Parte II - Oxfam Novib

Transcrição

CCPE ANGOLA
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Relatório Final ( Volume I - Parte II )
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Set 2008 (VERSÃO CORRIGIDA)
PARTE II: CONTEXTO
3.
CONTEXTO DO CCP ANGOLA
As recentes transições da sociedade angolana
3.1 Do projecto nacionalista à construção do “socialismo”
3.1.1
Emergência do projecto nacionalista (1961-1974)
3.1.2
Independência e “socialismo” no contexto de guerra civil (1975-1991)
3.2 “Abertura política” e transição para o mercado (1992-2002)
3.2.1
Aspectos mais relevantes na perspectiva da avaliação
3.2.2
Emergência das OSCs: parceiros potenciais e limitações
3.3 Dificuldades da transição para o “desenvolvimento” (2002-2007)
3.3.1
Alguns traços globais
3.3.2
Democratização “allegro ma non troppo”
3.3.3
Paradoxos e desafios do crescimento accelerado
4. ESTRATÉGIA DA ON EM ANGOLA
4.1 Posicionamento estratégico do Core Country Programme Angola
4.2 Tomada de decisões estratégicas e sua implementação
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3. CONTEXTO DO CCP ANGOLA
As recentes transições da sociedade angolana (1)
Tornou-se lugar comum falar da fase de transição vivida pela sociedade angolana desde o
fim da guerra civil (Abril 2002). Na verdade, esse fenómeno de transição é bem mais antigo e
só pode ser plenamente compreendido num contexto mais abrangente, no qual ele possui
suas raízes. Ou seja, se observarmos os vários processos de transição pelos quais a
sociedade angolana vem passando desde finais da década de 50, alternando momentos de
maior ou menor acceleração, mas sempre “ricos em mudanças profundas e reviravoltas,
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algumas inesperadas” (sic). ( ) Mudanças políticas, económicas, sociais e culturais.
Para ajudar a entender o contexto histórico do Programa da ON em Angola, e seus aspectos
mais pertinentes aos propósitos desta avaliação (em especial, ao seu enquadramento estratégico), abordamos a seguir, em poucas palavras, alguns dos mais importantes processos
dessas transições da sociedade angolana nas últimas décadas (1960-2007).
Contudo, nesta breve análise, iremos nos ater apenas aos aspectos mais essenciais aos
temas e objectivos da avaliação. O que, assim espero, nos permitirá compreender melhor os
factores estruturais e conjunturais que é mister considerar se quisermos aferir os resultados
do Programa e as estratégias - passadas e futuras - da ON sem os limites de uma visão
imediatista ou demasiado superficial da realidade angolana.
Nesse intuito, votaremos especial atenção ao período 1997-2007, durante o qual a ON
desenvolveu seus programas em Angola (muito embora esta avaliação seja focada nos
últimos 6 anos desse período), bem como ao movimento associativo da SC (OSCs), visto
que este assume papel fulcral e decisivo para o sucesso das estratégias da ON no país.
3.1 Do projecto nacionalista à construção do “socialismo”
3.1.1 Emergência do projecto nacionalista (1961-1974)
Ao longo da década de 1950 e, principalmente, durante a guerra colonial (1961-1974),
assistiu-se à lenta construção de uma identidade nacional e do projecto de independência
com base na contestação e no combate aberto ao sistema colonial português. Sistema esse
que, após um longo período de “pacificação” para permitir a ocupação territorial mais
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sistemática, ( ) havia passado por várias “modernizações” desde o início da ditadura
salazarista (1926), seja com vistas a intensificar a exploração económica dos recursos e da
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Por razões práticas, não detalharemos a bibliografia consultada para a elaboração do relatório em pé-depágina. Preferimos incluí-la no final do documento (anexo III). Só em alguns casos detalharemos em pé-depágina a fonte documental específica de algumas análises e opiniões.
Para simplificar a indicação de conceitos e opiniões extraídas das entrevistas realizadas, indicaremos os
mesmos entre aspas seguidos da menção latina sic.
Como é sabido, essa ocupação foi intensificada após a Conferência de Berlim (1884/1885) e a “pacificação” ou conquista dos reinos e chefes tradicionais que se opunham à expansão colonial (Humbe, Cuamatos, Dembos, Kwanhamas, etc.) teria início mais de uma década antes (as primeiras campanhas militares
ocorreram em 1870, contra os povos de Dembos) e só terminariam em finais da década de 1920.
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mão-de-obra locais, ( ) seja, mais tarde, para se adaptar a um contexto internacional cada
vez mais favorável à descolonização.
Desde o início da década de 1960, no contexto africano marcado por auto-determinações
negociadas com as antigas metrópoles, vários países acederam à independência,
entre eles um dos países sub-saharianos com grande influência no pensamento das elites
africanas independentistas (Senegal, Abril 1960). Por outro lado, os países vizinhos mais
aptos a fornecer algum apoio logístico e, sobretudo, refúgio aos movimentos de libertação
em Angola tiveram suas independências declaradas nesse mesmo ano e seguintes: o Congo
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ex-Belga (Junho 1960), ( ) o Congo ex-francês (Agosto 1960) e o Tanganyika (Dezembro
1961), que daria origem à Tanzânia após a unificação com o Zanzibar (Abril 1964). Em 1962
a Argélia (outro importante apoiante dos movimentos independentistas) acedeu à independência, após uma longa luta armada que culminou com o “não” da população argelina no
referendo organizado por De Gaulle, enterrando definitivamente o projecto de uma Algérie
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française. ( ) Por fim, em 1963 seria fundada a OUA pelos 30 chefes dos estados africanos
independentes reunidos em Adis Abeba (Maio) e Portugal seria excluído da Comissão
Económica para África da ONU, devido à sua política colonial.
• Raízes históricas do nacionalismo
A rigor, a construção desse projecto independentista é anterior ao início da luta armada e
teve suas origens no associativismo e actividades culturais após a segunda guerra, ao longo
da década de 1940 e seguinte. Isto é, se não considerarmos os seus primórdios, que podem
se situar nas primeiras décadas desse século, com as várias entidades associativas, grémios
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e publicações que deram origem às primeiras manifestações proto-nacionalistas. ( )
Seria inapropriado, nos limites deste trabalho, detalharmos os inúmeros exemplos deste
“nascimento de uma nova consciência ligada à terra” mais moderna - nas palavras de Mário
Pinto de Andrade. O movimento dos estudantes coloniais na metrópole, do qual emergiram
muitas das lideranças políticas mais emblemáticas dos futuros movimentos de libertação da
década de 1960 é um desse exemplos. Destacando-se a Casa dos Estudantes do Império
(CEI), formada em 1944 pela fusão da Casa dos Estudantes de Angola e outras associações
de estudantes coloniais. A CEI teve um papel crucial na formação da consciência nacional e
ideológica anti-colonial dos então estudantes e futuros dirigentes dos movimentos naciona-
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Sobretudo depois da organização do trabalho obrigatório (1928) e da promulgação do Acto Colonial
(1930), quando os territórios coloniais (denominados Império Colonial Português até 1951 e Províncias
Ultramarinas depois dessa data) passam a ser controlados de forma mais centralizada. Estas mudanças
culminam no regime de contrato, a principal forma de mobilização compulsiva de mão-de-obra para as
obras públicas, a agricultura colonial e a indústria extractiva (induzindo fortes fluxos de deslocação
populacional no país com recurso às etnias mais numerosas, nomeadamente aos Ovimbundos do
Planalto Central). Por outro lado, elas prepararam a expansão da cultura do café na década de 50 e
seguintes, favorecida pelos altos preços dessa commodity no mercado mundial.
Mais tarde Zaire e actual República Democrática do Congo
Muitos autores destacam que quem polarizava o apoio dos argelinos (FNL), nos últimos anos da década
de 1950 e primeiros da seguinte, era a UPA do protestante Holden Roberto (vd. adiante), considerada o
movimento menos “europeizado” ou elitista, mais ligado às populações rurais do Norte de Angola (pese
embora seu viés tribal e etno-cultural Kikongo).
Ver Bittencourt (1999) e Andrade (1997), entre outros. Alguns autores situam essas origens num tempo
ainda mais recuado, por volta da década de 60 do século XIX (vd. Wheeler, 1972, e.g.).
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listas, tanto de Angola como das demais colónias (Agostinho Neto, Amílcar Cabral, Marcelino
dos Santos e tantos outros). Inclusive, em decorrência da sua aproximação com os partidos
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da oposição anti-fascista portuguesa da época (Pimenta, 2004). ( )
Outros exemplos são os diversos movimentos, sociedades recreativas, associações e grupos
culturais/literários - geralmente miscigenados, reunindo segmentos da população branca e a
elite “assimilada” de negros e mulatos mais ou menos “europeizados” -, que actuavam em
Angola na época (sobretudo em Luanda), de cujas actividades culturais e publicações
emergia uma certa “angolanidade” ou identidade cultural nacional distinta da do colonizador.
Entre as mais antigas (nascidas na década de 1920 e actuantes desde então) podemos citar
a ANANGOLA (Associação dos Naturais de Angola) e a LNA (Liga Nacional Africana). Esta
última, criada por segmentos da elite angolana da época (negra, branca e mestiça).
Outras formas associativas surgiriam e actuariam, de forma mais ou menos regular, sobretudo a partir da década de 1950 em diante, divulgando aberta ou veladamente um descontentamento crescente dos segmentos sociais da elite semi-urbanizada local (principalmente a
aristocracia africana e a burguesia mestiça ou “crioula”) com a dicotomia excludente da
sociedade colonial, ajudando assim a emergir o nacionalismo e a identidade angolana.
Exclusão, de resto, ainda mais visível nos centros urbanos então em plena expansão, cada
vez mais ocupados – espaços, melhores empregos e vida social - pelas vagas de novos
migrantes da metrópole (comerciantes, burocratas e, sobretudo, trabalhadores e agricultores
de origem pobre), e que amputava, em particular, a regular ascensão social da sociedade
mestiça de Luanda e Benguela desde o início do século. Mas ela também crescia na zona
rural, onde as fazendas (ocupando as melhores terras e submetendo as populações ao
trabalho obrigatório) e os comerciantes coloniais (destruindo antigos fluxos e monopólios)
ameaçavam o domínio das aristocracias negras desses meios rurais (os líderes e comerciantes Ovimbundo do Planalto Central, e.g.).
Em princípios da década de 1950 assistiríamos à radicalização desse processo identitário e
nacionalista com um engajamento mais frontalmente anti-colonial dos embriões dos movi9
mentos de libertação. ( ) Radicalização que se aprofundou nos anos seguintes, com a
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fundação do MPLA (1956) ( ) e da FNLA (1958), de cuja dissidência nasceria a UNITA. ( )
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Dos membros dessa associação nasceria, ainda, o Centro de Estudos Africanos (1950-1954), fundado
por Agostinho Neto, Noémia de Sousa, Amílcar Cabral, Mário de Andrade e outros. Cujas actividades
visavam reforçar o sentimento de pertença “a um mundo de opressão e despertar a consciência nacional”
sic (Mário de Andrade). Em tempo, foi por não concordar com o controlo do MPLA pelo grupo de “amigos”
da CEI (entre outras razões) que Viriato da Cruz se insurgiu (1962) e deu origem a uma das principais
tendências políticas no movimento.
A fundação do PLUAA (Partido da Luta Unida dos Africanos de Angola) ocorreria em 1953 e a da UPNA
(União dos Povos do Norte de Angola) em 1954. Esta última, a conselho de seus aliados “externos”
(preocupados com sua denominação demasiado étnica), em 1958 daria origem à UPA (União das
Populações de Angola) e, finalmente, à FNLA (Frente Nacional de Libertação de Angola) em 1962.
O Movimento Popular de Libertação de Angola integrou os membros do antigo PLUAA, do incipiente
Partido Comunista de Angola e, mais tarde (1958), do MIA (Movimento pela Independência de Angola).
Esta seria fundada em 1966, por dissidentes da FNLA e do seu GRAE - Governo de Resistência de
Angola no Exílio (reconhecido e apoiado pela República do Congo - Léopoldville), liderados pelo seu
ministro das relações exteriores (Jonas Savimbi).
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Embora essa construção identitária tenha tido carácter nacional, ela se iniciou nos meios
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urbanos ( ) e, num contexto de forte analfabetismo, se propagou para o meio rural através
dos vínculos sociais e das redes de relações familiares, da actuação das igrejas (Missões) e
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das migrações sazonais de força de trabalho. ( ) Nas palavras de uma estudiosa desse
período, (14) pode-se dizer que era fundamentalmente nos
“espaços urbanos que mais facilmente conviviam pessoas de origens diferentes, se
cruzavam informações culturas e influências ideológicas variadas, se criavam novos
hábitos e também novas expectativas de ascensão social que, bloqueadas pelo
domínio colonial de uma minoria, se exprimiam cada vez mais em reivindicações
independentistas. A consciência de uma identidade colectiva própria, oposta ao
domínio português e projectando-se numa nação à escala do país, ou seja, a génese
e a formulação do moderno nacionalismo angolano tiveram início em meios
urbanos”.
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A difícil construção da “Nação” ( )
Essa construção independentista também não foi homogénea. Ela assumiu contornos culturais e ideológicos muito diferenciados. Não obstante, pode-se dizer que essa diferenciação
assumiu, grosso modo, duas grandes tendências, conforme a origem e influência cultural dos
segmentos da elite angolana envolvidos nos movimentos que asseguravam a sua propagação nos meios rurais (onde predominavam tendências mais identificadas com as populações
rurais, sobretudo do Norte de Angola, menos miscigenadas ou com maior homogeneidade
étnica entre seus dirigentes, com menos visão cosmopolita, menos capital intelectual, etc.)
ou nos meios urbanos (tendência dominante em Luanda ou Benguela, mais europeizada e
intelectualizada, com visão política mais abrangente e sofisticada, com maior diversidade
étnica dos seus quadros dirigentes, etc.).
Dito de outra forma, os movimentos de libertação que mais tarde pegariam em armas contra
o regime colonial também assumiram profundas diferenciações tendo como base a natureza
do meio social (rural ou urbano) onde amadureceram suas ideias e propostas independentistas e no qual se deu a propagação destas, a composição etno-cultural e ideológica predominante dos seus quadros dirigentes e dos segmentos populacionais/sociais que lhes
serviriam de base para radicalizar sua actuação pela independência através da luta armada
ulterior. Nessa gestação, tiveram igualmente peso decisivo as influências políticas e as
agendas geopolíticas dos apoiantes regionais e internacionais desses movimentos. Espe-
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Embora sendo uma colónia predominantemente agrícola, em 1960 Angola já possuía uma população
urbana de meio milhão de pessoas (11% do total), perto de 2/3 dela concentrada nas cidades de Luanda
(225 mil), Lobito (50 mil) e Nova Lisboa, actual Huambo (mais de 30 mil). Note-se, ainda, que o distrito do
Huambo era, na época, o mais populoso do país: 597 mil habitantes, população 72% superior à de
Luanda + Bengo da época (dados do 3° RGP - Recenseamento Geral da População de 1960, compilados
por Neto, 2003).
Vale lembrar que, em finais da década de 1950, por volta de 97% da população do país ainda era analfabeta (dados de 1958), o que limitava a propaganda escrita. Por outro lado, sublinhamos que a instrução
dos “indígenas” competia às Missões católicas (no caso do ensino público) e às Missões protestantes (no
caso ensino particular, com maior concentração dos segmentos mais elitizados dessa população).
Neto, 2003.
Sobre o conceito de “nação” aqui utilizado vide Anderson (1983),
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cialmente considerando o contexto da descolonização da época, bastante marcado pela
reestruturação dos interesses e enjeux da guerra fria no continente.
A colónia belga do Congo, por exemplo, onde em 1954 nasceria o embrião de um dos
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primeiros movimentos independentistas (UPNA), ( ) serviria de base inicial (refúgio, escritórios da representação, etc.) a todos os movimentos de libertação em gestação (em finais da
década de 1950), muito embora o apoio mais continuado tenha sido dado à FNLA, com a
qual as afinidades étnicas eram evidentes. Esse papel seria facilitado pela forte presença,
nesse país, de angolanos refugiados políticos ou em ruptura com a violência do sistema de
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trabalho “contratado” prevalecente em Angola. Segundo Gondola, ( ) perto de 21% da mãode-obra “indígena” da capital Léopoldville (Kinshasa) desta época (1957) era de origem
angolana, entre emigrados, residentes temporários e refugiados (maioritariamente de origem
etnolinguística Bakongo). Situações similares eram perceptíveis em outras cidades portuárias da região, como Matadi ou Ponta Negra (ex-Congo francês).
Seja como for, essas diferenças cristalizaram a representatividade (social, política, espacial/
regional) desses partidos de acordo com as três principais origens etno-culturais dos 75% da
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população do país que, grosso modo, eles representavam no seu conjunto. ( ) Ou seja, os
Ovimbundu (37% da população, mais representada pela UNITA, com maior concentração
nas zonas de Planalto Central), os Mbundu (25% da população, mais representada pelo
MPLA, maioritária nas regiões de Luanda e Malange) e os Bakongo (13%, representada pela
FNLA, predominante na região Norte, parte do antigo reino do Kongo cujo território histórico
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ficou dividido pela actual fronteira do Congo). ( )
Nesse sentido, pode-se dizer, em síntese, que foi durante este processo de maior amadurecimento das bases identitárias da Nação angolana no espaço física e socialmente fragmen20
tado da antiga colónia ( ) -- ou de maior avanço na construção do projecto de transição de
colónia para país autónomo -- que, ao mesmo tempo, se diversificaram as influências
externas contemporâneas, regionalistas ou imperialistas, mas todas profundamente desagregadoras devido às influências centrípetas de seus interesses conjunturais. Desse modo,
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Que, como vimos, daria origem à UPA (1958) e depois à FNLA (1962).
Gondola, 1996, citado por Neto, op. cit.
Obviamente, trata-se aqui de uma simplificação algo grosseira, na medida em que o MPLA, por exemplo,
sempre teve um carácter pluri-étnico bastante afirmado (e sempre acusou os seus rivais de serem expressão de interesses étnicos e racistas). Inclusive, porque reunia tanto negros quanto mestiços e brancos,
principalmente da área de Luanda. E, de uma forma geral, esses três movimentos e depois partidos,
mesmo os mais etnicamente enraizados na sua origem (FNLA e UNITA), tenderam, ao longo dos anos,
por razões políticas óbvias, a manter discursos anti-racistas e etnicamente mais abrangentes e inclusivos
(mesmo quando a sua prática os contrariava frontalmente). Bem como a procurar o apoio de largos
segmentos das elites/autoridades tradicionais africanas e populações de outras origens etno-culturais ou
crioulas nas regiões de sua influência, sobretudo nas zonas urbanas.
Os restantes 25% se repartindo entre os Lunda-Chokwe (8%), falantes das línguas Ruund, Lunda e
Chokwe); os Nganguela (6%), os Ovambo (Kwanhama mais de 2%), os Nyaneka-Humbe (3%), os Herero
(0,5%) e outros grupos (Cussu, Khoisan, etc.), sem esquecer os “crioulos” (2%). É interessante notar que
estas estimativas sobre a composição etnolinguística maioritária da população (1988), não variaram muito
nas últimas três décadas. Elas pouco diferem da situação de 1960, em que se constatavam proporções
quase idênticas: os Ovimbundu (língua Umbundo) (38,1%), os Mbundo (língua Kimbundu) (23,1%) e os
Bakongo (língua Kikongo) (13,6%) (3° RGP, citado por Neto, op. cit).
Fruto da partilha colonial-imperialista arbitrária do território herdada da Conferência de Berlim (1884/85) e
ampliada pelo colonialismo português -- pela via da “pacificação” manu militar das últimas formas de
resistência das populações e “reinos” pré-coloniais, que se prolongou até à década de 1920.
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foram se definindo os contornos das futuras disputas sobre a partilha do poder politico e
económico entre elites regionais africanas -- historicamente rivais, com diferentes recortes
étnicos e sociológicos e sob diferentes influências geopolíticas. A tradução violenta desse
processo de diferenciação após o fim da “primeira guerra” (1961-1974), numa “segunda
guerra” ou guerra civil, comprometeria, como sabemos, a construção do país soberano nos
primeiros 27 anos da independência (1975-2002).
Talvez mais grave ainda, tenha sido o impacto dessa fractura político-cultural e social, construída com base num discurso de afirmação exacerbada das especificidades/diferenças
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étnicas da população angolana, ( ) oportuna e politicamente traduzidas em “divergências
irreconciliáveis” (pelo menos, até finais da década de 1980), na inviabilidade de uma outra
construção – a da Nação angolana.
Ou seja, na acepção já clássica do conceito de Anderson (1983), na construção da Nação
que vai além da noção de país-Estado, e cuja construção se opera com base na superação
das diferenças pela construção e afirmação de um imaginário social comum, agregador e
colectivamente identitário, num processo histórico como o que deu origem e configuração
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nacional aos países modernos. ( ) No seio desse processo, os antagonismos sociais devem
ser negociados, em vez de negados ou buscados em constante acção de resistência ou
destruição. Na opinião de alguns analistas, essa construção da Nação ainda teria muito
caminho pela frente em Angola. Mas o pós-guerra abriria, após décadas de destruição e de
negação do outro, uma oportunidade imperdível para essa outra construção.
3.1.2
Independência e “socialismo” no contexto de guerra civil (1975-1991)
O momento da independência configurou a mais profunda e radical transição das últimas
décadas: de colónia para um país independente e soberano; de uma economia de exploração colonial para uma economia “socialista” planificada; de uma sociedade estratificada de
acordo com a origem racial, a posição social ou os vínculos com o sistema de administração/
exploração colonial para uma sociedade “socialista”, de tipo democracia popular, que teoricamente se assumia como igualitária e democrática, mas que tendeu a excluir todas as formas
de pensamento discordante ou oposição ao partido único e sua nomenklatura (inclusive, no
seio dos seus próprios dirigentes); de regime colonial profundamente excludente, sem base
em estruturas/instituições políticas legítimas, para um regime “socialista” monopartidário,
sem pluralidade política ou qualquer outra forma de representatividade/participação dos
outros movimentos. Essa ausência de partilha do poder com as restantes correntes independentistas históricas tirou grande parte da legitimidade social e política do regime e do Governo nessa fase crucial da história do novo país. Pois, embora essas correntes pudessem ser
acusadas de tendências etnicista ou racista pronunciadas, ou mesmo de serem influenciadas
e armadas por interesses exógenos (qual dos movimentos não o era?), não deixavam de ser,
de uma forma ou de outra, representativas de culturas e aspirações de uma parcela muito
substantiva das populações, cuja total exclusão do novo poder alimentaria conflitos de
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Na verdade, especificidades étnicas e culturais predominantes nos grupos políticos que se auto-proclamavam representantes dos principais grupos etnolinguísticos angolanos. O que, como vimos, tende a excluir
ou subalternizar uma dezena de grupos minoritários (que, globalmente, representam 1/4 da população).
Queremos dizer países “modernos” no sentido contemporâneo, pós-iluminista (pós-Enlightenment).
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interesses que levariam à longa guerra civil e à trágica destruição do tecido humano, social e
económico do país que sobejamente se conhece.
Com efeito, esta rivalidade política e ausência de partilha do poder se traduziria, antes
mesmo de formalizada a independência, pelo retorno às hostilidades militares que iriam dar
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origem à “segunda guerra”, ( ) num contexto em que o próprio MPLA ainda se debatia com
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sua próprias lutas internas pela definição do regime a construir. ( ) Mas, desta vez, com
carácter de uma guerra civil, com apoios internacionais ditados pelo contexto da guerra fria e
seu jogo de interesses na África Austral. O que levaria às primeiras “invasões” do território
angolano por tropas de apoiantes externos de cada um dos actores em conflito: em Julho
1975 (tropas do Zaire no Norte, apoiantes da FNLA), em Agosto de 1975 (primeira invasão
de tropas sul-africanas no Sul, apoiantes da UNITA) e em Outubro desse mesmo ano
(chegada das tropas cubanas apoiantes do MPLA, a pedido deste).
Nesse contexto, a independência ocorreu sem o reconhecimento de nenhum desses três
movimentos pela antiga potência colonial e o novo país passou a ser governado apenas pelo
MPLA (com o reconhecimento da ONU em 1976, após o fim do veto dos EUA), em paralelo
com o regresso dos outros dois movimentos à clandestinidade e o início dos confrontos e
destruições da primeira guerra civil (1975-1991). Esta fase da guerra focou-se nas zonas
rurais do país (“guerra do mato”), onde se operou uma sabotagem económica sistemática
através da destruição da rede de comunicações e das infra-estruturas produtivas com o
apoio bélico, logístico e financeiro de países vizinhos (sobretudo da África do Sul e do então
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Zaire de Mobuto Sese Seko) e de vários outros. ( )
• Uma economia “socialista” em crise
Do ponto de vista económico, no contexto acima esboçado esta nova transição seria marcada pelo colapso da economia do país, devido à conjugação da vários factores. Dentre estes,
podemos destacar: (i) o êxodo massivo dos colonos no ambiente de insegurança criado
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Assiste-se à eclosão de conflitos entre o MPLA e os outros dois movimentos (Março a Junho de 1975)
logo após os Acordos de Alvor (Janeiro, 1975). Os quais tinham definido a independência de Novembro
com base num Governo de Transição composto por representantes do Governo português e dos 3
movimentos (MPLA, FNLA e UNITA), incluindo uma Presidência rotativa dessas três forças políticas.
Existe abundante literatura sobre as contestações, surgidas dentro da própria base do MPLA, das orientações e liderança do movimento (Agostinho Neto) nos primeiros anos da independência. As quais, hoje se
reconhece, enfraqueceriam o movimento. Primeiro, com a dissidência da Revolta do Leste, em Fevereiro
1975, que levaria à adesão do seu comandante (Daniel Chipenda) e respectivas forças à FNLA. Depois
com a Revolta Activa não violenta (1974-1976), encabeçada por intelectuais históricos e fundadores do
movimento dos signatários do Manifesto dos 19 (inclusive Gentil Viana e Mário Pinto de Andrade, um de
seus primeiros presidentes), opostos ao “presidencialismo absoluto” de Agostinho Neto e favoráveis uma
maior independência ideológica (dos dois blocos da guerra fria) e à democratização do partido/regime.
Esta se terminaria com a prisão e exílio de seus principais expoentes. Mais tarde (Maio 1977), ocorreriam
os dramáticos acontecimentos do que se chamou de “intentona golpista” de Nito Alves, contra a liderança
do MPLA. Esta “alegada intentona, cujos contornos reais ainda estão por esclarecer, se terminaria num
banho de sangue” (sic). Publicações recentes, após longos anos de tabu e silêncio, estimam ter ocorrido
cerca de 30.000 mortes ou mais (a imensa maioria fruto de execuções de supostos “nitistas”).
Dos EUA e da China, e.g., no contexto da guerra fria ou da disputa entre blocos socialistas. Apoios
movidos pelo interesse crescente em garantir uma influência politica na região e o acesso às reservas de
petróleo angolano (no caso dos EUA) ou em represália aos apoios do MPLA, vindos principalmente da
URSS e Cuba (no caso da China). Sobre o apoio dos EUA, é interessante notar as possíveis influências
dos missionários protestantes americanos que tradicionalmente asseguravam a educação dos filhos da
elite rural Ovimbundu do Planalto Central, da qual sairia Savimbi e a maioria dos quadros da UNITA.
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pelos conflitos dos primeiros anos (1974/1976), ( ) levando consigo mais de 90% da mãode-obra profissional qualificada ou a maior parte da capacidade técnico-científica e
administrativa das empresas coloniais; (ii) a consequente desorganização da estrutura
produtiva empresarial e dos fluxos comerciais da sua base agro-exportadora (inclusive, pela
perda do tradicional mercado/entreposto colonial dessas exportações); (iii) a guerra civil e
sua estratégia de enfraquecimento económico do novo Estado pela destruição massiva das
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infra-estruturas rurais do país ( ); (iv) o estabelecimento de uma economia de inspiração
“socialista” e centralmente planificada, fortemente burocratizada e autoritária, com base na
formação de “cooperativas” oficiais e empresas estatais (EEs) ineficientes (gestão, produção,
etc.); (v) o esquecimento do sector camponês (para não dizer a sua lenta destruição quase
planeada) e a tentativa de colectivização forçada da produção desses pequenos produtores
rurais que, aos olhos da ideologia oficial dominante na época (1975-1985), não passavam de
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“capitalistas” aspirantes a “exploradores”); ( )
Este último factor seria particularmente dramático para a economia rural e a segurança
alimentar das populações do país (e provavelmente para manter um “descontentamento
silencioso” no seio da maioria dessas populações, limitando sua adesão ao novo regime).
Desprezava-se assim, em bloco, as tradições culturais e materiais mais arraigadas do
campesinato (e as bases ancestrais da sua reprodução social), os saberes historicamente
