governança pública

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governança pública

XIV SIMGeo
Simpósio de Geografia da UDESC
2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
ÁREA TEMÁTICA: INOVAÇÃO APLICADA AO PLANEJAMENTO:
SUB-ÁREA: INOVAÇÃO APLICADA AO PLANEJAMENTO
GOVERNANÇA PÚBLICA – UM ESTUDO SOBRE O PLANEJAMENTO
REGIONAL DO CONSORCIO INTERMUNICIPAL GRANDE ABC.
Kelly Ferracini 11
Resumo
O presente artigo está inserido na temática do federalismo no Brasil, tratando mais
diretamente do campo das cooperações interfederativas. Para discussão, optou-se por um
recorte específico, o processo de adaptação do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC a
nova legislação no país referente ao consorciamento público (Lei 11.107/2005), e o reflexo
no novo arcabouço jurídico na agenda regional do Grande ABC Paulista. O estudo de caso
do Consórcio Intermunicipal Grande ABC se propõe a analisar os limites e potencialidades
da atuação do Consórcio no período pós-2003, priorizando a análise do processo de
adaptação da instituição à nova legislação, e a operacionalização do Planejamento
Regional Estratégico.
Palavras-chave: Governança, Consórcios Públicos, Consorcio Intermunicipal do Grande
ABC.
Abstract
This article is inserted in the subject of federalism in Brazil, dealing more directly
interfederativas field of cooperation. For discussion, we chose a specific cut, the adaptation
of the Intermunicipal Consortium of the Greater ABC new legislation in the country
regarding the public consortium (Law 11.107/2005), and the reflection in the new legal
framework in the Greater ABC regional agenda Paulista. The case study of the
Intermunicipal Consortium Grande ABC intends to analyze the limits and potential of the
Consortium activities in the post-2003 period, prioritizing the analysis of the adaptation of
the institution to the new legislation, and the operationalization of the Regional Strategic
Planning.
Keywords: Governance, Public Consortia, Intermunicipal Consortium of the Greater ABC
1
Kelly Roberta Ferracini Especialista em Economia Urbana e Gestão Publica pela PUC SP , Atualmente é
aluna do programa de pós-graduação da Universidade Federal do ABC, no curso Planejamento e Gestão do
Territorio – [email protected]
Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC)
Florianópolis, Santa Catarina
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1. Introdução
A Lei 11.107/2005 aparece no âmbito da federação brasileira na perspectiva de
fortalecimento da administração publica, mas com um fator a mais, a segurança jurídica
entre os entes federados. Na pratica isso significa comprometimento com o planejamento
integrado, aumentando assim a escala para a prestação de serviço que demandam valores
elevados de investimento, e maior capacidade na implementação de políticas públicas e
também maior eficiência no uso dos recursos públicos. (CRUZ, 2009).
“A aprovação da Lei nº. 11.107, se deu no dia 29 de março de 2005, e foi
sancionada em 6 de abril de 2005. A Lei normatizou a figura jurídica do
Consórcio Público, nos termos do art. 241 da Constituição, ampliando sua
capacidade contratual; determinando o respeito às normas de direito público
relacionadas às compras; estabelecendo a gestão do Consórcio Público por órgão
colegiado; exigindo lei específica para disciplinar os aspectos fundamentais do
consórcio; impondo regras de orçamento público; regras de responsabilidade
entre os entes consorciados; regras de prestação de contas aos Tribunais de
Contas competentes; criando a possibilidade de repasse direto de recursos pela
União;
estabelecendo
a
responsabilização
dos
agentes
públicos
que
desrespeitarem a determinação de planejamento dos serviços, dentre outros”.
(GUIA DOS CONSORCIOS PUBLICOS, 2011 p.40).
Depois da aprovação da lei o desafio é de equilibrar as relações entre os entre
federados, na complexa arena de elementos que interagem entre si, no contexto federativo,
sendo elas: autonomia, desigualdades, descentralização e conflitos e competências, conta
com avanços do Direito Constitucional. Em síntese a Lei representa a possibilidade de
estabelecer arranjos efetivos de cooperação, viabilizando maior coordenação das políticas
publicas de interesse comum, compartilhando responsabilidades de acordo com as
competências de cada ente, de modo mais flexível e dinâmico.
O caso mais paradigmático de consorciamento no Brasil é o do Consórcio
Intermunicipal do Grande ABC, cuja inspiração intelectual e política vieram do
prefeito de Santo André, Celso Daniel. Embora não tenha sido o único e nem o
primeiro a se constituir no período da redemocratização, ele teve um peso muito
importante na agenda federativa por duas razões. A primeira por ter sido criado
num ambiente e com objetivos muito complexos. E a segunda se deve ao fato de
ter sido exatamente este caso o que mais influenciou a revisão da legislação, com
a promulgação, em 2005, da Lei dos Consórcios Públicos (KLINK, 2010, p.27).
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Nesse artigo, considerando que a maior parte da literatura sobre o ABC priorizou o
período até 2003, partimos de 2003 e caminharemos até a atualidade com a pergunta: O
Consorcio Intermunicipal Grande ABC, no período de transição, encontrou dificuldades
para se adaptar á Lei nº 11.107/2005? E se houve dificuldade, qual a origem dessas
dificuldades? Dentro desta problemática geral, a pesquisa priorizará a governança regional
no ABC pós 2003, para responder a segunda pergunta: há indícios que o Consorcio
Intermunicipal Grande ABC, a partir da sua adaptação a lei 11.107/2005, se prepara para
avançar no planejamento e gestão dos serviços territoriais?
