Justiça manda maçonaria devolver doação ilegal
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Justiça manda maçonaria devolver doação ilegal
Vistos etc. Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual em face do Estado de Mato Grosso e do Grande Oriente do Mato Grosso - GOE/MT, com pedido de declaração de nulidade do Convênio nº 001/2003, firmado entre eles e que viabilizou a liberação de verba pública ao Grande Oriente de Mato Grosso, por entender que o referido ato administrativo contrariou dispositivos constitucionais e legais. Relata o Autor que, por meio do Inquérito Civil - Geap nº 000347-023/2009 (Portaria nº 003/2010), constatou-se que, em novembro de 2002, no decorrer da votação do projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) para o ano de 2003, foi aprovada emenda parlamentar de nº 44/2002, por força da qual deslocou-se a importância de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) da verba publicitária da Secretaria de Estado de Planejamento-SEPLAN e da Secretaria de Estado de Comunicação – SECOM, com vistas a colaborar na construção da sede da Loja Maçônica, localizada na Av. Historiador Rubens de Mendonça, nº 4733, nesta cidade, cujo edifício recebeu o nome de “Palácio da Paz”. Assevera que, a partir daí o Estado de Mato Grosso e o Grande Oriente do Mato Grosso – GOE/MT firmaram o mencionado convênio nº 001/2003, que fixou, em síntese, o objeto do acordo, o modo e prazo de repasse da verba, o valor de uma contrapartida e, por fim, o dever de prestar contas. Cumprindo o acordo, a verba foi liberada e a prestação de contas apresentada oportunamente, quando foram informados os gastos de R$ 123.258,28 (cento e vinte e três mil, duzentos e cinquenta e oito reais e vinte oito centavos) com a aquisição de materiais de construção; R$ 77.071,62 (setenta e sete mil e setenta e um reais e sessenta e dois centavos) com estrutura metálica e, finalmente, R$ 112.925,37 (cento e doze mil, novecentos e vinte cinco reais e trinta e sete centavos) com mão-de-obra. Sustenta que, das investigações envidadas, concluiu-se que a liberação de verba pública estadual para construção do templo maçônico feriu a Lei Federal nº 4320/64 e a Lei Complementar nº 101/2000, violou princípios constitucionais e causou considerável dano ao erário, motivo pelo qual, pleiteia a anulação do referido ato e o ressarcimento dos prejuízos sofridos pelos cofres públicos. Ao final, pleiteia o autor a procedência dos pedidos para anular o Convênio nº 001/2003, a condenação do Grande Oriente do Mato Grosso – GOE/MT no dever de ressarcir aos cofres públicos o valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), recebidos irregularmente do Estado de Mato Grosso, devidamente corrigidos e a consequente condenação dos réus ao ônus da sucumbência. Finaliza o autor prequestionando a matéria legal e constitucional envolvida na causa. Com a inicial vieram acostados os documentos de fls. 029/994. Os réus foram devidamente citados às fls. 999 e 1020, respectivamente. O Estado de Mato Grosso contesta a ação (fls. 1.000/1.010), defendendo a legalidade do Convênio nº 001/2003, primeiro porque o repasse efetuado atendeu ao disposto no artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo porque não há indícios de que os recursos repassados ao co-réu tenham sido desviados para outra finalidade, nos termos da Lei Estadual aprovada. Ressalta a existência de Lei Estadual Orçamentária nº 7.880/02 para o exercício de 2003, que autorizou o citado repasse, por meio de dotação “auxílio a entidades assistenciais e clubes de serviço”, ou seja, que a referida subvenção foi endereçada a entidade sem fins lucrativos. Alega que também dão base legal ao referido convênio a Lei 4.320/64 (art. 19) e a Lei Estadual 7.711/2002 (art. 25), além do fato do Grande Oriente de Mato Grosso ser entidade filantrópica e reconhecida como de utilidade pública (Leis Estaduais nº 5.411/88 e 7.691/2002). Igualmente, para embasar a tese da legalidade, colaciona voto proferido em consulta levada ao Tribunal de Contas do Estado, que considerou regular o repasse de valores efetuados pelo Município de Campo Verde ao Sindicato Rural daquele Município para a realização da VII Expoverde. Finalmente, pleiteia a improcedência dos pedidos vertidos nos autos, uma vez que o ato administrativo atacado é legal, ausente qualquer dano ao erário e porque os réus agiram em perfeita consonância com a legislação constitucional e complementar, não havendo prova de que o Estado de Mato Grosso tenha praticado atos contrários à lei. Acompanham a contestação os documentos de fls. 1.011/1.017. Outros documentos foram trazidos às fls. 1095/1419. O requerido Grande Oriente de Mato Grosso, por sua vez, em sede de contestação (fls. 1.021/1033), consignando não restar a menor dúvida de que a presente ação não merece prosperar; alega, em síntese, a legalidade do Convênio nº 001/2003 por atender às exigências previstas na Lei Complementar nº 101/2000 e na Lei Estadual nº 4.320/64, bem como, aos princípios constitucionais da Moralidade Administrativa e da impessoalidade. Por