acumulados das comunidades (adaptados às condições ambientais e edáficas de seus
territórios) e, por fim, as estruturas produtivas e comerciais da economia camponesa que,
embora de subsistência, tradicionalmente assegurava o grosso da produção alimentar e
garantia o abastecimento das populações interiores e das cidades (e também a maior parte
29
dos excedentes cerealíferos exportados). ( )
Esse colapso da economia traduziu-se, no meio rural, pela total desarticulação da autosuficiência alimentar do país e, mais ainda, da sua agricultura comercial, originando uma
brusca queda das exportações. Obviamente, o café, cultura comercial por excelência,
baseada nas fazendas coloniais e na mão-de-obra africana “contratada”, foi a primeira a
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entrar em colapso. ( ) Para além deste, os cultivos comerciais que compunham a pauta de
exportações, e que foram desarticulados nos primeiros anos pós-independência, incluíam o
açúcar, o algodão, o sisal, o tabaco, o óleo de palma, etc.
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As estimativas sobre esse êxodo andam à volta dos 300-340 mil (Galli, 1987; Conceição, 1999).
Nos termos (bastante exagerados) dos Country Studies da Biblioteca do Congresso americano (o mesmo
que decidia as provisões da ajuda à UNITA, para viabilizar a “sua” estratégia de destruição sistemática
das bases da economia/sociedade rural angolana): por volta de finais de 1985, das 4,6 mil cooperativas
agrícolas e 6,5 associações de camponeses controladas pelo Governo, apenas 2% das cooperativas e
1,1% das associações tinham “condições operacionais”. Atribuindo esses resultados unicamente ao
insucesso do Governo para relançar a agricultura empresarial e familiar (U.S. Congress, 1990).
Termos utilizados por Agostinho Neto, citados por Paín (2007) e extraídos de outro autor (Ferreira, 1999).
Lembramos que, até à independência, Angola era não só um dos maiores exportadores de produtos
alimentares da África subsaariana (café, milho, açúcar, etc.), como a maioria das 400 mil toneladas de
milho que o pais exportou em 1973 foi produzida pelo sector familiar/camponês.
O auge da cultura do café ocorreu no período 1946-1973. O valor das suas exportações ultrapassou o do
milho em 1942 e o dos diamantes em 1946, mantendo-se como principal produto exportado até 1973.
Assim, se em 1943 ainda se exportavam apenas 19 mil toneladas, no início da década de 70 Angola já
era o quarto produtor mundial de café e tinha multiplicado sua capacidade produtiva por 10, exportando
183 mil ton. em 1969 e 219 mil em 1973. Essa cultura jamais se recuperou após a independência e hoje
está praticamente extinta (reduzida a actividades de colecta da economia camponesa de subsistência).
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Em síntese, podemos dizer que durante esta transição o essencial da estrutura económica
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do país iniciaria sua mutação radical, ( ) passando, grosso modo, das fazendas coloniais e
das inúmeras pequenas “propriedades” camponesas das zonas interiores (com base na
32
produção comercial exportadora ou na agricultura familiar, respectivamente) ( ) para as
zonas costeiras e cidades, onde passou cada vez mais a apoiar-se numa base extractiva
33
dominante (ampliação da produção petrolífera offshore) e a depender de importações. ( )
Um país rural sem camponeses
Essa transformação se explica, em parte, pelas razões acima mencionadas (“descolonização” e êxodo massivo do capital técnico, destruições da guerra, gestão ineficiente das EEs,
etc.). A estes poderíamos associar alguns outros fenómenos. Destacamos dois: primeiro, o
repúdio das populações, urbanas como rurais, a qualquer forma de relações de trabalho que
34
lhes lembrassem o sistema de trabalho “contratado”, ( ) como o assalariamento nas empresas agrícolas estatais, por exemplo; o segundo, especificamente no meio rural, a ideologia
“socialista” dominante de então, a qual não via com bons olhos a economia familiar camponesa, por esta escapar demasiado ao controlo dos burocratas do Estado e ao seu aparato
político-partidário (e seus conselheiros “socialistas” estrangeiros).
Ambos factores contribuíram para inibir ainda mais qualquer política “socialista” viável de
reabilitação das estruturas produtivas e comerciais no meio urbano como rural (“modernas”
ou tradicionais/familiares), a maior parte delas já bastante ameaçadas e desarticuladas pela
35
guerra civil e o consequente aumento do fluxo migratório para as cidades. ( )
Assim, dessa fase em diante e durante mais de duas décadas (até finais da guerra, em
2002), o essencial das regiões e populações do interior do país passariam a viver mergulhadas numa economia autárquica baseada quase exclusivamente na subsistência (inclusive,
ocupando e sub-utilizando parte das antigas fazendas e perímetros irrigados coloniais),
comercializando alguns poucos excedentes através de redes de comerciantes locais ou
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35
Exceptuando-se, obviamente, o caso particular da produção diamantífera, com forte especialização
espacial/regional (Lundas). Ou algumas pequenas “manchas” espaciais/regionais onde ocorreram
experiências de reabilitação de antigos perímetros produtivos coloniais com relativo sucesso, pelo menos
em determinados períodos (a produção frutícola da Humpata, em finais da década passada, e.g.).
Dentre estas regiões agrícolas interiores, destaca-se a do Planalto Central, da qual já tratamos anteriormente, com densa ocupação agrícola e comercial, associada à pecuária extensiva (sobretudo na sua
zona sul do Huambo) e onde, desde o início do século, se havia introduzido o preparo das terras com a
charrua a tracção animal (Carvalho, op cit.).
Embora a produção petrolífera tendesse a diminuir nos primeiros anos da independência (172 mil barris
por dia em 1974, o máximo colonial, e apenas 100 mil barris/dia em 1976), após a nacionalização da
ANGOL (subsidiária da SACOR portuguesa) e a criação da SONANGOL (1976) ela se reorganizou e se
expandiu no final da década de 1970 e na década seguinte. Assim, a produção de crude foi aumentando
sucessivamente na década seguinte, passando de 100 barris (1976), para 129,4 mil (1981) e finalmente
232 mil (1985). Contudo, o grande salto só viria em 1991, com a exploração em águas profundas (e a sua
valorização no mercado internacional), como veremos adiante.
Eufemismo para denominar o sistema de trabalho compulsório e mal remunerado dos “indígenas” (com o
qual, aliás, ainda conviviam formas residuais de trabalho forçado nas obras públicas, fazendas, etc.) e
sobre o qual era baseada grande parte da agricultura comercial do período colonial, a parte restante
sendo assegurada pelos excedentes da agricultura camponesa.
Muito embora alguns analistas destaquem que, nos primeiros anos da independência, houve um certo
entusiasmo dos camponeses para o enquadramento da sua produção em cooperativas. Estimando-se
que cerca de 92 mil deles teriam respondido favoravelmente a esse projecto (1976/1977). Mas logo a falta
de apoio real (especialmente financeiro) e de assistência técnica e o excesso de controlo estatal/burocrático inviabilizariam esse modelo cooperativo (Conceição, 1999).
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ambulantes mais ou menos informais. Pelo menos, quando as situações climáticas e de
segurança assim o permitissem. O que não era suficiente para satisfazer as necessidades
alimentares do país, que passou assim de exportador líquido de alimentos e commodities
agrícolas a importador da maior parte das suas necessidades alimentares básicas desde
36
finais da década de 1970. ( )
----------------Em conclusão, estes são alguns dos aspectos mais marcantes desta transição na óptica
desta avaliação. Inúmeros outros poderiam ser igualmente aqui tratados, mas se desviariam
demasiado dos propósitos centrais deste trabalho. Os que foram aqui brevemente analisados
nos parecem especialmente pertinentes à contextualização do período anterior às primeiras
experiências da ON em Angola, que teriam início na transição seguinte.
Alguns outros decorreriam do nascimento, desde esta época (finais da década de 1970), das
mazelas de que padecia a sociedade angolana em construção. As mesmas que viriam a se
agravar nas décadas seguintes: a burocracia paralisante, a corrupção, o tribalismo, a doença
da “reunite" e outros. Um bom registo metafórico de alguns desses problemas “já então
intrínsecos na estruturação desse jovem país recém-independente” (sic) pode ser lido num
37
dos primeiros romances de Pepetela. ( ) Citamos parte do monólogo de um dos personagens, no qual se pode perceber claramente como funcionavam os “esquemas” de sobrevivência da população no contexto da economia “socialista” de então:
Box 3.1
“Lição de economia”
“Eu cá não é de dinheiro que me governo, não. Sabe como é aí nas fábricas. Grande conquista da
revolução! O que nós produzimos, a nossa gloriosa classe operária que tenho orgulho de pertencer, o que
produzimos é que nos safa. No tempo do colono não era assim, távamos mesmo lixados, era a exploração
capitalista. Agora não é nada o salário, esse é melhor esquecer. As latitas que cada um tem direito por dia e
mais aquelas que cada um faz sair mesmo sem ter direito, essas é que dão. Vou com uma lata ao talho e
troco por meio quilo de carne. Vou com uma lata à padaria e troco com o pão que quiser. Assim... Pró
dinheiro, entrego umas latitas à mulher que as vai vender no bairro. No mercado agora está a ficar difícil,
tem fiscais. Eles têm medo, fingem não vêem, mas com esses deles nunca se sabe. Um dia podem armar
em vivos e dá maka. A minha barona é assanhada, nasceu mesmo pro negócio, ninguém lhe aldraba.
Vende cada lata dez vezes mais caro que a fábrica vende ao Comércio Interno. E como a produção está
baixa, também posso falar disso depois, o Comércio Interno quase não leva nada da fábrica. Quase tudo é
masé distribuído pelos operários. Não foi Marx que ensinou: aquilo a quem o produz? Aí ficamos com quase
toda a produção, três latas por dia é legal, a direcção da fábrica combinou. Mais duas ou três que passam
nas camisas e nos sacos. Como íamos viver então?”
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37
Segundo Galli (1987), só em 1981 a produção agrícola do país teria registado uma queda de 26% e
teriam sido importadas 200 mil toneladas de milho, uma das commodities exportadas durante o período
colonial, como vimos.
Pepetela, 1988 (p108). Romance escrito ainda no início dessa transição, entre 1978 e 1982.
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3.2 “Abertura política” e transição para o mercado (1992-2002)
Este outro processo de transição ocorreria após o fim da primeira guerra civil com os
Acordos de Bicesse (Maio 1991) e se prolongaria até o fim da guerra civil (Abril 2002). Nos
últimos anos desta transição a ON iniciaria suas actividades regulares no país (1996/1997).
Esta década de transição poderia ser globalmente caracterizada, antes de mais nada, pelo
abandono da retórica e dos princípios “marxista-leninistas” (ditadura do proletariado, partido
único, controlo estatal da economia, etc.) no contexto de uma prolongada e gradual “abertura
política” e pacificação do país sob supervisão internacional (saída das tropas cubanas,
integração das forças beligerantes da UNITA nas FAA, etc.). Um dos marcos mais importantes desta mudança institucional foi a adopção de uma profunda revisão constitucional que
38
consagrou “os princípios basilares da economia de mercado” sic, ( ) alterou a natureza do
regime político (que passou a ser semipresidencialista) e a ampliou as liberdades civis e
39
políticas (inclusive, introduzindo as primeiras eleições multi-partidárias). ( ) No entanto,
enquanto essas mudanças no arcabouço constitucional e legal do país se implantavam,
eram frustradas várias tentativas sucessivas de construção de um processo de paz
duradoura que permitisse iniciar o processo da sua reconstrução.
Por último, mas não menos importante para os nossos propósitos, esse novo processo de
mudanças caracterizou-se igualmente pela desconstrução das anteriores estruturas estatais
da “economia socialista” e pela acceleração da transição para uma economia de mercado
com influência marcadamente neoliberal, cujos primeiros indícios e fundamentos já podiam
40
ser observados desde meados da década de 1980 (vide box 3.2). ( )
Box 3.2
A “reestruturação económica” e a transição para o mercado
Pode-se dizer que a “transição para o mercado” inicia-se formalmente em 1987 (antes mesmo da sua tradução legal, através da Lei 12/91 de 6 de Março), com o Programa de Saneamento Económico e Financeiro
(SEF), seguindo o modelo clássico dos programas de reestruturação económica do Banco Mundial.
Estes, em geral, sob o pretexto da criação de condições financeiras para o cumprimento do serviço da dívida
externa, reestruturavam a economia dos países do Sul (e não só) com base na cartilha ultra-liberal da época:
menos Estado, menos “gastos” sociais, mais privatização da economia, mais facilidades para os investimentos estrangeiros, etc.
Nos 13 anos seguintes (1989-2000), Angola iria implementar 12 outros programas de “estabilização macroeconómica” desse tipo, quase sempre com apoio e supervisão de organismos como o Banco Mundial ou o
Clube de Paris (Rocha, 2001). Nenhum deles teve grande sucesso no “saneamento” da economia e das
finanças do país. Mas, no conjunto, eles foram muito bem sucedidos no desmonte das bases económicas
“socialistas”, cujo monopólio estatal limitava a emergência do sector privado e de uma nova elite económica,
bem como na consolidação da integração da pujante economia extractiva de Angola nessa nova fase da
globalização da economia da década de 1990 e seguinte, como veremos mais adiante.
38
39
40
Preâmbulo da Lei de Revisão Constitucional (Lei 23/92 de 16 de Setembro).
Como é sabido, esta abertura apoiou-se na edição de várias outras leis que precederam essa revisão
constitucional de 1992, consagrando o fim de inúmeras restrições anteriores e reformas no enquadramento legal da vida associativa (Lei 14/91), dos partidos políticos (Lei 15/91), do direito de reunião/manifestação (Lei 16/91), do direito à greve (Lei 23/91), etc.
Ver, por exemplo, a análise de Messiant (2007), que situa essa “viragem” por volta de 1985.
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Essa opção pelo mercado coincidiu com o (e decorreu do) estabelecimento das primeiras
relações com o FMI para fazer face às dificuldades macro-económicas da época, advindas
da conjugação de vários factores. Dentre estes, podemos citar a má gestão do Estado e das
empresas estatais; a crise de abastecimento e explosão da economia informal ou do que
ficaria conhecido como a “sobrevivência esquemática”; a virtual paralisação da maior parte
da estrutura produtiva e das comunicações em decorrência dos desgastes de uma década
de guerra civil; a continuação da baixa valorização do petróleo no mercado interna-cional e,
por fim, a crise da balança de pagamentos numa situação de forte e accelerado
endividamento devido ao “esforço de guerra”.
• Desconstrução do “socialismo” de Estado
Assim, a partir dessas primeiras eleições multipartidárias (Setembro 1992) - e muito embora
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elas tenham sido um fracasso ( ) - até ao fim da guerra civil (Abril 2002) ( ) o país passaria
por uma nova transição ou mudança radical em vários domínios, tanto sob a influência das
pressões sócio e macroeconómicas acima mencionadas, nascidas na década anterior, como
também das necessidades de uma “adaptação” ao novo contexto mundial então emergente.
Com efeito, vale lembrar que, em nível mundial, essa transição inicia-se no contexto dos
anos subsequentes ao início da “desmontagem” da maior parte dos regimes europeus ditos
“socialistas” após a perestroika e a glasnost na ex-União Soviética (1985) e a simbólica
queda do “muro de Berlim” (1989). Esse processo consagraria o fim da guerra fria que
vigorava desde o final da segunda Guerra Mundial e levaria à ascensão incontestada do
modelo político-ideológico e económico ultra-liberal, o qual assumiria papel de pensamento
único ou de paradigma dominante durante quase toda a década de 1990.
Vale enfatizar, ainda, que essas transformações geopolíticas internacionais teriam sérias
consequências na reconfiguração do leque de alianças/influências dos países mais industrializados do Norte (seja os de economia capitalista ou os ex-“socialistas” de Estado) junto aos
países do Sul. Nesse contexto, países como Angola, diante da diminuição das ajudas económicas e militares dos países do Leste europeu e confrontados com suas próprias crises
internas, transitariam com inusitado pragmatismo da esfera de influência predominante de
países como a ex-URSS para a de países como os EUA, os países nórdicos e os do bloco
da União Europeia (então CEE), com o incentivo e o dedicado apoio técnico das instituições
do sistema de Bretton Woods. O que permitia manter (e até aumentar) os fluxos financeiros
externos imprescindíveis para manter suas economias já fortemente dependentes/endividadas “com a cabeça fora d’água” -- agravando ainda mais seu endividamento.
No caso de Angola, além do “benefício” desses capitais internacionais, essa mudança
geopolítica permitiu o acesso redobrado às preciosas ajudas “a fundo perdido” da APD
internacional e “humanitárias”. Como veremos mais adiante, estas últimas iriam facilitar a
paulatina “humanitarização” da maior parte dos gastos sociais do Governo e, com o
41
42
Pela contestação de seus resultados pela UNITA, como é sabido, e o consequente retorno às hostilidades
da segunda guerra civil (a “guerra das cidades”, entre 1992 e 1994 e 1998-2001).
Passando pelo período de “nem guerra nem paz” inaugurado pelo Protocolo de Lusaka (Nov. 1994) e
bruscamente concluído pelo fracasso da desmobilização e o retorno às hostilidades (Set. 1998).
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insucesso das negociações da paz, a concentração das receitas extractivas no “esforço de
guerra” e, segundo inúmeros analistas, em diversos “incentivos” para accelerar a emergência
de uma bourgeoisie nacional (vd. 3.3 e capítulo 7).
Seja como for, essas mudanças globais não deixariam de influenciar decisivamente a revisão
profunda do projecto das elites e regimes políticos de países como Angola, mergulhada
numa das guerras civis mais longas, caras e destruidoras da África. Conflito esse que, na
opinião desses analistas, cada vez mais se transformava numa disputa pelos recursos
económicos do sub-solo para garantir o poder ofensivo e o controlo político-militar da maior
parte do território e das grandes cidades, sem os quais tornar-se-ia inviável manter o monopólio politico e administrativo do país ou assegurar os dividendos e privilégios a ele directamente associados.
Para além dessa “adaptação” geopolítica, foi igualmente decisiva, nesta transição, a evolução favorável de dois outros fenómenos associados ao longo dessa década: (i) a gradual
recuperação do valor (e aumento das receitas) das exportações do petróleo, sobretudo no
43
final desse período; ( ) e o (ii) gradual desequilíbrio de forças/militar nas zonas em conflito
do interior do país a favor do Governo, resultante do rearmamento e consequente recupe44
ração da capacidade ofensiva das forças governamentais. ( ) Este último fenómeno seria,
também, fruto da reconfiguração geopolítica e das alianças geoestratégias na região Austral
nessa fase pós-guerra fria de acceleração da globalização/integração da economia mundial
(acompanhada da revisão dos interesses estratégicos do Norte numa região pródiga em
reservas de recursos energéticos e minerais cada vez mais escassos).
3.2.1
Aspectos mais relevantes na perspectiva da avaliação
Como vimos, ao longo dessa década de transição (1992-2002) as mudanças atingiriam
quase todos os domínios da vida do país. Contudo, seria fastidioso (e inapropriado aos
objectivos deste trabalho) procurar analisar em detalhe todos esses domínios.
Dito isso, alguns aspectos dessas mudanças nos parecem essenciais para compreender o
contexto do país no momento histórico em que a Novib inicia suas actividades em Angola.
Essa implantação tendo se iniciado através de parceiros internacionais actuantes no país
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Entre 1995 e 1998 o valor médio das exportações anuais do país rondou os 4,3 biliões de USD. Nos cinco
anos seguintes (1999-2003) essa média saltaria para 7,4 biliões (mais 72%). O petróleo (crude + refinado)
representou sempre a maioria das exportações do período 1995-2003, oscilando entre um mínimo de
87% em 1999 (em parte devido ao salto da produção diamantífera, a qual representou 11,5% das
exportações desse ano) e um máximo de 96% em 2003 (com base no Banco Mundial, 2006).
Para isso concorreu o relativo isolamento político e militar da UNITA, a qual perde seus principais apoios
internacionais nos primeiros anos dessa década. Principalmente dos EUA, que em 1993 reconhecem
Angola e deixam de dar apoio político e logístico à UNITA. Mas igualmente da África do Sul, cujo
tradicional suporte à UNITA começa a declinar a partir da legalização do ANC e da liberação de Nelson
Mandela (Fevereiro 1990) e durante a lenta desmontagem do apartheid (1990-1993) que culminaria com
a eleição de Mandela à presidência (1993). Pese embora o facto de o apoio sul-africano ter sido progressivamente substituído por formas “não convencionais” (contratação crescente de mercenários e de
empresas privadas de segurança sul-africanas). Só possíveis graças aos diamantes de sangue que a
UNITA passou a controlar a partir do início dessa década e a comercializar com o apoio de companhias
multinacionais que monopolizam o comércio internacional desse sector.
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desde a década de 1980 (alguns deles parceiros da Novib igualmente em outros países), ( )
e algumas poucas ONGs angolanas emergentes dessa época (vd. detalhes em 4.1).
• Ambiguidades da evolução institucional e política
Analisaremos as mudanças nestas áreas mais detalhadamente na fase de transição a seguir
(2002-2007). Mas podemos adiantar desde já que o que mais caracterizou esta transição no
ambiente político e institucional do país foi uma certa ambiguidade ou frustração das esperanças iniciais da abertura política iniciada no início da década de 90 (pelo menos, de uma
parte substantiva da intelectualidade e da sociedade angolana em geral).
Com efeito, se no plano externo esta transição aproximou Angola da influência de países
dotados de modelos de governação parlamentar pluripartidária, formalmente mais democrática e transparente do que a de seus aliados do passado (embora estas qualidades governativas sejam muito relativas, como é sabido), tal aproximação política não surtiu grandes
efeitos práticos no plano interno. Costuma-se atribuir essa pouca influência “democratizante”
das novas alianças internacionais nas instituições e na cultura política angolanas principalmente à continuidade da guerra após o insucesso das eleições de 1992. O que sem dúvida é
facto e foi bastante decisivo.
Mas talvez se possam encontrar outros aspectos que contribuíram para influenciar as ambiguidades políticas dessa “abertura em tempos de guerra” (sic), que muitos estimam ter
tendido mais a centralizar/concentrar o poder e o essencial da riqueza gerada pelo país (a
qual conheceu um crescimento exponencial nos últimos anos dessa transição, como
veremos) do que a democratizar e legitimar as suas instituições e a vida política nacional em
geral. Ou do que a construir uma proposta consistente de desenvolvimento económico e
combate às crescentes mazelas e desigualdades sociais do país.
Entre estas outras contribuições, muitos analistas destacam a emergência de uma nova elite
político-económica, oriunda do aparelho político-militar e da administração do Governo, a
qual passou cada vez mais a confundir a gestão do Estado com a de seus próprios interesses (inclusive, se apropriando de parte significativa das receitas da produção extractiva
nacional alocadas ao continuado “esforço de guerra”). Esse processo apoiou-se numa
cultura generalizada de clientelismo e corrupção, bem como na adopção de um modelo de
governação que, de acordo com várias entidades e observadores internacionais, foi se
46
destacando cada vez mais entre os menos transparentes do globo. ( ) E, à medida que a
situação de guerra civil o justificava ou facilitava, num poder político cada vez mais concentrado e polarizado à volta da Presidência e seu entourage mais próximo (não obstante a
existência de um parlamento “multipartidário”, mas na realidade sem grande poder legislativo
47
ou politico real). ( )
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Como a ACORD e a OGB, e.g.
Para os anos mais recentes, podem-se consultar os relatório anuais da Transparency International, e.g.
Ver, por exemplo, Messiant (2007). Num registo mais literário sobre a situação do país em meados da
década de 1990 (escrito em 1994), vale a pena ler Pepetela (1995) e sua “deliciosa sátira social, crítica da
corrupção e da indiferença de uma elite que virou as costas ao seu povo” (sic).
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Alguns observadores apontam, ainda, para a consolidação, no seio dessa elite, de um
segmento “empresarial” que contribui decisivamente para reforçar uma realidade nascida no
final década de 1990 e agravada na seguinte: a extrema concentração da riqueza nas mãos
de uma ínfima minoria de famílias e personagens bem conhecidos da alta esfera do Estado
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angolano ou gravitando à volta dela. ( )
• Panorama socioeconómico e demográfico
Em termos macro-económicos, esta transição caracterizou-se globalmente pela continuidade da destruição da infra-estrutura produtiva pela guerra (agora também nas cidades do
interior) e pela desmontagem progressiva do que ainda restava do modelo “socialista” da
economia, a favor da construção de uma economia de mercado de tipo liberal (que alguns
não hesitam em classificar de capitalismo ultra-liberal, selvagem ou predatório).
No seio deste último fenómeno, se assiste a processos de privatização de empresas (vd. box
3.3) e de acumulação patrimonial e financeira liderados por uma pequena elite (em grande
parte, graças aos “negócios da guerra” e à apropriação dos activos/património do Estado e
de uma fatia dos dividendos da produção extractiva). Processos esses, ao que tudo indica,
alimentados por decisões e procedimentos/mecanismos de gestão pouco transparentes e
49
amplamente denunciados internacionalmente. ( )
Box 3.3
50
O programa de privatização de empresas ( )
A primeira fase do programa de privatizações do país (1990-2000), coordenado pelo “eufemístico” GARE
(Gabinete de Redimensionamento Empresarial), visou a privatização global ou parcial de mais de quatro
centenas de empresas (409). A fase seguinte desse programa (2001-2005), abrangeu à volta de mais uma
centena de empresas (algumas vindas da fase anterior) e se encontra hoje praticamente suspensa.
No seu conjunto, as duas fases do programa arrecadaram até o momento (2006) cerca de 120 milhões de
dólares (a maioria “financiados” pelo próprio sistema bancário do Estado, segundo suspeitam alguns
críticos). Esses resultados, considerados muito baixos mesmo para os padrões dos países do Sul, foram
facilitados pela falta de registo adequado, pela avaliação muito pouco realista das propriedades do Estado e,
sobretudo, por procedimentos pouco transparentes. Note-se que cerca de 15% dessas privatizações (da 1ª
fase) foram realizadas sem qualquer concurso público.
48
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50
Em termos políticos, segundo os analistas, esta nova elite corresponderia a uma estratégia deliberada do
MPLA, na segunda metade da década de 1980, para incentivar a criação de uma “burguesia nacional”
(CEIC/UCA, 2007), alavancar a economia do país e incentivar a produção nacional. Estratégia apoiada
pelas instituições de Bretton Woods e as recomendações insistentes dos seus tecnocratas para incentivar
níveis sempre crescentes de privatização da economia. Por outro lado, algumas análises mostram que
esta emergência ocorreu em paralelo com a substantiva perda de poder de muitas das anteriores lideranças políticas históricas do partido no poder (as que ainda não tinham sido afectadas pelos sucessivos
“ajustes de contas internos” do período 1975-1977). Posto que estas, refractárias a essas “mutações da
estratégia” do partido, mostraram-se relativamente críticas do modelo de gestão do Estado em curso
desde finais de 1980 e teriam sido progressivamente afastadas do círculo ou entourage mais restrito e
próximo do poder. No melhor dos casos, foram relegadas a papeis secundários na administração, na
Assembleia ou na vida pública em geral.
Consultar, por exemplo, os relatórios, publicados desde finais a segunda metade da década de 1990 por
de entidades como Human Rights Watch, Global Witness, Alliance for Open Society International,
Transparency International e muitas outras.
LaRRI, 2003; BM, 2006.
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Uma primeira grande mutação (que tenderia a aumentar desde então) ocorreria na macroestrutura produtiva e exportadora do país iniciada na transição anterior. Em simultâneo com
a continuidade do “encolhimento” sem precedentes dos outros sectores económicos, em
parte devido ao prolongamento da guerra civil, esta estrutura passaria cada vez mais a se
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polarizar nas indústrias extractivas do petróleo e dos diamantes, ( ) mesmo se grande parte
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desta última produção ainda se encontrava sob o controlo da UNITA. ( ).
53
Assim, o petróleo, explorado desde a década de 1950 ( ) e que já havia superado o café nas
exportações antes da independência (1973), embora ainda só representasse cerca de 1/3 do
seu valor nessa época, em 1995 já representava mais de 93% das exportações e quase 96%
no final deste período (2002). Graças a esse aumento, as receitas governamentais provenientes dessas exportações, que raramente ultrapassavam 1,0 bilião de dólares por ano na
maior parte dos anos 1980, cifraram-se numa média superior a 2,5 biliões de dólares entre
54
1995 e 2001. ( ) Obviamente, estas estimativas podem estar subestimadas devido à falta de
transparência das informações disponibilizadas pelo Governo e companhias petrolíferas.
Economia de enclave
Nesse contexto, a base da estrutura económica do país nesta década de transição tendeu a
55
reforçar um cenário de “economia de enclave” nascido nas décadas de 1970 e seguinte, ( )
56
e reforçado na década de 1990. ( ) Um tipo de economia grandemente exigente em capitais,
dependente de mão-de-obra especializada estrangeira e distanciada do resto das actividades produtivas da população. Ou seja, extrovertida e sem grande interacção e complementa57
ridade com os outros sectores produtivos, seja do ponto de vista de emprego, ( ) dos serviços ou outras formas de sinergia. Em contrapartida, como a maioria dos analistas sublinha -configurando os clássicos e tão propalados cenários do “paradoxo da abundância” e “maldi-
