Parecer nº 3367/2010 - Procuradoria Regional da República da 5ª

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA - 5ª REGIÃO
LMM PRR5 297/2010
Processo n° :
Agte.
:
Biodiversidade
Proc. Fed. :
Agrda.
:
Agroecológico
Adv.
:
Relator
:
0015982-29.2010.4.05.0000
AGTR 110635 PE
ICMBIO Instituto Chico Mendes de Conservação
Ricardo Cavalcante Barroso e outro
Associação
Noronha
Terra
de
da
Desenvolvimento
João Paulo Rodrigues do Nascimento e outros
Des. Lázaro Guimarães
PARECER N.º 3367/2010
EMENTA: Constitucional. Ambiental. Agravo de instrumento contra liminar em ação
civil pública que suspendeu edital de licitação para exploração, por particulares, do
Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha.
Edital de Concorrência que é claro ao explicitar que o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade - ICMBIO se reserva o direito de interromper ou
alterar o funcionamento das atividades de visitação, em casos que comprometam a
segurança do visitante e/ou do Parque (Edital, item 18.1.I).
Ainda, expressa menção de todos os projetos de reforma, construção ou
adequação deverem ser previamente aprovados pelo ICMBIO, sendo que antes do
início da obra deverá ser aprovado pelo ICMBIO um Plano de Controle
Ambiental/PCA de obras civis. (Edital, item 18.1.II).
Risco de dano ambiental afastado.
Liminar que deve ser mantida pelo risco de irreversibilidade do dano
econômico e social à comunidade local, porque excluída de participação mais
efetiva no projeto de concessão de exploração do Parque Nacional Marinho de
Fernando de Noronha a grupos privados.
A partir da Constituição, as unidades de conservação ambiental, na Lei 9.985/2000,
incorporaram o conceito de desenvolvimento humano sustentável.
Desenvolvimento humano sustentável é o que não apenas gera crescimento
econômico mas distribui seus benefícios equitativamente. […] É o desenvolvimento
que dá prioridade aos pobres, ampliando suas escolhas e oportunidades,
assegurando sua participação nas decisões que afetam suas vidas.
Edital de Concorrência para exploração, por particulares, do Parque Nacional
Marinho de Fernando de Noronha que deve continuar suspenso, por não ter
assegurado à comunidade participação efetiva nas atividades de exploração dos
recursos naturais.
Eminente Relator e demais integrantes do Egrégio TRF 5a Região:
O ICMBIO Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, autarquia
federal, ingressou com agravo de instrumento contra decisão proferida pelo Juízo
Federal da 6ª Vara Federal em Pernambuco, em razão deste, em sede de
apreciação de liminar em ação civil pública intentada por associação de defesa do
meio ambiente e dos interesses econômicos dos moradores de Fernando de
Noronha, ter concedido a medida, determinando a suspensão de processo
1
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA - 5ª REGIÃO
licitatório para exploração da visitação ao Parque Nacional Marinho de Fernando de
Noronha (fls. 188/195).
A fls. 37 e seguintes dos autos há cópia da inicial de Ação Civil Pública intentada
pela Associação Noronha Terra de Desenvolvimento Agroecológico, a qual acusa o
ICMBIO de querer auferir lucros exorbitantes com a exploração do Parque Marinho
de Fernando de Noronha, mediante concessão dessa exploração a empresa
particular, desconsiderando os interesses econômicos e sociais da comunidade de
residentes em Fernando de Noronha, que não foram incluídos no projeto de
concessão.
Sustenta a associação autora da ação civil pública que a concessão pública, para
exploração comercial dos atrativos turísticos do Parque Nacional Marinho de
Fernando de Noronha, celebrada por prazo de 15 anos – renováveis -, implicará em
cobrança de ingressos para acesso dos visitantes aos pontos turísticos; direito de
exploração das trilhas ecológicas; direito de exploração das atividades náuticas,
incluindo os passeios náuticos e a exploração de mergulho autônomo. Essas
atividades são desenvolvidas hoje, no todo ou em parte, por residentes da ilha, e o
monopólio do desenvolvimento dessas atividades provocará impacto sobre as
atividades econômicas, o meio de vida e de subsistência da população local.
