Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda
Transcrição
Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO EIXO TEMÁTICO 6 - MODERNIZAÇÃO DOS GOVERNOS E INOVAÇÃO ADMINISTRATIVA POLÍTICAS PÚBLICAS DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA: DESAFIOS DO PROJETO ESTRATÉGICO REDE MINEIRA DO TRABALHO NO ÂMBITO DA GESTÃO INTEGRADA EM REDE Emanuel Camilo de Oliveira Marra1 Lucas Silva Borges de Andrade2 Mariana Eugenio Almeida3 1 INTRODUÇÃO O presente trabalho foca-se nas políticas de emprego, trabalho e renda e apresenta, por essa perspectiva, os desafios da implementação de ações transversais e integradas. À luz dessa temática, a Secretaria de Trabalho e Emprego – MG desenvolveu o Projeto Estratégico Rede Mineira do Trabalho (RMT). O RMT tem como finalidade a otimização do atendimento ao trabalhador, principalmente por meio da integração das políticas de emprego, trabalho e renda e a oferta de serviços públicos mais articulados. O objetivo deste artigo é apresentar uma estratégia de ação do Governo de Minas Gerais, inserida nos avanços da nova gestão pública e, também, na perspectiva da gestão em redes. Além disso, busca discutir os desafios e os resultados esperados da implementação de uma proposta de modernização no contexto da administração pública brasileira. O trabalho encontra-se organizado em sete seções, a contar com esta introdução. Na segunda seção apresentamos os processos de reformas administrativas observadas ao redor do mundo, de modo a referenciar o processo que ocorreu em Minas Gerais. A seção três discute mais especificamente o modelo de gestão de políticas 1 Graduado em História – Fafich/UFMG e em Administração Pública – Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho/FJP. Pós-graduando em Gestão Pública. Atualmente atua como Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental junto ao Projeto Rede Mineira do Trabalho na Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego de Minas Gerais. 2 Graduado em Relações Internacionais – PUC/MG e mestre em Administração Pública pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho/FJP. Atualmente atua como Assessor de Gestão Estratégica e Inovação na Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego de Minas Gerais. 3 Graduada em Ciências Sociais – Fafich/UFMG e mestre em Administração Pública pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho/FJP. Atualmente atua como Analista do Observatório do Trabalho na Secretaria de Estado de Trabalho e Emprego de Minas Gerais 1 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO públicas em rede, tema central deste trabalho. Na quarta seção, à luz da experiência internacional, apresentamos as reformas administrativas implementadas até o presente momento em Minas Gerais. Antes de introduzir o objeto deste trabalho, ou seja, o Projeto Rede Mineira do Trabalho, analisamos, na seção cinco, o contexto no qual ele se desenvolveu, destacando-se os desafios enfrentados pelas políticas públicas de emprego, trabalho e renda no Brasil. Por fim, a seção seis apresenta o Projeto Rede Mineira do Trabalho e a seção sete traz algumas considerações finais. 2 REFORMA ADMINISTRATIVA AO REDOR DO MUNDO Devido às crises econômicas da década de 70 do século passado, o modelo de Welfare State vigente em vários países do mundo passou a ser repensado. À época, a crise observada apresentava um componente econômico, um financeiro e outro administrativo. O econômico referia-se à dificuldade de manutenção do pleno emprego e da intervenção estatal em setores estratégicos da economia. O financeiro relacionava-se com a dificuldade de financiamento das várias políticas públicas oferecidas. O componente administrativo, por fim, dizia respeito ao funcionamento da máquina estatal, isto é, de algumas características do modelo burocrático weberiano de Administração Pública, tais como impessoalidade, centralização, racionalidade instrumental, eficiência, efetividade, etc. Em resposta ao componente administrativo da Crise do Estado, surgiram as propostas do movimento de Reforma do Estado e da Administração Pública chamado Nova Gestão Pública (Abrucio, 1996). Em termos típicos ideais, as experiências da Nova Gestão Pública têm sido mapeadas dentro das três seguintes tendências: (i) gerencialismo puro ou managerelism, (ii) consumerism, e (iii) public service orientation (PSO). Sinteticamente, a primeira tendência procura enxugar as atividades econômicas estatais a partir da redução dos custos, bem como aumentar a produtividade do setor público. A segunda busca a satisfação dos usuários de serviços públicos à luz do paradigma do cidadão-cliente e das experiências de “quase mercado”. A terceira tendência visa ao conteúdo político da Administração Pública e, assim, trabalha com conceitos como República, Democracia, dentre outros (Abrucio, 1996). O Gerencialismo Puro promove um processo de privatização de várias atividades econômicas sob responsabilidade do Estado, procura diminuir os custos com 2 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO pessoal, bem como se apóia na necessidade de separação entre Política e Administração. Os principais instrumentos utilizados para a realização dessa empreitada são a racionalização orçamentária, a avaliação de desempenho e a reengenharia de processos. O êxito do Gerencialismo foi o relativo sucesso no saneamento das finanças do setor público. Todavia, ainda que de maneira não prevista, acabou por enrijecer as possibilidades de inovação da Administração Pública, pois os critérios de eficiência utilizados eram orientados fundamentalmente para questões de ordem fiscal (Abrucio, 1996; Rezende, 1997). O consumerism