No que se refere ao estudo de caso, a metodologia a ser abordada concentra-se nas
análises documentais do próprio Consórcio Intermunicipal do Grande ABC e no estudo
complementar de bibliografia sobre esta experiência, além de uma análise nos arquivos de
alguns meios de comunicação, como o Diário do Grande ABC e Jornal Repórter Diário.
Realizaremos também pesquisas qualitativas com o objetivo de conhecer e analisar os
planos de governo dos candidatos à prefeitura nas eleições de 2013.
Ainda sob influencia das idéias inovadoras de Celso Daniel, Plano Plurianual (PPA)
Regional Participativo do Grande ABC, foi elaborado na perspectiva de um passo além no
planejamento, para gestão conjunta e coordenada de nossos municípios. Iniciativa inédita
no país, o nosso PPA- no qual estão listados os programas e ações considerados prioritários
pelas sete cidades para o período de 2014 a 2017. O PPA Regional foi elaborado com a
participação da comunidade, que pôde propor diretrizes em sete plenárias públicas,
realizadas em todos os municípios da região, ou por meio do site do Consórcio. Foram
mais de 1.400 pessoas participando em todas as cidades. No total foram apresentadas 165
diretrizes, que subsidiaram a elaboração dos 11 Programas que constituem o PPA Regional
Participativo, que apresentamos detalhadamente nesse artigo.
2. Processos no ABC (2004-2008/9) – Adaptação da Lei dos Consórcios Públicos.
De acordo com análise realizada nas atas de reuniões dos prefeitos e com fontes de
veículos de informação (Diário do Grande ABC e Repórter Diário) que noticiaram os
acontecimentos da época, dividimos a nossa análise em três ciclos:
(1) 1º ciclo: Protagonismo e Contestação – Gestão 2004-2008;
(2) 2º. Ciclo: Retomada e Consolidação – Gestão 2009-2010; e
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(3) 3º Ciclo: Primeiros passos como Consórcios Públicos – Gestão 2011-2014.
Projetos, Planos e Política Regional.
1º ciclo: Protagonismo e Contestação – Gestão 2004 á 2008. Conforme discutimos
anteriormente, o projeto de Lei sofreu, até 2004, contestação dos representantes na
escala nacional. No Consórcio do Grande ABC não poderia ser diferente. Mesmo com
a contratação de uma consultoria com o objetivo de preparar um estudo para a
adaptação do consorcio, antes da aprovação da Lei, o mesmo não avançou nos anos que
se seguiram em função de disputas partidárias entre prefeitos que ocorreram no período
2005 até 2007. Em 2008, identificamos uma paralisação no que se refere à adaptação
da nova personalidade jurídica Lei 11.107/2005. O Consórcio continua como
articulador, quando já poderia exercer sua função de operacionalizador de políticas
públicas no território. Isso não seria um retrocesso, se o Consorcio Intermunicipal
Grande ABC, não tivesse desempenhado um papel de pioneiro na questão de
cooperação no Brasil, e esteve intensamente envolvido na articulação e aprovação da
Lei 11.107/2005 em 2005 no âmbito nacional.
2º. Ciclo: Retomada e Consolidação – Gestão 2009-2010, Os representantes
retomam a discussão da Lei no âmbito regional. O consórcio assumiu a sua nova
personalidade jurídica (Consórcio Público de acordo com a Lei nº 11.107/2005) em 8
de Fevereiro de 2010. No ano seguinte o Consórcio elabora o Planejamento Regional
Estratégico 2011 – 2020.
3º Ciclo: Primeiros, Passos como Consórcios Públicos – Gestão 2011 2014.
Projetos Planos e Política Regional. Em 2013 o Consórcio Intermunicipal Grande
ABC firmou acordo para a construção compartilhada de uma Agenda de
Desenvolvimento Territorial para a região do Grande ABC paulista. Conta com a
elaboração do Plano Plurianual Participativo Regional, em parceria com o Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão, através da Fundação Escola Nacional de
Administração Pública (Enap). A tabela 5 abaixo resume as etapas no processo de
negociação, aprovação e primeira operacionalização do consórcio intermunicipal do
ABC como consórcio de direito público.
Além das informações contidas nas atas, corrobora para a reconstrução da historia
da instituição a tabela cronológica com todos os prefeitos e vice-prefeitos que
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estiveram na presidência do consórcio intermunicipal do Grande ABC do período de
2004 á 2014.
Tabela 1 – Presidentes do Consórcio – período 2004 a 2014
Prefeito em
exercício no
município
Vice
Presidente
Partido
Político
Ano
Presidente
Partido
Político
2004
Maria Inês
Soares Freire
PT
Ribeirão Pires
Danilo
Franco
PTB
PSB
São Bernardo
do Campo
Adler Alfredo
Jardim
Teixeira
PSDB
PSB
São Bernardo
do Campo
Adler Alfredo
Jardim
Teixeira
PSDB
PSDB
Rio Grande da
Serra
João
Avamileno
PT
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Willian Dib
Willian Dib
Adler A.
