Gestão Sustentável de Pequenos Sistemas de

Novembro 2010
Ministério Das Obras
Públicas E Habitação
Direcção Nacional
De Águas
Apontamentos
Gestão Sustentável de Pequenos Sistemas
de Abastecimento de Água em África:
Relatório do Workshop 6 a 8 de Outubro de 2010
Esta nota apresenta as principais mensagens e acções que surgiram do Workshop de Intervenientes sobre a Gestão
Sustentável dos Pequenos Sistemas de Abastecimento de Água em África, realizado em Maputo, Moçambique, nos
dias 6 a 8 de Outubro de 2010. O workshop teve como objectivo fazer um balanço de 20 anos de esforços nos países
africanos para melhorar a qualidade dos serviços de abastecimento de água através da delegação da gestão dos
pequenos sistemas de abastecimento de água a operadores privados ou associações de utentes.
As vilas e os centros rurais de crescimento são de extrema
importância estratégica para o desenvolvimento económico
e social em África.
secção apresenta as principais
Introdução
mensagens do workshop, incluindo
Esta nota apresenta as principais mensagens e acções que surgiram do
Workshop de Intervenientes sobre a Gestão Sustentável dos Pequenos
Sistemas de Abastecimento de Água em África, realizado em Maputo,
Moçambique, nos dias 6 a 8 de Outubro de 2010. O workshop teve como
objectivo fazer um balanço de 20 anos de esforços nos países africanos para
melhorar a qualidade dos serviços de abastecimento de água através da
delegação da gestão dos pequenos sistemas de abastecimento de água a
operadores privados ou associações de utentes.
Em 2002, a Conferência
Internacional sobre Água e
Saneamento em Pequenas Cidades
e Sistemas de Aldeias Múltiplas
em Addis Abeba, identificou os
“Ingredientes para o Sucesso”
para serviços sustentáveis de
abastecimento de água. Passados
oito anos, a reunião de Maputo deu
os desafios e as lições aprendidas, e
a terceira secção descreve o caminho
para frente, conforme as sugestões
dos participantes no workshop.
A importância do
abastecimento
sustentável de água
nas vilas e áreas
rurais
Sistemas sustentáveis de abastecimento
de água são essenciais para o
crescimento dos pólos económicos
regionais ou locais. As vilas e os
centros rurais de crescimento são de
extrema importância estratégica para
o desenvolvimento económico e social
em África. Dependendo das definições
uma oportunidade para rever como
estes princípios foram traduzidos
na prática.
Box 2: 17% da população rural
é servida por >6,500 pequenos
sistemas de abastecimento de
água em 10 países (2010)
Mais de 130 profissionais de
17 países na África, Ásia e América Latina participaram no workshop. Os
País
No. sistemas
participantes representaram todos os intervenientes na gestão delegada: os
Benin
349
Burkina Faso 419
governos locais, o sector privado, as entidades reguladoras, os ministérios
da água, os bancos comerciais. Os parceiros de desenvolvimento, tais como
Mali 700
Mauritânia 400
participantes permitiu trocas entre pares de vários países, bem como debates
Moçambique 270
a nível de cada país, à luz das lições regionais que surgiram no workshop.
Níger 850
Ruanda 850
BAD, AusAID, IFC e WSP estavam presentes também. A diversidade dos
A primeira parte da presente nota descreve os desafios globais da gestão
sustentável de pequenos sistemas de abastecimento de água. A segunda
Quénia 1200
Senegal1260
Uganda
220
© WSP/Luis Macaria
A gestão delegada dos pequenos sistemas de abastecimento
de água é um elemento fundamental da maioria das estratégias
nacionais.
e Benin (77) de várias centenas em Níger
(213) e Mali (703).
Na maioria dos países, a responsabilidade
pelo abastecimento de água foi transferida
pelo governo central aos governos locais.
Dada a grande prioridade de acesso
aos serviços de abastecimento de água,
especialmente nos países ao sul do Saara, o
destino dos políticos eleitos do governo local
depende significativamente do desempenho
dos serviços de abastecimento de água.
Rumo a uma
gestão sustentável:
PRINCIPAIS
MENSAGENS
nacionais, podem variar de 2.000 a 50.000
habitantes. Eles oferecem oportunidades
económicas e são vitais para conter a
migração rural-urbana e a acumulação dos
pobres desempregados nas zonas periurbanas das grandes cidades.
Por isso, os governos africanos vêm
construindo sistemas de água canalizada
nos pequenos centros de crescimento ao
longo dos últimos 20 anos. Esta tendência
tem vindo a aumentar rapidamente desde
o início de 2000. Em 2010, 15% a 20% da
população rural dos países africanos mora
na área de serviço de um pequeno sistema
de abastecimento de água. Em países
como o Senegal, Ruanda e Mauritânia,
isto chega a mais de 30%. A gestão
sustentável destes pequenos sistemas de
abastecimento de água está a tornar-se
cada vez mais importante à medida que os
sistemas de água canalizada continuam a
crescer nas áreas rurais e semi-urbanas.
