração da adaptação em cada um desses níveis.
Os três primeiros níveis são examinados sequencialmente na Parte II. A integração da
adaptação nas agências do governo nacional, com um alcance transversal, é abordada no
Capítulo 7. Isto é seguido pela política e planeamento a nível setorial, no Capítulo 8.
Finalmente, a integração da adaptação ao nível do projeto é examinada no Capítulo 9. A
Parte III é focada nos processos de nível local, que estão muito mais próximos da
aplicação, tanto em áreas urbanas como rurais. Estes níveis não esgotam o leque de
contextos de tomada de decisão, mas eles cobrem as intersecções fundamentais para a
incorporação das considerações relativas à adaptação, tanto ao nível estratégico como em
ações no terreno.
O DESAFIO
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas aos Níveis Nacional,
Setorial e de Projeto
A Parte II do guia para o desenvolvimento de políticas – Integração da Adaptação às
Alterações Climáticas aos Níveis Nacional, Setorial e de Projeto – assume uma
perspetiva dos países parceiros e discute em detalhe como avaliar e tratar os riscos
climáticos e oportunidades e integrar as respostas de adaptação na tomada de decisão a
níveis chave: nacional, setorial e do projeto. Ao nível nacional, incluem-se os organismos
com poder político e de planeamento e funções à escala de todo um país, atravessando as
fronteiras setoriais. Ao nível setorial incluem-se os organismos com poder político e de
planeamento e funções dentro de um determinado setor, ao nível de uma nação inteira.
Ao nível de projeto implicam-se as autoridades encarregadas da execução de uma
determinada atividade ou conjunto de atividades, cujos objetivos e parâmetros base já
foram definidos, normalmente, a nível setorial. A cada um desses níveis de decisão, o
guia para o desenvolvimento de políticas fornece primeiramente uma introdução para o
nível e sua relevância para a adaptação às alterações climáticas. Em seguida, a
arquitetura de tomada de decisão é descrita e pontos de entrada e intervenções são
identificados para integrar considerações de adaptação nos processos existentes. O
papel dos doadores neste processo de integração também é discutido e algumas
prioridades são definidas para promover uma maior integração das considerações
relativas à adaptação dentro destes níveis de decisão.
INTEGRAÇÃO DA
ADAPTAÇÃO
Parte II
II.6. O ÂMBITO NACIONAL, SETORIAL E DE PROJETO: INTRODUÇÃO – 67
Capítulo 6
Este capítulo apresenta a Parte II do presente guia para o desenvolvimento de politicas
que é focada na integração da adaptação nas atividades de desenvolvimento nos níveis
nacional, setorial e de projeto. O capítulo define o âmbito dos níveis nacional, setorial e
de projeto e define a abordagem que será tomada nos capítulos subsequentes para
integrar a adaptação em cada um desses níveis.
INTEGRAÇÃO DA
ADAPTAÇÃO
O Âmbito Nacional, Setorial e de Projeto: Introdução
INTEGRAÇÃO DA
ADAPTAÇÃO
68 – II.6. O ÂMBITO NACIONAL, SETORIAL E DE PROJETO: INTRODUÇÃO
Em linha com a tendência para que a cooperação para o desenvolvimento seja
fornecida por meio das instituições dos países parceiros e dos seus sistemas próprios, a
Parte II do presente guia para o desenvolvimento de políticas assume a perspetiva de um
governo parceiro em diversos níveis, para identificar os pontos críticos de intervenção
para permitir a análise dos riscos da mudança clima e a integração da adaptação às
alterações climáticas no âmbito das atividades de desenvolvimento nos níveis nacional,
setorial e de projeto. A Parte III trata da integração de adaptação ao nível local – tanto em
áreas urbanas como em contextos rurais.
O nível nacional, setorial e de projeto que são aqui analisados são definidos como se
segue:
•
Nível nacional: considera agências a nível nacional, com um alcance transversal.
Inclui organismos com poder político e de planeamento e funções à escala de
todo um país e que atravessa as fronteiras setoriais. As decisões políticas tomadas
neste nível afectam potencialmente todos os setores e todas as partes do país.
Exemplos incluem os Ministérios das Finanças, Planeamento e Comércio, o
Gabinete do Primeiro-Ministro, parlamentos, instituições de investigação
científica, etc., bem como órgãos de coordenação entre as várias agências
governamentais, por exemplo, na gestão do risco de desastres. Políticas e
legislação de alcance nacional incluem, entre outras, as políticas fiscais, políticas
comerciais e os regulamentos que regem o investimento do setor privado,
proteção e utilização dos recursos naturais e ordenamento do território em larga
escala. Os mecanismos coordenação de políticas são considerados de nível
“central”.
•
Nível setorial: inclui organismos com poder político e de planeamento e funções
dentro de um determinado setor, a nível de toda uma nação (ou, num sistema
descentralizado, dentro de um determinado setor ao nível de um estado inteiro ou
província). As decisões políticas tomadas neste nível afectam diretamente as
atividades neste setor e, potencialmente, outros setores de forma indireta.
Exemplos incluem os Ministérios com tutela sobre os Transportes, Agricultura,
Energia, Obras Públicas, Saúde e Educação. Políticas de alcance setorial incluem,
por exemplo, a construção e códigos de projeto de infra-estrutura, regulamentos
sobre preços de culturas e a utilização de diversas tecnologias agrícolas e os
currículos escolares.
•
Nível de Projeto: as autoridades ao nível de projeto são aquelas encarregadas da
execução de uma determinada atividade ou conjunto de atividades, cujos
objetivos básicos e os parâmetros (bem como as dotações orçamentais) já foram
definidas no nível superior (geralmente um programa setorial). As autoridades ao
nível de projeto supervisionam de forma detalhada os parâmetros de um projeto,
dentro dos limites estabelecidos pelas políticas e orientações setoriais. Elas
podem estar sob a supervisão desconcentrada ou descentralizada das autoridades
setoriais, ou sob a responsabilidade das autoridades municipais.
Esta parte do guia para o desenvolvimento de políticas está estruturada em torno dos
três níveis supramencionados. Para dois desses níveis, a estrutura de governação e as
etapas dentro do ciclo político são descritas e um diagrama que as ilustra é dado. Cada
etapa corresponde a uma função genérica que vai desde a elaboração de políticas de
alocação de recursos à execução de projetos ou a atividades no terreno. Embora diferentes
instituições possam ser organizadas de maneiras diferentes, essas etapas e funções são
genéricas o suficiente para cobrir uma vasta gama de combinações possíveis. O objetivo é
II.6. O ÂMBITO NACIONAL, SETORIAL E DE PROJETO: INTRODUÇÃO – 69
As intervenções vão ocorrer em diferentes fases do ciclo político e, em geral, têm
uma forma muito diferente nos diversos pontos do ciclo, uma vez que se aplicam a
processos muito diferentes, e em diferentes níveis de autoridade e/ou jurisdição. Reforçar
a capacidade de resistência ao clima (por vezes também referida como "validação
climática") de uma política de longo prazo será muito diferente de aumentar a resiliência
ao clima de um conjunto de propostas de projetos distintos para os quais muitos
parâmetros chave (por exemplo, localização geográfica, escala, tecnologia escolha, etc.)
são conhecidos. Cada intervenção vai ser detalhada para identificar e elaborar o que será
necessário para integrar a adaptação às alterações climáticas em cada etapa.
Os capítulos seguintes correspondem aos níveis nacional, setorial e de projeto. Cada
capítulo apresenta, primeiramente, uma introdução de cada nível e da sua relevância para
a adaptação às alterações climáticas e, em segundo lugar, é descrita a arquitetura de
governança do nível e as intervenções identificadas com, nos casos em que é possível, um
diagrama de resumo que pretende dar uma visão geral da estrutura de governança e das
intervenções e, em terceiro lugar, é discutido o papel dos doadores no processo de
integração (para o nível do projeto a secção é igualmente relevante para os países
parceiros e doadores) e, finalmente, uma conclusão discute algumas iniciativas existentes
para a integração da adaptação às alterações climáticas nas políticas e/ou planos e
desafios potenciais para essa integração.
INTEGRAÇÃO DA
ADAPTAÇÃO
identificar pontos específicos ao longo do ciclo em que a análise da adaptação às
alterações climáticas poderá ser incorporada.
II.7. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO ÂMBITO NACIONAL – 71
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas no Âmbito Nacional
Este capítulo aborda a razão pela qual o nível nacional é relevante para a adaptação.
Ele ilustra como começar a tratar de adaptação a nível nacional; identificar e envolver
os principais intervenientes nacionais; melhorar o acesso a informação sobre clima a
nível nacional; organizar as estruturas do governo para melhor considerar a adaptação;
basear a ação através do reforço dos atuais mecanismos nacionais para a redução do
risco de desastres; modificar regulamentos e normas para refletir os riscos climáticos
atuais e os previstos; e reforçar as ligações entre compromissos multilaterais/regionais e
a adaptação. Trata também da integração da adaptação dentro do ciclo da política
nacional – na fase de formulação de políticas; na fase de planeamento (planos de
desenvolvimento multianuais); na fase de alocação de recursos (quadros de despesas a
médio prazo e orçamentos nacionais); e na fase de programação/implementação (planos
de desenvolvimento setoriais). É também analisado o apoio dos doadores para a
integração da adaptação ao nível nacional, através de mecanismos de apoio orçamental
e das estratégias de assistência dos países doadores. Por fim, resume os desafios e
prioridades de ação a nível nacional.
ÂMBITO NACIONAL
Capítulo 7
ÂMBITO NACIONAL
72 – II.7. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO ÂMBITO NACIONAL
Para efeitos do presente guia para o desenvolvimento de políticas, o "nível nacional"
(que também poderia ser chamado de nível "central") engloba as autoridades ou
organizações com responsabilidades a nível nacional. Isso inclui instituições com poder
político e de planeamento e funções em todo o país que atravessam as fronteiras setoriais.
Instituições neste nível incluem órgãos governamentais, como ministérios centrais ou
organizações da sociedade civil e do setor privado com influência nacional. Em países
centralizados, as autoridades ao nível nacional têm influência até aos níveis municipal ou
local, enquanto que em países descentralizados as suas competências podem ser limitadas
a um número reduzido de domínios (por exemplo, o comércio inter-estatal), com as
autoridades subnacionais (estados, províncias) a terem uma vasta gama de
responsabilidades. Os ministérios setoriais (como os transportes, agricultura), mesmo
tendo mandato nacional (ao nível da província/estado em sistemas descentralizados), são
limitados ao seu respectivo setor. Estes são abordados no Capítulo 8.
7.1. A importância do nível nacional para a adaptação
A responsabilidade política global está situada no nível nacional. Este nível é vital
para os esforços de adaptação às alterações climáticas por, pelo menos, cinco razões:
•
Em primeiro lugar, é o governo nacional que estabelece a legislação e
regulamentos, muitos dos quais afectam direta ou indiretamente os riscos
climáticos que o país enfrenta ou criam os incentivos (ou desincentivos) para
explorar oportunidades de adaptação às alterações climáticas. Exemplos incluem
os regulamentos relacionados com o setor privado, a propriedade da terra e ao
nível nacional as directivas de ordenamento do território e a regulamentação e
legislação que orientam a gestão dos recursos naturais. Estas regras e
regulamentos podem melhorar ou limitar a capacidade de outros atores para a
adaptação aos impactes das alterações climáticas.
•
Em segundo lugar, é o nível nacional que define o enquadramento político global
orientador no qual operam os níveis mais baixos (governo setorial e local). As
prioridades do governo nacional são definidas e implementadas através de
dotações orçamentais e podem, portanto, facilitar a adaptação em diferentes
níveis de governo. A entrega dos pré-requisitos importantes para a adaptação a
vários níveis – como dados climáticas fundamentais e outros, análises e
avaliações sobre os impactes das alterações climáticas, vulnerabilidade e sistemas
de alerta precoce – muitas vezes têm de ser fornecidos pelo nível nacional.
•
Em terceiro lugar, a coordenação das políticas setoriais e ramos do governo
acontece a este nível. O nível nacional é o onde se encontram muitas
responsabilidades transversais e funções relacionadas com a coordenação das
autoridades de nível inferior, nomeadamente os responsáveis por setores
específicos. Alguns desses são incorporadas nas discussões intersetoriais que
ocorrem regularmente nos processos de planeamento e de orçamentação, mas
outras têm um papel operacional distinto. Um exemplo fundamental é a gestão do
risco de desastres, incluindo redução e a resposta. Outros exemplos incluem
mecanismos para a coordenação das políticas nos setores chave como a
agricultura, gestão dos recursos hídricos, saúde, educação, transporte e outros.
•
Em quarto lugar, as relações internacionais com outros países são geridas a nível
nacional. Estas tornar-se-ão cada vez mais importantes para os recursos
partilhados (como água) e poluição transfronteiriça (como a poluição do ar) e
para o sucesso da implementação e gestão dos tratados internacionais. Os acordos
multilaterais ambientais, tais como a Convenção das Nações Unidas de Combate
à Desertificação (CNUCD) e a Convenção das Nações Unidas sobre a
Diversidade Biológica (CDB), são implementados a nível nacional e têm
objetivos que estão interligados com os da Convenção Quadro das Nações Unidas
sobre Alterações Climáticas (CQNUAC). A CNUCD e o CBD também têm
programas de ação nacionais (Programas de Acção Nacionais para a CNUCD e
Estratégias Nacionais de Biodiversidade e Planos de Acção para a CBD), que
podem ser relevantes para os esforços de adaptação. As alterações climáticas
também podem levar ao aumento da migração nacional e internacional e dos
conflitos pelo acesso aos recursos naturais, e estes terão de ser abordados pelos
governos nacionais.
•
Finalmente, a partir da perspetiva dos doadores internacionais, o nível nacional é
também a principal interface com os países parceiros. Diálogos de política
também ocorrem no nível nacional e os doadores estão activamente envolvidos
no apoio aos principais processos de desenvolvimento nacional, o que terá
influência considerável sobre a capacidade adaptativa dos países parceiros. O
apoio orçamental, que é uma modalidade cada vez mais importante para os
doadores, também acontece ao nível nacional, e oferece oportunidades para a
promoção da adaptação.
Esta revisão das funções essenciais ilustra a importância do nível nacional para
definir as condições adequadas para permitir a adaptação a todos os outros níveis. Para
que a adaptação seja efetivamente integrada a nível nacional, ela precisa de ser integrada
ou considerada em todas as funções acima enumeradas. As seguintes secções detalham
como os decisores do nível nacional podem iniciar a integração das considerações
relativas à adaptação, como esta pode ser integrada no ciclo de política nacional e nos
processos de alocação de recursos, qual o papel que os doadores podem desempenhar na
promoção da integração, concluindo-se com a descrição dos principais desafios e
prioridades para as ações futuras.
7.2. Começar a considerar a adaptação ao nível nacional
Como um desafio amplo ao desenvolvimento, a adaptação às alterações climáticas
tem de ser integrada na organização e processos da governança nacionais. A adaptação a
nível nacional necessitará de ajustes no quadro de governação nacional – nas suas
estruturas, processos de formulação de políticas, sistemas e procedimentos – para a tornar
sensível aos novos desafios criados pelas alterações climáticas. Consiste em pôr em
prática um processo mais flexível e prospetivo no qual as políticas são formuladas e as
decisões de investimento são tomadas tendo em mente os riscos e as oportunidades
oferecidas pelas alterações climáticas. Isso implica também uma mudança fundamental na
aproximação entre os parceiros e doadores, a fim de não considerar as alterações
climáticas como uma questão ambiental, mas como uma questão ampla de
desenvolvimento.
7.2.1. Identificar e envolver os atores nacionais chave
Integrar a adaptação vai exigir o envolvimento de todos os principais intervenientes a
nível nacional. Os principais intervenientes neste nível de governo incluem os gabinetes
do Primeiro-Ministro ou do Presidente, os Ministérios das Finanças, Planeamento e
Desenvolvimento, a Administração Pública, bem como órgãos a nível central
ÂMBITO NACIONAL
ÂMBITO NACIONAL
responsáveis pela coordenação entre vários órgãos do governo (ex.: gestão do risco de
desastres, coordenação entre setores, etc.). Outros atores importantes são os parlamentos,
os partidos políticos, as delegações agências doadoras no país, bem como organizações
do setor privado, sindicatos e organizações não-governamentais (ONGs) com um
mandato nacional. Os principais intervenientes da política nacional e as suas áreas
estratégicas de actuação são detalhadas na Tabela 7.1.
Tabela 7.1 Exemplos de aéreas de ênfase estratégico das partes nacionais interessadas
Partes interessadas nacionais
Membros do parlamento
Agências nacionais governamentais
(ex.: Ministérios de Planeamento, Finanças,
Desenvolvimento e Administração Pública)
Comunidade investigação
Áreas de ênfase estratégico
Normas e padrões
Políticas nacionais
Finanças públicas
Políticas fiscais
Finanças públicas
Políticas fiscais
Quadro de governança institucional
Capacidade operacional do governo
Gestão de bens públicos
Preparação e resposta a desastres
Investigação e desenvolvimento
Consciencialização e lobbying
Organizacionais da sociedade civil y organizações não
governamentais que operam no âmbito nacional
Consciencialização
Agências doadoras
Finanças públicas
Investigação e desenvolvimento
Todos os atores enunciados na Tabela 7.1 terão um papel a desempenhar para facilitar
a integração da adaptação ao nível nacional. Os Ministérios do Planeamento e das
Finanças serão fundamentais para a integração da adaptação às alterações climáticas no
processo de planeamento de políticas, bem como a gestão das finanças públicas de apoio
à adaptação. Uma participação activa dos membros do parlamento nos debates da política
de adaptação será fundamental para a elaboração de um quadro regulamentar adequado.
As organizações da sociedade civil podem desempenhar um papel vital no fortalecimento
da sensibilidade pública sobre a necessidade de adaptação e para colmatar as falhas entre
a investigação científica e a elaboração de políticas. As agências doadoras podem
contribuir na integração da adaptação nos seus programas de cooperação para o
desenvolvimento (por exemplo, nas suas estratégias de assistência ao país), através da
análise das suas operações financiadas em termos de riscos climáticos, proporcionando
acesso às novas tecnologias de adaptação e pela canalização de novos recursos para
ajudar os governos nacionais a absorver os custos adicionais de adaptação.
7.2.2. Melhorar o acesso a informação climática de nível nacional
Um requisito importante para a tomada de decisão informada sobre a adaptação é que
ela seja baseada na melhor informação disponível sobre as implicações do clima no pais,
tanto o atual como o futuro. Isso inclui informações sobre o clima atual e extremos,
projeções de alterações climáticas e as avaliações de impactes e vulnerabilidades.
Diversas fontes de informação já existem para a maioria dos contextos nacionais. Dados
históricos tanto meteorológicas como climáticos normalmente estão disponíveis a partir
de serviços meteorológicos nacionais. As avaliações dos impactes das alterações
climáticas e das vulnerabilidades também já foram elaboradas na maioria dos países em
desenvolvimento e os seus resultados são normalmente sintetizadas nas suas
comunicações nacionais à CQNUAC.
Vários países menos desenvolvidos (PMD) desenvolveram recentemente o seu
Programa de Acção Nacional de Adaptação (PANA), no qual identificam as atividades
prioritárias que respondem às suas necessidades urgentes e imediatas no que diz respeito
à adaptação às alterações climáticas. As etapas para a preparação do PANA incluem: (i) a
síntese da informação disponível, a avaliação participativa da vulnerabilidade à
variabilidade atual e aos eventos extremos e das áreas onde os riscos aumentariam com as
alterações climática, (ii) a identificação de medidas de adaptação chave, bem como
critérios para priorizar atividades, e (iii) a seleção de uma pequena lista de atividades
prioritárias. O foco do PANA em atividades que visem a adaptação consoante as
necessidades urgentes e imediatas do país – aqueles nos quais mais atrasos podem
aumentar a vulnerabilidade ou levar a um aumento de custos numa fase posterior. Os
PANAs deverão ser orientados para a ação e conduzidos pelo país, sendo flexíveis e
baseados nas circunstâncias nacionais. Os PANAs devem estabelecer prioridades para a
ação, podendo ser úteis para os planeadores do desenvolvimento.
Há também um número crescente de recursos baseados na internet sobre as alterações
climáticas e de adaptação que podem ser relevantes para os decisores políticos a nível
nacional. Por exemplo, o Mecanismo de Adaptação de Aprendizagem (ALM)1 do
Programa da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), prevê
perfis nacionais de adaptação contendo informações de adaptação às alterações climáticas
para mais de 140 países em desenvolvimento. Esta base de dados inclui informação sobre
as vulnerabilidades essenciais, histórico de dados científicos sobre os riscos do clima,
alterações climáticas e projeções de impactes e ligações para recursos relacionados
disponíveis na rede. Outra ferramenta/plataforma baseada na internet e de relevância para
os decisores políticos é o explorador das alterações climáticas da WeAdapt2, que fornece
dados climáticos relevantes para os utilizadores que tomem decisões relacionadas com
adaptação. Os utilizadores podem descarregar, gerir e visualizar os dados históricos de
clima, bem como uma série de mudanças previstas (actualmente apenas para a África).
Finalmente, o Banco Mundial desenvolveu a o Portal de Dados das Alterações
Climáticas3, que é um portal online que fornece um acesso fácil ao clima a nível global e
a dados relacionados com o clima. Ele fornece dados climáticos históricos e projetados
(modelos gerais de circulação de baixa e alta resolução), dados sócio-económicos a nível
do país, informações sobre riscos naturais, "hotspots" e rendimentos, bem como
informações sobre as alterações agrícolas atuais e projetadas nas culturas devido aos
impactes do clima. O objetivo do portal é ajudar os decisores políticos e especialistas em
desenvolvimento a encontrar informações relevantes que auxiliem na tarefa de tornar os
planos de desenvolvimento "validados pelo clima".
Em princípio, estas fontes de informação representam um bom ponto de partida para
os decisores nacionais. Elas são, porém, de qualidade e profundidade variável. Por
exemplo, informações meteorológicas e de monitorização do clima geralmente não estão
acessíveis de forma a que possam ser utilizadas pelos decisores que não sejam
meteorologistas. Entretanto, as avaliações de impacte e de vulnerabilidade nacionais
apenas catalogam os potenciais impactes das alterações climáticas e não estabelecem
prioridades claras para a adaptação. Os PANAs, em virtude do seu mandato, apenas
identificam projetos de prioridade imediata, não oferecendo uma perspetiva global das
prioridades estratégicas a longo prazo. Fontes de informação baseadas na internet são
frequentemente múltiplas e variadas, e muitos planeadores nacionais e doadores podem
não estar totalmente conscientes da sua existência. Os planeadores nacionais e doadores
precisam, portanto, de esforços coordenados e contínuos tanto para melhorar o nível da
consciencialização entre os principais intervenientes acerca das fontes relevantes de
ÂMBITO NACIONAL
informação sobre clima disponíveis, como para melhorar a qualidade e a relevância
política da informação climática.
ÂMBITO NACIONAL
7.2.3. Organizar as estruturas governamentais para melhor abordar a adaptação
Para a integração efetiva da adaptação a nível nacional, é fundamental que a
coordenação da adaptação seja feita a partir de centros de poder no governo nacional.
Frequentemente, a adaptação não tem sido devidamente integrada no planeamento
económico nacional, devido à sua importância não ter vindo a ser reconhecida ou aceite
por figuras chave no governo (Caixa 7.1). Além disso, a adaptação vai exigir a criação e
gestão de mecanismos intersetoriais de coordenação, uma vez que os diversos impactes
das alterações climáticas serão sentidos por vários ministérios. Por exemplo, a mudança
no abastecimento e procura de água vai envolver ministérios como o dos Recursos
Hídricos, Energia e Agricultura. O desenvolvimento de ações de adaptação pode precisar
de ser coordenado entre os ministérios para tratar adequadamente questões transversais.
Só a nível das autoridades nacionais (por exemplo, o gabinete do presidente ou do
primeiro-ministro) tem o poder e a autoridade para impor a necessária coordenação entre
os vários setores.
Caixa 7.1. A necessidade de repensar as estruturas da governança
Um arranjo típico para a coordenação de estratégias de adaptação é ser o Ministério do
Ambiente a assumir a responsabilidade pelas alterações climáticas. A experiência sugere que
este arranjo leva à fraca coordenação inter-setorial. Um organismo central poderoso, como o
gabinete do Presidente ou do Primeiro Ministro, pode coordenar melhor a implementação por
parte dos ministérios setoriais, rever a legislação e verificar os resultados da ação das agências
de execução. É fundamental que os ministérios que desempenham um papel fundamental no
desenvolvimento, tais como os Ministérios do Planeamento, Finanças, da Agricultura e do
Comércio, também sejam envolvidos no desenvolvimento de estratégias de adaptação. Na
região do Pacífico, que é particularmente propensa a desastres naturais, muitas respostas de
adaptação têm sido prejudicadas porque estarem localizadas em ministérios juniores ou fracos
que se provaram ineficazes para influenciar ministérios chave como o das Obras Públicas, das
Finanças ou da Saúde.
7.2.4. Melhorar e reforçar os mecanismos nacionais existentes para a redução
do risco de desastres
A adaptação às alterações climáticas está estreitamente relacionada com a redução do
risco de desastres (RRD) para a qual existem plataformas e mecanismos de coordenação a
nível nacional. A adaptação precisará, portanto, de estar mais ligada a estes mecanismos
já existentes. Os mecanismos de RRD existentes, entretanto, também poderão precisar de
refletir melhor o modo como as alterações climáticas podem afetar a frequência e a
gravidade de determinados tipos de desastres naturais, como secas, inundações, furacões
e ciclones, e, portanto, também afetam a adequação ou eficácia das medidas e políticas de
RRD. Os governos geralmente têm planos e instituições que se dedicam à preparação
para a resposta à ocorrência de catástrofes naturais. O efeito de alterações previstas em
muitos eventos climáticos extremos em matéria de preparação para os desastres e planos
de resposta e as instituições deve ser avaliado e ajustes feitos se apropriado. Muitos países
têm mecanismos centralizados a nível nacional para a RRD. Estruturas institucionais
típicas incluem um gabinete de coordenação nacional para a redução de desastres (no
Departamento de Proteção Civil ou no Ministério do Interior), com responsabilidades
para a prestação de socorro pós-desastre e as modalidades de RRD. Estas agências têm,
frequentemente, sucursais descentralizadas ou acordos de cooperação com órgãos do
governo em níveis inferiores (estado, província, distrito ou município). Em todos esses
níveis, os mecanismos estabelecidos para responder às potenciais catástrofes (por
exemplo, planos de contingência, mapeamento de risco, avaliação ex ante das
vulnerabilidades das comunidades e ativos) vão beneficiar da consideração das mudanças
projetadas na natureza, intensidade e frequência dos desastres.
7.2.5. Modificar os regulamentos e as normas para refletir os riscos climáticos
presentes e antecipados
A nível nacional, os regulamentos e normas também representam uma ferramenta
importante para estabelecer o ambiente favorável e os incentivos adequados para as
agências e atores a jusante integrarem as considerações relativas à adaptação nas suas
atividades. Esses mecanismos podem ser utilizados para garantir que a mudança climática
é considerada nos projetos de desenvolvimento (ex.: desenho e construção de infraestruturas), prestação de serviços (ex.: abastecimento de água e controlo da poluição) e na
gestão de ativos do governo. É fundamental que os regulamentos e normas não prendam a
adaptação ao clima do passado, mas que encorajem o reconhecimento das tendências das
alterações climáticas e incorporem as projeções de mudanças no clima. Regulamentos e
normas podem precisar de ser atualizados regularmente para considerar as mudanças
observadas no clima e as projeções da futura mudança climática revistas.
7.2.6. Aumentar as ligações entre os compromissos multilaterais/regionais e a
adaptação
Finalmente, a adaptação terá de ser analisada no contexto dos acordos multilaterais e
regionais que também são coordenados a nível nacional. A cooperação regional e os
acordos sobre os recursos partilhados, tais como bacias hidrográficas, necessitam de
incluir a consideração dos riscos das alterações climáticas para assegurar a gestão
sustentável destes recursos. Além disso, é a nível nacional que são implementados os
vários acordos multilaterais de ambiente e onde laços mais estreitos entre eles podem ser
fomentados. Iniciativas relacionadas com a adaptação não estão em curso somente no
âmbito da CQNUAC, mas muitas atividades e programas desenvolvidos no âmbito de
outros acordos (incluindo CNUCD, CBD, Ramsar e outros) também podem ter influência
na adaptação. Portanto, as ações e programas desenvolvidos para implementar estas
convenções devem ser melhor relacionadas. Por exemplo, poderiam ser incentivadas
maiores ligações entre os programas de ação nacionais da CNUCD, as estratégias
nacionais de biodiversidade e planos de açcão da CDB e os programas nacionais de
adaptação (como os PANAs dos países menos desenvolvidos).
7.3. Integração da adaptação no ciclo de politica nacional
Além dos mecanismos de coordenação nacionais e processos de regulação, há
também a necessidade de integrar as considerações de adaptação nas várias fases do ciclo
político ao nível nacional. Isto é particularmente importante, pois afeta a forma como os
recursos são alocados e, portanto, tem implicações a jusante. Um modelo estilizado do
ciclo político e arquitetura de governação a nível nacional é apresentado na Figura 7.1
Este ciclo político inclui quatro fases: formulação de políticas, planeamento, alocação de
recursos e programação/implementação.
Este modelo estilizado do ciclo de decisão política não se destina a sugerir que a
decisão política é um processo linear organizado. Os processos de decisão do mundo real
ÂMBITO NACIONAL
ÂMBITO NACIONAL
estão sujeitos a fortes pressões políticas das diferentes partes interessadas, muitas vezes
com interesses conflituosos. Isso muitas vezes leva a decisões e resultados imprevisíveis.
O objetivo do modelo genérico aqui usado é a distinção entre as fases de diferentes
políticas e funções associadas, com vista à identificação de oportunidades de integração
da adaptação às alterações climáticas.
Os seguintes subtópicos descrevem em maior detalhe cada um desses estágios e
mostram onde e como a adaptação às alterações climáticas pode ser considerada.
Figura 7.1. Arquitetura governativa ao nível nacional
Os principais processos na fase de formulação de políticas incluem tanto visões e
estratégias de desenvolvimento nacional a longo prazo (15-20 anos), como políticas e
estratégias nacionais de redução da pobreza (ERS) a curto prazo (3-5 anos), que fornecem
o quadro geral para o desenvolvimento de planos operacionais e a alocação de recursos.
Tais documentos destacam as prioridades políticas previstas do Governo durante o seu
mandato e representam uma importante oportunidade de colocar questões relacionadas
com a adaptação na agenda do governo. Os objetivos nacionais nas diferentes visões,
estratégias e planos devem, em princípio, ser compatíveis e reforçar-se mutuamente. Por
exemplo, há ligações estreitas entre a Estratégia de Erradicação da Pobreza Nacional da
Tanzânia (aprovada em 1998) para o período até 2010 e sua "Visão 2025" (aprovada em
1999), que define as metas de desenvolvimento para o período até 2025.
Exemplos de processos de formulação de políticas a nível nacional incluem visões de
longo prazo e ERS. Visões nacionais de longo prazo reúnem diferentes grupos da
sociedade para acordar sobre objetivos comuns de desenvolvimento. Elas normalmente
são elaboradas para um horizonte temporal de 15 a 25 anos, orientando os esforços de
desenvolvimento económico e social e fornecendo o quadro geral para o desenvolvimento
de políticas nacionais. As visões nacionais podem assumir a forma de estratégias
nacionais de desenvolvimento sustentável4.
As visões e estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável têm um horizonte de
longo prazo que as torna particularmente relevantes para a adaptação às alterações
climáticas, que também tem de considerar períodos de longo prazo.
Uma estratégia de redução da pobreza é um tipo particular de plano de
desenvolvimento com um prazo de três a cinco anos e um ênfase específico na redução da
pobreza, muitas vezes combinado com os objetivos de crescimento económico. ERPs
foram iniciadas no contexto dos esforços para proporcionar alívio da dívida para países
pobres altamente endividados (iniciativa HIPC). Mais de 60 países em desenvolvimento
já começaram a desenvolver uma ERP, sendo metade desses países de África. Cerca de
10 países estão bem avançados no processo e concluíram o primeiro ciclo de
implementação ERP, reviram a estratégia e começaram a implementar as suas segundas
ERPs.
As ERPs têm horizontes mais curtos de tempo (entre 3-5 anos) e, portanto, é mais
difícil integrar as considerações relacionadas com os riscos de longo prazo impostos pelas
alterações climáticas. A adaptação à variabilidade climática atual, no entanto, tem
sinergias com o que poderia ser necessário para lidar com as alterações climáticas a mais
longo prazo, e essas medidas são de fato bastante relevantes e devem ser consideradas no
âmbito das estratégias de redução da pobreza e planos de desenvolvimento. Além disso,
tendo em conta os impactes que as alterações climática podem ter sobre os esforços de
desenvolvimento e redução da pobreza (o potencial de reverter décadas de esforços de
desenvolvimento) e o potencial de que as políticas de desenvolvimento levem a má
adaptação, se as alterações climáticas não forem consideradas, é fundamental que a
relação entre as alterações climáticas, desenvolvimento e pobreza seja discutida nas
ERPs. Além disso, enquanto o horizonte temporal destes planos e estratégias pode ser
curto em relação às visões nacionais, a sua relevância operacional é muito maior uma vez
que influenciam diretamente as ações de curto prazo. Os relatórios da estratégia de
redução da pobreza (RERPs) também têm particular relevância no contexto da
ÂMBITO NACIONAL
7.3.1 Fase de formulação de politica
cooperação para o desenvolvimento uma vez que fornecem a base para a maioria da
assistência multilateral e bilateral.
Intervenções para a adaptação às alterações climáticas
ÂMBITO NACIONAL
As intervenções específicas que são necessárias na fase de formulação de políticas no
âmbito do ciclo de política nacional poderão consistir:
•
•
no reconhecimento claro dos riscos climáticos e da necessidade de adaptação no
âmbito das políticas nacionais;
na aplicação de uma lente climática na formulação de políticas e estratégias nacionais.
i) Reconhecimento claro dos riscos climáticos e da necessidade de adaptação no âmbito das
políticas nacionais
Os riscos das alterações climáticas e a necessidade de adaptação às alterações
climáticas devem ser claramente reconhecidos no âmbito das políticas nacionais.
Atualmente a maioria das visões, estratégias e políticas nacionais não menciona as
alterações climáticas e os riscos daí decorrentes. Incorporar as palavras chave das
alterações climáticas e adaptação pode ajudar a aumentar a importância de as reconhecer
e aos seus impactes e a necessidade de adaptação. Isto poderia conduzir a um efeito em
cascata nos níveis a jusante da tomada de decisão e de uma consideração sistemática dos
riscos climáticos e da necessidade de adaptação a todos os níveis de tomada de decisão.
Como essas políticas constituem o quadro geral em que os níveis mais baixos operam, a
inclusão de considerações de adaptação dentro delas pode moldar as prioridades a jusante
e ajudar a fornecer a estrutura para facilitar a adaptação nos níveis mais baixos (setorial e
de projeto). Os planos e as políticas setoriais têm que estar em conformidade com
políticas, estratégias e visões nacionais. Se estas políticas, estratégias e visões
mencionarem as alterações climáticas e a adaptação como considerações nacionais chave,
então os planos e políticas setoriais terão de integrar essas preocupações. Além disso, a
inclusão da adaptação no âmbito dessas políticas nacionais poderia, então, influenciar a
forma como o orçamento nacional é atribuído, destacando a adaptação como um elemento
fundamental a ser considerado nas decisões de investimento. Além disso, a consideração
explícita dos riscos das alterações climáticas e da adaptação nas políticas nacionais pode
permitir que os interessados que operam em níveis mais baixos tornem os governos
responsáveis pelas suas ações e políticas relacionadas com as alterações climática.
ii) Aplicação de uma lente climática na formulação de políticas e estratégias nacionais
Uma lente climática deve ser aplicada na formulação de visões, estratégias e políticas
nacionais (Caixa 7.2). O resultado da aplicação de uma lente climática deve ser uma
melhor estratégia ou política, mais eficaz na persecução seus objetivos originais face às
alterações climáticas, incluindo a variabilidade e os extremos. Isto contribuiria para a
identificação dos potenciais riscos que as alterações climáticas representam para as metas
de desenvolvimento a longo prazo, e levariam à alteração da orientação da estratégia
numa situação onde ela pode levar a má adaptação às alterações climáticas se os riscos
forem ignorados. Por exemplo, o desenvolvimento planeado para certas zonas geográficas
(por exemplo as zonas costeiras vulneráveis à subida do nível do mar e tempestades) ou
setores (energia hidroelétrica, por exemplo) pode ser visto sob uma luz diferente, quando
os riscos representados pelas alterações climáticas a médio e a longo prazo são
considerados.
Caixa 7.2. Aplicação de uma lente climática
i)
da medida em que a política, estratégia, regulamento ou plano em questão pode ser
vulnerável aos riscos decorrentes da variabilidade e alterações climáticas;
ii) da medida em que os riscos das alterações climáticas têm sido tomados em
consideração durante a formulação do programa;
iii) da medida em que a política, estratégia, regulamento ou plano poderia levar ao
aumento da vulnerabilidade, levando a má adaptação ou, pelo contrário, a perder
importantes oportunidades decorrentes das alterações climáticas, e
iv) para as políticas pré-existentes, estratégias, regulamentos ou planos que estão a ser
revistos, de quais as alterações que podem ser necessárias a fim de abordar os riscos
climáticos e as oportunidades (por vezes referido como proceder a "validação
climática").
A primeira aplicação rápida das lentes climáticas deve permitir que um formulador de
políticas se decida se uma política, plano ou programa está em risco face às alterações
climáticas. Para uma política, plano ou programa que não esteja em risco, não há
necessidade de proceder. No entanto, para uma política, plano ou programa que esteja em
risco, trabalho adicional é necessário para identificar a extensão do risco, avaliar os
impactes das alterações climáticas e as respostas de adaptação em mais detalhe,
identificar possíveis recomendações e levar as ações a níveis mais baixos.
Aplicar uma lente climática a uma política nacional exige o contributo da
investigação da análise dos riscos climáticos para todo o país e para o período de tempo
relevante. Esta investigação pode já estar disponível nas comunicações nacionais à
CQNUAC ou nos PANAs (para países menos desenvolvidos). No entanto, caso esta
pesquisa não esteja disponível ou não seja suficiente, novas pesquisas poderão ter de ser
efectuadas.
Uma maneira possível aplicar a lente climática é usar a estrutura fornecida pela
Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), adequando-a à finalidade da adaptação às
alterações climáticas (Caixa 7.3). O Anexo B fornece um conjunto de possíveis perguntas
a considerar em cada uma das fases principais de um processo de AAE, conforme
descrito no Guia de Boas Práticas de Avaliação Ambiental Estratégica do CAD/OCDE.
Os países que têm desenvolvido PANAs poderão usá-los como base para o
desenvolvimento das suas prioridades a curto e médio prazos, das suas políticas e
estratégias nacionais, bem como integrar ou ligar as recomendações decorrentes da
PANA às suas RERP (Caixa 7.4).
Para os países que ainda não desenvolveram visões nacionais, políticas de
desenvolvimento sustentável ou ERPs, estes dois passos ou intervenções poderão ser
realizadas na fase inicial de formulação de políticas. Para os países que já desenvolveram
essas políticas, esses dois passos e intervenções podem ser realizadas durante as fases de
avaliação ou de revisão da política. No caso dos RERP, o diagnóstico da pobreza pode
representar uma etapa fundamental para a consideração dos riscos climáticos.
ÂMBITO NACIONAL
Uma lente climática é um processo/passo/ferramenta analítico para analisar uma política, plano ou
programa.A aplicação de uma lente climática a nível nacional ou setorial envolve o exame:
ÂMBITO NACIONAL
Caixa 7.3. Integrar a adaptação às alterações climáticas no nível nacional através da Avaliação
Ambiental Estratégica
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) refere-se a uma série de "abordagens analíticas e participativas que visam
a integração de considerações ambientais nas políticas, planos e programas e a avaliar as suas relações com
considerações de ordem económica e social" (OCDE, 2006c). A AAE fornece uma metodologia não só para avaliar o
impacte de políticas, planos e programas no ambiente, mas também para abordar o impacte das alterações ambientais
na políticas, planos e programas. Pode, assim, oferecer um enquadramento útil para a efetiva integração da adaptação às
alterações climáticas nos processos de decisão a nível nacional. Isso pode ser especialmente importante em países com
requisitos legais para a AAE.
A orientação sobre a aplicação da AAE (OCDE, 2006c) sugere quatro passos genéricos para o processo: (i)
estabelecer o contexto, (ii) implementar a AAE, (iii) informar/influenciar a tomada de decisão, e (iv) acompanhar e
avaliar. Cada um destes passos pode ser adaptado conforme a necessidade de incluir a consideração das preocupações
das alterações climáticas e facilitar a integração das medidas ao nível nacional nas políticas, planos e programas.
O passo inicial "estabelecer o contexto" poderá ser usado para avaliar se e como as políticas, planos e programas em
causa serão afectados pelas alterações climáticas. Exemplos de questões que poderiam ser colocadas são: "Quais são os
principais riscos climáticos enfrentados pelo país, região ou setores?", "Quais as principais prioridades de
desenvolvimento nacional, áreas geográficas e/ou setores que são susceptíveis de serem particularmente afectados pelas
alterações climáticas?", "Foram as alterações climáticas consideradas no contexto nacional das políticas, planos e
programas de interesse?" e "Existe uma estratégia nacional para as alterações climáticas implementada com a qual as
políticas, planos e programas devam ser plenamente alinhados e coerentes?".
Este primeiro passo ajudaria a identificar se uma lente climática terá de ser aplicada com maior detalhe, ou se não
existe necessidade de mais análise das alterações climáticas.
As abordagens participativas são um elemento importante da AAE. Assim, um possível resultado chave de uma AAE
pode ser a identificação de grupos que são particularmente vulneráveis aos riscos das alterações climáticas. O processo
de AAE pode facilitar dando voz aos mais vulneráveis. Este, por sua vez, pode auxiliar os políticos a entender as
sinergias entre a adaptação às alterações climáticas, o crescimento económico e a redução da pobreza.
A abordagem padrão da AAE é focada nas inter-relações possíveis entre políticas, planos e programas concretos e as
alterações ambientais, observando a evolução futura prevista de variáveis chave, como os padrões de comércio, os
preços dos bens, o crescimento da população, os fluxos migratórios, mas também os fatores climáticos. Há, no entanto,
grandes incertezas quanto à evolução destas variáveis ao longo do período de tempo e escalas geográficas abrangidas
pelas estratégias e políticas nacionais. Portanto, uma abordagem de AAE centrada nas instituições pode ser mais
adequada para a integração da adaptação às alterações climáticas em políticas ao nível nacional. Esta abordagem não se
centra tanto em expectativas de evolução, mas sim na capacidade do quadro político institucional para responder a
incertezas ou riscos ambientais inesperados. Ela oferece uma ferramenta para ajustar os processos, os sistemas e
procedimentos de formulação da política nacional para dar resposta aos desafios e riscos relacionados com as alterações
climáticas.