Jardim
Teixeira:
João
Avamileno:
José Auricchio
Júnior
Clóvis Volpi
Mario Reali
Adler Alfredo
Jardim
Teixeira
2013
Luiz Marinho
2014
Luiz Marinho
João
Leonel Damo
Avamileno
São Caetano
PTB
Mário Reali
do Sul
PV
Ribeirão Pires Mário Reali
PT
Diadema
Aidan Ravin
José
Rio Grande da
PSDB
Auricchio
Serra
Junior
São Bernardo
Lauro
PT
do Campo
Michels
São Bernardo
Lauro
PT
do Campo
Michels
PT
PV
PT
PT
PSB
PTB
PT
PT
Fonte: a autora, com base em: CONSORCIO INTERMUNICIPAL GRANDE ABC (2014).
3. Protagonismo e Contestação – Gestão 2004 á 2008
No ano 2004 o cenário regional apresentava obstáculos a serem superados, na
perspectiva de fortalecimento da instituição no debate regional. No ano de 2004, a
secretaria de coordenação política e a assuntos federativos institucionais do governo
5
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federal enviou ao consórcio a versão preliminar do projeto de lei que dispõe sobre os
consórcios públicos e da gestão associada de serviços públicos previsto no artigo 241 da
constituição federal, para o qual solicitou observações e sugestões. Nesse momento, o
consórcio participava ativamente dos diversos eventos promovidos pelo governo federal,
como principal expositor das atuações regionalizadas.
A Maria Inês (PT), então prefeito da cidade de Ribeirão Pires, presidia o consórcio
no momento que o projeto de Lei que regulamentava e institucionaliza os consórcios
públicos, estava em tramitação. Ela se antecedeu ao novo cenário de adaptação que
futuramente o Consorcio Intermunicipal do Grande ABC viveria. Nesse sentido, contratou
uma consultoria especializada da Fundação Getúlio Vargas para elaborar um estudo
institucional visando à formulação de um projeto de reestruturação dos mecanismos de
funcionamento do consorcio intermunicipal do grande ABC prevendo os parâmetros da
nova lei. O referido estudo visava ampliar a capacidade técnica para o gerenciamento de
projetos, aperfeiçoamento da gestão administrativa e do planejamento e a criação de uma
estrutura técnica para a captação de recursos financeiros para o desenvolvimento de
projetos específicos. Como resultados esperados o projeto de consultoria previa, entre
outros produtos, elaborou uma analise aprofundada dos limites e potencialidades do atual
arranjo institucional no que se refere às possibilidades de captação de recursos juntos as
esferas estadual e federal e à garantia de recursos necessários para a sustentação do
consorcio intermunicipal2.
Em 2005-2006, a consultoria entregou o relatório com uma proposta de
aperfeiçoamento e com subsídios ao projeto de lei federal sobre os consórcios públicos.
Entretanto, de acordo com as atas do Conselho deliberativo do consórcio não há registros
na entidade de discussões ou atividades que mostra o desdobramento para o consorcio
adaptar a sua condição jurídica. Mesmo que ainda a lei não tivesse sido regulamentada, o
documento elaborado pela FGV não recebeu nenhum tratamento analítico, ou mesmo
contestações e correções. Nesse momento os registros apontam para discussões sobre a
resistência de alguns prefeitos em se adaptar a Lei 11.107/2005. E também nesse ano, que
o jornal regional3 divulga a matéria “Motivo de Festa”, trazendo para o debate regional a
2
3
Fonte: Livro ata: reunião dos prefeitos ano 2004, pág. 07.
Matéria: Motivo de festa. ABCD Maior, São Paulo, n. 73, 5 dez. 2008. Editorial, p. 2. Disponível em:
<http://www.abcdmaior.com.br/imagens/upload/jornal/73.pdf>.
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resistência do então prefeito do Consorcio e do município de São Bernardo do Campo
Willian De em se adaptar a futura Lei nº. 11.107/2005 o que resultaria em uma nova
condição jurídica para o Consorcio Intermunicipal Grande ABC.
Willian De alegava que transformar o Consórcio Intermunicipal Grande ABC em
consórcio público potencializaria o risco de contagio financeiro, isto é, os problemas
financeiros de um município afetariam todos os demais envolvidos. Cabe esclarecer aqui
que a própria Lei 11.107/2005 elimina a possibilidade de um ente federativo assumir
débitos de outro, uma vez que o orçamento fiscal entre os entes consorciados não é
onerado pelas operações de credito. Ou seja, todas as operações creditícias terão sempre
uma contrapartida garantida pelas receitas tarifárias do próprio consórcio, previamente
estabelecida no protocolo de intenções e contrato de rateio. (DIAS, 2010)
No ano 2007, mesmo com o fim da Gestão do Prefeito Willian De (PSB), continua a
resistência em se adaptar a nova condição jurídica, o que vai indicar que era um momento
de enfrentamento de problemas de ordem político partidária. Houve iniciativas pelo vicepresidente do Consorcio João Avamileno (PT), sugerindo a formação de um grupo dentro
do GT para discutir a adaptação à lei. Isso resultou na formação do GT consórcios públicos
no ano de 2007, um ciclo de estudo sobre os consórcios públicos e reuniões técnicas
mensais que visaram esclarecer aspectos da legislação de cooperação interfederativa,
sobretudo a lei dos consórcios públicos (lei 11.107-2005) e seu regulamento. A dinâmica
de trabalho priorizou a discussão do decreto federal numero 6017 de 17 de janeiro de 2007,
e contou com a presença do deputado federal Rafael Guerra, relator do projeto de lei
numero 3884/06 que deu origem a lei dos consórcios públicos. Entretanto, como
mencionado acima, era um momento de enfrentamento de problemas de cunho político
partidário. No caso, o então presidente do consórcio era o Adler Kiko Teixeira (PSDB).
