benchmarking entre os tribunais da relação portugueses

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benchmarking entre os tribunais da relação portugueses
Jorge Manuel da Silva Loureiro
Juiz Auxiliar
Tribunal da Relação de Coimbra
Secção Social
14 de janeiro de 2013
[BENCHMARKING ENTRE OS
TRIBUNAIS DA RELAÇÃO
PORTUGUESES]
Custos correntes e desempenho funcional
Índice
1. Introdução.................................................................................................................................. 3
2. Benchmarking: origens, conceito, âmbito de aplicação, objetivos, benefícios e problemas .......... 5
2.1 Origens, conceito e âmbito de aplicação do benchmarking .................................................... 5
2.2 Objetivos do benchmarking .................................................................................................. 7
2.3 Benefícios e problemas do benchmarking ............................................................................. 8
2.4 Métodos do benchmarking ................................................................................................... 9
2.5 Tipos do benchmarking ...................................................................................................... 10
3. Os Tribunais da Relação em Portugal ....................................................................................... 11
3.1 Enquadramento normativo e organizacional........................................................................ 11
3.2 Recursos humanos.............................................................................................................. 12
3.3 Recursos financeiros .......................................................................................................... 13
3.4 O fluxo processual.............................................................................................................. 14
4. A população em Portugal ......................................................................................................... 14
5. A avaliação de desempenho nas organizações do setor público ................................................. 15
6. A execução orçamental nos tribunais da Relação em Portugal – análise comparativa à luz de
alguns indicadores de gestão financeira referentes a despesas correntes ........................................ 18
6.1 A variação das despesas correntes ...................................................................................... 18
6.2 A variação dos custos correntes por cada 100.000 habitantes .............................................. 20
6.3 O custo corrente médio por cada processo findo e a variação do custo corrente médio por
cada processo findo .................................................................................................................. 20
6.4 Ranking dos tribunais da Relação em matéria de custos correntes ....................................... 21
7. O desempenho dos tribunais da Relação em Portugal – análise à luz de alguns indicadores
gestionários de desempenho funcional.......................................................................................... 21
7.1 O saldo processual.............................................................................................................. 22
7.2 A taxa da acumulação processual........................................................................................ 23
7.3 A taxa de resolução processual. .......................................................................................... 25
7.4 O case per judge ................................................................................................................. 26
7.5 O case turnover ratio .......................................................................................................... 27
7.6 Ranking de desempenho funcional médio. .......................................................................... 28
8. Ranking multidimensional........................................................................................................ 29
9. Conclusões............................................................................................................................... 29
10. Bibliografia ............................................................................................................................ 31
Anexos ........................................................................................................................................ 35
1
2
1. Introdução
É hoje um lugar-comum falar-se na crise do sistema de justiça e nas implicações negativas
dela decorrentes não só para os utilizadores diretos dos tribunais, cidadãos e empresas, mas também
para um desenvolvimento económico e social que se deseja sustentado.
Associado a esse discurso recorrente da crise do sistema de justiça fala-se, insistentemente,
da necessidade de o reformar no sentido de lhe devolver a eficácia, a eficiência, a qualidade e a
credibilidade por todos reclamada.
Múltiplas têm sido as reformas que, com esse objetivo, se anunciaram e procuraram concretizar-se em Portugal nas últimas décadas no âmbito da administração do sistema de justiça,
sendo hoje evidente que os resultados alcançados ficaram inexoravelmente aquém dos desejados.
Para assim concluir basta recordar dois elementos
factuais, a saber: a) o número de processos pendentes nos
tribunais judiciais de primeira instância em Portugal, sem
contar com os pendentes nos tribunais de execução de
penas, atingiu em 2010 o número nunca antes alcançado
de
1.701.673, quando em 1996 rondava os 875.000; b) a
duração média dos processos declarativos na justiça
cível passou de 20 meses em 2001 para 29 meses em
2010, sendo que nos processos executivos passou de
32 meses em 2005 para 43 meses em 2009.