No que respeita ao trabalho de análise a ser empreendido como parte da AAE, a abordagem centrada nas instituições
sugere a inclusão de uma análise profunda das instituições envolvidas na conceção e implementação de potenciais
medidas adaptação. Isto deve incluir uma análise da economia política, a fim de compreender melhor os objetivos,
valores, comportamentos e os incentivos das partes interessadas associadas. Deve igualmente analisar os mecanismos
de coordenação horizontais (entre setores) e verticais (através de mecanismos federais, estatais e municipais) dentro do
governo, para identificar num estágio mais precoce quanto possível, os potenciais obstáculos para a integração da
adaptação às alterações climáticas.
Outro objetivo fundamental da AAE centrada nas instituições é melhorar a aprendizagem social e melhorar de forma
contínua o desenho e implementação de políticas. Para este fim, sugere-se o estabelecimento de quadros de
monitorização e avaliação que continuamente reexaminem a orientação e prioridades políticas. Tal processo de
aprendizagem social vai permitir que a atenção seja direccionada para os novos riscos emergentes, tais como aqueles
resultantes das alterações climáticas. Ele irá permitir o reconhecimento atempado das necessidades de adaptação no
processo de formulação de políticas.
Um programa piloto foi lançado pelo Banco Mundial em 2008, no qual a AAE centrada nas instituições é aplicada a
processos de reforma numa variedade de setores diferentes (floresta, exploração mineira, transportes e desenvolvimento
urbano) e países (Quénia, Serra Leoa, Guiné, Libéria, Malauí, Bangladesh, Paquistão e China). A avaliação deste
programa piloto nos próximos anos vai mostrar como esta abordagem pode contribuir para a integração da adaptação às
alterações climáticas em políticas nacionais.
Embora até agora pouca integração da adaptação às alterações climáticas tenha ocorrido a nível nacional,
existem alguns exemplos de países que integram preocupações relativas às alterações climáticas nas suas políticas
nacionais de desenvolvimento ou nas estratégias de desenvolvimento ou de redução da pobreza.
Por exemplo, o Ruanda e o Bangladesh criaram vínculos claros entre os seus Programas de Acção Nacionais de
Adaptação (PANAs) e os Relatórios da Estratégia de Redução da Pobreza (RERP), a fim de facilitar a integração
da adaptação às alterações climáticas. No PANA do Ruanda, o processo de seleção de atividades prioritárias de
adaptação está intimamente ligado às várias políticas nacionais e setoriais e considerou as necessidades urgentes e
imediatas estabelecidas no seu RERP, e a sua estratégia de desenvolvimento económico e de redução da pobreza
(EDERP) e outros programas de desenvolvimento. Além disso, um dos critérios da análise multicritérios (AMC)
usado para selecionar e priorizar as diversas opções de adaptação foi a contribuição dessa opção para o
desenvolvimento sustentável. Acresce o facto de que, para cada projeto prioritário identificado ou selecionado, as
ligações entre os seus objetivos e as estratégias fundamentais para o desenvolvimento do Ruanda (incluindo a
Visão do Ruanda de 2020, o RERP Ruanda e outras políticas nacionais e setoriais) serem fornecidos. Tais ligações
explícitas deverão facilitar a integração dos projetos prioritários de adaptação identificados nos quadros gerais de
desenvolvimento. Além destas ligações, o PANA do Ruanda foi realmente utilizado para informar a segunda
estratégia de redução da pobreza (ERP), a EDERP. A revisão do primeiro RERP em Fevereiro de 2006 – como
parte do desenvolvimento da EDERP – ajudou a integrar o meio ambiente e outros aspetos das alterações
climáticas na EDERP como um elemento essencial do desenvolvimento económico (República do Ruanda, 2006).
A EDERP em si inclui um reconhecimento claro da importância de estabelecer o enquadramento necessário para
facilitar as atividades de adaptação e de mitigação (República do Ruanda, 2007). A EDERP constata
especificamente que "um quadro de incentivos serão criados para implementar o Programa de Acção Nacional de
Adaptação para as Alterações Climáticas" (República do Ruanda, 2007).
O RERP do Bangladesh destaca o modo como um quadro político nacional pode proporcionar a base para a
integração de programas de adaptação às alterações climáticas, como o PANA e o programa abrangente para a
gestão de desastres. O RERP reconhece as alterações climáticas como causa de “grave preocupação” para o país,
destacando os desafios colocados pelo aumento do nível do mar. O diagnóstico da pobreza discute amplamente a
relação entre os desastres naturais, crescimento e pobreza. As alterações climáticas são consideradas um dos
desafios para a gestão dos recursos hídricos e a proteção do ambiente. O RERP tem 19 matrizes políticas que
foram desenvolvidas para operacionalizar a estratégia, uma dos quais é centrada exclusivamente na gestão de
catástrofes globais. Uma das metas chave destas matrizes é “incluir a vulnerabilidade aos impactes e adaptação às
alterações climáticas na gestão dos desastres e de planos, programas, políticas e projetos de redução de risco”. Isto,
juntamente com um reconhecimento do PANA como um programa nacional de implementação, ajuda a garantir a
coerência política das atividades de adaptação. O PANA do Bangladesh também considerou o RERP à medida que
as estratégias de adaptação prioritárias identificadas foram especificamente preparadas para complementar o
RERP. O PANA refere-se às matrizes de políticas na “gestão compreensiva dos desastres” e “desenvolvimento
ambiental e sustentável” na elaboração de estratégias para fazer face às alterações climáticas e de sensibilização.
A República do Quiribati é um outro país a enveredar esforços para integrar a adaptação nas suas políticas de
desenvolvimento nacionais. O pais implementou dois processos nacionais de adaptação: o PANA e o Programa de
Adaptação Quiribati (PAQ). Enquanto o PANA dá atenção às necessidades de adaptação urgentes e imediatas, o
PAQ é focado no planeamento a longo prazo para a adaptação às alterações climáticas. As lições aprendidas com
estas duas iniciativas será usado para planear a resposta nacional às alterações climáticas de 2008/09 em diante.
Um quadro para integrar o PANA e o PAQ no processo de desenvolvimento geral de política nacional é dado pela
estratégia nacional de desenvolvimento (END) 2004-07, que é complementada pela política e estratégias de
adaptação às alterações climáticas e pelo orçamento do governo. A END nota que “as alterações climáticas põem
um risco dispendioso ao crescimento económico crescimento e apela para o desenvolvimento de formas
participativas e eficientes de redução e gestão de riscos da perda através de eventos relacionados com as alterações
climáticas”. Desta forma, proporciona a abertura para integrar o planeamento da adaptação às alterações climáticas
no processo político nacional.
ÂMBITO NACIONAL
Caixa 7.4. Exemplos de países que ligam os seus PANAs e as políticas nacionais
ÂMBITO NACIONAL
7.3.2. Fase de Planeamento – planos de desenvolvimento multi-anuais
A fase de planeamento envolve a definição e cálculo de custos de planos5 de
desenvolvimento plurianuais com base na entrada “top-down” das políticas nacionais e de
contributos “bottom-up” dos planos de desenvolvimento setoriais. Os objetivos políticos
de alto nível são traduzidos em planos de ação e orçamentos operacionais. Exemplos de
processos de planeamento ao nível nacional incluem planos de desenvolvimento nacional
plurianuais. Estes planos muitas vezes cobrem um período de cinco anos, definem
objetivos e metas de desenvolvimento e planos de pormenor multisetoriais para alcançálos. Estes planos são geralmente ligados ao orçamento anual ou ao quadro das despesas a
médio prazo (QDMP). Esta etapa tem um impactes muito concretos sobre a elaboração de
planos e programas a jusante a nível setorial e outros.
Ao contrário das visões e estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável nas
quais a integração envolveu primeiramente a inclusão de palavras chave e ao uso de
lentes climáticas, a fase de planeamento oferece uma oportunidade para ações e mudanças
mais concretas. Integrar a adaptação às alterações climáticas na fase de planeamento
permite a inclusão ou a consideração tanto reativa como proativa da adaptação e consiste
em duas etapas ou ações. Os planos de desenvolvimento para vários anos baseiam-se na
entrada “top-down” das políticas nacionais e da entrada “bottom-up” dos planos de
desenvolvimento a nível do setor. Caso as preocupações de adaptação às alterações
climáticas tenham sido efetivamente integradas nas políticas nacionais, a entrada “topdown” a partir destas já deveria ter sido avaliada através da lente climática e deverá ser
"validada pelo clima". Se este for o caso, nenhuma ação adicional deve ser exigida a estas
entradas “top-down”. No entanto, os planos setoriais “bottom-up” podem não ter sido
protegidos contra os riscos climáticos e, portanto, podem precisar de ser avaliados à luz
das projeções das alterações climáticas e dos seus impactes. Isto representa a primeira
ação necessária para a integração da adaptação nesta fase. A segunda ação envolve a
consideração mais proativa da adaptação, à medida que novos projetos de adaptação ou
programas específicos possam ser incluídos no plano de desenvolvimento.
Intervenções para adaptação às alterações climáticas
As intervenções específicas que são necessárias na fase de planeamento no âmbito do
ciclo de política nacional, portanto, consistem em:
•
•
aplicar uma lente de climática às propostas de planos setoriais;
ações proativas sobre os programas ou projetos especificamente destinadas a permitir
a adaptação às alterações climáticas.
i) Aplicar uma lente climática às propostas de planos setoriais
Uma lente climática deve ser aplicada aos planos setoriais propostos para avaliar os
riscos do clima e/ou as oportunidades e potenciais respostas. Uma medida importante
pode ser adaptar as orientações e critérios utilizados para avaliar os planos propostos
pelos ministérios setoriais, com vista a um acréscimo das considerações relativas às
alterações climáticas. A aplicação de uma lente climática às propostas de planos setoriais
deve levar a melhores planos ou propostas ("validadas pelo clima") e sugerir
modificações, se necessário.
As alterações climáticas conduzirão a novos desafios que também exigirão o
desenvolvimento e implementação de planos que visem especificamente permitir a
adaptação. A aplicação das lentes climáticas na fase de formulação da política deveria ter
revelado algumas das principais necessidades e as respostas que serão necessárias para a
adaptação aos impactes das alterações climáticas. Os planos de adaptação podem ter um
cariz transversal uma vez que os diversos impactes das alterações climáticas são
transversais. Algum progresso tem sido feito neste sentido, por exemplo através do
desenvolvimento de PANAs pelos PMD, embora tais documentos normalmente
identifiquem apenas um número limitado de projetos prioritários.
7.3.3 Alocação de recursos – quadros de despesas a médio prazo e orçamentos
nacionais
A fase de alocação de recursos corresponde à tradução de planos de ação operacional
em orçamentos. Os orçamentos nacionais e, em alguns países, os QDMP, constituem os
principais instrumentos a este nível. O orçamento nacional é distribuído por todos os
setores5 e, portanto, determina a dotação orçamental que cada setor tem para implementar
os seus planos de desenvolvimento. Além disso, o orçamento nacional também financia
outros investimentos não setoriais entre setores/ações que devem ser financiados a nível
nacional pelo governo nacional (ou central).
O orçamento nacional é o principal instrumento para a operacionalização da política
do governo. É atribuído pelo Ministério das Finanças a diferentes áreas setoriais, bem
como às prioridades transversais e investimentos. Ele atribui aos setores um envelope de
recursos para que eles possam implementar os seus planos de desenvolvimento. Logo que
o orçamento é alocado, cada ministério setorial tem que rever o seu plano de
desenvolvimento para caber no envelope que foi fornecido. Isso pode envolver a
priorização de determinados programas e atividades em detrimento de outros de acordo
com um conjunto de critérios pré-definidos.
Os quadros de despesas a médio prazo são uma ferramenta de programação
orçamental para o planeamento das ações e gastos de programação ao longo de um
período de três a cinco anos, traduzindo, assim, políticas em orçamentos. Os QDMP
conciliam sistematicamente a realização dos objetivos estratégicos no que diz respeito aos
limites de recursos agregados. Um QDMP é um pacote recursos "top-down"consistente
com a estabilidade macroeconómica, uma estimativa "bottom-up" do custo atual e de
médio prazo das atuais prioridades nacionais, e um quadro que combina esses custos com
os recursos disponíveis através de um processo de decisão interativo. Em alguns países, o
processo de orçamento na sua totalidade já é gerido através de um sistema de QDMP.
Noutros, o QDMP é limitado a setores específicos e age apenas como uma orientação
geral para as decisões de despesa.
As intervenções específicas que são necessárias na fase de alocação de recursos
dentro do ciclo da política nacional serão compostas por:
•
•
reafetação de financiamento para os setores ou regiões mais vulneráveis;
financiamento para planos de adaptação ou atividades específicos.
ÂMBITO NACIONAL
ii) Acções proativas sobre os programas ou projetos especificamente destinadas a
permitir a adaptação às alterações climáticas
ÂMBITO NACIONAL
i) Reafetação de financiamento para os setores ou regiões mais vulneráveis
As alterações climáticas irão afetar certos setores e regiões mais do que outros. Para
se adaptarem às alterações climáticas, os governos nacionais ou podem ter que reafetar
parte do orçamento nacional para os setores mais vulneráveis ou regiões, ou aumentar o
orçamento para estes setores ou regiões. Os setores vão precisar de apoio financeiro para
avaliar as suas políticas e programas contra os riscos das alterações climáticas (aplicação
da lente climática), mas também para desenvolver novos programas de adaptação ou
projetos específicos que permitam a adaptação proativa.
O Ministério das Finanças será normalmente intimamente envolvido nas decisões
sobre o orçamento nacional através das suas discussões sobre o orçamento anual com os
ministérios com despesa. A lente climática deve revelar os setores e regiões que serão
mais vulneráveis às alterações climáticas e que poderão necessitar de financiamento
adicional para tornar as suas políticas e programas "validados pelo clima" e também para
desenvolver respostas/medidas/programas/projetos de adaptação específicos. Os
resultados desta lente climática podem servir para reorientar, em certa medida, parte do
financiamento para os setores ou regiões mais vulneráveis, ou levar a um aumento no
orçamento para alguns setores e regiões.
ii)
Financiamento para planos de adaptação ou atividades específicos
O financiamento da adaptação pode implicar: (i) apoiar planos a nível nacional que
visem especificamente permitir a adaptação (por exemplo, o investimento em novas
tecnologias agrícolas, tais como variedades culturais mais resistentes à seca), (ii) criar um
fundo horizontal de adaptação a que os ministérios setoriais podem aceder para cobrir os
custos adicionais de integrar os riscos climáticos identificados nas suas atividades
planeadas ou investimentos.
O processo do QDMP pode ser usado para incorporar as prioridades de adaptação nos
processos de alocação de recursos. O QDMP pode precisar de ser revisto para determinar
se as prioridades de adaptação às alterações climáticas têm sido devidamente integradas
nos planos de despesa a médio prazo. A Figuta 7.2 dá uma visão geral das principais
intervenções de adaptação às alterações climáticas no ciclo da política nacional.
7.3.4 Fase de programação/implementação – planos de desenvolvimento ao
nível setorial
A fase de programação/implementação, da perspetiva do nível nacional, corresponde
à tradução de prioridades a nível nacional e dotações orçamentais em planos e orçamentos
setoriais e do governo local. Esta fase e os potenciais pontos de entrada para a adaptação
são analisados em detalhe nos próximos capítulos.
7.4. Apoio dos doadores para a integração de adaptação a nível nacional
Uma influência significativa a nível nacional à ajuda aos países receptores é a
presença de agências doadoras internacionais. Desde a Declaração de Paris sobre a
Eficácia da Ajuda de 2005, tem sido dada considerável atenção à harmonização dos
programas de diferentes doadores. A entrega da ajuda passou de intervenções ao nível do
projeto para formas mais programáticas, incluindo o apoio orçamental geral. Em
consonância com os objetivos e princípios da Declaração de Paris, o papel dos doadores
será principalmente o de prestar apoio às próprias prioridades e processos através dos
sistemas nacionais dos países parceiros.
ÂMBITO NACIONAL
Figura 7.2. Arquitetura governativa ao nível nacional com intervenções chave para a adaptação
ÂMBITO NACIONAL
7.4.1 Mecanismos de apoio ao orçamento
O apoio ao orçamento6 constitui uma plataforma cada vez mais importante para o
diálogo político entre doadores e governos dos países parceiros nacionais. Este
instrumento de auxílio, que até à década de 1990 era predominantemente usado pelas
agências multilaterais, já está a ser usado por um número crescente de doadores bilaterais,
incluindo as agências com pequenos programas bilaterais. A modalidade normalmente
inclui um quadro de avaliação de desempenho (QAD) para monitorizar o progresso do
governo em áreas prioritárias pré-estabelecidas, muitas vezes, correspondentes às áreas
prioritárias de RERP do país (Caixa 7.5).
Caixa 7.5. Avaliação de desempenho de quadros para o apoio ao orçamento
Os quadros de avaliação de desempenho (QAD) foram estabelecidos para o acompanhamento e revisão
dos programas de apoio ao orçamento. Eles oferecem oportunidades para o diálogo político sobre questões
estratégicas para o desenvolvimento do país. As evidências sugerem que os QAD têm sido úteis como um
dispositivo de sinalização para identificar as importantes reformas dentro do programa do governo e apoiar
a sua implementação eficiente. Se já existir algum grau de compromisso com a adaptação no governo,
metas e indicadores específicos de adaptação e de gestão de riscos de desastres podem, em princípio, ser
integrados nos QAD a fim de estabelecer e manter a adaptação na agenda política.
Todavia é importante evitar cair na armadilha de sobrecarregar o QAD com um número excessivo de
indicadores. Evidências sobre a utilização dos QAD sugerem que as matrizes longas e complexas tendem a
minar a ênfase geral do diálogo político, geram inconsistências e tornam o processo mais dispendiosos em
termos de transacção do que o necessário (Lawson et al., 2005). Uma sobrecarga do QAD também pode
representar uma ameaça à propriedade nacional e prejudicar o alinhamento dos doadores com os processos
nacionais (incluindo os quadros de controlo interno).
Além disso, embora o QAD deva identificar as áreas onde o progresso tem de ser feito, não é
necessário que o QAD seja o único meio de avaliação (ibid.). O QAD deve ser concebido como um
elemento dentro de uma gama de processos formais e informais de revisão do desempenho, do diálogo
político e da partilha de conhecimentos. Grupos de trabalho temáticos e setoriais, também estabelecidos
como parte de medidas de apoio orçamental, podem ser configurações altamente eficazes para o tipo de
diálogo necessário para explorar as posições políticas no âmbito de diferentes cenários das alterações
climáticas.
Fonte: Lawson, A. et al. (2005), Learning from Experience with Performance Assessment Frameworks for
General Budget Support, Relatório encomendado pela Secretaria de Estado de Assuntos Económicos Suíça no âmbito
do Avaliação Geral do Apoio ao Orçamento realizada pelo CAD/OCDE.
O apoio orçamental oferece oportunidades diretas e indiretas para promover a
adaptação às alterações climáticas. Ele oferece oportunidades para o diálogo político de
alto nível com altos funcionários do governo em ministérios chave, tais como
Planeamento e Finanças, e ajuda a construir pontes para os ministérios do Ambiente. Isso
fornece uma avenida para os doadores aumentarem o nível de atenção do governo central
para os resultados das avaliações dos riscos climáticos, ameaças para o desenvolvimento
nacional e os objetivos de redução da pobreza decorrentes das alterações climáticas e a
necessidade de intervenções estratégicas ou de medidas cautelares em vários setores. Isso
pode contribuir diretamente para aumentar o perfil de adaptação no contexto dos planos
nacionais de desenvolvimento. A Tabela 7.2 estabelece as diferentes fases e etapas na
preparação do acordo de apoio orçamental e como a adaptação pode ser integrada em
cada uma destas fases e etapas.
Tabela 7.2. Integrar a adaptação nos processos de apoio ao orçamento dos doadores
Etapa conceptual
• Confirmação
da operação
do apoio
orçamental no
programa
anual
Diálogo prévio
entre doadores
Avaliação das
alterações
climáticas
Debate entre
doadores/governo
• Reuniões
governamentais
iniciais
Análise das
alterações
climáticas
• Processamento
contínuo pelo
gabinete do pais
Acções tipicamente requeridas (e possíveis fontes de informação)
Determinar a relevância das alterações climáticas para a operação:
• Identificar informação disponível sobre os impactes das alterações climáticas
para o país e como estes afetarão a operação/programa/política proposta.
• Existe alguma análise dos impactes das alterações climáticas sobre a
política/programa ou um estudo das suas consequências para as atividades do
programa?
• Os documentos nacionais tais como os RERP ou as estratégias de países
doadores tomam em conta as alterações climáticas, seus impactes e as
possíveis requestas de adaptação necessárias?
Determinar a necessidade de proceder a uma análise formal dos riscos das alterações
climáticas /aplicação de uma perspetiva climática e de avaliar a operação:
• Determinar se outros doadores têm a intenção de realizar uma revisão formal.
• Obter informação sobre as atividades relevantes (de existir) que estão a ser
realizadas por outros doadores ou agências em termos da adaptação às
• Obter qualquer relatório/estudo recente que seja relevante.
• Decidir qual dos doadores tomará a iniciativa para integrar os impactes das
alterações climáticas no programa e quais documentos/resultados específicos
serão produzidos ou quais ações serão realizadas.
Decidir se se requer uma análise formal das alterações climáticas e se faz falta
recolher contributos de especialistas em alterações climáticas e, em caso afirmativo,
com que finalidade.
Programar um debate sobre os impactes das alterações climáticas e a adaptação
Solicitar informação e apoios relevantes das agências governamentais responsáveis.
Reunir os interlocutores e mecanismos de coordenação.
Assegurar que os trabalhos realizados sobre as alterações climáticas/adaptação se
realizem, proporcionando apoios se solicitados.
Identificar temas a ser abordados com o governo.
• Reuniões de
avaliação do
projeto dos
doadores
Finalização
Acciones
justificadas pelas
alterações
climáticas
Implementação
Supervisão
conjunta dos
doadores
Determinar e agrupar os temas críticos das alterações climáticas que seráo
abordados como parte da finalização da operação proposta, incluindo apoios
específicos requeridos para a matriz de avaliação do programa.
Identificar qualquer ajuda técnica ou outra ação complementar (ex.: fomento de
capacidades) que possa ser proposta e como a mesma se financiaria/geriria.
Examinar os resultados da avaliação das alterações climáticas e determinar com o
governo se certas prioridades relacionadas as alterações climáticas/adaptação
necessitam uma ação, e se afirmativo, qual.
Verificar que a documentação do projeto, incluindo a matriz de avaliação do
programa, contem as medidas aplicáveis que tenham sido identificadas – incluindo
os indicadores de monitorização.
Determinar e incluir medidas complementares como ajuda técnica, se forem
necessárias.
Assegurar que o avanço previsto em função dos objetivos de adaptação seja
monitorizado e reportado, geralmente por meio de missões conjuntas de supervisão.
Identificar deficiências ou temas que requeiram maior consideração em operações
futuras.
Fonte: Hanrahan, D. e K. Green (2007), “Environmental Review of Budget Support Programmes: Guidance for Non
Specialists”, Relatório para o Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido e a Ajuda Irlandesa,
ÂMBITO NACIONAL
Etapas na
preparação de um
acordo de apoio
Passos para
garantir a
integração da
adaptação às
alterações
climáticas
Revisão da
documentação
ÂMBITO NACIONAL
Além disso, ao apoiar diretamente o orçamento, os doadores aumentam o montante
global dos recursos discricionários que os governos podem usar para fins de
desenvolvimento. Isso pode aliviar diretamente os constrangimentos financeiros que
possam ter sido uma importante razão para adiar a execução das atividades identificadas
pelo governo como necessárias para efeitos de adaptação às alterações climáticas, mas
que tinham recebido uma prioridade mais baixa em relação às necessidades mais
urgentes. Assim, o apoio orçamental pode também, indiretamente, contribuir para cobrir
as despesas relacionadas com a adaptação. Além disso, através da promoção de
capacidades de governação (através de sua ênfase nas reformas políticas e sistemas de
gestão), o apoio orçamental contribui para o reforço da capacidade adaptativa.
7.4.2 Estratégias de assistência dos países doadores
As estratégias de assistência aos países (EAP)7 são os instrumentos de planeamento
estratégico utilizado pelas agências doadoras para guiar o seu programa de assistência a
nível nacional. Uma EAP define os objetivos das agências de cooperação para o
desenvolvimento, as áreas de intervenção, o volume de recursos comprometidos e, muitas
vezes, as modalidades de assistência. As EAP são geralmente preparadas por cada
agência, em estreita consulta com o governo nacional e outras partes interessadas,
incluindo as ONG. Elas são orientados pelos objetivos nacionais do país parceiro e pelas
obrigações nacionais e internacionais ou os objetivos do organismo doador. As EAP
constituem, portanto, um importante veículo para incluir os objetivos de adaptação na
agenda política nacional (Caixa 7.6).
Caixa 7.6. Estratégia de assistência ao país do Banco Mundial para a República
das Maldivas
A estratégia de assistência ao país (EAP) do Banco Mundial para a República das Maldivas
forneceum exemplo do apoio dos doadores para as estratégias nacionais de adaptação. A EAP
do Banco Mundial para a República das Maldivas (2008-12) alinha um programa conjunto de
assistência da Associação Internacional de Desenvolvimento/Corporação Internacional de
Financiamento que é a base da estratégia de desenvolvimento do governo das Maldivas para os
próximos cinco anos. A EAP tem como objetivo fornecer um apoio específico para ajudar o
país a adaptar-se aos impactes das alterações climáticas, em parte através da coordenação de
esforços com outras agências de execução, tais como o Programa das Nações Unidas para o
Ambiente (PNUA) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O
governo da República da Maldivas tem vindo a desenvolver o Sétimo Plano de
Desenvolvimento Nacional das Maldivas (7PND), que destaca a necessidade de melhorar as
práticas ambientais para garantir o crescimento sustentável e assegurar a adaptação efetiva às
alterações climáticas globais. A EAP do Banco Mundial tem três "pilares", sendo o terceiro
dos quais centrado na "proteção do ambiente e a adaptação às alterações climáticas". Em
resposta ao Objetivo 5 do 7PND, o objetivo do terceiro pilar é o de "melhorar as práticas de
gestão ambiental e construir uma maior resiliência ao clima de proteger o meio ambiente".
Durante o período da EAP, o Grupo Banco Mundial vai apoiar as prioridades do governo,
através do reforço da sua capacidade para implementar uma estratégia nacional que construa a
resiliência ao clima e a adaptação ao riscos iminentes das alterações climáticas. Como parte
dessa estratégia de assistência ao país, o Banco está empenhado em forjar uma parceria mais
estreita com o PNUA e o PNUD.
Cada vez mais, os doadores têm por objetivo aumentar a harmonização dos seus
esforços através de uma Estratégia Conjunta de Assistência (ECA).8 As ECAs
especificam as modalidades e os mecanismos de apoio ao desenvolvimento e substituem
estratégias de assistência individual e multilaterais ao país. O objetivo é minimizar os
processos e requerimentos de doadores múltiplos e permitir uma utilização mais eficiente
e eficaz de ajuda ao desenvolvimento. Embora muitas vezes conduzidas e coordenadas
pelo país parceiro, as ECAs também refletem as preocupações comuns de doadores
participantes e proporcionam a oportunidade de levantar questões, como a adaptação às
alterações climáticas, que podem ter um perfil baixo na agenda de desenvolvimento
nacional. Em muitos casos, as ECAs prevêem o estabelecimento de programas setoriais e
de grupos de trabalho específicos que possam analisar estas questões no âmbito de setores
específicos. Na Tanzânia, por exemplo, um grupo de trabalho sobre o setor do meio
ambiente tem desempenhado um papel significativo na garantia da atenção às questões
ambientais no RERP.
Tanto as EAPs como as ECAs oferecem oportunidades para os doadores tratarem de
questões que podem não ter uma grande visibilidade nacional no seio do país parceiro.
Elas poderão, portanto, constituir importantes veículos para melhorar a visibilidade dos
objetivos da adaptação às alterações climáticas através da identificação dos investimentos
ou atividades que lhes serão sensíveis (por exemplo, o desenvolvimento dos recursos
costeiros ou hídricos). Elas devem ser comparadas com os PANAs e outros exercícios
nacionais de definição de prioridades para determinar se a adaptação às alterações
climáticas foi integrada nesse planeamento. A prestação de apoio financeiro ou técnico
especificamente destinado a abordar temas como a política pode ser levantado na EAP ou
na ECA.
7.5. Desafios e prioridades para a ação
Este capítulo apresentou uma série de vias para integrar as considerações relativas à
adaptação nas estruturas de governança ao nível nacional, da política e do ciclo de
alocação de recursos, bem como nos processos dos doadores. Ele também destacou
alguns exemplos ilustrativos, nos quais essa integração está a começar a ocorrer a nível
nacional, tanto no âmbito dos processos dos parceiros como dos doadores. No entanto,
esses exemplos ainda são relativamente parcos, e os progressos a nível nacional têm sido
mais ao nível das avaliações melhoradas do clima e formulação do planeamento da
adaptação, do que na verdadeira integração das considerações relativas à adaptação
dentro de uma ampla gama de processos dos parceiros e dos doadores.
A Tabela 7.3. Prioridades estratégicas, desafios e ações específicas para integrar a adaptação
no nível nacional
sintetiza os principais itens de ação discutidos neste capítulo para uma melhor
integração das considerações de adaptação nos processos ao nível nacional do país
parceiro e do doador. ATabela 7.3 também destaca os principais desafios e obstáculos
para a implementação de tais medidas e identifica uma série de ações prioritárias para os
governos tanto dos parceiros como dos doadores para enfrentar esses desafios.
ÂMBITO NACIONAL
ÂMBITO NACIONAL
Tabela 7.3. Prioridades estratégicas, desafios e ações específicas para integrar a adaptação no nível nacional
Prioridades estratégicas
I. Melhorar a disponibilidade e
qualidade da informação
climática
• Melhorar a cobertura e controlo
de qualidade de dados de
monitorização climáticos.
• Melhorar a qualidade e
resolução de cenários nacionais
de alterações climáticas e
projeções de impactes.
•
•
Identificar principais
vulnerabilidades às alterações
climáticas.
Fazer um forte caso económico
para o investimento na
adaptação.
II. Incorporar considerações de
adaptação nas políticas nacionais
para o desenvolvimento
• Incluir considerações dos riscos
das alterações climáticas em
visões de longo prazo,
estratégias de redução da
pobreza e de desenvolvimento
sustentável.
Desafios
Acções específicas
•
Infra-estrutura inadequada para
monitorizar o tempo e o clima.
•
•
Limitada capacidade técnica e
computacional para a modelação
das alterações climáticas e seus
impactes.
•
•
Falta de metodologias e dados
adequados para avaliar a
vulnerabilidade às alterações
climáticas.
•
•
Pouca o nenhuma informação
sobre os custos e benefícios das
medidas de adaptação.
•
•
A adaptação às alterações
climáticas não é vista como um
assunto de desenvolvimento, pelo
que não é considerada de alta
prioridade.
•
•
Desajuste nos limites das escalas
temporais nas quais os impactes
das alterações climáticas poderão
manifestar-se e horizontes
temporais muito mais curtos que
muitas políticas para o
desenvolvimento.
•
•
Desconexão entre os atores
envolvidos na formulação de
políticas para o desenvolvimento e
a comunidade das alterações
climáticas.
Falta de recursos financeiros para
realizar as análises adicionais
requeridas.
•
•
•
Investir em infra-estruturas
para monitorizar o tempo e o
clima.
Melhorar a capacidade de
investigação e computacional
para a modelação das
alterações climáticas e dos
seus impactes.
Harmonizar metodologias e
melhorar a disponibilidade de
dados tanto biofísicos como
socio-económicos para avaliar
a vulnerabilidade às alterações
climáticas.
Comissionar análises dos
custos e benefícios das
medidas de adaptação.
Consciencialização sobre as
consequências específicas das
alterações climáticas nas
prioridades para o
desenvolvimento.
Fazer avaliações sobre como a
implementação de políticas,
planos e programas específicos
poderá ser afectada pelas
alterações climáticas, e se
poderão por sua vez afetar a
vulnerabilidade às alterações
climáticas.
Forjar vínculos mais estreitos
entre as comunidades do
desenvolvimento e as da
adaptação.
Estabelecer os recursos
financeiros e técnicos
adicionais requeridos para as
ditas avaliações, ex.: por meio
de um fundo horizontal para a
adaptação ao qual vários
departamentos terão acesso.
III. Abordagem compreensiva ao
governo
• Mobilizar principais atores para
melhorar coordenação com os
mecanismos existentes para a
redução do risco de desastres e
implementação de acordos
ambientares regionais e
multilaterais relevantes.
•
Rever e ajustar regulamentos e
normas para refletirem os
impactes das alterações
climáticas.
•
•
•
•
•
•
Apoiar esforços de aumento de
capacidades para melhor
monitorizar o clima, avaliar
futuros alterações e impactes
climáticos, identificar e avaliar
ações de adaptação, e
incorporar considerações de
adaptação nos processos para o
desenvolvimento.
•
•
•
IV. Incorporar considerações de
adaptação nas políticas e
processos dos doadores
• Promover ação de adaptação
por meio de mecanismos de
apoio previstos, estratégias de
assistência a países estratégias
de assistência conjunta.
Alterações climáticas definido
como responsabilidade do
Ministério do Ambiente.
Falta de incentivos para mudar
estruturas e práticas existentes.
•
Falta de informação específica
sobre como as alterações
climáticas afetarão funções e
regulamentos governamentais
básicos.
Rigidez e inércia nos quadros
regulamentares.
A adaptação continua a ser de
baixa prioridade nas mesmas
agências doadoras e usualmente
está em pequenas equipas que
trabalham com temas ambientais.
Os processos dos doadores estão
destinados a apoiar as prioridades
dos associados. Portanto, no grau
a que a adaptação seja de baixa
prioridade para os governos
parceiros, o papel dos doadores
em elevar o seu perfil será algo
limitado.
Multiplicidade de esforços de
aumento das capacidades apoiados
por doadores na avaliação de
riscos e implementação da
adaptação.
•
•
•
•
•
•
Trasladar a coordenação da
adaptação para entidades
centrais fortes como o gabinete
do Presidente ou do PrimeiroMinistro ou agências de
planeamento.
Estabelecer incentivos
financeiros, por meio de um
fundo horizontal para a
adaptação.
Comissionar análises sobre
como a regulamentação atual
poderá ter que ser modificada
para aumentar a capacidade
adaptativa.
Aumentar a flexibilidade das
normas relevantes para
facilitar a eventual
consideração dos impactes das
alterações climáticas à medida
que os mesmos estejam
disponíveis.
Elevar a consciência nas
agências doadoras – tanto nas
capitais como nos gabinetes
nacionais – das consequências
das alterações climáticas para
as prioridades para o
desenvolvimento.
Usar diálogos de políticas de
alto nível com oficiais dos
ministérios chave como
Planeamento e Finanças para
chamar a atenção dos governos
parceiros sobre os riscos
apresentados por as alterações
climáticas e a necessidade de
intervenções estratégicas.
Melhor harmonização de ações
dos doadores sobre a
adaptação em países
específicos.
A harmonização também é
necessária para ferramentas e
abordagens metodológicos
(como a avaliação de riscos
climáticos).
ÂMBITO NACIONAL
Tabela 7.3. Prioridades estratégicas, desafios e ações específicas para integrar a adaptação no nível nacional
(continuação)
ÂMBITO NACIONAL
Um desafio chave é claramente a falta de disponibilidade ou de acesso a informação
relevante sobre o clima que é fundamental para integrar a adaptação. Ao nível nacional,
esta informação inclui dados históricos de clima, as vulnerabilidades atuais ao tempo e ao
clima, projeções de alterações climáticas e os impactes associados, bem como
informações sobre possíveis respostas de adaptação e técnicas de avaliação de
prioridades. Um primeiro passo, portanto, pode ser as autoridades nacionais avaliarem a
informação que está disponível e divulgá-la através de produtos de fácil utilização e
adaptados às principais partes interessadas. Isso também pode resultar numa avaliação
das necessidades segundo as quais informações adicionais podem ser requeridas, o que
pode, então, estabelecer prioridades de ação.
Simultaneamente, porém, deve ser reconhecido que a informação sobre o clima será
sempre imperfeita, contendo incertezas. Portanto, a tomada de decisões noutras frentes
para melhor integrar a adaptação não deve ser colocada em espera enquanto se aguarda a
disponibilização de informação significativamente melhorada sobre o clima. Há também
a necessidade de um esforço paralelo para tomar decisões na medida em que é necessário,
simultaneamente, fazer os investimentos necessários na melhoria dos dados para melhor
informar as decisões futuras sobre a adaptação. As mudanças institucionais, como mover
a coordenação dos esforços de adaptação para mais perto dos centros de autoridade
nacional, não precisa de ser colocada em espera enquanto se aguarda a disponibilização
de informação melhorada sobre o clima. Da mesma forma, há um conjunto de ações "sem
arrependimento" que proporcionam uma série de benefícios para o desenvolvimento,
além de promoverem a adaptação às alterações climáticas e que podem ser aplicadas
mesmo na presença de incertezas remanescentes sobre as futuras condições climáticas.
Políticas para integrar a adaptação não precisam e não devem ser colocadas em espera
enquanto se aguarda a disponibilidade de toda a informação desejada. Estas poderiam,
por exemplo, forjar melhores ligações entre os esforços de implementação de adaptação e
os mecanismos existentes para implementar RRD.
Os doadores internacionais também têm um papel fundamental a desempenhar na
facilitação da implementação de medidas de adaptação autónomas, bem como na
integração da adaptação nas prioridades nucleares e projetos de desenvolvimento. Eles
podem apoiar os esforços de capacitação para melhor monitorizar o clima, bem como
para avaliar os impactes climáticos futuros e as prioridades de adaptação a nível nacional.
Neste contexto, há necessidade de uma maior consciencialização sobre os riscos
representados pelas alterações climáticas nas agências dos doadores. Os doadores também
podem usar o diálogo político de alto nível como um veículo para elevar o perfil de
adaptação junto aos altos funcionários dos ministérios chave, como o do Tesouro e do
Planeamento nos países parceiros. Finalmente, há também a necessidade dos doadores de
melhor coordenar e harmonizar os seus esforços de adaptação nos países específicos.
Algumas iniciativas de adaptação requerem coordenação a nível regional e
cooperação entre os governos nacionais (Caixa7.7).
A adaptação às alterações climáticas tem implicações para além das fronteiras nacionais. A adaptação
necessita de integrar a dimensão regional para abordar os impactes transfronteiriços das alterações
climáticas em ecossistemas e recursos hídricos partilhados e potenciais ameaças à segurança regional,
como uma maior pressão migratória proveniente de crises ambientais. Há vários casos em que as iniciativas
de adaptação às alterações climáticas são mais bem implementadas através do nível de cooperação
regional. Os exemplos incluem:
•
Instituições meteorológicas e de observação do clima ao nível regional
As instituições regionais incentivam a investigação e o acompanhamento da capacidade além do
âmbito de programas nacionais e contribuem para o avanço da ciência e das necessidades de informação
necessária para a implementação de atividades de adaptação ao nível regional. Elas também reforçam a
capacidade de monitorização do clima essencial para reduzir custos. A competência científica e hardware
necessários para monitorizar o clima são muito dispendiosos. A partilha de recursos entre os países numa
região com características semelhantes em termos de condições climáticas e dos ecossistemas podem
aliviar as restrições de recursos.
•
Instituições de investigação e de desenvolvimento agrícola ao nível regional
A investigação e desenvolvimento de culturas ou de técnicas agrícolas adaptadas às especificidades das
condições climáticas (ex.: culturas resistentes à seca) têm muitas vezes um cariz de "bem público" ao nível
regional e podem ser partilhados entre os países com condições climáticas, ecossistemas e tradições
agrícolas semelhantes.
•
Gestão de cooperativa dos sistemas fluviais partilhadas entre os Estados ribeirinhos
As bacias hidrográficas partilhadas, como o Mekong e o Nilo, muitas vezes são administradas de forma
colaborativa por Estados ribeirinhos. Isto fornece um ponto de entrada pronto para integrar as preocupações
relativas à adaptação às alterações climáticas no âmbito do planeamento e gestão dos recursos hídricos ao
nível de toda uma bacia hidrográfica. Por exemplo, a Comissão do Rio Mekong, uma organização
intergovernamental criada em 1995 por um acordo entre os governos do Camboja, Laos, Tailândia e
Vietname, está a colabora com Sistema de Mudança Global para a Análise, Investigação e Formação para
abordar os potenciais impactes das alterações climáticas sobre a bacia do rio Mekong. No âmbito do Plano
de Acção de Bali, várias ideias estão a ser discutidas para apoiar a identificação e/ou o desenvolvimento de
centros de adaptação regionais no globo para apoiar a redução do risco de desastres, o aumento da
resiliência ao clima, e o desenvolvimento resiliente e realizar atividades de investigação e desenvolvimento
em modalidades adequadas para a cooperação Norte-Sul e Sul-Sul. Os doadores podem proporcionar apoio
técnico e financeiro significativo para muitas destas instituições e estão em condições de chamar a atenção
dos países participantes para as questões relacionadas com a adaptação às alterações climáticas.
ÂMBITO NACIONAL
Caixa 7.7. Respostas de adaptação às alterações climáticas ao nível supra nacional/regional
ÂMBITO NACIONAL
Notas
1.
Ver www.adaptationlearning.net.
2.
Ver www.weadapt.org.
3.
Ver http://sdwebx.worldbank.org/climateportal.
4.
As estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável são baseadas em vários princípios
fundamentais, incluindo a integração de objetivos económicos, sociais e ambientais, com o
reconhecimento de que as possíveis necessidades das gerações futuras devem ser tidas em
conta neste processo.
5.
Uma política prevê um conjunto de orientações gerais para chegar a um determinado
conjunto de objetivos. O plano correspondente descreve um conjunto de ações práticas que
devem ser tomadas a fim de implementar a política. Um plano é geralmente calendarizado e
é regularmente actualizado em função da experiência e circunstâncias.
6.
Ou regiões, dependendo das circunstâncias nacionais.
7.
O apoio orçamental é uma modalidade de ajuda através da qual os doadores juntam os seus
recursos em apoio ao programa de desenvolvimento do governo. Recursos não marcados
são canalizados para o orçamento do Estado e são geridos de acordo com os procedimentos
nacionais de gestão das finanças públicas. A ênfase está no trabalho através de sistemas
próprios do governo e em apoiar os sistemas através do reforço da capacidade de
planeamento e gestão financeira.