Sistemas sustentáveis de abastecimento
de água fazem parte integrante da boa
governação local. Com a implementação
da descentralização, os governos
locais nas vilas e áreas rurais vêm
progressivamente aumentando seus
poderes ao longo dos últimos 20 anos. Os
governos locais actuam com poderes a
eles delegados pela legislação nacional em
domínios como a educação, saúde ou meio
ambiente. O número de governos locais
varia de algumas dezenas em Ruanda (30)
A gestão delegada dos pequenos sistemas
de abastecimento de água é um elemento
fundamental da maioria das estratégias
nacionais.
A gestão delegada está a crescer
rapidamente. A gestão delegada
caracteriza-se pelo estabelecimento de
uma relação contratual entre uma entidade
contratante e um operador. A entidade
contratante é responsável por assegurar
os serviços de abastecimento de água e é
o dono do património. O operador presta
serviços de acordo com as condições
do contrato. Esta separação de funções
e responsabilidades é um elemento
fundamental de um serviço sustentável.
O workshop documentou um forte
crescimento da gestão delegada ao longo
dos últimos dez anos. 25% dos pequenos
sistemas de abastecimento de água (em
dez dos países participantes) já estão sob
gestão delegada, e em alguns países essa
Um serviço profissional de abastecimento de água faz um
consumidor satisfeito.
Figura 1: Número de Pequenos Sistemas sob Gestão Delegada (2010)
Existem também outras disposições
contratuais e institucionais: em alguns
países, o governo central continua a ser o
gestor do património (Mauritânia, Senegal),
em outros, organizações comunitárias
de base funcionam como operadores
(Senegal, Uganda, Quénia), e, em outros
ainda, a gestão municipal continua a ser
comum (Etiópia, Moçambique, Tanzânia).
Um serviço profissional de
abastecimento de água faz um
consumidor satisfeito
A experiência dos operadores privados
mostrou os benefícios de uma gestão mais
profissional para melhorar a qualidade dos
serviços de água. Contudo, persistem
desafios importantes em termos das
capacidades técnica e de gestão dos
pequenos operadores, além de restrições
técnicas na operação.
proporção é superior a 40% (Níger, Benin,
Uganda). A gestão delegada tem crescido
como uma alternativa ao modelo de gestão
comunitária promovida na década dos
80, que ficou aquém das expectativas em
muitos países, resultando na manutenção
inadequada, serviços deficitários e falta
de capacidade para expandir os sistemas
para atender à demanda crescente.
As parcerias público-privadas (PPP)
tornaram-se a principal forma de
gestão delegada. Conforme revelado
no workshop, a grande maioria dos
contratos vigentes são PPPs, com um
operador privado a gerir o sistema e um
governo local como entidade contratante.
Os contratos de gestão e de cessão são
actualmente os mais comuns, no âmbito
dos quais os operadores financiam apenas
pequenos investimentos. Acordos de PPP
mais complexos, como os contratos de
construção, operação e transferência (BOT),
estão a ser pilotados em alguns países
(Burkina Faso).
A participação do sector privado tem sido
incentivada por um ambiente favorável
no sector: estratégias sectoriais, quadros
regulatórios e projectos-piloto para melhor
envolver o sector privado. Isso reflecte
uma forte vontade política dos governos
para promover as PPPs. Como resultado,
centenas de operadores com diferentes
perfis (empresários em nome individual,
micro- e médias empresas) estão activos
hoje na prestação de serviços na África.
Na maioria dos países, os operadores
são contratados através de licitação. Os
operadores mais dinâmicos têm sido
capazes de ampliar o número de sistemas
que gerem até 28 (Benin) e 40 (Níger).
Box 3 : Opções estratégicas para
gestão delegada por país
País
PrivadoOCB Municip.
Benin
X
o
Burkina Faso X
Etiópia
X
Quénia
o
X
Mali
X
Mauritânia
X
Moçambique X
o
o
o
Níger
X
Uganda
X
o
Ruanda
X
o
Senegal
o
X
OCB = Organização comunitária de base
Municip. = Gestão municipal
X : Opção preferida o : Outra opção
A profissionalização dos serviços de abastecimento de água
cria um ciclo virtuoso que beneficia os operadores privados,
consumidores e governos locais.
A profissionalização dos serviços
de abastecimento de água cria um
ciclo virtuoso.Embora existam poucas
evidências quantitativas sistemáticas,
estudos de caso e avaliações mostram
que a profissionalização que surge da
participação do sector privado tem um
efeito positivo.
• Os custos de operação e manutenção,
o controle de perdas físicas e
comerciais, etc. foram melhoradas
através de uma melhor gestão
(Uganda, Níger, Burkina Faso). Os
operadores privados aplicam o rigor
comercial tanto a operações (consumo
de energia, manutenção preventiva,
gestão de pessoal) bem como à
facturação e cobrança. As melhorias no
desempenho financeiro daí resultantes
têm um impacto duradouro sobre a
sustentabilidade dos serviços.
• Muitas ligações domiciliários têm sido
instaladas em resposta à demanda.
Os operadores privados possuem
o dinamismo e a capacidade para
responder à demanda, muitas das
vezes com resultados impressionantes
(Uganda, Moçambique, Mauritânia).
• A melhoria da qualidade do serviço
encoraja os utentes a consumir mais
água, expressa em litros per capita
por dia (Burkina Faso, Benin). Na sua
vez, isso tem um efeito positivo sobre
as receitas e viabilidade financeira
que é fundamental para os pequenos
sistemas de abastecimento de água.