Ainda segundo a autora, o edital não deu margem à participação da comunidade
local no projeto de concessão da exploração, ao ter exigido um aporte de recursos
de mais de R$ 6.000.000,00 (seis milhões de reais), e de ter sediado a atividade
licitatória longe do arquipélago de Fernando de Noronha: na ilha de Itamaracá.
Tônica central no argumento da inicial da ACP é o alijamento da participação da
comunidade local, cujos interesses sociais e econômicos não teriam sido levados
em consideração para a concepção do projeto de concessão da exploração do
Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha.
Quanto aos aspectos ambientais, aponta a associação autora a ausência de
disciplinamento no Plano de Manejo, e ausência de Estudo de Impacto Ambiental e
de Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente – EIA-RIMA.
A ausência de pronunciamento do Conselho Consultivo da Unidade de Conservação
Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha vedaria qualquer alteração das
atividades não previstas no Plano de Manejo, a teor do art. 28 da Lei 9.985/2000.
Foi requerida concessão de medida liminar, objetivando a suspensão do processo
licitatório.
A liminar na ação civil pública foi concedida a fls. 188 e seguintes.
Para concessão da medida, o magistrado considerou estar presente
verossimilhança das alegações, admitindo impacto ambiental advindo da licitação,
em contexto de ausência de Estudo de Impacto. Considerou presente o perigo da
demora, em razão da proximidade da data da realização do processo licitatório.
2
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA - 5ª REGIÃO
Considerou que a exploração econômica por particulares – que se daria após o
processo licitatório – colocaria em risco o meio natural e a população local, porque
realizada sem prévia consulta à população e sem estudo de impacto ambiental.
Inconformado com a decisão liminar, o ICMBIO interpôs o presente agravo de
instrumento.
Em seu agravo, o ICMBIO alegou ilegitimidade da Associação Noronha Terra de
Desenvolvimento Agroecológico por não ter em seus objetivos sociais a defesa do
meio ambiente. E que a verdadeira motivação da associação não seria a
preservação ambiental mas dos interesses econômicos da comunidade local.
Sustentou a inexigibilidade de Estudo de Impacto Ambiental à luz da Resolução
CONAMA 001/96, argumentando que seria […] intuitivo que o simples fato de
pessoas realizarem passeios terrestres em áreas previamente delimitadas do
Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha não corresponde a 'atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente'. (fls. 14).
Esclareceu que a gestão do Parque Nacional Marinho permanecerá com o ICMBIO,
o qual preservará seu poder de polícia e seu controle ambiental sobre a área.
Explicitou que o Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha, como Unidade
de Proteção Integral, exige manutenção dos ecossistemas livres de alterações
causadas por interferências humanas, admitindo apenas o uso indireto, que é o uso
que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais (Lei
9.985/2000, art. 2º, inc. VI e IX.
Complementou afirmando que foi elaborado Plano de Manejo, documento técnico
mediante o qual se estabelece o zoneamento de uma unidade de conservação, as
normas que presidirão o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive
implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade (Lei
9.985/2000, art. 2º, inc. XVII).
Ressaltou ser propósito do ICMBIO promover programas que possibilitem o
ecoturismo.
E, indicando preocupação com a economia e população locais, registrou que o
Edital determina obrigação de contratação de mão de obra local em percentual
não inferior a 65% (fls. 22).
Finalmente, o ICMBIO argumentou que a realização do processo licitatório, per se,
não era capaz de causar qualquer dano ao meio ambiente, nem havia
irreversibilidade na medida. Pediu suspensão da liminar. Juntou cópia de todo o
processo da ação civil pública. Juntou Nota Técnica (fls. 206 e seguintes) assinada
por analista ambiental, analisando o Edital de Concorrência 01/2010, e acostou o
Plano de Manejo do Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha (afls. 257).
Juntou aos autos o Edital de Concorrência 01/2010 (fls. 220 e seguintes)
3
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA - 5ª REGIÃO
A Associação Noronha Terra de Desenvolvimento Agroecológico contraminutou o
agravo, reiterando os argumentos da inicial, e contrariando os argumentos do
ICMBIO.
O eminente Relator entendeu razoáveis os argumentos invocados pelo magistrado
de 1º Grau e negou efeito suspensivo ao agravo, mantendo a decisão recorrida.
Os autos vieram à Procuradoria Regional da República para parecer. É o Relatório.
A preliminar argüida pelo ICMBIO não merece acolhimento.