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Analisando o período 1995 a 2002, por exemplo, utilizando-se dados disponíveis que nos permitem
comparar a evolução dessas exportações, podemos constatar que elas se mantiveram entre 97% e 99%
do valor total das exportações. Mas, devido à conjugação do aumento da produção e dos preços
internacionais (sobretudo do crude), esse valor aumentou em cerca de 70% entre o início e o fim desse
período, passando de uma média de 4,3 biliões de dólares no início (1995-1996) para uma média de 7,3
biliões nos últimos anos (2001-2002) (estimativas com base em dados do Banco Mundial, 2006). Como
veremos adiante, esse aumento seria ainda mais explosivo nos anos seguintes.
Alguns analistas estimam que o controlo das áreas diamantíferas do Nordeste de Angola (Lundas), com o
apoio comercial da De Beers, teria rendido à UNITA cerca de 3,7 biliões de dólares entre 1992 (após os
Acordos de Bicesse) e 1998 (quando se reiniciou a guerra com o fracasso do Protocolo de Lusaka). Esse
fluxo financeiro só começou a declinar quando e a ONU passou a sancionar esse comércio com a UNITA
(Julho 1998). Contudo, embora dificultada em termos logísticos e diminuída em volume, essa venda de
diamantes continuaria entre 1999 e 2001 (foi avaliada em 100 milhões de dólares em 2000, e.g.).
Como é sabido, a exploração petrolífera iniciou-se por volta de 1954 e intensificou-se com o início da
exploração das reservas offshore de Cabinda (1968).
Hodges, 2004.
Durante as quais, como vimos, essa estrutura se deslocou das zonas interiores (produção agrícola) para
a costa à medida que se polarizava cada vez mais na exploração petrolífera.
Com o início da exploração do petróleo em águas profundas (1991/1993) e ultra-profundas (1999).
Segundo diferentes analistas, o sector petrolífero asseguraria, nos últimos anos, entre 9,0 e 15,0 mil
empregos directos a angolanos. A SONANGOL, por seu lado, no início de 2008 possuiria um efectivo de
apenas 8,2 mil trabalhadores, segundo o seu presidente durante as comemorações dos 32 anos da
empresa (Folha 8, 2008). Em geral, várias fontes estatísticas concordam que os sectores petrolífero e
diamantífero seriam responsáveis por cerca de 57% do PIB, mas por menos de 1% da população
economicamente activa (BM, 2006; Andrade, 2007; CEIC/UCA, 2007 e outros).
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ção dos recursos” -- trata-se de uma economia que favorece as situações extremas de
desperdício, de monopólio e “apropriação ilícita” dos benefícios e receitas públicas e o
desenvolvimento exponencial das importações (inclusive de luxo), sem grande preocupação
com a produção nacional ou o desenvolvimento harmonioso e inclusivo do país, o que tende
a agravar as suas assimetrias regionais e as fracturas/disparidades sociais (ou na apropriação social da riqueza), como veremos.
58
No máximo, desenvolveu-se, em paralelo, uma pequena economia de serviços, ( ) polarizada nas zonas urbanas e, sobretudo, na capital, para atender às necessidades de consumo
das empresas e de um pequeno segmento social privilegiado (elites emergentes e classe
média alta de todos os matizes) nascido, no essencial, à sombra da alta burocracia estatal/
59
política, do sector petrolífero e de algumas outras grandes empresas. ( )
Consequentemente, o grosso dos fluxos financeiros (receitas fiscais) que asseguram o OGE
e os gastos da máquina do Governo ficaram cada vez mais independentes de qualquer
dinâmica da economia global do país. Sobretudo, daquelas que asseguram a vida de mais
de 90% da população e que ficaram longos anos ao abandono: a pequena produção
60
artesanal/familiar rural e urbana em geral, e a economia rural/agrícola em particular, ( ) que
61
abordaremos detalhadamente mais adiante (vd. capítulo 6). ( )
Esse divórcio entre um sector extractivo pujante e isolado do resto da economia, ou sem
depender dela para a sua própria vitalidade ou expansão, não favoreceu qualquer ambiente
institucional e político global que incentivasse esforços conjugados de planeamento, investimento ou desenvolvimento nas áreas interiores do país, em especial nas zonas rurais ou na
segurança alimentar da população.
Obviamente, o contexto de insegurança no campo e os demais efeitos da guerra civil
(destruição das infra-estruturas, deslocações massivas de populações, extensas áreas rurais
minadas, etc.) reforçaram essa tendência, impedindo qualquer actuação governamental mais
séria na maioria das provinciais do interior. Como também a reforçou a canalização da maior
62
fatia dos recursos/investimentos do OGE para o sector do petróleo ( ) e os cada vez mais
exigentes “esforços de guerra”, como dissemos.
É igualmente neste contexto global que melhor se compreende a penúria de investimentos/
gastos que foram feitos nos sectores sociais básicos que asseguram o essencial da qualidade de vida da população mais pobre, sobretudo na educação, na saúde e na água/saneamento. Ou, ainda, a estratégia de contar cada vez mais sobre os recursos/investimentos
internacionais para assegurar uma actuação mínima do Estado nesses sectores (vd. capítulo
58
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60
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62
Principalmente os serviços bancários e o comércio/serviços urbanos.
Entre os demais sectores de emprego desse segmento social (e também dos estrangeiros residentes),
despontam a burocracia das embaixadas e dos organismos internacionais (incluindo as ONGs), as
empresas multinacionais implantadas no país e o sector bancário.
Note-se, em termos globais, que a economia ou actividades do sector rural ocupam a mão-de-obra e
asseguram a subsistência de cerca de 70% da população dos países africanos.
Estima-se que nos anos pós-guerra os sectores da agricultura e das pescas têm sido responsáveis por
cerca de 8% a 9% do PIB. Em contrapartida, têm representado 85% das actividades da população.
Os investimentos massivos na infra-estrutura e em outros sectores produtivos ocorreriam somente a partir
de 2005/2006, depois dos grandes empréstimos internacionais (vd. 3.3.3).
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7) . Particularmente, através do sistema da ajuda pública internacional (e, inclusive, das
ONGs), tradicionalmente sensível às temáticas humanitárias e cujas agências, como veremos, passaram a operar massivamente no país a partir desta fase de transição (vd. 3.2.2)
Desertificação interior, urbanização e “periferização”
Uma última mutação substantiva desta transição foi a total reconfiguração da estrutura/distribuição demográfica do país. Esta, iniciou-se com a independência (com os enormes fluxos
mais ou menos espontâneos de população das áreas rurais para as cidades) e foi agravada
pelo cenário acima esboçado, de 27 anos de guerra civil e seus impactos, que levaram aos
altos níveis de violência/mortalidade e à total desorganização da economia e das estruturas
sociais no campo, tornando a vida das comunidades rurais cada vez mais arriscada e sem
viabilidade (em termos de produção agrícola, trocas/interacções intra-comunitárias, circuitos
comerciais, etc.).
Assim, às vésperas dos acordos de Luena (2002), Angola, além de não ser mais uma economia “agrícola”, também já não era o país predominantemente “rural” da época da independência, quando ainda possuía uma forte concentração populacional no interior, em particular
nas regiões agrícolas tradicionalmente mais férteis e populosas. Como a região do Planalto
63
Central por exemplo, ( ) tradicional “reservatório” de alimentos e de mão-de-obra para as
fazendas coloniais e a expansão da economia urbana de Luanda, não obstante a forte
64
migração rural forçada que ela conheceu desde a década 1920. ( ) Na década de 1960, a
zona agrícola do Planalto Central, com uma área global duas vezes superior à da Holanda,
65
ainda concentrava cerca de 1/3 da população rural de Angola. ( )
Como se sabe, as estimativas populacionais em Angola são, em geral, um domínio particu66
67
larmente delicado, ( ) o que dificulta a análise desse processo de urbanização. ( ) Tomando
como base estimativas conservadoras, no final desta transição (2000) a população urbana
68
do país seria da ordem dos 34%. ( ) Se nos basearmos em estimativas menos conservado69
ras, ela já teria atingido os 50% na década de 1990 ( ) e chegado aos 60% por volta de
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Correspondente, grosso modo, aos actuais territórios da província do Huambo e a grande parte das
províncias do Bié (regiões Norte e Oeste), da Huíla (região Norte) e Benguela (região Leste).
Esta migração do Planalto Central em direcção às cidades costeiras e à capital (principalmente da população Ovimbundu, etnia mais numerosa da região) foi facilitada pela construção do caminho-de-ferro (19121913) que liga Benguela ao Huambo (antiga Nova Lisboa) e ao Kuito (antiga Silva Porto). Ela seria
intensificada com o Código do Trabalho Indígena (1928), que fortaleceu o quadro jurídico do trabalho
obrigatório e o seu famoso regime de contrato, a principal forma de mobilização de mão-de-obra “indígena” paras as obras públicas, a agricultura colonial e a indústria extractiva (Diniz, 1973).
Segundo o zoneamento agrícola da época (Carvalho, 1963; Diniz, op. cit.).
Tanto pela ausência de recenseamento geral do país desde 1974 (último censo), quanto pelas mutações
demográficas operadas pela guerra, as quais tendem a ser mal percebidas e integradas nos parâmetros
das várias estimativas. Por essa razão, todas as estimativas populacionais ou correlatas a que nos
referimos ao longo deste relatório são aproximadas, com o risco de distorcer a realidade.
O processo de urbanização do país iniciou-se após a segunda Guerra Mundial (por volta de 1945-50). No
intervalo das quatro décadas seguintes (entre finais de 1960 e finais de 1990), a percentagem da
população urbana do país teria feito um salto de cerca de 10-15% para cerca de 50% (Robson, 2001).
Estimativa das NU (PNUD, 2002). O Ministério do Planeamento aponta para 32% (DEP/MP, 2003).
Robson, op. cit.
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2003, ( ) muito embora esses dados pudessem estar inflacionados pela concentração de
deslocados nos principais aglomerados urbanos costeiros.
71
No entanto, não seria exagerado estimar que a taxa de urbanização “real” ( ) no final desta
transição (2002) se situaria à volta desses níveis menos conservadores. Havendo análises
72
que estimam que, em compensação do “regresso ao campo”, ( ) a livre circulação de
pessoas pós-conflito pode ter continuado a alimentar os fluxos migratórios para as grandes
73
cidades, mas desta vez por motivos socioeconómicos. ( ) O que realmente nos conduziria a
74
estimar uma população urbana total da ordem dos 50% a 60% por volta de 2003, ( ) com
forte concentração nas regiões e cidades costeiras (ou mais perto da costa) e em constante
crescimento nos anos seguintes, quando atingiria algumas outras capitais de província.
Assim, dataria dessa época (finais da década de 1990) a acceleração, igualmente, dos fenómenos de “periferização” observáveis nas grandes cidades. A região metropolitana de
Luanda (onde esse processo se iniciou desde a década de 1970) seria emblemática dessa
75
concentração populacional periférica nas capitais, ( ) tendo absorvido a maior parte desse
contingente populacional na década de 1990, antes mesmo do início do último processo
76
migratório no pós-guerra. ( ) Seus 9 municípios já concentrariam 3,2 milhões de pessoas
77
nos finais dessa década, ( ) muito embora a sua estrutura física continuasse a ser sensivelmente a mesma do período colonial, planeada para menos de meio milhão de habitantes. O
que levou à ampliação desordenada sem precedentes das habitações precárias dos
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musseques ( ) e à instalação da imensa maioria da população numa malha urbana cada vez
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mais adensada e sem condições mínimas de vida decente. ( )
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DEP/MP, op. cit.
Ou seja, expurgada da população urbana provisória (deslocados), grande parte da qual retornaria às suas
zonas rurais durante os anos 2002-2003. Também aqui há controvérsias sobre os números. Mas, em
geral, situa-se esse retorno (maioritariamente espontâneo) no primeiro ano de paz (2002) em cerca 1,0
milhão de pessoas, grande parte delas abandonando os acampamentos para os deslocados internos,
outras seus domicílios provisórios nas cidades e periferias (geralmente, em casas de familiares e amigos).
Ou em cerca de 2.0 a 2,5 milhões nos 3 anos seguintes (2004-2006).
Geralmente, apenas dos mais idosos da família, menos marcados pelo estilo de vida dessa experiência
de vários anos no meio urbano. Uma grande parte dos jovens (menos enraizados no meio rural) tendendo
a permanecer nas cidades, onde eles viveram a maior parte de sua vida, já teceram suas redes sociais e
encontram maiores oportunidades (acesso a ensino, a laser, a empregos, etc.).
Fugindo do interior despovoado e com sua infra-estrutura social e económica destruídas pela guerra (e
em reabilitação demasiado lenta), em busca de melhores condições de emprego e de vida nas cidades,
sobretudo nas periferias de Luanda e das maiores capitais provinciais, como veremos.
De uma população total que rondaria os 13 a 14 milhões na época. Estimativas mais recentes apontam
para uma população que varia de 14,5 milhões em 2005 (PNUD, 2006) a 15,6 ou 16,4 milhões em 2006
(CEIC/UCA, 2007 e OECD, 2007).
Um outro exemplo dessa “periferização”, igualmente pertinente ao Programa da ON em Angola (que
durante muitos anos se concentrou na Huíla), é o caso da Cidade do Lubango onde, nos últimos anos, se
constatou uma explosão e adensamento populacional e das construções precárias nas periferias (embora
essas moradias sejam, na sua maioria, construídas com blocos de cimento e telhados de zinco).
Estima-se, por exemplo, que só entre 1998 (reinício da guerra) e 2000 a população da capital teria sido
acrescida de 400 mil novos habitantes (DWA, 2005).
Segundo o INE (2000). O que corresponde ao triplo da população do último censo (limitado à Província de
Luanda), que indicava uma população próxima do milhão de habitantes (1983). As estimativas mais
recentes apontam para uma população entre os 4,5 e os 5,0 milhões, o que corresponderia grosso modo
a um terço da população do país; ou a 7 ou 8 vezes mais do que na época da independência (1975).
Palavra originada o Kimbundu (areia vermelha), que passou a denominar os bairros suburbanos espontâneos e marginalizados de Luanda (entrelaçado complexo e orgânico de ruelas, "pracetas" e corredo-
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Em síntese, durante esta transição, Angola tornou-se assim um país maioritariamente
urbano, costeiro e de população fortemente “periferizada”. Seja devido à evolução da sua
estrutura económica de “enclave” atrás analisada, que levou a uma inusitada concentração
80
81
das actividades produtivas ( ) e comerciais nas regiões das capitais, ( ) seja devido à
guerra e à desestruturação das bases sociológicas e económicas das sociedades rurais/
agrícolas do seu interior. Factores esses que se associaram para “expulsar” (ou atrair) as
populações para os aglomerados urbanos, especialmente os da faixa costeira (com predomi82
nância absoluta de Luanda), onde havia uma relativa segurança durante a guerra ( ) e onde,
desde a independência, se concentravam cada vez mais as poucas oportunidades de empre83
go e as melhores condições de vida, pelo menos no imaginário dos migrantes rurais. ( )
Seja como for, o cenário global acima esboçado permite compreender melhor as carências,
prioridades e pressões da realidade política, social e económica na qual iria inserir a primeira
fase do Programa da Novib em Angola (1997 - 2001). Convindo apenas complementar este
cenário caracterizando as OSCs angolanas e ONGs potenciais parceiras com as quais a ON
(mais inclinada a alavancar processos de desenvolvimento do que de ajuda humanitária)
podia trabalhar nesse contexto.
3.2.2 Emergência das ONGs: potenciais parceiros e limitações
Analisando as raízes do movimento das OSCs após a independência, podemos dizer que ele
nasceu durante esta nova fase do país. Com efeito, uma das características maiores desta
transição foi a maior abertura do país à “máquina” da ajuda internacional e da ajuda humanitária ou de emergência em particular (agências da ONU e outras, multilaterais e bilaterais,
ONGs internacionais, etc.). Esta deu-se com vistas a apoiar as várias tentativas da constru84
ção do “processo de paz” (entre 1988 e 1998) ( ) e a fazer face à degradação da situação/
crise alimentar da maior parte da população do país, principalmente da massa de deslocados
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84
res) cujas habitações precárias (palhotas) são maioritariamente construídas sobre a areia (de onde tira
seu nome). Os musseques mais antigos são: Sambizanga, Mota, Lixeira, Marçal, Adriano Moreira, Rangel
e Cazenga; estes dois últimos respectivamente o mais populoso e o mais extenso (Qelhas, s/d). Estimase que vivam entre 3,0 a 3,5 milhões de angolanos nos musseques de Luanda (2007).
Sobre o quotidiano e a vida difícil nos musseques no período colonial (ambiente (...) onde condições de
vida violentas empurram jovens para a prostituição e crianças para a fome [além de suportarem] o racismo e a humilhação) vide, e.g., duas obras magistrais de Luandino Vieira (Vieira, 2004; Vieira, 2007).
Exceptuando-se as actividades directamente ligadas à produção petrolífera e diamantífera, obviamente.
Estas são maioritariamente localizadas offshore, no enclave de Cabinda ou nas Lundas. Mas, de qualquer
forma, embora essenciais em termos macro-económicos, estas actividades são quase irrelevantes como
indutoras de emprego à escala nacional, como vimos.
Estima-se que só a região de Luanda concentre actualmente 80% a 75% da indústria e 65% das
actividades comerciais do país (CEIC/UCA, 2007).
Situação essa que ocorreu e se manteve em algumas outras regiões. Como, por exemplo, no sul da Huíla
(sobretudo na região do Lubango) e na região ocidental da Benguela (na região do eixo Lobito-Benguela).
Nem que fosse só, ao fim das contas, para conseguir se inserir na “economia da sobrevivência ou do
desenrasca” (sic). Por exemplo, como zungueiro (vendedor ambulante) nas pequenas actividades comerciais precárias do mercado informal. Estas, num contexto de desemprego generalizado, acabam sendo a
principal alternativa para a parca subsistência de dezenas de milhares de jovens (e das mulheres muito
em particular, tradicionalmente mais excluídas das poucas oportunidades de emprego formal).
Lembrando os principais momentos dessas negociações, antes dos Acordos de Luena (Abril de 2002):
Dezembro de 1988 (acordo tripartido de NY, entre Angola, Cuba e RSA), Junho de 1989 (trégua de
Gbadolite entre MPLA e UNITA, dura apenas 2 meses), Maio de 1991 (Acordos de Bicesse, duram até
Outubro de 1992) e Novembro de 1994 (Protocolo de Lusaka, observado até Setembro de 1998).
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pela guerra. ( ) Esta abertura se intensificaria no bojo das primeiras disposições legais da
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“abertura política” iniciada em 1991 ( ) e da preparação/supervisão das primeiras eleições
87
multipartidárias (1992), com o apoio da UNAVEM II, ( ) e se intensificaria após o Protocolo
88
de Lusaka (1994) e durante a UNAVEM III que o supervisionaria. ( )
Assim, a maior parte das ONGs internacionais se implantou no país entre 1991 e 1997, antes
do derradeiro reinício das hostilidades (1998). Por seu lado, essa implantação daria um forte
impulso à criação e às actividades das ONGs nacionais emergentes. Em particular, devido à
abundância de recursos financeiros que uma grande parte dessas ONGs internacionais
(sediadas e/ou com fortes lobbies nos principais países e instituições doadoras) obtinham no
“mercado” internacional da ajuda humanitária (e, em menor medida, das ajudas ao desenvolvimento). Recursos que elas passaram cada vez mais a aplicar no terreno com a intermedia89
90
ção das ONGs locais ( ) que “surgiam da noite para o dia, como cogumelos” (sic). ( ) O que
criava maiores facilidades de acesso e contacto com as populações locais e assegurava uma
boa relação custo/benefício na distribuição da ajuda humanitária, mesmo com todas as
91
“makas” ( ), riscos de “desvios” e outras “externalidades”, amiúde encontradas na execução
desse assistencialismo nas províncias e zonas em conflito.
• Impactos controversos no movimento associativo
No que concerne o movimento associativo angolano, por um lado podemos considerar que
essa transição permitiu alargar o estreito espaço da vida associativa do país pós independência, que durante longos anos foi controlado pelo Partido -- que praticamente “colonizou”
a vida associativa incentivando as associações de massa de “estilo soviético” para certos
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As estimativas mais pessimistas indicam que, às vésperas do acordo de paz de Luena (2002), as várias
vagas (e tipologias) de deslocados no país haviam atingido cerca de 4 milhões de pessoas (alguns falam
de 4,5 milhões). O que representaria cerca de 1/3 da população total do país da época. Ou mais de 50%
da sua população rural, se considerarmos (de forma bastante conservadora, como vimos) que a população urbana real do país (sem contar os deslocados) andaria à volta de 1/3 da sua população total na
época (alguns analistas apontam para quase o dobro disso). Mesmo se este tipo de estimativas deve ser
visto com certa cautela, devido ao interesse das partes envolvidas em inflacionar os números (para justificar maior apoio e ajuda alimentar, e.g.), esses números mostram a gravidade da situação.
Iniciada, como se sabe, após os Acordos de Bicesse (Maio 1991), esta permitia, pela primeira vez, a
constituição de partidos políticos e a liberdade de associação (Lei das Associações 14/91 de 11 de Maio),
o que impulsionou a emergência do movimento associativo. A actuação/implantação de ONGs internacionais no país foi facilitada por esta abertura, muito embora algumas já actuassem regularmente em Angola
desde a década de 80 (DWA, ACORD e OGB, por exemplo), de forma mais ou menos informal ou “tolerada”, desde que consideradas “simpáticas ao regime” (sic) (nos termos de um entrevistado) e tivessem
suas actividades vinculadas a uma entidade estatal (geralmente, o Ministério de tutela da sua área foco).
United Nations Angola Verification Mission (Maio 1991 - Fevereiro 1995).
Fevereiro 1995 - Junho 1997.
Isso, no melhor dos casos. Porque muitas dessas ONGs (sobretudo as especializadas na logística da
ajuda humanitária) tenderam a monopolizar estes recursos e a geri-los/aplicá-los de forma directa, com
suas próprias equipas. O que as obrigava a manter uma estrutura logística impressionante (e dispendiosa) e a expandir a contratação de pessoal local em proporções gigantescas, às vezes atingindo várias
centenas. Tarefa não muito difícil no contexto do mercado de trabalho local em tempos de alta inflação e
de extrema desvalorização dos salários do Estado, quando ganhar em dólares (que depois seriam
vendidos no mercado negro) podia significar uma melhoria significativa no nível de vida das famílias de
ex-funcionários (professores, enfermeiros, técnicos agrícolas, etc.).
Durante as entrevistas (Outubro - Dezembro 2007) foi muito comum utilizar-se o termo “cogumelização”
para caracterizar esse fenómeno.
A palavra “maka” assume vários significados: problema, questão, conflito, confusão, etc.
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segmentos da população -- ( ) e ficou confinado à actuação das igrejas (YMCA, Cruz
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Vermelha e pouco mais). ( ) O que limitou a acumulação de experiências e a criação das
formas de auto-organização no domínio civil de tipo “moderno”. Ou inibiu fortemente as
tradições do associativismo informal ou dito “tradicional” existentes no país (ligadas aos
fluxos de migração campo-cidade do início do século ou às autoridades tradicionais, de base
94
étnica, etc.) e ainda pouco estudadas. ( )
Assim, o movimento associativo conheceu durante essa transição o período áureo de sua
expansão quantitativa das últimas décadas. Vários factores (quadro legal, abundância de
financiamentos, “mão-de-obra” disponível, etc.) concorreram para que se multiplicassem
associações, ONGs e grupos similares por todo o país, para trabalhar com um leque sem
precedentes de temas/áreas concretas de intervenção (distribuição de ajuda alimentar e de
inputs agrícolas, apoio sanitário, reconstrução de infra-estruturas sociais, saneamento
95
básico, etc.). ( )
Mas, por outro, é inquestionável que essa transição também teve um impacto algo mais
controverso, tanto nas inúmeras OSCs nascidas nesse contexto como no movimento
associativo global do país. Não sendo o foco deste trabalho fazer esse debate, nos limitaremos aqui a caracterizar alguns desses aspectos mais problemáticos de impacto que nos foi
possível identificar durante a avaliação.
Em primeiro lugar, destacam-se as análises da realidade intrínseca de parte significativa
dessas entidades, as quais apontam para duas grandes limitantes, entre outras, da sua
maturidade social ou técnico/profissional:
• Um grande número de organizações que não passam de “esquemas/estruturas de autoemprego” (sic), nascidas “de cima para baixo”, a partir de iniciativas de pequenos grupos
com afinidades sociais (sobretudo urbanos e compostos por funcionários insatisfeitos);
portanto, com níveis de enraizamento e/ou legitimidade sociológica muito frágeis (sobretudo nas comunidades rurais, com as quais muitas delas trabalham) e, em grande parte dos
casos, com consciência social pouco desenvolvida;
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Principalmente para os trabalhadores e camponeses, os jovens, as mulheres e até as crianças.
A Constituição pós-independência já permitia alguns direitos de associação que, na prática, ficaram
restritos às organizações caritativas católicas e protestantes como essas.
Essas outras formas de associativismo já existiam na época colonial e foram certamente mantidas depois
da independência, de forma mais ou menos clandestina (durante as primeiras duas décadas da independência), mas até agora foram muito pouco estudadas. Sobre o associativismo “nativo” do período colonial,
com objectivos populares (étnicos, recreativo-espirituais, materialistas, solidariedade e entre-ajuda, etc.),
vd. por exemplo, Silva e Cunha (1956).
Não abordamos aqui as ONGs mais antigas, maduras e intelectualizadas, muitas das quais directamente
ligadas a movimentos religiosos e de opinião, que nasceram entre os finais da década de 1980 e princípios da seguinte. O perfil de actuação destas sempre foi mais sofisticado e variado (em prol de outro
modelo de desenvolvimento, do fim da guerra e da construção da paz, dos DH, das liberdades civis e
políticas, etc.). Embora algumas delas não “desdenhassem, ocasionalmente, de meter as mãos na massa
da emergência para sobreviver economicamente” (sic) (entrevista, Novembro 2007).
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• Uma grande maioria de organizações nascidas de experiências polarizadas em situações/
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práticas de emergência (logística da distribuição alimentar e de outros bens e serviços), ( )
o que não lhes permitiu ultrapassar níveis incipientes de maturidade social, de aptidão
profissional e de eficácia/resultados; ou, ainda, e pela mesma razão, sem muita capacidade de reflexão/análise do contexto e realidades das regiões ou populações com as quais
trabalham (ambiental, socioeconómica, sociocultural ou antropológica, entre outras).
Essas características e insuficiências dificilmente permitiram que essas ONGs desenvolvessem enfoques participativos ou de acção-aprendizagem para se consolidarem institucionalmente e tornarem-se cada vez mais independentes dos seus doadores iniciais (especialmente após a fase emergencial). Ou, ainda, para que elas desenvolvessem sua capacidade de
apoiar processos de desenvolvimento no seio do seu público-alvo com perspectivas de
sustentabilidade: identificar e contornar factores de constrangimento; aproveitar as melhores
oportunidades ou “alavancas”; desenvolver estratégias e metodologias mais adequadas; etc.
No plano exterior, destacam-se análises sobre uma outra consequência desse activismo/
pragmatismo emergencial que esteve na origem de muitas das organizações angolanas
surgidas na segunda metade da década de 1990. Ou seja, a constatação de que uma certa
instrumentalização tendeu a permear as relações dessas organizações com as suas
congéneres internacionais (com algumas excepções, obviamente), com maior experiência e
97
mais recursos (técnicos, financeiros, lobbying, etc.). ( ) Esta relação, permeada de interesses e estratégias institucionais os mais diversos, “umas mais generosas e outras menos”
(sic), transformou pouco a pouco as primeiras (ONGs locais) nas principais prestadoras de
serviços as últimas (ONGs internacionais). Isso ocorreu principalmente na fase humanitária e
continuaria na fase pós-conflito (2002-2007), embora de forma menos sistemática.
Esse tipo de parceria entre ONGs internacionais e locais/nacionais não constitui um factor
limitante de per si, muito pelo contrário. Podendo significar para as ONGs locais uma etapa
inicial e oportunidade decisiva para a consolidação e aquisição de experiência. Mas, em
muitos casos, observou-se neste tipo de parcerias e colaborações uma certa tendência para
perpetuar situações de dependência (metodológica e de acesso aos recursos, e.g.) e de
inibição real do desenvolvimento autónomo das ONGs locais (já bastante comprometido
pelas características intrínsecas atrás analisadas). Razão pela qual elas “continuaram muito
96
97
Segundo as Nações Unidas (OCHA, 2001), em meados de 2001 já havia cerca de 340 organizações
angolanas envolvidas em acções de assistência humanitária, além de uma centena de ONGs internacionais actuantes no país nessa mesma área. Actualmente (Abril 2007), segundo fontes oficiais, existiriam
cerca de 540 ONGs “humanitárias” (conceito genérico oficial, que reconhece a actuação das ONGs unicamente no quadro das ajudas humanitárias e da assistência social) registadas na UTCAH, cerca de 1/5
das quais seriam estrangeiras. Mas esse levantamento, por um lado, traduz pouco a realidade do
associativismo no país, excluindo as organizações populares mais informais e “invisíveis” aos olhos da
burocracia. Por outro, não espelha a realidade das ONGs que “só existem no papel”, que se encontram
inactivas uma grande parte do tempo ou praticamente “extintas”. Assim, as ONGs nacionais mais formalizadas, em plena actividade, com programas regulares e consistentes talvez não passem de uma centena.
Embora esta análise se limite à relação entre ONGs nacionais e estrangeiras, ela seria ainda mais