Na prática, a profissionalização dos
serviços de água pode ser vista a
impulsionar um ciclo virtuoso que beneficia
os operadores privados, consumidores
e governos locais. Os exemplos abaixo
são baseadas nas apresentações no
workshop.
Box 4 : O “ciclo virtuoso “ da profissionalização dos serviços de
abastecimento de água
Aumento da Procura
Melhor Desempenho de Gestão
Consumo específico em 7 sistemas
em BURKINA FASO (44.000
pessoas)
14 operadores privados em 5 anos em
UGANDA
2009: 5 litros per capita por dia
2010: 8 litros per capita por dia
Melhoria: + 60% em 12 meses
Fonte: Vergnet Hydro
Facturação
50%
95%
Cobrança
40%
85%
Perdas totais
> 50%
21%
Cobertura de O&M< 50%
84%
Aumento de receitas: +300% em 5 anos
Melhor Qualidade do Serviço
Ligações domiciliárias em 3 vilas em
MOÇAMBIQUE (65.000 pessoas)
2006
Massinga
2009
265
683
Namaacha100
650
Vilanculo
242
1.300
Total
607
2.633
Melhoria: + 333% em 3 anos
Sérios constrangimentos operacionais
permanecem. Os operadores no
workshop descreveram uma série de
restrições muito comuns que a maioria
deles enfrentam nas suas actividades
diárias.
• O pessoal técnico dos operadores
muitas vezes não tem as competências
necessárias. Isto é crítico, uma vez que
muitos dos pequenos fornecedores
de água não têm acesso a serviços de
formação profissional.
• A curta duração dos contratos
(geralmente de 1 a 3 anos) não dá
tempo suficiente para recuperar os
investimentos relativamente pequenos
© WSP/Traibou Maiga
Uma PPP sustentável é mais que um contrato assinado.
que podem melhorar significativamente
os serviços (pequenas extensões,
ligações domiciliárias). Os operadores
ficam desincentivados de financiar
obras com uma vida útil de 3 a 5
anos ou mais, e os governos locais
raramente são capazes de financiar
investimentos.
• A disponibilidade de água grátis
de poços públicos ou privados na
área do serviço de um fornecedor é
bastante comum e pode desencorajar
o consumo de água canalizada, e
consequentemente diminuir as receitas.
Embora a água canalizada possa ser
essencial na estação seca, a demanda
pode cair no período chuvoso,
prejudicando a viabilidade global do
sistema.
Uma PPP sustentável é mais que um
contrato assinado
Uma revisão das disposições contratuais
e institucionais mostrou que um grande
número de contratos de PPP foram
assinados. Contudo, a qualidade
dos processos de contratação não
é satisfatória, e muitas das vezes
compromete a sustentabilidade dos
serviços de abastecimento de água.
Os contratos devem ser específicos,
mas simples. Muitos operadores e
autoridades locais informaram que os
contratos actuais são pouco claros.
Isso provoca conflitos de interpretação,
por exemplo, se é o operador ou o
município que deveria financiar as grandes
reparações ou substituições. Por outro
lado, os operadores e os governos locais
realçam que os contratos não devem
ser excessivamente “legais” para que
permaneçam compreensíveis às partes
interessadas. Ficou claro no workshop que
é necessário trabalhar mais para encontrar
o equilíbrio entre a especificidade e a
simplicidade dos contratos. Contratosmodelo já desenvolvidos a nível de vários
países (Benin, Mali, Ruanda) oferecem
materiais e experiência para facilitar essa
tarefa.
O processo de licitação deve ser bem
preparado. A maioria das licitações foram
lançadas, sem diagnósticos adequados
da funcionalidade técnica e avaliações da
rentabilidade do negócio. Os operadores
frequentemente elaboram propostas com
poucos ou nenhum dados operacionais e
depois descobrem problemas ao iniciar a
prestação de serviços. Em consequência
disso, um número considerável de
contratos não podem ser implementados
por falta de investimentos anteriores
ou disposições no contrato para as
reabilitações e substituições necessárias
(Burkina Faso, Benin), e em alguns casos,
os operadores abandonam os serviços
porque são estruturalmente deficitárias
(Ruanda).
A ausência de planos de negócios é uma
questão crítica. A maioria dos contratos
de PPP não são baseados num plano
de negócios, que é indispensável para
Box 5: Apoio aos governos locais
nas transacções PPP em Mali
O Serviço Nacional de Água (DNH) em
Mali apoia 25 municípios na contratação
de operadores privados para os serviços
de água. O pacote de AT inclui:
• Diagnóstica técnica do sistema
• Mapeamento da rede
• Plano de negócios
• Adaptação do contrato modelo
• Apoio ao processo de licitação
• Apoio na avaliação de propostas
Os operadores podem identificar os investimentos de alto
impacto, mas na maioria dos casos, não podem financiá-los.
A duração e o âmbito dos contratos
devem ser optimizados e as autoridades
contratantes precisam de apoio para
conseguir isso. Os contratos devem ser
suficientemente longos para permitir aos
operadores a estabelecer um regime
rentável de operação e recuperar os
investimentos previstos no plano de
negócios, e, onde for provável existirem
economias de escala, um conjunto de
sistemas devem ser oferecidos como
um pacote. Na maioria dos países
participantes no workshop, o modelo
de PPP que prevalece é de cessão.