ser ato jurídico perfeito e acabado e em face ao princípio da Segurança Jurídica. Acompanham a contestação os documentos de fls. 1034/1051. Posteriormente, o réu trouxe aos autos documentos alusivos à legislação vigente que subsidiou sua defesa (1052/1093). Impugnação às contestações rechaçando os fundamentos das respectivas defesas (fls. 1420/1428), bem como, aduzindo a intempestividade da defesa firmada pelo Grande Oriente de Mato Grosso. É o relato do necessário. Decido. Analisando as alegações e documentos apresentados por ambas as partes, entendo que a produção de provas, além das já existentes nos autos, é desnecessária, motivo pelo qual se impõe o julgamento antecipado da lide, conforme o art. 330, inciso I do Código de Processo Civil. Não há preliminares a serem decididas. Imperiosa, tão-somente, a análise da tese do Ministério Público acerca da intempestividade da contestação firmada pelo réu Grande Oriente de Mato Grosso e do pedido de desentranhamento da peça de defesa e documentos juntados às fls. 1034/1051 e 1052/1093. Segundo o Parquet, em peça de impugnação de fls. 1420/1428, a juntada aos autos do mandado de citação do referido réu deu-se no dia 20/10/2011 (quarta-feira), razão pela qual o prazo para contestação, em dobro (30 dias), findou-se em 19/11/2011 (sexta-feira), entretanto, o réu somente protocolizou sua defesa em 23/11/2011 (fl. 1021). A certidão de fl. 1094 dá conta da tempestividade de aludida defesa, entretanto, posteriormente, foi certificada, acertadamente, a intempestividade (fl. 1429). As anotações da juntada de mencionado mandado de citação positivo e o rosto da peça de defesa do réu Grande Oriente de Mato Grosso confirmam os fatos trazidos à tona pelo Ministério Público, merecendo, assim, guarida. Destarte, decreto a revelia do réu Grande Oriente de Mato Grosso. Contudo, deixo de aplicar os efeitos previstos no art. 319 do Código de Processo Civil em razão de o outro integrante do pólo passivo ter contestado o pedido, de modo que somente incidirá sobre este os efeitos do art. 322 do Estatuto Processual. Quanto ao pedido de desentranhamento da contestação (fls. 1021/1033) e documentos que a acompanham (fls.1034/1051), não merece guarida, senão vejamos: É incontroverso que a apresentação da contestação deu-se de forma extemporânea. Todavia, desnecessário o seu desentranhamento, tampouco das peças que a acompanham, visto que, de acordo com o Parágrafo único do artigo 322 do CPC, ao revel é dado o direito de intervir no processo em qualquer fase, contudo, recebendo-o no estado em que se encontra. Sobre o tema: “AGRAVO DE INSTRUMENTO. PLANOS ECONÔMICOS. AÇÃO DE COBRANÇA. EXPURGOS INFLCIONÁRIOS. INTEMPESTIVIDADE DA CONTESTAÇÃO. REVELIA. A decretação da revelia, pela intempestividade da contestação, não implica, necessariamente, no desentranhamento da peça contestatória. Assim, diante da inteligência do artigo 322, parágrafo único, do CPC, em que permite a intervenção do réu nos autos a qualquer tempo, a contestação deve ser tomada como simples manifestação da parte ré em face da livre apreciação da prova pelo juiz. AGRAVO PROVIDO (Agravo de Instrumento Nº 70037113206, Segunda Câmara Especial Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Fernando Flores Cabral Junior, Julgado em 25/08/2010)” AGRAVO DE INSTRUMENTO. SEPARAÇÃO JUDICIAL. AÇÃO DE PARTILHA DE BENS. REVELIA. EFEITOS. DESENTRANHAMENTO. DA CONTESTAÇÃO. DESNECESSIDADE. A intempestividade da resposta do réu implica em decretação de sua revelia. Não configurada a exceção do art. 320, II, do CPC, por se tratar de ação de partilha de bens, na qual se discute direitos patrimoniais. A presunção de veracidade dos fatos narrados na inicial, no entanto, é relativa. Embora reconhecida a revelia, é desnecessário o desentranhamento da contestação, que poderá permanecer nos autos como simples manifestação do réu. Ausência de previsão legal no desentranhar. Os efeitos da revelia são aqueles previstos nos arts. 319 e 322 do CPC, descabendo a imposição de qualquer outra sanção. AGRAVO DE INSTRUMENTO PARCIALMENTE PROVIDO. (Agravo de Instrumento Nº 70038292751, Sétima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: André Luiz Planella Villarinho, Julgado em 20/08/2010)” “AGRAVO DE INSTRUMENTO. NEGÓCIOS JURÍDICOS BANCÁRIOS. AÇÃO REVISIONAL. CONTESTAÇÃO. DESENTRANHAMENTO. A apresentação extemporânea da contestação não induz, por si só, ao desentranhamento daquela peça. O revel tem o direito de intervir nos autos a qualquer tempo, considerando que a revelia importa na veracidade dos fatos alegados, não impedindo a discussão da causa. Inteligência do art. 322, parágrafo único, CPC. DADO PROVIMENTO, em decisão monocrática. (Agravo de Instrumento Nº 70037713427, Primeira Câmara Especial Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ivan Balson Araújo, Julgado em 29/07/2010).” Do mesmo modo não merece amparo à pretensão de desentranhamento dos documentos juntados às fls. 1052/1093 (Cópia do convênio de cooperação mútua firmado entre os réus e os textos “secos” das Leis 4.320/64, 5.411/88 e 6.072/92), pois em nada