procura introduzir o conceito de qualidade no setor público. Assim, parte de uma premissa de ação na qual a noção de cidadão aproxima-se da noção de cliente. O intuito dessa proposta é tornar o governo mais ágil e competitivo. As principais ferramentas utilizadas para essa inovação são a avaliação da percepção da qualidade do serviço recebido pelo usuário, a contratualização dos serviços públicos por meio de agências e a ampliação da descentralização administrativa. A grande dificuldade encontrada pelo consumerism foi a forte associação entre cidadão e cliente, vez que a relação de prestação de serviços públicos não é da mesma natureza da decisão de compra e venda existente no mercado. De fato, no setor público, têm-se monopólios – o que inviabiliza a possibilidade de escolha do cidadão/cliente. Além do mais, a estratégia de competição intra setor público pode - da mesma forma que geram maior efetividade dos serviços públicos, na medida em que induzem o bureau a inovar e melhorar a qualidade dos serviços prestados devido à competição – não produzir a equidade necessária ao setor público, pois não gera standarts no consumo dos serviços prestados. Isto é, é possível ser “mais cidadão” em diferentes situações - a depender do local no qual determinado serviço público é consumido (Abrucio, 1996). Por fim, o Public Service Orientation (PSO) procurou imprimir maior preocupação aos aspectos políticos da Administração Pública. Assim, foram introduzidos e desenvolvidos conceitos como Democracia, República, Accountability, Transparência, Participação, Controle Social, Equidade e Justiça. Os principais instrumentos gerenciais desenvolvidos foram a descentralização, a cooperação e articulação entre órgãos, bem como a Participação Social. Os grandes desafios postos ao PSO foram a harmonização da lógica da Democracia Representativa – que demanda respostas mais abrangentes e articuladas – com a lógica da Democracia Participativa – que tende a expressar demandas mais locais (ABRÚCIO, 1996). Sem contar que muitos dos experimentos que surgiram no bojo da discussão sobre a teoria democrática contemporânea não 3 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO conseguiram, em alguma medida, superar o desafio do equilíbrio institucional e da participação social (De Paula, 2005). Além disso, o PSO é uma experiência mais embrionária no campo dos experimentos de reforma do Estado e da Administração Pública. Trata-se da vertente mais recente e, por isso, com maior leque de exploração. Nesse sentido, outras experiências ao redor do mundo têm apresentado diferentes possibilidades de participação e envolvimento das comunidades de uma maneira diversa da experiência anglo-saxônica – matriz da qual o PSO é originária. Por essa perspectiva, destacam-se as experiências de gestão em rede desenvolvidas em países como a Espanha e que também, recentemente, têm sido desenvolvidas nos diferentes entes federados brasileiros. À luz do processo de reforma administrativa discutido, o presente trabalho enfatiza o desenvolvimento do modelo de gestão baseado no conceito de “rede”. Desta forma, a próxima seção se dedica a discutir as possibilidades de aplicação deste conceito à administração pública. 3 GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM REDE O conceito de “rede” aplicado à administração pública pode ser entendido como uma resposta a uma série de desafios enfrentados pelos Estados desde a década de 1980. Segundo a corrente da governança, as redes de políticas consistem em uma forma particular de governança dos sistemas políticos modernos e são focadas na estrutura e nos processos através dos quais as políticas públicas se estruturam (Fleury, 2005). Nesse sentido, observa-se uma tendência de dependência crescente entre os atores públicos e privados no desenvolvimento das políticas. As redes de políticas passam a ser, portanto, uma alternativa para garantir a mobilização dos recursos dispersos e dar uma resposta eficaz aos diversos problemas que envolvem o ciclo das políticas públicas. Para designar o novo modelo de gestão das políticas públicas que surge neste contexto, Castells (1998) desenvolve a proposta de um Estado em Rede. Este modelo representa uma forma institucional de enfrentamento dos novos problemas da administração pública e de gestão política, tendo em vista o processo de globalização e da era da informação (Castells, 1998). Nesse contexto, observa-se uma tendência de 4 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO descentralização do Estado, com vistas a uma maior aproximação de identidades e interesses (Castells, 1998). De acordo com Castells (1998), esta configuração do Estado caracterizase por um compartilhamento da autoridade e da capacidade institucional de tomada de decisões entre diversas instituições. Isto se tornou possível com o advento das novas tecnologias da informação e conhecimento, que permitem um maior dinamismo das relações sociais e políticas. Desta forma, em um contexto de crescente complexidade das relações globais, nacionais e locais, a eficiência das organizações públicas depende diretamente de sua capacidade de processar informações e compartilhar decisões, o que exige capacidade tecnológica, recursos humanos capacitados e uma estrutura administrativa apta a assimilar esta nova forma de atuação política. Por outro lado, o Estado em Rede representa um importante instrumento de controle social e democratização. Alguns princípios têm orientado as transformações nas estruturas e processos, dando origem ao chamado Estado em Rede. Entre eles podemos citar: subsidiariedade, flexibilidade, coordenação, participação democrática, transparência