Mas outros tipos de PPP discutidos no
workshop oferecem novas perspectivas e
deveriam ser activamente contemplados
também, tais como: contratos de
construção, operação e transferência
(BOT) (Burkina Faso, Uganda, Colômbia),
ou de construção, posse e operação
(BOO) (Camboja ), ou contratos de
reabilitação, operação e transferência.
Deve-se prestar assistência técnica aos
governos locais ao longo do processo
de contratação de forma sistemática
© WSP/Maximilian Hirn
estabelecer uma base para a operação
financeiramente viável do sistema, e para
assegurar que a responsabilidade pelos
investimentos necessários para garantir
esta viabilidade seja claramente atribuída.
Estes factores variam muito, dependendo
das características do sistema, da idade
das instalações, e das tarifas, entre outros.
No entanto, nas licitações raramente pedese um plano de negócios, e, em qualquer
caso, os operadores muitas vezes não têm
a capacidade de prepará-lo. Alguns países
têm tentado introduzir planos-modelo
de negócios (Benin, Mali, Uganda), e os
participantes concordaram em capitalizar
essas experiências e aproveitá-las
sistematicamente.
e em resposta à demanda, como, por
exemplo, em Mali, e a ser introduzido em
breve no Benin. A licitação de serviços de
abastecimento de água no âmbito de uma
PPP é um processo bastante complexo e
as experiências apresentadas no workshop
mostraram que o apoio aos governos
locais nessa tarefa contribuiria fortemente à
melhoria das transacções.
Nenhuma PPP sem financiamento
A falta de acesso a financiamento para
pequenos sistemas de abastecimento de
água é reconhecida pelos participantes
como um grande obstáculo para a
dinâmica do PPP, e alguns motivos para
isso foram identificados. Contudo, as
experiências-piloto apresentadas no
workshop indicaram a possibilidade de
instituir mecanismos inovadores para a
combinação de financiamento público e
comercial, com bons efeitos.
As necessidades de investimentos
na reabilitação e expansão não são
financiadas. A gestão sustentável dos
sistemas de abastecimento de água exige
investimentos periódicos para manter
e expandir o acesso e a qualidade dos
serviços (reabilitação, ampliação da
capacidade de produção e da rede de
distribuição, ligações domiciliárias, etc.).
Os operadores privados podem identificar
os investimentos de alto impacto, mas na
maioria dos casos, não podem financiá-los,
resultando na estagnação, se não numa
diminuição da qualidade de serviço (Benin,
Mali, Moçambique).
Uma série de factores inibem a
participação dos bancos. Mesmo onde os
investimentos podem ter alta rentabilidade,
muitos obstáculos impedem a participação
dos bancos: a falta de experiência no
sector da água, a duração do contrato
O património do operador pode ser combinado com
empréstimos comerciais e subvenções.
Quénia, K-Rep Bank
• 12 projectos financiados
• USD 1 milhão de empréstimos
• USD 1 milhão mobilizados via OBA
• Empréstimos de USD 65,000 a USD
100,000
Mali, Bank of Africa
• Financiamento do projecto de
expansão na vila de Kalabancoro:
300 ligações, 6 km de tubos
• Operador: Energie Tilgaz Mali
• USD 100.000 empréstimo
• USD 15.000 capital da Tilgaz
inferior à do empréstimo, a falta de dados
e contas auditadas, a falta de garantias
ou activos colaterais. Contudo, estes
obstáculos podem ser superados se o
financiamento comercial for integrada
numa estratégia global de apoio ao PPP,
como nos casos de algumas poucas, mas
significativas, operações apresentadas no
workshop (K-Rep no Quénia, Tilgaz no
Mali).
Os recursos públicos são escassos
e pouco fiáveis. O financiamento do
sector é orientado principalmente para
a construção de novas infra-estruturas,
e em muitos países, as autoridades
locais não recebem os recursos
orçamentais correspondentes às suas
responsabilidades. O efeito combinado
destas duas tendências explica o baixo
nível de financiamento público para os
pequenos sistemas, onde o investimento
na reabilitação e expansão gradual pode
muitas vezes ser a melhor opção.
Funcionários de governos locais que
participaram no workshop salientaram a
necessidade de se envolver na advocacia
para a alocação de recursos às autoridades
locais. Isso deve ser possível, pois os
valores envolvidos são relativamente
pequenos, desde que façam parte de uma
estratégia global.
O financiamento mista é uma
oportunidade. O património do operador
privado ou da comunidade pode ser
combinado com empréstimos comerciais
e subvenções. Esta abordagem tem sido
ensaiado com sucesso no Quénia (K-Rep
Bank), e outros países estão a estudar
as perspectivas em seus respectivos
contextos (Benin, Mali).
Este tipo de acordo financeiro permite o uso
eficiente dos limitados recursos públicos.
A subvenção garante que o impacto da
dívida sobre a tarifa não exclua os pobres
do acesso à água, enquanto as obrigações
de reembolsar a dívida comercial impõem
a disciplina do mercado no operador. Os
incentivos de desempenho poderiam ser
reforçados através de subvenções baseadas
nos resultados (Output-Based Aid). Por
exemplo, desembolsam-se as subvenções
somente depois da realização de certas
obras e ligações domiciliárias, como no
caso do K-Rep.