contundente se considerássemos a relação (directa) entre as ONGs nacionais e as agências financiadoras bilaterais e multilaterais dessa fase de emergência/ajuda humanitária.
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fracas e eclipsadas pelas ONGs internacionais” (sic), pelo menos uma grande maioria delas,
98
como reconheceram responsáveis das próprias Nações Unidas em fins de 2001. ( )
Importação de modelos: limita o papel ou impacto social das ONGs?
Mais recentemente (de finais da década de 1990 a esta data), durante o processo de “democratização” e reconstrução do país (que aprofundamos a seguir), outros temas de trabalho
foram se integrando às agendas das ONGs e agências financiadoras da ajuda internacional.
Por outras palavras, esta evolução colocou mais ênfase (ou mais “obrigatoriedade”) para as
ONGs desenvolverem actividades (ou vertentes de trabalho nos seus projectos) em domínios
relativamente antigos, mas até então quase “esquecidos” ou facultativos na maioria dos
projectos (como os DH, as questões de género ou a sustentabilidade do desenvolvimento,
entre outros). Ou, ainda, em domínios novos, quase desconhecidos da maioria das ONGs
angolanas há seis ou sete anos atrás e, em todo o caso, que essas organizações dominavam muito pouco (em termos conceptuais, metodológicos, operativos, etc.). Estes correspondem a um vasto leque temático, que vai da participação e do empoderamento social a
temas mais recentes, tais como boa governação, transparência, advocacia social, lobbying,
99
desenvolvimento local, descentralização, etc. ( )
Essa evolução obrigou as organizações locais a um processo de constante adaptação às
“modas” e “hobbies” de seus vários financiadores, levando a maioria delas a transformaremse progressivamente em consumidoras e “assimiladoras passivas de novos paradigmas,
conceitos, metodologias, etc.” (sic), sem muita visão crítica. Em grande parte, porque a
aceitação ou integração nos projectos desses novos temas ou abordagens -- subtilmente
“embutidos” ou “atrelados” aos financiamentos disponíveis no “mercado da ajuda” -- passou
a condicionar cada vez mais o acesso dessas ONGs aos recursos financeiros. Os quais, na
transição dos últimos anos, foram ficando mais raros e a contar com a presença cada vez
mais decisiva das “ofertas” das agências de cooperação do Banco Mundial, da UE ou seus
países membros -- entidades que, em geral, não são particularmente conhecidas pela
flexibilidade das condições de acesso aos seus financiamentos. Sobretudo, considerando
que os procedimentos e critérios de acesso aos recursos dessas agências vêm sofrendo
pressões políticas e evoluindo para padrões (de custo-benefício, de resultados, técnicoprofissionais, de prestação de contas, etc.) cada vez mais rígidos e restritivos. E, em todo
caso, raramente permeáveis aos condicionalismos ou especificidades do terreno ou das
sociedades em que seus financiamentos de aplicam.
Não queremos, com esta análise, fazer a apologia de um qualquer “relativismo cultural” ou
julgamento de valor sobre o conteúdo e fundamentos, a “modernidade” ou a validade
universal ou local/nacional desses conceitos/modelos (e seus valores intrínsecos), os quais
são louváveis, pertinentes e muito certamente inquestionáveis (sobretudo nesta fase
98
99
OCHA, op cit.
Sem contar que algumas dessas áreas de trabalho conflituavam demasiado (e conflituam ainda, no
momento em que redigimos este relatório) com a realidade do espaço social e politico de actuação das
OSCs no contexto de Angola. O que não tendeu a facilitar nada o cumprimento dessas novas exigências
dos doadores para financiarem os seus serviços.
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histórica do país). Apenas sublinhamos os limites dessa dinâmica nascida “de cima para
baixo”, às vezes apoiada por uma certa pressão institucional de “doadores” pouco sensíveis
às (ou incapazes de compreender as) realidades e prioridades locais, e com “poder
económico” suficiente para “decidir as regras” do jogo unilateralmente. (
100
)
Na opinião da maioria dos observadores, esta dinâmica tendeu a transformar grande parte
das OSCs locais muito mais em consumidoras e divulgadoras de modelos importados de
outras realidades (sociais, políticas, culturais, etc.), e muito menos em actores sociais
capazes de dialogar criticamente com esses modelos e valores universais para conceber/
construir modelos próprios, adequados ao contexto local, a partir da interacção mais
construtiva com sua própria realidade, etc.
Consequentemente, essa dinâmica também não facilitou o desenvolvimento da capacidade
crítica dessas OSCs para “filtrar” ou adaptar/ajustar esses modelos e valores à realidade
sociológica e cultural do país ou das populações/comunidades com as quais trabalham. Isto
é, incorporando-os ao seu trabalho social respeitando o entendimento, a capacidade de
apropriação social e as prioridades do seu público-alvo. O que certamente garantiria melhor
enraizamento social, maior eficácia e sustentabilidade à actuação e protagonismo dessas
ONGs. Bem como maior independência com relação (ou menos sujeição) às flutuações -- às
vezes de ciclo muito curto e “humor volátil” -- dos “modismos” e agendas das instituições e
países financiadores da APD.
Aliás, estas agendas tendem a se orientar por estratégias políticas, comerciais ou “humanitárias” que nem sempre são tão desinteressadas como às vezes se supõe, como o
101
sublinham vários estudiosos. (
) Por outro lado, como se sabe, desde princípios a década
de 1990 a sua actuação paradigmática sofreu profundos “reajustes” para acompanhar as
mudanças políticas da vaga neoliberal ocorrida nos principais países e agências bilaterais/
multilaterais. Ou, alguns anos mais tarde, para tentar “corrigir” seu impacto mais concreto e
irrefutável: o empobrecimento das populações do Sul. Nesse contexto, muitos desses ajustes
da APD tenderam a abandonar ou inverter algumas das certezas absolutas de ontem, em
especial em matéria de “combate à pobreza”. (
102
)
Por essas razões, no caso de Angola conviria analisar mais profundamente em que medida a
característica observada acima (o consumo ou predominância absoluta de conceitos e
modelos mais ou menos impostos pelo “mercado” da ajuda internacional) facilita ou dificulta
100
101
102
Algumas análises, que nos parecem extremadas, chegam a falar de uma forma de “colonialismo moderno” que, em nome de modelos ocidentais convenientes à actual fase de globalização neoliberal (ou de
“um certo tipo de desenvolvimento”, de “democracia meramente formal”, etc.) tende a “impor os valores e
paradigmas culturais das sociedades mais desenvolvidas ou industrializadas/tecnificadas do ocidente às
sociedades menos desenvolvidas” (sic) sem dialogar com as suas culturas.
Vide, e.g., as análises esclarecedoras de Sogge (1996, 2002 e 2004) sobre as estratégias menos visíveis
do sistema da APD e da “ajuda humanitária” à escala internacional. Mais especificamente sobre as
ONGs, vide igualmente os artigos de Dezalay e Garth (2005), Brauman (2005), e.g.
Numa constante adaptação à realidade dos factos, que tarda mas nunca falha. Ou que alguns analistas,
talvez desiludidos pelos resultados da “revolução verde” e das várias “soluções definitivas” que a sucederam nas últimas décadas -- para encontrar a “saída do sub-desenvolvimento e a eliminação da fome no
mundo” (nos termos antiquados da década de 1970) --, estimam não passar de “novas camadas de póde-arroz sobre maquillages gastas”.
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a opção por (ou a construção de) modelos de desenvolvimento (
103
) endógenos (sectoriais ou
global) e adequados à realidade do país nesta fase pós-guerra. Quer nos parecer que,
mesmo depois de 6 anos consecutivos de paz (situação inédita na história do país nas
últimas quase cinco décadas), ainda subsistem muitas dúvidas e indefinições nesse domínio,
o qual é de importância fulcral para a avaliação do Programa da ON.
Associativismos comunitário, ”popular” e de massas: os grandes esquecidos
Por fim, podemos identificar algumas outras tendências igualmente preocupantes no impacto
global desta fase de transição nos movimentos associativos de base comunitária e de
massa, especialmente das entidades “basistas” (das mulheres, da juventude, etc.) ou corporativas/sindicais, algumas delas nascidas na fase “socialista”; outras, mais recentemente.
Com relação a algumas organizações de massa e sindicais, por mais artificial e instrumentalizada que tivesse sido a actuação destas, funcionando como “braços político-populistas” do
aparato ideológico e partidário das primeiras duas décadas da independência (sobretudo
104
depois de 1977, após a sua integração no recém-formado MPLA-PT), (
) algumas delas
tinham sido fundadas na década de 1960 e, portanto, vinham de uma certa tradição de
mobilização social anti-colonial. (
105
) E sua actuação nos primeiros anos da independência
nem sempre tinha sido tão “fiel” quanto isso ao núcleo dirigente do MPLA. (
106
)
Seja como for, o seu relativo abandono pelas ajudas internacionais, constatado durante esta
nova fase de transição (possivelmente, devido a razões políticas), (
107
) também não facilitou
a sua renovação em moldes mais democráticos, mais críticos e representativos dos legítimos
interesses ou da pluralidade social e política de importantes segmentos sócio-profissionais
do país (pequenos agricultores/produtores rurais, professores, enfermeiros e jornalistas,
e.g.). Pode-se dizer que estas formas associativas foram, de certa forma, os “órfãos” desta
nova transição. O que é deveras preocupante se considerarmos que sem uma forte autoorganização e participação activa e consciente dos segmentos sociais que essas organizações (sobretudo os sindicatos), bem ou mal, organizam e representam, dificilmente se
poderá falar de democratização, de reconstrução ou de combate à pobreza no país que
possam ser realmente sustentáveis.
103
104
105
106
107
Utilizamos aqui (como no resto deste relatório), o conceito de desenvolvimento na sua acepção mais
global e multifacetada, a qual integra as suas diversas dimensões/componentes: económica, social,
institucional, cultural, política, ambiental, etc.
Ou seja, quando o MPLA realizou seu 1º Congresso (Dezembro l977), passando a ser um “partido” guiado
pelos princípios “marxistas-leninistas” (MPLA - Partido do Trabalho) e elegendo Agostinho Neto como seu
presidente.
A UNTA (União Nacional dos Trabalhadores Angolanos), a OMA (Organização da Mulher Angolana) e
mesmo a JMPLA (Juventude do MPLA) parecem ser exemplos disso.
Alguns lembram que, nos acontecimentos de Maio 1977, organizações como a UNTA, a OMA e a JMPLA
teriam sido acusadas pelos dirigentes do MPLA de ser “nitistas”.
Muito embora algumas dessas organizações de massa (UNTA, OMA, JMPLA,...) tenham passado por
transformações e adquirido uma relativa autonomização com relação ao Estado e ao partido no poder
após a “abertura politica” de 1991. Como foi o caso de grande parte do movimento sindical (alguns dos
sindicatos “alternativos” mais combativos surgiram na década de 90). Mesmo que algumas delas tivessem
mantido resquícios de uma dependência/relação directa com o partido no poder e uma certa “cultura
institucional” herdada do período “socialista” (ausência de democracia interna, de accountability, pouca
participação/envolvimento do seu público-alvo, etc.), o que limitava parcerias internacionais mais sérias.
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Da mesma forma, a lógica logístico-emergencial predominante desta fase (e a lógica empresarial prestadora de serviços que predominaria cada vez mais na fase seguinte) parece ter
relegado muitas das inúmeras formas de auto-organização da SC, ou de associativismo
comunitário mais embrionário e tradicional, a um papel muito reduzido, quando não as
votaram a um total esquecimento. Talvez por muitas OCBs deste tipo -- que também podemos chamar de “organizações populares” -- serem principalmente “voltadas para dentro”
(para os seus membros, a sua rede social alargada, a sua comunidade, etc.), na década de
1990 elas retiveram muito pouca atenção dos doadores e das ONGs internacionais, então
absorvidos por uma dinâmica assistencialista de prestação de serviços humanitários. (
108
)
Essa situação pouco mudaria nos últimos anos, muito embora grande parte dos doadores e
ONGs internacionais que se mantiveram no país buscassem, alegadamente, transitar dessa
actuação humanitária/assistencialista para o “desenvolvimento”. (
109
) Desta feita, talvez por
essas OSCs “populares” serem vistas (com raras e honrosas excepções) mais como públicoalvo ou recipientes/beneficiários das actividades das ONGs nacionais mais “modernas” e
profissionalizadas, dotadas de formas de organização/actuação mais “confiáveis” porque
mimetizam o modelo das ONG do Norte. Sendo, portanto, raramente vistas como actores
sociais à part entière, do “primeiro círculo” ou mesmo como parceiros directos. No caso de
ONGs internacionais sem base permanente do país (como a ON), essa abordagem era (e
mantém-se) praticamente inevitável. Seja devido às maiores dificuldades de comunicação e
diálogo com esse tipo de entidades de alto nível de informalidade e, ainda mais, devido à
grande dificuldade para o “acompanhamento à distância” (monitoria) de suas acções . (
110
)
OSCs “populares”: desconhecimento e oportunidades perdidas
Cabe destacar que estas OSCs e OCBs, detentoras de uma grande variedade de finalidades/papeis sociais (entre-ajuda familiar/comunitária, étno-identitário, regionalista, religioso,
funerário, artístico-cultural, etc.) e de modalidades de actuação pouco conhecidas, têm sido
muito pouco estudadas pelos doadores e grandes ONGs estrangeiras e nacionais (as
pesquisas para este aprofundamento analítico jamais fizeram parte das suas prioridades e
têm sido preteridas nos cronogramas e orçamentos).
Esse facto limita não só a compreensão de muitos fenómenos e dinâmicas sociais/sociológicas nas suas regiões de trabalho (de implantação dos seus programas), tanto rurais como
111
urbanas/periféricas. (
108
109
110
111
) Como também limita a capacidade das ONGs mais profissionali-
A qual os levou a privilegiar as formas de “associativismo prestador de serviços” voltadas “para fora” (as
regiões e populações mais afectadas pela guerra), reproduzindo o modelo das ONGs especializadas em
distribuir/prover serviços logístico-humanitários em situações de conflito e pós-conflito.
Transição essa que, como veremos adiante, nos últimos anos tem se verificado mais difícil do que poderia
parecer à primeira vista.
A menos que a entidade doadora possa ampliar a sua capacidade/frequência de acompanhamento
dessas entidades e projectos financiados in loco. Razão pela qual a ON estava fadada a buscar a
intermediação de ONGs angolanas mais profissionalizadas (e menos “pesadas” em termos de
acompanhamento à distância) para chegar a esse tipo de OCBs e associações de base. O que talvez
tenha contribuído para limitar o seu apoio e o impacto de seu programa nesse associativismo “popular”.
Entre estes fenómenos, podemos destacar, por exemplo, os que se relacionam com as formas de produção informal/familiar/comunitária e de circulação/redistribuição/partilha de bens e serviços, materiais e
imateriais, no seio dos segmentos pobres da população (não raramente traduzidas num amplo leque de
estratégias de reprodução/sobrevivência social); os fenómenos que se prendem com as práticas
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zadas, angolanas ou internacionais, para estabelecer “pontes” de diálogo e interagir com
esse associativismo de base popular. Seja para melhor se enraizar sociologicamente ou
ganhar maior representatividade e legitimidade social (no caso das ONGs angolanas), seja
para criar ou desenvolver sinergias criativas/inovadoras com essas outras centenas de OSCs
da “base da pirâmide” social (no caso das ONGs angolanas ou internacionais). (
112
)
Em todo caso, é inquestionável que este associativismo popular possui inequívoco potencial
para ampliar exponencialmente a capacidade de empoderamento social, a eficácia (impactos
de mudança) e a sustentabilidade das acções e programas das algumas dezenas de ONGs
“modernas” angolanas existentes (ou das ONGs internacionais sediadas no país), por maior
que seja o nível de “profissionalização” que estas possam já ter atingido.
“Invisibilidade” social
Demasiado informais e “invisíveis ao olho destreinado das burocracias” (sic) (sobretudo da
burocracia da logística da ajuda humanitária da época), menos condizentes com os parâmetros organizativos e funcionais das ONGs do Norte, ou menos aptas a assimilar os seus
conceitos e modalidades executivas “modernas” (em termos administrativos e contabilísticos,
e.g.), estas OSCs “populares” nem sempre foram “percebidas na paisagem social do país”
(sic) ou consideradas suficientemente fiáveis, profissionais e eficientes perante os critérios
dos doadores/financiadores. (
113
) Por isso, tenderam a ficar na sombra dos principais fluxos
das ajudas de emergência da época, mesmo algumas OSCs menos “invisíveis” socialmente.
E, de certa forma, mantiveram-se nela até hoje, muito embora os fluxos da APD que hoje
predominam tenham buscado reorientar seus objectivos para o desenvolvimento.
Papel das igrejas: “viveiro” de OSCs populares
Sob reserva de análise mais aprofundada, tudo indica que foi principalmente a actuação das
igrejas e grupos religiosos, em certas comunidades rurais e peri-urbanas, que manteve vivo
este tipo de associativismo popular. Em particular, nas periferias/bairros populares das
capitais (em Luanda em especial), onde as igrejas sempre foram muito activas e possuem
longos anos de actuação na área do ensino/educação básica, bem como na construção de
redes familiares/sociais entre os fieis (as quais, amiúde, davam origem a OCBs no seu seio).
Periferias essas onde, ao longo dos longos anos de guerra, as igrejas foram sendo confrontadas com a ampliação e agravamento das situações de extrema pobreza, obrigando-as a
112
113
colectivas religiosas, culturais/identitárias ou outras, inclusive de resistência social/cultural a situações de
desenraizamento social (emigração rural, por exemplo) ou de exclusão (social, económica, política,...); ou,
ainda, os fenómenos que condicionam a aprendizagem, a divulgação e a apropriação colectiva/social (de
saberes, de inovações/ideias/conceitos, de novos comportamentos, etc.), muitos dos quais configuram
estratégias de adaptação social à mudança essenciais aos processos de desenvolvimento.
Como dissemos, devido à falta de estudos ou levantamentos/registos capazes de superar a “invisibilidade” destas organizações “populares”, desconhece-se qualquer estimativa séria sobre o seu número. Mas
não ficaríamos surpreendidos se fossem encontradas algumas centenas delas só nos musseques de
Luanda, ou milhares delas no total dos grandes centros urbanos e suas periferias. Já para não falarmos
do meio rural, onde o seu número é certamente muito superior a isso.
Inclusive, pelo peso da influência das autoridades tradicionais e/ou político-partidárias locais no seu seio
de algumas destas entidades, sobretudo no meio rural. O que, aos olhos dos doadores, conferia pouca
credibilidade e isenção à colaboração/parceria com essas organizações.
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intensificar o seu activismo social, inclusive trabalhando com formas associativas mais ou
menos espontâneas entre seus fieis. Situações essas fruto da desestruturação profunda das
famílias, e suas bases comunitárias/sociais e económicas, em áreas saturadas pelo aumento
do êxodo campo-cidade (sobrecarregando os parcos meios de subsistência das redes
familiares dos novos emigrantes), de forte concentração do desemprego crónico (que alguns
estimam a mais de 50% da população activa, não obstante as estatísticas oficiais) e sujeitas
à violência crescente das estratégias de sobrevivência “sem olhar a meios”.
Vale destacar que a própria falta de políticas públicas (municipais ou nacionais) capazes de
assegurar os serviços sociais essenciais às famílias dessas periferias (como o ensino e a
saúde básicos, por exemplo) também contribuiu para incentivar formas embrionárias e
espontâneas de associativismo popular para impulsionar pequenas iniciativas locais (de
autoconstrução, de ensino, etc.) destinadas a colmatar essas carências. E em muitas dessas
iniciativas podemos encontrar um forte envolvimento de grupos ou activistas religiosos. (
114
)
Não podemos deixar de destacar, ainda, que para além desse papel de apoio ao associativismo popular, as igrejas sempre tiveram um papel destacado na emergência da auto-organização autónoma da SC em Angolana em geral. Inclusive, se encontrando na origem de
muitas das ONGs mais formais e actuantes dos últimos anos. (
115
)
Este papel das igrejas talvez tenha sido relativamente pouco percebido (com excepção,
talvez, na área dos DH e da democratização). Em todo o caso, foi insuficientemente “explorado” como uma oportunidade estratégica por muitas das ONGs internacionais presentes em
Angola, no seio das quais a ON não seria excepção. Essa constatação pode até parecer
excessiva no domínio de alguns temas (mobilização social pela paz e pela democratização,
e.g., onde as iniciativas das igrejas se destacaram claramente dos finais da década de 1990
aos primeiros anos da seguinte), à volta dos quais o leque de parcerias entre as ONGs e as
igrejas foi mais amplo. Mas ela certamente o é muito menos no domínio do intercâmbio de
experiências, dos estudos/aprofundamento do papel dessas OSCs/OCBs e, sobretudo, no
campo da construção de colaborações e actuações conjuntas mais decisivas para apoiar ao
associativismo de base popular em áreas-chave (o combate à pobreza e a construção de
experiências de desenvolvimento comunitário nos meios rural e peri-urbano, por exemplo).
------------À problemática geral das OSCs acima esboçada para a sua fase inicial, no bojo da “abertura
politica”, se associariam outros factores de dinamismo ou limitações na transição seguinte
(2002-2007). Alguns, criando uma situação interna e um ambiente global particularmente
problemáticos para a actuação das ONGs, obrigando-as a buscar novos caminhos (vide 8.3).
114
115
Projectos da DWA como o LUPP (Luanda Urban Poverty Programme) e o CIP (Community Initiatives
Programme), e.g., iriam tentar apoiar-se largamente em formas de associativismo popular embrionário
desse tipo nas periferias de Luanda, com significativa participação de activistas religiosos.
Os segmentos mais socialmente comprometidos e “emancipadores” das igrejas (sobretudo a Católica e a
Protestante, mas não só) sempre tiveram um papel na auto-organização da SC em geral bem destacado
e distinto do das estruturas político-partidárias oficiais. Alguns analistas consideram-nas como os
principais “viveiros” do associativismo popular e até de muitas das ONGs mais conhecidas do país, cujos
quadros emergiram desse activismo social; em especial das ONGs mais actuantes na luta pela paz, pela
democratização e no domínio dos direitos (DH, civis, etc.).
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3.3 Dificuldades da transição para o “desenvolvimento” (2002-2007)
3.3.1
Alguns traços globais
Esta última fase de transição, iniciada com a “paz inesperada”, (
116
) é particularmente
importante para esta avaliação, visto que corresponde exactamente ao período do Programa
da ON aqui avaliado.
Nos seus traços gerais, as transformações e principais características desta transição não
diferem fundamentalmente das da fase anterior. Exceptuando-se dois aspectos essenciais: a
vitória militar do Governo, o consequente estabelecimento de um processo de paz duradouro
depois de quase três décadas de guerra civil (com breves períodos de acalmia, mas jamais
de paz consolidada). O que permitiu ao país sair do que a maioria dos analistas chama da
situação de emergência (
117
) e às suas populações regressarem às suas zonas de origem (a
maior parte delas, pelo menos), (
118
) saindo progressivamente da dependência da ajuda
humanitária que predominou por quase uma década (1992-2001).
Algumas das outras características desta transição são decorrentes da evolução ou aprofundamento de processos/dinâmicas iniciadas nas fases anteriores. Como, por exemplo, a
dependência crescente de fluxos fiscais da economia extractiva e de grandes empréstimos
internacionais ou a tendência acelerada para a reprodução em Angola das disfunções do
modelo económico da dutch disease (box 3.4).
Outras, são desdobramentos de processos de mudança, iniciados anteriormente, no novo
contexto e circunstâncias do país, ensejando o surgimento de factos inovadores e marcantes. Como, por exemplo, o relativo enfraquecimento da capacidade de influência de alguns
actores internacionais muito actuantes na transição anterior (como os países ocidentais e
instituições como o FMI/BM). (
116
117
118
119
119
) Ou a emergência de novos actores internacionais,
Inesperada porque muitas análises não escondem que, depois de tantos anos de guerra civil e de
protocolos/acordos de paz sem sucesso, nem o Governo, nem a ONU ou outras agências internacionais
presentes em Angola estavam preparados (ou tinham uma planificação) para a hipótese do fim da guerra
ocorrer no curto prazo. Muito menos a população, traumatizada pelas tentativas frustradas anteriores,
grande parte da qual ainda hoje 2007) desconfia da perenidade da situação e retarda o abandono do
meio urbano e seu regresso às zonas de origem. Muitos (sobretudo os mais velhos) preferiam esperar o
resultados das próximas eleições e pelo que iria se passar nos meses subsequentes.
Conceito vago que temos vindo a utilizar neste relatório por razões de simplificação, importado das
análises macro-sociais na situação de guerra (em especial, sobre as populações e comunidades
afectadas pelo conflito). Mas que é geralmente criticado por ser pouco operacional e ter pouco significado
em termos de análise económica e política do país. Sobretudo, considerando os aspectos mais marcantes
e orientadores da sua vida económica e político-institucional, os quais têm raízes mais profundas e que
pouco têm a ver com essa propalada situação de emergência (muito embora um contexto de guerra civil
possa contribuir e influenciar a manifestação/peso desses aspectos, seja para os encobrir/maquilhar, seja
para os agravar, seja para os corrigir ou superar).
Note-se que, na sua fase inicial, esse regresso das populações ocorreu de forma bastante espontânea e
desorganizada, surpreendendo o Governo e as agencias internacionais. Estima-se que em finais de 2002
1,0 milhão de deslocados internos já tinha regressado às suas zonas, a maioria por seus próprios meios.
Em especial, depois da frustração das expectativas do Governo para a organização de uma conferência
internacional de doadores (proposta para meados de 2002 e sucessivamente adiada nos três anos
seguintes), destinada a promover a reconstrução pós-guerra e o desenvolvimento do país e de cuja
realização se esperava obter recursos financeiros para operacionalizar essa reconstrução. Como se sabe,
esses planos foram frustrados pela conjugação de vários factores, entre os quais se podem destacar: o
desacordo entre o Governo e os doadores (FMI, UE, Clube de Paris, UK, etc.) sobre as contrapartidas ou
pré-requisitos económicos e políticos para a realização da conferência; as reservas políticas internacio-
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inesperados, exercendo novas influências e induzindo/favorecendo novos fenómenos (como,
por exemplo, a China e sua estratégia de parcerias económicas em Angola e no continente),
cuja emergência na realidade angolana só foi possível graças ao vazio deixado pela retirada
ou perda de influência de actores internacionais da transição anterior.
Box 3.4
A “dutch disease” e o caso angolano
Como é sabido, este modelo relaciona-se com o fenómeno ocorrido na Holanda nas décadas de 1960-1970,
onde o “boom” da exportação de gás levou ao excesso de liquidez monetária no mercado, de apreciação
cambial e a fenómenos de desindustrialização da economia associados a um grande fluxo importador.
Ele tem sido observado em várias economias do Sul que “cresceram” com base na abundância de recursos
naturais (“commodities” com grande flutuação de preços), especialmente petrolíferos, com impactos negativos no desenvolvimento das suas economias e o colapso do sector agrícola em particular (Nigéria, e.g.).
No caso de Angola, evidentemente, não se trata de desindustrialização, mas sim da forte apreciação da
moeda em paralelo com o crescimento sem precedentes das importações e a concentração dos investimentos no sector petrolífero, em detrimento do desenvolvimento das outras áreas. O que, segundo todos os
analistas, compromete seriamente o futuro do país.
• Mudanças institucionais
Acima de tudo, no plano político e institucional, a evolução deste período foi marcada pela
consolidação do fenómeno (iniciado nas décadas anteriores) de centralização/concentração
do poder na mais alta esfera política do país e seu entourage imediato. O núcleo do poder
presidencial se encontrando, nesta nova fase, politicamente reforçado pelo final de quase
três décadas de guerra civil com uma vitória “militar” (e não através de uma mediação internacional) e por uma conjuntura económica internacional favorável para os países exportadores de petróleo. Com uma mudança sensível, contudo: a elite económica tendeu a ficar cada
vez mais desfocada dos contornos sociais da anterior nomenklatura (
120
) e a se distanciar
dos restantes 99% da população pelo seu nível de vida bastante “confortável”, não hesitando
mais em mostrar au grand jour sua face consumista de luxo ou em ostentar sua riqueza.
Esse fenómeno (centralização do poder) ocorreu em detrimento de uma Assembleia praticamente destituída de poderes reais e com um sério deficit de legitimidade política (posto que
oriunda das eleições de 1992 e do GURN de 1994) e de uma grande profusão de partidos
120
nais face do fraco nível de transparência da governação do país; o impacto do aumento exponencial das
receitas do petróleo no interesse das principais agências da APD por Angola e, por fim, o desvio das
atenções internacionais para segunda guerra do Golfo (Março 2003) e suas reservas petrolíferas.
Os analistas políticos falam cada vez mais da ascensão de uma nova nomenklatura “petrolífera” (conceito
que englobaria o menos destacado sector diamantífero), a qual tenderia a substituir a nomenklatura
burocrática e político-administrativa da década de 1980. A partir da segunda metade da década de 1990,
e cada vez mais após os Acordos de Luena (2002), este segmento da elite estaria directa ou indirectamente envolvido na estrutura de gestão desses dois sectores e teria cada vez mais facilidades de acesso
aos financiamentos/créditos, concessões e outras facilidades oriundas, em última instância, das receitas
fiscais dos extractivos em constante progressão (ou seja, nos termos de um interlocutor, o que mais
caracterizaria esse segmento é ele ser “cada vez menos politico e cada vez mais tecnocrático e grande
‘usador e abusador’ dos recursos não renováveis e das receitas fiscais do país”).
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
políticos, (
121