Uma das razões recorrentemente invocada para justificar aquele insucesso reporta-se
à circunstância das ditas reformas se
terem maioritariamente centrado em
aspetos processuais e de reforço de
meios humanos e materiais, em
detrimento, por exemplo, de aspetos
referentes à gestão dos tribunais,
métodos de trabalho e boas práticas,
planeamento e afetação mais rigorosos e eficientes das atividades e dos meios humanos e
materiais, articulação dos tribunais com os meios complementares do sistema judicial (v.g., INML,
LNPC, IRS, Segurança Social, Administração Tributária) e definição de objetivos1.
Como assim, sob pena da mesma ficar votada ao insucesso que caracterizou as que a
antecederam, importa que na nova reforma judiciária que se anuncia2 sejam levados em conta, na
parte aplicável, os ensinamentos e contributos da denominada Nova Gestão Pública3, especialmente
na variante da Qualidade4 5 6, que se transformou “num tema central de reforma da Administração
Pública” (Rocha, 2006: 11).
1
Sobre esta temática, Gomes, Conceição, Os atrasos da justiça, FFMS, 2011, p. 66, 81, 92 e ss.
Proposta de Lei 114/XII - http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=37371.
3
Para maiores desenvolvimentos sobre esta teoria, Hood, Christopher, A public management for all seasons?, in Public Administration,
1991, vol. 69, p. 3 a 19. Hood, Christopher, The art of the state – Culture, rhetoric and public management, Oxford University Press,
1998.
4
Como é sabido, a reforma do setor público iniciou-se em resultado da crise financeira subsequente às crises económicas globais
ocorridas na década de 70 em resultado, designadamente, do aumento dos preços do petróleo em 1973 e 1979, tendo sido levada a efeito
2
3
Dada a multiplicidade de definições de Qualidade e o desejo das organizações avaliarem o
seu desempenho na aplicação das suas técnicas, procurou-se encontrar um modelo ou padrão com
base no qual as organizações pudessem ser avaliadas e comparadas, em consequência do que
surgiram, assim, uma multiplicidade de modelos de prémios de Qualidade criados, justamente, para
promover a Qualidade e servir como benchmarks de casos de sucesso da Qualidade e de modelos de
gestão de Qualidade Total (v.g., o Deming Prize, em 1951, no Japão; o Malcom Baldrige Quality
Award, em 1987, nos EUA; o European Excellence Model – EFQM -, em 1991, na Europa, e o
Common Assessment Framework (CAF), em 2000, na União Europeia
O modelo EFQM é um dos mais conhecidos
na Europa e divide-se em nove critérios, sendo
cinco relativos aos meios (liderança, política e
estratégia, pessoas, parcerias e recursos, processos)
e quatro relativos aos resultados (resultados
pessoas, resultados clientes, resultados sociedade,
resultados chave do desempenho).
Este modelo EFQM acabaria por sofrer uma adaptação na sua aplicação ao setor da
administração pública, decorrente da necessidade de uniformizar a avaliação do desempenho e
posterior comparação e cooperação entre as várias organizações públicas (benchmarking e
benchlearning, respetivamente).
Essa adaptação foi levada a efeito nos trabalhos desenvolvidos para o efeito pela Innovative
Public Services Group durante os anos de 1998 e 1999, na sequência dos quais surgiu em maio de
2000 a versão piloto da ferramenta de autoavaliação da Qualidade que ficou conhecida pela CAF,
que em Portugal recebeu a designação de Estrutura Comum de Avaliação – em 2002 foi
apresentada a sua primeira versão revista e em 2006 sofreu a sua última revisão.
Sendo a CAF uma ferramenta da Gestão da Qualidade Total especialmente concebida para as
organizações do setor público e sendo os tribunais uma organização de natureza pública, faz sentido
que a Gestão pela Qualidade Total que neles se pretenda implementar possa ser levada a efeito à luz
dessa ferramenta e dos seus critérios, tendo sempre presente a especificidade própria dos tribunais
enquanto organização pública.