podem causar prejuízo ao autor. Diante do exposto, indefiro o pedido formulado pelo Ministério Público, para determinar a permanência nos autos da contestação e dos documentos por ela juntados. Retornando ao tema sub judice, consigne-se, por oportuno, que a questão de mérito deste feito é eminentemente de direito, vez que os réus, em suas defesas, não negam os fatos trazidos pelo autor, sequer serem maçons o deputado estadual autor da Emenda Parlamentar nº 044/2002 e a pessoa que assinou o Convênio nº 001/2003, possibilitando a liberação da verba. A controvérsia versa a legalidade ou não do Convênio nº 001/2003, mais precisamente, consiste em saber se a transferência do dinheiro pelo Estado ao segundo requerido é legal ou ilegal, constitucional ou inconstitucional. Após a aprovação da Emenda Parlamentar nº 44/2002, proposta no decorrer da votação do projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA-2003 – Lei nº 7880/2002) para o ano de 2003, o Governo do Estado procedeu à transposição de recursos alocados como verba publicitária da Secretaria de Estado de Planejamento – SEPLAN e da Secretaria de Estado de Comunicação – SECOM, para o segundo réu. O Convênio nº 001/2003, firmado entre o Estado de Mato Grosso e o Grande Oriente de Mato Grosso, foi o instrumento formal que permitiu o repasse de verba pública daquele em favor deste, no importe de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais). Enfatiza o autor que aludida liberação de verba pública estadual para construção do Templo Maçônico feriu a Lei nº 4320/64 e a Lei Federal nº 101/2000, violando princípios constitucionais e causando considerável dano ao erário. Consigna ser requisito essencial de qualquer despesa pública, inclusive a destinação de verbas a entidades privadas, que o dinheiro repassado atenda ao interesse público, seja ele primário (da comunidade como um todo) ou secundário (interesse do Estado), tendo a Lei Complementar Federal nº 101/2000 acrescido requisitos formais à destinação de qualquer espécie de recursos do erário, fixando em seu artigo 26, que “a destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento, ou em seus créditos adicionais”. Em consonância com a norma acima, continua o autor, a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Mato Grosso, referente ao ano de 2003 (Lei Estadual nº 7.711/2002) dispôs, em seu art. 25, que é vedada a inclusão de dotações, na Lei Orçamentária e em seus créditos adicionais, a título de “auxílios” para entidades privadas, ressalvadas as sem fins lucrativos, desde que observado o disposto no art. 26 da Lei Complementar Federal nº 101/2000. Desse modo, argumenta o Ministério Público, a liberação de verba destinada a entidades privadas, prevista na Lei Orçamentária de Mato Grosso referente ao ano de 2003, somente poderia ocorrer nos casos de entidades sem fins lucrativos, obedecidos, sempre, os requisitos do artigo 26 da Lei Compl. Fed. 101/2000, ou seja, atender à LDO, ser autorizada por lei específica e estar prevista no orçamento ou nos créditos adicionais. Enfim, toda destinação de verba pública a entidades privadas deve cumprir o requisito essencial de estar vinculada ao interesse público, bem como a liberação do recurso estar condicionada ao cumprimento dos requisitos formais da autorização por lei específica, previsão em orçamento e atendimento à Lei de Diretrizes Orçamentárias. Aliado a isso, o autor ressalta que o repasse de verba ao Grande Oriente de Mato Grosso também é indevido, pois atendeu a interesse meramente particular, que em nada reverteu ao bem comum, vez que destinado para a construção de sua sede (Templo), atividade esta que em nada beneficia a sociedade, pois o edifício “Palácio da Paz” é de acesso restrito aos membros da entidade maçônica GRANDE ORIENTE. Não há qualquer finalidade pública na construção do imóvel, o qual será usado para fins tão somente de interesse da ré. (sic). Alerta o Parquet não questionar o fato de que a entidade possua a filantropia como uma de suas metas, nem tampouco seja considerada de utilidade pública pelo Estado, mas, sim, que o dinheiro público repassado deveria ter sido usado em alguma atividade assistencial da Maçonaria e não para construção de edifício sem qualquer proveito para a sociedade. Conclui essa tese afirmando que a despesa denominada “Auxílio a entidades assistenciais e clubes de serviços”, prevista no orçamento de 2003, não encontra respaldo constitucional e legal, posto que totalmente desvinculada do interesse público. Traz à tona a inobservância aos princípios da impessoalidade e moralidade administrativas, vez que tanto a destinação quanto a liberação da verba contou com a atuação de agentes públicos vinculados à Maçonaria, pois a emenda parlamentar, que deu origem à rubrica orçamentária em tela é do maçom, à época, Deputado Estadual Humberto Melo Bosaipo e a assinatura do Convênio 001/2003, que possibilitou a liberação da verba é de responsabilidade do também maçom, Yenês Magalhães, ficando aí demonstrada a ausência de neutralidade da atividade administrativa em tela. Outro aspecto