Nos exemplos apresentados no workshop
do Camboja, Madagáscar, Colômbia ou
e Mali, o nível de financiamento privado
(capital + empréstimo) com montantes até
US$ 120.000 variou de 40% a 100% dos
custos de investimento, dependendo dos
termos do contrato.
© WSP/Traibou Maiga
Box 6: Bancos financiam a água
A regulação dos serviços de abastecimento de água requer
uma combinação de acções centrais e locais.
A falta de regulação põe as PPPs em
risco.
Os debates sobre a regulação concluíram
que a regulação é o elo mais fraco da
gestão delegada, em quase todos os
países.
Não se operacionaliza a regulação,
embora seja essencial. Na maioria dos
países participantes, a regulação abrange
apenas as actividades dos maiores
operadores de sistemas urbanos de
abastecimento de água. Um pequeno
número de agências reguladoras têm
começado a trabalhar com os operadores
dos pequenos sistemas (Ruanda,
Mauritânia, Moçambique), mas seus
esforços são dificultados pela dispersão
geográfica das instalações e das partes
interessadas.
Os operadores e os governos locais
salientaram que a sua própria experiência
mostra que a ausência de regulação é
prejudicial para a gestão sustentável dos
serviços de abastecimento de água. Isso
dificulta a resolução de conflitos entre
operadores e consumidores, ou entre
operadores e autoridades locais; longas
disputas sempre acabam prejudicando
a operacionalidade do serviço. Se for a
entidade contratante, a autoridade local
não pode exercer as funções de regulação,
e mesmo se não a seja, representa
essencialmente os consumidores
(cidadãos) e, portanto, não tem a
independência necessária.
Regulação local e regulação central.
Ficou claro no workshop que a regulação
dos serviços de abastecimento de água
requer uma combinação de acções
centrais e locais.
A estrutura central deve ter o mandato legal
para regular e prestar contas ao governo
central. Seu mandato deveria abranger
as actividades normativas e analíticas,
incluindo:
• A melhoria contínua do quadro
regulatório e dos indicadores de
desempenho, na base da experiência
prática
Figura 2: Funções Regulatórias Centrais e Locais
Ministério
Município
Operadores
Utentes
Regulação
Central
- Autoridade
- Normas
- Regras
- Verificação
Delegação
Regulação
Local
- Acompanhamento do
serviço
- Imposição das normas
- Resolução de conflitos
• A produção de estatísticas e análises
para actualizar os indicadores
• O desenvolvimento de benchmarks para
o sector
• O acompanhamento e revisão dos
processos de selecção dos operadores
• A resolução de conflitos que não podem
ser resolvidos a nível local
A regulação local deve ser empossada
através da delegação de autoridade,
e deve fiscalizar o serviço, impor o
cumprimento das disposições regulatórias
e regular os conflitos quotidianos através
dos intervenientes locais. As instituições
desconcentradas do sector podem
desempenhar um papel importante ao nível
local também.
A independência, o financiamento e a
recolha de dados: três desafios para a
regulação. Para ser capaz de desempenhar
as suas funções, um regulador tem de ser
credível aos consumidores, às entidades
contratantes e aos operadores. Para isso,
o regulador deve ser independente, com
um financiamento estável, e com acesso a
informações e dados fiáveis.
O sistema de recolha de dados deveria
ter cobertura nacional, o que constitui
um grande desafio técnico e logístico. A
expansão das redes de internet e telefonia
móvel vêm abrindo novas oportunidades
a curto e médio prazo para sistemas
de informação compartilhados entre os
interessados.
O financiamento da regulação deve
preservar a independência do regulador. Em
Moçambique, uma taxa de regulação de
1% é devida à comissão reguladora local.
No Mali, 1% da facturação do operador
deve ser paga à agência reguladora,
© Kachumbala Water Supply/George Ongwench
Os serviços profissionais especializados contribuem à prestação
de serviços sustentáveis.
Os serviços profissionais de apoio podem
garantir a sustentabilidade dos serviços
de abastecimento de água. Os serviços
profissionais de apoio ou Serviços de
Desenvolvimento Empresarial (SDE) são
serviços prestados por terceiros aos
operadores. Os prestadores de SDE
oferecem aos clientes conhecimentos
ou serviços que lhes prestar um melhor
serviço. Os SDE oferecem benefícios para
as entidades contratantes bem como aos
operadores dos pequenos sistemas.
Actualmente, os principais SDE no sector
são as auditorias técnico e financeiro
prestadas pelos STeFis no Mali, pelo SAC
no Níger, pelo CMSP na Mauritânia e pelo
mWater no Senegal. A experiência no
Mali, que é o mais antigo, tem mostrado
o impacto dos SDE na melhoria do
desempenho dos operadores. Prestamse os serviços STeFi, SAC e mWater na
base de recuperação de custos através
da tarifa de água, o que torna os serviços
sustentáveis.
mas apenas para cidades acima de
10.000 habitantes. No Mali e no Níger,
pagam-se taxas para serviços técnicos
prestados por operadores “STeFi” e “SAC”
respectivamente, que incluem algumas
actividades regulatórias. Na maioria dos
países, porém, estes mecanismos ainda
não estão implementados em grande
escala e enfrentam obstáculos práticos,
devido à dispersão geográfica, o impacto
nas tarifas, etc. Houve consenso no
workshop que a regulação pode ser
financiada parcialmente através das
tarifas, mas que algum subsídio pode ser
necessário também.