A fls. 90 há cópia do Estatuto Social da Associação Noronha Terra de
Desenvolvimento Agroecológico, em cujo art. 2º, a), é possível se ver ser objetivo da
entidade a promoção e fomento do desenvolvimento ambiental, social e econômico
da comunidade de Fernando de Noronha; produção agroecológica; praticar
métodos alternativos de utilização sustentável dos recursos naturais; promover
educação ambiental; etc.
No mérito, o agravo não deve ser provido, sendo confirmada a decisão do Relator,
que manteve a liminar de 1º Grau.
Não é demais lembrar que em sede de agravo de instrumento, objeto da presente
ação é a decisão atacada, e não a ação de conhecimento, em tramitação no 1º
Grau.
Ou seja, a análise deve se restringir à apreciação da presença ou ausência, na
liminar, de fumaça do bom direito e do perigo na demora.
Dizendo de outro modo, a decisão liminar de 1º Grau, que determinou a suspensão
do processo licitatório para concessão da exploração do Parque Nacional Marinho
de Fernando de Noronha é capaz de causar dano a direito do ICMBIO, de modo
irreparável ou de difícil reparação?
A resposta é negativa às duas partes da pergunta. A liminar de 1º Grau nem causa
dano a direito, nem é medida irreversível.
A Nota Técnica de fls. 206 e seguintes esclarece o que é o Parque Nacional
Marinho de Fernando de Noronha. A foto-figura de fls. 207 traz o traçado da área do
arquipélago que integra o Parque, e destaca a área já urbanizada – cerca de 30% que não faz parte da Unidade de Conservação.
Os esclarecimentos prestados na Nota Técnica são suficientes para afastar, no
processo licitatório, o risco de lesão ao meio ambiente.
Com efeito, as fotos de fls. 213v a 217 mostram que já existem trilhas ecológicas, e
já existem edificações de apoio à visitação à ilha. O que faz parte das obrigações da
parte vitoriosa na licitação é a reforma dos atuais Postos de Informação e Controle
– PICs (04) – com respectivas lojas de conveniência – e Centro de Visitantes e
4
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA - 5ª REGIÃO
Exposição Permanente (ítens 5.2.1 e 5.3 do Projeto Básico, anexo ao Edital, fls.
235v e 236).
Ainda, o Edital é claro ao explicitar que o ICMBIO se reserva no direito de
interromper ou alterar o funcionamento das atividades de visitação, em casos que
comprometam a segurança do visitante e/ou do Parque (Edital, item 18.1.I).
É expressamente mencionado que todos os projetos de reforma, construção ou
adequação deverão ser previamente aprovados pelo ICMBIO, sendo que antes do
início da obra deverá ser aprovado pelo ICMBIO um Plano de Controle
Ambiental/PCA de obras civis. (Edital, item 18.1.II).
Além do mais, todas as obrigações da concessionária contidas no item 18.2 e
seguintes evidenciam preocupação ambiental do ICMBIO.
Assim, prima facie, e per se, a concessão da exploração não se revela capaz de
produzir dano ao meio ambiente, e, portanto, dano a direito de todos a um ambiente
sadio.
Mas a liminar deve ser mantida pelo risco de irreversibilidade do dano à
comunidade local, porque excluída de participação mais efetiva no projeto de
concessão de exploração a grupos privados.
Conceito chave na questão ambiental é o de sustentabilidade.
O conceito nos vem do art. 221 da Constituição, que determina:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e
futuras gerações.
O art. 225 da Constituição foi regulamentado pela Lei 9.985/2000, que criou o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC, instituiu o regramento sobre
as mesmas.
De acordo com esse diploma legal, tal Sistema Nacional tem como objetivos, nos
termos do art. 4º, incisos IV, XII e XIII, a seguir transcritos:
IV - promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;
XII - favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a
recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;
XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações
tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e
promovendo-as social e economicamente.
Dizendo de outro modo, a partir da Constituição, as unidades de conservação
ambiental, na Lei 9.985/2000, incorporaram o conceito de desenvolvimento
humano sustentável.
5
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA - 5ª REGIÃO
Antes mesmo da Conferência do Rio sobre o Meio Ambiente – a assim conhecida
como ECO-92, o Programa para Desenvolvimento das Nações Unidas PNUD
produzia relatórios anuais sobre o desenvolvimento. E procurava entender o
conceito de desenvolvimento que merecia ser operacionalizado pela agência.