Ora, como resulta do já exposto, um dos objetivos subjacentes à criação da CAF foi,
justamente, o de a partir da uniformização do modelo de autoavaliação das organizações públicas,
possibilitar a comparação dos resultados das várias organizações, com recurso, para o efeito, ao
benchmarking (Rocha, 2006), a partir do que as organizações podem encetar o denominado
benchlearning (Rocha, 2006; Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, 2007).
Por outro lado, como melhor se desenvolverá infra (2.2 – p. 6), de entre os vários objetivos
básicos e comuns subjacentes à utilização do benchmarking conta-se o de avaliar o desempenho de
uma organização de uma forma mais objetiva, comparando-a com outras organizações ou com um
valor de referência (benchmark).
sob influência do modelo da Nova Gestão Pública. Iniciou-se com a introdução da variante de Eficiência no Reino Unido (1979 a 1988),
prosseguiu no mesmo Reino Unido com a perfilhação em 1988 da variante da Descentralização, que perdurou até 1991, ano em que se
inicia a terceira variante, a da Qualidade.
5
Sobre as variantes da Nova Gestão Pública, pode consultar-se Araújo, Joaquim Filipe, A Reforma da Gestão Pública: do mito à
realidade – Comunicação apresentada no Seminário Internacional Luso-Galaico sobre a Reforma da Administração Pública: apostas e
casos de sucesso, Braga.
6
Sobre as principais quatro fases do modelo da Qualidade, (Inspeção, Controlo, Garantia e GQT), pode consultar-se Thijs, Nick & Staes,
Patrick, The use of organizacional performance information for organizational improvement, Comunicação apresentada na conferência
anual do Grupo Europeu da Administração Pública, Milão, 2006.
4
Assim sendo, partindo da minha condição de Juiz Auxiliar no Tribunal da Relação de
Coimbra, através deste trabalho pretendo, justamente, fazer um estudo comparativo entre esse
Tribunal e os da Relação do Porto, Lisboa, Évora e Guimarães, tendo por referência o triénio 20092011.
Assim, começarei por fazer uma breve abordagem às origens, conceito, âmbito de aplicação,
objetivos, benefícios e problemas, métodos e tipos de benchmarking.
Após, traçarei algumas considerações referentes ao enquadramento normativo e
organizacional, aos recursos humanos, aos recursos financeiros e ao fluxo processual nos ditos
Tribunais da Relação, seguida de uma brevíssima abordagem à evolução quantitativa da população
residente em Portugal.
A seguir, farei uma abordagem comparativa à execução orçamental desses mesmos tribunais
relativa a despesas correntes (DL 26/02, de 14/2 – anexo II).
A opção pela comparação da execução orçamental referente às despesas correntes,
desprezando-se, assim, a execução orçamental referente às receitas e a execução orçamental
referente às despesas de capital, teve subjacente as seguintes ordens de razões: 1ª) uma percentagem
esmagadora (superior a 90%) das receitas dos Tribunais da Relação é proveniente de transferências
do Orçamento Geral do Estado, não fazendo muito sentido, a meu ver, uma avaliação do
desempenho daqueles tribunais relativa ao grau de execução das receitas orçamentadas, pois que a
maioria delas não depende de qualquer desempenho deles; 2ª) uma percentagem igualmente
esmagadora (sempre superior a 80%) das despesas dos Tribunais da Relação são correntes, razão
pela qual entendi desvalorizar no âmbito deste estudo as despesas de capital.
Nesta abordagem comparativa da execução orçamental das despesas correntes farei uso de
alguns indicadores de gestão financeira referentes a custos.
Em quarto lugar, procurarei sintetizar os resultados funcionais desses mesmos tribunais,
comparando-os através de alguns indicadores gestionários de desempenho funcional.
Terminarei com a enunciação de conclusões e com a indicação de bibliografia relevante.