Nesse cenário, na reunião ordinária de prefeitos em 2 de julho de 2007, não se conseguiu
aprovar o protocolo de intenções.4
No mesmo ano foi publicado o Decreto federal 6.0175, que regulamenta a Lei, o que
facilitou a para a instituição o processo de discussão sobre as normas vigentes. Mesmo
com os avanços no campo jurídico, garantindo a segurança jurídica ano 2008, o Consorcio
4
Fonte: Livro ata: reunião dos prefeitos, 2007, pág. 16.
Decreto federal 6.017 que regulamenta a Lei. Estabelece normas referentes à: objeto; objetivos; protocolo
de intenções; contratações; estatutos; regime contábil e financeiro; contrato de rateio; licitações
compartilhadas; concessão, permissão ou autorização de serviços públicos ou de uso de bens públicos; da
retirada e exclusão de ente consorciado; do contrato de programa.
5
7
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intermunicipal Grande ABC ainda permanecia estagnado nos seus esforços de adaptação
da sua estrutura jurídica, nos documentos6 encontramos o parecer jurídico sobre adequação
a lei 11.107/2005 que regulamenta os consórcios públicos. O aparecer elaborado pelo o
CEPAM – centro de estudo e pesquisa de administração municipal, foi favorável a
adaptação da nova personalidade jurídica da instituição. No referido parecer constam ainda
orientações sobre as normas operacionais especificas para adaptação da estrutura
operacional-jurídica do consórcio7. No final de 2008 os prefeitos realizaram o evento de
comemoração dos 18 anos do Consorcio Intermunicipal Grande ABC. O então vicepresidente do consorcio e diretor da Agencia de Desenvolvimento Econômico do ABC,
Jose Aurichio Júnior (PTB), anunciou sua candidatura para o próximo ano como presidente
do consórcio, tendo como promessa política a retomada da questão da adaptação da
personalidade jurídica do consórcio8.
4. Ciclo: Retomada e Consolidação – Gestão 2009-2010.
As expectativas no ano 2009 se concentraram em torno da criação de um consórcio
público de direito público. Foram retomados os debates no sentido do desenho
organizacional da entidade, ficando a cargo do GT Consórcios Públicos as atividades
especificas para viabilizar os encaminhamentos. O Fausto Cestari, o então secretario
executivo da Agencia de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC, apresentou uma
proposta de adaptação da figura do consórcio para consórcio de direito público, reservando
ao organismo um papel de planejador, deixando para a agência, instituição jurídica de
direito privado, a responsabilidade pela execução dos projetos. Esta tentativa de
esvaziamento do espírito da lei dos consórcios públicos não foi aceita pelos representantes
das prefeituras, que argumentaram que o avanço da Lei 11.107/2005 era justamente
proporcionar aos entes consorciados uma ferramenta de planejamento, mas também de
execução de ações compartilhadas. De qualquer forma, o processo de adaptação técnica de
elaboração do protocolo de intenções e sua aprovação levaram mais oito meses. Nesse ano
também foi elaborado a redação do Estatuto. 9
6
Fonte: Livro ata: reunião dos prefeitos, 2008, pág. 16.
Itens para a estrutura jurídica do consórcio; objetivos; protocolo de intenções; contratações; estatutos;
regime contábil e financeiro; contrato de rateio; licitações compartilhadas; concessão, permissão ou
autorização de serviços públicos ou de uso de bens públicos.
8
Fonte: Livro ata: reunião dos prefeitos, 2008, pág. 18
9
Fonte: Livro ata: reunião dos prefeitos, 2009, pág. 28- 205
7
8
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Em 8 de fevereiro de 2010, finalmente se deu a transformação do Consorcio
Intermunicipal do Grande ABC em Consórcio Público, implicando na adequação da nova
personalidade jurídica e às exigências da Lei Federal nº 11.107 de 2005. O consórcio passa
a integrar a administração indireta dos municípios consorciados, atribuindo segurança
jurídica e legitimidade para planejar e executar ações de políticas públicas de interesse
comum no âmbito regional.
De acordo com informações do Diário do Grande ABC 10, o consórcio em seu
primeiro ano de adaptação da nova personalidade jurídica, não havia avançado na questão
dos recursos e investimentos. Entretanto, os documentos internos apontam um momento de
trabalho interno na estruturação da parte administrativa da instituição (p.ex: elaboração de
concursos públicos para a contratação do novo corpo técnico), e na reestruturação dos GTs
com aberturas para o dialogo com representantes de entidades da sociedade civil.
5. Primeiros passos como consórcio público Projetos, Planos e Política Regional 20112014.
De acordo com o relatório anual do Consórcio Intermunicipal (2012), ocorreu um
novo processo de debates entre os governos municipais, o que resultou no 2º Planejamento
Estratégico Regional, onde estão registradas as iniciativas fundamentais para o avanço das
políticas públicas de caráter regional para os próximos dez anos. A operacionalização do
Planejamento Regional Estratégico 2010-2011 iniciou em Março de 2011, as sete
prefeituras definiram as reivindicações prioritárias a serem negociadas com os governos,
estadual e federal, e posteriormente as propostas foram apresentadas aos presidentes das
sete camarás municipais e as bancadas do grande ABC na assembleia legislativa e câmara
federal.