8.
Também designadas por parcerias para a assistência aos países ou planos de assistência aos
países.
9.
Estratégias de Assistência Conjunta estão já implementadas ou a ser estabelecidas na
Tanzânia, Uganda e Zâmbia.
II.8. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO ÂMBITO SETORIAL – 97
Capítulo 8
Este capítulo aborda as razões pelas quais o nível setorial é relevante para a adaptação e
identifica os setores prioritários e os principais intervenientes a nível setorial. Examina a
integração da adaptação no âmbito do ciclo de políticas setoriais – na fase de
formulação de políticas, na fase de planeamento, na alocação de recursos e na etapa de
programação do setor e no acompanhamento e fase de avaliação. Ele avalia também o
apoio dos doadores para a integração da adaptação a nível setorial e conclui com uma
discussão sobre os desafios e prioridades para a ação.
ÂMBITO SETORIAL
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas no Âmbito Setorial
98 – II.8. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO ÂMBITO SETORIAL
Este capítulo descreve a integração da adaptação às alterações climáticas ao nível do
setor. Para efeitos do presente guia para o desenvolvimento de políticas, o "nível do setor"
inclui organismos com poder político e de planeamento e funções dentro de um
determinado setor, a nível de toda uma nação (ou, num sistema descentralizado, dentro de
um determinado setor ao nível de um todo o estado ou província). A secção 8.1 estabelece
o contexto, descrevendo os pontos de entrada ao nível setorial e os processos que podem
promover a adaptação às alterações climáticas. Tal como no Capítulo 7, sobre a adaptação
ao nível nacional, este capítulo sobre o nível do setor usa a arquitetura de governança
genérica para descrever as várias fases do ciclo político. A secção 8.2 fornece orientação
sobre os tipos de intervenções necessárias para incorporar a adaptação ao longo do ciclo
de políticas setoriais. Isso é seguido por uma discussão de como os doadores podem
apoiar a integração de adaptação ao nível setorial na secção 8.3. O capítulo termina com o
ponto 8.4, que identifica os principais desafios, bem como as prioridades de ação para
promover uma melhor integração das considerações de adaptação a nível setorial.
ÂMBITO SETORIAL
8.1. Importância do nível do setor para a adaptação
As decisões políticas tomadas no nível setorial afetam diretamente as atividades nesse
setor e, potencialmente, outros setores indiretamente. Exemplos incluem os Ministérios
dos Transportes, Agricultura, Energia, Obras Públicas, Saúde e Educação. Políticas de
alcance setorial incluem, por exemplo, a construção e códigos de projeto de infraestruturas, regulamentos sobre preços de culturas e utilização de diversas tecnologias
agrícolas e os currículos escolares. Enquanto a nível nacional (Capítulo 7) e ao nível de
projeto (Capítulo 9) as intervenções são fundamentais para integrar a adaptação no
planeamento e em atividades específicas de desenvolvimento, aqui a vulnerabilidade e
opções de resposta são altamente específicas do setor. Ferramentas e métodos de
adaptação, portanto, variam significativamente entre os setores e etapas e decisões
importantes de adaptação devem ser tomadas a este nível.
8.1.1 Setores prioritários para a adaptação
Alguns setores são particularmente sensíveis à variabilidade climática e, portanto, a
necessidade de integrar as alterações climáticas na política e planeamento do setor é uma
prioridade. Alguns desses setores são diretamente afetados pelo clima, como a agricultura,
enquanto outros sofrem principalmente impactes indiretos. Por exemplo, a produção
industrial pode ser afetada se as alterações climáticas reduzirem (ou aumentarem) a
produção de energia hidroelétrica, como tem acontecido recentemente no Gana, onde as
condições de seca têm limitado produção de eletricidade por esta via, reduzindo o
crescimento económico em 2% (New York Times, 2007). Os principais setores sensíveis
às alterações climáticas incluem a agricultura, floresta, pescas, gestão dos recursos
hídricos, saúde humana, a conservação da natureza, energia e infra-estruturas. Um resumo
dos impactes das alterações climáticas em alguns dos setores chave para o
desenvolvimento foi feito na Parte I.
Para estes setores, considerar a informação acerca das alterações climáticas na fase de
decisão política pode permitir a identificação de ações de adaptação, para evitar riscos de
má adaptação e identificar novas oportunidades resultantes das alterações climáticas. Por
exemplo, em relação ao setor agrícola, uma determinada região pode enfrentar o risco de
aumento da temperatura, tornando-a imprópria para determinadas culturas e mais
adequada para outras. Identificar essa perspetiva a longo prazo pode ajudar a orientar a
política setorial e, posteriormente, as opções de desenvolvimento rural a serem
perseguidas para a região. Da mesma forma, para o setor energético, a consideração do
risco de alterações na precipitação poderá apontar para mudanças significativas no
potencial a longo prazo do país para as opções de desenvolvimento de energia
hidroelétrica e até influenciar a escolha do mix de energia. Para infra-estruturas com
longo período de vida, a consideração das preocupações relativas às alterações climáticas
também pode levar à revisão ao nível do planeamento do setor, de normas e critérios de
construção e de projeto, bem como das regras de seleção da localização.
8.1.2 Agentes chave ao nível setorial
Tabela 8.1. Identificação dos atores chave para a adaptação às alterações climáticas no setor hídrico
Atores chave
Ministério dos
Recursos Hídricos
Conselhos de gestão e
planeamento dos
recursos hídricos
Autoridades/conselhos
nacionais da água
Comissões para a
água
Funções
Planeamento geral, formulação de políticas,
coordenação e orientação no setor dos
recursos hídricos.
•
Desenvolver políticas, planos e quadros
regulamentares no âmbito nacional ou
subnacional em áreas distintas como a
irrigação, o ambiente, o acesso equitativo,
etc.
•
Dar financiamento sustentável para a gestão
nacional e subnacional da água; e
•
Providenciar orientação técnica, supervisão,
aprovação e monitorização dos projetos.
•
Dar apoio técnico aos processos de
planeamento;
•
Facilitar a monitorização; e
•
Supervisionar a implementação de
políticas/normas nacionais.
Facilitar a coordenação, a resolução de conflitos e o
intercâmbio de informação entre setores, estados e
níveis (nacional e subnacional).
•
Facilitar o intercâmbio de informação e a
cooperação transnacional na aplicação dos tratados.
Associações nacionais
de utilizadores dos
recursos hídricos
Aumentar o poder de negociação das associações de
utilizadores dos recursos hídricos no âmbito
nacional.
Agências doadoras
Dar assistência financeira e técnica para o fomento
de capacidades, formulação de políticas e
planificação de quadros, divulgação e educação.
Exemplos
No Zimbabué, o Ministério de Desenvolvimento dos
Recursos Hídricos é responsável pela formulação de
políticas e normas para o planeamento, as tarifas para os
utilizadores, a gestão e o desenvolvimento.
Na Índia a água é competência dos estados, mas o
governo central proporciona o financiamento para
construir projetos de irrigação de importância nacional e
para implementar programas para aumentar a
produtividade.
O conselho central da água subterrânea na Índia
encarregou-se de circular a legislação modelo –
desenvolvida pelo governo central para regular e
controlar o desenvolvimento das águas subterrâneas –
entre os governos estatais para a sua execução.
A Comissão Nacional da Água (CNA) no México foi
criada para modernizar e descentralizar os recursos
hídricos do país, usando uma abordagem de gestão de
bacias hidrográficas.
A Comissão Permanente dos Indus foi criada sob o
Tratado da Água dos Indus assinado entre a Índia e o
Paquistão.
Aa Comissão Internacional de Limites e Águas foi
estabelecida para administrar a aplicação dos tratados
sobre fronteiras e águas assinados entre os Estados
Unidos e o México.
No México, uma federação de associações de
utilizadores de água (AUA), conhecida como a
Associação Nacional de Utilizadores de Água
representa a AUA nas negociações com a CNA e o
Secretário da Agricultura.
Fonte: Levina, E. (2006), Domestic Policy Frameworks for Adaptation to Climate Change in the Water Sector. Part II: NonAnnex I Countries, Lessons Learned from Mexico, India, Argentina and Zimbabwe. OECD, Paris.
ÂMBITO SETORIAL
Os principais intervenientes neste nível de governo incluem os ministérios, comissões
setoriais, comissões parlamentares focadas em questões dos setor, agências doadoras e
ONGs com um ênfase setorial. A Tabela 8.1 apresenta uma lista indicativa de agentes
setoriais, utilizando o setor da água como um exemplo. A gama de atores do setor descrito
destaca a ênfase que deve ser dada à coordenação das ações de adaptação, para que elas
sejam aplicadas de forma consistente dentro de um determinado setor.
8.2. Integração da adaptação no ciclo de política setorial
A definição, planeamento e programação de políticas setoriais são passos chave na
implementação de investimentos e atividades para a saúde, transportes, abastecimento de
água, agricultura e energia, entre outros. Embora o ciclo político assuma diferentes formas
em diferentes setores e em diferentes países de acordo com o contexto político e
institucional, pode-se geralmente fazer uma distinção entre as fases de formulação de
políticas, planeamento, alocação de recursos e programação (Figura 8.1).
ÂMBITO SETORIAL
8.2.1 Fase de formulação de politicas
A fase de formulação de políticas define os grandes objetivos a atingir num
determinado setor (ex.: o desenvolvimento da agricultura irrigada numa determinada zona
do país para a produção de culturas comerciais para exportação), o período de tempo, as
principais abordagens a serem empregues (ex.: uma mistura de pequenos agricultores e
operações a escala comercial) e as políticas associadas a serem implementadas para
facilitar o alcance desses objetivos. Esta é a fase na qual as direções da política nacional
são traduzidas em opções de política setorial que, em seguida, fornecem a base para a
elaboração de planos operacionais e mobilização de recursos para a sua implementação.
Algumas dessas políticas podem estar sob a autoridade do ministério setorial em questão
(ex.: regulamentos do Ministério da Agricultura relativos à aprovação, certificação e
comercialização de certas sementes e produtos fitossanitários), enquanto outros podem
estar fora do seu controlo (ex.: implementação de programas de infra-estruturas de
transporte ou de irrigação, o tratamento fiscal dos principais consumos, a tributação da
posse da terra) e que exigem coordenação entre setores.
A estratégia setorial1 normalmente é guiada por políticas nacionais de
desenvolvimento mais amplas, tais como visões, estratégias de desenvolvimento
sustentável e ERPs. A estratégia apresenta uma ampla declaração de intenções que reflete
e analisa a agenda política de um governo e fornece orientação para todos os órgãos
públicos que trabalham no setor e para as instituições que lhe são relacionadas. Ela
também descreve os principais objetivos a longo prazo e os planos de desenvolvimento
para diferentes partes do país e oferece a estrutura para decisões cuja reversão pode ser
muito cara. Assim, é fundamental considerar os impactes diretos e indiretos das alterações
climáticas e outros fatores ambientais na formulação de tais estratégias. Exemplos de
estratégias setoriais são as estratégias de assistência à gestão dos recursos hídricos do país.
A formulação de políticas a nível setorial constitui um ponto de entrada chave para a
adaptação. As agências governamentais, doadores e outras partes interessadas que operam
ao nível do setor terão de tomar medidas para garantir, não apenas que as prioridades
estabelecidas da adaptação às alterações climáticas a nível nacional são operacionalizadas,
mas também que a definição de tais prioridades é informada por dados e experiências
específicos do setor. Este guia para politicas sugere as seguintes intervenções prioritárias
na fase de formulação de políticas setoriais:
•
•
•
refletir e aprofundar a ação sobre as prioridades das alterações climáticas que possam
ter sido estabelecidas a nível nacional;
reconhecer claramente as alterações climáticas e a necessidade de adaptação nas
políticas e estratégias setoriais;
aplicar uma lente climática na formulação de políticas e estratégias setoriais e fazer os ajustes
necessários.
ÂMBITO SETORIAL
Figura 8.1. Arquitetura governativa ao nível setorial
i)
Refletir e aprofundar a ação sobre as prioridades das alterações climáticas que
possam ter sido estabelecidas a nível nacional
Estas prioridades estabelecidas a nível nacional deverão fornecer informações sobre
os setores e regiões mais vulneráveis às alterações climáticas e algumas possíveis ações
que devam ser realizadas tanto de forma reativa como proativa. Por exemplo, a análise do
RERP usando uma lente climática pode ter revelado setores chave vulneráveis às
alterações climáticas globais e fornecido novos rumos para o desenvolvimento desse
setor. Esses novos rumos terão então que ser tidos em conta nas políticas setoriais.
ÂMBITO SETORIAL
ii)
Reconhecer claramente as alterações climáticas e a necessidade de adaptação nas
políticas e estratégias setoriais
Incorporar as palavras chave alterações climáticas e adaptação nas políticas setoriais,
em princípio, poderia levar à consideração sistemática dos riscos das alterações climáticas
e as respostas de adaptação na fase de planeamento setorial, o que ajudaria a promover
planos de adaptação e atividades proativos. Além disso, a consideração explícita das
alterações climáticas e da adaptação nas políticas setoriais poderia permitir, numa fase
posterior, às partes interessadas que operam em níveis mais baixos responsabilizar os
ministérios setoriais pelas suas ações e políticas relacionadas com as alterações climáticas.
iii)
Aplicar uma lente climática na formulação de políticas e estratégias setoriais, e
fazer os ajustes necessários
O termo lente climática é usado aqui da mesma forma como o foi no Capítulo 7
relativo ao nível nacional. A aplicação de uma lente climática deve resultar numa melhor
estratégia ou política, mais eficaz na persecução dos seus objetivos originais. Isso
contribuiria para a identificação dos riscos potenciais que as alterações climáticas podem
representar para o desenvolvimento de longo prazo e para as metas setoriais e levar a uma
reorientação da estratégia numa situação na qual esta possa levar a má adaptação se os
riscos das alterações climáticas forem ignorados. Aplicar uma lente climática às políticas
setoriais deve fornecer a base para fazer os ajustes necessários ao enquadramento da
política e, portanto, reduzir os riscos para o desenvolvimento futuro de todo o setor.
Alguns setores são inerentemente mais vulneráveis aos riscos climáticos. Eles incluem
a agricultura, transportes, energia, desenvolvimento urbano e água, entre outros. Para
estes setores, incluir informação sobre as alterações climáticas na fase de decisão política
pode permitir a identificação de ações de adaptação, evitar riscos de má adaptação e
identificar novas oportunidades resultantes das alterações climáticas.
A AAE pode constituir uma ferramenta útil para facilitar a aplicação de uma lente
climática na formulação de políticas e estratégias setoriais. Especialmente em países com
disposições legais para a AAE, esta pode fornecer um ponto de entrada pronto para
integrar as considerações sobre as alterações climáticas nas decisões estratégicas
(Caixa 8.1).
Caixa 8.1. Aplicação de uma lente climática às políticas, planos e programas setoriais através
da Avaliação Ambiental Estratégica
Integrar considerações sobre as alterações climáticas na AAE pode ajudar a identificar se as
estratégias setoriais são viáveis e sustentáveis sob diferentes cenários de alterações climáticas. Por
exemplo, em zonas com a escassez de água a aumentar, a AAE pode ajudar a avaliar diferentes
estratégias de reforma do setor agrícola com diferentes necessidades de água para identificar qual delas
é mais sustentável sob diferentes cenários de alterações climáticas. Além disso, a AAE pode ajudar a
analisar se uma estratégia setorial poderá conduzir a uma maior vulnerabilidade do setor, sempre que
sistemas humanos sejam afetados pelas alterações climáticas, e assim evitar má adaptação. Finalmente,
a AAE fornece uma ferramenta para identificar as intervenções de adaptação que podem aumentar a
resiliência do setor face às alterações climáticas. A Caixa 8.2 apresenta um exemplo de como a AAE
ajudou a considerar os efeitos das alterações climáticas num plano de hidroelétricas para uma bacia na
província de Quang Nam no Vietname.
Algumas características típicas da AAE são destacadas a seguir para mostrar que ela oferece
ferramentas úteis para integrar a adaptação às alterações climáticas na formulação de políticas, planos e
programas a nível setorial. Em primeiro lugar, a AAE visa identificar e alertar os decisores para opções
de desenvolvimento insustentável num estágio muito inicial do processo de tomada de decisão. Ao
identificar as opções que não são sustentáveis no âmbito de um determinado cenário de alterações
climáticas, erros dispendiosos poderiam ser evitados. Em segundo lugar, amplos processos de consulta
e envolvimento de uma vasta gama de diferentes partes interessadas são parte integrante de um
processo de AAE. Tais processos participativos são imprescindíveis para uma boa análise de como as
alterações climáticas podem afetar os sistemas económicos e sociais. Eles também fornecem uma base
para o desenvolvimento de medidas a serem definidas em estratégias e planos setoriais de modo a
aumentar a resiliência desses sistemas. Além disso, a AAE ajuda a revelar lacunas nas capacidades e a
destacar as prioridades para o desenvolvimento de capacidade. Isso pode tornar-se particularmente
importante, na medida em que novas capacidades terão de ser desenvolvidos em função das alterações
climáticas para avaliar as suas implicações para o setor e para a identificar prioridades de adaptação.
Por último mas não menos importante, a AAE oferece uma boa estrutura para se concentrar a atenção
sobre as interacções entre os setores em questão e outros (por exemplo, entre a agricultura, saúde e
água). Dada a natureza inter-setorial dos impactes das alterações climáticas, as oportunidades para a
coordenação ou integração de programas com outros setores serão elementos importantes da adaptação
às alterações climáticas medidas a este nível.
O Anexo B mostra como as questões de adaptação às alterações climáticas podem ser tomadas em
conta nas principais fases de um processo de AAE para políticas, planos e programas setoriais,
conforme descrito no Guia de Boas Práticas do CAD/OCDE Avaliação Ambiental Estratégica (OCDE,
2006c). Ele sugere algumas questões chave relacionadas com a adaptação às alterações climáticas a
considerar em cada fase.
ÂMBITO SETORIAL
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) pode fornecer uma ferramenta útil para a aplicação de
uma lente climática na formulação de políticas, estratégias e planos setoriais, bem como para a
integração das considerações sobre as alterações climáticas na formulação dos programas setoriais.
Embora a ênfase principal da AAE tenha sido até agora a avaliação do impacte de políticas, planos e
programas no ambiente, mais do que o impacte das alterações ambientais sobre as políticas, planos e
programas, ela fornece uma estrutura genérica e uma metodologia sólida para a integração de
considerações ambientais nas políticas, planos e programas. Por conseguinte, pode também facilitar o
sistemático reflexo dos riscos das alterações climáticas na formulação de políticas, planos e programas.
Os requisitos legais para a AAE estão a ser adotados num número crescente de países em
desenvolvimento e organizações, fornecendo, assim, muitas vezes um ponto de entrada pronto para a
consideração das alterações climáticas na tomada de decisões estratégicas ao nível do setor.
8.2.2 Fase de Planeamento
Um plano setorial traduz a estratégia setorial num conjunto de ações concretas,
especificando com mais pormenor os vários investimentos e atividades a serem
executadas durante um determinado período de tempo, a fim de alcançar os objetivos da
política setorial. Isso muitas vezes inclui a especificação do tipo, número e localização das
instalações a serem implementadas (por exemplo, para uma zona geográfica específica
onde serão desenvolvidas determinadas culturas e as exigências de infra-estruturas
associadas, tais como uma rede de rega). Em muitos casos, o plano ao nível nacional será
traduzido em planos mais detalhados para diferentes partes do país. O plano setorial
constitui uma oportunidade para desenvolver ações mais concretas em relação à adaptação
às alterações climáticas para qualquer setor.
ÂMBITO SETORIAL
Os planos setoriais (de longo, médio e curto prazos) representam uma oportunidade
para definir ações mais concretas de adaptação às alterações climáticas. As agências
governamentais a nível setorial terão de aplicar uma lente climática na formulação de
planos setoriais e construir intervenções de adaptação proativa durante processo de
planeamento. O planeamento deve ser cuidadosamente priorizado uma vez que as
necessidades são maiores ao nível do setor. As agências setoriais na administração pública
podem precisar do apoio de agências doadoras para as ajudar a alinhar as suas missões
para permitir o planeamento mais eficaz de médio a longo prazo. Este alongamento do
horizonte de planeamento tem o potencial para entrar em conflito com imperativos
políticos de curto prazo, tais como a redução da pobreza.
Este guia para o desenvolvimento de políticas sugere as seguintes intervenções
prioritárias para integrar a adaptação nas políticas setoriais:
•
•
•
aplicar de uma lente climática na formulação do plano setorial;
construir atividades e projetos de adaptação proativa “top-down” ao nível do setor;
construir atividades e projetos de adaptação entre setores identificados a nível
nacional.
i)
Aplicar de uma lente climática na formulação do plano setorial
Esta aplicação pode levar a uma reorientação e modificação do plano setorial e/ou do
desenvolvimento de novas atividades. Nos setores que são inerentemente vulneráveis às
alterações climáticas, a análise específica dos atuais riscos relacionados com o clima pode
informar as atividades setoriais. O exame dos potenciais impactes das alterações
climáticas também pode ajudar a orientar as decisões setoriais ou inter-setoriais relativas a
projetos com uma vida útil dentro do horizonte previsto pelas projeções das alterações
climáticas. Planos para desenvolver a agricultura irrigada terão, por exemplo, a
necessidade de analisar o impacte das alterações climáticas nos recursos hídricos.
Nos setores não inerentemente vulneráveis às alterações climáticas, a ênfase da
atenção pode estar em áreas geográficas que poderão ser significativamente afetadas pelas
alterações climáticas. Esta análise pode ser mais bem realizada a nível regional ou subregional. As entidades de desenvolvimento regional podem, por exemplo, ser encorajadas
ou obrigadas por políticas nacionais a identificar os riscos potenciais das alterações
climática sobre os planos de desenvolvimento em vários setores e, por sua vez, incentivar
as autoridades setoriais responsáveis a integrar esses riscos no contexto de um exercício
de planeamento regional ao nível do setor. Por exemplo, considerar o risco de subida do
nível do mar numa determinada região, pode levar a uma reconsideração das regras de
zonamento, de forma a influenciar os investimentos futuros numa grande variedade de
atividades e setores na região e, se for o caso, alterar significativamente o planeamento do
uso do solo.
De um modo mais geral, uma análise da vulnerabilidade ao clima de um plano setorial
pode apontar para a necessidade da análise detalhada de alguns problemas e levar à
atribuição de um financiamento específico e de capacidade para esta finalidade.
A Caixa 8.2 mostra dois exemplos de como a AAE providenciou uma ferramenta para
aplicar uma lente climática a planos setoriais no Vietname.
O Vietname é um dos países em desenvolvimento que têm disposições legais para a Avaliação
Ambiental Estratégica (AAE) de planos regionais e setoriais. O Artigo 14.º da Lei de Proteção
Ambiental (LPA) de 2005 exige a AAE para diversas categorias de estratégias e planos de ação
relacionados com o desenvolvimento sócio-económico em diferentes níveis do governo, incluindo
para o uso do solo, a proteção e desenvolvimento de florestas e o desenvolvimento de recursos
naturais e de bacias hidrográficas. A lei exige que a AAE cubra os impactes ambientais, sociais e
económicos. Os quadros legais de orientação e implementação da AAE no Vietname são
geralmente consistentes com o Guia de Boas Práticas do CAD/OCDE sobre Avaliação Ambiental
Estratégica (OCDE, 2006c). Eles oferecem uma boa potencial estrutura para integrar as
considerações relativas às alterações climáticas no planeamento do desenvolvimento setorial e
espacial. Embora a lei de AAE não implique disposições detalhadas sobre considerar as alterações
climáticas em consideração, o projeto de orientações gerais para aplicação de AAE elaborado pelo
Vietname vem propor a consideração dos impactes e riscos das alterações climáticas em diferentes
etapas ao longo do processo de AAE.
O Vietname está a acumular rapidamente experiência em AAE, aplicada a toda uma gama de
níveis administrativos e escalas espaciais. Os dois casos seguintes demonstram como a AAE
ajudou a integrar a adaptação às alterações climáticas num plano de ordenamento do território
regional e num plano setorial subnacional.
AAE ao planeamento do uso do solo no distrito de Nhon Trach
Uma AAE foi realizada em 2007/08 para integrar as questões ambientais no planeamento uso
do solo para o distrito Trach Nhon perto da cidade de Ho Chi Minh. Uma avaliação das possíveis
consequências das alterações climáticas para o distrito de Nhon Trach foi feita como parte da
AAE. Assim, o relatório de AAE propõe não só soluções de proteção ambiental, mas também
medidas de adaptação aos impactes das alterações climáticas esperadas, incluindo os custos
estimados e as modalidades de aplicação. A avaliação dos impactes das alterações climáticas
incluiu a análise do potencial aumento da temperatura, mudanças na precipitação, subida do nível
do mar e a intrusão salina. As recomendações e as medidas de adaptação às alterações climáticas
propostas foram:
ÂMBITO SETORIAL
Caixa 8.2. A AAE como uma ferramenta para integrar a adaptação às alterações
climáticas no Vietname
Caixa 8.2. A AAE como uma ferramenta para integrar a adaptação às alterações climáticas
no Vietname (continuação)
•
•
•
•
ÂMBITO SETORIAL
•
Manter e desenvolver os sistemas de dique para impedir a invasão da água do mar no distrito.
É necessário identificar novas variedades e espécies de plantas e promover uma adaptação dos
sistemas de cultivo a fim de reduzir a vulnerabilidade do sistema agrícola aos impactes das
Manter a cobertura de árvores para as terras agrícolas convertidas para outros usos, tais como
urbano ou terrenos para construção, em pelo menos 15% a fim de conter a erosão do solo.
Ampliar e melhorar a manutenção do sistema de drenagem, ao mesmo ritmo que ocorra o
desenvolvimento de centros urbanos e reforçar a gestão ambiental dos parques urbanos e
industriais, incluindo a dragagem regular, a fim de evitar inundações locais na estação das
chuvas.
Continuar a preservação dos mangais existentes no distrito, a fim de mitigar os riscos associados
ao aumento das marés alta.
AAE do plano hidroelétrico da província de Qunag Nam, cobrindo a bacia hidrográfica do rio Vu
Gia-Thu Bon
Uma AAE foi conduzida, com o apoio do Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD), sobre o
plano de desenvolvimento hidroelétrico da bacia do rio Vu Gia-Thu Bon (2006-2010). As alterações
climáticas foram consideradas como uma das 15 principais questões a serem abordadas pela AAE. No
entanto, algumas das preocupações relativas às alterações climáticas não foram quantificáveis como
inicialmente previsto ou não estavam disponíveis modelos espaciais para a área de estudo para o
período do estudo (20 anos). A análise dos impactes das alterações climáticas foi, portanto,
predominantemente qualitativa, com base numa extrapolação de dados disponíveis na literatura
(principalmente IPCC, 2007). No entanto, uma série de impactes importantes das alterações climáticas
sobre a hidrologia da bacia foram identificados: aumento da intensidade e variabilidade da precipitação,
acréscimo em dimensão dos fluxos de cheias extremas, resultando em grande transporte de sedimentos e
na escavação da areia, aumento do nível do mar, maior número de inundações que afetam as zonas ao
largo do delta, aumentos na temperatura e maior evapotranspiração, levando à redução dos fluxos de
estiagem ao mínimo, com de efeitos sobre a intrusão salina.
A AAE concluiu que o ritmo e a escala do desenvolvimento hidroelétrico proposto é insustentável e
recomendou uma série de princípios fundamentais para melhorar a sustentabilidade e a equidade do
setor hídrico na bacia. Um desses princípios destaca "operações seguras", recomendando a
implementação de regimes operacionais e providências institucionais para reduzir os efeitos das secas e
inundações e preparar para desastres e a necessidade de incorporar parâmetros de alterações climáticas
na conceção e gestão é explicitamente mencionada. Além disso, os resultados da análise das alterações
climáticas deu apoio a algumas recomendações estratégicas quanto à necessidade de (i) gestão integrada
das bacias hidrográficas, (ii) gestão coordenada da água no programa de lançamento das 60 barragens
consideradas e (iii) recolha de dados melhorada sobre questões relacionadas com o clima.
Fontes:
BAD (ADB) (2008), “Strategic Environmental Assessment of the Quang Nam Province Hydropower Plan for the Vu
Gia-Thu Bon River Basin”, preparado para o Ministério dos Recursos Naturais e do Ambiente do Vietname e para o
Ministério da Indústria, Comércio e Eletricidade do Vietname, Banco de Desenvolvimento Asiático, Hanoi.
BAD (ADB) (2009), “Strategic Environmental Assessment as a Tool to Improve Climate Change Adaptation in the
Greater Mekong Subregion”, Banco de Desenvolvimento Asiático, Manila.
SEMLA (2008), “Evaluation of SEMLA SEA Projects”, Programa de Cooperação entre o Vietname e a Suécia sobre
Reforço da Gestão AMbiental e Administração da Terra no Vietname, Hanoi.
ii) Construir atividades e projetos de adaptação proativa “top-down” ao nível do setor
Uma análise das alterações no clima numa estratégia setorial pode identificar a
necessidade de atividades complementares ou investimentos a uma escala nacional ou
regional. Exemplos incluem sistemas centralizados de monitorização do clima ou de
investigação e desenvolvimento de tecnologias específicas (como as culturas resistentes à
seca). Esses bens públicos regionais ou nacionais que geralmente não surgem do processo
“bottom-up” de apresentação do projeto seriam identificados pelas autoridades setoriais.
iii) Construir atividades e projetos de adaptação entre setores identificados a nível
nacional
8.2.3 Alocação de recursos e fase de programação setorial
A fase de programação do setor envolve a identificação precisa e a determinação do
custo de um conjunto específico de investimentos, atividades ou "projetos" (que podem
ter diferentes escalas) a serem implementados dentro de um dado horizonte temporal
(digamos, 5 anos), bem como os mecanismos de implementação e as responsabilidades,
cronogramas e custos estimados. A formulação do programa do setor a nível nacional, que
compila todos os planos específicos da região, geralmente resulta de uma mistura de
processos “top-down” (objetivos nacionais, por exemplo, de redução da pobreza) e
processos “botom-up” (propostas concretas desenvolvidas pelas autoridades regionais de
nível setorial). Os projetos selecionados para implementação no âmbito dos programas do
setor têm que obedecer às directrizes e/ou procedimentos setoriais. Propostas “bottom-up”
das autoridades de nível inferior são avaliadas contra os critérios setoriais "top-down"
(ex.: análise custo-benefício, o impacte da redução da pobreza e a qualidade técnica), bem
como objetivos gerais setoriais.
Envelopes orçamentais a nível do setor são derivados do ciclo do orçamento nacional,
influenciando-o. A dimensão global do plano de investimento do setor vai depender da
disponibilidade de recursos disponibilizados para o setor a partir do orçamento nacional.
Este, por sua vez depende do papel potencial do setor em questão na persecução dos
objetivos prioritários nacionais e da capacidade das autoridades setoriais para apresentar
propostas fortes de investimentos, bem como de outros fatores. Com base num envelope,
um ministério setorial terá de fazer escolhas e alocá-lo a diferentes regiões geográficas.
Esta atribuição será normalmente guiada pelas políticas e os objetivos nacionais e
setoriais. Por exemplo, os objetivos de redução da pobreza podem implicar que as zonas
mais pobres do país tenham acesso prioritário aos limitados recursos da dotação
orçamental a nível do setor.
Em comparação com as políticas e planos setoriais, os programas de investimento
estão sujeitos a revisões e ajustes mais frequentes. Esta fase define a seleção e resumo das
atividades e projetos concretos que podem aumentar a capacidade adaptativa ou levar a
má adaptação, como a construção das infra-estruturas em zonas perigosas. É importante,
portanto, que as informações relevantes sobre riscos climáticos informem os parâmetros
chave dos programas e projetos setoriais, incluindo a escolha de tecnologias e localização
das infra-estruturas.
ÂMBITO SETORIAL
Aplicar uma lente climática às políticas e estratégias nacionais pode também revelar a
necessidade de respostas aos impactes das alterações climáticas que afetam vários setores
(ver secção 7.3.2). Exemplos chave são medidas relacionadas com a gestão do risco de
desastres. Tais respostas transversais às alterações climáticas terão então de ser traduzidas
em programas e projetos a nível setorial e integrados no plano setorial.
Este guia para o desenvolvimento de políticas sugere as seguintes intervenções
prioritárias para integrar a adaptação na programação setorial durante a alocação de
recursos:
•
•
•
ÂMBITO SETORIAL
i)
adicionar considerações sobre as alterações climáticas à escala dos critérios utilizados
para selecionar propostas de projetos;
integrar atividades de adaptação “top-down” e projetos identificados durante a fase de
planeamento setorial;
criar espaço no orçamento para as respostas às alterações climáticas identificadas no
contexto dos planos transversais, ou reivindicar recursos de um fundo horizontal para
a adaptação.
Adicionar considerações sobre as alterações climáticas à escala dos critérios
utilizados para selecionar propostas de projetos
Os projetos são sujeitos rotineiramente pelos ministérios setoriais a uma série de
critérios de seleção antes da sua inclusão nos programas de investimentos setoriais. Estes
incluem, por exemplo, análise de impactes sociais, avaliação de impacte ambiental e
análise custo benefício. Uma lente climática pode ser acrescentada a estes critérios já
existentes. Isso pode ajudar a identificar se uma proposta de projeto (a) pode ser sensível
às alterações climáticas ou (b) poderia levar a uma maior vulnerabilidade e, portanto, a má
adaptação. A inclusão da problemática das alterações climáticas à tela do programa
setorial constitui uma oportunidade para (i) evitar projetos de risco excessivo (ou seja,
excluí-los do programa), (ii) criar medidas adequadas ao aumento da resiliência às
alterações climáticas e financiamento de projetos vulneráveis que são selecionados para
aplicação e (iii) incluir nos programas setoriais atividades que possam contribuir
ativamente para a redução da vulnerabilidade ao clima (programas de adaptação). Além
disso, a adição de um ecrã de clima a outros critérios "top-down" oferece uma forma
expedita para obrigar ou encorajar os proponentes do projeto ou as autoridades
competentes dentro dos distritos ou regiões para analisar esse aspeto como parte de sua
análise do projeto. Isso pode levar à identificação dos investimentos acessórios ou
complementares e pode influenciar a determinação dos custos dos projetos.
Em geral, a vulnerabilidade de um projeto aos riscos climáticos é função do tipo de
infra-estruturas que prevê (ex.:, instalações de irrigação) ou das atividades que suporta
(como a agricultura), bem como sua localização geográfica (se está localizado em uma
área onde condições climáticas são susceptíveis a mudanças significativas).
Além disso, é provável que o tempo de vida esperado das atividades do projeto seja
um fator crítico que determina a necessidade de avaliar a vulnerabilidade às alterações
climáticas. Investimento em infra-estruturas que têm uma vida útil longa, por exemplo,
que durem mais de várias décadas (como uma represa ou uma rede de rega), poderia
considerar o efeito das condições climáticas futuras sobre a viabilidade do projeto, uma
vez que os impactes das alterações climáticas se tornarão provavelmente relevantes
durante a vida útil prevista do projeto.
A Caixa 8.3 sugere uma abordagem genérica para a avaliação dos riscos climáticos e
da vulnerabilidade de um programa de investimentos setorial.
Esta abordagem é concebida para avaliar se os projetos serão afetados pelas alterações climáticas. Os projetos
são afetadas em uma de três categorias (alto, parcial ou moderado, sem/baixo risco), com base na natureza,
magnitude e sensibilidade aos riscos climáticos.
A categoria de alto risco (categoria 1) contém os projetos que podem ter relações diversificadas e significativas
com o clima e inclui projetos em setores sensíveis (agricultura, água), em zonas de risco (zonas costeiras,
planícies de inundação), relacionados com os meios de subsistência próximos da margem de tolerância (gama de
resiliência) e ou próximo das margens de produção económica e com tempo de vida físico e económico longo.
A categoria 2 inclui projetos que possam ter algumas vulnerabilidades climáticas específicas e aqueles que,
potencialmente, aumentem as vulnerabilidades externas ao projeto.
A categoria 3 inclui projetos que não são afetados de forma significativa pelo clima e não infuenciam a
vulnerabilidade externa.
A seleção é baseada numa avaliação dos seguintes três elementos:
• riscos climáticos enfrentados pelo país ou região;
• riscos climáticos para o projeto, ou seja, a medida em que o projeto contém componentes que podem ser
vulneráveis a riscos climáticos e
• riscos do clima externo afetados pelo projeto, ou seja, a medida em que o projeto poderá ter
consequências para a vulnerabilidade externa de sistemas naturais e humanos.
A classificação dos projetos nas três categorias podem ser baseadas nas seguintes considerações.
Categoria
Risco direto
Efeito sobre o risco externo
Categoria1
Componentes grandes do projeto
estão sujeitos aos riscos
climáticos enfrentados pelo país
ou a região (ex.: projetos
agrícolas ou de infra-estruturas
localizados em áreas propensas
a inundações ou secas).
O projeto poderia ter um forte efeito
sobre os riscos climáticos aos quais
um país ou uma região está
exposta (ex.: projetos de infraestruturas que levem ao
desenvolvimento em áreas
perigosas).
Categoria 2
Alguns elementos do projeto
estão sujeitos a riscos diretos,
mas o risco para o projeto na sua
totalidade é limitado ou somente
indireto.
Categoria 3
O projeto não é sensível em
absoluto aos riscos das
Efeito sobre o risco indireto
ou secundário
O projeto pode ter efeitos
indiretos sobre a
vulnerabilidade do país.
O projeto não afeta
(negativamente) a vulnerabilidade
externa.
Colocar um projeto numa das três categorias terá implicações sobre se o projeto é proposto e sobre as
modificações necessárias para reduzir os riscos climáticos aos quais ele faz face. Além disso, terá implicações
sobre o nível da avaliação dos riscos do clima necessário a jusante (no nível do projeto). Projetos de alto risco
exigem uma avaliação completa dos riscos climáticos, projetos de risco moderado uma avaliação de risco parcial
e seletiva do clima e projetos sem/com risco baixo não necessitam de novas avaliações.
Fonte: Burton, I. e van Aalst, M. (2004), “Look Before You Leap: A Risk Management Approach for Incorporating
Climate Change Adaptation into World Bank Operations”, Banco Mundial, Washington.
ÂMBITO SETORIAL
Caixa 8.3. Uma abordagem para avaliar os riscos das alterações climáticas
ii) Integrar atividades de adaptação “top-down” e projetos identificados durante a fase
de planeamento setorial
O organismo responsável pela atribuição do orçamento setorial para diferentes regiões
ou distritos pode considerar não apenas as propostas de projetos para estas regiões ou
distritos, mas também a inclusão de propostas de projetos “top-down” identificados
durante a fase de planeamento setorial. Além disso, os custos acrescidos por adicionar as
alterações climáticas aos critérios utilizados para a seleção de propostas de projetos
poderão ter de ser tidos em conta no orçamento setorial.
ÂMBITO SETORIAL
Uma perspetiva “top-down” ao nível do setor pode também levar à identificação de
medidas adicionais transversais aos limites de competência das autoridades regionais. Por
exemplo, a integração eficaz dos riscos das alterações climáticas no setor da agricultura
pode exigir investimentos à escala nacional em infra-estruturas para a transferência de
água de uma bacia hidrográfica para outra. Dado que a dotação orçamental a nível setorial
é finita tem que se criar espaço para serem feitos tais investimentos, reduzindo a escala
dos programas regionais.
O QDMP pode ser uma ferramenta útil para identificar antecipadamente as lacunas de
financiamento ao nível do setor e servir como base para propostas de orçamento bem
calculadas a serem apresentadas pelo setor ao orçamento anual. O QDMP também pode
ser fundamental para assegurar os compromissos de financiamento (dos Ministérios das
Finanças e dos doadores), a médio prazo. Outros possíveis mecanismos financeiros a
explorar são os fundos internacionais dedicados à adaptação às alterações climáticas e ao
aumento da resiliência aos seus impactes.
iii) Criar espaço no orçamento para as respostas às alterações climáticas identificadas no
contexto dos planos transversais, ou reivindicar recursos de um fundo horizontal para
a adaptação
Aplicar uma lente climática a nível das políticas e planos nacionais pode ter
identificado a necessidade de respostas inter-setoriais para os impactes das alterações
climáticas (ex.: em relação à gestão do risco de desastres). Medidas de adaptação
concretas e prioridades podem, então, ser também definidas no âmbito dos planos de
vários setores, tais como os planos nacionais de adaptação às alterações climáticas. As
atividades decorrentes e projetos a serem realizados nesse sentido a nível setorial podem
ou devem ser cobertos pela dotação orçamental setorial ou por recursos de um fundo de
adaptação horizontal (ver secção 7.3.3).
8.2.4 Fase de monitorização e avaliação
A fase de acompanhamento e avaliação consiste na avaliação do progresso face a
metas e objetivos. Instrumentos de monitorização e de avaliação incluem um conjunto de
ferramentas de reporting, incluindo relatórios de execução orçamental, bem como o
orçamento de género. Um meio de acompanhamento e uma ferramenta de avaliação cada
vez mais importante é o PAF, utilizado para avaliar o desempenho da governança no
apoio orçamental setorial (discutido abaixo).
Conforme mencionado na Parte I do presente guia para o desenvolvimento de
políticas, é importante monitorizar rotineiramente e avaliar a implementação da adaptação
para identificar sucessos e fracassos, e, se necessário, fazer mudanças nas medidas de
adaptação. Pode haver uma distinção importante entre a monitorização e a avaliação
medidas de adaptação "sem arrependimento" ou de "baixo arrependimento" versus
São necessários investimentos consideráveis ao nível setorial para apoiar o
acompanhamento e a avaliação da adaptação às alterações climáticas. Os programas de
monitorização vão exigir a cuidadosa seleção de critérios e indicadores para garantir que
eles são eficazes e eficientes. O investimento precoce é necessário para que os dados de
tendência possam ser obtidos no futuro próximo. Isto sugere a utilização e melhoria dos
sistemas existentes e dos métodos para que os dados históricos possam ser incorporados.
Os recursos também são necessários para permitir a avaliação desses conjuntos de dados.
Essa avaliação vai depender, em grande medida, no reforço da comunidade de
investigação e desenvolvimento existente.
Este guia para o desenvolvimento de políticas sugere duas intervenções prioritárias
para integrar a adaptação na monitorização e avaliação ao nível do setor:
•
•
i)
mobilizar os recursos necessários para reforçar os sistemas e capacidades de
acompanhamento e avaliação;
produzir indicadores para seguir o desempenho em adaptação.