2. Benchmarking: origens, conceito, âmbito de aplicação,
objetivos, benefícios e problemas
2.1 Origens, conceito e âmbito de aplicação do benchmarking
O benchmarking é uma das estratégias utilizadas pela Nova Gestão Pública (Lane, 2005),
surgindo como um instrumento suscetível de aplicação quando a mão invisível dos mercados não
existe (Reis & Reis, 2006).
Os primeiros registos sobre o processo de benchmarking são encontrados no pós II Grande
Guerra, no Japão (Reis & Reis, 2006), no âmbito e sequência de visitas feitas pelos japoneses a
organizações ocidentais e subsequente absorção das práticas destas pelas japonesas 7. Depois do seu
amplo sucesso no Japão, tal processo acabaria por ser exportado para os países anglo-saxónicos nos
finais da década de 70, mercê da constatação de que as organizações ocidentais estavam a perder
competitividade face às congéneres nipónicas.
7
Sobre os antecedentes históricos do processo de benchmarking e as suas origens no Japão, pode consultar-se Bendell, Tony, & Boulter,
Louise & Kelly, John, Manual do Benchmarking, Edições Cetop, Colecção Gestão, 2005, p. 33 a 55.
5
A plena divulgação do benchmarking foi desencadeada pela Xerox Corporation (Patterson,
1998; Carvalho, 2001; Pinto, 2001) que descobriu e aplicou o benchmarking para combater a
concorrência, a partir da constatação de que as copiadoras produzidas pela Fuji-Xerox (empresa
japonesa associada à Xerox) tinham custos de fabricação mais elevados nos Estados Unidos e de
que os concorrentes estavam a vender máquinas fotocopiadoras a um preço igual ao que custava à
Xerox Corporation produzi-las; existe mesmo um modelo de benchmarking que é associado à
Xerox: o “Xerox’s ten-step aproach” (Appleby, 1999; Bendell, Tony, & Boulter, Louise & Kelly,
John, Manual do Benchmarking, Edições Cetop, Coleção Gestão, 2005: 57 a 62).
Podem ser identificadas várias definições de benchmarking na literatura da área.
Para uns, é a atividade que “consiste em medir produtos, serviços e práticas, comparando-as
com as dos seus competidores ou com as das empresas reconhecidas como líderes” (Rocha, 2006:
29).
Segundo a Indústria da Comissão Europeia, o benchmarking é um processo contínuo e
sistemático que permite a comparação das performances das organizações e respetivas funções ou
processos face ao que é considerado "o melhor nível", visando não apenas a equiparação dos níveis
de performance, mas também a sua ultrapassagem (Keegan, et al., 2006).
Segundo a International Benchmarking Clearinghouse (IBC), citada por Carvalho (2001),
“benchmarking é um processo sistemático e contínuo de medição. Um processo contínuo de
comparar e medir processos de negócio de uma organização com aqueles de organizações líderes
em qualquer parte do mundo, com o objetivo de obter informação, que irá ajudar a organização a
implementar ações para melhorar a sua performance”.
Segundo a OCDE (1997), o benchmarking consiste em “identificar e implementar as
melhores práticas”.
O European Benchmarking Code of Conduct - 2009 identifica como palavras-chave
associadas ao benchmarking “to make comparisons with others”.
De acordo com a definição do EIPA (2008), o benchmarking é um processo de aprendizagem
que resulta da comparação do desempenho das organizações.
Por sua vez, a Accenture (2006) define benchmarking como o processo sistemático e
contínuo de comparação das práticas de uma organização com organizações similares no âmbito
dos processos e dos resultados, como meio de identificar oportunidades para melhorar o
desempenho dos serviços e/ou reduzir custos.
No website do Public Sector Benchmarking Service podemos encontrar algumas definições
de benchmarking, desde uma mais simplista segundo a qual está em causa "Improving ourselves by
learning from others", até outra que tem como fonte a Xerox, nos termos da qual "Benchmarking is
the continuous process of measuring products, services and practices against the toughest
competitors or those companies recognised as industry leaders (best in class)".