A educação e envolvimento dos utentes.
Esta questão foi colocada fortemente pelas
autoridades locais e operadores. Muitos
10
conflitos poderiam ser evitados através
da educação, informação e comunicação
adequadas dos consumidores, com a
explicação dos padrões de serviço, a
publicação dos resultados operacionais
e, geralmente, medidas para aumentar
a transparência da gestão dos serviços
de água. O governo local e as entidades
reguladoras precisam trabalhar juntos para
assegurar um diálogo eficaz com os utentes.
Os serviços profissionais especializados
contribuem à prestação de serviços
sustentáveis
Os serviços de apoio externo são
relativamente recentes no sector. As
experiências inovadoras apresentadas no
workshop despertaram o interesse dos
participantes.
Um outro SDE apresentado no workshop
é a manutenção preventiva e curativa
(reparação de bombas, geradores, etc.)
no Senegal. A necessidade de serviços
semelhantes em outros países (Níger) foi
identificada.
Os SDE podem também ser prestados
por organizações de coordenação dos
fornecedores de água. Estes serviços
podem ser mais abrangentes e contar
com financiamento público (Uganda). Nas
Filipinas, a agência reguladora gere um
fundo de maneio para os prestadores de
SDE para obterem ajuda na planificação
de negócios/investimentos e outras
acções necessárias para melhorar serviços
deficitários.
Os SDE podem também apoiar a
Os serviços de desenvolvimento empresarial até a agora
cobrem apenas uma fracção dos sistemas e operadores,
e a sua viabilidade é fraca.
regulação. No Mali e no Níger, por
exemplo, prestadores de SDE contribuem
à produção, numa base regular e fiável, de
dados técnicos e financeiros indispensáveis
para o regulador.
Um modelo de negócios para SDE
viáveis está a emergir. Os SDE até a agora
cobrem apenas uma fracção dos sistemas
e operadores, e a sua viabilidade é fraca.
Trocas no workshop indicaram modelos
possíveis para garantir a sustentabilidade
dos SDE:
• Utilização das tecnologias Internet e
de telefonia móvel para estabelecer
plataformas comuns para a recolha,
transmissão, e processamento de
dados, e o fornecimento de relatórios
aos operadores (mWater, Senegal)
• Integração dos SDE no quadro
institucional e regulatório (Mali, Níger)
• A concessão de SDE para grupos
geográficos de sistemas, ou seja, a
concorrência “para o mercado” (para
STeFi no Mali, para manutenção no
Senegal)
• Expansão para outras áreas
de necessidade (transacções,
financiamento)
Box 7: SDE mWater (Senegal, Mali)
Box 8: SDE via STEFI (Mali)
Box 9: SDE via uma Organização
de Coordenação em Uganda
Operador: Manobi SA
Operadores
Pacote
• 2AEP (Região de Kayes)
Membros da Assembleia
Geral:
• Telemóvel + software on-board
• GSC AEP (outros regiões)
• Transmissão de dados via SMS/GPRS
Serviços
• Espaço internet / processamento de dados
• Relatórios mensais via telemóvel + Internet
• 2 inspecções técnicas por
ano
• Atendimento telefónico 24/7
• Apoio em contabilidade
Serviços
• Análise económica e
financeira
• Monitoria básica (desde 2009)
− 3 indicadores : produção, poupança, taxa de avarias
− Recolha semanal de dados
• Operação/contabilidade (2011)
− Mapeamento de sistemas
− Monitoria técnica (energia, índices dos contadores,
etc.)
− Facturação/contabilidade
− Relatórios de operação/ desempenho
Financiamento e Tarifas
• Pelos operadores
• Monitoria básica ≈ 34 USD/mês
Cobertura (no. de sistemas)
• Dados básicos70
• Operação/contabilidade (Nov. 2011) 55
• Previsto 2011: 5-8 países, 400-500
• Cada Conselho de Água e
Saneamento (2 pessoas)
• Oficiais Distritais de Água
• Secretariado Nacional no
Departamento de Água
Serviços
• Apoio técnico
• Capacitação
• Relatório semestral de
auditoria
• Desenvolvimento
organizacional e comunitário
• Apresentação do relatório
no sítio
Financiamento
• Relatório-síntese para a
Direcção Nacional de Água
• CASs: 10%
• Governo: 90%
Financiamento
• Receitas próprias
• Pelos operadores
• Tarifa ≈ 0,04 USD/m
bombeada
Cobertura
3
• 4 Organizações que
abrangem 3/4 de Uganda,
e operam através de
Delegações Regionais
Cobertura
•130 sistemas/700, 2
operadores de SDE
• Previsto 2011: 700 sistemas
cobertos por 3 operadores
de SDE seleccionados por
concurso
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O lugar da gestão delegada dos pequenos sistemas de
abastecimento de água deve ser reforçado dentro do quadro
estratégico, institucional e jurídico do sector.
© World Bank/Sheila Gashishiri
Rumo a uma
gestão sustentável:
ACÇÕES PARA A
MASSIFICAÇÃO
Próximos passos
Os participantes no workshop identificaram
seis áreas de intervenção para caminhar
rumo à gestão sustentável dos pequenos
sistemas de abastecimento de água nas
vilas e áreas rurais. Estas intervenções
podem ser divididas em três áreas
principais de acção: (i) o estabelecimento
de um ambiente propício, (ii) capacitação, e
(iii) assistência técnica no terreno.