Mobilizar os recursos necessários para reforçar os sistemas e capacidades de
acompanhamento e avaliação
Recursos humanos especializados e financeiros são necessários para estabelecer
qualquer sistema de monitorização e avaliação. Esses sistemas têm-se tornado uma
característica comum de muitos programas de reforma do governo, pois muitas vezes são
considerados parte integrante da transição entre processos administrativos de contributo
para aqueles que se concentram na prestação de serviços públicos. Dotações consignadas
precisam de ser definidas dentro do orçamento anual de cada agência do setor. Como a
monitorização e avaliação são actividades de médio a longo prazo, esses programas
também devem figurar em qualquer estruturas multi-exercício (como o QDMP), onde elas
existam. Ao garantir o reconhecimento dentro do QDMP, há um certo nível de fiabilidade
sobre a continuidade do financiamento.
ii)
Produzir indicadores para seguir o desempenho em adaptação
Experiência considerável tem sido construída nos últimos anos na utilização de
indicadores de desempenho. Compreende-se agora que, para os objetivos da política de
médio prazo, como a redução da pobreza, medir o impacte da política é bastante
problemático: a cadeia causal entre entradas, saídas, resultados e impactes não é simples.
À medida que novas áreas de política sejam desenvolvidas (como a adaptação às
alterações climáticas), a ênfase inicial no acompanhamento pode ser dada a indicadores de
contributo e de processo para medir a aceitação de medidas de política de uma forma
abrangente. Ao longo do tempo, esses indicadores podem mudar e mais medidas
relacionadas com o resultado podem ser avaliadas.
ÂMBITO SETORIAL
"justificadas pelo clima" (ver Parte I, Capítulo 5). Medidas de adaptação "sem
arrependimento" ou de "baixo arrependimento" já estão justificadas em função das
condições climáticas atuais. Assim, os benefícios podem ser notados logo após a
implementação. Medidas de adaptação projetadas para atender eventos não frequentes
podem não ter dados suficientes para as avaliar plenamente. Medidas de adaptação
“justificadas pelo clima” podem ser projetadas para dar conta das alterações climáticas a
longo prazo. Até que ocorram as alterações climáticas, pode ser difícil avaliar
completamente a eficácia de tais medidas.
A nível nacional, os Ministérios do Planeamento e Desenvolvimento Económico
podem conter unidades de acompanhamento e avaliação que se liguem ao serviço
nacional de estatísticas sobre a recolha e análise de indicadores relacionados ao
desempenho numa variedade de setores. Agências setoriais precisam de aproveitar este
conhecimento para garantir que qualquer sistema de monitorização é bem desenhado e é
passível de ser integrado em esforços nacionais mais vastos.
A Figura 8.2 fornece uma visão geral das principais intervenções de adaptação às
alterações climáticas no ciclo de política a nível setorial.
ÂMBITO SETORIAL
Figura 8.2. Arquitetura de governança ao nível setorial com intervenções chave de adaptação
8.3. Apoio dos doadores para a integração da adaptação ao nível setorial
A cooperação para o desenvolvimento é frequentemente dirigida a setores específicos.
As estratégias de assistência dos países dos doadores tipicamente especificam os
domínios setoriais que beneficiam de assistência ao desenvolvimento. A assistência aos
setores selecionados é planeada e implementada sobre a base das políticas ou programas
setoriais próprias dos doadores que definem os objetivos e as orientações alargadas para a
cooperação. A ajuda aos setores beneficiários pode ser canalizada através de uma
variedade de modalidades, incluindo o apoio orçamental ao setor2, abordagens vastas a
setores (AVSs), cesto de financiamento e financiamento de projeto (ver exemplo na
Caixa 8.4) e assistência técnica.
Este estudo de caso mostra como a integração ao nível do setor pode ser assistida por intervenções estratégicas
para auxiliar na identificação, priorização, demonstração e implementação de medidas de adaptação através de
atividades piloto. A "Integração da Adaptação às Alterações Climáticas na Agricultura Irrigada" é um novo
projeto financiado pela Global Environmental Facility (GEF), que está a ser implementado pelo Banco
Mundial para assegurar que a adaptação às alterações climáticas é integrada no Programa Abrangente para o de
Desenvolvimento Agrícola da China. O projeto utiliza o Projeto do Banco Mundial para a Intensificação da
Agricultura Irrigada III como um ponto de entrada e centra-se na identificação e implementação de estratégias
de adaptação e de integração através do reforço institucional e desenvolvimento de políticas.
•
Política: O quadro político para a integração da adaptação às alterações climáticas no setor agrícola
inclui a primeira comunicação nacional da China (2004) à Convenção Quadro das Nações Unidas para
as Alterações Climáticas e o Desenvolvimento Global da Agricultura. A comunicação nacional da
China destaca que o clima em mudança terá um impacte negativo sobre a agricultura, levando a
elevados custos de produção, que, por sua vez, exigem uma maior ênfase em técnicas de gestão. O
Desenvolvimento Global da Agricultura é a política da China para o ajustamento da agricultura ao
nível macro e para a promoção do desenvolvimento agrícola sustentável. No entanto, o
Desenvolvimento Global da Agricultura não abordou as questões das alterações climáticas até agora.
•
Tipo de acação: O projeto integrará a adaptação no Programa de Desenvolvimento Global da
Agricultura por meio da capacitação, implementação de um sistema de monitorização e avaliação e de
um sistema de gestão da informação focado nas medidas de adaptação e preparação de um plano
nacional de adaptação às alterações climáticas para o Desenvolvimento Global da Agricultura.
•
Os atores envolvidos: Atores responsáveis pela condução do projeto do GEF incluem o governo da
China, cuja prioridade é a utilização do Banco para ajudar a desenvolver e explorar medidas de
adaptação para resolver as vulnerabilidades agrícolas às alterações climáticas, o GEF, que é o
financiador do projeto, e o Banco Mundial que é responsável pelo desenvolvimento do projeto. A
implementação é orientada pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Global da Agricultura, com
a estreita colaboração da Comissão da Reforma e Desenvolvimento Nacional, e os gabinetes nacionais
de adaptação às alterações climáticas do Ministério das Finanças. Devido à sua localização
institucional, o projeto tem uma influência significativa em todas as províncias e tem acordos de
colaboração estreita com as agências centrais do setor relacionadas com a adaptação às alterações
climáticas, incluindo os Ministérios dos Recursos Hídricos e da Agricultura.
Fontes:
Initial National Communication on Climate Change (2004), “The People’s Republic of China”,
http://unfccc.int/resource/docs/natc/chnnc1e.pdf;
Banco Munidal (World Bank) (2008), “Mainstreaming Climate Change Adaptation in Irrigated Agriculture Project”,
http://web.worldbank.org/external/projects/main?Projectid=P105229&Type=Overview&theSitePK=40941&pagePK=642
83627&menuPK=64282134&piPK=64290415.
ÂMBITO SETORIAL
Caixa 8.4. Integração da adaptação às alterações climáticas no setor agrícola na China
O apoio ao orçamento do setor é uma modalidade para financiar, através do
orçamento de estado, a política do governo para determinado setor. Ao utilizar esta
modalidades, os doadores providenciam fundos não ligados que são consignados para o
respetivo setor, e incluem um diálogo entre os doadores e os governos parceiros sobre as
políticas e desempenho do setor.
ÂMBITO SETORIAL
Os QADs são muitas vezes desenvolvidos como parte do regime de apoio financeiro e
como um mecanismo para monitorizar e analisar os progressos do governo. No caso do
apoio orçamental setorial, os QADs são específicos do setor e incluem indicadores das
políticas e das metas setoriais.
O apoio orçamental setorial constitui uma importante plataforma para o diálogo de
alto nível político com altos funcionários do governo dos ministérios setoriais, tal como o
Ministério das Finanças. Isso fornece uma oportunidade para os doadores aumentarem o
nível de atenção do governo para os riscos climáticos no desenvolvimento do setor. As
estratégias de adaptação podem, em princípio, ser integradas nos QADs de apoio
orçamental setorial, para ajudar a manter a adaptação no topo da agenda política. Além
disso, os fundos adicionais discricionários de doadores para o desenvolvimento setorial
podem minorar as dificuldades financeiras no setor, de modo a que as despesas
relacionadas com a adaptação possam ser cobertas e atividades prioritárias devido aos
riscos do clima possam ser implementadas.
A assistência financeira a setores específicos também é fornecida através de cesto de
financiamento (também designado pool de financiamento) para o qual um grupo de
doadores contribui com financiamento para apoiar áreas subsetoriais específicas (como
um fundo comum para a aquisição de medicamentos essenciais no setor de saúde, ou para
a capacitação do governo). A diferença entre o cesto de financiamento e o apoio ao
orçamento do setor é que o primeiro geralmente tem como alvo uma área dentro do setor e
é frequentemente gerido através de mecanismos paralelos aos do governo nacional. O uso
de cesto de financiamento não é recomendado em países onde o apoio ao orçamento já é
utilizado (explicação na Caixa 8.5). Em países onde o apoio orçamental não é uma opção
(por exemplo, devido ao alto risco fiduciário), o cesto de financiamento poderia ser um
instrumento útil para juntar recursos da ajuda em prol de adaptação numa área setorial ou
inter-setorial particular.
As abordagens setoriais são outro ponto de entrada importante na cooperação para o
desenvolvimento ao nível do setor. Uma AVP não é um instrumento de ajuda como tal,
mas sim uma abordagem de cooperação num setor, que é definida pela ênfase nos
princípios da apropriação, alinhamento e harmonização. Uma AVS é idealmente
constituída pelos seguintes elementos (OCDE, 2006d):
•
•
•
•
•
•
•
uma política e estratégia nacional para setor;
um programa de despesas de médio prazo que reflete a estratégia do setor;
arranjos sistemáticos para a programação dos recursos que suportam o setor;
um sistema de monitorização de desempenho que mede o progresso e reforça a
responsabilização;
mecanismos de consulta ampla de que envolvem todos os interessados relevantes;
um processo formal liderado pelo governo para a coordenação da ajuda e para o
diálogo ao nível setorial e
um processo combinado para avançar para sistemas harmonizados de reporting,
orçamentação, gestão financeira e aquisições.
Caixa 8.5. Cesto de financiamento: Oportunidades e riscos
O cesto de financiamento, ou financiamento comum, é uma modalidade de ajuda utilizada quando os
doadores limitam a ajuda a categorias específicas de despesas dentro de um setor. O cesto de financiamento é
normalmente gerido fora da gestão financeira pública (GFP) e tem as suas próprias regras e procedimentos.
Quando ele é gerido através do sistema de GFP nacional, torna-se uma forma de apoio ao orçamento.
O cesto de financiamento pode ser adequado quando ele é visto como um regime transitório de projetos
independentes para a utilização do apoio orçamental. A lógica subjacente é que enquanto houver dúvidas
sobre a qualidade do sistema de GFP, um fundo comum pode permitir uma supervisão financeira mais
apertada por parte dos doadores, enquanto oferece vantagens sobre projetos independentes. Este argumento
parece ser válido num ambiente onde a GFP é fraca e o apoio ao orçamento geral não está a ser praticado, ou
está a ser prestado apenas em pequena escala.
•
•
•
Oferece vantagens em relação ao apoio de projeto tanto em termos de coordenação dos doadores e
alinhamento com as políticas do governo e sistemas de programação da despesa.
Reduz os custos de transação (em relação às modalidades de projeto), introduzindo mecanismos de
reporte, desembolso, contabilidade e procedimentos de contratação comuns para as atividades que
seriam financiados através de uma série de projetos distintos.
Pode proporcionar um "terreno de aprendizagem" útil para criar confiança entre o governo e os
doadores e, consequentemente, facilitar a passagem para o apoio ao orçamento e o uso de
procedimentos do governo.
Mas o cesto de financiamento tem que ser gerido cautelosamente uma vez que coloca uma série de
riscos:
•
•
•
Apesar de ser um regime transitório, pode tornar-se permanente.
Pode prejudicar os efeitos potenciais do apoio orçamental geral sobre a cobertura, transparência e da
eficiência na alocação e na técnica orçamental.
A experiência mostra que a criação de fundos comuns é altamente exigente em termos de tempo do
governo e muito cara em termos de assistência técnica e de preparação despesas.
Fonte: IDI (ODI) (2006), "Enfrentar os objetivos ambientais no contexto do orçamento de Apoio", relatório produzido para
o DFID, pelo Instituto de Desenvolvimento Internacional, em Londres, relatórios www.odi.org.uk/ccef/resources/EnvObj
& BudgSupport.pdf.
Enquanto os doadores podem apoiar AVS através de diversos instrumentos da ajuda,
os princípios de harmonização e alinhamento indicam uma preferência por acordos de
financiamento comum (ou seja, cesto de financiamento ou apoio ao orçamento setorial).
As AVS são proeminentes em setores que são importantes para a adaptação, incluindo a
saúde, água, agricultura e silvicultura (Caixa 8.6).
ÂMBITO SETORIAL
O cesto de financiamento, portanto, oferece as seguintes oportunida des:
Caixa 8.6. Camarões: O Programa para a Floresta e o Ambiente
ÂMBITO SETORIAL
O Programa para o Setor da Floresta e Ambiente dos Camarões fornece um quadro para a
harmonização dos doadores no setor florestal e garante a eficácia das intervenções dirigidas à redução
da pobreza e à gestão sustentável. O Programa para o Setor da Floresta e Ambiente levou ao
desenvolvimento de uma abordagem vasta ao setor (AVP) na floresta e no ambiente e conduziu à
implementação do apoio orçamental. Embora as atividades no âmbito do Programa para o Setor da
Floresta e Ambiente não sejam especificamente projetadas como estratégias de adaptação às
alterações climáticas, elas vão desenvolver a capacidade de resposta das comunidades e instituições
para responder às ameaças e oportunidades apresentadas pelos cenários das alterações climática.
Além disso, o desenvolvimento de uma AVS irá facilitar o apoio eficaz e eficiente dos doadores
orientado para o setor.
•
Política: O Programa para o Setor da Floresta e Ambiente é um programa de dez anos
desenvolvido pelo governo dos Camarões e pelos doadores envolvidos no setor e foi adotado em
Junho de 2004. Os objetivos são derivados das duas leis em vigor nos setores da floresta e do
ambiente, ou seja, da Lei da Floresta, Fauna e Recursos Pesqueiros (1994) e da Lei Quadro para
a Gestão do Meio Ambiente (1996). Ambas as leis são baseadas em princípios de gestão
sustentável, do crescimento e da redução da pobreza, da conservação e da boa governação.
•
Tipo de intervenção: O Programa para o Setor da Floresta e Ambiente prevê um quadro para a
harmonização e alinhamento dos doadores. Por exemplo, em Janeiro de 2006, 13 doadores
assinaram um código de conduta de apoio à AVS, o primeiro do país nos setores da floresta e do
ambiente. Ele também tem facilitado o apoio orçamental e assegurado que a assistência técnica
para a sua implementação seja canalizada através de um cesto de financiamento. As
intervenções em curso destinadas a desenvolver o Setor Florestal e Meio Ambiente dos
doadores também incluem a criação do Mecanismo de Governança Florestal (Forest
Governance Facility). Embora não tenha sido concebido com o objetivo de adaptação às
alterações climáticas, este mecanismo pode desempenhar um papel importante na sensibilização
e garantir a participação local nos processos de tomada de decisão do setor. Outras atividades,
incluindo o desenvolvimento do ordenamento do território destinado a harmonizar os interesses
económicos e ecológicos de uma determinada região, não são especificamente destinadas a
facilitar a adaptação às alterações climáticas, mas estão a reforçar a capacidade das instituições
setoriais para planear e implementar estratégias de adaptação robustas.
Os atores: O Programa para o Setor da Floresta e Ambiente foi desenvolvido pelo governo dos
Camarões e liderado pelo Ministério das Florestas e do Ambiente. Os doadores incluem o
Banco Mundial, União Europeia, Reino Unido, Alemanha, Holanda, França, Canadá, o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e a Organização para a Alimentação e a
Agricultura.
•
Fontes:
“Aid Harmonisation and Alignment: Initiatives for Cameroon”, www.aidharmonization.org/ah-cla/ah-browser/indexabridged?area_list=H-TBD&master=master&advanced_view_p=f&page_no=2;
OCDE (OECD) (2007), “Workshop on Development Effectiveness in Practice: Applying the Paris Declaration to
Advancing Gender Equality, Environmental Sustainability and Human Rights, Session A, Cameroon Forest and
Environment Setor Programme”, www.oecd.org/dataoecd/24/10/38556752.pdf.
A experiência até agora com as AVS foi mista. Sem dúvida que elas contribuíram
para uma liderança reforçada do governo e um diálogo mais ágil entre este e os doadores e
entre estes. Mas isto tem sido muitas vezes devido à centralização do desenho de políticas
com pouca coordenação inter-setorial (ou entre setores) ou à participação de partes
interessadas locais e não-governamentais na formulação e no debate de políticas. É
igualmente evidente que tem havido uma ênfase excessiva no processo da própria AVS
(por exemplo, a criação de mecanismos de financiamento comuns e fóruns de diálogo
político entre a comunidade de doadores e o governo) e não sobre os objetivos e os
resultados da política do setor.
Este capítulo apresentou uma série de vias para integrar as considerações relativas à
adaptação nos processos de países parceiros e doadores a nível setorial. Ele também
destacou alguns exemplos ilustrativos nos quais essa integração está a começar a ocorrer a
nível setorial. A significativa integração de considerações de adaptação, no entanto, ainda
está num estágio muito inicial. Isso deve-se a uma série de desafios:
•
Em primeiro lugar, ao contrário do nível nacional, onde a avaliação dos impactes
das alterações climáticas e vulnerabilidades estão geralmente disponíveis para a
maioria dos países, há uma falta geral de informação detalhada sobre os impactes
das alterações climáticas, vulnerabilidade e prioridades de adaptação a nível
setorial. Além disso, há também a necessidade de avaliações sobre a forma como
os impactes das alterações climáticas poderiam interagir com os outros
condutores da mudança no contexto de setores específicos. Por exemplo, no caso
do setor agrícola, as implicações das alterações climáticas podem precisar de ser
vistas não isoladamente mas em conjunto com outras pressões, como as
tendências demográficas, cenários de disponibilidade de água, e as tendências no
comércio e nos preços dos bens – todos são susceptíveis de influenciar as políticas
setoriais. Tais informações integradas são muitas vezes a chave para governos
parceiros e doadores na facilitação da integração mais significativa da adaptação a
nível setorial.
•
Em segundo lugar, a adaptação às alterações climáticas ainda não é
suficientemente importante na agenda da maioria dos ministérios setoriais e das
agências doadoras. Mesmo nos casos em que consideração da variabilidade
climática é parte da prática corrente (como na gestão dos recursos hídricos), os
regulamentos e procedimentos estabelecidos frequentemente dependem do clima
com uma base histórica e não refletem adequadamente a forma como a referência
em si pode mudar como resultado da alteração do clima.
•
Em terceiro lugar, há uma falta generalizada de capacidade em termos de análise
das implicações das alterações climáticas em vários ministérios setoriais. Existe
também um acesso limitado a fontes centralizadas da perícia em clima, tais como
ÂMBITO SETORIAL
Apesar destas limitações, caso existam, as AVS podem proporcionar oportunidades
para abordar aspetos importantes da agenda da adaptação ao nível do setor,
particularmente aqueles que exigem liderança do governo e a coordenação dos doadores,
o diálogo e a partilha de informação. O horizonte de médio a longo prazo de uma AVS
pode também atender melhor a natureza de longo prazo de algumas disposições de
adaptação em relação ao desembolso, muitas vezes a curto prazo, e às aspirações para o
sucesso de projetos autónomos.
nos Ministérios do Ambiente ou no Departamento de Meteorologia.
Consequentemente, os decisores podem não ter informação adequada sobre as
implicações concretas das alterações climáticas nos seus setores específicos.
•
Em quarto lugar, a implementação bem sucedida da adaptação exigiria dotar as
ações de recursos tais como os planos setoriais. No entanto, mesmo quando não
há informação disponível sobre as ações de adaptação específicas que poderão ser
implementadas a nível setorial, existe tipicamente pouca ou mesmo nenhuma
informação sobre o custo de tais medidas.
ÂMBITO SETORIAL
Fazer face a estes desafios exige uma série de ações prioritárias a nível setorial. Estas
incluem:
•
A “avaliação das necessidades” em informação específica do setor sobre os
impactes das alterações climáticas, vulnerabilidade e prioridades de adaptação
para os principais setores sensíveis ao clima, num determinado país. Quando essa
informação não está disponível ou é pouco específica, pode haver a necessidade
de contratar tais estudos específicos que possam melhor orientar a ação política a
nível setorial.
•
Em segundo lugar, há uma necessidade de maior consciencialização, tanto entre
os planeadores setoriais, como entre os seus homólogos das agências doadoras,
acerca das implicações das alterações climáticas nas suas áreas específicas de
atuação. Esses esforços podem também destacar as estratégias de adaptação
possíveis, bem como os pontos de entrada para a sua implementação.
•
Em terceiro lugar, nos casos em que os regulamentos setoriais e outros processos
de tomada de decisão são inteiramente baseadas em dados históricos de clima,
pode haver a necessidade de introduzir maior flexibilidade – como a mais
frequente atualização da linha de referência climática (no caso da gestão de
recursos hídricos) ou de mapas de risco com mais dados para considerar a
evolução dos riscos climáticos.
•
Em quarto lugar, há uma necessidade de aumentar a capacidade interna dos
ministérios setoriais e agências doadoras para melhor avaliar as implicações das
alterações climáticas em setores específicos. Há também a necessidade de
melhores mecanismos de coordenação entre os vários setores que possam facilitar
o acesso a informação relevante de outros ministérios (como o Ambiente) e a
realização de estudos ligados às implicações das alterações climáticas (ex.: água e
agricultura).
•
Finalmente, melhor informação sobre os custos e benefícios das medidas de
adaptação é necessária para que os decisores a vários níveis (incluindo a nível
setorial) possam considerar tal informação na tomada de decisões sobre como
implementar ações relacionadas com a adaptação.
Notas
1. É reconhecido que alguns países terão estratégias setoriais e outros terão políticas setoriais. A
palavra "estratégia" é usada aqui de forma genérica e inclui os dois termos de estratégia e
política.
ÂMBITO SETORIAL
2. O apoio orçamental setorial difere do apoio orçamental geral em que o auxílio se destina a um
setor específico. O apoio orçamental setorial muitas vezes não contém novas garantias
individuais e é distribuído em todas as áreas dentro do setor, com base em prioridades do
governo para o setor e de acordo com os programas de desenvolvimento ou documentos de
estratégia.
II.9. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO ÂMBITO DO PROJETO – 121
Capítulo 9
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas no Âmbito do
Projeto
ÂMBITO DO PROJETO
Este capítulo aborda as razões pelas quais o nível de projeto é relevante para a
adaptação. Ele estabelece o ciclo do projeto, desde a identificação à aprovação, o seu
desenho detalhado para a implementação, a monitorização e a avaliação. Continua
discutindo a integração da adaptação no âmbito do ciclo de projeto e o papel dos
doadores para facilitarem a integração da adaptação ao nível do projeto. O capítulo
termina com uma discussão dos desafios e prioridades de ação ao nível do projeto.
INTEGRAÇÃO DA INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO © OCDE 2011
122 – II.9. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO ÂMBITO DO PROJETO
9.1. Introdução
O termo “projeto” pode ter vários significados. Neste guia para o desenvolvimento de
políticas é usado para se referir para uma atividade discreta numa localização
determinada. Os projetos podem ter uma gama variada de tipos e escalas, desde, por
exemplo, uma escola rural a uma grande barragem hidroeléctrica e mesmo a relocalização
de dada população.
ÂMBITO DO PROJETO
Apesar da sua enorme diversidade em termos de dimensão, objetivo, âmbito e
método, os projetos partilham uma série de características: eles normalmente têm uma
finalidade, objetivos e população alvo específicos, as atividades detalhadas, um
orçamento claramente definido, indicadores de monitorização e metas para serem
alcançadas dentro de um período definido de tempo. Embora possa ser parte de um
grande conjunto ou de uma série de atividades com objetivos semelhantes (por exemplo,
um programa de investimento composto de muitos projetos similares em zonas diferentes
de um país ou região), um projeto normalmente é colocado sob a responsabilidade de uma
entidade específica (por exemplo, a Unidade de Execução do Projeto no âmbito da
administração pública competente), com um grau significativo de poder sobre o seu
projeto detalhado e implementação. Na maioria dos casos, no entanto, os parâmetros
gerais que regem a conceção do projeto são determinados por critérios setoriais ou
orientações definidos a nível mais alto que se aplicam a todas as atividades similares no
setor ou localização geográfica.
O “apoio ao projeto" é também uma modalidade de cooperação para o
desenvolvimento. Trata-se de fornecer uma quantidade específica de apoio financeiro
e/ou assistência técnica para uma atividade ou conjunto de atividades claramente definido
e limitado no tempo. Em geral, as autoridades responsáveis pela execução do projeto não
estão envolvidas na garantia do seu financiamento. As considerações sobre as alterações
climáticas descritas neste capítulo são aplicáveis a qualquer projeto, independentemente
de saber se é financiado com recursos do próprio governo ou pelo apoio a projetos de um
ou vários doadores.
Projetos de adaptação específicos, ou seja, projetos que são desenvolvidos com a
intenção específica de abordar os impactes das alterações climáticas (a construção de um
dique, por exemplo) não são o foco deste capítulo, que se concentra principalmente em
projetos "normais" de desenvolvimento que podem precisar ser sujeitos a "validadação
pelo clima".
9.1.1. Porque é que o âmbito de projeto é relevante para a adaptação
Existem dois aspetos para os quais as alterações climáticas são relevantes para os
projetos (e vice-versa). Em primeiro lugar, os projetos podem ser vulneráveis aos
impactes das alterações climáticas (ex.: cheias ou aumento do nível do mar que danifique
as infra-estruturas). Em segundo, os projetos podem aumentar a vulnerabilidade dos
sistemas naturais ou humanos às alterações climáticas. Ambos os aspetos têm que ser
considerados.
A vulnerabilidade de uma atividade de projeto aos impactes das alterações climáticas
pode ser direta (ex.: instalações de irrigação afetadas por alterações no escoamento ou na
procura de água para irrigação) ou indireta se a área em que o projeto é estabelecido sofre
modificações sócio-económicas significativas como resultado das alterações climáticas.
Um projeto pode também afetar a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos às
alterações climáticas e poderão, assim, levar à má adaptação. Por exemplo, novas estradas
podem ser validadas à luz do clima do ponto de vista da engenharia, mesmo considerando
o clima futuro, mas podem levar ao desenvolvimento de novos núcleos urbanos em áreas
com risco elevado face a determinados impactes das alterações climáticas, como as zonas
costeiras vulneráveis à subida do nível do mar. Estas considerações têm que ser
consideradas para evitar má adaptação.
Contudo, nem todos os projetos são igualmente relevantes para as considerações
relacionadas com as alterações climáticas. Para alguns projetos não estruturais, como o
fomento institucional para o estado de direito, as alterações climáticas podem ser
largamente irrelevantes ou periféricas e não necessitam de atenção. Outros, como projetos
de infra-estruturas em zonas de risco climático, ou projetos de hidroeletricidade ou de
irrigação que dependem da segurança do abastecimento de água futuro, podem ser muito
vulneráveis às alterações climáticas. Entre estes exemplos, está uma vasta gama de
potencias atividades de projeto para a qual as alterações climáticas podem ser relevantes
mas de modos não tão evidentes. A análise dos riscos climáticos permitirá a identificação
desses projetos que são vulneráveis e dos que não o são. Adicionalmente, podem existir
potenciais oportunidades que podem surgir com as alterações climáticas.
O "ciclo do projeto" é uma forma de ver os principais passos no desenvolvimento de
um projeto e como se relacionam uns com os outros sequencialmente (Figura 9.1). A
formulação precisa do ciclo e suas fases varia de um setor, administração ou órgão para
outro, mas algumas componentes básicas são semelhantes. Os passos aplicam-se, em
princípio, a projetos independentemente de serem financiados por recursos do próprio
governo ou pelo apoio a projetos de doadores.
Figura 9.1. O ciclo de projeto
ÂMBITO DO PROJETO
9.2. O ciclo de projeto
9.2.1 Identificação do projeto
A fase de identificação de projeto define o ponto de partida para o ciclo de projeto.
Ela compreende a definição de objetivos indicativos, directrizes e princípios gerais para o
projeto, de acordo com as políticas e estratégias definidas ao nível setorial, nacional ou
mesmo internacional. Este tipo de exercício é frequentemente feito envolvendo as partes
interessadas que serão impactadas pelo projeto. O principal resultado desta fase é
normalmente um quadro programático (ou quadro lógico) que sublinha um conjunto de
intervenções a ser implementado num período de tempo específico e dentro de um
orçamento alocado. As agências de implementação de projeto e as regras e procedimentos
de gestão também são indicados. As agências de implementação podem incluir
autoridades públicas, estatais ou atores do setor privado que executam os projetos debaixo
de supervisão ou em nome de autoridades setoriais ao nível nacional ou sub-nacional, ou
em nome da agência de financiamento.
ÂMBITO DO PROJETO
9.2.2 Aprovação de projeto e desenho detalhado
A aprovação do projeto é a fase em que cada proposta de projeto selecionada é
formulada e analisada em mais detalhe e quando a viabilidade é avaliada face a vários
critérios. O desenho detalhado é a fase em que os resultados da avaliação podem ser
implementados e o conjunto dos parâmetros do projeto são finalizados antes da
implementação. Um fator que dá a linha de referencia para a aprovação dos projetos ao
longo do seu período de vida é a aprovação do financiamento. A viabilidade do projeto é
comummente definida em termos económicos ou financeiros. Contudo, é normalmente
estendida para incluir assuntos como o ambiente, a saúde e a segurança, bem como o
desempenho. Os aspetos económicos, sociais e ambientais, entre outros, são avaliados
nesta fase, com vista à tomada de decisão a respeito da forma específica em que o projeto
deve ser executado.
9.2.3 Implementação do projeto
Depois do término das fases de aprovação de projeto, do desenho detalhado e da
alocação de recursos requerida, o projeto pode então seguir para a fase de implementação.
9.2.4 Monitorização e avaliação
A monitorização é uma responsabilidade nuclear do projeto. Ela serve (i) para
identificar os sucessos e problemas durante a fase de implementação; (ii) permitir a
decisão informada e atempada por parte dos gestores de projeto para apoiar a
implementação; (iii) avaliar a responsabilidade pelos recursos e resultados atingidos. Ela
envolve a recolha, análise, comunicação e uso da informação sobre o progresso do
projeto.
A avaliação do projeto pode ser distinguida da monitorização (i) por ter um âmbito
mais vasto – sobre se os objetivos e estratégias escolhidos estavam correctos; (ii) pela sua
adequação temporal – sendo menos frequente, usualmente no término ou ex post; (iii)
pelas pessoas que conduzem as avaliações – envolverá geralmente pessoal externo ou
independente para que seja salvaguardada a objectividade; e (iv) pelos utilizadores dos
resultados – incluindo os agentes do planeamento relacionados com os assuntos de
programação estratégica, mais que unicamente os gestores responsáveis pela
implementação do projeto.
9.3. Integração da adaptação no ciclo de projeto
O ciclo de projeto é utilizado como o quadro para integrar a análise dos riscos
climáticos e a identificação, análise e priorização das opções de adaptação. As secções
seguintes evidenciam as oportunidades para tal integração ao longo dos passos típicos do
ciclo de projeto. Estas oportunidades para a integração são relevantes tanto para os países
parceiros como para as agências doadoras. A Figura 9.2 evidencia as potenciais
intervenções ao longo do ciclo de projeto.
ÂMBITO DO PROJETO
Figura 9.2. O ciclo de projeto com intervenções chave para a adaptação
9.3.1 Identificação do projeto
Na generalidade, a vulnerabilidade de qualquer projeto aos impactes das alterações
climáticas é avaliada como uma função do tipo de infra-estrutura que se desenvolve, das
atividades que ele suporta e da sua localização geográfica. Além disso, a esperança de
vida de um projeto determina se as considerações relativas às alterações climáticas são
susceptíveis de se tornarem relevantes, por exemplo, infra-estruturas de longa duração
podem ser particularmente vulneráveis. A vulnerabilidade pode ser direta (ex.:,
instalações de irrigação são afetadas por mudanças no escoamento, bem como pela
procura de água para irrigação) ou indireta, se a área em que um projeto é estabelecido
sofre importantes modificações sócio-económicas como resultado das alterações
climáticas. Por exemplo, uma instalação concebida para processar determinadas culturas
pode deixar de ser viável economicamente se a mistura de culturas na sua área é alterada
como uma resposta às alterações climática.
Se as autoridades setoriais têm um mecanismo eficaz para avaliar o risco climático,
conforme descrito no ponto 8.2.3 do capítulo anterior, os projetos podem já ter sido
selecionados na fase de programação do setor. Nesse contexto, enquanto os impactes das
alterações climáticas não são consideradas nos procedimentos de risco e de triagem a
nível setorial, qualquer projeto pode ser avaliado na fase de identificação para avaliar se
ele é, em princípio, sensível ao clima, ou se pode afetar a vulnerabilidade de um sistema
natural ou humano.
ÂMBITO DO PROJETO
Intervenções para a adaptação às alterações climáticas; análise dos potenciais
riscos climáticos e efeitos na vulnerabilidade
Para projetos que não foram submetidos a uma triagem minuciosa para a relevância
das alterações climáticas na fase de programação do setor (como descrito no Capítulo 8),
a principal intervenção para integrar a adaptação às alterações climáticas, nesta fase,
consiste numa avaliação (i) da vulnerabilidade do projeto aos impactes das alterações
climáticas e (ii) do potencial do projeto para aumentar a vulnerabilidade dos sistemas
naturais e humanos às alterações climáticas. Projetos identificados como sensíveis às
alterações climáticas ou que possam conduzir a uma maior vulnerabilidade podem exigir
uma avaliação mais detalhada na fase de apreciação do projeto.
Para alguns projetos, a triagem ao nível do setor para as alterações climáticas deve ser
complementada com uma avaliação dos seus riscos e os efeitos da vulnerabilidade após a
agência de execução ter definido os parâmetros do projeto em detalhe na fase de
identificação.
Ao avaliar a vulnerabilidade de um projeto, a adequação temporal e certeza acerca
dos impactes das alterações climáticas são duas considerações importantes que precisam
ser consideradas:
•
Adequação temporal: Uma decisão deve ser tomada sobre até quão longe no
futuro a análise irá considerar os impactes das alterações climáticas. Alguns
projetos podem ser bastante sensíveis às alterações climáticas que poderão
acontecer dentro de poucas décadas. Outros podem ter pouca ou nenhuma
sensibilidade às alterações climáticas em algumas décadas, mas serem sensíveis
aos impactes a muitas décadas de distância. Os decisores podem querer
concentrar-se em projetos com sensibilidade a relativamente curto prazo.
•
Certeza dos impactes das alterações climáticas: impactes que são o resultado do
aumento da temperatura ou do nível mais alto mar são praticamente certos em
algum momento no futuro (desde que o valor potencial de mudança seja
suficiente para afetar o sistema). Impactes que são o resultado de seca ou
inundação podem ser menos certos.
A deteção dos risco das alterações climáticas nesta fase do processo providencia a
oportunidade (i) para evitar projetos excessivamente arriscados (a ser excluídos do
programa), (ii) para construir medidas adequadas de gestão de risco e financiamento de
projetos vulneráveis que são selecionados para a implementação, e (iii) para dar
prioridade aos projetos que contribuam ativamente para a redução da vulnerabilidade ao
clima (programas de adaptação).
9.3.2 Aprovação e desenho detalhado do projeto
Esta etapa representa um ponto natural em que os riscos das alterações climáticas para
o projeto podem ser avaliados em detalhe. Ela oferece a oportunidade de reduzir os riscos
das alterações climáticas que um projeto enfrenta e aproveitar todas as oportunidades que
podem surgir das alterações climáticas. Projetos que são diretamente sensíveis ao clima,
devem ser analisados no que diz respeito ao seu grau de sensibilidade e vulnerabilidade e
se desenhos ou modos de funcionamento diferentes reduziriam a sensibilidade ou
vulnerabilidade. Além disso, os projetos também podem ser examinados para determinar
se eles podem ser modificados de modo a tirar partido das oportunidades decorrentes das
As intervenções para integrar a adaptação nesta fase podem ser estruturadas ao longo
das seguintes fases:
•
Conduzir análise de risco profunda;
•
Identificar oportunidades de adaptação
•
Priorizar e selecionar opções de adaptação.
Adicionalmente, a avaliação do projeto é a fase em que a Avaliação de Impacte
Ambiental (AIA) é conduzida. Uma AIA pode representar um potencial ponto de entrada
para integrar a adaptação às alterações climáticas (Caixa 9.1).
ÂMBITO DO PROJETO
Caixa 9.1. É a Avaliação de Impacte Ambiental um potencial ponto de entrada
para integrar a adaptação ao nível do projeto?
ÂMBITO DO PROJETO
Em muitos casos, uma Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) dos projetos é
efectuada na fase de avaliação do projeto. O objetivo da AIA é identificar os impactes de
um projeto sobre o ambiente, com vista à "definição de" medidas de mitigação, ou, em
casos extremos, recomendando que o projeto seja substancialmente reformulado ou
mesmo que se desista completamente da sua consideração. A AIA a propostas de
investimento é obrigatória na maioria dos países, mesmo que fracamente implementada,
podendo, portanto, fornecer um quadro para o estabelecimento de considerações de rotina
sobre as alterações climáticas ao nível do projeto.
Uma limitação crítica das AIAs, quando se trata de integrar preocupações sobre a
adaptação às alterações climáticas, é o fato de que elas são desenhadas para identificar o
impacte dos projetos sobre o ambiente, mas não o impacte das mudanças ambientais
sobre os projetos. O primeiro passo de uma AIA é identificar atividades que possam ter
impactes ambientais significativos, a fim de os examinar ainda mais. As atividades
"ambientalmente benéficas" não são consideradas, embora possam ser vulneráveis aos
impactes das alterações climáticas. O acoplamento da análise de risco e da adaptação às
alterações climáticas com os procedimentos de AIA exigiria que o processo de seleção do
projeto fosse estendido para incluir a sensibilidade às alterações climáticas e o potencial
do projeto para aumentar a vulnerabilidade às alterações climáticas (má adaptação).
Outra limitação diz respeito ao fato de uma AIA ser realizada uma vez que um projeto já
tenha sido selecionado para execução, e a maioria dos parâmetros já foram definidos.
Além disso, em muitos casos, os procedimentos de AIA são codificadas em obrigações
legais, tornando-os difíceis de modificar para ter em conta os riscos climáticos. No
entanto, muitas das práticas subjacentes e ferramentas para AIA podem ser úteis e
relevantes no contexto da adaptação às alterações climáticas.
i) Conduzir análise de risco climático profunda
Após um projeto ter sido identificado durante a fase de programação e os seus
parâmetros fundamentais (localização, tipo de abordagem ou tecnologia, envelope de
financiamento, etc.) determinados, a sua potencial vulnerabilidade às alterações
climáticas e o seu potencial para aumentar a vulnerabilidade e levar à má adaptação
podem ser avaliados em detalhe. Incorporando essas avaliações em profundidade na fase
de avaliação do projeto é importante, pois permite que seu conteúdo possa ser
considerado durante a conceção do projeto final. No entanto, a possibilidade de
construção de provisões de adaptação vai ser mais estreita do que na fase de
programação, porque muitos dos parâmetros relevantes para a adaptação às alterações
climáticas (tipo de infra-estrutura, localização geográfica, entre outros) em grande parte já
foram definidos.
A avaliação dos risco climáticos pode, em alguns casos, ser feita com ferramentas
padrão de análise de risco, mas, em outros casos, pode exigir novas abordagens. Uma
variedade de manuais e guias detalhando possíveis métodos e ferramentas estão
disponíveis, incluindo: o Compêndio sobre métodos e ferramentas para avaliar impactos
de Vulnerabilidade e Adaptação às Alterações climáticas da CQNUAC e do Manual de
Métodos para as Alterações Climáticas Avaliação de Impacto e Estratégias de Adaptação
do PNUA (Feenstra et al., 1998).
O Banco Mundial está a desenvolver uma ferramenta baseada em computador para
auxiliar na análise de riscos climáticos para os projetos. A "avaliação de projeto de
adaptação às alterações climáticas: uma ferramenta protótipo" (ADAPT) é projetado para
ajudar os agentes de desenvolvimento de projetos a: (i) identificar o nível de risco
climático num projeto através de uma simples descrição do mesmo e a sua localização, e
(ii) encontrar fontes de informação sobre a forma de minimizar esses risco (Caixa 9.2).
Caixa 9.2. Análise e desenho para a adaptação às alterações climáticas (ADAPT): uma
ferramenta protótipo
ADAPT é uma ferramenta computacional que realiza uma análise de sensibilidade para projetos
específicos e classifica as atividades que são sensíveis à mudança climática. Ela tem uma dupla função –
de triagem e conceção – que é destinada a adaptar projetos às alterações climáticas. Ela fornece
aconselhamento sobre atividades de adaptação e utiliza a localização do projeto e informações de
atividades que são avaliados através de uma matriz de análise da sensibilidade da atividade do projeto
baseada em dados de um modelo de circulação geral.
A ferramenta efetua o processo de análise de risco, identificando o nível de risco num projeto através
de uma classificação simples em cinco níveis. O processo de desenho é elaborado através da provisão de
um guia de opções para minimizar o risco, sempre que necessário e é baseado na experiência passada
dentro do Banco Mundial e outras agências relevantes (nacionais e multinacionais), bem como em
investigação recente.
O objetivo da ferramenta é fornecer uma primeira e rápida verificação de possíveis problemas
relacionados com o clima por setor e por região. Ela usa um sistema de bandeiras para classificar os
riscos relacionados ao clima associados ao projeto.
Sistema de classificação de bandeiras:
• Bandeira amarela: Algumas preocupações, que devem ser verificados.
• Bandeira laranja: Não é conhecido o suficiente para avaliar.
• Bandeira verde: Sem problemas de adaptação previstos.
• Bandeira azul: a ação é positiva para a adaptação.
A ferramenta de triagem ADAPT é agora uma componente do Portal de Dados sobre Alterações
Climáticas do Banco Mundial. A ferramenta é acessível em
http://sdwebx.worldbank.org/climateportal.
Fonte: Noble, I. (2005b), “A Screening and Design Tool for Adapting Projects to Climate Change”, presentation, Banco
Mundial, Washington, http://siteresources.worldbank.org/INTDISMGMT/ Resources/noble.pdf.
ii) Identificação de opções de adaptação
Isto envolve a compilação de uma lista de opções de adaptação que irão reduzir a
vulnerabilidade do projeto à variabilidade climática e mitigar os impactes negativos do
projeto na população alvo ou a vulnerabilidade do sistema à variabilidade e alterações
climáticas. A ênfase é posta na identificação de medidas que são necessárias para as
alterações climáticas, mas que também fazem sentido sob as condições climáticas atuais,
providenciando uma solução “win-win” ou “sem arrependimento” (ver Capítulo 5 na
Parte I).