Esta pluralidade de conceitos e definições de benchmarking pode ser explicada por três
ordens de razões, a saber: 1ª) o seu carácter recente enquanto técnica; 2ª) o facto de os mais
diversos autores sustentarem diferentes tipos de benchmarking (Appleby, 1999); 3ª) o facto de
muitas organizações criarem a sua própria definição de benchmarking, de acordo com os objetivos e
estratégias desenvolvidas para a sua concretização.
Como quer que seja, é hoje pacífico que: a) o conceito de benchmarking deve ser o mais
abrangente possível de forma a não excluir quaisquer possibilidades de desenvolvimento; b)
qualquer abordagem de benchmarking deve ter em conta essencialmente o contexto específico de
6
intervenção e o tipo de técnicas a aplicar, que podem variar de forma considerável “de acordo com
a natureza das organizações, as estratégias desenvolvidas para a mudança e os objetivos
específicos de cada projeto” (Pinto, 2001); c) mais do que selecionar várias definições de
benchmarking importará compreender de que forma este processo sistemático de avaliação pode ser
desenvolvido numa organização.
Importa aqui destacar, também, que embora tenha tido as suas origens no setor privado, o
benchmarking acabou por também ser aplicado no âmbito do setor público, muito fruto das
exigências dirigidas à Administração Pública após a II Grande Guerra no sentido de mudanças no
modo de produção e de prestação de bens e serviços (Waldo, 1968: 443 a 479); isto apesar de
resistências iniciais dos governos – por exemplo, no Reino Unido o projeto de benchmarking para o
setor público é relativamente recente, tendo sido iniciado em abril de 1996.
2.2 Objetivos do benchmarking
Os objetivos para a utilização do benchmarking podem variar entre países e organizações.
De um modo genérico, pode dizer-se que o benchmarking tem como objetivos identificar
noutras organizações as melhores práticas produtivas (técnicas e processos) e consequentemente
aprender com elas (Bullivant, 1994; Folz, 2004; Reis & Reis, 2006); não se trata de copiar, mas sim
de melhorar o desempenho organizacional aprendendo com os outros (Reis & Reis, 2006), através
da adoção dos princípios destes (Andrade, 2004); não se centra apenas na identificação das
melhores práticas, pois que para lá disso prossegue a aprendizagem constante.
De um modo mais pormenorizado, são diversos os objetivos básicos subjacentes à utilização
do benchmarking, a saber: a) avaliar o desempenho de uma organização de uma forma mais
objetiva, comparando-a com outras organizações ou com um valor de referência (benchmark) –
Peters 1988: 565 a 583 8; b) identificar falhas ou problemas que a organização enfrente e áreas a
melhorar, com introdução de modificações nos processos em que o desempenho organizacional é
menor, o que levará a melhorias (Reis & Reis (2006); c) criar motivação sustentada para a melhoria,
pois que a utilização desta ferramenta incentiva as organizações com pior desempenho a
melhorarem os seus processos para alcançarem maior reputação perante os interessados (Banco
Mundial, 2001: 1 a 4) - a falta de concorrência no setor público pode limitar a pressão para a
melhoria do desempenho e o benchmarking, ao expor a posição relativa das organizações, poderá
criar o incentivo para a melhoria, em alternativa às pressões de mercado; d) identificar os melhores
processos com vista a adotá-los - as organizações tendem a ser conservadoras relativamente aos
processos adotados pelo que o benchmarking pode ser usado para estimular a implementação de
melhores práticas, com fixação de novos padrões de desempenho, concordantes com elas, a alcançar
e, se possível, a ultrapassar; e) identificar casos de sucesso, avaliando os resultados da
implementação dos planos de melhorias (objetivo este que é frequentemente descurado); f) aprender
com os “melhores”; g) melhorar os desempenhos de uma função, de uma atividade ou de um
processo, de forma importante, permitindo formular objetivos ambiciosos, acelerar o ritmo da
mudança, identificar os processos que permitem as ruturas, aumentar a satisfação dos clientes e as
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Benchmark não é o mesmo que benchmarking: o primeiro reporta-se aos padrões ou medidas de desempenho, enquanto o segundo
respeita ao processo de análise, compreensão e aprendizagem de fatores chave da missão na comparação com outras organizações
(Bullivant, 1994).