Mesmo que o gestor público Mario Reale tenha assumido a presidência do Consórcio
Intermunicipal só em 2011, os anos que se antecederam, 2009 e 2010, como vicepresidente do Consórcio Intermunicipal Grande ABC, ele desenvolveu um papel decisivo,
10
Matéria: Volpi deixa escapar que Reali presidirá o consórcio. Diário do Grande ABC 10 de Dezembro de
2010. Disponível em http://diario-grande-abc.jusbrasil.com.br/politica/6367882/volpi-deixa-escapar-quereali-presidira-consorcio
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tanto na consolidação da nova personalidade jurídica do consórcio, quanto na estruturação
dos GTs. O período foi marcado pela reaproximação do consórcio com a sociedade civil, e
a constituição do Conselho Consultivo, previsto no protocolo de intenções e no novo
Estatuto do Consórcio Público.
Um dos frutos é o Planejamento Regional Estratégico do Consórcio Intermunicipal
Grande ABC 2011-2020, que foi elaborado coletivamente pelos integrantes dos 25 Grupos
de Trabalho. O processo contou com os eixos estruturantes como a Infraestrutura,
Segurança Pública, Saúde, Assistência Inclusão Social Direitos Humanos, Educação
Cultura e Esporte, Desenvolvimento Econômico Regional, Desenvolvimento Urbano e a
Gestão Ambiental e Institucional. De agosto até o final de setembro, os 25 GTs
participaram de oficinas de trabalhos com o objetivo de planejarem as ações, para cada
eixo, que entenderam imprescindíveis para a região nos próximos dez anos.
Foram definidas agendas de prioridade, que resultou em dois desdobramentos
políticos de relevância. Em 27 de Maio de 2011 a entrega da carta do ABC e a
apresentação da Agenda Metropolitana no mês de maio ao atual presidente do Consórcio
em exercício Mario Reali. Os pontos considerados estratégicos pela assembleia de
Prefeitos para a região do grande ABC foram à mobilidade, a saúde, a segurança, a
inovação tecnológica e o desenvolvimento econômico. A atual ministra do planejamento,
orçamento e gestão, Miriam Belchior, recebeu o documento com as prioridades da região
no relacionamento com o governo federal. Os resultados pretendidos com o conjunto das
políticas do Governo Federal e Estadual são sintetizados na tabela 6 abaixo, considerados
alguns dos principais desafios da região:
10
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Tabela 2 – Demandas Regionais
Áreas
Prioridades da Região
Desenvolvimento
Urbano e Gestão de
Riscos Urbanos e
Ambientais.
Redução de riscos associados a desastres
naturais e outros eventos; Redução do déficit
habitacional e urbanização de assentamentos
precários, por meio dos empreendimentos do
Programa Minha Casa Minha Vida;
Infraestrutura
Maior integração logística por meio da
construção do Rodoanel de São Paulo, obra de
suma importância para o Grande ABC, um dos
pólos de maior concentração de indústrias do
país;
Mobilidade
Busca de melhoria da qualidade de vida por
meio de investimentos em Mobilidade Urbana;
O ano de 2011 foi marcado por estruturação dos GTs, discussões técnicas entre os
grupos
nas
áreas
de
infraestrutura,
desenvolvimento
econômico
e
regional,
desenvolvimento urbano e gestão ambiental. Além disso, o Consórcio conseguiu
estabelecer acordos ao ministério da Ciência e Tecnologia, para a captação de recursos
para o monitoramento de Desastres Naturais e criação do Programa Regional de Redução
de Riscos, mediante um programa de comunicação integrada das Guardas Civis
Municipais. Por fim, a instituição captou recursos de R$ 800 mil para a elaboração de um
Plano Regional de Mobilidade.
Referente aos investimentos realizados cabe destacar a relevância e o volume de
recursos destinados pelo Consórcio para a estruturação dos sete municípios na defesa Civil.
Foram adquiridos 14 veículos e materiais de apoio de atuação preventiva e emergencial do
GT Defesa Civil na região. O Programa Casa Abrigo continua como o principal
destinatário de recursos orçamentários do Consórcio, com investimentos em manutenção
de equipamentos de segurança e aquisição de um novo veículo.
Ainda em 2011, a Caixa Econômica Federal elaborou e publicou o Guia dos
Consórcios Públicos, tendo como umas das autoras a Maria Mirtis Gisolfi, que como
diretora jurídica do Consorcio Intermunicipal do Grande ABC, atuou ativamente com os
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XIV SIMGeo
gestores municipais do grande ABC na transição para nova personalidade jurídica. Com a
transição e adaptação da Lei 11.107/2005, com a nova personalidade jurídica o momento
pedia novas parcerias. Nesse sentido, o Consórcio tentava estabelecer um dialogo com o
poder legislativo, para que os Senadores pautassem a questão regional em suas emendas. A
discussão envolvia senadores e deputados federais. Porém, o que se tem de concreto desse
dialogo, é a elaboração pelo Deputado Federal Jose Fillipi (PT) -ex- prefeito do município
de Diadema- de uma emenda de interesse regional e articulada a uma das prioridades do
Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, “a emenda solicitava recursos para custear os
sistemas de comunicação integrada entre os agentes de transito dos sete municípios”
(BRESCIANI, 2011, p. 170, 171).