administrativa, modernização tecnológica, profissionalização da administração pública e retroalimentação na gestão (Castells, 1998). É importante ressaltar, ainda, que o Estado em Rede sustenta-se em pressupostos que abrangem diversas áreas do conhecimento. Do ponto de vista sociológico, há a noção de “sociedade em rede”, que segundo Castells (1999) baseia-se em uma modelagem capaz de interagir com a sociedade complexa, globalizada e tecnológica. Na concepção jurídica, destaca-se a quinta geração de direitos direcionados para a inserção do cidadão e da governança no mundo virtual, bem como a teoria da ação comunicativa habermasiana, segundo a qual a participação compartilhada é essencial para a construção e aplicação da norma e do Direito. Já do ponto de vista político-democrático e jurídico-constitucional, destaca-se o Estado Democrático de Direito, instaurado no Brasil pela Constituição de 1988. Por fim, ressalta-se a intensificação das demandas prestacionais nos serviços públicos e a nova dinâmica social de pluralidade e maior interatividade entre os cidadãos. Observa-se, portanto, que a gestão de políticas públicas em rede insere-se em um contexto de reforma administrativa do Estado e tem se desenvolvido de formas diversas nos diferentes países. No Brasil, Minas Gerais passou por um processo de 5 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO reforma que foi inspirado nas reformas administrativas que ocorreram em outros países e que se encontra hoje em sua terceira etapa, denominada Modelo de Gestão para a Cidadania. A próxima seção descreve como se deu este processo em Minas Gerais. 4 EXPERIÊNCIAS DE REFORMA ADMINISTRATIVA EM MINAS GERAIS Em 2003, foi desenvolvido um conjunto de iniciativas voltadas para o saneamento das contas públicas e para a recuperação da capacidade de investimento público no estado de Minas Gerais. Para tanto, desenvolveram-se ações de reestruturação orgânica do Poder Executivo, a fim de adequar as estruturas das secretarias. Também ocorreu um ajustamento dos benefícios e remunerações do funcionalismo público. Além disso, por fim, observou-se o estímulo às inovações voltadas para a geração de resultados à luz dos parâmetros de qualidade e de eficiência no serviço público (Vilhena e Athayde, 2005). À época, o conjunto de iniciativas desenvolvidas foi chamado de “Choque de Gestão”. Esse termo permanece até os dias atuais e carrega em seu bojo um conjunto variado de inovações e mudanças realizadas no âmbito da máquina pública mineira. A rigor, têm-se sucessivas gerações do “Choque de Gestão”: Primeira, Segunda e Terceira Geração e, em alguma medida, tais etapas possuem correspondência com os movimentos de reforma do Estado e da Administração Pública identificados mundialmente. Em termos temporais, a Primeira Geração do Choque de Gestão durou de 2003 a 2006 e parece estar mais sintonizada com as experiências do gerencialismo. A Segunda Geração iniciou-se em 2007 e terminou em 2011 e sugere maior proximidade com o consumerism. A terceira Geração teve início em 2012 e permanece até os dias atuais, sendo mais afeita ao PSO. Assim, a partir de 2003, observou-se um processo de oxigenação de metodologias e práticas gerenciais do setor público por meio do uso, inclusive, de iniciativas provenientes da esfera privada (Vilhena et. al, 2005). Dentre os instrumentos de relevo desenvolvidos neste período, vale destacar a incorporação do conceito de planejamento estratégico. 6 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO Dessa forma, no caso mineiro, primeiramente, foi desenvolvido um documento contendo a visão de longo prazo do estado, até 2030, chamado Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Este é desdobrado em um planejamento de médio prazo, para um período de quatro anos, por meio do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). O PPAG abre-se nos planejamentos de curto prazo, quais sejam: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Por fim, tem-se ainda, na administração pública do estado, um instrumento para o planejamento setorial chamado Acordo de Resultados (AR), que consiste na pactuação das metas e dos objetivos considerados prioritários alinhados à estratégia - tanto entre o governador e seus secretários (AR de Primeira Etapa); quanto entre os secretários e os servidores públicos (AR de Segunda Etapa). A partir de 2007, é possível destacar, no âmbito da Segunda Geração do Choque de Gestão, a adoção do gerenciamento de projetos com vista aos resultados como um dos principais empreendimentos voltados para a gestão pública desenvolvido pelo Estado. À época, já havia uma crescente aceitação na iniciativa privada da correlação entre a adoção de processos, praticas, técnicas e ferramentas de gestão de projetos e o sucesso na obtenção de resultados. Além disso, a criação de projetos é uma forma frequentemente utilizada para atingir os objetivos do planejamento estratégico, que estava sendo implantado paralelamente (Trentim, 2012). Dessa forma, entre 2007 e 2010, o grande foco da administração pública estatal mineira foi a definição dos resultados voltados para o cidadão, bem como a busca da realização dos mesmos. Assim, foram desenvolvidas ferramentas de gestão de projeto e criação/adaptação de metodologias de gerenciamento voltadas para a obtenção de resultados (Ladeira, 2011). Nesse sentido, destaca-se a experiência de criação do Programa Estado para Resultados, cujos três principais objetivos eram: (i) acompanhamento da execução da estratégia governamental; (ii) monitoramento e avaliação dos projetos executados pela administração pública e (iii) processo de seleção e alocação de profissionais de alto desempenho para superação dos entraves presentes em algumas atividades estratégicas. Em termos sintéticos, a experiência do programa Estado para Resultados consistiu na montagem de um escritório híbrido cujo escopo era a gestão estratégia e o monitoramento e avaliação do desempenho governamental (Guimarães e Campos, 2009). 