Embora diferentes, os conceitos estão indissociavelmente relacionados, na medida em que o benchmarking e a avaliação de desempenho
que defende são importantes para motivar os colaboradores a participarem ativamente no processo de melhoria através de novas ideias e
procedimentos.
7
vantagens competitivas, conhecer melhor os seus pontos fortes e áreas de melhoria através da
autoavaliação, criar um clima baseado nos factos, gerador de consensos, aumentar a capacidade
para utilizar medidas para gerir.
2.3 Benefícios e problemas do benchmarking
O assunto referente aos benefícios do benchmarking tem sido estudado por diversos autores e
instituições (Brilman, 2000; OCDE, 1997; OCDE, 2010; Accenture, 2006), sendo inúmeras as
vantagens que são assinaladas à aplicação de processos de benchmarking nas organizações.
Permitimo-nos destacar os seguintes: a) permite melhor conhecimento dos pontos fortes e
fracos das organizações através da autoavaliação; b) reforça a liderança; c) permite o contacto com
outras organizações o que permite identificar e estabelecer pontos de comparação para medição do
desempenho (Anderson, 1999; IRAR, LNEC, 2004); d) cria valor organizacional (Andrade et al,
2004); e) estimula modificações das atitudes e dos comportamentos das pessoas; f) gera maior
envolvimento e motivação do pessoal na alteração de programas; g) conduz à identificação dos
processos que permitem as ruturas e alcançar um desempenho superior, das melhorias a serem
efetuadas e das principais operações necessárias para efetuar essas melhorias; h) permite
compreender melhor as necessidades e expectativas dos cidadãos/clientes e aumentar a satisfação
dos mesmos; i) facilita a adaptação aos melhores métodos; j) proporciona melhor aproveitamento
dos recursos; k) gera aumento da eficácia e da eficiência de alguns processos; l) proporciona
melhoria nos níveis de desempenho, da qualidade, da produtividade e da competitividade; m)
possibilita a formulação de objetivos ambiciosos, mas realísticos e atingíveis; n) conduz à criação
de apoio e de estímulo para uma mudança cultural interna; o) facilita o estabelecimento e
aperfeiçoamento de estratégias; p) permite a criação de clima baseado em factos e gerador de
consensos; q) proporciona a compreensão da eficácia do programa de qualidade; r) conduz à
reestruturação e aceleração de ritmos de mudança; s) possibilita a promoção de melhores soluções
para a resolução de problemas e maior partilha entre organizações de soluções para problemas
comuns; t) estimula a aprendizagem, formação e inovação, o que auxilia à mudança e melhoria
contínuas (Andrade, 2004; Anderson, 1999).
Estudos mais recentes têm revelado uma particular tendência nos últimos anos para a
utilização do benchmarking no setor público, entre outros mecanismos, com o objetivo de ser
impulsionada a eficiência no setor público, com utilização de menos inputs para obter os mesmos
outputs/outcomes, sendo o benchmarking um dos meios mais sugeridos para reduzir a despesa
pública num contexto de restrições orçamentais que a generalidade dos países enfrenta (OCDE,
2010; relatório do HM Treasury do Reino Unido “The Spending Review Framework, 2010”
(http://www.hm-treasury.gov.uk/d/spending_review_framework_080610.pdf).