ÂMBITO DO PROJETO
• Bandeira vermelha: Questões de adaptação são importantes e devem ser levadas em conta.
Este ponto de intervenção envolve a revisão e extração de informação sobre impactes
do clima e vulnerabilidades do projeto, ou potenciais impactes do projeto nos sistemas
naturais ou humanos que possam aumentar a sua vulnerabilidade, identificados durante as
duas primeiras fases do ciclo de projeto. Adicionalmente, ela envolverá consultas a uma
vasta gama de partes interessadas (ex.: desde funcionários do governo a grupos da
comunidade local) e peritos em campos como as alterações climáticas, adaptação e
ciência e política ambientais.
ÂMBITO DO PROJETO
Para que o ponto de intervenção seja conduzido eficazmente, a seguinte informação
sobre as opções de adaptação deve, se possível, ser fornecida (Lime e Spanger-Siegfried,
2005):
•
Descrição da medida: objetivo, localização, época e as responsabilidades para
implementação e financiamento deverá ser indicado.
•
Custo estimado da medida: O custo é um pré-requisito para a classificação de
uma medida e sua inclusão no orçamento, ou num programa mais amplo de
adaptação. Os custos poderiam ser uma despesa para investimentos de capital ou
despesas correntes, incluindo os custos operacionais de medidas tipo de projeto.
Além dos custos diretos, há custos muitas vezes indiretos e externos. Os custos
devem, na medida do possível, ser expressos em termos monetários.
•
Benefícios estimados da medida: Os impactes das medidas sobre o ambiente e a
sociedade podem ser determinados pela comparação do casos "com" e "sem".
Esses impactes precisam de ser descritos em termos da sua contribuição para os
objetivos ou critérios, novamente, de preferência em termos monetários. A
avaliação de opções devem incluir considerações de equidade e identificar os
impactes positivos ou negativos fora do projeto.
•
Viabilidade da medida: Quão fácil ou difícil será a execução da medida de
adaptação? A medida é tecnicamente viável? Existe alguma falta de capacidade
para implementar e manter a medida? Existem barreiras institucionais (restrições
legais), culturais, sociais ou outras que devem ser superadas para ser viável
implementar a medida?
iii) Priorização e seleção das opções de adaptação
Uma vez que a lista de opções de adaptação tenha sido compilada, elas podem ser
prioritizadas utilizando diferentes métodos e, posteriormente, rejeitadas, adiadas ou
selecionadas para implementação. Quatro métodos principais podem ser usados para este
processo: análise custo-benefício (ACB), análise de custo-eficácia (ACE), análise multicritérios (AMC) e o parecer dos peritos (Caixa 9.3). Ao julgar o custo das opções, os
custos da não ação também podem ser considerados.
Caixa 9.3. Quatro métodos principais para priorizar e selecionar opções de adaptação
Os quatro métodos principais utilizados para priorizar e selecionar opções de adaptação – análise
custo-benefício (ACB), análise de custo-eficácia (ACE), análise multi-critérios (AMC) e parecer
pericial – variam de vários modos. Alguns são evidenciados:
1) A ACB pode lidar com a optimização e priorização, como também proporciona uma absoluta
medida de conveniência, embora julgada por um único critério: eficiência económica. A ACB
tem exigências de dados relativamente pesadas.
2) A AMC é adequada quando os critérios são consideradas mais relevantes e quando a
quantificação e valorização em termos monetários não é possível. A AMC é normalmente
usada para fazer o ranking de opções. Mas caso seja incluída a “não ação” como uma
alternativa, pode também ajudar a esclarecer se a medida é melhor do que simplesmente "suportar
a situação". O julgamento subjectivo desempenha um papel importante neste método, tornando os
resultados mais arbitrários do que com a ACB.
3) A ACE é um método que fica entre a ACB e AMC. Como é o caso da AMC, a ACE só produz
uma classificação.
4) A avaliação pericial é um método qualitativo que pode apoiar a priorização de
opções de adaptação ao nível do projeto.
Fonte: Lim, B. e E. Spanger-Siegfried (2005), Adaptation Policy Framework for Climate Change: Developing
Strategies, Policies and Measures, PNUD e GEF, Editora da Universidade de Cambridge, Cambridge.
Um método de priorização popular é a matriz de decisão de adaptação, que é uma
forma de AMC. Este método é advogado pela Agência Internacional para o
Desenvolvimento dos Estados Unidos da América (USAID), em "Adaptação à
Variabilidade e Alterações climáticas: Um Manual de Orientação para o Planeamento do
Desenvolvimento” (USAID, 2007). Este manual sugere o recurso a consultas com os
decisores e partes interessadas para selecionar o conjunto final de fatores e atribuir
"pesos" ou níveis de importância para cada um deles. Exemplos de fatores ou critérios
que podem ser usados para priorizar as opções de adaptação são: custo, eficiência,
facilidade de implementação, a aceitabilidade dos atores locais, o apoio de peritos, o
tempo, a capacidade institucional, a adequação ao clima atual e a dimensão do grupo de
beneficiários. Um exemplo de uma matriz de decisão de adaptação utilizada pela USAID
no seu estudo de caso sobre o planeamento dos recursos hídricos na África do Sul é
apresentado na Tabela 9.1.
No sentido de aumentar a aceitabilidade e facilitar a implementação, todas as partes
interessadas chave que estejam interessadas nas opções identificadas devem participar no
processo de decisão. As partes interessadas podem ser reunidas, por exemplo em reuniões
ou sessões de trabalho, nas quais todas as opções são claramente apresentadas com as
suas vantagens e desvantagens, resultantes da análise prévia.
ÂMBITO DO PROJETO
Uma vez que a ACB é o método mais objetivo e pode lidar com optimização, pode ser a opção mais
desejável. No entanto, isto depende da finalidade e da fase da análise. Em casos em que os critérios
importantes não possam ser acomodados na ACB (barreiras sociológicas ou culturais), ou quando as
prestações não podem ser quantificadas e avaliadas (como os benefícios da preservação
biodiversidade), a AMC é preferida. Caso se deseje, os resultados da ACB podem ser incorporados
na AMC, fazendo da análise global um híbrido.
Tabela 9.1. Exemplo de uma matriz para avaliar as opções de adaptação utilizada no Estudo Piloto da
USAID sobre Planeamento dos Recursos Hídricos em Polokwane, na África do Sul
Opção de adaptação
Reciclagem de águas
urbanas
Redistribuição da
produção das
barragens
Conservação da água e
gestão da procura
(existente)
Construção de nova
represa
Reutilização das águas
residuais das minas
Expansão de campos
de captação
Recolha de água
pluvial
Nível de serviço (futuro)
Uso partilhado
Elficácia
Custo
Viabilidade técnica
Viabilidade social e
cultural
Velocidade da
implementação
Média
Alto
Alta
Média
Alta
Média
Alto
Alta
Média
Alta
Alta
Baixo
Alta
Alta
Alta
Alta
Alto
Alta
Média
Baixa
Baixa
Alto
Alta
Alta
Média
Baixa
Baixo
Alta
Alta
Alta
Baixa
Baixo
Alta
Alta
Alta
Alta
Baixa
Baixo
Baixo
Alta
Alta
Baixa
Alta
Média
Média
Nota: As opções de avaliação foram analisadas na base da sua eficácia no aumento do abastecimento de água ou na redução
da procura, custo, viabilidade técnica, social e cultural e velocidade da implementação. Uma classificação elevada é melhor
que uma média que por sua vez é melhor que uma baixa, não sendo este o caso dos custos, para os quais uma classificação
mais baixa é preferível.
Fonte: Adaptado de USAID (2007), “Adapting to Climate Variability and Change: A Guidance Manual for Development
Planning”, USAID e Stratus Consulting, Washington.
ÂMBITO DO PROJETO
9.3.3 Implementação do projeto
Embora os estágios de planeamento do ciclo do projeto providenciem pontos de
entrada chave para a integração da avaliação dos riscos climáticos e a identificação e
seleção de opções de adaptação, é importante não perder de vista a adaptação durante a
execução do projeto. Uma vez que as opções de adaptação tenham sido selecionadas, a
etapa seguinte é a sua integração e aplicação no âmbito do projeto, representando pontos
de intervenção.
As intervenções nesta fase do ciclo do projeto dependem consoante os projetos sejam
novos ou estejam já em fase de execução:
i)
•
para novos projetos: implementação de opções de adaptação selecionadas;
•
para os projetos em curso: realização das etapas nos pontos de intervenção nas
três fases anteriores e, em seguida, aplicação das opções de adaptação
selecionadas ou das modificações necessárias.
Para novos projetos: implementação de opções de adaptação selecionadas
Se as opções foram selecionadas para modificar um projeto que já tinha sido
planeado, a implementação das opções passarão a fazer parte do projeto inicial. A
resposta estratégica óptima para um projeto vulnerável ao clima pode ir além do âmbito
do projeto inicialmente planeado. Isto poderá requerer intervenções e/ou medidas para
além do âmbito das autoridades do projeto.
ii) Para os projetos em curso: realização das etapas nos pontos de intervenção nas três
fases anteriores e, em seguida, aplicação das opções de adaptação selecionadas ou das
modificações necessárias
A fase de implementação é uma etapa fundamental no que diz respeito à integração
das considerações de adaptação para projetos que já estão em fase de execução. Para
esses projetos, os gestores de projeto devem ainda efetuar avaliações de risco climático e
identificar, priorizar e selecionar as opções de adaptação nos casos em que os projetos
estejam na categoria de "alto risco". Estas medidas irão ajudar os gestores do projeto na
seleção das modificações para incorporar no projeto e, em seguida, na adição das
atividades relacionadas com as modificações na implementação ou plano de trabalho do
projeto.
Muitos projetos incluem processos de mudança, por exemplo, de organizações ou de
legislação, que exigem a negociação e processos de planeamento e de execução. Algum
tipo de acompanhamento de progresso na evolução do projeto, incluindo as suas
componentes relevantes para a adaptação, pode ajudar os gestores de projeto e as partes
interessadas a assegurar que a adaptação não é esquecida no meio das pressões
concorrenciais de outras questões e grupos de interesse. Para mais detalhes sobre o
acompanhamento do projeto, consulte a secção seguinte.
A fase de monitorização e avaliação do projeto fornece um ponto de entrada para o
acompanhamento e avaliação da integração dos elementos de adaptação às alterações
climáticas. O acompanhamento e a avaliação são indispensáveis para corrigir os erros do
passado e melhorar as práticas atuais. Além disso, a avaliação é uma oportunidade para
testar a precisão das projeções ex ante das vulnerabilidades ao clima, ou de impactes do
projeto sobre as vulnerabilidades do sistema do destinatário. A monitorização e avaliação
da adaptação às alterações climática é um processo de "fazer por aprendizagem"
participativo. Um processo dinâmico, pode permitir um controlo eficaz e ativo e a
avaliação do desempenho de um projeto de adaptação em relação aos seus objetivos, de
modo a estabelecer uma base sólida para intensificar as atividades piloto. O processo
pode permitir que as lições aprendidas sejam ativamente incorporadas num quadro de
monitorização e avaliação como um novo passo para a adoção e integração eficazes das
intervenções de adaptação.
Dada a pouca experiência com a integração da adaptação em projetos, negligenciar o
acompanhamento e a avaliação seria uma oportunidade perdida para a construção do
conhecimento através da aprendizagem pela prática. O envolvimento das partes
interessadas é fundamental nesta etapa, inclusive na seleção de indicadores, de modo a
garantir um amplo consenso sobre todas as avaliações.
Monitorizar e avaliar a integração da adaptação em projetos exigirá várias ações.
Primeiro, a implementação das opções identificadas para a adaptação terá de ser um
acompanhamento específico. Isso implicará avaliar se as opções de adaptação
identificadas foram efetivamente postas em prática, o que levantou problemas
inesperados no processo de execução, se as opções de adaptação tiveram qualquer
impacte negativo ou positivo em outros setores ou regiões, e se os custos de adaptação
superaram os esperados.
ÂMBITO DO PROJETO
9.3.4 Monitorização e avaliação
Em segundo lugar, o progresso e o sucesso das opções de adaptação, que foram
implementadas terão de ser monitorizados e avaliados. Tal avaliação deve analisar se o
projeto levou aos benefícios pretendidos e se causou resultados adversos que não foram
previstos, por exemplo, sob a forma de externalidades ambientais negativas. Esta última
intervenção pode também contribuir para fornecer sugestões para melhorar o
planeamento e desenho de uma futura adaptação. As conclusões do processo de avaliação
podem ser tidas em conta aquando do planeamento e execução de projetos semelhantes.
Como a experiência com a integração da adaptação é limitada, as avaliações
proporcionam boas oportunidades para desenvolver o conhecimento sobre a adaptação
das experiências passadas e alimentá-lo de volta para projetos futuros.
ÂMBITO DO PROJETO
Finalmente, a evolução das condições climáticas de base terão de ser monitorizadas
durante a vigência do projeto para garantir a eficácia e a sustentabilidade a longo prazo do
mesmo consoante a evolução das condições climáticas.
Qualquer avaliação da eficácia das atividades de adaptação no âmbito de projetos
integrados, no entanto, também enfrenta vários constrangimentos. Pode haver uma
distinção importante entre monitorização e avaliação de adaptação "sem arrependimento"
ou de "baixo arrependimento" que teria sido sensato aplicar, mesmo na ausência de
alterações climáticas versus adaptações climáticas justificadas que decorreram
explicitamente, tendo em conta as alterações climáticas projetadas. A adaptação "sem
arrependimento" ou de "baixo arrependimento" já é justificada em função das condições
climáticas atuais. Assim, os benefícios de tais medidas podem ser vistos imediatamente
após a implementação. Em contrapartida, a adaptação justificada pelo clima pode ter sido
concebida para atender eventos pouco frequentes ou a longo prazo (como eventos
extremos de baixa probabilidade), que irão criar constrangimentos ao tentar acompanhar e
avaliar o sucesso das medidas de adaptação. A medida destinada a reduzir a
vulnerabilidade a eventos extremos raros pode ser avaliada se um evento extremo ocorrer.
No entanto, se tal evento não ocorrer, pode ser difícil determinar se a medida foi
devidamente aplicada. No entanto, mesmo que o evento não aconteça na sequência da
implementação, isto não significa que o investimento se justifica. Quando a medida é
projetada para incorporar os riscos a longo prazo das alterações climáticas, será ainda
mais difícil de avaliar. Mudanças de longo prazo no clima podem não ser evidentes
quando chega a hora de avaliar o projeto e os elementos de adaptação incluídos. No
entanto, essa falta de um benefício imediato não deve ser um fator na análise da decisão.
Nesses casos, outros meios de avaliação podem ser aplicados considerando a facilidade
de implementação e os custos (USAID, 2007).
O desempenho e os resultados de projetos de adaptação específicos podem ser
medidos através da utilização de indicadores (ver Tabela 9.2 para um exemplo do tipo de
indicadores que são utilizados). No entanto, os constrangimentos acima identificados para
a avaliação do sucesso das atividades de adaptação torna mais difícil identificar os
indicadores apropriados para a monitorização e avaliação. Para os projetos cujos
benefícios de adaptação não podem ser diretamente mensuráveis ou que talvez só se
manifestem a longo prazo, pode, no entanto, ainda ser possível a utilização de indicadores
para quantificar as ações provisórias empreendidas que, eventualmente, contribuirão para
a redução da vulnerabilidade (Benson, Twigg e Rossetto, 2007). Por exemplo, alguns
indicadores para medir os progressos rumo aos objetivos de adaptação poderiam incluir
indicadores como o número de projetos ajustados para incorporar os riscos das alterações
climáticas, o número de partes interessadas (por exemplo, comunidades, famílias,
agências governamentais) envolvido em atividades de capacitação para a redução da
vulnerabilidade e o número de partes interessadas atendidos por sistemas de gestão de
informação de clima novos ou expandidos, tais como sistemas de alerta precoce e
previsão (Brooks e Frankel-Reed, 2008).
Tabela 9.2. O Projeto da Gestão de Cheias de Hunan, China, do Banco Asiático de Desenvolvimento
Impacte do
projeto
Crescimento socioeconómico sustentável e inclusivo em áreas propensas a inundações da província de
Hunan.
Indicadores:
•
•
•
Resultado
Maior quantidade de novas empresas industriais e comerciais nas áreas do projeto, em comparação com o
ano base 2006.
Para 2012, um incremento no valor de terras comerciais e industriais de pelo menos 20% sobre os níveis
de 2005.
Redução de pobreza urbana nas áreas do projeto, em comparação com 6.7% em 2003.
Maior proteção contra inundações para áreas estratégicas e prioritárias propensas a inundações nos limites
superiores das quatro bacias hidrográficas principais da província de Hunan.
Indicadores:
•
•
Produtos
Redução nos custos anuais dos danos por inundação e da gestão de desastres nas cidades participantes,
como resultado de maiores normas nas obras de proteção contra inundações e maior preparação às
emergências por inundações.
Redução nas perdas económicas diretas por inundações e por saturação hídrica, em comparação com a
taxa atual de perdas médias anuais.
1. Sistemas não estruturais para gerir as inundações: sistemas operacionais de aviso e gestão de
inundações para um máximo de 35 municípios e condados ligados ao sistema provincial de alerta e gestão
de inundações.
Indicadores:
•
Maior prazo de alerta sobre inundações potenciais na área do projeto (o tempo de alerta atual é de umas
poucas horas a um dia).
Maior frequência de dados precisos de previsão e alerta.
2. Proteção estrutural contra inundações, relocalização e gestão ambiental: as obras de proteção contra
inundações são elaboradas em sítios prioritários como parte do plano para o controlo de inundações da
bacia do rio Hunan e o 11.º plano quinquenal da província de Hunan é conforme com as normas da
República Popular da China e as políticas de salvaguarda do Banco Asiático de Desenvolvimento.
Indicadores:
•
•
•
•
Menor frequência de inundações em cidades no condado, com um período de retorno de 20 anos para o
final do projeto, comparado com o período de retorno atual de menos de 5 anos.
Menor frequência de inundações em cidades municipais, com um período de retorno de 50 o 100 anos
para o final do projeto.
Nível de satisfação das 20 133 pessoas realojadas, em termos de rendimento e meios de subsistência.
percentagem dos objetivos de monitorização do plano de gestão ambiental alcançado.
3. Gestão de projetos e aumento de capacidades: operacionalização e fortalecimento dos sistemas de
gestão e monitorização de projetos.
Indicadores:
•
•
Entrega pontual, por parte dos gabinetes locais de gestão de projetos, de relatórios que refletem uma
implementação precisa e oportuna dos projetos em conformidade com as provisões acordadas.
Operacionalização do sistema de gestão e monitorização baseado em sistemas locais, incluindo o
sistema de gestão de desempenho dos projetos.
4. Planificação setorial da gestão de inundações: avaliação e planificação de certos setores para apoiar o
desenvolvimento de planos integrados de gestão de inundações (subvenção financiada por meio da
assistência técnica consultiva).
O desempenho de projetos relacionados com a adaptação também pode ser medido
indiretamente através de indicadores aproximados. Tal como Bensos, Twigg e Rosetto
(2007) descreveram:
ÂMBITO DO PROJETO
•
O uso de indicadores aproximados e alternativos também pode ajudar a medição. Por
exemplo, em um projeto que visa o reforço da capacidade de resistência à seca das
famílias pobres, as flutuações das vendas de animais ou a inscrição da escola será mais
fácil e mais barato para acompanhar a evolução do rendimento do agregado familiar. È
necessário bastante cuidado ao pensar nas implicações da concretização dos indicadores e
garantir que os indicadores necessários, isolada ou colectivamente e completamente
informativos, são selecionados. As consequências da dependência de indicadores
particulares também se requer cuidadosa. Por exemplo, um aumento nos preços das terras
na planície de inundação pode ajudar a extrair os benefícios de um projeto de controlo de
cheias. No entanto, os preços da terra mais altos também podem implicar que as famílias
mais pobres são forçados a ir para outras áreas marginais e, portanto, um segundo
indicador para medir os movimentos da população por faixa de rendimento ou ocupação
dentro e fora da área do projeto também pode ser necessário. Nos casos em que se torna
difícil identificar um indicador relevante de redução de risco, isto pode ser devido ao
objetivo relacionado intermediário ou de saída ter sido definido de forma demasiado vaga
ou ambiciosa e necessita assim de ser mais bem definido. A magnitude do evento de risco
em si pode ser claramente definido para apoiar a identificação de indicadores apropriados,
por exemplo, proteção contra uma inundação em cada 25 anos, em vez de proteção
contra as inundações.
ÂMBITO DO PROJETO
9.4. Papel dos doadores na promoção da integração da adaptação ao nível do
projeto
As agências doadoras podem desempenhar duas funções para permitir a integração da
adaptação às alterações climáticas ao nível do projeto. Primeiro, se elas fornecem
cooperação para o desenvolvimento através do apoio ao projeto, elas podem integrar a
adaptação no âmbito dos projetos em que estão envolvidas. Em segundo lugar, os
doadores podem também contribuir para os esforços de adaptação ao nível do projeto por
outros parceiros, através do desenvolvimento e partilha de avaliações relevantes,
estruturas e ferramentas que possam também ser úteis para outros parceiros.
Vários doadores têm desenvolvido ferramentas e instrumentos para a seleção de
projetos para as suas carteiras incluindo o risco climático e para a seleção e
implementação de medidas de adaptação nos projetos. Alguns exemplos de tais
ferramentas são fornecidos abaixo. Mais trabalho será necessário para harmonizar estas
metodologias de diferentes doadores, como tem sido feito no caso de avaliações de
impacte ambiental de projetos de desenvolvimento.
A USAID, por exemplo, preparou orientações genéricas sobre como incorporar as
alterações climáticas em projetos desenvolvimento1. Ela sugere o uso de um processo de
seis passos para analisar se os projetos propostos devem ser modificados para ter em
conta as alterações climáticas (Figura 9.3). A USAID também encomendou um estudo
piloto para cidade de La Ceiba, localizada na costa norte das Honduras, para desenvolver
e testar um processo pelo qual a adaptação às alterações climáticas podem ser tidas em
conta no planeamento do projeto (a Caixa 9.4 fornece detalhes).
ÂMBITO DO PROJETO
Figura 9.3. Directrizes do Banco Mundial para incorporar as alterações
climáticas no desenvolvimento de projeto
Caixa 9.4. Estudo piloto das Honduras: alterações climáticas, recursos costeiros e planeamento
de cheias em La Ceiba
Um estudo piloto da cidade de La Ceiba, localizada na costa norte de Honduras, foi realizado para
desenvolver e testar um processo pelo qual a adaptação às alterações climáticas pode ser incluído em projetos
planeamento. O estudo analisou os tipos de intervenções necessárias para garantir que as alterações climáticas
estão integradas nas atividades ao nível de projeto e identificou a ampla gama de atores que tornam tal
integração possível. A cidade de La Ceiba, é vulnerável a inundações, erosão costeira e tempestades costeiras.
O estudo piloto é destinado a abordar os riscos do clima atual e do clima mudado para o desenvolvimento
costeiro, drenagem urbana e gestão do solo a montante. Com base nos resultados do estudo, a construção de
um sistema de drenagem urbana que melhor poderia lidar com o aumento dos riscos das alterações climáticas
foi identificado como medida de adaptação prioritária.
ÂMBITO DO PROJETO
Tipos de intervenções: O processo de incorporação das alterações climáticas no projeto de planeamento
envolveu seis fases:
Fase I: Triagem. Uma avaliação preliminar para examinar se a variabilidade/alterações climáticas poderiam
comprometer a integridade, eficácia e longevidade da infra-estrutura da cidade.
Fase II: Identificar ações de adaptação. As intervenções incluíram o envolvimento de atores locais para
identificar tópicos potenciais de adaptação.
Fase III: Análise. Esta fase envolveu a avaliação da eficácia, custo e viabilidade das ações de adaptação
para reduzir as vulnerabilidades relacionadas com o clima. Investigadores nacionais e internacionais
realizaram uma série de análises dos temas de adaptação identificados.
Fase IV: Identificação da sequência da ação. As intervenções nesta fase incluíram a apresentação dos
resultados do estudo a especialistas para analisar a viabilidade das opções de adaptação identificadas, e as
consultas com a autoridade de planeamento para selecionar estratégias de adaptação.
Fase V: Desenvolvimento de um plano de implementação. As intervenções nesta fase envolveram a
apresentação de opções de execução pela Agência para o Desenvolvimento Internacional dos Estados
Unidos da América (USAID), que foram consistentes com a missão da agência, e a categorização das
restantes como opções que podem ser implementadas por outras agências.
Fase VI: Avaliação da adaptação. As intervenções nesta fase seguirão após as estratégias serem
implementadas.
Atores envolvidos: Várias partes interessadas desempenharam um papel fundamental na avaliação dos
impactes das alterações climáticas e no desenvolvimento de opções de adaptação viáveis. As partes
interessadas envolvidas nas várias fases de avaliação e desenvolvimento do projeto incluíram:
Fase da consulta inicial: As partes interessadas incluíram a equipa do projeto, representantes do governo
estatal e municipal, a comunidade empresarial e de consultoria e representantes de organizações nãogovernamentais;
Fase de identificação e de análise das ações de adaptação: as partes interessadas incluíram os indivíduos
convidados durante as consultas iniciais e especialistas/investigadores do assunto;
Fase de seleção do curso da ação: Os atores envolvidos nesta etapa incluíram peritos técnicos, o
presidente da Câmara e a empresa municipal responsável por selecionar as opções de adaptação
identificadas.
Fase de implementação do plano: a USAID foi responsável por selecionar as opções que ela pode
implementar.
Fonte: Stratus Consulting (2006), “Honduras Pilot Study Report: Climate Change and Coastal Resources and Flood
Planning in La Ceiba”, relatório final preparado para a Agência para o Desenvolvimento Internacional dos Estados
Unidos da América.
O Banco Mundial criou uma ferramenta computacional para a Avaliação de Projetos
de Adaptação às Alterações Climáticas (ADAPT)2 (Caixa 9.2 e secção 9.3.2). A
Intercooperação (Fundação Suíça para o Desenvolvimento e Cooperação Internacional), o
Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (IISD), a União Internacional
para Conservação da Natureza (UICN) e do Instituto para o Ambiente de Estocolmo
(SEI), com financiamento da Agência Suíça para o Desenvolvimento e a Cooperação,
desenvolveram a "Ferramenta de Análise de Risco para a Comunidade – Adaptação e
Meios de Subsistencia" (CRiSTAL), que ajuda os utilizadores a ter em conta possíveis
efeitos negativos dos projetos sobre a resiliência da comunidade dos beneficiários ao
clima, e para ajudar o ajustamento dos projetos para aumentar a capacidade adaptativa
local3. A Cooperação Técnica Alemã (GTZ) desenvolveu também uma "lista de
verificação climática" que contém dois elementos principais: a ferramenta de "resiliência
às alterações climáticas" com o objetivo de reduzir os riscos das alterações climáticas nos
programas de desenvolvimento e uma ferramenta de "poupança de emissões" visando
optimizar as contribuições para as reduções de GEE dos programas de desenvolvimento.
O Anexo A apresenta um panorama de algumas das ferramentas disponíveis e métodos de
triagem para a adaptação às alterações climáticas.
•
incorporar considerações dos riscos climáticos e a adaptação ao longo do ciclo de
projeto;
•
desenvolver, testar em pilotos e implementar ferramentas de avaliação do risco
que possam ser relevantes para diferentes categorias de projeto;
•
desenvolver métricas e indicadores apropriados para analisar se os esforços para
melhor integrar os riscos climáticos e as considerações relativas à adaptação
foram eficientes;
•
envolver uma variedade de partes interessadas (ex.: cientistas, comunidades
locais, gestores de projeto, economistas, funcionários públicos, pessoal das
ONGs) para identificar opções e indicadores de adaptação para monitorizar o
progresso e o sucesso.
Enquanto claramente muito progresso tem vindo a ser feito, persiste um conjunto de
desafios:
•
Enquanto existam muitas ferramentas piloto de avaliação de risco (primeiramente
por alguns doadores) essa têm de ser testadas ou implementadas numa vasta gama
de contextos.
•
Como a análise de risco climático é ainda relativamente recente, existe uma
diversidade de abordagens e consequente falta de harmonização.
•
Também existem limitações significativas em termos da disponibilidade e
fiabilidade das projeções do clima futuro que poderá servir como um guia para a
integração das considerações de adaptação. Estas limitações incluem:
ÂMBITO DO PROJETO
O nível de projeto é claramente crítico para a integração das considerações relativas à
adaptação e muito do progresso recente nesta direção tem sido feito ao este nível. Este
capítulo evidenciou um número de ações prioritárias para aprofundar esta integração ao
nível do projeto. Estas recomendações incluem:

Falta de projeções fidedignas a escalas pequenas, relevantes para a maioria
dos projetos;
Incertezas significativas associadas a muitas das variáveis climáticas,
importantes para o desenho do projeto, particularmente face aos eventos
extremos.
•
Do ponto de vista administrativo, os gestores de projeto podem não ter a
flexibilidade suficiente par implementar muitas das medidas de adaptação. Isto
deve-se ao fato de uma vez que o projeto tenha sido selecionado no nível
programático do setor, os gestores de projeto estarem limitados nas mudanças que
podem fazer.
•
Quaisquer mudanças a práticas e directrizes estabelecidas também podem
encontrar resistência, bem como custos adicionais.
ÂMBITO DO PROJETO
Algumas recomendações chave, consequentemente, para uma melhor integração tanto
dos riscos a curto como a longo prazo, incluem:
•
Maior ênfase na comparação e reconciliação das diversas tentativas de avaliação
de risco climático, mais teste sistemático das ferramentas, seguido por uma
implementação mais vasta das ferramentas ou abordagens que são classificadas
como mais fidedignas e úteis. Esta recomendação é, claro, mais ampla que o nível
de projeto. Contudo, é particularmente relevante a este nível, uma vez que o
projeto é chave nos esforços para avaliação de risco climático.
•
Também existe a necessidade de melhorar a disponibilidade e fiabilidade das
projeções a pequena escala (preferencialmente sobre modelos climáticos), e de
assegurar que as incertezas associadas às várias projeções são comunicadas de
forma transparente aos gestores de projeto.
•
Mais trabalho analítico em metodologias para priorizar e custear as medidas de
adaptação.
•
Avaliação mais sistemática dos efeitos e da eficácia de qualquer medida de
adaptação implementada.
•
Mais esforços no desenvolvimento de capacidades e de iniciativas piloto que
possam ajudar os gestores de projeto bem como outros decisores relevantes a
melhor compreenderem as implicações das alterações climáticas nos seus
projetos e estarem melhor equipados para incorporar as considerações relativas às
alterações climáticas nos quadros de decisão. Tais esforços para o
desenvolvimento da capacidade poderão necessitar de ser formatados para tipos
específicos de projetos (ex.: infra-estruturas, meios de subsistência, etc.), devido
a necessidades diversas.
•
Finalmente, as ferramentas e métodos para integrar a adaptação às alterações
climáticas ao nível do projeto devem tanto quanto possível ser construídos sobre
os métodos e ferramentas existentes, por exemplo, para a avaliação de risco e de
impacte, priorização e custo das medidas e monitorização e avaliação.
Notas
Ver: www.usaid.gov/our_work/environment/climate/docs/reports/ cc_vamanual.pdf.
2.
Ver: http://sdwebx.worldbank.org/climateportal.
3.
CRiSTAL é descrito na Parte II deste guia para politicas.
ÂMBITO DO PROJETO
1.
Parte III
Integrar a Adaptação às Alterações Climáticas ao Âmbito Local
ÂMBITO LOCAL
O â local é importante para a integração da adaptação às alterações climáticas, por três
razões. Em primeiro lugar, os impactes das alterações climáticas manifestam-se
localmente, e afetam as atividades de subsistência locais. Em segundo lugar, a
vulnerabilidade e a capacidade adaptativa são determinadas pelas condições locais.
Terceiro, as atividades de adaptação são frequentemente mais bem observadas a nível
local. As decisões sobre estratégias de subsistência e os investimentos podem representar
na vida real manifestações de adaptação. A Parte III do guia para o desenvolvimento de
políticas – Integração de Adaptação às Alterações Climáticas a Nível Local – discute em
detalhe como avaliar os riscos climáticos e incorporar considerações de adaptação nos
processos no nível do governo e da comunidade a nível local – dentro tanto do contexto
urbano como rural. Especificamente, os quatro "pontos de entrada" foram identificados
para facilitar a integração da adaptação às alterações climáticas nos processos de
planeamento para o desenvolvimento local: (1) análise das implicações das alterações
climáticas nos processos de desenvolvimento de planeamento dos governos locais,
(2) ajustamento das normas locais e quadros de fornecimento de serviços, incluindo o
fornecimento de bases de informação sobre os prováveis impactes locais das alterações
climáticas; (3) o ajuste dos mecanismos de responsabilidade do governo local, e (4) o
envolvimento do setor privado e organizações da sociedade civil e processos. O papel
dos doadores neste processo de integração também é discutido e algumas prioridades
são definidas para promover uma maior integração das considerações de adaptação a
nível local.
III.10. INTRODUÇÃO AO ÂMBITO LOCAL – 145
Capítulo 10
Introdução ao Âmbito Local
ÂMBITO LOCAL
Este capítulo constata como o nível local é relevante para a adaptação. Discute depois as
ligações da adaptação aos níveis local, nacional, setorial e de projeto. É concluído com
uma discussão dos papéis dos doadores ao nível local.
146 – III.10. INTRODUÇÃO AO ÂMBITO LOCAL
A Parte II da presente guia para o desenvolvimento de políticas tem destacado os
pontos de entrada principais para integrar a adaptação às alterações climáticas nas
atividades de desenvolvimento nos níveis de decisão. Enquanto os pontos de entrada ao
nível do setor e do projeto são relevantes a um número de escalas geográficas e contextos,
o seu tratamento foi bastante genérico, a fim de torná-los o mais amplamente aplicáveis
quanto possível.
A Parte III vai contextualizar o processo de integrar a adaptação na tomada de decisão
do desenvolvimento, destacando algumas das circunstâncias únicas presentes a nível
local, tanto em contextos urbanos como rurais. "Local" geralmente refere-se à escala
geográfica subnacional, mas pode significar algo tão específico como uma determinada
área ou lugar. É a escala de administração e análise mais próxima das pessoas e das suas
atividades quotidianas. Os níveis locais de tomada de decisão podem variar de indivíduos
para os governos municipais, enquanto os níveis administrativos locais podem variar de
comunas e aldeias para os municípios e distritos. Entidades locais administrativas gerem
os recursos e assuntos de pessoas que vivem numa unidade geográfica ou território
definido através dos seus próprios governos locais. Indivíduos, famílias e outras
colectividades que residem nestas áreas são afetadas pelas decisões do governo local. Esta
parte do guia para o desenvolvimento de políticas irá destacar o papel dos governos
locais, comunidades e sociedade civil, bem como do setor privado na integração da
adaptação às alterações climáticas nas atividades de desenvolvimento.
10.1. Importância do âmbito local para a adaptação
Os impactes no desenvolvimento são melhor observados e entendidos a nível local.
De um modo geral, olhar para o nível local permite que profissionais de desenvolvimento
entendam o real impacte das decisões tomadas em desenvolvimento, aos níveis mais altos
– ou seja, como são as políticas de desenvolvimento, programas e projetos
implementados no terreno e o que eles representam para as pessoas? Estão os indivíduos
e famílias em condições de reforçar a sua subsistência, melhorar a qualidade de vida e
reduzir a sua vulnerabilidade a choques e tensões? Responder a estas questões exige o
envolvimento com os atores locais e a compreensão dos contextos locais.
Em termos de adaptação às alterações climáticas, o nível local é importante por três
razões principais:
Em primeiro lugar, os impactes das alterações climáticas manifestam-se
localmente. Embora as alterações climáticas sejam amplamente entendidas como
um aumento da temperatura média global provocando mudanças nos padrões
climáticos regionais, afiguram-se localmente como, nomeadamente, os dias mais
quentes, furacões mais intensos, menos chuvas, ou alterações no início e duração
das estações de crescimento. Essas alterações climáticas, por sua vez, afetam as
atividades de subsistência local, empresas económicas, riscos para a saúde, e
assim por diante. Assim, a mudança climática global é traduzida em fenómenos
localizados em resposta à geografia local e outros fatores ambientais, económicos
e sócio-políticos.
•
Em segundo lugar, a vulnerabilidade e a capacidade adaptativa também são
manifestados localmente. Isso ocorre porque a vulnerabilidade e capacidade
adaptativa são específicas do contexto, pois elas resultam da interacção entre
vários fatores e processos sócio-ecológicos, como o nível de rendimento, padrões
de localização, infra-estruturas, ecossistemas e saúde humana, de género,
ÂMBITO LOCAL
•
participação
política
e
comportamento
individual
(Caixa 10.1).
Independentemente ou em conjunto, esses determinantes moldam a forma como
as pessoas são capazes de reduzir a exposição ao lidar com e/ou a recuperação
dos impactes negativos das alterações climáticas ou, alternativamente, como
tiram partido das oportunidades oferecidas pelas alterações climáticas. Os índices
de vulnerabilidade regional ou nacional frequentemente mascaram as variações
dramáticas na vulnerabilidade aos níveis locais.
•
Em terceiro lugar, a ação de adaptação será melhor observada ao nível local. A
experiência antecipada ou real dos impactes das alterações climáticas formatam a
decisão e ações de adaptação – sendo esta a tradução de conhecimento e
capacidade em comportamentos e atividades. Decisões individuais e domiciliares
sobre estratégias de subsistência e os investimentos (ex.: seleção de culturas,
aquisição de equipamentos, capacitação e planeamento de contingência) podem
representar na vida real manifestações de adaptação. Essas manifestações são
importantes para os decisores e profissionais da cooperação para o
desenvolvimento, uma vez que permitem o acompanhamento e a avaliação de
como as políticas, programas e projetos estão a apoiar a adaptação, fornecendo
uma base para a ampliação, revisão e aprendizagem.
Caixa 10.1. Adaptação às alterações climáticas e assuntos de género ao nível local
As mulheres podem ser apoiadas na implementação de atividades de subsistência que são
mais tolerantes e/ou menos vulneráveis a um cada vez mais extremo e variável clima. No
Bangladesh, por exemplo, as mulheres têm sido apoiadas nos seus esforços de passar da
criação de galinhas para patos para consumo doméstico e geração de rendimento face ao
maior risco de cheia (CARE Canadá, 2008). As necessidades específicas das mulheres
devem ser consideradas no desenho de estratégias, programas e atividades de adaptação ao
nível local. Por exemplo, as necessidades das mulheres têm que ser consideradas quando se
pretende melhorar o acesso a serviços agrícolas, no desenvolvimento de estratégias de
redução do risco e na identificação e distribuição de ferramentas para a adaptação. Ao
mesmo tempo, há que reconhecer o conhecimento e experiência das mulheres relativamente,
por exemplo, à seleção de sementes, plantas medicinais, hidrologia local, organização da
comunidade e estratégias de resiliência pode promover a adaptação às alterações climáticas.
Os planos, programas e estratégias de adaptação necessitam de incluir não só as experiências
e conhecimento dos homens, mas também das mulheres.
Fonte: CARE Canada (2008), “Bangladeshi Women are Knowledge Keepers in Mitigating Climate
Change”, http://care.ca/main/?en&BangladeshiW omen; UICN (IUCN) (2007), “Gender Aspects of
Climate Change”, http://cmsdata.iucn.org/downloads/climate_change_gender .pdf.
Uma gama de atividades orientadas para a redução da pobreza, melhoria da nutrição e
da educação, promoção das oportunidades de subsistência sustentáveis e melhoria da
ÂMBITO LOCAL
Nas comunidades pobres as mulheres e as crianças tendem a ser particularmente
vulneráveis à degradação ambiental e aos desastres naturais. Aquando do desenvolvimento e
implementação de estratégias de adaptação ao nível local, quer em contexto urbano ou rural,
é crítico reconhecer e respeitar a maior vulnerabilidade das mulheres aos impactes do clima,
bem como as diferenças no modo como são afetadas em comparação aos homens. As
instituições e as políticas raramente são imparciais em termos de género e consequentemente
é importante considerar os efeitos dos género ou os impactes das políticas implementadas ao
nível local para evitar contribuir para as diferenças na vulnerabilidade relativa às alterações
climáticas dos homens e das mulheres.
148 – III.10. INTRODUÇÃO AO ÂMBITO LOCAL
informação relativa às alterações climáticas aumentará a capacidade adaptativa local para
responder aos impactes das alterações climáticas. Todavia, enquanto a adaptação ao nível
local é importante para o desenvolvimento sustentável, não é fácil generalizar o processo
através do qual isto ocorre ou deve ser facilitado. Quanto mais localizada for a escala da
análise e da ação, mais difícil é desenvolver orientações aplicáveis na generalidade para
promover a adaptação bem sucedida. Os diferentes níveis administrativos terão diferentes
papéis no desenvolvimento do planeamento político e na implementação, frequentemente
dependentes das estruturas governativas prevalecentes e das abordagens do país
(incluindo o tipo e a extensão da descentralização). Outras vezes, o processo de decisão
ao nível local são influenciados por fatores informais, imprevisíveis ou idiossincráticos
como as personalidades individuais (ex.: líderes de opinião), preferências culturais
(ex.: órgãos de decisão tradicionais), ou eventos (ex.: eleições, conflitos, terramotos).
Assim, este guia para o desenvolvimento de políticas deve ser visto como fornecedor de
informação geral que necessitará de ser interpretada e aplicada à prática consoante as
circunstâncias, oportunidades, limitações e necessidades locais.
10.2. Ligação da adaptação local aos níveis nacional, setorial e de projeto
ÂMBITO LOCAL
Para compreender a tomada de decisão de adaptação, é preciso diferenciar entre a
tomada de decisão ao e para o nível local porque ambos os casos envolvem diferentes
escalas e atores. Em ambientes rurais e urbanos, as decisões a nível local podem ser
tomadas por indivíduos, famílias e outras colectividades, como cooperativas,
organizações comunitárias, empresas e governos locais. A tomada de decisão para ou a
afetar os agentes locais pode ocorrer a níveis mais altos, como a nível do governo
provincial ou central, bem como nas agências de desenvolvimento multilaterais e
bilaterais. Os agentes locais são idealmente, mas nem sempre, consultados durante esses
processos externamente orientados de tomada de decisão.