7 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO A partir de 2012, ficou mais claro que as inovações e metodologias trazidas pelo governo de Minas Gerais desde 2003 tinham outros desafios a superar. Mais especificamente, tornou-se necessário aprimorar os mecanismos e procedimentos de inserção do cidadão nos processos de planejamento governamental para, assim, garantir maior efetividade das ações governamentais. Trata-se da necessidade de superar o paradigma de sucesso da administração pública à luz, exclusivamente, de critérios de racionalização e gerenciamento eficaz dos gastos administrativos e incluir outros parâmetros como a participação democrática. Nesse sentido, surgiu a terceira onda do choque de gestão chamada “Gestão para Cidadania” (Ladeira, 2011). O Modelo de Gestão para Cidadania do governo mineiro funda-se no conceito de redes transversais e intersetoriais. Para operacionalizar esses conceitos, tem-se uma estrutura de governança composta pelas seguintes instâncias: comitês regionais, encontros e fóruns regionais, espaços de participação da sociedade civil, câmara multisetorial e comitê estratégico. Trata-se de um arranjo cujo escopo é ser um espaço de construção e execução conjunta das demandas que envolvem diferentes atores sociais e agentes públicos interessados. Além disso, esse modelo propõe a horizontalização e a flexibilização da estrutura administrativa; a criação de instâncias participativas da sociedade civil; a regionalização da estratégia e metas governamentais e o monitoramento via sistema de informações. (Ladeira, 2011). Além dessa experiência de gestão em rede desenvolvida pelo órgão central de coordenação governamental do estado de Minas Gerais, também destaca-se algumas experiências setoriais de gestão em rede. Na Secretaria de Esporte e Juventude, por exemplo, tem-se a experiência do “Rede Mineira da Juventude” – projeto que procura articular secretarias e iniciativas para pautas do público jovem. Também como experiência setorial, destaca-se o Projeto Rede Mineira do Trabalho, objeto de estudo deste artigo. A criação desse projeto fez-se necessária tendo em vista diversos desafios enfrentados pela política pública de emprego, trabalho e renda em Minas Gerais. A próxima seção caracteriza a situação da política pública anterior ao projeto, ou seja, o contexto que suscitou a sua criação. 8 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO 5 DESAFIOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL Em uma rápida delimitação conceitual, as políticas públicas de emprego compreendem tradicionalmente um leque não muito grande de ações: como a qualificação profissional, a intermediação de mão de obra e o seguro desemprego. Compreendem medidas que visam contribuir para a organização e melhor funcionamento do mercado de trabalho, podendo até influenciar no nível de emprego geral da economia, porém, de forma mais limitada. As políticas de emprego são, portanto, aquelas que incidem mais diretamente sobre o mercado de trabalho, dando sentido à forma como são chamadas pela literatura internacional: Labor Market Policies (LMPs). Adicionalmente, no caso brasileiro, é importante fazer outra diferenciação baseada em uma característica muito própria do mercado de trabalho interno, isto é, o enorme setor informal da economia, resquício estrutural do desenvolvimento tardio e da modernização incompleta do país. Visando lidar com esta maior complexidade, foram adicionados ao seu conjunto uma série de medidas focadas no público mais vulnerável da população, tendo em vista o objetivo de gerar renda, ainda que fora do mercado mais estruturado e regulado. Destacam-se o fomento ao microcrédito, as ações baseadas nos princípios da economia solidária, dentre outras atividades focadas no empreendedorismo, na autonomia do trabalhador e na ideia de inclusão produtiva, ou seja, na perspectiva da inserção social por meio do trabalho e da renda. A partir destas considerações, o nome da política foi também ampliado para “política de emprego e renda”, ou “política de emprego, trabalho e renda”. No Brasil, em consonância com o que ocorreu no resto do mundo, tendo como referência principalmente os países europeus, as políticas de emprego têm adquirido maior importância. Este fato se deve, em grande medida, às transformações ocorridas na economia mundial, resultado das crises de 1970, com seus efeitos sobre as regras trabalhistas e o funcionamento do mercado de trabalho. As políticas de emprego, trabalho e renda passaram a ser vistas como boas alternativas diante das mudanças em andamento. Desde a década de 1990, observa-se um movimento em torno da melhoria dos serviços públicos de emprego no país. Conforme o que vinha sendo feito 9 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO nos países europeus, o principal direcionamento consistiu no fortalecimento da integração dos vários serviços, ou seja, da entrega do benefício desemprego, acompanhado do serviço de intermediação e da qualificação profissional, quando necessária. Sendo acrescentadas, adicionalmente, as ações relacionadas à geração de trabalho e renda. Entende-se que o serviço público de emprego, representado por estruturas de atendimento ao trabalhador, é o grande cerne da política de emprego, exatamente por possibilitar a integração das ações, aumentando a eficiência de cada uma delas e