53
) cuja maioria ainda carece de maior amadurecimento (organizativo, ideológico,
programático, etc.) e possui poucas condições para participar no (ou tem sido excluída do)
debate político/público nacional. Grande parte deles, devido às suas próprias características
ou insuficiências; (
122
) outros, por falta de espaço para um verdadeiro debate crítico na arena
política controlada pelo partido no poder.
Por outro lado, o controlo ou influência do Estado sobre a comunicação social é quase total,
estendendo-se da televisão às estações de rádio e à imprensa. Os media alternativos ou de
oposição se encontram muito concentrados em Luanda e dispõem de limitado impacto nas
províncias, em particular devido às dificuldades logísticas (algumas mais ou menos
“organizadas”) para assegurar sua difusão em grande escala fora da região de Luanda.
3.3.2 Democratização “allegro ma non troppo”
Complementam esse quadro institucional algumas características mais conjunturais. Como,
por exemplo, os repetidos adiamentos das eleições legislativas, inicialmente esperadas para
Setembro 2006 (e as presidenciais para um anos depois). Esperava-se que esse processo
eleitoral, e uma nova revisão constitucional prevista entre essas duas eleições, pudessem
criar condições para legitimar as instituições do país e alargar o tão esperado aprofundamento da democratização do sistema político (em especial, depois do fim da guerra civil).
Tais expectativas foram profundamente frustradas. O recenseamento eleitoral só foi concluído em Setembro de 2007 (8,0 milhões de eleitores) e a primeira fase do processo eleitoral
(legislativas) foi fixado para Setembro de 2008, quase três anos depois da criação da CNE
(
123
) e a aprovação da nova legislação eleitoral (Agosto 2005). Alguns analistas entendem
serem deveras preocupantes as indefinições que ainda persistem sobre as modalidades da
revisão constitucional e as eleições presidenciais de 2009. Assim como é igualmente preocupante o gap que existe entre os compromissos formais do Governo no domínio constitucional
e institucional -- ou no âmbito dos direitos civis e políticos -- e o seu cumprimento real (vide
análise detalhada no capítulo 8).
À luz desses e outros desafios, os activistas, jornalistas e intelectuais angolanos têm procurado trabalhar para alargar, na medida do possível nessas circunstâncias, o espaço das
iniciativas de direitos humanos e sobre “cidadania” -- este último conceito reflectindo a
influência do discurso brasileiro sobre a sociedade civil. A liderança intelectual mais importante veio, em grande parte, das tendências mais progressistas das igrejas Católica ou
Protestante, tanto locais como estrangeiras. A Delegação para os Direitos Humanos da
UNAVEM III forneceu alguma protecção política e recursos para apoiar esse trabalho.
121
122
123
Segundo os dados recentes (Abril 2008), existiriam oficialmente mais de uma centena de partidos (cerca
de 130), uma centena dos quais (98) haviam sido considerados em “situação legal” para participarem das
eleições de Setembro. O que corresponderia a 5 vezes o número dos partidos das eleições de 1992.
Não obstante a existência de diversos partidos e lideranças políticas acima de quaisquer suspeitas, são
comuns as críticas à maioria desses partidos. Estas portam sobre a sua pouco representatividade ou
legitimidade social (a maioria mal ultrapassando os limites da região de Luanda), sua total inactividade
política, seu funcionamento como “feudos” dos poderes autocráticos de seus chefes, ou como esquemas
de captação de recursos e benesses do Governo (mediante sua cooptação política consentida), etc.
Comissão Nacional Eleitoral, criada em Junho de 2005.
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
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Os direitos humanos e o activismo dos meios de comunicação social locais tiveram, no
cômputo geral, resultados assaz modestos. Contudo, o ritmo e a qualidade da mudança que
decorrem da pressão da sociedade civil foram limitados pela fragilidade ou ausência de
sistemas e instituições públicas consolidados -- componentes da desordem geral que serviu
e favoreceu as elites por longos anos. O activismo sobre direitos e boa governação no plano
internacional, conduzido por organizações do/no exterior, foram muito menos inibidos e
conseguiram levantar bastantes questões e agendas sobre o comportamento das elites e
das grandes empresas/corporações implantadas em Angola.
• Um clima institucional “tenso”
Mais recentemente (2006-2007), cabe ressaltar uma profusão de manifestações e “recados”
políticos, vindos da parte de vários responsáveis e órgãos do Governo (para não mencionarmos situações de violação de direitos humanos/civis mais concretas, sobre as quais existe
farta literatura), (
124
) que as lideranças da SC e a classe política têm interpretado como pouco
abonadores de uma vontade clara do actual poder politico (estruturado no período “socialista” e da guerra fria e consolidado no contexto histórico excepcional de guerra civil) para
avançar em direcção ao aprofundamento da democracia, da tolerância de uma oposição real
e do respeito dos DH e das liberdades cívicas no país.
Vale ressaltar que algumas das manifestações políticas acima mencionadas, tenderam a
criar, nos últimos anos, um ambiente político caracterizado de diferentes formas pelos vários
interlocutores desta avaliação (“intimidatório”, “pesado”, “ameaçador”, ”pouco tolerante”,
“excludente”, etc.). O qual não deixou de envolver directamente alguns do mais importantes
intelectuais e formadores de opinião do país (advogados, jornalistas, religiosos, responsáveis
de ONGs, lideranças e activistas sociais, etc.) -- vd. um exemplo no box 3.5. Para muitos
observadores, não seria exagero interpretá-las como uma manifesta intenção de coibir a
actuação e as críticas da SC ao sistema vigente ou a seus dignitários, não raro expostos na
imprensa local e internacional por seu envolvimento em negociatas obscuras e escândalos
financeiros.
Jornalista: profissão perigosa
No caso dos jornalistas, entre os mais visados pelo regime, muito embora a imprensa de
oposição esteja limitada a uma dezena de publicações semanais com circulação quase que
limitada à cidade de Luanda (nenhum periódico de oposição circula na totalidade do país!),
esse clima tem se transformado, mais propriamente falando, em violência explícita. Uma
rápida leitura de um recente press release da organização RSF, (
125
) por exemplo, permite
constatar que, embora “a situação da imprensa tenha melhorado consideravelmente desde o
fim da guerra civil em 2002”, em 2006 ainda foram assassinados 2 jornalistas, (
124
125
126
126
) trazendo
Alguns exemplos: AI (2003); HRW (2004a); HRW (2004b); AJPD (2005); AJPD (2006); HRW (2006);
COHRE (2006); AI (2007); SOSH (2007) e ACNUDH (2007).
RSF, 2006.
Trata-se de Augusto Sebastião Domingos Pedro, correspondente do diário Jornal de Angola (público) na
província de Bengo (por espancamento após uma estranha altercação com um condutor, em 08.07.2006)
e de Benício Wedeinge, director do canal de televisão TPA na província de Cunene (assassinado a tiros
na porta de sua casa, em 16.07.2006).
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à memória a “triste situação de Angola nos anos 90, quando era um país particularmente
mortal para os jornalistas” (sic). Segundo um responsável do SJA, essa “escalada de
violência corresponderia a uma estratégia (deliberada) de intimidação dos media à medida
que se aproximam as eleições” (sic). (
127
)
Box 3.5
O “caso Graça Campos” e a mobilização da SC
Esse clima político ameaçador à volta dos formadores de opinião em geral, e da imprensa em particular,
chegou, nos casos extremos, a processos judiciais e à prisão de alguns deles. Como foi o caso mais recente
(Outubro 2007) e emblemático do jornalista Felisberto Graça Campos, editor do Semanário Angolense (o
mesmo que em 2003 publicou a lista dos dez angolanos mais ricos).
Este foi preso e sentenciado a 8 meses de prisão (e ao pagamento de 250 mil dólares de indemnização) por
“injúrias”, “calúnias” e “danos morais e à dignidade” do antigo Ministro da Justiça (1993-2004), Paulo
Tchipilica, em artigos publicados em 2001 e 2004. Nestes, haviam sido levantadas suspeitas sobre o
envolvimento e o tráfico de influência do Ministro da Justiça a favor de processos de restituição de
propriedades expropriadas/nacionalizadas logo após a independência a antigos colonos, com a consequente
expulsão dos locatários angolanos que as alugavam ao Estado desde a década de 1970.
Note-se que este episódio foi classificado por alguns praticamente como “um tiro no pé” para o regime, posto
que ele acabou dando origem a uma das maiores mobilizações da SC angolana (luandense) nos últimos
anos. Esta, numa demonstração de resistência e de capacidade de mobilização inesperadas pelo Governo,
organizou uma “vigília” à qual compareceram centenas de populares, líderes políticos (inclusive sobreviventes do 27 de Maio), líderes religiosos, intelectuais, artistas e activistas das ONGs e dos DH (incluindo o
responsável do UNHRO). Durante o evento, não deixaram de ser denunciados o clima de intimidação da
imprensa e os recorrentes assassinatos de jornalistas da oposição pelo regime. (128)
Impacto sobre as OSCs
Cabendo destacar que esse fenómeno tem atingido directa e muito particularmente a sociedade civil organizada e suas ONGs mais destacadas/actuantes no campo dos DH e civis no
país (algumas das quais importantes parceiras directas ou indirectas do Programa da ON).
Em alguns casos, indo até às amaças de sua ilegalização. (
129
) É patente que ele tem
disseminado um certo clima de intimidação no seio das ONGs, inclusive de grande parte das
mais visíveis e actuantes do país. O que não deixa de ter efeitos negativos e inibidores do
trabalho destas organizações na área social que seja passível de assimilação a uma “actuação politica”.
Muitas ONGs já tendem - e, segundo alguns, tenderão cada vez mais - a evitar se envolver
em actividades consideradas muito críticas ou de confrontação directa com o Governo
(especialmente no campo dos DH e civis; mas igualmente em acções/campanhas que lutem
127
128
129
Declarações de Avelino Miguel, presidente do Sindicado de Jornalistas Angolanos (RSF, 2006).
Fontes: RSF, 2007; GBS, 2007; ODP, 2007.
Um dos casos mais emblemáticos talvez tenha sido o das recentes declarações públicas (Abril 2007) do
director da UTCAH, ameaçando “interditar” das ONGs cujo trabalho fosse considerado “negativo” pelo
Governo (vd. detalhes em 8.3). Este visava claramente “dar um recado” às ONGs mais críticas, como a
AJPD, a Open Society e a SOS Habitat. Na sequência desse “recado”, e mais recentemente (finais de
2007), podemos igualmente mencionar as ameaças de “ilegalização” da AJPD e da SOSH.
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por maior espaço à SC ou que critiquem a transparência da gestão pública, e.g.). Sobretudo,
quando estas podem contrariar interesses directos da elite económica mais próxima do
poder. Atitudes essas perfeitamente compreensíveis e inevitáveis no contexto de relativa
fragilidade das instituições angolanas, das disfunções persistentes de seu sistema judiciário
e do clima de segurança muito relativa que sempre existiu. Em especial, à volta das manifestações da SC que pudessem ser vistas como uma forma de oposição política, por mais
embrionária que fosse, mesmo depois da maior “abertura politica” da década de 1990. (
130
)
A sociedade civil e os novos caminhos
Durante esta nova transição, portanto, as organizações da SC serão confrontadas cada vez
mais com um contexto relativamente mais hostil do que no passado, tanto em termos
políticos e institucionais quanto financeiros. O que obrigou muitas delas a se reajustarem à
nova conjuntura, a procurarem novos caminhos para continuar o seu trabalho; algumas, até
para poderem apenas sobreviver.
Contudo, no intuito de facilitar a compreensão global da avaliação, aprofundaremos essa
nova fase das ONGs e sua problemática na análise contextual da parte deste relatório que
trata da actuação dos contrapartes no âmbito do SCO 4.1 (vd. 8.3).
3.3.3 Paradoxos e desafios do crescimento accelerado
Em termos económicos, com a paz alcançada inesperadamente após a morte do líder
carismático da UNITA (Fevereiro 2002), Angola entra decisivamente na fase que se
convencionou chamar de transição da emergência para o desenvolvimento. Nos primeiros
anos desta nova fase (2002-2004) foram progressivamente superadas as principais
circunstâncias que caracterizaram a anterior situação de emergência, graças ao fim das
hostilidades, ao lento restabelecimento das comunicações e fluxos económicos interiores do
país, ao retorno das populações deslocadas às suas terras, ao relançamento da pequena
produção camponesa, à diminuição das necessidades de ajuda alimentar, etc.).
Por outro lado, várias outras circunstâncias concorreram para que o país se capitalizasse de
forma sem precedentes na sua história, principalmente o aumento das exportações de
petróleo, cujos preços foram fortemente valorizados no mercado internacional (vd. box 3.6) e
a diversificação dos empréstimos internacionais milionários e não “condicionados”.
Tomando-se o exemplo da arrecadação fiscal proveniente da exploração petrolífera, esta
teria aumentado cerca de 470% entre 2002 e 2006 (passando de 3,0 para 17,0 biliões de
dólares no período). (
130
131
131
) O que permitia prever que o Estado, com capacidade multiplicada
Nas palavras de um analista local, muito crítico da “visão superficial e romântica” que muitas das grandes
ONGs internacionais possuem sobre o potencial de actuação politica das ONGs angolanas, especialmente sobre temas delicados que elas (ONGs internacionais) gostariam de ver mais “assumidos” localmente:
“é quase impossível a qualquer angolano, relativamente lúcido e familiarizado com os acontecimentos
dramáticos da história do país nas últimas três décadas, não estar consciente dos limites estreitos da sua
margem de crítica ou actuação política dentro do país, sob pena de correr grandes riscos” (sic).
Havendo previsões de que possam atingir 40,0 biliões de US$ em 2011 (Andrade J.P., 2007). Por seu
lado, o BM (2006) estima que o total dessas receitas poderá alcançar cerca de 150 biliões de US$
acumulados entre 2005 e 2009, considerando-se a manutenção dos preços médios do barril de 2005-
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de financiamento, passasse a fazer investimentos mais substanciais para colmatar o deficit
nas áreas sociais, como a educação de base, a saúde e a habitação. Expectativas essas que
não se confirmaram nos últimos anos, muito pelo contrário. Mas que o discurso eleitoral
actual promete satisfazer depois das eleições. Por exemplo, criando “1,3 milhões de empregos”, construindo “mais de um milhão de casas sociais”, aumentando as terras agrícolas em
“4 milhões de ha” (o equivalente a cerca de 50% do total das terras aráveis do país), eliminando a pobreza extrema, etc. (
132
) Tudo o que, segundo todos os analistas, não foi
realizado nos últimos 6 anos de paz essencialmente por falta de suficiente vontade política.
Box 3.6
O aumento do preço do petróleo (2002-2007)
O aumento dos preços do barril de petróleo (tipo brent), ainda abaixo dos US$ 30 em 2002 e 2003 (com
preços médios anuais de US$ 25 e US$ 28, respectivamente), acelerou-se a partir de 2004 (US$ 38,2 em
média), valorizando-se mais 42% no ano seguinte (US$ 54,4) e 20% em 2006 (US$ 65,2).
Acumulando assim um aumento de 160% entre 2002 e 2006 (OECD/AfDB, 2007). Estimativas provisórias
apontam para um preço médio do barril do brent entre US$ 72 e US$ 75 em 2007. O que significaria um
aumento à volta dos 200% no período desta transição -- 2002-2007 (vd. estimativas de outra fonte no quadro
abaixo).
• Novos actores económicos, novos desafios
Um capítulo totalmente novo neste cenário económico surgiu, no meio desta transição, com
a intensificação das relações económicas entre Angola e China nos últimos anos (20042007). (
132
133
133
) Sobretudo, depois de três empréstimos sucessivos desse país, no valor total de
2006 (entre US$54 e US$76). O que, como sabemos, já foi largamente ultrapassado desde finais de 2007
(US$130 em Maio 2008).
De acordo com as promessas da 3ª Conferência Nacional do partido no poder (09.05.2008) para o
período 2009 - 2012. O mais curioso é observar a coerência do planeamento que está na base dessas
projecções. A proposta na área habitacional, por exemplo (construção de mais de 1 milhão de habitações
até 2012), corresponde, no mínimo, a 40% acima das necessidades estimadas pelo Ministério do
Urbanismo e Ambiente para satisfazer as necessidades do país até 2016 (cerca de 700 mil habitações)
considerando o ritmo de crescimento demográfico de 2006 (declarações do ministro Sita José na 3ª
sessão ordinária da Comissão Permanente do Conselho de Ministros, citado C. Lopes: “Angola em 2006
com esperança em 2007”, 17.12.2006 -- http://angolasempre.blog.com/).
Duas décadas depois do estabelecimento tardio das relações diplomáticas com Angola (1983).
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4,5 biliões de dólares (quase metade da divida externa), (
pela ausência total de condicionamentos políticos. (
135
134
) dos quais muito se tem falado
)
Nesse período, as trocas comerciais entre os dois países aumentaram de forma substantiva.
A China, pressionada pelas necessidade energéticas do seu modelo sui generis de industrialização capitalista tardia (“um país, dois sistemas”), passou a ser um dos maiores importado136
res do petróleo angolano (
) e a sua presença na reconstrução do país tem sido massiva.
Estima-se que disponha actualmente (finais de 2007) à volta de três dezenas de empresas
privadas a trabalhar em Angola, com várias dezenas de milhares de trabalhadores chineses
(vd. box 3.7) e investimentos próprios de um montante de cerca de 37 milhões de USD.
Box 3.7
Trabalhadores chineses em Angola (137)
Em geral, não existem estimativas muito fiáveis sobre o número total de trabalhadores chineses em Angola.
Todavia, um recente estudo estimou essa presença chinesa (com base em dados do Ministério do Interior
angolano) em cerca de 14,3 mil “residentes com visto de trabalho” em 2006 (superando, pela primeira vez, o
número de portugueses). Presença que teria subido 52% em 2007, passando para 22 mil residentes. (138)
Alguns analistas estimam, igualmente, que ele inclui importantes contingentes de trabalhadores em cumprimento de penas judiciais, que se submetem a condições de trabalho bastante difíceis e a salários irrisórios,
barateando os custos dessas empresas em níveis sem qualquer possibilidade de concorrência. Facto que
tende a ser comprovado pelo número irrisório de “dependentes” familiares desses trabalhadores registados,
(139) mesmo se a politica contratual chinesa raramente ultrapassa contratos individuais de 2 anos.
Aliás, essa estratégia laboral não seria de estranhar considerando que a política chinesa de "reeducação
pelo trabalho" (sistema do “laojiao”) é muito antiga (os “campos de reeducação” foram criados durante as
"Cem Flores", campanha lançada por Mao Tse-tung em 1956-1957). Ainda que a maioria dos antigos
campos de reeducação políticos tenham sido fechados, hoje ainda existem cerca 310 deles com 300 mil
pessoas em reeducação. Geralmente, culpados de crimes que não são graves o suficiente para serem
submetidos ao julgamento dos tribunais. O seu envio para esses campos sendo, portanto, uma decisão
puramente administrativa ou policial.
Note-se que esse sistema de “campos de reeducação” é cada vez mais contestado por uma parte da
intelectualidade e opinião pública chinesas, obrigando o Governo a estudar outras alternativas. Uma delas
poderia ser a conversão (de maneira mais ou menos compulsória) desses “trabalhadores em reeducação”
em “trabalhadores expatriados” de curto prazo, em empresas multinacionais chinesas no estrangeiro. O que
teria a vantagem de ser mais “moderno” e mais conforme à actual fase “capitalista” da sua economia,
favorecendo uma estratégia de expansão “imperialista” tardia e pós-moderna (em busca de produtos
energéticos e minerais, de mercados, de terras/produtos agrícolas, etc.). A qual, como se sabe, já começa a
ameaçar alguns equilíbrios geopolíticos actuais e a preocupar inúmeros governos ocidentais.
134
135
136
137
O total desses empréstimos (Eximbank China), para o Programa de Investimentos Públicos, representa
46% dos cerca de 9,7 biliões de US$ da dívida externa angolana (CEIC/UCA, 2007).
Alegando uma politica de “não ingerência nos assuntos internos” dos parceiros, os empréstimos e investimentos internacionais da China são desprovidos de quaisquer contrapartidas políticas e sociais. Contrastando com as políticas do sistema de Bretton Woods e dos países do Clube de Paris, por exemplo.
Em 2006, a China já era o segundo destino das exportações de petróleo angolanas (depois dos EUA) e
Angola já era o segundo fornecedor da China (depois da Arábia Saudita).
Fontes: várias, destacando-se, entre outros: Behar, 2008 (vários artigos); Brown, 2000; “Intelectuais
chineses querem fechar os campos de reeducação pelo trabalho", UOL Mídia Global, 12.12.2007; “China
busca mais terra para elevar segurança alimentar”, Folha S.Paulo, 09.05.2008.
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Como é bem sabido, esse fenómeno não se circunscreve a Angola, ele pode ser observado
em todo o continente africano. Dois factos dão uma ideia da sua dimensão: (i) o comércio
bilateral da China com o continente foi multiplicado por 50 entre 1980 e 2005 e quintuplicou
entre 2000 e 2006 (passando de 10 para 55 biliões de dólares anuais), prevendo-se que
alcance 100 biliões dentro de 3 anos (2010); (ii) o número de empresas chinesas presentes
na África (em mais de 40 países) é estimado entre 700 e 900 e a comunidade chinesa
emigrada e estabelecida no continente em cerca de 750 a 800 mil pessoas. Vide a análise
mais aprofundada sobre o assunto em Michel e Beuret (2008).
140
“Para tomar, primeiro é preciso dar" (
)
As perspectivas da parceria económica entre a China e Angola são difíceis de prever. No
entanto, não seria mera especulação prever que elas poderão sair brevemente do campo
das obras de reconstrução e da importação massiva de recursos energéticos, área em que
esse país é profundamente dependente do exterior, para avançar para um outro campo em
que a China vem acumulando grande desequilíbrio estrutural: o da produção de alimentos.
Este desequilíbrio, como se sabe, deve-se à falta de terras aráveis (
hídricas, (
(
143
142
141
) e às limitações
) em contraste com o aumento constante de suas necessidades alimentares.
) Nesse contexto, é de se esperar que suas empresas iniciem uma nova estratégia em
países com abundantes recursos fundiários e potencial produtivo agrícola: implantação de
colonatos rurais para produção de alimentos. (
144
) Angola, detentora de extensas regiões
relativamente despovoadas e ricas em terras agricultáveis não exploradas (como as províncias meridionais do Moxico e do Cuando Cubango, por exemplo), aparece como um provável
138
139
140
141
142
143
144
Campos e Vines, 2008. É igualmente interessante notar que esse número de residentes teve um crescimento mais do que exponencial desde 2004, quando haviam oficialmente menos de duas centenas de
chineses com visto de trabalho em Angola.
Estes seriam apenas 39 pessoas em 2006 e 57 em 2007 (Campos e Vines, op cit.)
Extraído de Sun Tzu (“A Arte da Guerra”). Note-se que esta máxima aplicar-se-ia igualmente com toda a
propriedade à totalidade da APD em Angola e na África em geral.
Detentor de 20% da população mundial (40% dos agricultores do planeta) e menos de 10% das terras
aráveis (estimadas entre 9% e 7%, mas diminuindo à medida que avança a sua urbanização e
implantação de infra-estruturas), o país se encontrará nos próximos anos confrontado com grandes
dificuldades para assegurar as suas necessidades de alimentos.
Pesquisadores chineses estimam, por exemplo, que cerca de 400 dos 600 rios existentes no país já
estejam praticamente “mortos” por causa da poluição (Michel e Beuret, 2008).
Cerca de 70% de sua produção de grãos, por exemplo, provém de terras irrigadas (a título de comparação, esta percentagem é de 15% nos USA). Contudo, a demanda de água das suas industrialização e
urbanização aceleradas tenderá a reduzir essa capacidade de irrigação nos próximos anos (previsão de
60% de aumento na demanda de água urbana e 62% da demanda industrial até 2010, segundo o Banco
Mundial). E isso ocorre num cenário global em que os aquíferos do país estão sendo rapidamente exauridos por uma população que aumenta 12 milhões e uma economia que cresce 7% ao ano e um modelo
de consumo que substitui cada vez mais o arroz pela carne, produzida com grãos (Brown, 2000). A conjugação desses factores transformará brevemente o país (hoje com saldo exportador) no maior importador
de grãos (soja e milho) do mundo e igualmente grande importador de legumes, óleos vegetais e frutas.
Como a imprensa internacional já tem noticiado. Segundo a BBC (Abril 2008) e jornais como Beijing
Morning (Abril 2008), Financial Times (Abril 2008) e Folha de São Paulo (Maio 2008), o Ministério da
Agricultura chinês estuda um programa para encorajar empresas chinesas a adquirirem ou arrendarem
terras aráveis no exterior (sobretudo na África e na América Latina) para produzir alimentos e ajudar a
garantir a segurança alimentar do país, recorrendo ao mesmo padrão de uso sistemático da mão-de-obra
chinesa expatriada (o que é mais fácil e menos visível do que nas obras, através de colonatos rurais).
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destino dessa nova estratégia num futuro muito próximo. Tudo indica que esse processo já
estaria em fase mais adiantada em Moçambique. (
145
)
Um verdadeiro “canteiro de obras”
De qualquer forma, esta abundância de recursos financeiros permitiu que nos últimos anos
se assistisse a uma forte actividade de reconstrução/construção de infra-estruturas (barragens, linhas eléctricas, estradas, pontes, equipamentos sociais, etc.) e de novos empreendimentos produtivos/comerciais e habitacionais, sobretudo nas principais capitais e na região
de Luanda (onde se concentram 75% dos fluxos do PIB, como se sabe). Estes investimentos
são geralmente executados por empresas estrangeiras (sobretudo chinesas, brasileiras e
portuguesas) e nem sempre são geradores dos significativos “efeitos multiplicadores” na
economia que seria de se esperar. Destaca-se o seu incipiente impacto no incentivo ao
sector empresarial local (ainda incipiente, desarticulado e com poucas condições de fornecer
bens e serviços de qualidade) e na criação de empregos para a mão-de-obra local, (
146
) de
forma a diminuir as altas taxa de desemprego, especialmente nas capitais (estimativas
globais as situavam entre 25% e 40% em 2006, em pleno boom das construções). (
147
)
A “ajuda internacional” face à “tentação” dos negócios lucrativos
Após 2002, as agências da ajuda estrangeiras reorientaram e, em muitos casos, reduziram
os seus financiamentos no país. O PNUD, por exemplo, relatou em 2005: “O deslocamento
previsto do foco da ajuda humanitária para ao desenvolvimento não se materializou. Alguns
projectos de reconstrução/reabilitação foram iniciados, mas os pacotes maiores da ajuda
foram retidos.” Isto ocorreu devido à insistência dos doadores de que “era necessário um
entendimento prévio entre Angola e o FMI”. (
148
)
Para a “comunidade internacional”, a procura de negócios lucrativos foi mais importante do
que quaisquer preocupações humanitárias. Aliás, o período actual reflecte o triunfo dos
investidores estrangeiros e dos ministérios de comércio ocidentais que os apoiam -- ou
seja, o que um especialista em Angola denominou “a comunidade internacional real”. (
149
)
Considerando-se essa tendência, não seria exagerado prever uma certa inibição do apoio de
certos países importadores de petróleo (EUA e europeus, principalmente) ao trabalho de
campagning e lobby à escala internacional que tenham Angola como alvo. Especialmente em
145
146
147
148
149
Certas fontes indicam a assinatura de um recente acordo (Junho 2007) entre os governos chinês e
moçambicano para a instalação de cerca de 3.000 colonos chineses no Vale do Zambeze (Horta, 2008).
Sobretudo, as obras executadas pelas empresas chinesas, largamente utilizadoras de mão-de-obra
própria, como se sabe. Inclusive, por força dos condicionamentos dos seus empréstimos, que estipulam
que 70% dos bens e serviços utilizados nos projectos de reabilitação sejam de proveniência chinesa. O
que, ao fim das contas, não difere muito da ajuda ocidental (excepto no facto de ser “menos hipócrita”): se
estima que globalmente, entre 1970 e 1996, esta “repatriou” para os bancos dos países de origem dos
financiamentos (a título de pagamentos de bens e serviços aos países doadores ou “desvios” mais ou
menos tolerados das elites) cerca de 80 centavos de cada 1 US$ financiado/emprestado (Behar, 2008).
Segundo um órgão da imprensa “oficial”, a taxa de desemprego rondaria os 35% a 40% no início desse
ano (“Taxa de desemprego oscila entre 35 e 40 por cento em Angola”, Jornal de Angola, 25.04.2006).
Outras fontes (BPI, 2007), indicavam-na em torno de 25% nos finais desse ano. Não em decorrência dos
empregos gerados pelos mega investimentos, mas sim graças aos gerados pelo sector agrícola (82%).
PNUD, 2005
Messiant, 2004
CCPE ANGOLA
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áreas como as que são apoiadas pela ON e seus parceiros internacionais (os DH, a liberdade de expressão/imprensa e a boa governação, e.g.). Por outro lado, pode-se temer que haja
cada vez menos confiança/apoio e protecção aos esforços da SC angolana na área da
advocacia social da parte das chancelarias de alguns desses países.
O aumento de poder de compra de Angola, combinado com os objectivos mercantilistas da
China, do Brasil e outros, estão entre as tendências vigorosas que estão a dar maior poder
às elites angolanas. No “mercado” geopolítico, as elites diversificaram as suas alianças
offshore, recursos e outras fontes de poder. Os governos ocidentais e suas agências
multilaterais já não são os únicos “jogadores”. Certamente, o sistema de ajuda ocidental, que
em Angola nunca teve o poder que tem em outros países africanos, foi mesmo eclipsado.
Alguns doadores tais como o Reino Unido e os Países Baixos suportaram ocasionalmente a
pesquisa, as publicações e o debate em temas politicamente “delicados”, como o acesso à
terra. Essas iniciativas eram promissoras, mas ficaram muito aquém do que seria de se
esperar, como se analisa mais adiante (vd. capítulo 8). Em geral, a ideologia predominante
dos doadores, assim como o seu viés político, favoreceram um modelo de desenvolvimento
que protegeu de facto os direitos de propriedade dos mais poderosos. Por outro lado, as
agências doadoras, com algumas excepções, foram irrelevantes para o empoderamento dos
cidadãos no período pós-guerra. A maioria dos angolanos teve que confiar nos seus próprios
recursos. Além disso, eles são sensíveis às configurações do poder político construídas na
base não do poder dos doadores, mas dos fluxos internacionais cujo status desregulador é
protegido pelos governos ocidentais.
• Desenvolvimento ou crescimento?
Assim, há cada vez mais analistas que não distinguem, nesta nova etapa do país, todas as
componentes essenciais que permitiriam classificá-la como sendo uma fase de desenvolvimento. No máximo, seria uma fase de crescimento económico accelerado, gerado essencialmente pela abundância de liquidez financeira nos últimos anos, conduzido em função dos
interesses imediatos de uma minoria e com sérios riscos a mais ou menos longo prazo,
como veremos. Alguns aspectos desta polémica nos parecem particularmente importantes
para situarmos o papel dos programas e ONGs internacionais (como a ON) em Angola.
Inclusive, para melhor compreender as escolhas passadas e futuras da ON quanto aos focos
e modalidades da sua actuação (programa de financiamentos).
Distorções da inserção mundial ou migalhas para o desenvolvimento
Os padrões desse crescimento accelerado reproduz o clássico e controverso roteiro da
inserção produtiva dos países do Sul, especialmente os grandes detentores de recursos
energéticos não renováveis, na economia globalizada das duas últimas décadas. O qual
consolida e accelera a transferência da riqueza dos primeiros para os países industrializados
do Norte (ou em fase adiantada de industrialização, como os BRICs). (
150
150
)
Sigla que combina os nomes do Brasil, Rússia, Índia e China – considerados como o bloco de países
emergentes com “economias continentais” (recursos, população, mercado, etc.) e com forte potencial de
crescimento na economia global até 2050, quando poderiam superar as actuais potências.
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Resumindo-o de forma muito esquemática, esse modelo consagra, com algumas variantes, a
exportação massiva desses recursos estratégicos em estado bruto (ou seja, com pouco valor
agregado no país de origem) para as economias industrializadas. Essa extroversão tendo
como contrapartida a satisfação de todas as necessidades de consumo interno desses
países exportadores de hidrocarbonetos com base na importação massiva de bens e
serviços com alto valor agregado (dos mais básicos aos mais supérfluos).
Esse fluxo mobiliza grande parte das receitas/liquidez produzida pelas exportações. O resto,
para além dos custos de algumas “externalidades”, (
151
) sendo consumido pela parcela
nacional de investimentos e serviços necessária à manutenção da capacidade exportadora
(na sua maioria, importados e de altíssimo valor agregado) e pelo serviço da dívida eventualmente contraída para assegurar essa capacidade. Só então é que se destina o que ainda
sobrar dessas receitas para prover/manter outras necessidades: o poder ofensivo/militar, a
máquina administrativa do Estado, a infra-estrutura básica ou estruturante do país, etc. Na
medida do possível, e sobretudo em “períodos politicamente delicados”, (
152
) destinam-se
igualmente alguns investimentos aos demais sectores produtivos criadores de emprego e
aos serviços sociais básicos (geralmente de quantidade e qualidade/eficácia insuficientes).
Aprofundando alguns detalhes desse cenário global no caso angolano, constata-se que o
actual crescimento assenta essencialmente no boom da exploração petrolífera, cujas
reservas quadruplicaram entre 1995 e 2005. (
153
) Estas tenderão a diminuir no médio prazo
(mesmo com novas descobertas previstas em águas profundas) e a se esgotar no horizonte
de duas a três décadas apenas (CEIC/UCA, 2007), acarretando uma diminuição regular das
receitas fiscais do Estado já por volta de 2015 (segundo o Banco Mundial) (
154
) ou de 2020
(segundo outras fontes).
Por outro lado, suficientes indícios mostram a predominância de um planeamento macroeconómico de curto prazo, com excesso de obras megalómanas e difíceis de gerir/manter
com as debilidades do Estado angolano (organizacionais, carência de pessoal, de qualificações, etc.) que agravam endividamento do país e cujo imediatismo serve mais o processo de
acumulação/enriquecimento rápido ou a ânsia de consumo de uma pequena elite, do que
responde de forma significativa às disfunções dos serviços sociais básicos ou prepara a
economia e a infra-estrutura do país para a fase pós-petróleo, certamente menos abundante
em capitais. Nesse contexto, confirma-se a materialização dos perigos de um cenário de
dutch disease já mencionados anteriormente (vd. box 3.4).
Com efeito, há poucas evidências de que este crescimento económico esteja a ser balizado
por estratégias claras de desenvolvimento socioeconómico equilibrado (susceptível de
corrigir o que os tecnocratas chamam de assimetrias sociais e regionais), socialmente
151
152
153
154
Desde os “custos da gasosa” (pequenos subornos) e das variadas formas de “imposto social” que
alimentam a pequena e média corrupção, até à grande, que subsidia o enriquecimento das elites.
Períodos pré-eleitorais ou de forte “descontentamento social” com os governantes, por exemplo.
As estimativas sobre as reservas petrolíferas angolanas são muito variáveis, devido às diferenças de
cálculo de um recurso em constante evolução (dependem da data, da metodologia utilizada, etc.). Assim,
elas têm sido estimadas em 9 biliões de barris pelo Banco Mundial (2006) e em 13,5 biliões por outras
fontes. Ou entre 20 e 23 biliões pela OECD (2007), certamente considerando as descobertas recentes.
BM, 2006.
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inclusivo (tendendo a colmatar uma fractura social de 2/3 da população excluída/pobre) e
globalmente sustentável. Ou mesmo, que esteja sequer a contemplar significativamente os
principais sectores produtivos, de forma a corrigir a extrema concentração dos investimentos
no sector petrolífero, (
155
) a diversificar a base económica e a desenvolver a capacidade
produtiva do país -- reorientando gradualmente os fluxos financeiros das importações para
o mercado interno, dinamizando dessa forma a indústria transformadora/manufactureira
nacional e a pequena produção artesanal e familiar; portanto, para a geração de emprego.
Esse cenário económico global, aqui apenas grosseiramente esquematizado, representa
uma perda de oportunidades particularmente grave diante do imenso potencial de outros
recursos naturais e económicos do país (principalmente agrícolas), os quais há mais de três
décadas se encontram abandonados ou submetido a processos de apropriação social muito
restritos, pouco transparentes e meramente especulativos. (
156
)
Abundam programas, faltam estratégias
Os documentos de “orientação” para a área do desenvolvimento económico produzidos nos
últimos anos parecem ter tido dificuldades para significar muito mais do que uma mera
actuação conjuntural (visando responder a situações e interesses imediatos do Governo). Tal
é naturalmente o caso dos OGEs anuais, que se limitam a uma visão de curtíssimo prazo e
pouco ou nada se articulam com os programas de investimento do Governo e da APD. (
157
)
Mas parece ter sido igualmente o caso, por exemplo, da tão falada Estratégia de Combate à
Pobreza (ECP), elaborada em 2003 (Setembro) no clima das negociações pós-guerra com o
FMI e da expectativa da conferência Internacional de doadores. Esta ECP não chegou a
configurar um programa coerente, assumido e implantado pelo Governo, (
158
) nem a
desempenhar papel orientador decisivo da sua actuação nos anos seguintes (em parte, pela
frustração da referida conferência). Permanecendo, durante anos, sobretudo como um
referencial ou instrumento retórico para legitimar a preocupação governamental com o
combate às crescentes disparidades sociais e na distribuição de renda, (
159
) enquanto a
situação de pobreza da maioria da população não parou de se agravar.
155
156
157
158
159
As estimativas de um dos bancos mais actuantes em Angola dão uma ideia do contraste dessa polarização sectorial do investimento, sem a preocupação de foco na criação de emprego e renda para a maioria
da população: em 2006 o sector petrolífero contribuiu para 0,23% da criação de novos empregos, mas
recebeu quase 78% do investimento total do país; já o sector agrícola, que recebeu apenas 0,82% dos
investimentos nesse ano, contribuiu para 81,5% dos novos empregos criados (BPI, 2007).
Por exemplo, estima-se que até finais da década de 1990 mais de 2,0 milhões de hectares já tinham sido
transferidos para as mãos de privados (Pacheco, 2002; Hodges, 2002a). Ou seja, para o controlo dos
novos “fazendeiros” da elite emergente, sob a forma de “concessões” do Governo (detentor universal da
terra, segundo a lei de 1991), a maioria das quais através de procedimentos clientelistas, fraudulentos e
marcados pela usurpação dos direitos das comunidades (detentoras históricas dessas terras até o início
do século passado, antes de serem desapossadas pelo regime colonial) – vd. detalhes em 8.4.
Vide, por exemplo, PNUD 2006.
Pacheco, 2007.
Uma das citações recorrentes na literatura para comprovar esse facto é o índice GINI, estimado pelo
PNUD (no cálculo do qual o parâmetro de distribuição de renda possui grande peso). No caso de Angola,
esse índice se agravou sensivelmente na década 1995-2005, passando de 0,54 para 0,64.
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Como dissemos, existem poucas evidências, igualmente, de que o processo de descentralização, o modismo mais em voga no momento (
160
) -- inclusive no seio das ONGs, pelas
esperanças de que ele abra as portas a novos financiamentos, especialmente para algumas
das ONGs mais “profissionais” e influentes --, corresponda realmente a uma tentativa séria
de preparar condições institucionais e executivas para uma nova fase desenvolvimentista.
Ou seja, com base numa verdadeira descentralização das decisões e do investimento (a qual
envolve cedência de poder às instâncias provinciais, municipais e locais) para incentivar o
desenvolvimento local nos municípios de forma suficientemente autónoma (livre das interferências e da “cultura do desvio” das elites “centrais” ) e com envolvimento de todos os
actores sociais. Se essas condições não forem observadas, a descentralização poderá não
passar de uma desconcentração limitada, (
161
) a qual não resultará forçosamente no
melhoramento da democracia local nem tampouco da situação das populações.
De qualquer forma, os últimos desdobramentos desse processo de descentralização constituem forte indício de que esse instrumento talvez não tenha o impacto “democratizante” que
se esperava. Ou que ele talvez vise responder mais a preocupações de ordem política de
curto prazo do que a constituir uma experiência séria de implantar uma nova cultura administrativa capaz de impulsionar a reconstrução/desenvolvimento do país. (
162
) Tampouco se
percebe muita clareza sobre as intenções do Governo com relação a outro aspecto essencial
directamente associado à viabilização política da descentralização: as eleições autárquicas
ou de nível provincial e municipal. Sem a materialização dessa dimensão política da descentralização, esse conceito não passaria de mero marketing com objectivos de curto prazo.
Por fim, subsistem muitas dúvidas sobre a prioridade ou oportunidade de alguns dos investimentos milionários que estão sendo conduzidos “a toque de caixa” nos últimos anos.
Sobretudo, confrontando-os com as necessidades que emergem dos principais indicadores
sociais e do diagnóstico da situação económica real do país, que continua relativamente
estagnada ou inibida, exceptuando-se os sectores mais modernos/dinâmicos que têm
polarizado os investimentos do pós-guerra (sectores extractivos, das construções e alguns
serviços urbanos, como a banca e os serviços/comércio de luxo destinados às classes mais
abastadas). (
160
161
162
163
163
)
Muito embora a Estratégia Nacional de Descentralização tenha sido aprovada ainda durante a guerra
(2001) e tenha sido esquecida durante vários anos, sem adopção de qualquer política clara nesse
domínio nos últimos 6 anos. Só mais recentemente esse tema passou a ocupar a cena política.
Uma mera “partilha imperfeita de poderes e responsabilidades”, mantendo essas instâncias e suas
decisões sob forte controlo, baseado na sua dependência hierárquica das instâncias/poderes políticoadministrativos centrais. Porta aberta uma descentralização simulada, mas não real.
As decisões tomadas em finais de 2007 sobre esse processo de descentralização constituíam forte indício
de que esse instrumento talvez correspondesse mais a uma estratégia de ordem política imediata
(eleições), do que a uma tentativa inovadora de testar/preparar uma nova fase do desenvolvimento
municipal (“governos locais descentralizados”). Em particular, parecia ter sido abandonado o “conceitochave do gradualismo” para “aprender com as lições nos municípios-piloto”. Posto que foi feita uma
escolha de cerca de sete dezenas de municípios, de acordo com critérios iminentemente políticos e
excludentes, e foram decididos financiamentos uniformes para cada um deles, a serem gastos em 2008
(antes das eleições). Tendo-se, assim, negligenciado quaisquer parâmetros de proporcionalidade para
esses financiamentos municipais (populacional ou peso económico, e.g.) ou quaisquer diagnósticos sérios
para aferir necessidades sociais, prioridade sectoriais ou capacidades executivas locais/municipais.
A estes últimos, conviria adicionar a explosão do comércio informal, que nos últimos anos vem demonstrando uma fortíssima vitalidade e assegurando a maior parte do emprego/trabalho dos jovens e mulheres
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Alguns desses investimentos são, inclusive, criticados pelo risco de se transformarem em
futuros “elefantes brancos” ou em opções de investimento massivo mais próximas do desperdício do que de alguma racionalidade macroeconómica de longo prazo. (
164
) Ou, ainda, por
não visarem satisfazer as necessidades do país como um todo, apenas as de uma elite
considerada predatória e cada vez mais consumista e indiferente ao fosso social criado pela
extrema pobreza da parcela mais significativa da população.
Limitar-nos-emos a estes exemplos da ausência de estratégias globais. Abordamos alguns
outros exemplos de carácter sectorial nas análises de contexto a seguir (vd. capítulos 6, 7 e 8).
164
do meio urbano (estas, já representavam 63% do sector informal de Luanda por volta de 1999). Pesem
embora as características perversas de mera estratégia de sobrevivência imediata que predominam no
caso angolano (mas comuns nos países africanos em geral). Com efeito, esse sector informal é pouco
indutor de fluxos internos (capazes de facilitar a comercialização da pequena produção alimentar ou
artesanal local, e.g.) e de distribuição social alargada de rendimentos, posto que é demasiado focado na
distribuição/venda de produtos importados/contrabandeados (principalmente chineses) e que reproduz
relações de produção/económicas caracterizadas por situações de forte exploração da mão-de-obra (dos
vendedores) e um alto nível de monopolização dos lucros comerciais nas mãos de seus organizadores e
intermediários (“donos”, “contrabandistas”, “policiais”, “autoridades administrativas”, etc.).
Veja-se o exemplo do empreendimento turístico “Baía de Luanda”, inspirado no modelo dos emirados
árabes (Dubai), visando a “requalificação e reordenamento urbano” da via marginal (incluindo jardins,
torres de escritórios, centros comerciais, hotéis e habitações de luxo, etc.). Globalmente (investimentos
públicos e privados) orçado em cerca de 2,1 biliões de dólares (a maioria de origem estatal). Ou, ainda,
embora em proporções bem menores, o caso da maior parte dos equipamentos construídos por todo o
país para as necessidades de um grande evento desportivo (Afrobasket 2007), os quais, depois de
algumas semanas de uso, permaneceram fechados e sub-utilizados (salvo para reuniões políticas).
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4. ESTRATÉGIA DA ON EM ANGOLA
4.1 Posicionamento estratégico do Core Country Programme Angola
• Origem do Programa da ON
A partir das tentativas e reconstituição da memória institucional sobre a origem do apoio da
ON às acções de desenvolvimento em Angola, (
165
) a hipótese mais provável é que este
tenha se iniciado em princípios da década de 1990, através do suporte regular a uma de
suas principais parceiras, a ACORD Internacional (Londres), organização supra-nacional
criada com o seu apoio. (
166
)
Dessa forma, o apoio da ON nessa época chegava através da representação da ACORD no
país, passando a abranger igualmente algumas das primeiras parceiras locais dessa ONG a
partir de 1991. (
167
) Como parece ter sido o caso do Projecto Vissapa-Yela na região da Huíla
(município de Kalukembe), (
168
) implementado em colaboração com uma das primeiras
parceiras da ACORD -- a recém-criada ADRA. O mesmo que mais tarde seria transferido
para a periferia do Lubango (Sofrio-Caluva), (
169
) após o fracasso eleitoral dos Acordos de
Bicesse (Setembro 1992) e o reinício das hostilidades (Outubro). (
170
)
Esse apoio “indirecto”, através da parceria ACORD-ADRA, teria sido ampliado com o início
do projecto dos Gambos, na Huíla (1994-1997), (
171
) destinado a incentivar o desenvolvi-
mento rural no seio das comunidades agro-pastoris tradicionais da região, as primeiras a
serem ameaçadas pela ocupação das antigas herdades coloniais pelas novas elites de
Luanda, aspirantes a ganadeiros de monta e a “empresários” rurais (vd. capítulo 8). (
165
166
167
168
169
170
171
172
172
)
Entrevistas com responsáveis das ONGs ACORD e ADRA, que, ao que tudo indica, teriam sido as
primeiras a se beneficiarem de apoio financeiro da ON, mesmo antes dela dispor de um programa
definido em Angola.
Fundada no Reino Unido em 1976, com o nome de Euro Action, (mantido até finais da década de 1980)
sob a forma de consórcio de ONGs da Europa, Canadá e Hong Kong, a ACORD se implantou em Angola
em 1986. Sendo, portanto, uma das contrapartes internacionais da ON com implantação mais antiga no
país, só antecedida pela DW (que chegou ao país por volta de 1981).
Contudo, não obtivemos evidências que confirmassem com certeza o apoio da ON aos primeiros
projectos da ACORD em Angola. Seja no Uíge (apoio às associações de camponeses, entre 1986-1989)
ou na periferia de Luanda, nos bairros de Viana II e Regedoria do município de Viana (no início da década
de 1990 (apoio às populações desalojadas do bairro de Boavista com acções de auto-construção,
serviços básicos e geração de renda familiar).
Projecto de apoio às populações rurais regressadas em 1991/1992, que se pensava ser o fim da guerra.
O novo Projecto Sofrio-Caluva visaria igualmente (a partir de 1993) apoiar a população deslocada de
guerra instalada nessas periferias. Dessa data em diante, a ADRA passaria a ser uma das principais
parceiras da ACORD na região e a beneficiar dos financiamentos “indirectos” da ON.
Também não foi possível obter evidências que comprovassem de forma absoluta o apoio da ON a estes
dois projectos (Vissapa-Yela e Sofrio-Caluva). Trata-se de uma forte probabilidade, para a qual concorreram alguns testemunhos de membros da equipa da ACORD dessa época.
Vd. igualmente os files da ACORD e da ADRA.
Esse apoio pode estar ligado aos resultados de uma “missão de identificação” da Novib em Angola,
realizada em 1994 (segundo informações obtidas em Julho de 2007, após contactos c/ um antigo
colaborador da Novib, Hans van den Hoogen). Esta missão teria induzido, a partir de 1995, o arranque do
financiamento de acções directamente em Angola.
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• Primeiros parceiros (1997-2001)
Tudo nos leva a crer que foi só por volta de finais de 1996 ou princípios de 1997 -- em plena
vigência do Protocolo de Lusaka e da primeira tentativa séria de implantação de um processo de paz e reconstrução do país, entre 1994 e 1998 -- que a ON começou a desenvolver
um programa mais estruturado em Angola. Muito embora esse programa ainda não constasse do seu planeamento estratégico para o continente africano do início dessa década. (
173
)
Nos cinco anos seguintes (1997-2001), a actuação da ON em Angola se consolidaria rapidamente e se configuraria num Programa de pais propriamente dito, com mais de uma dezena
de projectos por ano no fim desse período. Isso deu-se, em grande parte, graças ao desenvolvimento de suas parcerias (financiamento de actividades) com algumas das ONGs internacionais de implantação mais antiga no país. (
176
(1986, já mencionada) e a OGB. (
cionais como a HRW, (
177
174
) Tais como a DW (1981), (
175
) a ACORD
) Ou até mesmo apoiando o trabalho de ONGs interna-
) a qual não possuía representação local, mas havia iniciado suas
actividades relacionadas com Angola no início dessa década, após a abertura política dos
Acordos de Bicesse, denunciando as atrocidades da guerra civil. (
178
)
De qualquer forma, grande parte desses primeiros contactos e parcerias em Angola foram
organizados por “representantes informais” da ON nessa época. (
179
) E foram desenvolvidos
prioritariamente com ONGs internacionais aí estabelecidas desde a década de 1980, com
longos anos de prática local com fortes relações institucionais com os órgãos do Governo
173
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176
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179
Como já dissemos, as previsões do Programa da ON para o quadriénio 1994-1997, elaboradas em 1993,
ainda não indicavam claramente qualquer actuação desse tipo em Angola (ON, 1993). Assim, essa
implantação no país teria emergido da estratégia da ON de ampliar sua actuação na África sub-sahariana
durante esse período, no âmbito de uma estratégia mais afirmada de luta contra as guerras e a pobreza
crescente do continente, no âmbito da qual Angola apareceu como uma nova oportunidade (após a
assinatura do Protocolo de Lusaka, em Novembro de 1994).
Todas elas instaladas em Angola antes da abertura política que acompanharia os Acordos de Bicesse
(1991-1992). E, portanto, antes da nova legislação das associações (Lei 14/91) que escancararia as
portas do país à ajuda humanitária e às ONGs internacionais (vd. 3.2 no capítulo 3).
Uma das primeiras ONGs internacionais (fundada em 1973) não religiosas a instalar-se de forma permanente em Angola (1981) e que desempenhou (na década de 1980 e início da seguinte) um importante
papel de elo de ligação e base de apoio no país (logístico, institucional, etc.) para várias outras organizações de solidariedade e desenvolvimento internacionais, muito especialmente holandesas (FED, HIVOS,
NIZA, etc.). Os primeiros contactos da Novib com a DW datariam de meados dessa década (por volta de
1996-1997), justamente quando a delegação da DW internacional em Angola estava em processo de
“nacionalização” para dar origem à DW Angola (DWA) actual, ONG de direito angolano.
Esta organização (fundada em 1942) iniciou seu trabalho em Angola em 1988 (ainda com o nome de
Oxfam UK-Irlanda), para apoiar as populações da província de Benguela face à forte seca que assolou o
Sul o país nesse ano. Nesse mesmo ano, a OGB estabeleceu seu primeiro representante em Angola
(Andrew Couldridge, 1988-1992) abriu seus escritórios em Luanda (1989) e passou a trabalhar estreitamente ligada ao Governo, especialmente ao Ministério dos Assuntos Sociais (actual MINARS).
O apoio da ON ao trabalho da HRW em Angola iniciou-se em 1997.
Esta organização -- nascida em 1988 da fusão da Helsinki Watch (existente desde 1978) e da Americas
Watch (criada no início dos anos 1980) -- iniciou sua actuação em Angola após os Acordos de Bicesse
(Maio, 1991) e fez a sua primeira pesquisa sobre as minas terrestres, denunciando o seu uso indiscriminado por ambas as partes em conflito (HRW, 1993). A esta seguiu-se uma segunda, sobre o tráfico internacional de armas que abastecia os exércitos de ambos os beligerantes e as violações sistemáticas dos
DH fundamentais durante o conflito (HRW, 1994), actualizada cerca de um ano mais tarde (HRW, 1996).
Essas primeiras “representações” eram, na verdade, mais ou menos informais, posto que a Novib jamais
teve uma representação formal/permanente em Angola, conforme sua política. Um desses primeiros
“representantes” foi Patricia Aeilkema-Schor (programme officer lusophone Africa, 1998-2000).
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(
180