Assim, a adaptação a nível local está fortemente relacionada com os outros níveis de
tomada de decisão descritos anteriormente neste guia para o desenvolvimento de
políticas. Os esforços para integrar a adaptação nos processos de desenvolvimento aos
níveis regional, nacional, setorial e de projeto devem, idealmente, criar um conjunto de
condições, planos e incentivos que permitam que os atores subnacionais compreendam os
riscos das mudanças que enfrentam e tomar medidas para reduzir a sua vulnerabilidade a
esses riscos (“top-down”). Ao mesmo tempo, no entanto, em muitas dessas condições, os
planos e os incentivos devem ser concebidos com a participação e contribuições dos
atores subnacionais, a fim de garantir a sua aceitação, sustentabilidade, inclusão e sucesso
total (“bottom-up”). Os agentes locais devem tanto beneficiar da decisão de adaptação
como participar na sua tomada a outros níveis, a fim de garantir medidas de adaptação
bem sucedidas. Lições e experiências com a adaptação a nível local devem alimentar os
níveis mais altos da tomada de decisão para se certificarem de que as estratégias locais
continuam relevantes e apropriadas, e fornecer uma base para a transferência de
conhecimento para outros setores e comunidades. Canais de comunicação eficazes,
instituições de apoio à inovação e experimentação, e uma participação significativa dos
atores a nível da comunidade são fundamentais para atingir este objetivo.
10.3. Papéis dos doadores ao nível local
As agências de cooperação interagem com os atores locais tanto direta (governos
locais e ONGs) como indiretamente (através de apoio financeiro ao nível do setor ou
nacional) para planear, implementar, monitorizar e avaliar os programas e projetos de
desenvolvimento. As interacções indiretas são mais comuns, como os doadores
tipicamente preferem trabalhar através de organizações baseadas localmente.
ÂMBITO LOCAL
Algumas das iniciativas políticas criticas da agências de assistência ao
desenvolvimento têm implicações claras ao nível local. Por exemplo, o apoio de doadores
para a descentralização em países parceiros podem ter implicações importantes para a
adaptação às alterações climáticas. Quer sejam focadas na descentralização política, fiscal
e/ou administrativa, o objetivo global do processo é geralmente aumentar a participação,
a responsabilização do governo e tornar os serviços públicos mais eficientes, acessíveis e
adequados às necessidades locais. À medida que o processo de descentralização continue,
a adaptação ao nível local pode providenciar uma janela através da qual os doadores
podem melhor entender a relação entre a descentralização e a redução local da
vulnerabilidade.
III.11. CONTEXTOS LOCAIS: MEIOS RURAL E URBANO – 151
Capítulo 11
Contextos Locais: Meios Rural e Urbano
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
Este capítulo discute similaridades entre áreas urbanas e rurais e as implicações para a
adaptação. Em particular, ele olha para o fato de que a adaptação já está a acontecer,
evidencia a forte ligação entre a redução da pobreza e a adaptação, que afirma a
necessidade de "um bom desenvolvimento" e "boa governação", e examina as funções,
vantagens comparativas e limitações dos governos locais, o papel das comunidades e da
sociedade civil, bem como o papel do setor privado. Finalmente, discute as principais
diferenças entre ambientes rurais e urbanos e suas implicações para a adaptação.
152 – III.11. CONTEXTOS LOCAIS: MEIOS RURAL E URBANO
Cerca de três quartos dos pobres do mundo (pessoas que vivem com menos de um
dólar americano por dia) vivem em áreas rurais, que são geralmente entendidas como
sendo áreas escassamente povoadas caracterizadas por atividades agrícolas, cidades
pequenas e dependentes de recursos e atividades de subsistência1. Um setor agrícola forte
é essencial para reduzir a pobreza (e, portanto, aumentar a capacidade adaptativa) nas
zonas rurais. No entanto, a produtividade agrícola em muitos países em desenvolvimento
está estagnada ou em declínio. As últimas décadas viram o declínio dos níveis de
investimento público na agricultura. Alterar as condições do comércio global tornou mais
difícil para os países mais pobres a tirar proveito dos mercados mundiais para impulsionar
o crescimento económico e a diversificação. Fatores de stress, como o VIH/SIDA e a
degradação dos recursos ambientais, como o solo, água e ecossistemas, estão a reduzir a
capacidade produtiva das áreas rurais. As alterações climáticas ameaçam agravar essas
tendências negativas caso não sejam tomadas medidas para desenvolver a capacidade de
adaptação nas áreas rurais.
ÂMBITO LOCAL
As áreas urbanas também têm sofrido transformações dramáticas nas últimas décadas.
Desde 1950, houve um aumento de sete vezes na população urbana dos países de baixo e
médio rendimento e uma concentração muito maior de pessoas e atividades económicas
em baixa altitude nas zonas costeiras ou outras áreas em risco de inundações e fenómenos
meteorológicos extremos. A maioria da população urbana do mundo e a maioria de suas
maiores cidades estão agora em nações de rendimento baixo e médio. Além disso, a
Divisão de População das Nações Unidas sugere que a quase totalidade do crescimento da
população mundial até 2025 será em áreas urbanas em países de baixo e médio
rendimento (PNUD, 2006). A maneira em que esta população muito grande e em rápido
crescimento urbano é servida e governada tem implicações importantes para o
desenvolvimento e a redução da vulnerabilidade aos riscos climáticos.
Ambientes rurais e urbanos não devem ser considerados isoladamente uns dos outros.
Eles estão ligados por funções, fluxos de pessoas, bens, riqueza, emprego, informação e
tecnologia interdependentes e complementares. As áreas urbanas são importantes
mercados para as empresas rurais, e a produtividade rural influencia os preços e a
disponibilidade de alimentos, combustíveis e outros consumos industriais em áreas
urbanas. Relações rurais-urbanas são normalmente mais importantes para os mais pobres,
uma vez que as pessoas podem viver num cenário, mas trabalharem ou dependerem de
oportunidades e bens de outros para diversificar e acumular bens de subsistência. Por
exemplo, os habitantes rurais de baixo rendimento podem contar com empregos não
agrícolas e as remessas de parentes que migraram para áreas urbanas, enquanto os
moradores urbanos podem invocar os trabalhos agrícolas sazonais ou familiares rurais
como apoio social. O impacte das alterações climáticas sobre os sistemas rurais terá
profundas implicações sócio-económicas para as áreas urbanas e vice-versa. Impactes na
agricultura, por exemplo, podem aumentar preços de alimentos e interromper o seu
fornecimento para áreas urbanas ou degradar os serviços dos ecossistemas chave em que
as áreas urbanas confiam (como a purificação de água).
11.1. Similaridades chave entre os contextos rurais e urbanos e as suas implicações
para a adaptação
A acrescentar a estas tendências gerais e ao entendimento das dinâmicas urbanas e
rurais, existem algumas similaridades e diferenças que são importantes e que devem ser
evidenciadas no contexto da adaptação às alterações climáticas. Estas terão implicações
no modo como a adaptação é integrada ao nível local.
11.1.1 A adaptação já está a acontecer
As comunidades rurais têm uma longa história de resposta à variabilidade e alterações
climáticas, mas com níveis variados de sucesso. Estas estratégias de resiliência de curto
prazo podem formar a base do sucesso de estratégias de adaptação a longo prazo. No
entanto, cuidado precisa ser tido uma vez que algumas destas estratégias podem revelarse insustentáveis ao longo do tempo à medida que as alterações climáticas avançam,
levando a um maior risco de má adaptação. Por exemplo, estratégias de adaptação a curto
prazo em resposta a uma diminuição das chuvas poderão incluir a exploração excessiva
dos recursos hídricos subterrâneos, o que realmente pode exacerbar a vulnerabilidade a
longo prazo. Abordagens inovadoras e as novas tecnologias de monitorização da eficácia
das estratégias em função da alteração das circunstâncias são necessárias para haver a
garantia de que as estratégias para a adaptação permaneçam apropriadas. As comunidades
rurais podem ser vistas como "laboratórios vivos" para a adaptação e as lições duramente
conquistados podem ser aprendidas, comunicadas e alimentadas na tomada de decisão
para a adaptação a níveis superiores.
Os centros urbanos também já se estão a adaptar à mudança. Todos os centros
urbanos de sucesso estão constantemente em adaptação às novas circunstâncias
económicas e políticas – fazendo-o através das escolhas e dos investimentos de suas
populações e empresas, bem como dos seus governos. O seu ambiente interno e infraestruturas também se adaptaram para lidar com eventos climáticos extremos. Então, num
certo sentido, as áreas urbanas já têm processos de adaptação em curso. São estes
processos de adaptação que precisam de ser ajustados para lidar com o aumento dos e/ou
novos riscos que as alterações climáticas estão a trazer e trarão.
Tanto os contextos urbanos como os rurais experienciam desafios e tendências
relacionados com a pobreza. Como mencionado acima, nas zonas rurais há mais pessoas
pobres, mas o número de pessoas pobres a viver em áreas urbanas tem aumentado. A
pobreza é um fator importante e determinante da vulnerabilidade às alterações climáticas.
Os grupos de baixo rendimento são os mais atingidos pela combinação de uma maior
exposição aos riscos climáticos (por exemplo, aqueles que vivem em moradias
improvisadas em locais inseguros e/ou remotos), menos capacidade de fazer face (por
exemplo, falta de ativos e seguros), menos capacidade adaptativa, menos disposição do
Estado para ajudá-los a enfrentar, e com menor proteção legal. Há fortes
complementaridades entre a redução da pobreza e a redução da vulnerabilidade – em
parte porque a redução da pobreza implica uma melhor prestação de infra-estruturas e
serviços e porque os rendimentos mais elevados aumentam a capacidade adaptativa das
famílias.
Mas a pobreza deve ser entendida de uma forma mais multi-dimensional, em termos
desagregados, se a adaptação a nível local, for apoiada de forma eficaz. Os níveis de
pobreza variam do pobre "produtivo" ou "ativo" (pessoas que são pobres e vivem
insegurança alimentar, mas são capazes de tirar proveito de oportunidades de
desenvolvimento), para os " pobres transitórios" (aqueles que são pobres por um curto
período de tempo, muitas vezes, como resultado de um choque externo), para os pobres
graves e/ou crónicos (aqueles que estiverem muito abaixo da linha da pobreza, com
poucos ou nenhuns recursos e oportunidades e/ou aqueles que continuam a ser pobres
durante a maioria ou todas as suas vidas (Centro de Investigação da Pobreza
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
11.1.2 Ligações fortes entre a redução da pobreza e a adaptação
Crónica, 2005). Por exemplo, as famílias rurais podem variar entre agregados comerciais
de grande escala ou empresas agrícolas e famílias de agricultura de subsistência ou
microempresas, e famílias rurais pobres crónicas que não são mais economicamente ativa
(OCDE, 2006a). A forma como essas diferentes famílias experienciam as alterações
climáticas e as medidas que as ajudam a adaptarem-se aos seus impactes irão refletir nas
estratégias de subsistência as diferentes bases de ativos, redes sociais e acesso a mercados
e serviços que caracterizam as suas respectivas circunstâncias.
A tendência para maiores taxas de pobreza entre as mulheres em relação aos homens,
e uma pobreza mais severa sofrida pelas mulheres do que pelos homens, também precisa
de ser considerada – para mulheres chefes de família e entre as mulheres e meninas que
vivem em agregados familiares chefiados por homens, devido à distribuição intradomiciliar desigual de poder e recursos, tais como alimentos e bens (Kabeer, 2008;
Demetriades e Esplen, 2008). Nos casos em que as mulheres e meninas têm menos
capacidades e recursos que os homens, isto mina a sua capacidade de se adaptarem aos
impactes existentes e futuros das alterações climáticas.
11.1.3 Necessidade de “bom desenvolvimento” e de “boa governança”
ÂMBITO LOCAL
A adaptação às alterações climáticas em zonas rurais e urbanas, muitas vezes consiste
em estratégias e atividades já em curso sob a rubrica de "bom desenvolvimento". Nas
áreas rurais, por exemplo, a gestão sustentável dos recursos naturais e melhor acesso ao
mercado pode ser a chave para a construção de capacidade adaptativa, enquanto nas
zonas urbanas, a ênfase pode estar na disponibilidade de água canalizada ou de infraestruturas mais robustas e mais bem localizadas. As alterações climáticas estão a
convocar os agentes de desenvolvimento para pensar sobre o que precisa de ser feito com
maior urgência ou de forma diferente para responder a estes e outros objetivos de
desenvolvimento. Tudo terá que ser questionado, desde as necessidades de informação, o
desenho das infra-estruturas e o uso da tecnologia, as redes sociais, os arranjos
institucionais e as abordagens de gestão. Como podem eles ser reforçados ou adaptados
para aumentar a resiliência aos riscos climáticos? A aplicação de uma lente climática
poderá conduzir a ajustamentos às práticas atuais, aos códigos de construção, às normas
de parcelamento do solo, à gestão do uso do solo e às normas para infra-estrutura. A soma
de todos esses ajustes ao longo do tempo pode conduzir uma maior resiliência, sem custos
significativos.
Fazer os ajustes necessários para apoiar a adaptação local vai exigir "boa governação"
– isto é, um acordo entre todos os agentes relevantes do governo local para se envolverem
nesse processo, a clareza relativamente ao que cada um deve fazer de forma independente
ou em colaboração, bem como os esforços em parceria com membros da sociedade civil e
do setor privado, conforme apropriado. Nas áreas urbanas, por exemplo, isso significa
que envolvam uma grande variedade de divisões e departamentos governamentais, dos
quais alguns podem ser órgãos públicos semi-independentes. Existe, muitas vezes, a
necessidade de envolver muitos órgãos do governo que trabalham dentro da cidade ou a
nível municipal e em níveis mais elevados (provincial, estatal e nacional). A
Caixa 11.1destaca a forma como a cooperação e a parceria têm permitido a comunidades
adotar estratégias de gestão de riscos climáticos que promovem a redução da pobreza e o
aumento da segurança alimentar a nível local.
Caixa 11.1. Gestão do risco climático através do Projeto Gestão dos Recursos das Terras
Áridas (PGRTA) no Quénia
Lar de cerca de 10 milhões de pessoas, as terras áridas e semi-áridas do Quénia têm os indicadores de
desenvolvimento mais baixos e a maior incidência de pobreza no país. Mais de 60% dos habitantes
atualmente vivem abaixo da linha da pobreza. O aumento das pressões da população, o sobrepastoreio e os
conflitos recorrentes entre pastores e agricultores colocam problemas graves ao desenvolvimento. Estes
serão exacerbados pelas alterações climáticas, que devem aumentar tanto a frequência e como a gravidade de
cheias e secas.
Em conjunto, estas intervenções têm aumentado a resiliência das comunidades de Mukueni à
variabilidade climática atual e às alterações climáticas de longo prazo, ajudando a garantir que os objetivos
de desenvolvimento do Projeto Gestão dos Recursos das Terras Áridas são atingidos face às alterações
climáticas. A integração da adaptação neste projeto fez-se com pequenos ajustes nas atividades em curso
(por exemplo, seleção de novas variedades de sementes), ou a introdução de novas atividades já familiares
aos programas de desenvolvimento rural (como a construção de barragens de areia). Além disso, a
implementação do projeto tem contado com a coordenação entre as diferentes divisões do governo e
parcerias com a sociedade civil. Por exemplo, o projeto tem facultado uma melhor comunicação entre os
órgãos governamentais responsáveis pela extensão rural, criação de meios de subsistência e previsão
sazonal. Investigadores académicos apoiaram atividades específicas, tais como a seleção das sementes
resitentes à seca e a promoção oportunidades de micro-crédito, enquanto as organizações de base
comunitária (associações agrícolas) foram fundamentais na mobilização da comunidade e na implementação
real das atividades de campo. O processo mostra como a cooperação entre as comunidades locais, dirigentes
distritais e investigadores pode melhorar a capacidade adaptativa rural às alterações climáticas, através da
integração de gestão de riscos climáticos nas estratégias de apoio à redução da pobreza e de segurança
alimentar.
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
Em resposta aos efeitos devastadores da seca no passado – e a perspetiva de secas mais frequentes e/ou
extremas à medida que as alterações climáticas se intensificam – o Ministério para o Estado e
Desenvolvimento do Norte do Quénia e de Outras Terras Áridas iniciou o Projeto Gestão dos Recursos das
Terras Áridas. O objetivo deste projeto é melhorar a segurança alimentar e a entrega de serviços sociais e
reduzir a vulnerabilidade das atividades de subsistência em 28 áreas áridas semi-áridas distritais propensas a
secas no Quénia. Para integrar a adaptação às alterações climáticas nesta iniciativa, o Projeto Gestão dos
Recursos das Terras Áridas, formou-se uma parceria com o Centro para a Ciência e Tecnologia de Nairobi
para implementar estratégias destinadas especificamente a reduzir a vulnerabilidade aos impactes das
alterações climáticas das comunidades do distrito semi-árido do Makueni. Como parte da iniciativa,
previsões climáticas e do tempo estão a ser estimadas a menor escala e comunicadas aos agricultores para os
ajudar a selecionar épocas de plantação adequadas. Os sistemas locais de produção estão a ser diversificados
através da utilização de variedades tolerantes à seca e melhores sistemas de recolha e armazenamento
sementes. Os agricultores foram formados em conservação do solo e da água, seleção de sementes para
responder às alterações climáticas e condições do terrenos e preparação da terra e plantação. Além disso,
tecnologias como as barragens de areia e a irrigação gota-a-gota, foram introduzidas para melhorar o acesso
à água. Os sistemas de crédito estão a ser reforçados, permitindo que os membros da comunidade tenham
acesso a atividades de subsistência alternativas ou a diversificadas.
11.1.4 Papéis, vantagens comparativas e limitações dos governos locais
"Governo local" geralmente refere-se ao nível de governança formal do estado mais
próximo da população, e pode ser constituído por representantes eleitos localmente,
representantes do governo central nomeados e organizações públicas de prestação de
serviços e de tomada de decisão que possam ser responsabilizadas (Tyler, 2006). Os
governos locais contribuem para a saúde, segurança e bem-estar das comunidades, através
da tomada decisão e prestação de serviços pelos quais são responsabilizáveis. Eles
supervisionam os processos de planeamento, construção, gestão e prestação de serviços
públicos, estabelecem e executam políticas e regulamentos; e educam, mobilizam e
respondem a opinião pública local. Dependendo do tipo ou grau de descentralização do
país (desconcentração versus descentralização de autoridade), a sua autoridade no
planeamento e prestação de serviços públicos pode variar.
ÂMBITO LOCAL
Os governos locais criam um ambiente favorável para as ações de adaptação local.
Eles devem fornecer um quadro de apoio para as normas, regras, incentivos financeiros e
outros tipos de conhecimento, serviços e capacidades para ajudar os indivíduos, famílias e
organizações comunitárias a tomar decisões que reduzam a sua exposição aos riscos
climáticos. Os governos locais podem desempenhar vários papéis ao ajudar as
comunidades a compreender e reduzir os riscos climáticos – seja como educador,
planeador, regulador, aplicador da lei e gestor. Este fato implica o ajuste das suas funções
básicas, que incluem:
•
Representação política da população local nas decisões regionais ou nacionais.
Os governos locais podem agir para assegurar que as prioridades sócioeconómicas básicas e ambientais sejam compreendidas e adequadamente
refletidas na decisão e políticas regionais e nacionais.
•
Planeamento do Desenvolvimento Estratégico de infra-estruturas, habitação, uso
do solo e sua alocação e regulação dos recursos naturais. Processos de
planeamento e de execução do desenvolvimento rural oferecem alguns dos pontos
de entrada mais concretos para integrar a adaptação às alterações climáticas,
como destacado no Capítulo 12. A incorporação das questões de adaptação nestes
processos pode levar à identificação de novas prioridades de desenvolvimento, à
revisão de estratégias, ao apoio a leis complementares e aos mecanismos de
aplicação da lei, bem como a sistemas de monitorização e avaliação. Quanto mais
participativos os processos de planeamento, maiores as oportunidades para
abordar as condições que configuram a vulnerabilidade ao risco climático e a
capacidade adaptativa.
•
Serviço Público. Os governos locais têm um papel a desempenhar no
fornecimento de serviços como água e saneamento, saúde, aplicação da lei,
educação, resposta a emergências, proteção social, energia e engenharia e obras
públicas, como a reparação e manutenção de estradas. Estes serviços, se feitos
eficazmente e de forma equitativa, podem contribuir para a construção da
capacidade adaptativa das comunidades, particularmente se os mecanismos de
atribuição (especialmente de infra-estruturas e tecnologia) forem selecionados ou
desenhados com uma lente climática.
•
Aumentar e gerir os rendimentos públicos (dependendo da forma e extensão do
grau de descentralização do pais). Através de ações como a recolha de impostos
ou taxas (incluindo licenças) e da alocação das finanças aos componentes do
orçamento, os governos locais podem gerar rendimentos necessários para apoiar
os esforços de adaptação. No entanto, os governos locais dos países em
desenvolvimento enfrentam frequentemente constrangimentos orçamentais. Não
obstante este fato, nos casos em que os governos locais têm autoridade para gerar
rendimentos e alocá-los a prioridades de desenvolvimento, fazer face às
alterações climáticas pode requerer diferentes níveis e fontes de rendimento local,
bem como a modificação das atribuições orçamentais.
•
Coordenação de planos de desenvolvimento mais localizados. Em alguns
contextos rurais, devido à jurisdição vasta do governo local, incluindo os
aglomerados de uma grande área, o planeamento ao nível básico do
desenvolvimento pode ser encorajado. A formulação de planos de urbanização ou
planos de pormenor pode ajudar os governos locais no seu próprio processo de
planeamento estratégico. Os atores da sociedade civil, que normalmente operam
ao nível básico, podem desempenhar um papel crucial ao assegurar que a
adaptação às alterações climáticas é integrada nesses planos locais e ao garantir
que esses planos são adequadamente considerados nos processos de planeamento
para o desenvolvimento distrital.
•
Administração local. Os governos locais são geralmente responsáveis pela
administração local, incluindo os recursos humanos, que frequentemente inclui o
registo de nascimentos, óbitos e matrimónios. Alguma da informação recolhida e
organizada pelos administradores dos governos locais pode ser útil à
monitorização e avaliação da adaptação.
Não existem generalizações óbvias no que respeita às “melhores” estruturas para os
governos locais para a adaptação às alterações climáticas. Por exemplo, pode ser
argumentado que os governos locais com alta confiança nas transferências
intergovernamentais para o financiamento de infra-estruturas e serviços estão em
desvantagem por tal reduzir as ligações entre as necessidades e os recursos locais – mas
alguns países que têm cidades com elevada capacidade adaptativa também são altamente
dependentes deste tipo de transferências financeiras. A necessidade de enraizar a
adaptação nos contextos e realidades locais sugere um papel primário para os governos
locais, todavia estes estão normalmente focados em objetivos de curto prazo e
frequentemente privilegiam o crescimento económico em detrimento da redução do risco
a longo prazo.
Alguns dos desafios e oportunidades dos governos locais são aplicados tanto aos
contextos urbanos como rurais (Moser e Dilling, 2007). Os governos locais interagem
mais diretamente com a população local e tendem a ser mais responsabilizados pelos
eleitores que representam no governo. Dependendo das autoridades nos cargos, isto pode
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
É difícil especificar os pontos de intervenção mais apropriados para a adaptação nas
estruturas dos governos locais. Existe tal variedade nas formas dos governos locais e nas
suas relações com os níveis mais altos que é difícil, se não impossível, generalizar no que
respeita a: (i) quantas das funções descritas acima são da responsabilidade dos governos
locais; e (ii) a extensão a que os governos locais alocaram internamente a
responsabilidade do planeamento, construção e manutenção de edifícios e infra-estruturas
ou o fornecimentode serviços, coordenação, finanças, monitorização e regulação. Em
muitos centros urbanos, por exemplo, funções chave são geridas ao nível sub-municipal
(ex: distrito ou concelho) igualmente, algumas cidades grandes são formadas pela junção
de municípios e vivem constrangimentos sérios no que respeita à cooperação municipal.
conduzir a governos mais reativos, o que é positivo na tomada de decisão correcta em
termos de adaptação. Os governos locais podem também enfrentar sérias restrições
financeiras, o que torna a definição de prioridades dos objetivos e atividades de
desenvolvimento ainda mais crucial no processo de planeamento. Assim, a definição de
prioridades e/ou incorporação da adaptação deverá ser adequada e sólida, especialmente
em casos em que as medidas propostas tenham implicações orçamentais significativas.
Finalmente, devido ao fato dos governos locais serem o nível de governança idealmente
mais apto a responder às realidades quotidianas locais, pode ser desafiante para eles
adotarem a perspetiva de longo prazo, que pode se necessária para o planeamento da
11.1.5 Papel das comunidades e da sociedade civil
“Comunidade” refere-se a um ou vários grupos de pessoas, normalmente com
interesses económicos e culturais partilhados, que vivem em proximidade à escala local.
As comunidades são elas próprias agregados de indivíduos, casas e outras colectividades
locais ou instituições. Desta forma, são complexas e dinâmicas, com fatores
identificativos como a geografia, cultura, estatuto económico, atividades de subsistência,
linguagem e/ou religião, criando divisões ou ligações entre as pessoas que vivem na
mesma área.
ÂMBITO LOCAL
As comunidades são as beneficiárias últimas das políticas e estratégias de
desenvolvimento. Os incentivos oferecidos pelas políticas governativas deverão encorajar
os indivíduos, famílias e outras colectividades a tomar decisões que reduzirão a sua
exposição a riscos climáticos e/ou aumentarão a capacidade de suportar, resistir ou
recuperar dos seus impactes. Assim, o papel das comunidades locais na adaptação a este
nível pode ser entendido como:
•
Documentar e partilhar informação sobre as alterações climáticas,
vulnerabilidade e adaptação: as comunidades são frequentemente as linhas da
frente da observação e experiência da variabilidade e alteração climáticas. Assim,
a informação sobre as condições hidrometeorológicas, épocas de crescimento,
culturas agrícolas, padrões locais das doenças e pestes deverão ser recolhidas e
utilizadas para informar a programação e políticas de adaptação.
•
Implementar decisões e atividades de adaptação: tal como notado anteriormente,
o processo de tradução do conhecimento e das decisões em ação é mais visível ao
nível local e geralmente pelos indivíduos, famílias e outras colectividades.
•
Partilhar experiências e lições aprendidas: a adaptação às alterações climáticas é
ela própria um processo de gestão adaptativo, através da aprendizagem pela
experiência. Como agentes primários da ação de adaptação, as comunidades são
um importante repositório de experiências e lições aprendidas. Estas deverão ser
utilizadas para informar as ações futuras – e as políticas de apoio à ação – para a
adaptação.
A participação das comunidades nos processos ao nível local é usualmente levada a
cabo através do envolvimento com organizações da sociedade civil que representam as
bases dos interesses e perspetivas em diferentes fóruns de níveis de decisão. “Sociedade
civil” normalmente refere-se a atores não estatais ou não privados que desencadeiam
ações colectivas à volta de interesses, objetivos e valores partilhados. Pode ser entendida
como as organizações que ocupam o espaço social entre indivíduos ou famílias e o estado
ou mercado. A sociedade civil pode incluir organizações de base da comunidade (com
membros), cooperativas e ONGs regionais, nacionais ou internacionais. Tende a estar
mais consciente e envolvida nos assuntos quotidianos do nível local.
•
Lobby: Como agentes mais diretamente ligados às realidades de base, as
organizações da sociedade civil podem representar os interesses e as prioridades
da comunidade na decisão local e nacional. O seu papel pode ser definido
aquando da integração da adaptação nas políticas e processos de
desenvolvimento, com os atores da sociedade civil a garantir que as condições,
tendências, vulnerabilidade e capacidades locais são adequadamente refletidos.
•
Investigação: as organizações da sociedade civil podem ser importantes na
recolha e análise da informação relevante para o risco, vulnerabilidade,
capacidade adaptativa e monitorização e avaliação da adaptação ao nível local.
Mais uma vez, a sua presença nas bases, frequentemente confere um maior acesso
a, e melhor entendimento dos dados detalhados e conhecimento locais.
•
Sensibilização: A sensibilização é um importante percursor da ação, na medida
em que as comunidades têm que saber porque deverão adotar certas medidas
diferentes e estar informadas dos riscos, incentivos e opções associadas a essas
medidas. Os atores da sociedade civil estão cientes dos meios mais apropriados
para entregar mensagens às comunidades, sendo instrumentais no auxílio aos
governos locais na informação aos seus votantes sobre medidas novas ou revistas
que visem a redução dos riscos climáticos.
•
Capacitação e formação: As estratégias de adaptação poderão requerer
investimentos, atividades de subsistência e comportamentos novos ou
modificados. Estes, por sua vez, poderão necessitar que as pessoas e as
instituições sejam ajudadas a desenvolver certos tipos de conhecimento, aptidões
ou competências. As organizações da sociedade civil estão bem posicionadas
para prestar tal apoio ao nível local, uma vez que interagem regularmente com
atores locais e possuem um entendimento detalhado das prioridades e
necessidades de capacitação num contexto de mudança.
•
Entrega de serviços: em muitas cidades, as organizações da sociedade civil estão
já a ajudar os governos locais em serviços como cuidados de saúde, água e
saneamento e redução do risco de desastre. Estes papéis serão provavelmente
reforçados à medida que a adaptação se torne mais importante no contexto rural e
urbano.
11.1.6 Papel do setor privado
O investimento privado é amplamente reconhecido como central para a redução da
pobreza, uma vez que confere oportunidades económicas e acesso melhorado a serviços
essenciais. O setor privado ao nível local é constituído pelas colectividades que não são
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
O papel da sociedade civil no processo de adaptação é vasto, muitas vezes sobreposto
aos papéis dos atores públicos ou privados. Por exemplo, as organizações da sociedade
civil podem ser subcontratadas pelas autoridades do governo para auxiliar no
fornecimentode serviços públicos ou receber financiamento das agências de
desenvolvimento para implementar programas ou projetos de adaptação. Não obstante, as
suas funções de apoio à adaptação local são menores no estabelecimento e definição de
política e quadros legais, mas maiores no auxílio à sua informação, promoção da sua
transparência e responsabilização e implementação de ações de adaptação. Estas funções
de adaptação podem ser entendidas em termos de:
detidas ou diretamente controladas pelo governo central ou local e cujas atividades
normalmente geram lucros económicos. Exemplos podem incluir empresas locais ou
internacionais a escaldas diferentes, desde restaurantes locais a operadores turísticos,
grande fábricas e instituições financeiras. Nos países em desenvolvimento, os pequenos
negócios constituem a maioria do setor privado.
Os negócios de setores sensíveis ao clima têm um interesse direto na adaptação. Os
riscos climáticos podem minar as infra-estruturas, fornecimento de energia e redes de
transporte necessários às operações empresariais. Os edifícios localizados em zonas
propensas a desastres poderão ter que ser relocalizados ou reforçados face às alterações
climáticas. As operações rotineiras que dependem do abastecimento constante de água
poderão ter que ser redesenhados à medida que as alterações climáticas influenciem o
abastecimento de água. As cadeias de fornecedores dependentes de áreas geográficas
sensíveis ao clima podem ter que ser diversificadas. Os riscos climáticos podem ser
traduzidos em rendimentos menos abundantes e quotas de mercado reduzidas, enquanto
os riscos associados à saúde poderão afetar a produtividade da força de trabalho. Reduzir
ou gerir estes riscos pode ser traduzido em vantagens competitivas, redução de custos
(talvez não no curto prazo), riscos reduzidos e confiança dos investidores.
ÂMBITO LOCAL
Adicionalmente ao reconhecimento e internalização da adaptação às alterações
climáticas nos seus processos de tomada de decisão (ver Capítulo 12), as empresas podem
apoiar a adaptação ao nível local através de um número de funções:
•
Provisão de oportunidades económicas e de crescimento: A criação de emprego,
melhores rendimentos, aumento do acesso à proteção social e aumento da
produtividade a partir do investimento privado podem aumentar as despesas das
famílias em componentes chave da capacidade adaptativa como a educação,
saúde e habitação.
•
Fornecimento de serviços: As instituições do setor privado podem providenciar
um fornecimento eficiente de serviços do estado (saúde, água), aumentando assim
o acesso da população a recursos que são importantes para a construção de
capacidade adaptativa e de resistência.
•
Influência política: as empresas podem frequentemente ter mais influência
política que a sociedade civil, o que pode ser usado a favor da adaptação.
Construir o caso das empresas face à adaptação deverá assim ser uma prioridade
para as comunidades que procurem maximizar o acesso à influência dos governos
locais e nacionais.
•
Fornecimento de recursos financeiros, técnicos e humanos: as entidades do setor
privado podem ter acesso a inovações e tecnologias que auxiliam na redução dos
riscos locais (tais como tecnologias para a conservação de água ou edifícios mais
resilientes). Eles podem ter competências de gestão mais sofisticadas e
necessárias para gerir estratégias de desenvolvimento de larga escala. Os
negócios formais ou informais podem ter acesso a redes que podem ajudar a
mobilizar as comunidades em áreas como a sensibilização generalizada ou aviso
prévio.
•
Parcerias público-privadas podem aumentar os impactes de quadros reguladores
que considerem o clima. Por exemplo “... o setor público define um quadro
rigoroso para reduzir os riscos físicos, fornece proteção para altos níveis de risco
ou segmentos com elevados custos administrativos e define as regras para um
mercado privado para outros riscos, enquanto o setor privado fornece serviços e
oferece cobertura para riscos mais baixos e segmentos que são mais facilmente
acessíveis” (Dlugolecki e Hoekstra, 2007). Contudo, o potencial para estabelecer
parcerias público-privadas em países com rendimento médio ou baixo pode ser
limitado. Em muitas das áreas rurais ou urbanas nesses países os governos não
fornecem o quadro para a redução do risco para famílias de baixo rendimento. É
difícil perceber como as companhias de seguros podem oferecer boa cobertura a
prémios acessíveis a famílias de baixo rendimento que vivem em locais
particularmente perigosos para os quais o governo não fornece infra-estruturas.
11.2. Diferenças chave entre os contextos rural e urbano e as suas implicações para
a adaptação
Não obstante as semelhanças vastas descritas acima, existem algumas diferenças
importantes entre os contextos urbano e rural que não podem ser ignoradas quando se
procura apoiar a adaptação ao nível local. Os contextos urbano e rural são caracterizados
por, entre outras coisas, diferentes dinâmicas populacionais, padrões de aglomerados,
atividades económicas, condições ambientais e níveis de investimento público. Por
exemplo:
•
Os meios de subsistência nas áreas rurais são tipicamente baseados nos recursos
naturais, enquanto nos contextos urbanos são baseados em mercados de trabalho
não agrícolas e no fornecimento de bens e serviços;
•
Os indivíduos e famílias nos contextos rurais tendem a confiar mais no auto
abastecimento de bens e serviços (alimentos, água, saneamento), enquanto no
contexto urbano o dinheiro é o meio para assegurar o acesso a esses bens e
serviços;
•
O acesso a terreno para habitação geralmente não é um problema nas zonas
rurais, enquanto pode ser uma questão séria no contexto urbano, especialmente
para os pobres (OCDE/CAD, 2000).
•
como se manifestam as alterações climáticas localmente (precipitação mais
intensa pode significar cheias repentinas num contexto, mas não noutro);
•
a sensibilidade de um sistema à mudança (os meios de subsistência diretamente
dependentes dos recursos naturais tendem a ser mais sensíveis às alterações
climáticas que os que são dependentes do fabrico, por exemplo); e
•
a capacidade de adaptação (alguns contextos podem tem melhor acesso a serviços
públicos enquanto outros dependem mais das redes sociais).
As cidades concentram as pessoas e a produção, toda a matéria prima que usam e os
resíduos que geram. Ao fazê-lo também concentram uma vasta gama de riscos. Acresce o
fato de os centros urbanos nos países de baixo e médio rendimento concentram uma
grande proporção de pessoas mais vulneráveis aos efeitos das alterações climáticas. Em
contraste, os meios de subsistência rurais como as quintas, a floresta, o gado e a pesca,
são extensivos e dependentes dos recursos naturais. Espera-se que as alterações climáticas
afetem a produtividade, distribuição e funcionamento geral dos ecossistemas de que estes
meios de subsistência dependem.
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
Estas e outras características diferenciadoras resultam em diferentes perfis de
vulnerabilidade nas áreas rurais e urbanas. Especificamente, estas características definem
os contextos urbanos e rurais e também formatam:
As forças motrizes da vulnerabilidade – isto é, a economia política da exposição,
sensibilidade e capacidade adaptativa – também podem ser diferentes, embora ligadas,
nos contextos urbanos e rurais. Por exemplo, taxas crescentes de migração dos meios
rurais para os urbanos podem resultar na expansão de aglomerados ilegais em áreas
propensas ao desastre, como leitos de cheia. Nas áreas rurais, um mercado global de bens
rurais volátil pode levar a fluxos de rendimentos imprevisíveis para os agricultores,
deixando-os menos aptos a acumular e diversificar os bens no sentido de se preparem e
resistirem a desastres relacionados com o clima.
As diferenças entre os contextos rurais e urbanos também podem conduzir a níveis
diferentes de capacidade adaptativa. Ou seja, os recursos necessários e disponíveis para
implementar opções de adaptação podem variar em cada um dos contextos. Por exemplo,
os residentes urbanos podem ter mais acesso a infra-estruturas económicas (estradas,
portos e sistemas de saneamento) ou serviços públicos (telecomunicações, cuidados de
saúde e eletricidade) que os habitantes rurais, que podem depender mais das redes sociais
existentes e do conhecimento tradicional para gerir o risco. A Tabela 11.1 Tabela
11.1sumaria alguns dos fatores que aumentam ou restringem a capacidade adaptativa nos
contextos urbanos ou rurais. Estes são vastos e não são necessariamente aplicáveis a
todos os países. Mas ilustram alguns dos assuntos que deverão ser considerados quando
se avalia a vulnerabilidade das pessoas nestes contextos e apontam para alguns dos
diferentes recursos e ferramentas2 que podem ser apropriados para apoiar a adaptação.
Tabela 11.1. Fatores que aumentam ou constrangem a capacidade adaptativa nas áreas urbanas e rurais
Urbana
Maior acesso a recursos financeiros
Vantagens
ÂMBITO LOCAL
Limitações
Rural
Capital social sólido
Economias diversificadas
Redes sociais sólidas
Maior acesso a serviços (ex: saúde, serviços
Vínculos com a comunidade sólidos
sociais, educação)
Maiores níveis de educação
Conhecimentos tradicionais e locais sólidos
Sólida capacidade de resposta a emergências
Altos níveis de voluntarismo
Instituições altamente desenvolvidas
Custos de vida elevados
Recursos económicos limitados
Problemas frequentes com a qualidade do ar e
Economias menos diversificadas
stress térmico
Falta de conhecimentos sobre os impactes das
Maior dependência de recursos naturais
alterações climáticas e os temas de adaptação
Alta dependência de fontes de eletricidade
Isolamento e acesso limitado a serviços
potencialmente vulneráveis
Infra-estruturas envelhecidas
Menor capacidade técnica entre a população
Sobreposição de jurisdições pode diminuir capacidade decisão
Fonte: Adaptada de Recursos Naturais Canadá (2007), From Impacts to Adaptation: Canada in a Changing Climate
2007, Ottawa, Canadá, http://adaptation2007.nrcan.gc.ca.
Finalmente, as comunidades rurais e urbanas usualmente têm objetivos de
desenvolvimento (imediatos) diferentes ou estratégias diferentes para atingir objetivos de
desenvolvimento semelhantes, levando a diferentes opções e necessidades de adaptação.
Encorajar o crescimento económico num contexto urbano pode aumentar de imediato o
investimento em formação em serviços setoriais, a expansão ou melhoramento das infraestruturas, enquanto para se atingir o mesmo objetivos nas áreas rurais se poderá recorrer
à melhoria do acesso ao mercado para os agricultores locais e a promoção da
diversificação das oportunidades de subsistências. Proteger a persecução destes objetivos
face às alterações climáticas requererá diferentes intervenções.
Notas
Mas as economias rurais não são puramente agrícolas. Ainda que sejamprofundamente
dependentes da agricultura, os pobres rurais também dependem de outras actividades para
obterem rendimento. O processamento agrícola ou de madeira, comércio de retalho,
transporte local, serviços domésticos, turismo e reparações de equipamentos também são
exemplos de actividades de subsistência não agrícolas que podem contribuir para um
portefólio diversificado de rendimentos, permitindo às pessoas a sua própria protecção
contra choques e tendências adversos.
2.
Um número crescente de ferramentas e metodologias estão a ser desenvolvidas para
melhorar a tomada de decisão, para reduzir riscos e facilitar a adaptação à variabilidade e
alterações climáticas. Elas incluem portais de informação para os dados de clima e
actividades de adaptação, as ferramentas para o rastreamento dos riscos climáticos nas
actividades de desenvolvimento e orientações para auxiliar os decisores na implementação
de adaptação. Ver Anexo A para um resumo de algumas das ferramentas disponíveis e
métodos de rastreamento para a adaptação às alterações climáticas.
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
1.
III.12. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO NOS PROCESSOS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL– 165
Capítulo 12
Integrar a Adaptação no Processo de Desenvolvimento Local
ÂMBITO LOCAL
Este capítulo identifica os elementos para uma integração bem sucedida de adaptação
às alterações climáticas a nível local, que incluem: compromisso amplo e sustentado
com a participação e envolvimento dos atores locais; sensibilização e disseminação de
mensagens sobre as alterações climáticas; recolha e uso de informação apropriada e
reconciliação de horizontes temporais. O capítulo aborda os quatro pontos de entrada:
(i) os processos de planeamento do desenvolvimento por parte dos governos locais; (ii)
o ajustamento dos quadros regulamentares ou de serviços locais, (iii) o ajustamento de
mecanismos de responsabilização, e (iv) processos do setor privado e da sociedade
civil.
166 – III.12. INTEGRAÇÃO DA ADAPTAÇÃO NOS PROCESSOS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL
O processo de integração da adaptação às alterações climáticas nas políticas e
atividades de desenvolvimento é praticamente o mesmo nos meios urbano e rural. Em
geral, tal envolve a ligação de dois processos distintos, mas relacionados, a fim de
alcançar os objetivos estabelecidos: (i) o processo de compreender os riscos do clima e
de selecionar as opções de adaptação, e (ii) o processo de formulação e implementação
de políticas de desenvolvimento (como descrito na Parte II).
Integrar a adaptação nos processos de planeamento significa perguntar e responder
às perguntas certas sobre risco climático (Quem é vulnerável a que riscos hoje em dia?
Por que são as pessoas vulneráveis? Como irão as pessoas adaptar-se às alterações
climáticas) e na hora certa, para entender: (a) como irão as alterações climáticas afetar a
persecução dos objetivos de desenvolvimento, e (b) como a persecução dos objetivos de
desenvolvimento podem contribuir para a gestão de riscos climáticos (ou seja,
desenvolver a capacidade adaptativa e minimizar a má adaptação).