do sistema em seu conjunto. Muito destaque tem sido dado aos postos de atendimento e ao desenvolvimento de novas ações de intermediação, que podem variar muito conforme o lugar e necessidades específicas. Um bom exemplo para análise são os centros de atendimento ao trabalhador (Job Centre Plus) da Inglaterra, que integram grande variedade de serviços ao trabalhador (com foco na colocação e no retorno rápido ao mercado de trabalho) com o benefício desemprego e assistência social. Além disso, foi pioneiro ao possibilitar mais autonomia na procura por vagas, por meio de totens computadorizados com toque na tela (jobpoints) e serviços telefônicos e de internet. Destaca-se ainda o cuidado com sua localização em áreas nobres e estrutura física atrativa. Tanto a autonomia oferecida ao trabalhador, quanto a preocupação com um layout moderno das estruturas visam atingir aspectos subjetivos do desempregado, relacionados à autoestima e estigma social. (Cole, 2010). Argumenta-se que um atendimento de qualidade, com melhor captação de vagas, delineamento do perfil do trabalhador e encaminhamentos mais criteriosos terão grande impacto sobre as taxas de colocação. Somado a isso, ao melhorar as atividades de informação e geração de conhecimento sobre o mercado de trabalho, as atividades de qualificação e encaminhamento para outras ações mais associados à realidade brasileira, como as destinadas a setores mais vulneráveis, serão, como consequência, também otimizadas. Por fim, argumenta-se que o país e, principalmente, o estado de Minas Gerais encontra-se em um momento muito favorável a uma maior atenção às políticas de 10 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO emprego. A perspectiva de crescimento sustentável e geração de empregos pela economia, desde os anos 2000, possibilitam automaticamente maior eficácia e efetividade às ações voltadas ao trabalhador, tornando este momento único como perspectiva para maior organização, estruturação e maior eficiência do mercado de trabalho e da economia como um todo. Considerando-se aspectos específicos do Brasil, o serviço de emprego deve ampliar o seu alcance para o setor informal, antes negligenciado, por meio de atividades de seleção e encaminhamento para programas de microcrédito, apoio a economia solidária, ou mesmo serviços de intermediação e certificação de autônomos (trabalhadores por conta própria). As estruturas de atendimento ao trabalhador devem ser uma referência de credibilidade a todos os desempregados que desejam se inserir ou se re-inserir no mercado de trabalho, assim como o deve ser para o empregador com demandas específicas por mão de obra. No intuito de se elaborar uma proposta de melhoria para esta política pública em Minas Gerais foi elaborado um diagnóstico da situação atual que constatou uma efetividade muito baixa nos resultados de intermediação do trabalhador. Como causas, destacaram-se (i) dificuldade de acesso às Unidades de Atendimento do SINE, resultado tanto da baixa capilaridade destas unidades no território estadual, como da exclusividade do atendimento presencial na prestação do serviço, que dá pouca autonomia ao cidadão para buscar acessos móveis aos serviços (internet, telefonia e totens); (ii) baixa qualidade no atendimento aos usuários, que não traça um perfil adequado dos cidadãos capaz de identificar suas demandas e necessidades e subsidiar seu encaminhamento efetivo; (iii) baixa qualidade da captação de vagas, que não atua prospectivamente e em conjunto com todo o mercado de trabalho (demanda de mão de obra), senão que possui uma atuação reduzida e responsiva a algumas parcelas específicas deste mercado; (iv) pouca articulação dos serviços prestados nas unidades de atendimento, incapazes de oferecer respostas complexas (transversais) a problemas em sua maioria complexos; (v) imagem negativa atualmente atribuída ao SINE, devido justamente ao seu mau funcionamento e à ausência de campanhas informativas e publicitárias destinadas aos trabalhadores e aos empresários; (vi) falta de alinhamento da atuação da política com a estratégia do Governo de Minas Gerais, que é reflexo da falta 11 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO de uma gestão estratégica destas unidades e da inexistência de capacitação permanente de seus servidores; e finalmente (vii) falta de critérios técnicos que norteiem a abertura de novas unidades, o que acaba por gerar gastos com a instalação de novas unidades sem qualquer capacidade operativa e que não se sustentam no tempo. 6 O PROJETO REDE MINEIRA DE TRABALHO À luz da problemática e dos desafios apontados na seção anterior, a Secretaria de Trabalho e Emprego do estado de Minas Gerais (SETE-MG) desenvolveu o RMT - que foi incorporado à carteira de projetos estruturadores do atual quadriênio (PPAG 2012-2015). O Projeto RMT tem como finalidade a integração das políticas de emprego, trabalho e renda e a otimização da oferta de serviços integrados, a fim de potencializar a geração de renda do trabalhador. O Rede está inserido dentro do Programa Estruturador Melhor Emprego que ainda conta com o Processo Estratégico Gestão da Educação Profissional (PEP), alocado na Secretaria de Estado de Educação (SEE-MG,) e com o Projeto Estratégico Com Licença Vou à Luta, alocado na Secretaria de Desenvolvimento Social (SEDESE-MG). O RMT possui como principal premissa a atuação em rede, para, assim, otimizar a eficiência e a efetividade da prestação dos serviços públicos ao cidadão mineiro. Dessa forma, espera-se dos diversos atores governamentais (internos e externos à SETE-MG) uma atitude cooperativa que vise integrar e coordenar os diversos projetos, programas e ações estaduais