também macula o aludido convênio, alerta o autor, mais precisamente, a ausência de publicação de norma específica destinando o numerário para o réu Grande Oriente de Mato Grosso, não bastando, para tanto, apenas a dotação orçamentária, exigência contida no caput do art. 26, LCF 101/2000. Em razão disso, pretende seja anulado o ato viciado e ressarcidos os cofres públicos. O Estado de Mato Grosso e o Grande Oriente de Mato Grosso, em sede de contestação (fls. 1000/1010 e 1021/1033), refutam as teses do autor, defendendo a legalidade do Convênio 0001/2003: Defendendo a validade do Convênio 001/2003, os réus afirmam que o repasse da verba em comento atendeu ao disposto no art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal e que não há indícios de que os recursos repassados tenham sido desviados de sua finalidade, em desacordo com a Lei Estadual aprovada, tendo havido, inclusive, prestação de contas que demonstrou a aplicação da verba para a construção do templo da loja maçônica, nos exatos termos do convênio, assumindo, portanto, o Grande Oriente a sua contrapartida. Enfatizam os réus a existência de lei autorizando o citado repasse, mais precisamente, a Lei Estadual Orçamentária Anual nº 7.880/2002, para o exercício de 2003, por meio da dotação “auxílio a entidades e clubes de serviços”, ou seja, a referida subvenção foi endereçada a entidade sem fins lucrativos. Também alega o Estado de Mato Grosso que o repasse em tela atendeu ao disposto no artigo 19, da Lei 4.320/64, que dispõe que “a Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial”, bem como, as condições previstas no art. 25 da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Mato Grosso vigente à época dos fatos (Lei Estadual nº 7.711/2002), que permite a inclusão de dotações, a título de auxílio, para as entidades sem fins lucrativos, desde que observado o disposto na LC 101/2000. O Grande Oriente de Mato Grosso, por sua vez, acrescenta que o repasse também atendeu os critérios estabelecidos pela Lei do Orçamento, na medida em que se trata de uma subvenção social, nos termos do seu art. 12, § 3º. Argumentam os réus que, no caso em questão, é plenamente possível a liberação de verba para entidades privadas, a título de auxílio, contanto que a mesma seja sem fins lucrativos e que seja observada a Lei nº 101/00. Ressaltam que o Grande Oriente de Mato Grosso é pessoa jurídica de direito privado, possuindo natureza filantrópica, sem fins lucrativos e de inegável alcance social, conforme se infere da Lei Estadual nº 5.411/88, que a reconhece como de utilidade pública e que, mais tarde, através da Lei da Lei Estadual nº 6.072/92, o segundo réu adquiriu todas as prerrogativas de sua condição de utilidade pública. Por derradeiro, defendendo a legalidade do Convenio 001/2003, afirma que o réu Grande Oriente de Mato Grosso apresentou prestação de contas dos valores a ele repassados, sem ter sido apontado qualquer indício de desvio de recursos e, corroborando seu entendimento, apresenta voto proferido em consulta levada a efeito no Tribunal de Contas do Estado, que considerou regular o repasse de valores efetuados pelo município de Campo Verde ao Sindicato Rural de Campo Verde para a realização da VII Expoverde, finalizando com pedido de improcedência dos pedidos da inicial, ante a legalidade do referido ato administrativo e da ausência de qualquer dano ao erário. O Grande Oriente de Mato Grosso consigna que a doação atendeu a todos os requisitos exigidos pela legislação vigente à época da sua consumação, consolidando-se através de um ato jurídico perfeito e acabado e eventual invalidação deste será um atentado ao princípio da segurança jurídica, por ser uma das vigas mestras do Estado de Direito, portanto, a matéria debatida está intimamente ligada à necessidade de maior estabilidade das situações jurídicas. Assim, ainda que tenham apresentados vícios de legalidade na sua origem, devem ser mantidas por respeito àquele princípio. Além disso, atendidos todos os requisitos intrínsecos e extrínsecos para sua formação, aperfeiçoado o ato jurídico, seu beneficiário está imune às novas oscilações impostas até mesmo por lei superveniente. A defesa do Grande Oriente do Mato Grosso também traz à tona o princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos, argumentando que cabe ao autor da demanda comprovar a ilegalidade do convênio telado, o que não o fez, tendo restado comprovado, ao contrário, que inexiste qualquer ilegalidade no repasse da referida verba à entidade requerida, não merecendo prosperar, sob nenhum ângulo, o pedido da inicial. Além disso, não houve dano ao erário, tendo o segundo réu cumprido toda a contra partida exigida pelo Estado através do convênio 001/2003, consoante a vasta documentação de fls. 421/941. Finaliza o Grande Oriente do Mato Grosso por pleitear o reconhecimento da litigância de máfé do autor, condenando a entidade autora às penas previstas nos arts. 17 e 18 da lei nº 7.347/85, por ter alterado a verdade dos fatos em seu benefício. A ação é procedente, senão vejamos: A Constituição Federal, no seu art. 