ÂMBITO LOCAL
As diferenças no processo de integração entre ambientes urbanos e rurais podem ser
entendidas em termos dos detalhes, como por exemplo:
•
Recursos e informações utilizadas para avaliar os riscos climáticos atuais e
futuros: o conhecimento indígena e instrumentos de avaliação participativa
podem ser usados em áreas rurais, enquanto em áreas urbanas se utilizarão mais
fontes de dados centralizadas.
•
Tipos de partes interessadas envolvidas no processo: diferentes atores podem
influenciar o processo de tomada decisão sobre adaptação em contextos rurais e
urbanos. Por exemplo, em contextos urbanos, atores do setor privado podem ter
mais influência sobre os processos de planeamento de desenvolvimento local
em termos de definição de prioridades e de apoio político à implementação. Em
contextos rurais, os líderes (e conhecimento) tradicionais podem ser importantes
para mobilizar a opinião e ação locais.
•
Opções de adaptação apresentadas, bem como os mecanismos utilizados para
implementar as opções: resulta do exposto acima que o leque de opções de
adaptação apresentadas aos decisores em ambientes rurais e urbanos difere. Para
diversificar os sistemas de produção rural em face das alterações climáticas, as
medidas adaptação podem incluir técnicas de conservação agrícola e uma
mudança de espécies vegetais ou animais. Melhorar a infra-estrutura urbana em
face do clima em mudança pode significar criar novos pólos urbanos, utilizar
novos materiais e novas técnicas de construção, bem como alterar os códigos de
construção para apoiar estas medidas.
12.1. Elementos para uma integração bem sucedida de adaptação às alterações
climáticas a nível local
A integração bem sucedida de adaptação às alterações climáticas nos processos de
desenvolvimento local depende de uma série de pré-condições.
12.1.1 Compromisso amplo e sustentado com a participação e envolvimento dos
atores locais
Em ambos os contextos urbano e rural, as autoridades locais precisam ir além de
uma relação unidirecional, de cima para baixo e da dependência de peritos técnicos e
adotar uma abordagem colaborativa, onde os atores locais são vistos como agentes
legítimos do processo de tomada de decisão.
As abordagens participativas utilizando ferramentas específicas, tais como o
orçamento participativo (Caixa 12.1) provavelmente vão tornar os planos de
desenvolvimento mais favoráveis à adaptação local.
Caixa 12.1. Orçamento Participativo
O orçamento participativo é um sistema pelo qual os habitantes de uma localidade podem
fazer propostas sobre como destinar parte do orçamento público. Ao instituir processos de
governação mais responsáveis e democráticos, as realidades locais são melhor refletidas e
abordadas no processo de tomada de decisão de desenvolvimento. Por exemplo, guiada por
uma consciência dos riscos associados às alterações climáticas, os residentes de uma localidade
em risco de deslizamentos de terra podem dar prioridade às despesas em estabilização de terras
em declive ou práticas de ordenamento do território, enquanto os residentes de outra área
podem dar prioridade ao aumento de ligações de água e de esgotos.
12.1.2 Sensibilização e disseminação de mensagens sobre as alterações
climáticas
ÂMBITO LOCAL
Os agentes locais necessitam e merecem saber a razão pela qual talvez tenham que
realizar decisões diferentes ou recorrer a recursos adicionais ou diferentes no seu dia-adia. Assim, eles precisam de conhecer o contexto de risco em mudança, como isso pode
afetá-los e o que podem fazer para se preparar e se proteger. Uma série de atores locais
diferentes, tais como as famílias, as organizações locais, líderes de opinião e educadores
devem ser sensibilizados. Tal destaca a importância das mensagens direccionadas e do
uso de ferramentas de comunicação adequadas (rádio local, teatro, panfletos, cartazes,
workshops, vídeo e assim por diante). A Figura 12.1 é um exemplo de como a arte
visual foi utilizada para comunicar os potenciais impactes das alterações climáticas
numa comunidade na Zâmbia, incluindo uma descrição de estratégias atualmente
utilizadas para lidar com o clima e como estas podem ser insuficientes no futuro.
Figura 12.1. Os potenciais impactes das alterações climáticas
ÂMBITO LOCAL
Fonte: Agni Klintuni Boedhihartono, UICN (IUCN) (2007), Gender and Climate Change,
http://cmsdata.iucn.org/downloads/climate_change_gender.pdf.
É importante ter em mente que as mulheres e os homens geralmente usam canais de
informação diferentes. As mulheres e as raparigas têm menos acesso à informação do
que os homens e os rapazes, por causa de sua participação limitada na esfera pública. A
informação sobre alterações climáticas e medidas de adaptação deve ser concebida e
divulgada em canais apropriados a cada género e ser combinada com esforços explícitos
para garantir que mulheres e raparigas - especialmente aquelas que são pobres ou às
quais tem sido negado o direito à educação – podem facilmente ter acesso e absorver as
informações necessárias.
As ações de sensibilização sobre alterações climáticas a nível local devem ser
equilibradas e implementadas através de mecanismos adequados. Isto significa encontrar
um equilíbrio entre fornecer muito pouca e demasiada informação; qualquer das
situações pode acabar por desmotivar as pessoas, na medida em que sentirão que não
têm informação suficiente para agir ou em que se sentirão oprimidas por muitos detalhes
e opções. Isto levanta a questão de quanta informação transmitir, uma vez que as
alterações climáticas são uma questão relativamente complexa e da melhor forma de o
fazer. Alguns profissionais de desenvolvimento têm argumentado que as comunidades
locais não precisam saber sobre as causas e os cenários climáticos por si só e que a
ênfase deve ser comunicar o risco crescente de desastres relacionados com o clima. A
experiência demonstrou, no entanto, que as alterações climáticas podem ser
comunicadas de forma eficaz a autoridades locais e membros da comunidade. Em alguns
casos, pode gerar discussões interessantes sobre as observações das tendências
climáticas de longo prazo e validar observações locais e pode também responder a
questões importantes. Uma mensagem que combina as duas coisas - uma explicação das
alterações climáticas e suas implicações para o risco de desastres locais - é
provavelmente ideal. O Guia do Clima da Cruz Vermelha/Crescente Vermelho (IFRC)
fornece dicas para a sua equipa de campo sobre como comunicar as alterações climáticas
e seus impactos para as comunidades locais (Caixa 12.2).
Caixa 12.2. Excertos do Guia do Clima da Cruz Vermelha/Crescente Vermelho sobre
comunicação das alterações climáticas
"Lembre-se que a utilização de múltiplos canais de comunicação aumenta a probabilidade de envolvimento
das pessoas. Diga às pessoas nas comunidades que as alterações climáticas são causadas pela queima de petróleo,
gás, carvão e árvores em todo o mundo e que os gases estão formando uma espécie de cobertor transparente em
torno do mundo, deixando a luz do sol chegar ao nosso planeta, mas impedindo o calor de escapar de volta para o
espaço.
O aquecimento da terra está a mudar o clima.
A principal mudança é que o tempo pode-se tornar mais extremado. Quando chove, as chuvas podem ser mais
intensas. Quando não chove, a seca pode durar mais tempo. O gelo e a neve nas montanhas estão a derreter, o que
pode levar, inicialmente a mais de água nos rios, mas posteriormente a menos (quando os glaciares
desaparecerem). Tempestades e ciclones podem ser mais fortes e ir a lugares onde habitualmente não existe
registo de ocorrências.
As estações do ano podem mudar. A estação das chuvas pode começar mais cedo ou mais tarde. Os invernos
podem ser menos frios, mas a neve poderá cair em maiores quantidades.
Estas alterações também terão um impacte no comportamento das plantas e dos animais. Insectos e pragas
podem aparecer e desaparecer em maior número.
Também é importante destacar que milhares de cientistas de todo o mundo estão ocupados a tentar perceber o
que se passa, mas devido à complexidade do problema, estes cientistas têm dificuldade em explicar com exatidão
o que se está a passar.
Não precisa de entrar em detalhes sobre as alterações climáticas com as comunidades. Os diferentes cenários
desenvolvidos pelos cientistas para uma dada comunidade podem ser demasiado confusos para as pessoas
entenderem.
A questão sobre o que deve e não deve ser partilhado com as pessoas vulneráveis será provavelmente um
tópico de preocupação permanente para a Cruz Vermelha e Crescente Vermelho. A troca de experiências com
colegas nos próximos anos será importante.
Fonte: IFRC (2007), Red Cross/Red Crescent Climate Guide, Federação das Sociedades Internacionais da Cruz
Vermelha/Crescente Vermelho, www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/RCRC_climateguide.pdf.
ÂMBITO LOCAL
Teremos que nos preparar para surpresas. Mas muito pode ser feito para evitar que surpresas se transformem
em desastres.
12.1.3 Recolha e uso de informação apropriada
Indivíduos, famílias, organizações, empresas e governos locais, todos precisam de
informação para tomar decisões que irão reduzir a sua vulnerabilidade aos riscos
climáticos atuais e futuros. Os tipos de informação que cada ator precisa e a forma em
que é reunida, depende das perguntas feitas e dos resultados esperados. Assim, o
processo de decisão de adaptação pode exigir desde cenários climáticos regionais a um
mapa de risco da aldeia, a uma avaliação das redes formais e informais de resposta ao
desastre a nível de uma cidade.
Informação regional, nacional e global sobre as alterações climáticas está cada vez
mais disponível, apesar de que o acesso ou a tradução dessa informação pode ser um
desafio para as autoridades locais e para as comunidades. Este nível e detalhe de
informação pode ser útil para enquadrar o problema e compreender as tendências gerais.
No entanto, integrar a adaptação no desenvolvimento à escala local é mais dependente
de informação local. É a compreensão detalhada do contexto local que vai ajudar os
atores locais a traduzir quadros mais amplos de desenvolvimento em estratégias de
adaptação apropriadas.
Muitos dos métodos e instrumentos de recolha de informação sobre os riscos
climáticos ao nível local são já familiares à comunidade de desenvolvimento, uma vez
que podem ser extraídos dos métodos de diagnóstico rural participativo. Outros tipos de
informação podem depender de métodos mais científicos ou quantitativos de recolha de
dados, análise e tradução - particularmente para obter informações relacionadas com as
condições biofísicas e climáticas. Tal destaca a importância de colaborar com
instituições académicas e de investigação, bem como com as agências governamentais
de hidrometeorologia, de levantamento topográfico e departamentos do censo,
nomeadamente as que operam nos níveis sub-nacionais apropriados (províncias,
distritos, paroquias, etc.).
ÂMBITO LOCAL
A Tabela 12.1 sumaria os diferentes tipos de informação necessária à correcta
tomada de decisão de adaptação ao nível local, bem como alguns dos instrumentos e
enquadramentos disponíveis para a recolha e organização dessa informação.
Tabela 12.1. Informação local para a adaptação às alterações climáticas e os instrumentos para a
recolha/organização de dados relacionados
Exemplos de instrumentos para recolher e organizar informação
Ferramentas específicas de clima
Ferramentas Genéricas
Previsões e projeções climáticas
Informações sobre as previsões do
tempo, previsões meteorológicas
sazonais e sobre tendências do clima
projetadas a longo prazo, são essenciais
para a compreensão atual dos riscos
relacionados com o clima e os riscos
potenciais futuros.
•
•
•
•
•
Riscos naturais e avaliações ambientais
Informação sobre experiências passadas
com os desastres naturais, bem como
sobre os desvios atuais face ao que era
habitual no passado, é essencial para
compreender os riscos futuros associados
às alterações climáticas. Informação
relativas às atuais condições ambientais,
como a desflorestação, o funcionamento
das zonas húmidas, a erosão costeira e a
degradação dos solos também é
importante, uma vez que estes fatores
influenciam a vulnerabilidade e a
capacidade de adaptação das
comunidades às alterações climáticas
futuras.
Vulnerabilidade e avaliação de
capacidade
Estes quadros e ferramentas de avaliação
auxiliam na identificação, compreensão,
quantificação e avaliação do grau de
vulnerabilidade de uma comunidade rural
às alterações climáticas, bem como a
respectiva capacidade para lidar e se
adaptar com os impactes esperados.
Análise de meios de subsistência
Compreender os meios de subsistência
no contexto de uma comunidade rural (os
respectivos capitais humano, natural,
financeiro, físico e social) e como estes
bens podem ser afetados pelas alterações
climáticas, auxilia na identificação de
potenciais fontes de vulnerabilidade e de
possíveis respostas.
Estratégias locais de adaptação e para
lidar com as alterações climáticas
As comunidades locais criaram
estratégias para lidar com a variabilidade
histórica do clima e podem estar a criar
novas estratégias para lidar com as novas
experiências climáticas. Estas estratégias
tanto podem ajudar como prejudicar os
esforços de adaptação a longo prazo.
Científica/quantitativa
•
Dados sobre vento, precipitação e
temperatura (históricos e atuais)
Tradicional/qualitativa
•
Sabedoria popular
•
•
•
•
•
•
Científica/quantitativa:
Previsões meteorológicas diárias
Previsões meteorológicas sazonais
Monitorização de ciclones/furacões
Modelos climáticos regionais de
circulação global
Tradicional/qualitativa
Sabedoria popular
Análise de capacidade e
vulnerabilidade
Avaliação de capacidade e
vulnerabilidade do IFRC
Quadro de avaliação da capacidade e
da vulnerabilidade climática da CARE
International
Ferramenta CRiSTAL (ferramenta de
avaliação de riscos a nível das
comunidades – adaptação e meios de
subsistência)
Científica/quantitativa
•
Mapas de risco
geológico
•
Mapas hidrológicos
(mapas de risco de
cheia)
•
Precipitação local e
picos de cheia
Qualitativa
•
Mapas participativos de
zonas de risco
•
Prazos
Ferramentas participativas em
zonas rurais:
•
Estórias e estórias orais
•
Inquéritos domésticos
•
Caminhos
•
Índices de saúde e de
bem-estar
•
Entrevistas semidirigidas e focus groups
•
Prazos
•
Calendários sazonais
•
Árvores de problemas e
fluxos de decisão
•
Diagramas de Venn
ÂMBITO LOCAL
Informação para Adaptação
Enquanto os atores locais tomam decisões de planeamento e gestão a um prazo
muito mais curto, as projeções das alterações climáticas são feitas pelo menos de 20 a
100 anos. As alterações climáticas estão a intensificar a pressão exercida pelo clima, em
que as comunidades enfrentam padrões cada vez mais imprevisíveis de precipitação ou
eventos extremos mais intensos e frequentes. Em resultado, o ponto de partida para a
adaptação local é muitas vezes a variabilidade climática, quer se acredite que esta é
causada pelas alterações climáticas, quer não. As ações tomadas para lidar com as
vulnerabilidades existentes, devem também ter em conta os impactes das alterações
climáticas esperados a longo prazo.
Ao adotar estes elementos de sucesso, os decisores podem aproveitar todo o
potencial da integração da adaptação às alterações climáticas nos processos de
planeamento de desenvolvimento local. Essas oportunidades podem ser entendidas em
termos de pontos de entrada e são discutidas no restante capítulo.
12.2. Ponto de Entrada 1: Processos de planeamento de desenvolvimento pelos
governos locais
ÂMBITO LOCAL
O planeamento de desenvolvimento é o processo pelo qual se definem objetivos de
desenvolvimento humano e económico e pelo qual se definem estratégias para a
obtenção desses objetivos, através da atribuição e gestão de recursos humanos,
financeiros e naturais. Este conceito engloba desde processo de produção de planos
semi-autónomos e conduzidos localmente (por exemplo, planos de desenvolvimento
urbano), passando pelos processos anuais de planeamento do governo central, até à
revisão periódica das políticas setoriais (por exemplo, agricultura, água e saneamento,
silvicultura, saúde, redução de risco de desastres). Estes processos envolvem alguns dos
atores mais importantes e fornecem enquadramentos para lidar com as principais
questões relacionadas com a adaptação.
As fases principais do processo de planeamento – desde compreender a atual
situação de desenvolvimento, a articular visões e objetivos de desenvolvimento, a
elaborar atividades e atribuições específicas para lidar com preocupações prioritárias –
são semelhantes às fases de planeamento descritas noutros capítulos deste guia. Mas a
nível local, o processo de planeamento está, obviamente, focado numa escala muito
menor, tende a ter horizontes temporais mais curtos e esforça-se na definição de
resultados mais orientados e adaptados às circunstâncias locais. Neste contexto, as
necessidades de informação, os sistemas de suporte à decisão e a participação dos atores
podem ser bastante diferentes das do processo de decisão de desenvolvimento a outros
níveis.
12.2.1 Planos de desenvolvimento rural
Os planos de desenvolvimento rural focam-se na distribuição e gestão de recursos
naturais em sistemas de produção sustentáveis e no desenvolvimento dos recursos
humanos associados, para além da prestação efetiva de serviços públicos. O objetivo é,
como tal, o de proteger e reforçar os meios de subsistência rurais, contribuindo para a
redução da pobreza e para o desenvolvimento económico a todos os níveis. As
considerações relativas às alterações climáticas (conhecimento acerca dos riscos
climáticos, vulnerabilidade local e experiencias de lidar com o clima), necessitam ser
incorporadas nos processos locais de desenvolvimento rural. Estes podem incluir:
•
Planos de ação de aldeia ou micro-planeamento: planos de desenvolvimento de
pequena escala, orientados para a comunidade e com alguma autonomia,
normalmente focados num setor particular (saúde, educação) ou num problema
particular (segurança alimentar, qualidade da água) e que resultam na
formulação de micro-projetos comunitários.
•
Planos integrados de desenvolvimento rural e planos de desenvolvimento
distrital: planos de curto e médio prazo (1 a 5 anos), que contêm orientações
para o desenvolvimento ao nível de tomada de decisão descentralizada
(paróquia, distrito), normalmente desenvolvidos pelos governos locais através
de um processo de consulta dos atores da comunidade. Estes planos são
suportados por dotações orçamentais apropriadas e incluem-se no
enquadramento dos processos gerais de planeamento de desenvolvimento
nacional.
Os passos a seguir – e os pontos de entradas correspondentes para considerar
questões relacionadas com as alterações climáticas – nestes processos de planeamento
locais, estão sumariados na Figura 12.2.
12.2.2 Planos ou estratégias de desenvolvimento urbano
Os planos de desenvolvimento urbano dão prioridade ao crescimento económico e
ao desenvolvimento de infra-estruturas que o suporta. Uma parte fundamental de um
plano de desenvolvimento urbano bem elaborado, diz respeito à construção de
resiliência a um leque de perigos e aos riscos que eles produzem individualmente ou
combinados. Para serem efetivos, não têm somente que reduzir a vulnerabilidade dos
moradores urbanos, mas têm também que lidar com os fatores que geram tanto pobreza
como a vulnerabilidade aos riscos climáticos. Na prática, isto significa a necessidade de
aplicar uma “lente climática” aos diferentes elementos de uma estratégia de
desenvolvimento urbano, que estão descritos na Caixa 12.3.
Existe ainda muito pouca experiência da qual se possam extrair lições importantes
para a discussão acerca da elaboração de planos de adaptação para áreas urbanas em
países de rendimentos baixos e médios. O único exemplo bem documentado é Durban,
uma das principais cidades da África do Sul (Caixa 12.4). Este é um bom exemplo de
como a adaptação está a ser promovida e de como a base de informação que a suporta
está a ser desenvolvida.
ÂMBITO LOCAL
O planeamento e as normas do uso do solo devem encorajar o investimento tanto
público com privado em edifícios e outras infra-estruturas de largo prazo a terem em
consideração as alterações climáticas.
ÂMBITO LOCAL
planeamento do desenvolvimento rural
ÂMBITO LOCAL
planeamento do desenvolvimento rural (continuação)
Caixa 12.3. Aplicar uma lente climática no processo de planeamento de
desenvolvimento urbano
Iniciar o processo de elaboração de uma estratégia de desenvolvimento urbano
•
•
Os políticos e os funcionários públicos sénior chegam a acordo quanto à necessidade de elaborar uma
estratégia de desenvolvimento urbano.
O grupo de atores chave é formado, presidido pelo presidente da câmara e com representantes dos
principais grupos relacionados com o desenvolvimento (incluindo negócios locais e de fora,
comunidade de negócios informal, trabalhadores e comunidades residenciais de baixos rendimentos).
PONTO DE ENTRADA DE ADAPTAÇÃO: Representação das preocupações ambientais e de
redução da pobreza no grupo de atores chave.
Estabelecer parâmetros iniciais
•
O grupo de atores chave define directrizes para o processo, bem como a escala espacial, âmbito e
principais assuntos a ser abordados na estratégia de desenvolvimento urbano;
•
O grupo de atores chave define a estrutura, conteúdo e processo para levar a cabo uma avaliação
detalhada, envolvendo todos os grupos de atores e seus representantes, para desenvolver uma visão e
um conjunto de ações estratégicas para a alcançar.
PONTO DE ENTRADA DE ADAPTAÇÃO: Assegurar que a informação ambiental e climática é
incluída nos termos de referência da avaliação, em particular a informação relativa a aumentos ou
alterações dos riscos associados ao clima.
ÂMBITO LOCAL
Levar a cabo uma avaliação detalhada
•
Estudo para identificar e compreender os principais motores internos e externos da economia da
cidade, tanto em termos de crescimento como de estagnação e declínio, que ajude a identificar os
respectivos papéis local, nacional e global.
•
Utilização de avaliações, à escala da cidade, da economia, prestação de serviços públicos, ambiente,
paisagem espacial e construída e condições sociais, de modo a facilitar a avaliação da qualidade,
cobertura e sustentabilidade fiscal das infra-estruturas e serviços da cidade.
•
Utilização de dados quantitativos e qualitativos e métodos de recolha de dados. Entrevistas,
discussões e workshops são sempre importantes, mas são particularmente importantes em cidades
em que não existe boa informação oficial.
PONTO DE ENTRADA DE ADAPTAÇÃO: Relacionar informação sobre riscos climáticos, com a
qualidade, cobertura e sustentabilidade dos serviços e infra-estruturas da cidade – por exemplo, como é
que cheias rápidas afetaram a rede de transportes públicos e a prestação de serviços de saúde? Estes
riscos aumentarão?
Caixa 12.3. Aplicar uma lente climática no processo de planeamento de desenvolvimento
urbano (continuação)
Desenvolver uma visão da cidade
•
•
Desenvolver uma declaração curta, precisa e unificadora de onde a cidade quer estar no prazo de
10 a 15 anos, tendo em conta a avaliação efectuada.
Articular e partir das vantagens comparativas e competitivas da cidade, bem como dos valores e
preferências dos residentes, a relação com as economias local, nacional e global, tudo no contexto
local histórico e cultural, localização e clima.
PONTO DE ENTRADA DE ADAPTAÇÃO: Considerar a forma como as alterações climáticas podem
afetar a realização da visão ou, pelo contrário, como a realização da visão pode facilitar ou prejudicar a
capacidade local para adaptação às alterações climáticas.
Identificar forças, fraquezas, oportunidades e ameaças à realização da visão
•
Existe uma necessidade óbvia de oportunidades para reforçar as instituições com maior capacidade
para implementar a estratégia.
PONTO DE ENTRADA DE ADAPTAÇÃO: Considerar a forma como os riscos relacionados com as
alterações climáticas podem afetar as forças, fraquezas, oportunidades e ameaças à realização da visão,
ou, de outra forma, como a abordagem destas pode facilitar ou prejudicar a capacidade adaptativa.
Selecione algumas prioridades estratégicas
•
•
Identificar um conjunto de ações a ser implementadas de forma a produzir resultados dentro de um
determinado período de tempo, medidos por indicadores chave (relacionadas com realizações,
resultados e impactos).
Estes quase sempre envolvem investimentos de capital dos setores público e privado e, geralmente,
envolvem mudanças de quadros políticos, alterações dos quadros regulamentares e fortes
componentes de sensibilização e educação.
PONTO DE ENTRADA DE ADAPTAÇÃO: Considerar como os riscos relacionados com o clima
podem afetar o exercício das prioridades estratégicas ou, alternativamente, como as ações para as
alcançar podem comprometer ou aumentar a capacidade adaptativa. Desenvolver alguns indicadores
simples para vulnerabilidade local às alterações climáticas e de capacidade de adaptação.
•
•
Divulgar informações da visão e das prioridades estratégicas para obter comprometimento e
contribuições de diferentes grupos de interessados.
Planos de ação e equipas de trabalho são desenvolvidos para cada prioridade estratégica, que são
explícitos sobre quem faz o quê e que incluem análises económicas e financeiras claras, com as
fontes de financiamento necessárias identificadas. Estes geralmente começam com a
implementação imediata e rápida de iniciativas de alto perfil e de baixo risco.
PONTO DE ENTRADA DE ADAPTAÇÃO: Considere o uso de mensagens sobre as alterações
climáticas ou desastres relacionados com o clima em matéria de atividades sensibilização, se tal
garantir uma maior atenção e comprometimento.
ÂMBITO LOCAL
Sensibilizar as pessoas para a visão e prioridades estratégicas
Caixa 12.4. Programa de Proteção do Clima de Durban
Durban criou um Departamento de Gestão Ambiental em 1994. Muito do trabalho inicial do departamento foi para
averiguar como a forte orientação do desenvolvimento do município também pode incorporar preocupações
ambientais prementes. Durban foi uma das poucas cidades em África a ter uma agenda 21 local, em linha com o que
os governos do mundo acordaram na Cimeira da Terra das Nações Unidas em 1992. Vários departamentos dentro do
governo municipal também se consciencializaram da necessidade de ter em conta as alterações climáticas nos seus
planos – por exemplo, para abastecimento de água e de cuidados de saúde. Mas os funcionários municipais não são
susceptíveis de agir, se tiverem uma ideia pouco clara do que as alterações climáticas significam para sua cidade. Para
resolver isso, o Departamento de Gestão Ambiental iniciou o desenvolvimento de um Programa de Proteção do
Clima, em 2004. A implementação deste programa ocorreu em três fases:
Fase 1: Análise e desenvolvimento de uma compreensão da ciência mundial e regional relativa às alterações
climáticas e traduzir isso num entendimento das implicações das alterações climáticas para Durban. Os principais
impactes incluem o aumento das temperaturas, as mudanças na distribuição das chuvas (longos períodos de seca
pontuados por curtos períodos de chuva intensa), diminuição da disponibilidade de água, aumento da gama de
doenças transmitidas pela água e por vectores, subida do nível do mar e a perda de biodiversidade.
Fase 2: Desenvolvimento de uma”Estratégia de Adaptação às Alterações Climáticas" para a cidade para destacar
como os principais setores dentro do município devem começar a responder às alterações climáticas inevitáveis. As
intervenções visam melhorar e ampliar as iniciativas existentes (como a modelação de doenças transmitidas por
vectores e sua relação com as alterações climáticas) ou estimular novas atividade como o climate proofing do espaço
aberto da cidade, através da gestão da matriz (ou seja, a gestão da paisagem urbana em redor das zonas naturais de
uma forma a auxiliar a sobrevivência e dispersão de espécies autóctones) e da criação de corredores de dispersão
norte-sul.
ÂMBITO LOCAL
Fase 3: Incorporar as alterações climáticas no planeamento da cidade a longo prazo, que inclui o desenvolvimento
de um modelo que permita a simulação, avaliação e comparação de planos estratégicos de desenvolvimento urbano no
contexto das alterações climáticas. Tal visa compreender os efeitos das alterações climáticas em Durban e permite a
avaliação da eficácia de abordagens alternativas para mitigação e adaptação baseada em modelos. Tal envolverá o uso
de inventários de emissões de gases com efeito de estufa (GEE) (ou seja, produzir um inventário de todos os gases de
efeito de estufa emitidos pelas atividades dentro da área do município), juntamente com uma avaliação da
vulnerabilidade da cidade em setores chave como a saúde, a água e o saneamento, infra-estrutura costeira, gestão de
desastres e da biodiversidade.
Subida do nível do mar: o litoral de Durban já foi incorporado nas atribuições do Departamento de Gestão de
Zonas Costeiras, Bacias Hidrográficas e Águas Pluviais do município nas últimas duas décadas e espera-se que assim
continue. O mapeamento das linhas de cheia à escala de 1:100 e 1:50 para 90% dos rios está completo, no contexto de
um programa para informar os cidadãos e apoiar a adaptação. Os novos desenvolvimentos urbanos necessitam dos
planos de gestão de bacia para assegurar que o excesso de escoamento é passível de ser contido. As linhas de recuo e
as linhas de erosão potencial foram identificadas, incorporando tempestades marítimas de 1:50 e uma previsão de
subida do nível do mar a 50 anos. Há a preocupação de que o porto não tem linhas de recuo. O programa de
mapeamento em curso irá mostrar locais em risco. O município está a investir no desenvolvimento do litoral da
cidade para o turismo, com áreas chave do desenvolvimento do litoral planeadas para os próximos 10 a 20 anos. A
elevação do nível do mar pode afetar essa evolução, se não for tida devidamente em conta. Os sistemas naturais, em
Durban são capazes de se adaptar a um aumento de 20 centímetros - mas podem ter de enfrentar muito mais que isso.
Todas as cidades precisam considerar como as alterações climáticas as irão afetar. O exemplo de Durban mostra
como os departamentos que mais precisam de tomar medidas de adaptação, como água, energia, saúde, infraestrutura, turismo e planeamento urbano, devem ter uma noção do que as alterações climáticas implicam, para o seu
trabalho e investimentos futuros. Além disso, uma análise das alterações no clima e dos fenómenos climáticos
extremos nas últimas décadas pode ajudar a identificar quem é vulnerável a alguns aspetos das alterações climáticas.
Em Durban, os danos à infra-estrutura causados pelas marés altas e as pelas ondas de maré de Março 2007 ajudaram a
alertar muitos funcionários do governo para os tipos de impactes que as alterações climáticas trarão.
Fonte: Roberts, D. (2008), “Durban Adapts to Climate Change”, estudo de caso em Cities and Climate Change, id21
Insights, Institute of Development Studies, January
Satterthwaite, D. et al. (2007), “Adapting to Climate Change in Urban Areas; The Possibilities and Constraints in Low- and
Middle- Income Nations”, IIED Working Paper, IIED, London.
12.3. Ponto de Entrada 2: Ajustamento dos quadros regulamentares ou de serviço locais
Os governos locais podem promover a adaptação às alterações climáticas,
assegurando que existe uma base de informação apropriada e amplamente divulgada
sobre as alterações climáticas e os seus potenciais impactes. Tal inclui informação sobre
as condições climáticas passadas e presentes, riscos ambientais e vulnerabilidade. É
fundamental a disponibilização da infra-estrutura e dos serviços necessários à recolha,
arquivo e análise dessa informação. Tal informação e respectivas bases de dados
permitirão às autoridades compreender o perfil de risco de uma determinada área, tal
como o impacto de eventos extremos passados e de outros desastres na área local. Neste
contexto, deve incluir-se o máximo de detalhe possível, incluindo informação relativa a
“pequenos desastres” (os que não são incluídos nas bases de dados internacionais de
desastres)1. Por exemplo, uma base de dados na Cidade do Cabo inclui registos de mais
de 12 500 incidentes, que contrastam com os 600 grandes eventos e desastres declarados
(Bull-Kamanga e tal., 2003). Quase metade destes eventos ocorreu em assentamentos
humanos informais. Uma análise de desastres no México, de 1970 a 2001, permitiu
registar todos os eventos em que ocorreu pelo menos uma morte; concluiu que as cheias
são o desastre mais frequente e que um quarto das mortes relacionadas com cheias
ocorreu em eventos com menos de 4 mortos2.
•
os novos empreendimentos evitam áreas de alto risco (por exemplo, várzeas e
encostas íngremes) e que grupos de baixo rendimento, em particular, podem
aceder a terra para habitação preços acessíveis e que esta não se encontra numa
zona perigosa;
•
os serviços públicos, empresas e residências tenham em conta mudanças no
abastecimento de água (por exemplo, incentivos ou normas para a conservação
da água, um acompanhamento mais próximo dos afloramentos de algas tóxicas
nos reservatórios de água);
•
os edifícios e infra-estruturas tenham em conta os riscos das alterações
climáticas de forma a não impor custos adicionais que são inacessíveis (por
exemplo, legislar o uso de materiais de construção específicos e de técnicas de
construção);
•
os meios de subsistência são mais resistentes às alterações climáticas (por
exemplo, regulamentos e incentivos para a formação no uso de novas variedades
de culturas, armazenamento e técnicas de processamento) e
•
os bens e serviços dos ecossistemas são protegidos e reforçados (por exemplo,
proteção das bacias hidrográficas, a promoção da agricultura de conservação, a
gestão florestal).
ATabela 12.2 destaca as muitas áreas em que os governos urbanos poderiam ser
ativos nos diferentes aspetos da adaptação às alterações climáticas - uma proteção a
longo prazo contra prováveis alterações, a limitação dos danos pouco antes de um
evento extremo, resposta imediata pós-desastre e reconstrução após um evento extremo.
ÂMBITO LOCAL
Os governos locais também podem ajustar os quadros regulamentares que permitam
o efetivo ordenamento do território e a gestão de recursos. Por exemplo, isso pode
incluir a legislação que assegura que:
Tabela 12.2. O papel da cidade/governos municipais nos quatro aspetos de adaptação
Papel da Cidade/Governo
Municipal
Ambiente Construído
Códigos de Construção
Regulamentos de uso do solo e
registo de propriedade
Construção e manutenção de
edifícios públicos
Planeamento Urbano
Infra-estrutura
Água canalizada, incluindo
tratamento
Elevado Esgotos
Drenagem
Estradas, pontes, pavimento
Eletricidade
Sistemas de tratamento de
resíduos sólidos
Tratamento de águas residuais
ÂMBITO LOCAL
Serviços
Proteção contra incêndios
Ordem pública/policia/avisos
rápidos
Recolha de Resíduos Sólidos
Escolas
Cuidados de Saúde/Saúde
Pública/Saúde
Ambiental/Ambulâncias
Transportes Públicos
Segurança Social (incluindo
cuidados a crianças e a idosos)
Proteção de Longo
Prazo
Limitação dos
Danos PréDesastre
Resposta
Imediata PósDesastre
Elevado 1
Reconstrução
Elevado
Elevado
Parcial
Elevado
Elevado
Elevado
Parcial
Elevado
Elevado
Elevado1
Elevado
Elevado
Parcial
Elevado1
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Parcial
Elevado 2
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Parcial
Parcial
Elevado
Elevado
Elevado
Médio
Parcial
Elevado
Elevado
Elevado
Parcial
Parcial
Elevado
Médio
Médio
Elevado 2
Médio
Médio
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Médio
Médio
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Elevado
Resposta ao desastre (para
além do referido acima)
Notas:
1. Obviamente, é importante que estes não inibam uma resposta rápida.
2. Limpar as sarjetas e recolher os resíduos sólidos urbanos é da maior importância antes de um evento de
precipitação elevada; muitas cidades são assoladas por cheias resultantes de precipitação expectável (por exemplo,
nas monções), em virtude da incapacidade de manter limpos os sistemas de drenagem.
12.4. Ponto de Entrada 3: Ajustamento dos mecanismos de prestação de contas (governo
local)
As ações específicas de apoio à gestão de risco do clima local podem ser incluídas
nos mecanismos de responsabilização do governo, tais como contratos de desempenho
anual do distrito (Caixa 12.5).
Caixa 12.5. Imihigo – Contratos de Desempenho Anual no Ruanda
No Ruanda, o governo instituiu um sistema de contratos de desempenho, chamado Imihigo, entre os
diferentes níveis de governo, a fim de acompanhar, avaliar e, finalmente, responsabilizar os decisores
perante as populações locais. Estes contratos de desempenho são feitos entre o governo central e as
províncias, as províncias e os distritos, os distritos e os setores, os setores e as vilas, as vilas e as células
(sendo este último um acordo verbal, em vez de um acordo assinado). Cada contrato consiste no resumo da
situação do desenvolvimento na localidade / setor / distrito / província, bem como numa série de tabelas que
define os objetivos de desenvolvimento específicos, indicadores que serão utilizados para medir a
consecução desses objetivos e atividades que serão empreendidas para alcançá-los. As metas de
desenvolvimento nestes contratos de desempenho são tipicamente divididas em quatro categorias principais
- saúde; desporto, cultura, educação; agricultura e pecuária; infra-estruturas, energia, água, proteção
ambiental e cooperativas.
Estes contratos de desempenho têm potencial real para a integração e para apoiar a redução dos riscos
climáticos. O Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável tem vindo a trabalhar com o
Instituto de Ciência e Tecnologia Kigali no Ruanda, na implementação de uma série de atividades de campo
relevantes para a definição de políticas, que vão reduzir a vulnerabilidade das duas centrais hidroeléctricas à
variabilidade do clima, bem como melhorar a vida das comunidades a montante, através de medidas que,
simultaneamente, protegem a bacia hidrográfica (e, portanto, o potencial hídrico) e aumentam a resistência
local ao stress climático. Estas atividades estão a ser realizadas em dois distritos da província do Norte do
Ruanda. Uma avaliação pormenorizada do contrato de desempenho entre um dos setores e seu distrito
correspondente, permitiu identificar alguns pontos de entrada para a adaptação.
Por exemplo, sob a categoria da "saúde", as intervenções de desenvolvimento que visam aumentar o
acesso à água potável e a identificação das famílias vulneráveis à pobreza, poderiam contribuir para gestão
dos riscos climáticos nas comunidades. As fontes de água potável podem ser identificadas com uma “lente
climática” (ou seja, localizando poços e furos nas zonas menos propensas a inundações e contaminação),
enquanto os métodos para a identificação de famílias vulneráveis podem ter em conta os riscos climáticos.
O potencial para a integração de risco climático na Imihigo parece óbvio, mas os desafios permanecem,
na medida em que a sensibilização para a questão das alterações climáticas continua baixa.
O setor privado e organizações da sociedade civil podem apoiar a adaptação a nível
local através da internalização e institucionalização da gestão de riscos climáticos nos
seus próprios processos de tomada de decisão e operações. Estes incluem:
•
Processo de planeamento estratégico: é o plano de negócios da organização,
articulando "O que fazer, porque deve ser feito, como deve ser feito e quem
deve fazê-lo" (Geyer, 2006). Este é um passo acima de planeamento do projeto,
já que envolve o mandato, visão e direção de uma organização. As organizações
do setor privado e da sociedade civil podem optar por promover abordagens de
gestão de riscos climáticos, ou selecionar comunidades ou mercados que são
especialmente vulneráveis a riscos climáticos e / ou considerar como os riscos
do clima afetarão suas operações.
•
Processo de planeamento de negócios: além de ver como a visão e missão da
organização se relacionam com o risco climático, a nível local, os agentes locais
podem também olhar para questões como o local para a construção de infraestruturas; se as matérias-primas são dependentes de setores sensíveis ao clima e
ÂMBITO LOCAL
12.5. Ponto de Entrada 4: Os processos do setor privado e da sociedade civil
se a procura pode ser afetada por riscos climáticos (turismo, por exemplo). A
Tabela 12.3 Tabela 12.3apresenta algumas considerações que as empresas
podem fazer ao pensar sobre como se adaptar às alterações climáticas a
diferentes escalas - dentro das suas próprias operações, em parceria com as
comunidades envolventes e em colaboração com os mercados globais. Os
benefícios, portanto, estendem-se além da operação do negócio em si e podem
contribuir para a construção da resiliência geral da comunidade.
•
Seguros: O acesso às indemnizações dos seguros pode diminuir o impacto
líquido negativo dos eventos climáticos sobre os tomadores dos seguros. Ao
mesmo tempo, o seguro é também um instrumento para motivar as adaptações
destinadas a reduzir os riscos climáticos. Configurar adequadamente os prémios
de seguro pode, em princípio, enviar os sinais apropriados para detentores de
apólices realizarem medidas de adaptação que reduzam a exposição aos vários
riscos, incluindo os suscitados pelas alterações climáticas. Por outro lado,
prémios mal projetados que não refletem adequadamente o risco subjacente,
podem realmente impedir a adaptação ou mesmo promover a má adaptação. Um
certo número de produtos de seguros estão disponíveis para proteger contra
riscos climáticos; mecanismos de seguro com base em índices podem particular
promover a adaptação no contexto local (Caixa 12.7).
Tabela 12.3. Áreas de oportunidade de negócio relacionadas com adaptação
No âmbito das
operações e da
cadeia de
fornecedores
Riscos Relacionados com as
Alterações Climáticas
Acções para minimizar os
riscos
Acções para aproveitar
oportunidades
Escassez de água, o que limita
as operações
Redesenho de processos
para reduzir consumo de
água
Desenho de novos
produtos e serviços
Impactos em bens físicos
Redesenho para aumentar a
resiliência
Preparação para a resposta
de emergência
Diversificação dos
fornecedores e preparação
de plano de contingência
Planos de saúde
comunitários
Aumento dos custos dos
seguros
Interrupções na cadeia de
fornecedores
ÂMBITO LOCAL
Em parceria com as
comunidades
envolventes
Força de trabalho pouco
saudável
Impactes na logística
Comunidades instáveis
Em colaboração
com a comunidade
global
Aumento da pressão
regulamentar
Mercados globais de
consumidores enfraquecidos
Escassez de água, que reduz a
utilização dos produtos
Danos na reputação
Plano de contingência
logística
Resposta de emergência
comunitária
Planeamento de infraestruturas
Apoio a programas de saúde
globais
Penetrar em novos
mercados para produtos
e serviços
Penetrar em novos
mercados para produtos
e serviços
Sistemas de informação
melhorados
Fonte: WBCSD (2007), Adaptation: An Issue Brief for Business, World Business Council for Sustainable Development,
Genebra e Washington.
Caixa 12.6. Proteger meios de subsistência contra os riscos climáticos através de seguros
baseados em índices
Mecanismos de seguro baseados índices, são uma forma inovadora de abordar os impactes climáticos
sobre a pobreza, nomeadamente em contextos rurais e aumentar a resiliência dos sistemas agrícolas. Estes
mecanismos têm um potencial para ajudar a proteger os meios de subsistência contra riscos climáticos, por
exemplo, quando os pequenos agricultores sofrem prejuízos decorrentes de choques climáticos. Além disso,
podem ajudar pessoas a sair dos ciclos viciosos da pobreza.
Um exemplo chave de um produto de transferência de risco financeiro com base em índice é o seguro
índice do estado do tempo. A ideia básica deste seguro é a de que está ligado à ocorrência de um evento
meteorológico (por exemplo, chuva ou temperatura), ao invés de estar ligado às consequências reais do
tempo, tais como quebra nas colheitas.
Esta distinção subtil resolve uma série de problemas fundamentais que tornam os seguros tradicionais
inviáveis em áreas rurais de países em desenvolvimento. Uma das principais vantagens é que os custos de
transacção são baixos. Como o seguro não é com base nas perdas reais, mas é ativado se a quantidade de
chuva estiver abaixo de um limiar anteriormente acordado, a seguradora não precisa de visitar os campos
dos agricultores para determinar prémios ou para avaliar os danos.