desenvolvidos na área de trabalho e emprego. Tal integração fará com que as ações dispersas ocorram de forma sinérgica, sem sobreposições, e concorram para um mesmo conjunto de objetivos, dentro da lógica do Programa Melhor Emprego. Essa ação cooperativa não exigirá, em absoluto, transferência obrigatória de recursos, responsabilidade pela execução das ações ou prerrogativa de decisões estratégicas, gerenciais e operacionais sobre elas. Isto posto, entende-se por cooperação: (i) a prestação de informações sobre as características principais, sobre o planejamento e sobre a execução das ações, (ii) a disponibilidade para agendamento de reuniões, 12 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO discussões e, troca de ideias e experiências, além do (iii) cumprimento de outras responsabilidades firmadas em termos de parcerias multilaterais, caso ocorram. − O Projeto Estratégico Rede Mineira do Trabalho propõe os seguintes objetivos específicos: − Melhorar a qualidade no atendimento aos usuários: ampliar a qualitativa e quantitativamente os ativos capazes de gerar empregabilidade, tais como, qualificação, microcrédito, assessoramento, dentre outros. − Aumentar a transversalidade da política de emprego: procurar parceiros estratégicos que também desenvolvem políticas de emprego, trabalho e renda. − Alinhar estrategicamente o Governo de Minas Gerais, a SETE e as políticas de emprego às unidades de atendimento: desenvolver uma estrutura de governança das unidades de forma que ocorra um fluxo regular de comunicação entre as unidades de atendimento ao trabalhador descentralizado por Minas Gerais e a SETE. − Desenvolver critérios técnicos para a gestão das unidades: desenvolver um instrumento normativo capaz de instruir e orientar a abertura, operacionalização e gestão das unidades de atendimento ao trabalhador, a fim de garantir a excelência e a padronização dos serviços prestados. − Fortalecer a imagem das unidades de atendimento: criar uma imagem institucional das unidades de atendimento ao trabalhador, de forma que, quando o cidadão precisar de alguma política pública de emprego e renda, tenha como referência os serviços ofertados pelas unidades da SETE. − Fortalecer a participação social: induzir e fomentar a participação social nas políticas públicas de emprego, trabalho e renda, por meio dos conselhos e comitês municipais de trabalho e emprego. Com vistas a atingir sua finalidade, o RMT foi concebido em uma estratégia de atuação em ondas. Dessa Forma, em uma “Primeira Onda”, serão promovidas o conjunto de ações necessárias para o aprimoramento dos serviços prestados no âmbito da própria SETE. Isto é, está sendo feito um esforço interno da Secretaria no sentido de aproximar cada uma das suas áreas e setores, bem como as políticas executadas por cada um deles, a fim de otimizar os procedimentos e entregas existentes entre as mesmas. 13 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO Em uma “Segunda Onda”, com o intuito de garantir a ampliação da cooperação e dos resultados governamentais, serão promovidas articulações com as demais secretarias do estado de Minas Gerais. A segunda onda procura corroborar com a tese de que políticas públicas voltadas para a ampliação da empregabilidade e da geração de renda não estão limitadas às políticas públicas desenvolvidas pela SETE. Muito pelo contrário, à luz da alocação dos recursos orçamentários, boa parte das ações capazes de gerar renda e empregabilidade está alocada em outras políticas e secretarias do estado de Minas Gerais, como a SEE-MG e a SEDE-MG (Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico). Por fim, a “Terceira Onda” será constituída de parcerias e aproximações com instituições que atuam junto às políticas geradoras de emprego e renda fora do âmbito da máquina pública. Trata-se, assim, de um esforço mais amplo que buscará outras formas cooperação e cooparticipação no desenvolvimento e gestão de políticas públicas de trabalho, emprego e renda. Do ponto de vista das ações, o projeto estratégico Rede Mineira do Trabalho se desdobra nos subprojetos apresentados a seguir. 7 DESENVOLVIMENTO DA RESOLUÇÃO DE CRITÉRIOS TÉCNICOS DE GESTÃO No segundo semestre de 2012, após um profundo estudo sobre as normativas que tratam da política de emprego no Brasil e no estado de Minas Gerais, bem como após a realização de diagnósticos das unidades de atendimento da SETE e de uma série de reuniões com lideranças da Secretaria, foi editada a Resolução de Critérios Técnicos de Gestão das Unidades de Atendimento. Esse documento está positivado no ordenamento jurídico do estado de Minas Gerais por meio da Resolução n.º 36 de 17 de dezembro de 2012. Trata-se de uma norma infralegal que, dentro dos limites jurídicos, procura suprir a falta de uma norma geral da União que organiza a competência dos entes da federação na política de trabalho e renda, tal como existe para outras políticas sociais como saúde, educação e assistência social. 14 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO 8 DESENVOLVIMENTO DO COMITÊ TÉCNICO Com vistas a garantir a governança do Projeto Estratégico Rede Mineira do Trabalho, foi instituído, por meio da Resolução n.º 26, o Núcleo Técnico do Projeto. Esse núcleo possui como função: (i) análise das ações expostas em assembleias; (ii) a designação de técnicos para a consecução das ações validadas nas assembleias tempestivamente; (iii) validação de ações e normativas das unidades do SINE, entre outras. Além disso, pretende-se, também, a institucionalização de uma instância externa à SETE, visando fomentar o reconhecimento e o relacionamento entre atores envolvidos com as políticas de, emprego, trabalho e renda. Nesse sentido, o Comitê será uma instância multisetorial, composta por tomadores de decisão e que deliberarão sobre estratégias de integração de projetos e ações. 