167, VI, estabelece: Art. 167. São vedados: I - (...) VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem previa autorização legislativa. José Afonso da Silva, comentando referido dispositivo constitucional ensina que transposição, remanejamento e transferência “são formas de movimentação de recursos orçamentários que o Poder Executivo pode efetuar, desde que tenha para tanto autorização legislativa. A Constituição anterior vedava apenas a transposição, sem prévia autorização legal, de recursos de uma dotação orçamentária para outra. O inciso sob comentário é mais rigoroso, porque abrange todos os tipos de movimentação de recursos orçamentários, e não apenas de uma dotação para outra, mas de uma categoria de programação para outra, assim como de um órgão para outro.” E, complementa: “De rigor (observa Ivens Gandra da Silva Martins), as três formas se assemelham. Tanto a transposição como o remanejamento e a transferência são formas de retirar recursos de uma programação e passá-los para outra, o que representaria se permitido fosse, uma real forma de burlar a lei orçamentária. Pois foi para evitar essa burla que se tornou necessário o emprego dos três termos, porque, quando se usava apenas transposição, praticava-se outras daquelas formas de movimentação, com o que se frustrava a vedação. A transferência pelo seu sentido literal se aplica especialmente à retirada de recursos de um órgão para a administração de outro; já o remanejamento está mais próximo do ato de recompor os recursos de uma categoria de programa ou de um órgão, enquanto a transposição para a troca de recursos, anula uma dotação de algum programa ou órgão com o fito de transportá-la para outro” (Comentário Contextual à Constituição, 4ª Ed., Malheiros, São Paulo, 2007, p. 698). No caso, embora o Estado de Mato Grosso alegue que a Lei Estadual Orçamentária nº 7.880/02 para o exercício de 2003 autorizou o citado repasse, por meio de dotação “auxílio a entidades assistenciais e clubes de serviço”, ou seja, que a referida subvenção foi endereçada a entidade sem fins lucrativos, não há lei especifica votada e aprovada no Parlamento estadual autorizando referida transferência, tal como exige a Constituição Federal. O que ocorreu, tal como afirmou o autor e os requeridos não negam, é que em novembro de 2002, no decorrer da votação do projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) para o ano de 2003, foi aprovada emenda parlamentar ao orçamento encaminhado pelo Poder Executivo, por força da qual a importância de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), da dotação prevista em favor da Secretaria de Estado de Planejamento-SEPLAN e da Secretaria de Estado de Comunicação – SECOM, foi transferida para a Loja Maçônica requerida. Tratou-se de uma atuação engendrada no parlamento que representou a anulação de dotação legitimamente alocada a uma Secretaria de Estado, constante da proposta do Executivo, para transportá-la para entidade privada à revelia de lei. Então, a burla à Constituição Federal é patente porque, ao exigir previa autorização legislativa, quis a Carta Política justamente levar ao debate público a discussão sobre a necessidade, a conveniência e a oportunidade de retirar recursos previamente destinados a uma atividade ou finalidade pública para transferi-los a outra, visando impedir conhecidos estratagemas, como o que se verificou, ou seja, a subreptícia transferência de recursos públicos para uma instituição privada, sem que ao final se saiba as razões de interesse público que poderiam ter motivado essa decisão particular de iniciativa parlamentar, de viés claramente patrimonialista, antirrepublicana e contrária à moralidade administrativa. Em brilhante artigo doutrinário, José de Ribamar Caldas Furtado Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, Mestre em Direito pela UFPE, professor de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário da UFMA, instrutor da Escola do Ministério Público do Maranhão, tratando das hipóteses previstas no art. 167, VI, da CF, ensina: Como se depreende, as figuras do artigo 167, VI, da Constituição terão como fundamento a mudança de vontade do Poder Público no estabelecimento das prioridades na aplicação dos seus recursos, fato que, pela própria natureza, demanda lei específica alterando a lei orçamentária. É o princípio da legalidade que exige, no caso, lei em sentido estrito; é o princípio da exclusividade que informa que ela é específica. Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles pontifica que, havendo necessidade de transposição de dotação, total ou parcial, será indispensável que, por lei especial, se anule a verba inútil ou a sua parte excedente e se transfira o crédito resultante dessa anulação [05]. Esse autor diz que concorda com José Afonso da Silva [06] quanto à tese de que a autorização genérica prevista no artigo 66, parágrafo único, da Lei nº 4.320/64 [07] é inconstitucional, uma vez que a prévia autorização legal, a que se refere o inciso VI do artigo 167 da Constituição Federal há de ser concedida em cada caso em que se mostre necessária a transposição de recursos [08]. E prossegue o autor: Acrescente-se que carece de regramento jurídico o procedimento de se autorizar, na própria LOA, a abertura de créditos suplementares. Em conseqüência, comuns são os abusos resultantes de autorizações sem critérios. Dispõe a Constituição Federal, art. 165, § 8º, que a lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares [12] e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. A relação de exceções feita pelo constituinte nesse dispositivo é taxativa (numerus clausus). Isso significa que a LOA não pode dar autorização para o Executivo proceder a remanejamentos, transposições ou transferências de um órgão para outro ou de uma categoria de programação para outra. Ou ainda, que os procedimentos previstos no artigo 167, VI, devem ser autorizados através de lei específica. -----Daí a conclusão de grande relevo: pelo sistema idealizado pelo constituinte de 1988, os créditos adicionais suplementares abertos com base na autorização concedida na própria lei orçamentária e com fundamento em aporte de recursos oriundos de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias (Lei nº 4.320/64, art. 43, § 1º, III) só podem ocorrer quando se tratar de deslocamento de recursos dentro do mesmo órgão e da mesma categoria de programação [15]. Ou seja, remanejamentos de recursos de um órgão para outro e transposições ou transferências de uma categoria de programação para outra, somente podem ser autorizados através de lei específica, sob pena de antinomia com a Lei Maior. E arremata: Ressalte-se que incorre no denominado crime de desvio de verbas, tipificado no artigo 315 do Código Penal, quem der às verbas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei. Desvio de verba, ensina Hely Lopes Meirelles, "é a transposição de recursos de determinada dotação para outra sem prévia autorização legal, com infração ao disposto no art. 167, VI, da CF" [17]. (Créditos adicionais versus transposição, remanejamento ou transposição de recursos, in http://jus.com.br/revista/texto/7715/creditos-adicionais-versus-transposicaoremanejamento-ou-transferencia-de-Recursos). Por outro lado, é certo que os Senhores Deputados têm a prerrogativa de emendar o projeto de lei orçamentária, que é de iniciativa reservada ao Chefe do Poder executivo. Todavia, devem fazê-lo com estrita atenção às condicionantes do art. 166, § 3º da CF, e, conforme se apontou, no caso concreto não houve qualquer demonstração de compatibilidade da medida com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias ou que a transferência de dotação estivesse relacionada “com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei” (incisos I e III do art. 166, § 3º, CF). Inseriu-se na lei orçamentária anual, em verdade, um dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, o que é expressamente proibido pelo art. 165, § 8º, da Constituição Federal, com o que se afrontaram os princípios da reserva de iniciativa e da separação de poderes. Afora a manifesta ofensa ao princípio da reserva de lei e à separação de poderes, o ato impugnado também afrontou as pautas legais que só excepcionalmente autorizam repasse de subvenções ou auxílios a entidades privadas. Os requeridos alegam que dão base legal ao referido convênio a Lei 4.320/64 (art. 19) e a Lei Estadual 7.711/2002 (art. 25), além do fato do Grande Oriente de Mato Grosso ser entidade filantrópica e reconhecida como de utilidade pública (Leis Estaduais nº 5.411/88 e 7.691/2002). A leitura da legislação invocada, no entanto, afasta a alegação. A Lei Federal nº 4.320/64 - Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal - na sua seção I, Subseção Única, quanto às transferências correntes, prescreve: Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica. Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados. A simplista afirmação de que o Grande Oriente não tem fins lucrativos (art. 19 da Lei 4.320/64 e art. 25 da lei estadual 7.711/2002-LDO) e de ser entidade filantrópica reconhecida como de utilidade pública (Leis Estaduais nº 5.411/88 e 7.691/2002), não tem o condão de legitimar a apropriação do dinheiro público, visto que em nenhum momento demonstraram os requeridos que essa entidade privada se dedicasse a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, em atividade de colaboração com o poder público. Ademais, é patente que a prestação de contas realizada, a prova de que aplicação dos recursos tenham obedecido a sua finalidade, bem como, o alegado cumprimento da contrapartida assumida pelo GOE/MT, não legitima a transferência em questão, tampouco refuta o dano ao erário. A própria LDO – LEI 7.711/2002 – ao proibir auxílios a entidades privadas, salvo às sem fins lucrativos, fazia expressa remessa à necessidade de observância ao art. 26 da LC 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, que prescreve: Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais. Assim, a simples interpretação literal da legislação aplicável revela que, embora não seja proibida a destinação de recursos públicos a entidades