68
) e , em princípio, com maior capacidade para apoiar a estratégia da ON de trabalhar com
a ONGs locais/angolanas (com incipientes capacidade organizacional e de trabalho) através
dessa “intermediação” das ONGs internacionais. Essa característica (forte presença das
ONGs internacionais) continuaria a marcar o Programa da ON na fase seguinte (2002-2007).
• Programa Angola 2002-2007: visão global
No contexto acima, após a intensificação das actividades em Angola no período 1997-2001,
por volta de princípios da presente década a ON já mantinha um portfolio de país com cerca
de uma dezena e meia de contrapartes (ONGs internacionais e locais). Como se pode ver na
tabela 4.1, em 2003 já haviam 14 parceiros com projectos financiados em curso. Depois dessa
data, e até finais de 2007, esse portfolio se manteve relativamente estável em torno de uma
dezena e meia de ONGs por ano (com saídas e entradas de novas ONGs todos os anos).
Tabela 4.1: Evolução do portfolio da ON em Angola: 2002/2003 – 2006/2007.
Contrapartes
Origem
Angola
Participação Portfolio
Outros
2003 (a)
2006-07 (b)
UK (c)




01
ACORD - Agency for Co-operation and Research in Development
02
ADRA - Acção Para o Desenv. Rural e Ambiente / Huíla

03
ADRA - Acção Para o Desenv. Rural e Ambiente / Nacional

04
ASD - Acção de Solidariedade e Desenvolvimento

05
ASPALSIDA - Associação Angolana de Luta contra a SIDA

06

07
ALSSA - Associação Leonardo Sikufinde Shalon Angola (*)
CLUSA - Cooperative League of the USA
08
DWA - Development Workshop Angola (d)
Canadá


09
GW - Global Witness
UK


10
HRW - Human Rights Watch
USA


11
KIXI-CRÉDITO (DWA)

12
MAFIKU (*)

13
MAG – Mines Advisory Group (*)
UK

14
Oxfam GB
UK

15
Oxfam Intermón
16
PRAZEDOR


17
Rede Mulher (*)


18
Rede Terra (*)


19
SINPROF – Sindicato dos Professores Angolanos


20
SJA - Sindicato dos Jornalistas Angolanos (*)


21
SOS Habitat






USA


(e)
Espanha





Fonte: Documentação da Oxfam Novib (consultada em Junho 2007). Além desses 21 contrapartes, a documentação de 2003 indicava
um outro, sobre o qual não foi possível obter informação mais detalhada (ADRA do Huambo).
(*) Contrapartes financiados durante o período, mas cujos projectos não foram renovados no decurso dos anos seguintes: 2002
(MAFIKU), 2003 (ALSSA e MAG), 2004 (SJA) e 2005 (Rede Mulher e Rede Terra).
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
180
Situação em Abril de 2003 (Landenbeleidsdocument – Angola, draft, abril 2003);
Situação entre fins de 2006 ou início de 2007;
Esta ONG passou por um processo de “africanização” durante o Programa 2002-2007. Hoje possui sua sede no Kenya;
Mantivemos a origem estrangeira desta ONG, cuja “nacionalização” só nos últimos anos teve efeitos práticos e ainda limitados.
Este contraparte não teve o seu projecto renovado em Dezembro de 2002.
De facto, essas primeiras ONGs ainda possuíam uma forte componente de apoio/solidariedade internacional ao “processo político angolano” (usando a linguagem da época), trabalharam longos anos de forma
quase informal (na ausência de legislação específica) e, por essa mesma razão, tinham e ligações privilegiadas com o Governo, trabalhando em estreita colaboração com o Departamento ou Ministério de tutela
do sector foco de suas actividades, como era de praxe antes da Lei das Associações (1991).
CCPE ANGOLA


69
• Objectivos estratégicos
Essa grande acceleração das actividades da ON em Angola nos últimos anos da década de
1990 -- e ainda inesperada no início dessa década, como vimos -- foi bastante coerente
com o planeamento estratégico da ON (e das outras Oxfams) para o início da presente
década (2001-2004).
Deterioração social
Nesse planeamento, já se previa um forte incremento dos investimentos da ON na Ásia e na
África Sub-sahariana, (
181
) cada vez mais confrontada com situações de deterioração social e
empobrecimento crescentes da maioria de suas populações, após longos períodos de desestruturação das suas economias e sociedades imputáveis a várias causas.
No caso africano, destacavam-se, entre estas causas, as guerras étnicas/civis, os programas
de ajustamento estrutural mais ou menos impostos pelo Banco Mundial, a má gestão dos
Estados dominados por elites predatórias e um forte endividamento em paralelo com a
desvalorização dos principais produtos (ou dos terms of trade). Até mesmo as chamadas
“disfunções” dos investimentos externos e da suposta APD internacional contribuíram para
essa situação, vindo a configurar-se num verdadeiro “buraco negro” que absorveu a maior
parte da riqueza gerada por esses países, assegurando a sua violenta descapitalização no
decurso das últimas décadas. (
182
)
Alguns constrangimentos
Os constrangimentos mais significativos desta estratégia em Angola (para fazer face a essa
deterioração social) parecem ter ocorrido em dois domínios: na (i) escolha/diversificação dos
actores sociais do Programa (parceiros/contrapartes locais); e na (ii) escolha ou concretização de trabalho efectivo e dos resultados esperados nas áreas temáticas de intervenção
(AIMs e SCOs).
Esses constrangimentos devem-se, principalmente, às dificuldades do próprio contexto
global do Programa: a transição para a paz e a reconstrução do tecido social e económico do
país no complexo ambiente económico e institucional atrás caracterizado (vd. capítulo 3). Por
outro lado, eles também foram influenciados pelas mudanças no próprio contexto institucional do “mundo das grandes ONGs” holandesas (cada vez mais sujeitas a uma forte pressão
concorrencial), com inevitáveis reflexos “internos” na ON durante a implementação do
Programa (“contexto de mudanças” brevemente caracterizado no capítulo 1): a busca de
181
182
Nessa estratégia, visava-se que a ON passasse de um patamar de 27% dos investimentos na região subsahariana em 1999 para cerca de 35-37% em 2004 (Fighting for Rights. A global movement. Novib MultiAnnual Plan 2001-2004).
Ver, por exemplo, Ndikumana e Boyce (2008). Estes dois pesquisadores da University of Massachusetts
Amherst estimaram que durante o período 1970-2005 quatro dezenas países da África sub-sahariana
(incluindo Angola) tiveram uma perda líquida de cerca de 420 biliões de dólares (ou 607 biliões, se
contarmos os interesses do capital) graças aos vários mecanismos que asseguram o capital flight (ou o
saldo negativo entre a entradas e saídas de capital desses países). O que foi operado através do gradual
endividamento e regular descapitalização das economias africanas pela via de vários mecanismos conjugados, relacionados com o serviço da dívida, os investimentos externos, as variações cambiais, etc.
CCPE ANGOLA
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
70
maiores níveis de “profissionalismo” da organização como um todo, ou de maiores eficiência
e eficácia dos seus programas de país para contribuírem para mudanças tangíveis.
• Actores sociais (contrapartes e parceiros) e campanhas
O Programa 2002-2007 manteria a média anual de uma quinzena de contrapartes locais
constatada em 2003, passando a ser um dos programas de país mais importantes da ON em
África (e Angola um dos 19 Core Countries da ON a partir de 2003). Na globalidade, nesse
período foram assim financiadas quatro dezenas de projectos de 21 diferentes contrapartes
num valor global rondando os 10 milhões de Euros, conforme se detalha abaixo: (
183
)
Tabela 4.2: Financiamentos da ON em Angola: 2002/2003 – 2006/2007.
Contrapartes
Origem
Angola
Financiamentos (Euros)
Outros
ONGs Locais
ONGs Internacionais
01
ACORD
02
ADRA Huíla

1,219,911.00
1,973,025.00
03
ADRA Nacional

115,000.00
04
ASD

618,839.00
05
ASPALSIDA

39,305.76
06
ALSSA

75,000.00
07
CLUSA
08
DWA
09
GW
UK
10
HRW
USA
11
KIXI-CRÉDITO (DWA)