9 MAPEAMENTO DAS POLÍTICAS ESTADUAIS DE GERAÇÃO DE RENDA Como condição indispensável para execução do projeto, verificou-se a necessidade de identificar todas as Politicas Públicas do Estado de Minas Gerais que geram renda. Para tanto, no segundo semestre de 2012, foi elaborado o Portfólio de Políticas Públicas, que teve a sua primeira versão concluída em novembro de 2012.A metodologia para a sua consecução se deu, primeiramente, através de um levantamento, no PPAG 2012-2015, dos órgãos do estado de Minas Gerais, que desenvolvem políticas públicas capazes de gerar renda. A fonte de consulta utilizada foi o Sistema de Informações Gerenciais e Planejamento (SIGPLAN), bem como entrevista estruturadas com gestores do governo de Minas. 10 MODELAGEM DE PROCESSOS Para a efetivação da integração das políticas públicas de trabalho, emprego e renda, optou-se pela metodologia de gestão de processos que possibilitasse uma mudança de entendimento dos colaboradores e principalmente dos líderes sobre a gestão de projetos da casa, passando de uma visão funcional ou departamentalizada para uma visão matricial ou de gestão por processos. 15 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO A primeira empreitada no âmbito desse subprojeto foi a construção da Cadeia de Valor da SETE-MG. Essa representação serviu para que Secretaria compreendesse como ela está organizada em relação aos seus processos e qual o valor que esta gera para a sociedade e os diferentes stakeholders. Após a elaboração da cadeia de valor, foi estabelecido que seriam mapeadas, com vistas a integração das políticas públicas de emprego, trabalho e renda, os processos voltados para o atendimento ao cidadão, quais sejam: gestão da educação profissional, gestão de geração de renda e empreendedorismo e gestão da geração de emprego. O processo de redesenho das políticas públicas da SETE foi informado pela perspectiva de ação em rede e fundamentado nos seguintes valores: corresponsabilidade, democracia, solidariedade, autonomia e empoderamento dos membros, horizontalidade, multiliderança, objetivos comuns partilhados, livre comunicação horizontal, livre entrada e saída de informações, partilha e otimização da gestão de recursos. A proposta de integração das políticas públicas ofertadas pela SETE foi concebida em uma estratégia de curto e longo prazo. Trata-se de método de ação tido como adequado, pois permite uma internalização mais gradual do processo de mudança que se pretende fazer na Secretaria do ponto de vista de processos. Em linhas gerais, a proposta de redesenho de alguns processos da SETE se baseou na estratégia de que cidadão, ao demandar alguma das políticas oferecidas pela Secretaria, percorra um “circuito” no qual serão oferecidas outras políticas e informações, a fim de ampliar o número de ativos capazes de gerar empregabilidade e renda. Dessa forma, o trabalhador terá acesso a um cardápio variado de políticas públicas. Por exemplo, ao procurar o seguro desemprego, será também oferecidas ações de intermediação da mão de obra e qualificação profissional. Ou, quando se demandar serviços de assessoramento de empreendimentos produtivos, também serão ofertadas políticas de microcrédito e qualificação. 11 DESENVOLVIMENTO DE UM SISTEMA INTEGRADO DE INFORMAÇÕES A etapa consequente do subprojeto mapeamento de processos culmina no desenvolvimento de um sistema integrado de informações que viabilizará o monitoramento e a maturação da modelagem de processos desenvolvida. Esse sistema contará com dados das políticas de emprego, trabalho e renda atualmente oferecidas. 16 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO Trata-se de um depositório de informações que poderá ser utilizado pelos gestores da Secretaria de Trabalho e Emprego para a tomada de decisões, pelos atendentes das Unidades de Atendimento do SINE, para a orientação e o devido encaminhamento dos usuários, bem como por empregadores, trabalhadores, acadêmicos e outros órgãos públicos. 12 CAPACITAÇÃO DOS GESTORES DAS UNIDADES DE ATENDIMENTO A capacitação a ser oferecida pelo Projeto terá as seguintes finalidades: habilidades em gestão, procedimentos e normas da Administração Pública e políticas públicas de emprego, trabalho e renda. 13 DESENVOLVIMENTO DE ATENDIMENTOS NÃO-PRESENCIAIS O serviço de autoatendimento e atendimento não presencial têm em vista o objetivo de melhoria da qualidade de atendimento ao cidadão usuário, por meio de uma perspectiva de atendimento individualizado. Parte-se do pressuposto de que para atender melhor devem-se identificar os perfis e as necessidades do trabalhador que procura o serviço, possibilitando, desta forma, escolher as melhores ações e focar os esforços naqueles mais necessitados. Além disso, possibilita também aumentar a eficiência dos recursos. Neste sentido, torna-se importante ampliar as alternativas para os mais gabaritados que, por sua vez, recorreriam primeiramente aos serviços de autoatendimento, possibilitando dar maior autonomia àqueles que procuram por um serviço mais rápido. Destaca-se o desenvolvimento das tecnologias de TI que tem possibilitado ampliar o serviço via meios eletrônicos, além do acesso rápido por meio de sistemas de autoatendimento nas unidades. Estas possibilidades, que permitem ampliar muito o número de usuários e de atendimentos aos cidadãos, ainda não foram aproveitadas pelo serviço de emprego no Brasil e em Minas Gerais. Assim, a partir das ações já descritas de mapeamento dos processos para a integração dos serviços de emprego e do desenvolvimento de um sistema integrado de informações, prevê-se que este sistema possa ser disponibilizado em um formato em que o cidadão seja usuário. Há grande gama de possibilidades, tais quais: postagem de currículos via web, procura por vagas de emprego com o posterior encaminhamento, bem como a pesquisa por outros serviços disponíveis, como cursos de qualificação, microcrédito, dentre outros. 