privadas, a condição essencial é que, além de essas entidades deverem não ter fins lucrativos, o dinheiro público seja efetivamente utilizado na prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional (art. 16 da Lei 4.320/64). E o que os autos demonstram mesmo é que a transferência não atendeu a qualquer finalidade pública, mas sim a interesse meramente particular, vez que o dinheiro público foi destinado para e empregado na construção do prédio (Templo) da entidade maçônica GRANDE ORIENTE DO ESTADO DE MATO GROSSO, “Palácio da Paz”, edifício, inclusive, de acesso restrito aos membros daquela associação de pessoas. A prova inconteste do fato está na própria prestação de contas que os requeridos afirmam ter feito, em atenção à cláusula do convênio, onde se pode constatar que o dinheiro foi aplicado em obra arquitetônica, autêntica demonstração da prática espúria de privatização do dinheiro público, em detrimento de toda a população que paga pesados tributos ao Estado e não conta com a mesma sorte de receber tal privilégio. Ao comentar o art. 10, inciso XI da Lei nº 8.429/92 que define como improbidade administrativa a ação ou omissão dolosa ou culposa que causa lesão ao erário, destacando-se notadamente o ato de liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para sua aplicação irregular, diz Tércio Sampaio Ferraz Júnior: A imoralidade do ato não se confunde com a ilegalidade: envolve, ademais desta, a correspondente vantagem ou ao próprio agente ou a outrem. A imoralidade, nesse sentido, não está na intenção do agente, mas no conteúdo da própria ação que quebra o equilíbrio, o respeito devido à coletividade, ferindo o senso comum, ao proporcionar a alguém uma vantagem que atenta contra a igualdade. Uma despesa, nesse sentido, deve ser proporcional, como um pagamento não pode ser ordenado por meio de subterfúgios ainda que de aparência legal. E conclui o notável Professor: “Moralidade diz respeito ao ato. Destarte, desvirtuar os motivos do ato para justificar (motivar) as suas conseqüências fere a moralidade! A moralidade, desse modo, é base autônoma para uma ação popular. Quando a CF a institui como principio da administração pública, o faz em nome de uma peculiaridade que a caracteriza. Ainda que o dolo, como dizia Hungria (1958, p. 150), tenha de ser presumido, já que não se pode devassar o foro íntimo, essa presunção se manifesta por meio de circunstâncias externas que mostrem que o agente não poderia deixar de querer o resultado potencial ou efetivo. A moralidade, assim, não se expressa nos resultados, mas se manifesta pelos resultados (efetivos ou potenciais). Ela diz respeito ao ato, não a sua expressão normativa. Esta pode ser legal ou ilegal. A imputação da imoralidade está na repulsa ao uso do instrumento (mesmo legal) que fere o sentido público do objetivo normativo, ao pôr-se o ato a serviço de um resultado (político) subjetivo do agente”. (Direito Constitucional, Editora Manole, Barueri, 2007, PP. 388/389). A pessoalidade e a imoralidade saltam aos olhos no caso concreto. Os réus em suas defesas, não negam a afirmação, feita pelo autor, de que tanto o Deputado Estadual Humberto Melo Bosaipo, autor da Emenda Parlamentar nº 044/2002, quanto o Secretário de Estado de Planejamento e Coordenação Geral Yenês Magalhães, que assinou o Convênio nº 001/2003, possibilitando a liberação da verba, eram maçons, circunstância que, por si só, fala sobre o elemento subjetivo que animaram suas condutas. Ao utilizarem referidos agentes públicos de instrumentos legais, praticaram ato a serviço de um interesse subjetivo, em atentado frontal à igualdade, proporcionando vantagem material indevida à entidade a que se filiavam ou a qual simpatizavam, comportamento tipicamente abusivo e condenável pela moralidade pública. Assim, também cai por terra a tese de que a pretensão do Ministério Público não merece prosperar por se estar diante de um ato jurídico perfeito e em respeito ao princípio da segurança jurídica, vez que, no presente caso, não há o que se falar em ato jurídico perfeito, mas, sim, ato ilícito, em detrimento ao erário, pois contrário aos princípios constitucionais e demais normas acima mencionadas, ensejando, inclusive, a devida reparação, com fulcro no § 5º e caput do art. 37, além do princípio republicano expresso no art. 1º, caput, todos da Constituição Federal. Aliás, quando a pretensão for de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário decorrentes de ato ilícito, não corre a prescrição conforme expressamente determina a Constituição Federal em seu artigo 37, § 5º, última parte, in verbis: “Art. 37. § 5º. A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. Via de conseqüência, como na hipótese dos autos a pretensão é restrita ao ressarcimento dos danos causados ao erário público, é imprescritível, a teor da norma constitucional. Sobre a previsão constitucional Alexandre de Moraes traça a seguinte assertiva: “Ressaltamos, somente, que as ações para obtenção de ressarcimento por dano causado ao erário público são imprescritíveis, nos termos da citada previsão