As prioridades e quadro de acção devem
ser adaptados às realidades de cada país,
ao manter o princípio de que todos os
aspectos devem ser devidamente levados
em consideração para criar as condições
para uma transição a grande escala.
Estabelecer um ambiente propício
Consolidar o quadro institucional e legal.
O lugar da gestão delegada dos pequenos
sistemas de abastecimento de água, e
em particular as PPPs, deve ser reforçado
dentro do quadro estratégico, institucional
e jurídico do sector.
Figure 3: Domaines clés d’intervention pour des PPP durables
Etablir un environnement habilitant
Cadre institutionnel et
réglementaire
Renforcer les capacités
Mécanismes de financement
Régulation locale et centrale
Services d’appui professionnel
12
Accompagner les
pratiques sur le
terrain
Formular e implementar instrumentos
adequados de financiamento. Tais
instrumentos são necessários para apoiar
a reabilitação e ampliação dos sistemas
de abastecimento de água através de
uma mistura optimizada de financiamento
comercial e subvenções. Devem ser
facilmente acessíveis, com processamento
rápido. Uma variedade de instrumentos
podem ser utilizados para isso, tais como
garantias, OBA, fundos de cesta, etc.
Instituições financeiras locais devem ser
mobilizados para desenvolver uma linha de
negócios no sector de água nos mercados
locais de crédito.
Desenvolver abordagens viáveis para
uma regulação eficaz. Ainda há muito por
fazer na regulação, mesmo nos casos em
que existem reguladores. Em cada país,
mecanismos eficazes para a aplicação
do princípio da regulação central e local
devem ser identificados, e instrumentos e
© WSP/Maximilian Hirn
A assistência técnica no terreno deve complementar
o programa de capacitação.
A sustentabilidade dos serviços de
capacitação é essencial. Isto pode ser
conseguido através da ancoragem dos
programas de formação em estruturas
existentes, estáveis, e na medida possível,
descentralizadas. O custo destes serviços
deve ser acessível aos intervenientes
relevantes, de modo que possa ser
necessário introduzir subsídios.
Assistência técnica no terreno
A assistência técnica (AT) no terreno deve
complementar o programa de capacitação.
Isto inclui assessoria para a preparação e
lançamento de operações. Isso faz com
que os conhecimentos adquiridos na
formação sejam eficazmente aplicados
e aumenta muito a probabilidade de
estabelecer uma gestão sustentável.
procedimentos de regulação (indicadores
de monitoria e desempenho, contratosmodelo, etc.) devem ser desenvolvidos e
implementados. Precisa-se também de
campanhas de informação e sensibilização
dos cidadãos.
Estabelecer Serviços de Desenvolvimento
Empresarial (SDE). As necessidades de
SDE devem ser identificadas em cada país
para que os mercados de SDE possam
ser desenvolvidos e sustentados. As
áreas típicas onde SDE serão necessários
incluem a recolha e análise de dados,
serviços especializados de manutenção,
facturação, contabilidade e gestão
financeira, certificação etc. Notou-se
que o crescimento rápido das redes e
tecnologias de telecomunicações móveis
vem apresentando muitas possibilidades
interessantes nestas áreas .
Várias acções podem ser tomadas para
apoiar o desenvolvimento de SDE. Os
governos poderiam estabelecer ou
formalizar os prestadores de SDE, apoiar o
desenvolvimento inicial do mercado através
da partilha de riscos (co-financiamento
dos custos de desenvolvimento, como
no caso de mWater em Mali e Senegal),
da designação de certos serviços como
obrigatórios (por exemplo, STeFi em
Mali), ou da atribuição de subvenções
condicional no uso de certos serviços
aprovados.
Capacitação dos intervenientes
A capacitação é uma prioridade em
todos os países. Pode ser organizada na
base de módulos de formação dirigidos
a cada um dos principais intervenientes
(governos locais, operadores, reguladores,
os departamentos de água). Deve envolver
também as organizações de coordenação
dos fornecedores de água e associações
de pares (associações de prefeitos,
operadores etc.), que têm o potencial de
ser parceiros-chave.
Uma necessidade de AT identificada pelos
participantes é o apoio às autoridades
contratantes durante o processo de
licitação e, posteriormente, durante a
gestão dos contratos. Isto inclui apoio
à preparação de diagnósticos técnicos,
planos de negócios, aconselhamento
sobre o tipo de contrato a ser adoptado
e assistência com a preparação dos
documentos de licitação e a avaliação
das propostas. O apoio poderia incluir
também AT para os potenciais operadores
na elaboração de planos de negócios.
Outra área importante identificada é apoio à
implementação de regulação local.
Acções a dois níveis para alcançar
rapidamente grande escala
Os participantes de cada país foram
convidados a esboçar uma agenda
nacional para a gestão sustentável dos
pequenos sistemas de abastecimento de
água, com base nas ideias e experiências
discutidas durante o workshop, e acima
mencionadas.
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Recomendou-se que os esforços se concentrem em dois níveis:
a nível nacional, através de planos de acção nacionais, e a nível
regional.