17 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO 14 CONSIDERAÇÕES FINAIS Até o presente momento, as experiências de implementação do Projeto Estratégico Rede Mineira do Trabalho demonstraram alguns desafios. Destaca- se a inexistência de uma política pública única de trabalho e emprego, tanto no nível Federal, quanto Estadual. Esse aspecto restringe a entrega dos serviços que promovem a geração de renda de forma articulada e ampla ao cidadão na medida de suas necessidades. Outra conseqüência é a indefinição dos papéis de cada ator, podendo gerar conflitos de poder e interesses, o que implica em atrasos e entraves ao Projeto. Também vale destacar como desafio enfrentado a dificuldade histórica de integração das políticas públicas de emprego. Não obstante exista a prescrição de integração destas políticas há alguns anos, factualmente, as políticas são oferecidas de maneira fragmentada. Assim, há um histórico e uma cultura já consolidada de não integração. Do ponto de vista das ações que incidem na otimização dos serviços integrados, tem-se a alta rotatividade de funcionários nas unidades de atendimento. Trata-se de um problema que está relacionado com a baixa atratividade da estrutura remuneratória dos cargos. Essa alta rotatividade também possui relação com o fato de parte da gestão dos recursos humanos ser competência das prefeituras que, com relativa freqüência, não faz a melhor indicação de funcionários para a atuação nos postos de atendimento. Para superar alguns desses desafios, o Projeto Rede Mineira do Trabalho tem apostado em algumas iniciativas. No que se refere à ausência de uma normativa que delimita a competência dos entes da federação em relação à política de emprego, tem se feito o uso das diretrizes e determinações legais que estão consolidadas no Manual de Critérios Técnicos de Gestão. Em relação ao problema de histórico de fragmentação na oferta de políticas públicas, a aposta tem sido a remodelagem de processo com vista à integração das políticas públicas, bem como estratégias de comunicação e capacitações. Sobre o problema da rotatividade, as capacitações têm sido vistas como as ferramentas capazes de habilitar e motivar os profissionais que atuam nas unidades de atendimento. Observa-se, portanto, um esforço estadual em desenvolver a cultura de gestão de políticas públicas em rede, o que envolve desafios diversos. Ainda que incipiente, acredita-se que a gestão em redes seja um dos caminhos possíveis para a atual política pública de emprego, trabalho e renda no Brasil. 18 CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Abrucio, F. L. (1996). Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da administração pública à luz da experiência internacional recente. In L. C. Bresser Pereira; P. Spink. (Orgs.), Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. 7ª edição. Rio de Janeiro: Editora FGV. Andrade, L. B. (2010). As políticas públicas de mercado de trabalho nos países desenvolvidos e no Brasil: para além do seu caráter compensatório. Dissertação de mestrado – Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte. Carvalho, L. C (2011). Participação e Regionalização da estratégia governamental em Minas Gerais. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do estado de Minas Gerais. Prêmio de Excelência em Gestão – edição 2011. Disponível em: <http://www.planejamento.mg.gov.br/images/documentos/premio_exelencia_em_g estao_publica/6_premio/1_lugar_c_312.pdf>. Acesso em: 01/09/2013. Castells, M (1998). Hacia el Estado Red. Globalización e instituciones políticas en la nueva época de la información. Seminario sobre “Sociedad y reforma del estado”. São Paulo, Brasil. Castells, M (1999). A sociedade em rede. Vol I. São Paulo: Paz e Terra. Cole, M. (2010). From employment Exchange to Jobcentre Plus: the changing institutional context of unemployment. History of the Human Sciences. Disponível em <http://hhs.sagepub.com>. De Paula, A. P. P. (2005). Em busca de uma gestão pública democrática: o caso brasileiro. In A. P. P. De Paula. Por uma nova gestão pública – Limites e potencialidades da experiência contemporânea (pp.103-153). Rio de Janeiro: Editora FGV. Fleury, S. (2005). Redes de políticas: novos desafios para a gestão pública. Administração em Diálogo, (7), 77-89. Guimarães, T. B., & Alves Campos, E. S.. Programa Estado Para Resultados: balanço da implementação de um Escritório de apoio à Gestão Estratégica e Gestão por Resultados em Minas Gerais. Disponível em: <http://repositorio.fjp.mg.gov.br/consad/bitstream/123456789/416/1/C2_TP_PROG RAMA%20ESTADO%20PARA%20RESULTADOS.pdf>. Acesso em: 01/09/2013. Moretto, A. J. (2007). O sistema público de emprego no Brasil: uma construção inacabada. Tese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, SP. Rezende, F. C. (2002, outubro). Por que reformas administrativas falham? Revista Brasileira de Ciências Sociais, 17(50), 123-184. Trentim, M. H. (2013). Os 47 processos do guia PMBOK 5ª edição. Mundo PM. Disponível em: <http://blog.mundopm.com.br/2013/03/14/47-processos-do-pmbok5/>, acesso em: 25/06/2013. Vilhena, R. & Athayde, L. A (2005). Choque de gestão na administração pública. X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santiago, Chile 19