Outro ponto importante foi o tratamento dado a historia de 24 anos do Consorcio
Intermunicipal do Grande ABC, inaugurado em Dezembro de 2011, o Centro de
Documentação e Memória do Consórcio,
concentra a documentação técnica,
administrativa e jurídica, e o acervo público do idealizador do Consórcio o Prefeito Celso
Daniel.
Contudo, observamos que 2011 foi um ano de iniciativas e convênios importantes.
Além disso, houve um processo de reestruturação interna e o retorno da sociedade civil em
dezembro de 2011, com a constituição do Conselho Consultivo que reúne representantes
da sociedade civil organizada para atuar como órgão consultivo da Assembleia Geral dos
prefeitos, propor planos e programas de acordo com as finalidades do Consórcio.
Para conduzir a análise, apresentaremos nesta seção uma “fotografia” dos primeiros
momentos, pós o novo cenário político (eleições 2012. Para tanto, dividimos esta seção em
duas partes. Na primeira, utilizamos como base de dados referencial, um levantamento
realizado entre os meses de julho e setembro de 2012, isto é, o período de campanha
eleitoral. Os dados obtidos permitiram, no primeiro momento, observar as promessas,
discursos em relação ao comprometimento de cada gestor público. Na segunda,
apresentaremos os avanços pós adaptação da Lei 11.107/2005 e eleições 2012, e o novo
cenário político e como isso está refletindo e qual as perspectivas futuras do Consórcio
Intermunicipal do Grande ABC.
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6. Eleições 2013 – Perspectivas, Dilemas e Avanços de um novo ciclo político.
Segundo Bresciani11 (2011), um dos desafios que o Consórcio Intermunicipal Grande
ABC teria pela frente, seriam as eleições de 2012 e uma nova composição de prefeitos.
Portanto fez se necessário uma análise sobre os planos de governos dos prefeitos eleitos,
que assumiram as prefeituras dos sete municípios do grande ABC em 2013. Para essa
analise partimos dos pressupostos que elementos como a compreensão da Lei 11.107/205,
a convergência dos projetos políticos dos diversos agentes locais, e o dialogo entre as
esferas de governo são determinantes para a regulamentação, institucionalização e
consolidação do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC como planejador é gestor das
políticas públicas de interesse comum no território. Abaixo a tabela 07 com os candidatos
eleitos e suas intenções para com o consórcio durante sua gestão.
Tabela 3 – Prefeitos eleitos – eleições municipais 2012
Cidade
Diadema
Candidatos
Prefeito
Lauro Michels
Partido
PV
Plano
de Menciona o
Governo
Consórcio
sim
sim
As propostas sincronizadas
com
as
políticas
do
menção
ao
Consórcio
Não
faz
Consórcio
Fortalecer a participação
Mauá
Donizete Braga
PT
sim
sim
de Mauá no Consórcio
Intermunicipal
Ribeirão Pires Saulo Benevides PMDB sim
Rio
Grande Gabriel
da Serra
Maranhão
PSDB sim
não
não
Não
faz
menção
ao
menção
ao
Consórcio
Não
faz
Consórcio
Menciona - Fortalecimento
Santo André
Carlos Grana
PT
sim
sim
do Consórcio e os eixos de
atuação
11
Luiz Paulo Bresciani – Secretario Executivo do Consorcio Intermunicipal Grande ABC (2011 a 2014), e
professor do Programa de Pós Graduação da Universidade Municipal de São Caetano do Sul (USCS).
13
XIV SIMGeo
Menciona - Continuidade
São Bernardo
do Campo
Luiz Marinho
PT
sim
sim
da cidade de São Bernardo
do
Campo
dentro
do
espaço do consórcio
São Caetano
do Sul
Paulo Pinheiro
PMDB sim
não
Não
faz
menção
Consórcio
Durante analise dos planos de governos dos candidatos eleitos na campanha eleitoral
municipal 2012, foi identificado que o projeto político dos candidatos do PT tem maior
receptividade a ideia de governança colaborativa e consorciamento regional.
Para o candidato a reeleição pela prefeitura de São Bernardo do Campo Luiz
Marinho, uma de suas propostas é intensificar a gestão integrada para resolução dos
problemas compartilhados. Segundo Marinho (2012), a solução dos problemas urbanos,
tais como alagamentos e transporte coletivo, só será encaminhado com as ações conjuntas
dos municípios do grande ABC. Para isso, enquanto prefeito de São Bernardo do campo,
seu trabalho será reforçar a presença do município no Consorcio Intermunicipal do ABC.
Ainda Marinho (2012, p.27) “é chegada hora de instituir um Plano Plurianual
Participativo para a região do grande ABC, para pensar a região a médio e longo prazo,
articulando investimentos comuns a serem consignados nos orçamentos do Estado do
consorcio do Grande ABC e dos sete municípios”.
De acordo com o Candidato à prefeitura de Santo André, Carlos Grana (PT), uma das
diretrizes importantes para o desenvolvimento do município de Santo André é a retomada
do protagonismo do município na questão regional via Consórcio Intermunicipal. Nas
propostas do candidato para integração regional estão as áreas de saúde, transito
mobilidade urbana, desenvolvimento econômico e drenagem.