constitucional.” Celso Antonio Bandeira de Mello também é preciso quando diz que, “todavia, por força do art. 37, § 5º da Constituição, são imprescritíveis as ações de ressarcimento por ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário” . Na mesma linha de raciocínio é o escólio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, quando esclarece que: “a prescrição da ação de improbidade está disciplinada no artigo 23, que distingue duas hipóteses: pelo inciso I, a prescrição corre cinco anos após o término do exercício do mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; para os que exercem cargo efetivo ou emprego, o inciso II estabelece que a prescrição ocorre no mesmo prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público. São, contudo, imprescritíveis, as ações – de ressarcimento de danos causados por agente público, seja ele servidor público ou não, conforme estabelece o artigo 37, § 5º da Constituição. Assim, ainda que para outros fins a ação de improbidade esteja prescrita, o mesmo não ocorrerá quanto ao ressarcimento de danos” Esse entendimento harmoniza-se com recente orientação do Pleno do Supremo Tribunal Federal: BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I - O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III - Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV Segurança denegada. (STF – MS 26210, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 04/09/2008, DJe-192 DIVULG 09-10-2008 PUBLIC 10-10-2008 EMENT VOL02336-01 PP- 00170 RTJ VOL-00207-02 PP-00634 RT v. 98, n. 879, 2009, p. 170- 176 RF v. 104, n. 400, 2008, p. 351-358 LEXSTF v. 31, n. 361, 2009, p. 148-159) A Segunda Turma da Suprema Corte também já decidiu no mesmo sentido: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. Incidência, no caso, do disposto no artigo 37, § 5º, da Constituição do Brasil, no que respeita à alegada prescrição. Precedente. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF – RE 608831 AgR, Relator(a): Min. EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 08/06/2010, DJe-116 DIVULG 24-06-2010 PUBLIC 25-06-2010 EMENT VOL-02407-06 PP-01245) O Superior Tribunal de Justiça segue a mesma linha de orientação: RECURSO ESPECIAL - ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CORRÉUS - PRESCRIÇÃO - CONTAGEM INDIVIDUAL - RESSARCIMENTO AO ERÁRIO IMPRESCRITIBILIDADE. 1. As punições dos agentes públicos, nestes abrangidos o servidor público e o particular, por cometimento de ato de improbidade administrativa estão sujeitas à prescrição quinquenal (art. 23 da Lei nº. 8.429/92), contado o prazo individualmente, de acordo com as condições de cada réu. Precedente do STJ. 2. Diferentemente, a ação de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário é imprescritível (art. 37, § 5º, da Constituição). 3. Recurso especial conhecido e parcialmente provido. (STJ – REsp 1185461/PR, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/06/2010, DJe 17/06/2010) Outros precedentes: ver: STJ – REsp 909.446/RN, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/04/2010, DJe 22/04/2010;REsp 718.321/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 19/11/2009; REsp 705.715/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, julgado em 2.10.2007, DJe 14.5.2008; STJ – REsp 1069723/SP – 2ª Turma – Rel. Ministro Humberto Martins – Julg.: 19/02/2009 – Publ.: DJe 02/04/2009; STJ – REsp 991.102/MG, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/09/2009, DJe 24/09/2009. Nessa senda, é plenamente possível, a qualquer tempo, o controle judicial do ato ilícito para o fim de buscar o ressarcimento ao erário. Por derradeiro, no tocante à alegada má-fé por parte do Autor, uma vez logrado êxito em sua pretensão formulada na petição inicial, reputa-se prejudicada qualquer tese de que havia proposto a demanda de forma temerária. Isto posto, julgo procedente a presente ação civil pública, por conseguinte, declaro a nulidade da transferência de recursos objeto do Convênio 001/2003, firmado entre o Estado de Mato Grosso e o Grande Oriente do Estado de Mato Grosso, condenando o último (GOE/MT) a restituir ao erário o valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) recebidos, devidamente corrigidos monetariamente pelo I.N.P.C., a partir do desembolso pela Fazenda Estadual dos respectivos recursos públicos, com juros legais de 0,5 % ao mês, estes a partir da citação. Haja vista que o ESTADO DE MATO GROSSO é isento do pagamento de custas e despesas processuais, condeno o requerido GRANDE ORIENTE DO ESTADO DE MATO GROSSO a arcar com apenas 50% (cinqüenta por cento) dessas verbas. Sem honorários advocatícios, por serem indevidos ao Ministério Público. Decorrido o prazo para interposição de recurso, independentemente de haver apelação, remetam-se os autos para o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, a fim de cumprir com o disposto no art. 475, inciso I do Código de Processo Civil, haja vista o presente feito não se enquadrar nas hipóteses previstas nos §§ 2º e 3º do supracitado artigo de lei. Expeça-se o necessário. Publique-se. Intime-se. Cumpra-se.