12
MAFIKU (*)

13
MAG
UK
24,558.00
14
Oxfam GB
UK
852,370.06
15
Oxfam Intermón
16
PRAZEDOR

459,250.00
17
Rede Mulher

105,000.00
18
Rede Terra

126,277.71
19
SINPROF

67,902.00
20
SJA

48,500.00
21
SOS Habitat

UK
368,750.00
USA
1,532,503.00
Canadá
837,148.34
920,000.00
139,000.00
6,552.38
343,674.86
Espanha
50,000.00
3,070,537.85
6,852,029.26
Fonte: Documentação da Oxfam Novib (Junho 2007). Vd. detalhes no anexo IVa.
Polarização dos recursos do Programa Angola: foco nas grandes ONGs
A partir dos dados dessa tabela, pode-se notar claramente que o Programa da ON em
Angola ainda manteve, neste período, uma forte vinculação às ONGs Internacionais, muito
particularmente com aquelas “históricas”, que haviam permitido à ON iniciar as suas
actividades no país na década de 1990. Ou seja, 38% dos contrapartes deste período são
183
Estimativas aproximadas, posto que alguns desses projectos/financiamentos extrapolam o período aqui
avaliado (2002-2007), como já explicamos (anexo IVa). Por exemplo, não estão incluídos alguns projectos
financiados em 2007: Kixi-Crédito (DWA) 2007-2010 (441,0 mil Euros) e FIMCAP 2007-2009 (85,0 mil
Euros; capacitação e acompanhamento das gestão financeira das ONGs, em parceria com ICCO e
Christian Aid).
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71
constituídos por 8 ONGs internacionais, representando 50% dos projectos financiados e
cerca de 70% da totalidade dos recursos do programa. (
184
)
Por outro lado, constata-se uma forte predominância da captação dos recursos do Programa
da ON pelas ONGs sediadas na capital ou no estrangeiro, as quais mobilizaram 88% dos
recursos. (
185
) Confirmando-se assim o tradicional cenário da concentração dos recursos da
ajuda internacional nas ONGs que possuem forte lobby em Luanda ou nas capitais do Norte.
Constatam-se, igualmente, algumas dificuldades para a diversificação dos parceiros em
Angola nesta fase, pelo menos em termos de projectos consistentes. Não obstante se
tenham feito alguns esforços para avançar na “nacionalização” do Programa durante o
quinquénio 2002-2007. (
186
) Com efeito, se considerarmos apenas as 5 principais ONGs com
as quais a ON iniciou suas actividades em Angola, na segunda metade da década de 1990,
(
187
) constatamos que elas ainda representaram 50% dos projectos e absorveram 2/3 dos
recursos do período 2002-2007 (6,5 milhões de Euros).
Contudo, esta forte presença de organizações internacionais no portfolio da ON não nos
parece, à priori, muito preocupante por várias razões. Por exemplo, ela pode ser bastante
atenuada pelo facto de grande parte dessas ONGs serem entidades implantadas há muito
tempo no país e com fortes níveis de “angolanização” de facto dos seus quadros e das suas
práticas (sobretudo, no caso da ACORD e a DWA). (
188
)
Dificuldades de diversificação do “portfolio”
Essa polarização é um forte revelador das dificuldades de diversificação do portfolio da ON
desse período. Estas, não ocorreram unicamente com relação à uma distribuição dos
financiamentos da ON e consequente diluição da parcela dos parceiros internacionais do
período histórico do seu Programa em Angola. Houveram, igualmente, sérias dificuldades
para conseguir diversificar social e geograficamente o portfolio 2002-2007 (ou seja, para
envolver outras OSCs/ONGs ou alargar sua actuação em outras regiões). Necessidade
sentida desde os primeiros anos do programa devido à quase coincidência do final das
hostilidades (2002) -- que abriu novas oportunidades ao trabalho das ONGs no domínio das
propaladas “construção da paz” e “transição para o desenvolvimento” -- com a escolha de
Angola como um dos Core Countries da ON (2003).
As maiores dificuldades para diversificar/alargar esse portfolio parecem ter ocorrido nos
primeiros 3 anos do período aqui avaliado (2002-2004). Os mais marcados pela difícil
transição entre um contexto inibidor de guerra e o novo processo facilitador da reconstrução
184
185
186
187
188
Note-se o grande predomínio das ONGs Inglesas (37% do total dos financiamentos). Note-se, ainda, que
entre estas 8, as 4 ONGs internacionais com as quais a ON iniciou suas actividades em Angola por volta
de 1996/1997 (ACORD, DW, OGB e HRW) absorveram mais de 53% dos recursos (15 projectos).
Incluindo entre estas a ACORD e a ADRA, que possuem antenas na Huíla e sedes nacionais em Luanda.
Vd. a missão de estudo da expansão do programa, realizada em Abril de 2005 (Oranje Consult, 2005).
Que, como vimos, foram: ACORD, ADRA, DW, HRW e OGB.
Muito embora devam ser igualmente considerados, em certos casos, os possíveis impactos constrangedores que os disfuncionamentos, as estratégias ou a estrutura hierárquica (e de poder) globais dessas
ONGs podem ter no desempenho de suas delegações em Angola. Por exemplo, limitando os programas
no país (ACORD, e.g.), ou constrangendo fortemente seu “enraizamento” e autonomia local (OGB, e.g.).
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pós-guerra (o que, inclusive, teria limitado a execução dos orçamentos anuais previstos
durante esse triénio). Segundo alguns entrevistados, esse processo de consolidação do
portfolio Angola só teria conhecido uma acceleração significativa no último triénio (20052007). (
189
)
O certo, é que essa preocupação estratégica conduziria a ON a um longo processo de
reflexão sobre a revisão do Programa do país (2004-2006), (
190
) para melhor o adequar aos
“desafios e oportunidades da nova realidade pós-guerra” e também aos novos imperativos
da programação nos Core Coutries. (
191
) Em especial, com vistas a consolidar o portfolio
para que este pudesse cobrir os 5 macro-objetivos (aims) e dispor de projectos mais consistentes e exigentes em termos de eficácia no alcance dos 8 objectivos estratégicos de
mudança (SCOs).
Fraquezas das OSCs e ONGs locais e “associativismo popular”
Vale lembrar, por fim, que essa predominância das ONGs internacionais, além de ser produto do “peso histórico” dessas organizações no programa da ON em Angola, ou de possíveis
“inércias” institucionais que essa situação tenha tendido a desenvolver ao longo dos anos
(eventualmente, influenciando decisões de financiamento), (
192
) ela se prende igualmente
com a problemática geral e as fraquezas das OSCs e ONGs angolanas já longamente
analisadas (vd. capítulo 3, especialmente 3.2.2).
Como aludimos, essas insuficiências intrínsecas e conjunturais das OSCs/ONGs angolanas
tenderam a “empurrar” os doadores internacionais para os braços das ONGs internacionais
implantadas em Angola ou angolanas consideradas mais “profissionais” e “performantes”.
Até por razões práticas (facilidades de relacionamento, de cumprimento de requisitos e
padrões administrativos e contabilísiticos, etc.) ou de uma suposta maior eficiência/eficácia
189
190
191
192
Contudo, encontramos, poucas evidências que confirmassem isso cabalmente Por exemplo, cerca de
63% dos 40 projectos do período 2002-2007, representando 58% dos recursos, tiveram sua implantação
iniciada antes de Janeiro de 2005 (vd. anexo IV). Outro exemplo: as dúvidas do estudo realizado no
primeiro ano do último triénio (Oranje Consult, 2005) sobre as ideias preliminares da ON para realizar
esse alargamento/diversificação geográfica. Ou os insuficientes avanços ulteriores (após esse estudo),
sobre as estratégias ou a implantação dessa diversificação do Programa Angola. Tudo indica que só em
2007 é que se começaram a dar alguns passos mais concretos nesse sentido. Muito embora no momento
da avaliação esse trabalho ainda estivesse em fase preparatória e ainda se levantassem muitas dúvidas
sobre as actuais bases estratégicas para levar o Programa da ON às outras províncias (e.g., nos
workshops que esta avaliação organizou no Lubango em Outubro de 2007 e Março de 2008).
Esse processo durou três anos e teria envolvido os responsáveis da ON e seus parceiros em Angola
(Bergh, 2008a). Seus resultados estão no documento Angola - Strategic Plan 2007 - 2010 (ON, 2007a).
Segundo documentação consultada e entrevistas realizadas durante a Introductory Visit da avaliação
(Haia, Junho-Julho, 2007).
Esse assunto é geralmente objecto de um certo tabu no seio das grandes organizações financiadoras ou
recipientes da APD -- não sendo, portanto, bem visto que o papel desta eventual influência seja
considerado, nem sequer como hipótese ou pista de trabalho das avaliações. Por exemplo, a influência
dos relacionamentos institucionais prolongados e privilegiados entre as entidades financiadoras e as
equipas dessas ONGs (e de seus “hobbies” em comum); ou a influência exercida pelas maiores facilidades de diálogo/negociação (dos financiadores) com um segmento de ONGs (nacionais e, sobretudo,
internacionais) mais “profissionalizado” e partilhando os mesmos paradigmas, conceitos, metodologias e
linguagens “desenvovimentistas” , “oenegistas”, etc. -- mesmo se não raras vezes essa suposta
“partilha” se aparenta muito mais a um “ritual exorcista” (difundido pela tecnocracia da APD, incluindo
consultores e avaliadores), ou se os conceitos e preceitos “desenvolvimentistas” nem sempre aparecem
significativamente espelhados nas práticas do terreno das ONGs.
CCPE ANGOLA
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193
de seus serviços. (

73
) Ou, ainda, por sua alegada aptidão para desenvolver acções capazes
de envolver/apoiar outras ONGs e OCBs locais de menor porte, através dos seus programas.
Constata-se, pois, que o programa da ON não fugiu a essa regra, o que limitou sua diversificação institucional (dos contrapartes locais), como vimos acima. Aliás, uma entidade como a
ON, que aplica uma política de descentralização de suas acções, e implementa seus apoios
através de contrapartes locais, fica ainda mais sujeita às vicissitudes e limitações do protagonismo das OSCs nativas para aprofundar sua implantação no tecido social/institucional dos
países onde trabalha.(
194
)
Já nos referimos aqui às consequências dessa tendência da APD a privilegiar as ONGs
maiores e mais “profissionalizadas”, destacando-se a negligência do associativismo mais
popular ou de base comunitária e de massa, memos “visíveis” socialmente -- pelo menos,
aos olhos da burocracia dessa ajuda (vd. análise sobre o “associativismo popular” em 3.2.2).
Não se constataram evidências de que o Programa da ON tivesse conseguido escapar, de
forma muito significativa, a esse padrão da APD e das outras ONGs internacionais, não
obstante seus princípios (descentralização, pró-desenvolvimento, busca da sustentabilidade,
etc.) e sua maior flexibilidade operacional.
Ir além da “intermediação” das grandes ou da “colaboração” com as pequenas
Por mais que alguns projectos da ON tenham envolvido entidades sindicais (
195
) ou trabalha-
do para incentivar a emergência e consolidação das OCBs e pequenas ONGs locais, (
196
)
inclusive com bastante originalidade e sucesso em alguns casos, esse trabalho não chegaria
a conferir ao Programa global da ON uma nítida configuração de apoio directo e privilegiado
às OSCs mais populares (as que envolvem ou atingem a maioria da população). Seja no
sentido de lhes ter direccionado o essencial dos recursos/meios e esforços. Seja tendo em
perspectiva transformar essa dinâmica associativa mais “popular”, e mais ou menos embrionária, na futura base social/institucional do apoio da ON às mudanças na SC angolana, ou
no principal actor social/institucional dessas mudanças.
193
194
195
196
Assumpções apriorísticas que podem ser válidas para algumas dessas ONGs, mas não generalizáveis.
Como é sabido e enfatizado por especialistas, muitas das acções financiadas raramente resistem a uma
análise séria de custo-benefício que considerem os seus impactos/resultados reais no público-alvo.
Com efeito, nunca é demasiado lembrar que, pela sua abordagem do desenvolvimento (descentralização
executiva dos projectos), os programas da ON ficam muito dependentes da evolução da capacidade
organizativa e operacional das OSCs locais. Em casos como o de Angola, sem forte tradição associativista independente (ou seja, não instrumentalizada pelo poder) nas últimas décadas, a ampliação e diversificação do Programa da ON (em especial em termos de cobertura geográfica) só pode se desenvolver à
medida do lento amadurecimento da dinâmica, capacidade e protagonismo das OSCs e ONGs locais.
Muito particularmente, nas províncias interiores que, por razões de segurança e outras, foram quase
esquecidas pelo sistema da ajuda humanitária internacional durante longos anos, e onde o amadurecimento das consciências, da cultura associativista e do protagonismo da SC sofreu fortes restrições.
Contudo, esses projectos foram “pontuais: (média de 13 meses), visaram resultados que se podem
considerar apenas tangenciais à consolidação institucional dessas entidades (SJA, e.g.) e, em todo caso,
dispuseram de financiamentos globais apenas equivalentes a 1% dos recursos do Programa 2002-2007.
Mesmo não considerando os apoios a formas associativas que não puderam ser avaliados com maior
propriedade. Por exemplo, o associativismo rural que foi incentivado ao abrigo das acções do PGDR
(ACORD e ADRA), com apoio indirecto da ON. Ou, ainda, as CMs dos subúrbios de Luanda (SOSH).
CCPE ANGOLA
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74
Uma opção diferenciada (do resto da APD e da maioria das ONGs internacionais) dessa
natureza -- isto é, mais focada no associativismo “popular” -- exigiria mais do que a
estratégia de facto adoptada: a de financiar as ONGs mais formais e profissionalizadas como
executoras de acções, que depois são implementadas no terreno com o apoio das OSCs/
ONGs mais incipientes e informais (aliás, estratégia igualmente presente em projectos
assistencialistas como os do PGDR, e.g.), esperando que estas possam “aprender com as
maiores” (de facto, quase por osmose) e se desenvolver (o que, em geral, só acontece em
escala muito reduzida, lenta e insuficiente). (
197
) Embora essa opção até seja compreensível
devido à influência do passivo da “fase humanitária”, ou o possa ser igualmente em termos
formais (e.g., maiores facilidades para cumprir as exigências dos requisitos administrativos e
burocráticos das agências da ajuda; vd. análise acima e também em 3.2), já não o é tanto
assim em termos estratégicos.
Essa estratégia já dá um passo à frente quando procura definir acções que vão além disso.
Além do que alguns críticos ainda vêem como sendo uma mera “instrumentalização das
pequenas OSCs/ONGs pelas ONGs prestadoras de serviços”. Em outros termos, quando se
implementam acções que procuram focar sua actuação no apoio explícito às OSCs/OCBs e
pequenas ONGs embrionárias, procurando desenvolver um trabalhado mais sistemático e
continuado com essas organizações, no qual os financiamentos/apoios concretos são
apenas meios que visam o reforço da sua capacidade intrínseca e o seu protagonismo social
(os quais constituem os fins reais dessas acções). (
198
)
Contudo, a consolidação de um trabalho de apoio às OCBs e pequenas ONGs locais, para
que estas cresçam e assumam um papel social mais destacado (menos informalizado, mais
visível, mais mobilizador, mais transformador,...) exigiria repensar essas estratégias e modalidades de trabalho do Programa da ON. O que certamente exigiria o redimensionamento e
deitar mão de uma nova abordagem de trabalho com essas organizações, para que este
trabalho pudesse ser menos “instrumentalizado” de facto pelas ONGs mais profissionali197
198
Curiosamente, mas muito oportunamente para ilustrar essa problemática, alguns entrevistados assimilaram o tipo de relações (entre as grandes e as pequenas ONGs) que nascem à sombra desse tipo de
“colaboração entre desiguais”, como a cooperação económica de tipo neo-liberal entre países ricos e
pobres no contexto da globalização. Deixando claro que sem se criarem mecanismos de favorecimento
dos países mais pobres (as ONGs menores, informais, populares, etc.), as economias dos países mais
ricos/industrializados (as ONGs maiores e profissionalizadas) continuarão a “abocanhar a parte do leão”
dos benefícios dessa relação de colaboração/troca desigual entre países/economias (ou entre ONGs
pequenas e grandes), posto que ambas possuem peso e potencial desproporcionais, ou capacidades
muito diferentes para se apropriarem dos efeitos mais positivos dessa relação. Nesse contexto, o
resultado mais real é “os grandes ficarem cada vez maiores e mais fortes e os pequenos cada vez mais
dependentes -- com raras a atípicas excepções”. No caso dos países, a evolução do Mundo nas últimas
cinco décadas do pós-guerra mostra-o bem. No caso das ONGs angolanas, talvez se possa encontrar
algum paralelismo com essa situação, em que pesem os evidentes exageros dessa metáfora.
Temos exemplos disso no trabalho da ADRA com o FUPEP (mas menos nos Gambos), que actuou nas
províncias da Região Sul. Ou no da ACORD, que apoiou esses mesmos projectos, pelo menos nos
primeiros anos do período avaliado. Talvez também, embora em menor escala, na actuação da CLUSA
com as cooperativas de crédito (embora estas sejam vistas mais como um meio do que como um fim em
si, o que limita sua sustentabilidade social). Mas menos no trabalho da DWA (CIP) com as OSCs dos
subúrbios de Luanda, que parece ter se focado demasiado nos meios (apoio à construção de infra-estruturas sociais e gestão dos seus serviços) e se descuidado de um trabalho mais apurado e continuado nos
fins visados (servir-se desse trabalho de construção/gestão para fazer emergir e consolidar o protagonismo das OCBs/OBGs). Vide mais detalhes sobre esses exemplos no capítulo 8 e nos files dessas ONGs.
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zadas. Ou seja, para que ele pudesse contornar a tendência “quase natural” (
199
) dessas
grandes ONGs para, de certa forma, se perpetuarem no seu papel de “intermediadoras”
(com o estatuto de prestadores de serviços privilegiados ou quase “oficiais” do mercado da
ajuda) ou de “passagem obrigatória” (dos financiadores externos) para ter acesso e trabalhar
com os diferentes níveis e formas associativas das “populações mais excluídas”. Cabendo
destacar que essas entidades (grandes ONGs mais profissionalizadas), na maioria dos
casos, actuam de forma apenas episódica e dependente dos recursos “externos” (os quais
possuem uma duração/ciclo bastante aleatório e totalmente condicionada pelos meandros
das agendas da APD), sem o compromisso político-social forte que nasce do sentimento de
pertença ao segmento social dos excluídos visado por essas acções, com poucas perspectivas de sustentabilidade real, com estratégias institucionais (ou patrimoniais) nem sempre
muito claras, etc.
Em síntese, talvez seja necessário redesenhar as estratégias e modalidades para que o
Programa da ON seja capaz de contribuir de forma mais substantiva para que o movimento
associativo da SC angolana envolva/mobilize a massa da população. Ou para que ele
construa suas bases organizativas e assente suas raízes não somente numa pequena elite
urbana e intelectualizada do mundo das ONGs prestadoras de serviços (por mais que este
segmento social seja, de facto, um aliado estratégico e precioso nesse processo de
emancipação social -- como tudo indica que o seja). Mas também, e sobretudo, para que
essas raízes estejam cada vais mais encravadas na própria base social dos mais excluídos
que é visada, nos principais interessados e suas organizações informais e embrionárias,
facilitando sua participação na arena pública. Sem essa nova estratégia, dificilmente se
poderá contribuir substancialmente para a eclosão do potencial associativo e de auto-determinação da sociedade angolana. Ou seja, para incentivar um processo de desenvolvimento
realmente indutor de mudanças profundas, alargadas e sustentáveis em termos sociais.
Outros actores sociais e campanhas internacionais
Para além das organizações contrapartes, o Programa da ON contou igualmente com o
envolvimento de uma miríade de outros actores institucionais e sociais, parceiros directos ou
indirectos seus ou das ONGs financiadas. Seria praticamente impossível citar a todos (essas
informações encontram-se mais detalhadas nos files das ONGs avaliadas: vd. Volume II).
Dentre estes, destacaram-se órgãos da esfera do Estado (algumas das administrações das
dezenas de municípios onde essas ONGs actuaram, ministérios e entidades dos sectores da
saúde e da agricultura, etc.), as redes locais e nacionais de ONGs (sobretudo, em certas
áreas temáticas de actuação com maior destaque no Programa da ON, como VIH/SIDA, os
DHs, os direitos à terra ou o micro-crédito) e um sem-número de pequenas e grandes ONGs
parceiras ou beneficiárias dos programas dos contrapartes. Entre estas últimas (organizações dos beneficiários), contam-se desde grupos e cooperativas de produtores, OCBs e
199
Referimo-nos à tendência “quase natural” de todas as instituições que atingem uma certa dimensão/
importância social. As quais, segundo as diferentes correntes da sociologia das instituições, tendem a
desviar-se dos seus fins primeiros para se concentrarem na sua própria continuidade ou “reprodução
social” (esta podendo assumir várias faces, dependendo do contexto, tais como continuidade no tempo,
manutenção do seu poder/influência na sociedade, ou dos benefícios do seu corpo social, etc.).
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
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ONGs emergentes, até várias dezenas das grandes ONGs internacionais e nacionais mais
conhecidas do país -- incluindo entidades ligadas aos segmentos religiosos mais progressistas, muito activos no movimento associativo e de consciencialização da SC angolana -- e
várias entidades bilaterais e multi-laterais da APD e do sistema das NU no país. (
200
)
Pelas razões analisadas mais adiante (vd. capítulo 8 e box 8.5), em geral constatou-se um
incipiente envolvimento do Programa Angola com as campanhas internacionais (as apoiadas
pela ON ou outras). (
201
) Por razões óbvias, apenas dois contrapartes internacionais não
sediadas em Angola (HRW e GW) possuem um forte envolvimento e actuação através
dessas campanhas que constituem ferramentas essenciais para a actuação global dessas
duas organizações. (
202
) As quais, após produzirem informação aprofundada sobre
determinadas temáticas estratégicas, buscam difundi-la chamando a atenção dos
organismos e da opinião pública internacionais para a realidade angolana ou desenvolver
sinergias de trabalho a essa escala global, com vistas, em teoria, a complementar o trabalho
das ONGs locais/angolanas para pressionar a adopção de políticas públicas adequadas
relacionadas com essas temáticas.
Os temas que mais se destacaram nos últimos dez anos (e objecto de campanhas mais ou
menos importantes das duas ONGs acima mencionadas) foram: o aliciamento de criançassoldado, o uso de minas terrestres, a utilização dos extractivos para o armamento do país, o
controle do comércio de diamantes, o processo de reassentamento pós-guerra de populações deslocadas, a boa governação e a gestão abusiva das receitas dos extractivos, a
liberdade de expressão e de imprensa e, por fim, os despejos forçados das populações
pobres das periferias urbanas de Luanda.
Merecem especial destaque as campanhas desenvolvidas pela GW e seus parceiros internacionais na área do controle do comércio de diamantes e do aumento da transparência no uso
das receitas dos recursos naturais (sobretudo, petróleo e gás natural) pelos governos dos
países em desenvolvimento. Especialmente porque essa ONG soube aproveitar essas
oportunidades e a informação produzida em Angola (entre outros países), para, juntamente
com um amplo leque de parceiros internacionais, incentivar o desenvolvimento de algumas
iniciativas internacionais (referimo-nos ao PK e às iniciativa PWYP e EITI). Estas têm assegurado alguma continuidade ao trabalho de advocacia e lobby numa escala mais alargada e
200
201
202
Várias dezenas desses actores e parceiros foram entrevistados durante esta avaliação (vd. anexo II).
Por exemplo, um número ínfimo dos entrevistados tinha conhecimento mais aprofundado sobre algumas
das campanhas mundiais apoiadas pela ON (GCAP/MDG, Make Trade Fair, Fatal Transactions, e.g.).
Mesmo alguns sendo membros da campanha GCAP em Angola (como a Liga Jubileu 2000, e.g.). De
qualquer das formas, nenhum deles estimou haver um grande poder de envolvimento e mobilização
dessas campanhas em Angola (vd. comentários no box 8.5).
Ou seja, principalmente pelo estilo de abordagem de trabalho desenvolvido por essas ONGs à escala
internacional (baseado na produção de informação + campagning, lobbying e advocacy internacionais).
Mas também, pelas suas maiores facilidades para actuarem de forma “descolada” da realidade social e
institucional angolana, no seio da qual as campanhas internacionais têm pouco poder de mobilização
social, mesmo nos meios mais intelectualizados (vd. box 8.5). Por outro lado, pelo facto de terem suas
sedes/bases no exterior, essas duas ONGs estão menos sujeitas aos constrangimentos políticos que o
Governo angolano tem vindo a criar para a actuação das ONGs sobre temas por ele julgados “muito
politizados” ou “partidários”.
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203
vêem se mostrando bastante eficazes (vd. files GW e HRW, e capítulo 8). (
) Senão para
resolver cabalmente os problemas focados, pelo menos para os impor nas agendas dos
países e organismos internacionais pertinentes a essas temáticas e dar passos decisivos
para a sua solução a mais ou menos longo prazo.
De qualquer forma, a adesão das ONGs angolanas a essas e outras campanhas similares é
relativamente incipiente (somente as grandes ONGs possuem algum conhecimento mais
aprofundado sobre elas e as difundem de alguma forma) e ainda bastante “passiva” (consumo e distribuição de material informativo, organização de alguns debates e pouco mais), com
204
raras e honrosas excepções. (
)
• Áreas de intervenção
Optamos por aprofundar estas questões (principais aims e SCOs), de forma mais sistemática
e com relação aos 13 contrapartes da amostragem, na Parte III deste relatório (vd. igualmente
análise global do capítulo 5 e análises sectoriais dos três capítulos que se seguem).
Abordagem geral
Pode-se dizer, contudo, que de forma geral a escolha das áreas de intervenção do Programa
Angola foram mais ou menos condicionadas pelas demandas primárias das ONGs locais
(dos contrapartes) com as quais a ON procurou desenvolver sua colaboração e apoios.
Contudo, esse padrão de demand-oriented approach usado pela ON para seleccionar os
beneficiários/contrapartes e construir o essencial do seu Programa (praticamente incontornável dentro da sua abordagem descentralizada, se forte presença no terreno), foi na maior
parte das vezes equilibrado com mecanismos para favorecer as suas áreas-foco de
intervenção ou as áreas temáticas mais conformes aos seus objectivos estratégicos globais
atrás mencionados. Por exemplo, através de formas de incentivo (discussão aprofundada
das propostas com os contrapartes, discriminação positiva de certos temas, etc.) ao trabalho
em determinadas áreas (VIH/SIDA, acesso à terra, DH, apoio institucional às OSCs/ONGs,
e.g.). O que, a bem da verdade, nem sempre deu os resultados que se esperavam. (
203
204
205
205
)
No caso da PWYP, e.g., a iniciativa foi lançada conjuntamente pela GW, Oxfams, Save The Children UK,
Transparency International UK e pelo Instituto Open Society (Soros Foundation) e hoje reúne mais de 300
ONGs do mundo inteiro.
O caso das campanhas locais pelo respeito dos DHs e civis é uma dessas excepções (tema em que
existe uma forte mobilização e actuação das igrejas e ONGs angolanas desde a década de 1990, favorecida por várias agência e doadores internacionais), embora esta não seja propriamente um tipo de
campanha internacional como as acima citadas. Em especial, porque possui forte motivação e maior
capacidade de mobilização local. O caso dos despejos forçados da periferia de Luanda é outra, pois esse
tema tem sido encabeçado pela SOSH e trabalhado com o apoio de várias ONGs angolanas (AJPD, OS,
Mãos Livres, etc.) e outras entidades internacionais (a AI o sistema das NU, e.g.).
Por exemplo, as sucessivas tentativas (desde antes de 2002) de orientar uma parte do trabalho da HRW
para a área do apoio/reforço institucional e do protagonismo das ONGs angolanas na área dos DH jamais
logrou os resultados esperados (esse apoio focou-se em 2 ONGs locais). Até porque esse trabalho se
coaduna muito pouco com as características e o padrão de actuação internacional dessa ONG. Outro
exemplo desse tipo de dificuldades é o da temática de género, cujos esforços da ON não lograram desenvolver, ao longo do período 2002-2007, um conjunto coerente e significativo de acções.
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De facto, a complexa realidade do terreno/país (vd. análise do contexto no capítulo 3) acabou
por se impor e por tornar praticamente impossível trabalhar com todos os aims e SCOs da ON,
como recomenda a filosofia de trabalho para os Core Countries. (
206
)
Tabela 4.3: Principais regiões geográficas e áreas temáticas abrangidas pelo Programa Angola 2002-2007. (*)
Contrapartes / Projectos
ONG
Nr
01
ACORD
3
02
ADRA Huíla
ADRA Nacional
ASD
ASPALSIDA
ALSSA
CLUSA
DWA
GW
HRW
KIXI-CRÉDITO
MAFIKU (*)
MAG
Oxfam GB
Oxfam Intermón
PRAZEDOR
Rede Mulher
Rede Terra
SINPROF
SJA
SOS Habitat
5
1
3
1
1
1
4
2
2
1
1
1
6
1
2
1
1
1
1
1
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Abrangência Geográfica (**)
N/Int
Abrangência Temática (SCO)
CUN
HUI
LUA
NAM
Out.
1.1