Uma das propostas do candidato à prefeitura de Mauá, Donizete Braga (PT), para o
município é intensificar os esforços com o Consórcio Intermunicipal junto com o Governo
do Estado, para dar conta das demandas nas áreas de saúde, transito, mobilidade urbana,
desenvolvimento econômico. Na visão dele, os problemas regionais crescem e tendem a se
agravar um futuro próximo.
14
ao
XIV SIMGeo
Os Candidatos Lauro Michels (PV) à prefeitura de Diadema, o Paulo Pinheiro
(PMDB) (candidato a prefeitura de São Caetano do Sul), Saulo Bernardes (PMDB)
(candidato a prefeitura de Ribeirão Pires), Gabriel Maranhão (PSDB, candidato a
prefeitura de Rio Grande da Serra) pautam questões como a infraestrutura, mobilidade
urbana, desenvolvimento urbano como questões cruciais no ABC durante a campanha
eleitoral. No entanto, fazem sem mencionar o Consórcio Intermunicipal, ambos
reconhecem a importância das questões de infraestrutura, mobilidade urbana,
desenvolvimento urbano requererem soluções intersetoriais e intragovernamentais, sendo
imprescindível construir uma agenda regional eficaz, porém não citam o Consorcio
Intermunicipal do Grande ABC, como articulador, planejador e operacionalizador no
território.
O cenário político dos prefeitos eleitos contabiliza três prefeitos do Partido dos
Trabalhadores, dois do Partido do Movimento Democrático Brasileiro, um do Partido
Verde e um do Partido da Social Democracia Brasileira. O cenário é mais favorável para o
Partido dos Trabalhadores e seus aliados políticos. ,Consequentemente, no inicio de 2013,
o então prefeito reeleito Luiz Marinho do município de São Bernardo do Campo assume a
presidência do Consórcio, o que corrobora para em uma fase mais propicia á articulação
regional.
7. PPA - Plano Plurianual Regional Participativo 2014 -2017
O Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, juntamente com o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, na perspectiva de fortalecimento institucional na área
de planejamento governamental e construção de uma plataforma de diálogo entre as esferas
de governo (federal, estadual e municipal), realizaram as plenárias dos PPAs com os sete
municípios que formam a região do grande ABC no ano de 2013.
O PPA Regional Participativo tem a função de estabelecer as diretrizes, objetivos e
metas comuns entre as sete Prefeituras do Grande ABC, traçando o caminho para as
políticas públicas regionais nos próximos quatro anos, de 2014 a 2017. A ideia é um
dialogo com o que está previsto nos Planos Plurianuais Estadual e Federal, para facilitar a
obtenção de recursos que viabilizem as propostas debatidas conjuntamente pelos
municípios. Isso já vem sendo feito com algumas ações regionais, que devidamente estão
articuladas com as propostas federais, sendo elas: o Plano de Mobilidade Regional em
andamento; o Plano de gestão de riscos urbanos e ambientais; o Plano de integração do
15
XIV SIMGeo
Sistema Único de Saúde; Plano de articulação para o desenvolvimento econômico; Planos
de Habitação de Interesse Social; Políticas sociais aplicadas no território regional e as
ações compartilhadas no campo da segurança urbana. Em 2013 foram realizadas as
primeiras plenárias do PPA Regional. A população dos 07 municípios teve a oportunidade
de discutir os quatro grandes desafios da região, conforme mostrados na tabela 08 abaixo.
Tabela 4 – Prioridades e desafios da região do Grande ABC
Tema Prioritário
Desafio
1 - Mobilidade Urbana
Melhorar a Infraestrutura Regional
Regional; Drenagem Urbana.
2 - Resíduos Sólidos; Riscos
Urbanos e Ambientais;
Habitação; Segurança Urbana.
Promover o Desenvolvimento
Urbano e a Qualidade da Gestão
Ambiental
3 - Diversificação e Inovação
Tecnológica; Turismo.
4 - Educação, Cultura, Esporte
e Lazer; Políticas Sociais e
afirmativas.
Fomentar o Desenvolvimento
Econômico Regional
Assegurar a Inclusão Social e
promover os Direitos Humanos
Reeleito em 2014, o Luiz Marinho (PT), como presidente do Consórcio
Intermunicipal Grande ABC, assumiu o segundo mandato e afirmou que a meta da
entidade para 2014 será executar os principais programas iniciados em 2013 e que ainda
dependem da liberação de recursos da União e governo estadual. Reforçou também que o
grande desafio para 2014 será o calendário eleitoral, e que para avançar com as políticas
públicas será necessário que os entes federados superarem esse calendário pensando em
um planejamento regional que andará nos próximos anos. (JORNAL ABCMAIOR
13.01.2014)
16
XIV SIMGeo
Tabela 5 – Desdobramentos e encaminhamentos para 2014 referentes ao Plano Plurianual
(PPA) Regional, finalizado em dezembro 2013.
Tema
Desdobramentos das Plenárias PPA Regional.
Remoção das 63 famílias de áreas de risco extremo definida pela ação
pactuada entre o Consórcio Intermunicipal Grande ABC e o governo do
Desenvolvimento Urbano
Estado. De dezembro até agora foram realizadas 337 remoções nas sete
e Gestão de Riscos
cidades, o que representa pouco mais de 50% do total de 630 definidas
Urbanos e Ambientais.
pela ação regional. Além disso, 550 famílias já foram notificadas sobre a
remoção.