Recomendou-se que os esforços se
concentrem em dois níveis: a nível nacional,
através de planos de acção nacionais,
e a nível regional, onde as acções de
colaboração podem beneficiar vários
países. A colaboração regional basearse-ia nas experiências nacionais, e por
sua vez alimentaria e melhoraria os planos
nacionais de acção.
Colaboração regional para partilhar
conhecimentos, desenvolver
ferramentas e realizar estudos e
pilotos.
Destilação e disseminação de
conhecimento. As experiências e os
conhecimentos gerados a nível nacional
(estratégias, guiões, métodos, ferramentas,
modelos, etc.) devem ser recolhidos
de forma sistemática, compilados e
disseminados. O valor destes produtos
deve ser aumentado a nível regional através
da análise comparativa e benchmarking.
Conhecimentos e materiais de referência
devem ser disponibilizados através de
páginas dedicadas ou já existentes no
Internet, como por exemplo a Plataforma
WatSan. A realização de reuniões regulares
(por exemplo, uma vez a cada dois
anos) de intervenientes a nível regional
constituem um segundo pilar da estratégia
de divulgação.
Ferramentas e plataformas
compartilhadas.O desenvolvimento de
Figura 4: Acções de Reforço Mútuo aos Níveis Nacional e Regional
ferramentas operacionais e plataformas
que podem ser utilizados em vários
países, vai se beneficiar directamente da
colaboração regional em termos de fluxos
de informação e da partilha de custos.
Sugestões do workshop incluem:
• Uma caixa de ferramentas de PPP para
pequenos sistemas de abastecimento
de água, incluindo modelos de
contratos para PPP e de planos de
negócios, módulos de formação, etc.
• Uma plataforma de Internet e telefonia
móvel para a troca de dados e
avaliações comparativas.
Estudos prospectivos e pilotos. Pesquisas
aplicadas são necessárias para identificar
e avaliar ideias de negócios, conceitos
e produtos inovadores, com vista a sua
possível aplicação em grande escala. Estas
poderiam ser realizadas a nível regional
(com o apoio de programas como o WSP)
ou no âmbito dos planos nacionais de
acção. Exemplos relevantes para a gestão
sustentável dos pequenos sistemas de
abastecimento de água incluem:
• Identificação e avaliação de tecnologias
(por exemplo, contadores pré-pagos de
água)
• Franquias para a gestão de
abastecimento de água (BOO)
• Análise do ambiente de negócios para
operadores privados
Planos nacionais de acção para
assegurar a gestão sustentável dos
pequenos sistemas
O plano nacional de acção deve definir
um conjunto coerente de intervenções
para promover a gestão sustentável dos
pequenos sistemas de abastecimento
de água. Nos países que adoptaram
as PPPs como opção primária de
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O plano de acção deve estar bem integrado no quadro
sectorial, e desenvolvido através de um debate com os actores
nacionais e os parceiros de desenvolvimento.
gestão, o plano de acção irá delinear as
modalidades de implementação.
Propriedade. O plano de acção deve
estar bem integrado no quadro sectorial
e deve ser desenvolvido e acordado
através de um processo de debate com
os actores nacionais e os parceiros de
desenvolvimento. Isso ajudará a reforçar
a visibilidade e a legitimidade do plano de
acção e facilitar a mobilização de recursos
para a sua implementação. Finalmente,
o plano de acção deve ser adoptado
pelo Governo para que se torne o ponto
de referência para a identificação e
programação de acções no subsector.
Conteúdo. O plano de acção deverá definir
os objectivos e resultados esperados, com
indicadores qualitativos e quantitativos. O
cronograma do plano de acção deve ser
coerente com os objectivos e resultados
definidos. A tabela abaixo apresenta as
prioridades definidas por cada país, a partir
do quadro de acção.
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WSP
The World Bank
Hill Park Building
Upper Hill Road
PO Box 30577 - 00100
Nairobi, Kenya
Phone: +254 20 322-6334
Fax: +254 20 322-6386
E-mail: [email protected]
Web site: www.wsp.org
Novembro 2010
MISSÃO DO PROGRAMA DE ÁGUA E
SANEAMENTO (WSP):
A missão do WSP é de ajudar as pessoas
pobres a obter acesso seguro e sustentável
a serviços de água e saneamento, a preços
acessíveis
PARCEIROS FINANCEIROS:
Austrália, Áustria, Banco Mundial, Canadá,
Dinamarca, Estados Unidos, Finlândia, França,
Fundação Bill e Melinda Gates, Irlanda,
Luxemburgo, Noruega, Países Baixos, Reino
Unido, Suécia, e Suíça.
AGRADECIMENTOS:
Este relatório do workshop foi elaborado por
Luc Hoang Gia, Thomas Fugelsnes e Peter
Hawkins, do WSP-Africa
REVISÃO TÉCNICA:
Christophe Prevost, Ella Lazarte, Sylvain
Adokpo Migan, Jema Sy, e Nick Pilgrim, do
WSP.
Foto de capa por © Banco Mundial/Sheila Gashishiri
Desenho e layout por Eric Lugaka.
As constatações, interpretações e conclusões expressas neste documento são da total responsabilidade dos autores e não devem
ser atribuídos de forma alguma ao Banco Mundial, às suas organizações afiliadas ou aos membros de sua Directoria Executiva ou às
empresas que estes representam.
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