1.2
2.1
2.2
3.1
3.2

4.1
5.1

















































Fonte: Documentação da Oxfam Novib (Junho 2007) e observações de campo (Out. – Dez. 2007).
(*) Consideraram-se apenas os AIMs e SCOs mais importantes trabalhados na realidade por esses contrapartes (vd. detalhes no anexo IVb).
(**) Abrangência: N/Int. (Nacional ou Internacional), CUN (Cunene), HUI (Huíla), LUA (Luanda), NAM (Namibe) e Out. (outras províncias)
Conforme se pode verificar na tabela 4.3 acima, que sintetiza as áreas de intervenção do
Programa 2002-2007, nesse contexto angolano do pós-guerra destacou-se claramente a
necessidade de (e as oportunidades para) reforçar temas/acções relacionadas com alguns
dos aims e SCOs com vistas à prossecução dos objectivos estratégicos da ON; verificou-se
uma grande dificuldade (e falta de oportunidades) para se trabalhar com outros (embora
estes pudessem ser igualmente necessários); e, por fim, constatou-se pouca pertinência (ou
escassas oportunidades) para se trabalhar com alguns poucos (pelo menos, em termos que
permitissem adicionar alguma mais-valia da ON).
206
Curiosamente, o planeamento estratégico da ON para Angola para os próximos anos (2007-2010), ainda
é bastante descritivo e genérico (cobrindo todos os aims e SCOs) e não contempla qualquer estratégia
diferenciada (escolha criteriosa em função das características e prioridades do país) para cada uma
dessas áreas (dotando-as de peso/importância e modalidades estratégicas diferenciadas). Traduzindo a
tendência de planear/aplicar indistintamente a totalidade dos aims/SCOs em cada CC. O que é bastante
controverso e foi criticado por alguns entrevistados, os quais ressaltaram a dificuldade dos contrapartes
angolanos para se oporem abertamente a essa estratégia, que consideram equivocada (inclusive, pela
“delicadeza do assunto em face da escassez de recursos no mercado local”).
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Abrangências temática e geográfica mais destacadas
Como se indica nessa tabela, e pelas razões acima analisadas, as áreas de intervenção que
mais se destacaram em Angola foram a do SCO 4.1 (12 contrapartes actuaram nesse
domínio), a do SCO 4.1 (5 contrapartes) e do SCO 2.1 (5 contrapartes). Áreas essas, por
conseguinte, igualmente privilegiadas na amostragem da avaliação e na análise dos seus
resultados (vd. Parte III). Por outro lado, considerando-se os focos geográficos predominantes
dos diversos contrapartes, destacaram-se as regiões “históricas” de implantação do Programa (as três províncias da região Sul, com maior importância da Huíla, e a periferia de
Luanda). Cabendo assinalar, contudo, que esse foco geográfico foi bastante relativizado pela
abrangência mais global de quase 40% dessas ONGs, que desenvolveram actuações que
visavam ter impactos à escala do país (pelo menos, em teoria). (
207
)
Apoio estruturante
Por outro lado, ocorreram também situações de apoio institucional e estruturante a algumas
ONGs “históricas” (ACORD e ADRA, e.g.), abrangendo suas necessidades estruturais e um
significativo leque de áreas de intervenção. (
208
) O que resultou em programas relativamente
menos focados em termos temáticos (sobretudo se considerarmos a execução real desses
programas). (
209
) Isto é, contemplou áreas de intervenção insuficientemente definidas e/ou
demasiado dispersas para se poderem optimizar os resultados práticos.
Embora esse apoio estruturante seja perfeitamente justificável à luz do papel estratégico
dessas ONGs na suas regiões de influência (nomeadamente, na região Sul), ou do seu
potencial de suporte (e transmissão de experiências) às outras OSCs/ONGs emergentes, os
resultados globais obtidos (vd. parte III) tendem a demonstrar que ele nem sempre foi suficientemente consistente ou articulado (excepto no apoio às OSCs já mencionado). Seja como
um programa de actividades bem definido em termos temáticos (evitando a dispersão de
áreas que reduz a eficiência, e.g.) ou em termos institucionais e operacionais. (
207
208
209
210
210
) O que
Algumas, até em escala internacional, como no caso da GW e da HRW.
Nunca é demais esclarecer que consideramos o exemplo destas duas ONGs pela sua grande relevância
no Programa. Tanto em termos “históricos”, quanto institucionais (acumulam experiências de trabalho
com dezenas de ONGs da sua região e exercem forte influência no seu meio), financeiros (seus programas representaram 20% dos projectos e cerca de 1/3 dos financiamentos de 2002-2007) ou de impacto.
Não nos referimos às intenções iniciais, configuradas na documentação/propostas dos programas dessas
ONGs. Essas geralmente apresentam uma gama de intervenções a desenvolver em determinadas áreas
temáticas precisas; embora sem focos, estratégias de actuação ou resultados de mudança muito claros.
Referimo-nos mais particularmente ao resultado das longas discussões com suas equipas sobre a
coerência ou os resultados concretos ou exemplares alcançados por esses programas nas diferentes
áreas inicialmente previstas. Na sequência das quais pudemos identificar que ocorreu, de facto, uma
fraca definição ou significativa dispersão as áreas de intervenção, de actividades, de esforços e de
recursos. Acarretando significativos deficits na eficácia dessas acções. De certa forma, essas ONGs
tenderam a “encaixar” nos seus programas grande parte das suas necessidades institucionais, fundamentando-as com base num leque de actividades, objectivos e metas muito ambicioso (com relação à qualidade e à quantidade dos seus RH, aos recursos/meios disponíveis, às circunstâncias do terreno, etc.).
Ou seja, perdendo oportunidades como, por exemplo, aproveitar ao máximo a possibilidade de articulação
e complementaridade entre ONGs actuando nas mesmas áreas-tema (SCOs), com muitas de suas
actividades centradas numa mesma região, quase com os mesmos parceiros (OSCs e ONGs emergentes, redes, etc.), etc. Resta saber, obviamente, em que medida o passivo das suas relações históricas e
institucionais o permitiria (o que já extrapolaria o âmbito desta avaliação).
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possivelmente permitiria garantir melhor actuação (maior foco de trabalho, menos dispersão
de recursos, metodologias mais eficazes, etc.), maior articulação executiva e criação de
sinergias entre essas ONGs (e com suas parceiras) e, por fim, mais eficácia de resultados.
(
211
) Sobretudo, em algumas das áreas de intervenção em que ambas trabalharam e que
eram estratégicas para os objectivos do programa global da ON (SCO 1.1 e 4.1, e.g.).
4.2 Tomada de decisões estratégicas e sua implementação
O processo de tomada de decisões e seus “momentos”
Em termos globais, este processo parece ter sido marcado por dois contextos ou momentos
distintos. Um primeiro momento (2002-2004), durante o qual parece ter prevalecido uma
certa dinâmica ou padrão de escolhas globais (áreas, projectos, parceiros, etc.) oriundos ou
influenciados pela “fase histórica” da implantação da ON em Angola. Na sequência deste,
seguir-se-ia um segundo momento (2005-2007), mais marcado/influenciado pelo processo
212
de mudanças internas da ON (vd. 1.1) e pela escolha de Angola como Core Country. (
)
A força inercial da fase histórica e do contexto institucional do Programa
Aprofundando um pouco mais essa diferenciação, pode-se dizer que o processo de tomada
de decisões do período 2002-2004 foi marcado não só pelas escolhas dos anos anteriores (a
continuidade dos projectos/trabalho com os parceiros desse período, e.g.), com também por
um certo processo de discussão/reflexão interna e com os contrapartes (2004) (
213
) ou pelas
inevitáveis inércias sociais e institucionais que dificultam ajustes rápidos no Programa para o
adequar às novas necessidades impostas pelo pós-guerra (lembrando que, devido às
características da abordagem descentralizada da ON, esses ajustes geralmente ocorrem de
forma ainda mais lenta e problemática no terreno). (
214
)
O próprio processo de mudanças internas da ON durante esse período (busca de maiores
níveis de “profissionalismo”, uso de novas ferramentas de planeamento e monitoria estratégicos, mudança do staff responsável por Angola, etc.), tendeu a criar novas exigências ou
a dificultar a tomada de decisões (mesmo se seus efeitos se fizeram sentir sobretudo no
211
212
213
214
Os exemplos mais evidentes disso, constatados por esta avaliação, talvez tenham ocorrido no domínio do
SCO 1.1 (projectos de relançamento da produção agrícola e do desenvolvimento comunitário rural) e do
SCO 4.1 (apoio ao protagonismo das OSCs/ONGs locais à escala de toda a Região Sul). Esses exemplos
são analisados em detalhe mais adiante (vd. capítulos 6 e 8) e nos files dessas ONGs.
Mesmo se, como se sabe, esta escolha se deu no momento anterior (2003), tudo parece indicar que
alguma inércia institucional impediu que ela tivesse efeitos imediatos e que foi algum tempo mais tarde
(finais de 2004 – princípios de 2005) que essa nova condição de core country impôs a construção de um
programa mais consistente em Angola. Em especial, para satisfazer os requisitos básicos dos CCs
(cobertura de maior número de AIMs e SCOs e trabalhar com um leque maior de parceiros, e.g.).
Segundo a apresentação da ON no Restitution Woorkshop de Março 2008 no Lubango (Bergh, 2008).
Não sendo executora directa dos projectos, e tendo portanto que passar obrigatoriamente pelas ONGs
locais para a execução do seu Programa, a ON possui naturalmente pouca margem de manobra para
induzir mudanças rápidas nas características do seu portfolio (por exemplo, trabalhar novas temáticas ou
alargar sua actuação a outras províncias). Pois elas dependem muito da capacidade de adaptação e de
operar mudanças rápidas dos seus próprios parceiros/contrapartes no país (o que é sempre um processo
bastante lento, especialmente no contexto angolano descrito no capítulo 3) ou de encontrar contrapartes
novos suficientemente “habilitados” (isto é, dispondo de suficiente experiência ou capacidade “gerencial” e
executiva, de maturidade institucional, de bom nível de “independência” de actuação, etc.).
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momento seguinte). Ou a atrasar os efeitos práticos dessas decisões no terreno, sobretudo
em moldes que pudessem se traduzir em mudanças rápidas e significativas no Programa
Angola, de forma a ajustá-lo à “fase de desenvolvimento” pós-guerra. Por exemplo, alargando a base social do Programa (contrapartes e parceiros) ou procurando não restringir tanto
sua área de intervenção às suas “regiões históricas” (Huíla e de Luanda) após mais de uma
década de trabalho aí acumulado. (
215
)
A busca de parâmetros estratégicos
Assim, embora não tenhamos tido a oportunidade de aprofundar este domínio da avaliação,
(
216
) algumas evidências tendem a demonstrar que o processo de tomada de decisões só se
consolida em termos operacionais no segundo momento do programa (2005-2007).
Foi nessa nova fase que ele passou a ser balizado por alguns parâmetros técnicos e estratégicos mais bem definidos (e sistematizados metodologicamente pela ON). Ou melhor, foi
sobretudo a partir de 2005 em diante para as decisões no nível micro (dos projectos), (
217
) ou
no último ano do Programa (2007) para as decisões no nível macro -- as que visavam
reformular as estratégias e bases de actuação. (
218
)
A missão de estudo realizada em princípios de 2005 (
219
) veio precisamente inserir-se nessa
sistemática ou busca de linhas de orientação mais claras para a redefinição e consolidação
das actividades e abrangência nacionais do Programa da ON em Angola. (
220
) Muito embora
esse estudo tenha tido algumas dificuldades para propor uma nova estratégia para orientar
as intenções de expansão geográfica do Programa Angola, (
215
216
217
218
219
220
221
221
) tudo indica que algumas das
Considerando-se os seus financiamentos “indirectos” do início da década de 1990, através da ACORD.
Esse domínio requereria algumas condições iniciais (do processo de avaliação) que não ocorreram. Por
exemplo, que no momento da sua Visita Introdutória a Haia (Junho 2007), o avaliador principal tivesse
uma visão suficientemente alargada e detalhada da problemática real do Programa Angola, do seu
portfolio e do processo histórico das tomadas de decisão desde finais da década de 1990. O que lhe
permitiria aprofundar e esclarecer algumas questões nas entrevistas realizadas nesse momento em Haia.
Infelizmente, essa visão global foi dificultada pela dimensão da tarefa global (estamos falando de uma
avaliação e processos de decisão que envolvem quatro dezenas de projectos e duas dezenas de
contrapartes), pelo próprio timing de disponibilização da documentação do Programa ou sua qualidade
geral, especialmente da que se refere aos projectos (vd. análise geral da qualidade dessa documentação
no capítulo 2). Por último, constatou-se uma perda de memória institucional sobre a evolução do Programa
Angola (principalmente do período 1996/97 – 2002/03) cujo impacto está longe de ser negligenciável para
uma boa compreensão dos seus processos decisórios reais.
Por exemplo, embora a ferramenta “toolbox” (que orienta as decisões/escolhas dos projectos e contrapartes com base na análise das oportunidades e riscos) tenha sido adoptada pela ON desde 2003, o
processo de treinamento do seu corpo técnico para tornar seu uso sistemático ocorreu entre Agosto 2003
e Março de 2004.
O SPM, por exemplo, usado para orientar as decisões de financiamento e estratégicas da ON nos CC (ou
nos programas regionais), com base na análise das oportunidades e riscos, data de 2005. Mas começou
a ser aplicado de forma sistemática a partir do último ano do Programa aqui avaliado (2007), inclusive em
Angola (ou sejam, cobrindo o período 2007-2010).
Oranje Consult, 2005.
Inclusive, avaliando a viabilidade de um eventual alargamento da actuação da ON para as regiões/províncias interiores, consideradas “periféricas” com relação aos centros económicos e do poder (costeiros).
Com efeito, parte de suas conclusões apresentam alguma insuficiência de análise contextual e nas suas
propostas transparecem algumas ambiguidades e dificuldades para auxiliar a ON a definir uma estratégia
clara e criteriosa de implantação territorial.
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tendências mais recentes dessa expansão nos próximos anos não estejam a considerar
devidamente todas as recomendações desse estudo. (
222
)
Sobre este último nível macro, vale dizer, todavia, que as novas ferramentas têm avançado
mais na sistemática da reflexão e busca de objectivos e metas para o trabalho no âmbito de
certas temáticas da ON (SCOs) em Angola. Inclusive, utilizando planilhas padronizadas de
organização das informações/análises estratégicas que representam um grande avanço. (
223
)
Infelizmente, essas ferramentas não chegam propriamente a garantir a adequação ou a
consistência das assumpções, propostas ou previsões anuais nelas consignadas com
análises aprofundadas do contexto angolano e seus múltiplos condicionamentos (o leque de
novas oportunidades, os riscos previsíveis, os constrangimentos a superar, etc.).
224
Essa carência não seria tão significativa se o plano estratégico multi-anual (
) que orienta o
planeamento anual acima referido (sobre o qual já falamos) fosse adequadamente explícito e
aprofundado sobre todas essas questões. Mas este ainda revela algumas insuficiências e
áreas de análise que precisam ser aprimoradas. (
225
) E, no nosso entendimento, não possui
aprofundamentos suficientes sobre as linhas mestras da estratégia da ON em Angola.
Com efeito, estas linhas são enunciadas de forma ainda bastante genérica e indiscriminada
em termos sectoriais (aplicação de todos os aims e SCOs), sem distinguir claramente um
foco adequado à realidade do país. (
226
) Tampouco possui aprofundamentos que permitam
ao Programa assumir uma opção “desenvolvimentista” sustentável e fundamentada numa
análise lúcida e realista da realidade ou problemática angolana. Nem assume uma
abordagem que evidencie uma sólida consciência (ou propostas alternativas de actuação)
para fazer face às “falsas aparências” e a algumas “armadilhas” dessa realidade. (
222
223
224
225
226
227
227
) Ou,
A expansão da “área de intervenção” da ON para a província Lunda Sul, por exemplo. Com relação à qual
o estudo em questão estimava não haverem condições objectivas para se implementarem projectos com
as ONGs locais com adequadas condições de sustentabilidade. Aliás, essa expansão tampouco parece
estar a ser devidamente concertada com os principais parceiros em Angola (ADRA, CLUSA e DWA, e.g.),
não obstante um longo processo de debates (2004-2006) sobre as bases estratégicas do Programa
Angola para a fase de “transição” para o desenvolvimento”. Aparentemente, esses contrapartes temem
que as medidas que vêm sendo tomadas pela ON (para a expansão geográfica) configurem a prevalência
de um certo “projectismo” ou a “pulverização” das suas acções. Preocupação já referida nesse estudo de
2005 (p.17) e reafirmada em algumas entrevistas e no Restitution Workshop (Março, 2008). Por outro
lado, consideram que as razões alegadas pela ON para essa expansão (ou a escolha das novas
províncias) são bastante comuns a outras províncias e regiões do país (territórios muito afectados pela
guerra, situação social/económica difícil, existência de situações a abuso de poder, conflitos fundiários,
etc.) e não explicam claramente as razões “estratégicas” das escolhas feitas.
Por exemplo, o SPM Annual Plan 2007 (ON, 2006c).
Angola Strategic Program 2007-2010 (ON, 2006b).
Por exemplo, a forma como esse documento analisa a colaboração entre as Oxfams em Angola ou os
resultados concretos do JOAI (p.2) é bastante emblemática do “optimismo” que perpassa as suas
análises (que alguns mais críticos classificam de “irrealismo”). Mas essas insuficiências não seriam um
problema maior se não ocorressem em detrimento de uma construção estratégica mais consistente com a
realidade e, portanto, com mais possibilidades de conferir eficácia às acções financiadas pela ON.
Curiosamente, o planeamento para a África Austral, em discussão em Janeiro de 2005 (Maassen, 2005),
parecia se orientar mais claramente para uma definição menos “generalista” das áreas temáticas a serem
focadas pelo Programa da ON em Angola (propondo maior ênfase nos aims 1, 2 e 4). Ou seja, definição
mais restrita do que a do planeamento regional de 2003 (que ainda salientava a actuação no aim 3).
Vide a análise de algumas dessas questões nos capítulos 6, 7 e 8 a seguir -- por exemplo, sobre as
áreas do desenvolvimento rural, do direito/acesso à saúde (ou o foco do Programa nesse domínio), do
incentivo ao protagonismo das ONGs ou da problemática fundiária (direito/acesso à terra).
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ainda, para salientar e valorizar as “mais valias” da ON ou identificar os “nichos” de oportunidades no complexo contexto da nova “transição” do país nos próximos anos com vistas a
focar a actuação da ON. Transição essa, aliás, que irá se assumir cada vez mais abertamente como de construção do “capitalismo angolano” dopado pelo boom da economia
petrolífera (e seus prolongamentos e interesses financeiros e especulativos internacionais) e
“legitimado” por um maior domínio do Estado angolano sobre os mecanismos formais e
mediáticos que tradicionalmente asseguram as “democracias de baixa intensidade” (sic). (
228
)
Clarificar as linhas estratégicas
Essa linhas mestras não deveriam se limitar a descrever as modalidades de aplicação dos
diferentes SCOs da ON em Angola (áreas, actividades, metas, etc.). O que é relativamente
bem feito no documento acima aludido, (
229
) de forma até bastante exaustiva. Mesmo se nem
sempre o faz com base em premissas e assumpções realistas, (
230
) ou se possui análises
insatisfatórias das problemáticas e das políticas públicas sectoriais, ou dos diversos factores
231
de constrangimento ou oportunidades relacionados com os SCOs dessas áreas. (
)
Essas linhas deveriam considerar, igualmente, algumas outras dimensões da estratégia geral
da ON em Angola (como os critérios e modalidades operativas da expansão territorial ou as
opções estratégicas de longo prazo para o desenvolvimento dos sectores foco do Programa,
por exemplo). Aliás, tudo indica que essas linhas têm sido pouco clarificadas nos últimos
anos (
228
229
230
231
232
233
232
) e tivemos evidências de que continuam sendo-o na fase final da avaliação. (
233
)
Nas palavras de um entrevistado bastante familiarizado com os mecanismos e estratégias do poder
angolano (Dezembro 2007).
ON, 2006b.
Por exemplo, infelizmente não existem evidências suficientes de que a actuação das ONGs no domínio
da educação (SCO 2.2) estejam a “forçar o Governo a assumir suas responsabilidades” nessa área, como
é dito (p.5). Sobretudo nos poucos projectos apoiados pela ON nesse âmbito ou se traduzirmos essas
“responsabilidades” do Estado na adopção políticas públicas consistentes (em termos de recursos do
OGE, e.g.) ou adequadas às necessidades da população (vd. análise do contexto no capitulo 7).
Essa ausência constata-se, por exemplo, com relação ao SCO 4.1 que consideramos dos mais estratégicos
em Angola nessa fase de “desenvolvimento”. Com efeito, as diversas propostas de acção da ON para
2007-2010 não assentam numa avaliação/ponderação consistente do passado (tirando lições dos resultados obtidos em 2002-2007 para reorientar o futuro) ou na compreensão profunda da complexa problemática desse sector e das políticas públicas com ele relacionadas. O que nos parece deveras preocupante
em termos estratégicos, considerando tratar-se de um sector que assegura a subsistência da imensa
maioria da população. Ademais, como analisamos longamente no capítulo 6, existe uma grande “produção” de discursos e acções de “propaganda” neste domínio (visando dar a impressão de que o Governo
está a priorizar o desenvolvimento rural, o sector familiar e segurança alimentar do país), a qual contrasta
com uma política real de incentivo e investimento massivo para favorecer a emergência de uma elite
empresarial/capitalista no campo que irá agravar ainda mais a situação desse campesinato familiar
(sobretudo no acesso às melhores terras, mas não só). Em sínteses, essas questões talvez merecessem
maior ponderação e respostas/alternativas de trabalho mais criativas e adequadas no período 2007-2010.
Ou transmitidas/comunicadas aos parceiros de forma pouca clara, como reconhece em dada altura no
estudo realizado em 2005 (op cit.).
Essa opinião (sobre a pouca clareza ou incompreensão da estratégia da ON) foi manifestada em muitas
das entrevistas e reuniões realizadas com os contrapartes (como já aludimos). Por outro lado, alguns não
deixaram de reafirmar suas dívidas e reservas sobre o assunto durante os dois workshops organizados
por esta avaliação (Outubro 2007 e Março 2008). E a exposição apresentada pela ON no último workshop
(Bergh, 2008) tampouco parece ter redimido todas as dúvidas dos contrapartes, como pudemos verificar.
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Decisões referentes aos projectos
Abordamos acima os diferentes momentos, ferramentas e contextos/constrangimentos que
condicionaram a formulação e implementação das decisões do Programa em termos globais
e estratégicos. Resta-nos caracterizar, em poucas palavras, esse processo no nível micro
(dos projectos), focando-nos sobre os aspectos processuais dessa tomada/implementação
de decisões (em especial na escolha, definição do conteúdo e no acompanhamento desses
projectos).
No geral, esse processo parece seguir os padrões usuais, baseando-se essencialmente em
rotinas de aprovação e acompanhamento dos projectos. Originariamente (na fase de decisão
financeira inicial), esse processo se baseia na selecção e análise preliminar das propostas
das ONGs (
234
) pela ON (para determinar seu interesse, conformidade, exequibilidade, etc.),
o que é feito de forma bastante complexa e envolvendo várias instâncias da ON. (
235
)
Essa fase é geralmente acompanhada de uma discussão com as equipas dessas organizações (à distancia ou/e in loco) para o ajuste das suas propostas -- seja com relação aos
critérios, preocupações e focos temáticos da ON (
236
) ou a outros aspectos operacionais.
Tais como análise de riscos e oportunidades com a aplicação do toolbox, (
237
) operacionali-
zação prática, dimensionamento financeiro, e.g. Mais tarde, durante a fase de implementação e acompanhamento dos projectos, esse processo segue procedimentos mais ou menos
rotineiros e normatizados de reporting (relatórios de prestação de contas e de avanço das
actividades, principalmente) e de monitoria à distancia e in loco (visitas anuais) pela equipa
de país ON. (
238
)
No seio desse todo esse ciclo processual detecta-se, em primeiro lugar, uma certa tensão
entre a aplicação do princípio descentralizador da abordagem da ON (segundo o qual as
decisões devem ser “tomadas pelos angolanos”) e os processos de decisão que predominam
de facto. Ou seja, quer queiramos ou não, num contexto de forte competição entre as ONGs
pelos recursos escassos dos doadores, como o que tem caracterizado os últimos anos (vd.
capítulo 3), um financiador como a ON, por mais flexível que seja ao longo desse processo de
selecção e negociação/tomada de decisões -- e tudo indica que a ON se destaca nesse
quesito -- (
234
235
236
237
238
239
239
) acaba por ter um forte poder para induzir/condicionar a tomada das decisões
Colectadas principalmente durante as visitas de campo da equipa da ON e através de contactos locais.
Mais recentemente (e mais raramente), introduziu-se o lançamento de “ofertas” de financiamento em
domínios/temas bem específicos, através da imprensa local, às quais as ONGs devem responder (com
propostas de acções a financiar).
Envolvendo a equipa do desk de Angola, do Departamento África Austral e até uma “comissão externa”
para os financiamentos mais consistentes (hoje, acima de 0,5 milhão de Euros).
Embora esse processo de ajuste se compadeça das própria vicissitudes e eventuais insuficiências do
planeamento estratégico global do Programa Angola, já acima aludidas.
Projectos mais recentes, sobretudo a partir dos últimos dois anos do Programa 2002-2007.
Estas últimas (monitorias da ON), tudo indica que são bastante sujeitas a limites de tempo (disponibilidade dos técnicos) crescentes à medida que se sofisticam os níveis de profissionalização/burocratização
das rotinas internas da ON, como já aludimos (vd. capítulo 1).
Tudo indica que, efectivamente, a ON se destaca como um dos doadores mais flexíveis (nesse tipo de
negociações para a “construção conjunta” dos projectos) entre os que actuam em Angola. Pelo menos,
segundo as opiniões da imensa maioria dos contrapartes e demais entrevistados.
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e a formatação final dos projectos/acções dos contrapartes ou de suas opções (temáticas,
metodológicas, operacionais, etc.).
Poderíamos, igualmente, salientar que todo esse processo nem sempre é tão rápido como
seria de se desejar ou não está isento de alguma inércia burocrática. Os processos de
formulação, discussão e aprovação das propostas podem levar vários meses até à decisão
final, com riscos de atraso ou paralisação de actividades no terreno, como já aconteceu até
com ONGs “históricas” do Programa da ON em Angola. (
240
)
Felizmente, um outro aspecto importante desse processo de tomada de decisões é a relativa
“abertura” e flexibilidade da ON para proceder a ajustes na programação/implementação dos
projectos (reajustes nas acções, reprogramação de recursos, alongamento dos cronogramas
executivos, etc.) ou decidir o financiamento de pequenas acções paralelas e/ou complementares de apoio a projectos em curso ou à melhoria do domínio de temas transversais a vários
contrapartes. (
241
) Mas, por outro lado, essa grande “flexibilidade”, quando excessiva,
também pode induzir atrasos e indecisões na tomada de decisões e vir a ser uma “faca de
dois gumes”. Isto é, pode ser contrária à boa gestão e execução dos programas dos contrapartes no terreno, como parece que tem vindo a ser o caso da ACORD em Angola. (
242
)
Insuficiências no domínio do PM&A: limitante para uma adequada tomada de decisões
Em contrapartida, uma das carências que parece mais afectar o processo de decisões dos
projectos acima resumido, é a sua pouca articulação com sistemas claros de avaliação ex
ante e de planeamento estratégico inicial (por exemplo, deitando-se mão de métodos de
diagnóstico ou elaboração do “marco zero” inicial das acções, do seu “marco lógico”, etc.).
(
243
) Ou, ainda, com qualquer sistemática de monitoria ou de avaliações intermediária (entre
duas fases) ou final dessas acções. (
244
) O que tende a constranger as decisões que devem
ser tomadas ao longo do ciclo do projecto, impedindo que os diferentes períodos ou fases da
acção possam ser sistematicamente apoiados/orientados por uma aferição/análise mais
séria do desempenho e/ou dos resultados do período/fase anterior e, assim, facilitar
correcções/ajustes, permitir integrar ou aprimorar os métodos/experiências mais eficazes
(tipo melhores práticas), etc. (
240
241
242
243
244
245
245
)
Por exemplo, no caso da renovação dos financiamentos da HRW (prevista para Março de 2005), esse
processo demorou 9 meses (Dezembro 2004 – Setembro 2005), ocasionando a paralisação das actividades da HRW em Angola durante todo o ano de 2005.
Por exemplo, a realização de um estudo ou de uma conferência regional sobre uma temática comum a
vários projectos/contrapartes, como aconteceu com o VIH/SIDA na região da Huíla (2005).
Como já mencionado, grande parte dos financiamentos da ON para este programa não tem chegado a
Angola, sem qualquer fundamentação razoável para tal (tem ficado com a ACORD Internacional), o que
tem prejudicado significativamente o programa de actividades em Angola (vd. detalhes no file da ACORD).
O que, logo à partida, dificulta muito a elaboração de uma base clara de comparação para auxiliar a
aferição ulterior das situações de mudança que são perseguidas através dessas acções. As avaliações de
resultados transformando-se em seguida num exercício pouco rigoroso ou de “quase de ficção”.
Curiosamente, alguns dos interlocutores entrevistados confundiam essa sistemática de monitoria e
avaliação com os procedimentos de reporting (elaboração dos relatórios anuais de actividades).
Por exemplo, durante esta avaliação tivemos acesso apenas a quatro avaliações finais desse tipo (JOAI,
ADRA, DW e ACORD). Uma quinta avaliação final (HRW) foi realizada na fase final do nosso trabalho.
Dessa forma, esse conjunto de avaliações dizem respeito a apenas cerca de 24% dos contrapartes e a
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Essa carência no processo de planeamento e acompanhamento é, sem dúvida, reforçada
pelos incipientes conhecimentos e práticas das ONGs relacionadas com os sistemas de
monitoria, como já dissemos. Essas práticas, quando existem, são essencialmente voltadas
para os processos (descrição das actividades e seus produtos/realizações, e.g.) e com uma
preocupação predominante de reporting de rotina (elaboração dos relatórios anuais de
actividades, justificação de gastos e prestação de contas, etc.).
Lamentavelmente, na grande maioria dos casos, nem mesmo esse tipo de monitoria das
actividades (focada no reporting) é feita de forma suficientemente organizada e consistente.
(
246
) Prevalece uma certa tendência à improvisação e, consequentemente, ao fornecimento
de dados/informações demasiado parciais ou irrealistas, muito influenciados por um optimismo que facilite a renovação dos recursos, pouco sistematizados e “anualizados”, (
247
) com
pouco conteúdo analítico, com fracos níveis de pertinência ou fiabilidade/comprovação, etc.
Escusado se torna dizer que os sistemas de monitoria são ainda mais aleatórios ou ausentes
quando se trata de aferir os resultados produzidos/induzidos por essas acções (impactos).
Ou quando se trata de sair das abordagens quantitativas e empíricas para as de carácter
mais qualitativo e analítico (análise da qualidade e sustentabilidade dos resultados, e.g.).
Toda essa problemática, diga-se de passagem, representou um importante factor de
constrangimento da avaliação, como já referido anteriormente.
246
247
meros 15% dos projectos do Programa Angola 2002-2007 (uma dessas avaliações não se relacionava
directamente com os projectos desse Programa).
Haja vista as enormes dificuldades que os avaliadores tiveram para obter informações minimamente
organizadas e sistematizadas junto à imensa maioria dessas ONGs, como foi já aqui referido (vd. análise
dos constrangimentos da avaliação no capítulo 2).
Isto é, raramente são mantidos bancos-de-dados consistentes ou fornecidas informações seriadas para
cada ano da execução do projecto, de forma a permitir avaliar tanto a evolução anual das acções, como a
sua situação ao fim (ou resultados “acumulados” ao longo) de uma determinada fase da sua execução.

Parte II - Oxfam Novib

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