Outra vantagem do seguro com base em índice é que os incentivos perversos do seguro de colheitas são
removidos. As situações onde os agricultores poderão realmente preferir que as suas colheitas falhem de
modo a que recebam o prémio de seguro são evitadas. Em vez disso, os agricultores segurados ainda têm
um incentivo para tomar as melhores decisões para a sobrevivência da colheita.
A implementação bem sucedida do seguro com base em índice depende da identificação de um índice
apropriado. Deve ser altamente correlacionado com a perda (por exemplo, a seca está claramente
correlacionada com quebra de colheita), mas também mensurável de forma fiável e consistente. A
disponibilidade de dados suficientes para construir o índice pode ser um desafio, especialmente devido à
falta de estações meteorológicas de suficiente em muitas áreas rurais dos países em desenvolvimento.
Notavelmente, a construção de índices de estado dotempo é ainda mais complicada em resultado das
alterações climáticas. A elaboração dos índices de estado do tempo baseia-se no pressuposto de que as
estatísticas climáticas históricas fornecem uma expectativa razoável do clima futuro, o que é contrariado
pelas alterações climáticas. Assim, enquanto o seguro com base em índice pode fornecer uma ferramenta
eficaz para a gestão do risco climático, as alterações climáticas, ao mesmo tempo, representam um sério
desafio para a implementação destes regimes de seguro.
Os seguros baseados em índice estão a ser testados para redução da pobreza e para a adaptação às
alterações climáticas em vários países, como Bangladesh, China, Etiópia, Índia, Malawi, Marrocos, México,
Peru e Tanzânia.
Fontes: Agrawala, S. e Fankhauser, S. (2008), “Putting Climate Change Adaptation in an Economic Context”,
Economic Aspects of Adaptation to Climate Change, OECD, Paris, pp. 19-28.
Barrett, C.B. et al. (2007), “Poverty Traps and Climate Risk: Limitations and Opportunities of Index-Based Risk
Financing”, IRI Technical Report 07-03, International Research Institute for Climate and Society, International
Research Institute for Climate and Society, Universidade de Columbia, Nova Iorque.
ÂMBITO LOCAL
Os seguros baseados em índices podem ser implementados de muitas maneiras diferentes, com
diferentes atores enquanto compradores dos contratos de seguro. Estes podem variar de clientes a nível
micro como nómadas, pastores ou agricultores de pequena escala, a clientes institucionais de nível médio,
como grupos de utilizadores de água ou instituições de crédito e aos governos nacionais e organizações nãogovernamentais.
•
Instituições financeiras privadas podem fornecer quadros financeiros de apoio e
motivar a adaptação a nível local. Por exemplo, a disponibilização de alguns
produtos de poupança e de crédito, que geralmente são mais acessíveis a grupos
de rendimentos baixos, pode ser condicionada à adoção de medidas de redução
dos riscos climáticos que simultaneamente reforcem os meios de subsistência
locais (Caixa 12.7).
Caixa 12.7. Redução da vulnerabilidade climática na Nicarágua através do micro-crédito
Localizado na empobrecida região cafeeira de Matagalpa, Nicarágua, a Fundación Denis Ernesto
González López oferece pequenos empréstimos aos agricultores da região para adquirirem as necessidades
básicas para exercer atividades de agricultura de subsistência. O acesso ao capital representa um desafio
significativo para os membros dessa comunidade rural. A maioria das famílias não consegue receber serviços
de outras instituições de micro-finanças, por viverem muito distantes da área central onde a maioria destas
instituições funciona e por não terem capacidade de apresentar as garantias necessárias para obter e pagar
empréstimos.
Embora a Fundação forneça esses pequenos empréstimos como parte do seu trabalho de apoio à
agricultura sustentável e à redução da pobreza, encontrou também uma maneira de ligar esses empréstimos
ao seu trabalho de conservação ambiental. Em virtude da sua preocupação com a escassez e a qualidade de
água, bem como com o aumento da erosão do solo na região, a Fundação incentiva os membros das
comunidades para práticas de conservação do solo e reflorestação nas suas terras particulares. Como
incentivo adicional para incentivar os membros da comunidade a participar nestas atividades de conservação,
a Fundação oferece uma menor taxa de juro para os agricultores que pretendam participar nestas práticas
agrícolas benéficas para o ambiente. O micro-crédito ambiental da Fundação Denis Ernesto González fornece
o capital necessário que os agricultores precisam, ao mesmo tempo que produz benefícios ambientais
positivos para a comunidade em geral.
ÂMBITO LOCAL
Condições de crédito como esta podem vir a ser uma forma inovadora e eficaz para a redução da
vulnerabilidade nas comunidades rurais pobres. Além de ajudar os agricultores a fazer investimentos que
resultem no aumento de lucros, as condições de crédito também incentivam comportamentos de gestão risco.
Os agricultores tomaram medidas para se proteger contra a erosão e deslizamentos de terra, que são comuns
durante os períodos de chuvas intensas e assim asseguram os seus meios de subsistência a longo prazo.
Enquanto a Fundação Denis Ernesto González pode ter visto a condição de empréstimo como um simples
meio de reduzir o risco de incumprimento, na realidade a Fundação apoiou a comunidade ao nível da
Fonte: Starobin, S. (2008), Sustainability at the Crossroads of Finance, Social Responsibility and the Environment: A
Primer on Microfinance for Conservation Practitioners, Nicholas School of the Environment and Earth Sciences,
Universidade de Duke , Durham, Carolina do Norte, http://hdl.handle.net/10161/483.
•
Ciclos do Projeto: Como mencionado no Capítulo 9, o ciclo do projeto oferece
uma série de pontos de entrada para considerar os riscos climáticos. Estes são
basicamente os mesmos para o nível local, mas a principal diferença pode ser do
tipo e da escala da informação usada para identificar a distribuição e o tipo de
riscos. Além disso, o planeamento do projeto ao nível ou para a comunidade é
presumivelmente adaptado às realidades e necessidades da população local, que
destaca a importância de ter informações sobre (a) como as pessoas conduzem e
sustentam a sua subsistência, (b) como a sua subsistência será afetada pelo risco
do clima e (c) como seus meios de subsistência contribuem ou estão
relacionados com a gestão de riscos climáticos. A Figura 12.3 elabora e
contextualiza o ciclo do projeto descrito no Capítulo 9 de modo a considerar
algumas das questões que uma organização da sociedade civil pode colocar
quando tenta integrar as alterações climáticas no seu trabalho.
Ferramentas específicas de conceção e gestão de projeto, tais como a Ferramenta de
Avaliação do Risco de Base Comunitária – Adaptação e Meios de subsistência
(CRiSTAL), que está em destaque no Capítulo 9, pode fornecer quadros para realizar
uma avaliação detalhada da relação do clima local – meios de subsistência e para a
tradução dos resultados em ações concretas. A Caixa 12.8 explica como essa análise
influenciou a conceção de projetos na Zâmbia.
ÂMBITO LOCAL
Figura 12.3. Integrar a adaptação ao nível local
Caixa 12.8. Planear a Adaptação – aplicação da ferramenta CRiSTAL na Zâmbia
De Janeiro a Setembro de 2007, a União Internacional para Conservação da Natureza (IUCN)
implementou a fase piloto do Projeto Alterações Climáticas e Desenvolvimento, financiado pelo
Ministério dos Negócios Estrangeiros da Finlândia. O objetivo foi proporcionar ao governo da
Zâmbia opções para melhor apoiar e capacitar os pequenos agricultores e outras comunidades
dependentes de recursos naturais para enfrentar os riscos associados à variabilidade e às alterações
climáticas. Como parte deste projeto, a avaliação ao nível da comunidade foi realizada em quatro
projetos em decurso no terreno, utilizando a Ferramenta de Avaliação do Risco de Base Comunitária
– Adaptação e Meios de subsistência (CRiSTAL). O processo envolveu consultas à comunidade em
sete locais, cobrindo quatro províncias e três zonas agro-ecológicas da Zâmbia.
A avaliação realizada através da ferramenta CRiSTAL produziu um leque de resultados que
permitem servir diversos propósitos:
ÂMBITO LOCAL
1. Pessoal da IUCN alcançou um entendimento mais detalhado dos riscos relacionados com as
alterações climática, que devem ser incluídas nas propostas de projetos full size de
Alterações Climáticas e Desenvolvimento. A proposta enfatizou a necessidade de aumentar a
resiliência da comunidade aos riscos identificados nas avaliações CRiSTAL. As estratégias
de construção de resiliência devem basear-se nas atuais estratégias para lidar com a
variabilidade climática, especificamente através da valorização dos recursos de subsistência,
que são importantes para este contexto.
2. Os gestores e as equipas de execução dos quatro projetos em implementação foram treinados
sobre como usar o CRiSTAL, uma ferramenta fácil de usar que fornece uma estrutura para
avaliar os riscos climáticos e ajustar as atividades a fim de evitar impactes negativos e de
melhorar os impactes positivos sobre a capacidade adaptativa face à variabilidade e
3. A avaliação forneceu, aos decisores, informações complementares sobre os riscos bem como
sobre as estratégias atuais para lidar com a variabilidade climática ao nível local. Esta
informação será especialmente valiosa para a conclusão e implementação do Programa de
Acção Nacional de Adaptação (PANA). A informação recolhida durante a avaliação da
vulnerabilidade foi comunicada às partes interessadas e aos parlamentares da Zâmbia
responsáveis pelas questões das alterações climáticas durante um seminário.
Assim, os gestores do projeto, a equipa de implementação local, bem como todos os políticos
beneficiaram da aplicação do processo de CRiSTAL, na Zâmbia, na medida em que se constituiu
como um mecanismo de relação das percepções experiências da comunidade com diferentes níveis
de tomada decisão.
Notas
1. Centro de Investigação sobre a Epidemiologia dos Desastres (CRED), que detém a único banco
de dados global de desastres publicamente acessível, define desastres como "uma situação ou
evento que destrói a capacidade local, exigindo um pedido de ajuda externa a autoridades
nacionais ou internacionais. " Para ser inserido no banco de dados EM-DA, pelo menos um dos
seguintes critérios tem de ser cumprido: 10 ou mais pessoas mortas, 100 pessoas relatadas como
afectadas; um pedido de ajuda internacional; e / ou declaração de estado de emergência. Sobe o
CRED EM-DAT, ver http://www.emdat. Veja também IFRC (2007), Relatório Mundial sobre
Desastres: Foco em Redução de Riscos, Oxford University Press, Oxford e Nova York, 239
páginas.
ÂMBITO LOCAL
2. A fonte dos dados é DesInventar, www.desinventar.org/desinventar.html.
III.13. PRINCIPAIS DESAFIOS E PRIORIDADES DE ACÇÃO – 189
Capítulo 13
Principais Desafios e Prioridades de Acção
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
Este capítulo expõe os desafios que dizem respeito à integração da adaptação no
desenvolvimento a nível local e, em seguida, descreve as ações prioritárias para os
governos nacionais no apoio à adaptação local. Estas ações prioritárias incluem: (i)
recolher e fornecer informações para adaptação às alterações climáticas, (ii) fornecer
recursos humanos, financeiros, técnicos e serviços de apoio à adaptação local, (iii)
prestação de proteção social e (iv) assegurar uma política de apoio e enquadramento
institucional. O capítulo também identifica ações prioritárias para os dadores. Estas
incluem: (i) rever as prioridades setoriais à luz do clima em mudança, (ii) explorar
diferentes opções de canalização de fundos e envolver as partes interessadas na
construção de capacidade de adaptação local, (iii) apoiar os processos de
descentralização que transfere autoridade para governos locais eleitos e (iv) reforçar a
capacidade do governo local para assumir as responsabilidades proporcionadas pela
descentralização.
190 – III.13. PRINCIPAIS DESAFIOS E PRIORIDADES DE ACÇÃO
13.1. Desafios na integração da adaptação no desenvolvimento local
Apesar da criação de condições favoráveis e da identificação de pontos de entrada, o
processo de integração da adaptação às alterações climáticas no desenvolvimento local
ainda enfrenta vários desafios. Estes incluem:
Sensibilização/Consciencialização: A sensibilização e consciencialização acerca
dos riscos climáticos são importantes para ajudar as comunidades a lidar com a
variabilidade atual e com as alterações climáticas. A falta de sensibilização e
consciencialização por parte das autoridades governamentais, educadores e
formadores representam um significativo impedimento para a integração de
considerações climáticas ao nível de decisão local.
•
Informação: O papel dos diferentes tipos de informação para a tomada de decisão
de adaptação a nível local já foi discutido. Talvez o maior desafio seja a
disponibilidade de projeções das alterações climáticas numa escala que seja
relevante para as comunidades rurais. Os esforços para reduzir a escala de
modelos climáticos globais e regionais continuam, mas a sua utilidade a nível da
comunidade é ainda limitada. As tendências gerais (que se vai tornar mais
quente/húmido/seco nos próximos x anos) podem constituir um ponto de partida
para considerar os riscos de mudança, mas podem não ser suficientes para
incentivar a mudança de comportamento.
•
Capacidade: Os governos e organizações locais têm quase sempre falta de
recursos e excesso de competências. Orçamentos são tipicamente esticados,
sejam receita gerada localmente pelo governo local ou atribuída pelo governo
central. Os conhecimentos técnicos na área de risco climático são
correspondentemente limitados, na medida em que o conhecimento
hidrometeorológico está normalmente alojado num pequeno departamento de um
ministério, muitas vezes afastado das comunidades locais. Estas inadequações
refletem o fato dos governos locais carecerem de recursos para satisfazer as suas
responsabilidades – e muitas vezes com capacidades muito limitadas para investir
(uma vez que quase todas as receitas locais vão para despesas recorrentes ou
pagamento da dívida).
•
Prioridades/necessidades locais (e nacionais) concorrentes: as alterações
climáticas estão a competir com as prioridades de desenvolvimento, tais como o
HIV/SIDA, conflitos e acesso ao ensino primário. Nas comunidades rurais,
porque a gestão do risco climático poderá ser vista como um “meio de
subsistência” (como no Sahel), as autoridades locais podem estar relutantes em
alocar muitos recursos para tal. Em vez disso, podem querer concentrar-se em
ameaças imediatas para o desenvolvimento, tais como doenças infeciosas, o
analfabetismo e a segurança alimentar. A chave para garantir que a gestão de
risco do clima e as considerações sobre as alterações climáticas não permanecem
ignoradas é fazer a ligação entre essas prioridades de desenvolvimento e os riscos
climáticos. Por exemplo, a gestão de riscos climáticos pode ter um papel
importante a desempenhar na redução da transmissão de doenças e na segurança
alimentar.
•
As estruturas institucionais que inibem a adaptação: questões institucionais de
conflitos complexos e não resolvidos podem representar um obstáculo à
integração da adaptação na tomada de decisão da comunidade. Por exemplo,
ÂMBITO LOCAL
•
regras de posse da terra mal definidas podem impedir uma revisão de planos
locais de uso do solo e impedir as pessoas de adotar determinadas estratégias de
construção de resiliência, uma vez que pode não haver garantia de retorno sobre
os investimentos de redução dos riscos sobre a terra, se a terra é de repente tirada.
13.2. Prioridades de ação para os governos centrais no apoio à adaptação local
Para ajudar a superar esses desafios e promover a adaptação a nível local, os governos
nacionais podem implementar uma série de ações prioritárias.
i) Recolher e disponibilizar informação para adaptação às alterações climáticas
As decisões requerem informação. Para a tomada de decisão de adaptação, a
informação sobre riscos climáticos, resiliência, vulnerabilidade e modos atuais de lidar
com o clima ou capacidades de adaptação, é especialmente importante para identificar as
opções. Tal requer o aproveitamento de conhecimentos e experiência a nível local e o
acesso às fontes de informação alojadas a níveis superiores.
ii) Fornecer recursos humanos, financeiros e técnicos e serviços de apoio local adaptação
Uma vez que os atores da comunidade têm identificadas e selecionadas opções
apropriadas para os ajudar a gerir melhor o risco climático, o papel dos governos e da
sociedade civil é auxiliar na implementação destas opções. Isto pode significar a alocação
de recursos financeiros para infra-estruturas vulneráveis ao clima, oferecendo formação e
competências através de programas e projetos, e auxiliando com a transferência e
utilização de tecnologias adequadas, por exemplo.
Os governos mais pobres e mais vulneráveis (e em menor medida, a sociedade civil)
desempenham um papel crucial no fornecimento de recursos e serviços que os protege
das consequências negativas dos riscos económicos, sociais e naturais. Especificamente,
programas de proteção social na forma de seguro social, assistência social e/ou
regulamentação do mercado de trabalho, podem ajudar as pessoas a reduzir a sua
vulnerabilidade a estes riscos, assegurando níveis básicos de consumo, facilitando o
investimento em bens de subsistência e produtivos e reforçando a sua capacidade para
gerir o risco (Barrientos e Hulme, 2008). As alterações climáticas vão ampliar o impacte
dos riscos existentes ou criar novos, tornando o maior desafio para as pessoas saírem da
pobreza. A adaptação a estas mudanças pode exigir às pessoas que adotem novas
atividades e alterem a atribuição de recursos, potencialmente introduzindo mais ou novos
riscos de subsistência. Em alguns casos, os riscos de curto prazo devem ser corridos para
assegurar bem-estar a longo prazo. Se estes riscos se concretizarem, onde as atividades de
adaptação resultaram numa variação ou redução do rendimento, as pessoas podem
recorrer a estratégias para lidar com o risco, como retirar as crianças da escola, a venda de
ativos líquidos ou a prática de agricultura de baixa produtividade, que levam ao aumento
das taxas de pobreza transitória e ao aprofundamento de pobreza crónica. As medidas de
proteção social podem, portanto, ajudar as pessoas a proteger-se contra um perfil de risco
de em mudança e a adotar estratégias de adaptação sustentáveis.
iv) Garantir uma política de apoio e enquadramento institucional
Finalmente, além de fornecer recursos e serviços para as ações de adaptação local, os
governos devem criar uma política de apoio e enquadramento institucional. Isso significa
a elaboração da política de incentivos aos comportamentos de gestão de risco (por
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
iii) Proporcionar proteção social
exemplo, a garantia de posse de terra, pequenos subsídios para as culturas resistentes ao
clima, melhorar o acesso à proteção social), a revisão de políticas que aumentam as
vulnerabilidades relacionadas com o clima (mudança de planos de zoneamento que
permitem a construção em leito de cheia, reforço da aplicação de códigos de construção)
e reforço das instituições necessárias para gerir a comunicação e processos decisórios.
Também pode significar a introdução de um maior grau de flexibilidade no processo
político global, estabelecendo as disposições para uma retro-alimentação de baixo para
cima e uma revisão mais regulares.
13.3. Acções Prioritárias para os doadores
Os doadores e as agências internacionais podem apoiar o desenvolvimento da
capacidade adaptativa em ambientes rurais e urbanos de diversas maneiras. Dependendo
das suas prioridades políticas, mandatos e capacidades, as diferentes agências podem
concentrar-se numa ou em várias das opções abaixo.
i) Rever prioridades setoriais, à luz das alterações climáticas
ÂMBITO LOCAL
Nas áreas urbanas, isso pode significar chamar a atenção dos governos dos países
parceiros para a urgente necessidade de aumentar o financiamento para as infraestruturas. A maioria das agências de ajuda bilateral tem dado um apoio relativamente
limitado à "infra-estrutura económica" (para áreas como os transportes, comunicações e
energia) e ao abastecimento de água e saneamento. O défice de apoio às infra-estruturas
urbanas é um grave obstáculo à capacidade adaptativa nos países em desenvolvimento.
Portanto, pode-se argumentar que é preciso haver um correspondentemente grande
aumento do financiamento internacional para esses tipos de investimentos. No entanto,
deve ser aplicada uma perspetiva climática para fazer infra-estruturas resistentes aos
impactes previstos das alterações climáticas. Isto pode muito bem implicar algumas
mudanças nas normas para as cidades em locais de alto risco e também pode implicar
mais algumas mudanças fundamentais na conceção das infra-estruturas, bem como outras
alterações.
Nas áreas rurais, isso pode significar um aumento contínuo no apoio à agricultura e ao
desenvolvimento rural. Dado que a grande maioria dos pobres do mundo residem em
áreas rurais, gerar meios de subsistência nessas áreas é fundamental para a redução da
pobreza e da fome e ajudar os países em desenvolvimento a adaptarem-se às alterações
climáticas. Depois de décadas de declínio na parte e valor da ajuda ao setor agrícola, os
fluxos parecem estar a aumentar novamente. Mas o aumento ainda está aquém do que é
necessário para melhorar o desempenho agrícola, particularmente face às alterações
climáticas. Além de aplicar uma perspetiva de clima nos investimentos de
desenvolvimento agrícola e rural, os doadores devem continuar a apoiar investigação e
desenvolvimento agrícola para ajudar as populações rurais a gerir melhor os seus meios
de subsistência sensíveis ao clima, bem como financiar projetos específicos que testem
novas abordagens em particular em sub-setores negligenciados, como a agricultura
familiar.
ii) Explorar opções diferentes para a canalização de fundos e envolver as partes
interessadas na construção de capacidade de adaptação local
Em muitas nações, um fundo de infra-estruturas municipais substancial, ao qual o
governo local e os grupos da sociedade civil podem concorrer, pode ser a forma mais
adequada através da qual os doadores internacionais podem canalizar os fundos tão
necessários para as infra-estruturas. Tal fundo também deve ser proativo em ajudar a
identificar cidades ou centros urbanos pequenos em maior risco e desenvolver respostas
locais adequadas. Deve também encorajar e apoiar o envolvimento da sociedade civil
nas questões da adaptação. Isso também pode significar trabalhar mais
colaborativamente com grupos de baixos rendimentos e outros grupos de alto risco,
especialmente aqueles que vivem em casas e locais em maior risco de impactes diretos e
indiretos das alterações climáticas, ou aqueles mais diretamente dependentes dos meios
de subsistência sensíveis ao clima. Há boas experiências em "modernização de favelas",
por exemplo, em que os governos locais têm trabalhado com os moradores de
assentamentos informais, para fornecer infra-estruturas e serviços e melhorar a
qualidade da habitação. Esses tipos de iniciativas populares exigem apoio dos doadores.
iii) Apoiar os processos de descentralização que transferem a autoridade para governos
locais eleitos
O apoio orçamental geral tende a permanecer nos cofres do governo central e a
resistência à sua distribuição pode ser forte a este nível. No entanto, as estruturas de
governação descentralizada são as que possuem melhores capacidades para ajudar os
atores locais a compreender e gerir com sucesso os riscos associados às alterações
climáticas. O incentivo a uma transição para a gestão descentralizada mais eficaz deve ser
considerado.
iv) Reforçar a capacidade do governo local para assumir as responsabilidades
oferecidas pela descentralização
ÂMBITO
ÂMBITO LOCAL
LOCAL
O apoio à descentralização efetiva e eficaz deve ser conjugado com esforços para
ajudar os governos locais a cumprir o seu papel e responsabilidades correspondentes.
Estes podem apresentar muitas mais dificuldades para as agências de assistência oficial
ao desenvolvimento que o próprio financiamento. Desenvolver cidades e governos
municipais mais competentes e responsáveis é um processo complexo e, geralmente,
altamente contestado. É muito difícil para qualquer organização externa, por mais bem
informada que seja, saber a melhor forma de efetivar este apoio.
Tabela 13.1. Diferentes contextos locais através dos quais os governos nacionais e os organismos
internacionais podem exercer "boa governação" para a adaptação
Recursos disponibilizados aos
governos locais
De governos locais com
alguns recursos e capacidades
técnicas…
… a governos locais sem
recursos, incluindo fundos,
fontes de rendimento locais
sólidas e capacidade técnica
Qualidade do Governo Local / Governação
De estruturas de governo local
… a governos locais
democráticas e responsáveis…
democráticos e clientelistas
O governo local pode ser bem servido
por fontes externas de financiamento,
incluindo financiamento para apoiar a
adaptação por parte das famílias e
empresas privadas, e financiamento
de infra-estrutura necessária e
serviços de apoio (quer sejam
fornecidos pela comunidade,
organizações não-governamentais,
empresas privadas ou órgãos
governamentais).
Necessidade de um forte foco na
capacitação para governo local e
apoio às respectivas parcerias com
fornecedores infra-estruturas e
prestadores de serviços (incluindo
prestadores informais) da sociedade
civil local e do setor privado.
não
Apoio de longo prazo necessário
para as reformas de governação em
todos os níveis de governo; também
necessário apoio para o
fornecimento local privado e
comunitário, tanto para melhorar
condições como para aumentar a
pressão local no governo para uma
melhor governação.
Como acima, mas com um forte
apoio local a prestadores privados e
fornecedores da comunidade dentro
de um objetivo a longo prazo de
suportar um governo local mais
competente, responsável e
transparente.
ÂMBITO LOCAL
(v) Aumentar o apoio às organizações da sociedade civil
Na medida em que as organizações da sociedade civil interagem mais diretamente
com as comunidades, elas representam uma componente fundamental na adaptação a
nível local. Apoiar os atores da sociedade civil ao nível local geralmente significa o apoio
a projetos como instrumento da ajuda primária. Apesar das limitações associadas ao
financiamento de projetos, os da sociedade civil – e os atores que os planeiam,
implementam e monitorizam – são muitas vezes a linha mais direta para a realidade e
prioridades a nível local. Eles podem ser a forma mais eficaz e eficiente de chegar aos
grupos de baixos rendimentos e a outros grupos de alto risco que são pouco prioritários
para o setor público. Idealmente, os projetos devem ser feitos com a participação do
governo local e nacional, tanto quanto possível, para garantir a transferência de lições e
experiências e, portanto, a sustentabilidade a longo prazo dos resultados.
ANEXO A – 195
Anexo A
Exemplos de Ferramentas e Abordagens para Avaliação e Triagem para Adaptação às Alterações
Climáticas1
À data de Dezembro de 2008
Agência Operacional
ADB
Nome da Ferramenta
Ferramenta de Avaliação e Triagem das
Alterações Climáticas
Agência Dinamarquesa de
Desenvolvimento Internacional (DANIDA)
Matriz de Avaliação e Triagem das Alterações
Climáticas
http://ccs-asia.linddal.net
Departamento para o Desenvolvimento
Internacional (DFID), Reino Unido
Oportunidades e Riscos das Alterações
Climáticas e Desastres (ORCHID) e Impactes
das Alterações Climáticas em Setores e
Programas (CRISP)
http://tinyurl.com/ccorchid
Avaliação e triagem integrados
Ministério Holandês dos Negócios
Estrangeiros (DGIS)
1
Avaliações Climáticas Rápidas
www.nlcap.net
Âmbito Substantivo
Lista de perguntas para avaliar rapidamente o
potencial de risco de projetos associados a
impactes das alterações climáticas e outros
fatores de risco, classificação de projetos em
categorias de alto, moderado e baixo risco
Guia e lista de perguntas para utilização por
representantes da DANIDA no terreno bem
como pelos seus parceiros. As alterações
climáticas são integradas como parte do
“ambiente” no sentido lato e como um
assunto transversal.
Metodologias de avaliação do risco climático
de portfolios (ORCHID) e de setores (CRISP)
Avaliação e triagem integrados de ambiente,
alterações climáticas e redução de desastres.
Avaliações rápidas realizadas por consultores
dos portfolios bilaterais de modo a identificar
riscos e pontos de entrada de adaptação.
Tabela produzida por Thomas Tanner e Anne Hammil.
ANEXOS/REFERÊNCIA
Aplicada onde e quando?
A ser testado em projetos ADB seccionados
em países em desenvolvimento da ÁsiaPacífico
A ser testado em programas setoriais em 17
países. Resultados disponíveis para Benim,
Butão, Burkina Faso, Cambodja, Quénia,
Mali, Nepal e Niger.
Testes piloto do ORCHID no sportfolios
bilaterais do DFID no Bangladesh e na Índia
em 2007/08. Teste piloto do CRIS no Quénia.
Testes piloto em cinco programas na Índia,
Nepal, Bangladesh, Afeganistão e Paquistão.
O Programa Holandês de Assistência
Climática realizou trabalhos no Bangladesh,
Bolívia e na Etiópia. Terminado em 2007.
ANEXOS/REFERÊNCIA
196 – ANEXO A
Agência Operacional
Cooperação Técnica Alemã (GTZ)
Nome da Ferramenta
Verificação climática
www.gtz.de/climate-check
Agência Suíça para o Desenvolvimento e
Cooperação (SDC) / Inter-cooperação
Ferramenta de Avaliação de Riscos a Nível
das Comunidades – Adaptação e Meios de
Subsistência (CRiSTAL)
www.cristaltool.org/
Agência para o Desenvolvimento
Internacional dos Estados Unidos
(USAID)
Banco Mundial
SERVIR-viz mapeador climático
www.servir.net
Portal das Alterações Climáticas do Banco
Mundial, incluindo a ferramenta ADAPT
http://sdwebx.worldbank.org/climateportal
Âmbito Substantivo
Resiliência ao clima e redução de emissões:
garantir que os riscos climáticos e as
oportunidades para redução de emissões são
tidos em conta em todas as atividades de
cooperação para o desenvolvimento
relevantes.
Ferramenta de gestão de projeto para ajudar
(a) compreender as ligações entre os meios
de subsistência locais e o clima; (b) avaliar o
impacto de um projeto sobre os recursos de
subsistência importantes para a adaptação ao
clima e (c) desenvolver ajustes para melhorar
o impacto do projeto sobre esses recursos de
subsistência chave.
Informação geo-referenciada para a tomada
de decisão ambiental.
Aplicada onde e quando?
Teste piloto na Índia e em Marrocos em 2008.
Plataforma baseada nos Google-maps com
um vasto leque de informação; o portal
apresenta resultados de modelos climáticos,
observações climáticas históricas, dados de
desastres naturais, projeções de colheitas e
dados sócio-económicos.
A ferramenta ADPT foi testada no Sul da Ásia
e na África sub-Sahariana.
Testado no terreno em projetos de recursos
naturais / meios de subsistência no
Bangladesh, Mali, Tanzânia, Nicarágua, Sri
Lanka, Equador e Índia.
Meso-America. Ferramentas para África
atualmente em construção.
ANEXO B – 197
Anexo B
Como Integrar Considerações sobre as Alterações Climáticas em
Políticas Setoriais, Planos e Programas através da Avaliação
Ambiental Estratégica
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) refere-se a "um conjunto de técnicas
analíticas e abordagens participativas que visam a integração de considerações ambientais
nas políticas, planos e programas (PPP) e avaliar as inter-relações com considerações
económicas e sociais" (OCDE, 2006c). A AAE oferece uma abordagem estruturada para
a integração de considerações ambientais nas PPPs a diferentes níveis, incluindo ao nível
setorial. O Documento de Orientação de Boas Práticas da CAD/OCDE sobre Avaliação
Ambiental Estratégica (OCDE, 2006c) sugere as seguintes etapas chave para a realização
de uma AAE: estabelecer o contexto, implementar a AAE (inclusive realizar a análise
necessária com partes interessadas adequadas), informar e influenciar a tomada de
decisão e acompanhamento e avaliação.
As questões descritas abaixo demonstram como considerações sobre as alterações
climáticas podem ser integradas em cada uma das etapas chave de uma AAE. As questões
abordam i) os possíveis efeitos dos impactes das alterações climáticas sobre os objetivos
dos PPP setoriais e ii) os possíveis efeitos dos PPP sobre a vulnerabilidade dos sistemas
naturais e humanos que são afetados pelo setor. As questões visam estimular ideias ao
invés de abranger todos os aspetos que poderiam ter que ser considerados. Elas terão que
ser adaptadas às circunstâncias dos países parceiros, mandatos das agências de
desenvolvimento e às especificidades do setor visado.
Passo 1: Estabelecer o contexto
•
Quais são os principais riscos das alterações climáticas para o setor em questão?
(Por exemplo, perda de sistemas costeiros para o turismo, escoamento superficial
e recarga de aquíferos reduzidos para o setor da água, aumento da variabilidade
da precipitação para a agricultura, a expansão das faixas de vectores de doenças
para a saúde).
•
Há alguma referência às necessidades de adaptação às alterações climáticas nos
planos nacionais de desenvolvimento ou estratégias de redução da pobreza?
Existe uma estratégia nacional de alterações climáticas (por exemplo, um
Programa de Acção Nacional de Adaptação (PANA)) com o qual os PPPs teriam
de ser totalmente alinhados ou pelo menos coerentes?
•
É feita referência às alterações climáticas nos PPPs?
•
Os riscos das alterações climáticas foram tidos em conta nos PPPs?
ANEXOS/REFERÊNCIAS
Avaliar a necessidade de considerar as alterações climáticas no contexto da AAE
ANEXO B – 198
Definir Objetivos
•
Concluindo a partir da avaliação geral, as alterações climáticas são uma
consideração relevante no processo de AAE? (Se assim é, os objetivos da AAE
devem incluir a avaliação da viabilidade de PPPs setoriais, sob diferentes
cenários climáticos, garantindo a sustentabilidade da reforma setorial, ou
identificar as vulnerabilidades dos recursos naturais sistemas naturais e humanos
para o setor em questão).
Identificar atores
•
Quais são os órgãos de decisão mais envolvidos com os setores ou atividades
afetados? Que grupos (por exemplo, demográficos e socioeconómicos) e áreas
geográficas experienciam maior exposição aos riscos existentes relacionados com
o clima? (por exemplo, para um PPP relacionado com a gestão da zona costeira,
comunidades ribeirinhas serão os principais interessados).
•
Quais os grupos que serão mais afetados (positiva e negativamente) pelas
possíveis intervenções de adaptação? (Por exemplo, famílias pobres através da
tarifação da água, empresas intensivas em energia através do aumento dos custos
de combustível, as comunidades costeiras por retrocesso gerido).
•
Existem outras partes interessadas e órgãos de decisão que têm lidado com os
riscos climáticos para os setores ou atividades de interesse? Por exemplo,
ligações com as comunidades de redução/gestão do risco de desastres podem ser
identificadas nesta fase.
Passo 2: Implementar a AAE
Diagnóstico
•
Os sinais das alterações climáticas são já evidentes e, nesse caso, eles afetam o
desenvolvimento social e económico? (por exemplo, os impactos da precipitação
reduzida ou o aumento das chuvas na produção de alimentos, ou alterações na
precipitação e na temperatura correlacionadas com o aumento da incidência de
doenças sensíveis ao clima).
•
Os estudos existentes com base em extrapolação das tendências atuais ou as
projeções das alterações climáticas identificam impactes específicas prováveis ou
plausíveis sobre o desenvolvimento? Se assim for, através de que mecanismos?
(Por exemplo, a perda futura de terras produtivas ou salinização das águas águas
subterrâneas, devido à aceleração da erosão costeira e à subida do nível do mar).
•
Como é distribuída por diferentes grupos a exposição e a vulnerabilidade aos
riscos e perigos do clima existente e das alterações prevista?
ANEXOS/REFERÊNCIAS
Recolher informação da situação de referência
•
Que dados estão disponíveis em escalas relevantes para os PPPs setoriais (por
exemplo, projeções dos modelos climáticos globais e regionais; modelos
especializados para as mudanças nas zonas costeiras, os recursos hídricos, a
produtividade agrícola)? Há alguma grande lacuna de informação?
•
Se a informação crucial não está disponível ou é inconsistente, que estudos ad
hoc deverão ser contratados para preencher essas lacunas críticas de informação?
ANEXO B – 199
•
Existe capacidade institucional suficiente para a recolha, gestão e interpretação da
informação?
Analisar os efeitos potenciais das propostas e de eventuais alternativas
•
Os objetivos de desenvolvimento do PPP proposto correm o risco de ser
prejudicados pelos impactes das alterações climáticas?
•
Existe algum risco de que os PPPs possam levar a uma maior vulnerabilidade
sistemas naturais e humanos em causa?
Identificar como melhorar as oportunidades e mitigar os impactes
•
Será que as medidas para redução do risco de desastres apoiam a adaptação às
alterações climáticas? (Por exemplo, os planos de preparação, a melhoria das leis
de zoneamento e códigos de construção, educação para o risco e os sistemas de
alerta precoce).
•
Como poderão os PPPs propostos contribuir para aumentar a resiliência das
pessoas afetadas pelos impactes das alterações climáticas?
Identificar alternativas
•
Sempre que os PPPs propostos deixem de produzir resultados em termos de
desenvolvimento, devido aos impactes das alterações climáticas, estão previstas
alternativas que possam ser mais eficazes num dado cenário de alterações
climáticas? (Por exemplo, quando a a redução das chuvas pode afetar a
viabilidade da geração de energia hidroeléctrica, as barragens poderiam ser
substituídas ou complementados com a micro-geração, incluindo o biogás,
solar, etc.)
•
Que medidas poderiam ser incorporadas nos PPPs propostos para melhorar a sua
sustentabilidade em cenários de alterações climáticas?
•
Quais as principais mudanças políticas e legislativas necessárias para promover a
adaptação no contexto dos PPPs? Que o mecanismo ou estrutura poderia ser
estabelecido para solicitar aos decisores de mais baixo nível (por exemplo, a nível
regional, de projeto) a adoção de respostas às alterações climáticas?
•
Em que medida as diversas opções de adaptação são robustas sob diferentes
cenários de alterações climáticas? Será que representam intervenções nunca
prejudiciais (sem arrependimento), especialmente quando impactes das alterações
climática estão associadas a elevados níveis de incerteza?
•
Existe uma consciência suficiente entre os decisores e atores acerca das
alterações climáticas, seus impactes e as respostas de adaptação adequadas?
Como devem ser transmitidas aos decisores as informações relevantes?
•
Existem algumas razões pelas quais os decisores podem negligenciar impactes
(de longo prazo) das alterações climáticas ou opor-se à integração de medidas de
adaptação em PPPs setoriais? Que incentivos podem ser estabelecidos para
garantir que as medidas de adaptação identificadas são integradas? (Por exemplo,
motores políticos, nova legislação, desenvolvimento e aplicação de
regulamentação, impostos sobre as emissões de carbono, etc.)
ANEXOS/REFERÊNCIAS
Passo 3: Informar e influenciar os decisores políticos
ANEXO B – 200
ANEXOS/REFERÊNCIAS
Passo 4: Monitorização e avaliação
•
Que ferramentas e indicadores podem ser usados para avaliar medidas de
adaptação em termos de resultados de desenvolvimento?
•
Como e por quem (por exemplo, os responsáveis pelo desenvolvimento dos PPPs,
especialistas em alterações climáticas, uma comissão independente) devem ser
monitorizados esses indicadores? Há algumas medidas para o desenvolvimento
de capacidade necessárias para garantir um controlo e avaliação eficazes?
•
Terá algum evento climático ou tendência afetado a realização dos objetivos dos
PPPs? Se assim é, teria a AAE tomado tais riscos em consideração?
•
Existem indícios de que os PPPs levaram a uma maior vulnerabilidade aos
impactes das alterações climáticas no sistema beneficiário? Foram esses impactes
antecipados? (Os comentários (feedback) devem ser solicitados pelos
interessados durante toda a AAE e processo de execução dos PPPs, para que os
impactes negativos ou contra-produtivos possam ser identificados na fase
inicial).
•
A AAE melhorou as capacidades dos decisores seniores, funcionários públicos e
outras partes interessadas para compreender as questões e a gestão das alterações
climáticas?
•
Será que a AAE melhorou a transparência e a responsabilização nos processos de
tomada de decisões sobre questões de alterações climáticas em geral e
especificamente relacionadas com os PPPs??
REFERÊNCIAS – 201
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ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO
E O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICOS
A OCDE é um fórum único, no qual governos de 34 países democráticos trabalham juntos para
enfrentar os desafios econômicos, sociais e ambientais da globalização. A OCDE está na vanguarda dos
esforços empreendidos para ajudar os governos a entender e responder às mudanças e preocupações do
mundo atual, como a governança, a economia da informação e os desafios gerados pelo envelhecimento
da população. A Organização oferece aos governos um marco a partir do qual estes podem comparar suas
experiências políticas, buscar respostas a problemas comuns, identificar as melhores práticas e trabalhar
a coordenação de políticas nacionais e internacionais.
Os países membros da OCDE são: Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Chile, Coreia,
Dinamarca, Eslovênia, Espanha, Estados Unidos, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda,
Islândia, Israel, Itália, Japão, Luxemburgo, México, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia,
Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suécia, Suíça e Turquia. A Comissão Europeia
participa dos trabalhos da OCDE.
As publicações da OCDE asseguram uma ampla difusão dos trabalhos da Organização. Estes incluem
os resultados de compilações de estatísticas, os trabalhos de pesquisa sobre temas econômicos, sociais e
ambientais, assim como as convenções, as diretrizes e os modelos desenvolvidos pelos países membros.
Guia para o Desenvolvimento de Políticas
As alterações climáticas são uma ameaça séria e a longo prazo que pode afetar todo o
globo. Os seus impactes negativos atingirão as pessoas pobres e os países pobres de forma
desproporcional e comprometerão a persecução dos seus objetivos de desenvolvimento.
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação para o Desenvolvimento
fornece informação essencial e aconselha o modo de facilitação a integração da adaptação nos
processos de desenvolvimento. Os objetivos deste guia para o desenvolvimento de políticas
são: i) promover o entendimento das implicações das alterações climáticas na prática do
desenvolvimento e a necessidade associada de integrar a adaptação ao clima nas agências de
cooperação para o desenvolvimento e nos países parceiros; ii) identificar abordagens apropriadas
para integrar a adaptação às alterações climáticas nas políticas de desenvolvimento aos níveis
nacional, setorial e de projeto e nos contextos urbanos e rurais; e iii) identificar meios práticos
para os doadores apoiarem os países em desenvolvimento parceiros nos seus esforços para
reduzir a sua vulnerabilidade à variabilidade e alterações climáticas. Enquanto os esforços
para integrar a adaptação aos às alterações climáticas serão conduzidos pelos países em
desenvolvimento parceiros, os doadores internacionais têm um papel crítico a desempenhar no
apoio a tais esforços.
Este guia para o desenvolvimento de políticas é especialmente formatado para os agentes de
definição de políticas e para as agências de cooperação e suas contrapartes nos governos dos
países em desenvolvimento, bem como para as partes interessadas não governamentais.
Com o apoio financeiro do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) e do Comité Executivo da Comissão
para as Alterações Climáticas (CECAC).
isbn 978-92-64-11061-8
43 2009 17 U E
www.oecd.org/editions
-:HSTCQE=UZZ^\V:
Integração da Adaptação às Alterações Climáticas na Cooperação para o Desenvolvimento Guia para o Desenvolvimento de Políticas
Integração da Adaptação às Alterações
Climáticas na Cooperação para o
Desenvolvimento
na Cooperação para o
Desenvolvimento
Guia para o Desenvolvimento de
Políticas