Liberação dos recursos, no valor de aproximadamente R$ 870 milhões. Os
projetos e obras foram articulados pelo Consórcio junto ao governo
federal e anunciados pela presidenta Dilma Roussef em agosto do ano
passado.Aprovado também duas contratações. Uma delas é referente a um
Mobilidade
plano de orientação de tráfego, voltada à sinalização vertical dos
municípios em âmbito regional. O segundo contrato é para o serviço de
manutenção e revisão permanente da sincronização semafórica nos
principais corredores viários da região.
Durante o ano de 2014, os convênios deverão ser firmados com a previsão de aporte
de 50% do governo estadual, por até 36 meses. Para o Desenvolvimento Urbano e Gestão
de Riscos Urbanos e Ambientais, o valor total necessário para o custeio do auxílio-moradia
na região é de quase R$ 9,5 milhões para o período, sendo R$ 714 mil para São Bernardo.
Em relação aos desdobramentos do Plano de Mobilidade Regional, por meio do PAC
Mobilidade, cartas consultas encaminhadas oficialmente ao Ministério das Cidades foram
aprovadas.
Outro avanço do Consórcio foi à participação na audiência pública visando a
confecção da Lei Orçamentária Anual do Estado de São Paulo para o exercício 2014. Os
municípios elaboraram de maneira unificada mais de 50 emendas em todas as áreas da
peça orçamentária estadual, contemplando demandas que alcançam o patamar dos R$ 8
bilhões.
8. Conclusão
A pesquisa proporcionou uma compreensão teórica mais aprimorada acerca dos
impasses, contestações e conflitos entre governo local e nacional, durante a transição para
Consorcio Público, e, conseqüentemente, forneceu apontamentos, para responder a
pergunta que norteou a pesquisa: O Consorcio Intermunicipal Grande ABC, no período de
17
XIV SIMGeo
transição, encontrou dificuldades para se adaptar á Lei nº 11.107/2005? A resposta é sim, a
origem dessas dificuldades, sendo, eles: a morosidade para adaptação da nova
personalidade jurídica, que segundo informações coletadas nos veículos de comunicação
da época, é consequência da eleição de prefeitos opositores ao PT, o que implicou a
retração das atividades e também motivou a ausência de prioridade atribuída à lei até o ano
de 2007. Entretanto, durante a toda a analise tanto nos documentos do acervo do Consorcio
Intermunicipal quanto nos veículos de informação da época não há registros em relação à
decisão de não se adaptar à lei. Conclui-se que não foi considerada a possibilidade entre os
gestores públicos de não adaptar-se à nova personalidade jurídica.
Nesse cenário favorável para o fortalecimento da governança regional no Grande
ABC, o PPA representa uma forma de articular melhor à função do planejamento e a
execução dos serviços de interesse comum. Conseqüentemente, mesmo em tese, o PPA
representa um embrião de um salto de qualidade em relação ao Planejamento estratégico
regional. A construção coletiva de um novo marco de cooperação federativa avança em
uma atuação em rede, com interações, de construção de consensos e de atuação em
parceria.
Assim o PPA, cumpriu seu papel, de espaço democrático de discussão de demandas
regionais, lideranças importantes do território estiveram presentes nas plenárias que
ocorreram em 2013 nos sete municípios que constituem o Consorcio Intermunicipal do
Grande ABC, plenárias essas que tinham como didática apresentar o que é o Consorcio
Intermunicipal do Grande ABC, a sua historia, missão e objetivos, e discutir com os grupos
os desafios regionais. Isso estimulou os presentes a pensar a cidade-região, ampliando os
conhecimentos dos desafios e potencialidades do ABC12. O que significou para historia do
grande ABC um aperfeiçoamento dos mecanismos de coordenação, de articulação e de
cooperação intergovernamentais, propiciando melhores condições para a gestão das ações
no território, um fortalecimento dos espaços de negociação, pactuação e de associativismo
interfederativo. Um avanço nas sinergias a serem exploradas conjuntamente pelas ações
implementadas pelos Governos municipais nos campos da gestão, do desenvolvimento
institucional e da capacitação, promovendo o compartilhamento de inovações, boas
práticas e soluções.
12
Autora, como ouvinte das 07 plenárias, um dos desafios identificados pela sociedade civil, é a discussão de
problemas na escala regional, uma vez que os problemas de responsabilidades municipais ainda não
apresentam soluções.
18
XIV SIMGeo
Portanto nas pesquisas futuras, cabe analise sobre a experiência de participação
popular regional para discutir a região do Grande ABC, os desafios, limites e perspectivas
do PPA durante sua operacionalização. Os acordos regionais estabelecidos entre governo
federal e estadual e o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC no âmbito do
Planejamento Regional Estratégico estão sendo cumpridos? A agenda política, os arranjos
organizacionais e as rotinas administrativas dos municípios destinados ao desenvolvimento
do PPA, são factíveis? As dinâmicas dos grupos de trabalho infra-estrutura,
desenvolvimento urbano e gestão ambiental no âmbito do PPA, ocorrem de acordo com o
planejado?
BIBLIOGRAFIA CITADA
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19
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