No Relatório de Desenvolvimento Humano de 1990, no capítulo primeiro, dedicado
à Definição e Mensuração de Desenvolvimento Humano constou:
O povo é o verdadeiro patrimônio de uma nação. O objetivo básico do
desenvolvimento é criar um ambiente propício para as pessoas viverem uma vida
longa, saudável e criativa.1
Também ali se assentou que [D]esenvolvimento humano é um processo de ampliar
as escolhas das pessoas.
No Relatório de Desenvolvimento Humano de 1993, a participação popular passou a
ser reconhecida como central. Por isso foi dito que
O desenvolvimento humano envolve ampliar as escolhas das pessoas, e maior
participação propicia às pessoas ganhar por si mesmas acesso a um espectro mais
amplo de oportunidades.2
Esse conceito foi ainda mais desenvolvido em 1994, quando da elaboração do
Relatório de Desenvolvimento Humano. Agora o conceito já incluía a necessidade
de ser um desenvolvimento humano sustentável.
Desenvolvimento humano sustentável é o desenvolvimento que não apenas gera
crescimento econômico mas distribui seus benefícios equitativamente; que regenera
o ambiente invés de destruí-lo; que empodera o povo, invés de marginalizá-lo. É o
desenvolvimento que dá prioridade aos pobres, ampliando suas escolhas e
oportunidades, assegurando sua participação nas decisões que afetam suas vidas. É
3
o desenvolvimento que é pro-pessoas, pro-natureza, pro-empregos, pro-mulheres.
Chegamos no aspecto em que o modelo de Edital de concessão de exploração de
atividades turísticas no Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha não
pode se sustentar, merecendo confirmação a liminar de 1º Grau.
Como dito na inicial do agravo de instrumento, algumas atividades desenvolvidas
na ilha não serão concedidas, e permanecerão com os membros da comunidade.
São elas: condução de visitantes, mergulho autônomo, passeio náutico.
1
No original: People are the real wealth of a nation. The basic objective of development is to create an
enabling environment for people to live long, healthy and creative lives.
2
No original: Human development involves widening [people's] choices, and greater participation
enables people to gain for themselves access to a much broader range of opportunities. UNDP
1993:21.
3
Sustainable human development is development that not only generates economic growth but
distributes its benefits equitably; that regenerates the environment rather than destroying it; that
empowers people rather than marginalizing them. It is development that gives priority to the poor,
enlarging their choices and opportunities and providing for their participation in decisions
that affect their lives. It is development that is pro-people, pro-nature, pro-jobs and pro-women.
6
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA - 5ª REGIÃO
E 2 de cada 3 empregados do complexo de exploração terão de ser membros da
comunidade local.
Ou seja, claramente o ICMBIO colocou a comunidade local em posição
subalterna, de dependência, de subordinação.
Ora, como referido, o art. 4º, incisos IV, XII e XIII, exige que as unidades de
conservação promovam o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos
naturais; favoreçam condições e promovam o turismo ecológico, bem assim
protejam os recursos naturais necessários à subsistência de populações
tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e
promovendo-as social e economicamente.
Se tais recursos servirão para a subsistência das populações tradicionais,
significando respeito a seu conhecimento e cultura, e sua promoção social e
econômica, isto implica em reconhecer que a Lei 9.985/2000 elegeu o
desenvolvimento humano sustentável, como tal considerado o que não apenas
gera crescimento econômico mas distribui seus benefícios equitativamente.
Não basta dizer que houve audiência pública e a comunidade local dela participou.
Efetiva participação significa que as reivindicações legítimas são levadas em conta.
E, claramente, o Edital não levou em conta as justas e legítimas reivindicações da
comunidade de Fernando de Noronha, para que, com a exploração do Parque
Nacional Marinho se tenha um desenvolvimento humano sustentável.
Por isso o Edital de Concorrência 001/2010 para exploração, por particulares, do
Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha deve continuar suspenso, por
não ter assegurado à comunidade de Fernando de Noronha participação efetiva nas
atividades de exploração dos recursos naturais.
É como opina.
Recife, em 17 de novembro de 2010.
LUCIANO MARIZ MAIA
Procurador Regional da República
7