Apesar das vantagens acabadas de referir, não pode deixar de se referir que têm sido
detetadas algumas dificuldades na utilização desta ferramenta, de entre as quais poderão destacar-se
as seguintes: a) ausência de informação fidedigna para efeitos de comparação, por falta de
monotorização real e efetiva do desempenho das organizações pelas correspondentes entidades
responsáveis; b) confidencialidade da informação; c) dificuldade na cooperação entre organizações
e na partilha de informação, tendo em conta a consciência instalada de que a avaliação e
publicitação dos resultados pode determinar necessariamente a realização de investimentos não
desejados; d) cultura instalada nas organizações de mais fraco desempenho no sentido de
reclamarem normalmente, para a superação desse estado de coisas, um incremento nos orçamentos;
8
e) indisponibilidade dos recursos humanos que este processo requer; f) carácter de médio e de longo
prazo dos resultados; g) ausência de recursos financeiros e de tempo, para a recolha de informações;
h) ausência de envolvimento dos colaboradores da organização no processo.
Há, também, problemas relacionados com questões ligadas à ética e à metodologia de
intervenção adotada, sendo que a este respeito foram já elaborados dois códigos de ética, o da
European Fundation for Quality Management (EFQM) e o da American Productivity and Quality
Center (APQC), que estabelecem as linhas de orientação para as atividades de benchmarking, com
o objetivo de evitar eventuais disputas legais e clarificar os procedimentos relativos à troca de dados
e informação, na Europa e nos EUA, respetivamente.
2.4 Métodos do benchmarking
Segundo a OCDE (1997), os métodos de benchmarking variam em função dos seguintes
aspetos:
a)
do que se pretende avaliar – as análises podem incidir sobre os processos ou sobre
os resultados;
b)
do que se considere como elemento para comparação – as organizações podem ser
comparadas relativamente a outras organizações ou em relação a um padrão de referência, também
designado por benchmark;
c)
da finalidade da análise – o benchmarking pode ser utilizado quer para a melhoria
contínua do serviço prestado, processo a que normalmente estão associados elevados custos que
desincentivam a sua utilização, quer para efeitos de avaliação, que apesar de ser normalmente
encarada como um exercício one-off (esporádico), também pode ser realizada regularmente para
monitorização de resultados e melhoria de desempenho.
Em função das opções feitas a propósito de cada um dos aspetos acabados de considerar,
assim variarão os instrumentos usados: por exemplo, se uma organização pretende executar uma
análise de benchmarking de resultados comparando-se com outra entidade, então deverá fazê-lo
com base em indicadores de desempenho; se o que a organização pretende fazer é uma análise de
benchmarking de resultados para efeitos de melhoria contínua, então deve utilizar comparações de
desempenho.
O quadro seguinte resume os instrumentos a usar em função do tipo de comparação a
realizar:
Por sua vez, o quadro que segue resume as técnicas de melhoria a adotar de acordo com as
características da análise de benchmarking a realizar:
9
2.5 Tipos do benchmarking
Existem vários tipos de taxionomias para classificar as práticas de benchmarking.
Appleby (1999) considera quatro tipos de práticas como primeira taxionomia do
benchmarking, no que é secundado por Pinto (2001), por Carvalho (2001), sendo igualmente essa a
utilizada pelo Instituto Português da Qualidade (IPQ): benchmarking interno; benchmarking
competitivo; benchmarking funcional; benchmarking genérico.
O benchmarking interno incide sobre atividades similares dentro de uma mesma organização
e consiste em comparar os diferentes departamentos, identificando as melhores práticas (Morgan, C.
& Murgatroyd, S., 1994; Reis & Reis, 2006).
Trata-se de um processo fácil de implementar, uma vez que a gestão de topo é a mesma, as
parcerias em princípio são mais fáceis de obter e as informações são fáceis de recolher; os custos
também são mais baixos, sendo mais reduzido o tempo despendido para o efeito.
Tem como desvantagem a de que a comparação é efetuada dentro do mesmo padrão de
atuação.
O benchmarking competitivo, concorrencial na designação de Patterson (1998), visa uma
comparação direta com organizações que prestam o mesmo serviço, que dirijam as suas atividades
para os mesmos cidadãos/clientes, com o objetivo de alcançar e superar o seu desempenho (Reis &
Reis, 2006).
Neste caso, as informações têm um efeito imediato nos resultados, nas tecnologias aplicadas
e em todo o sistema de informação; é mais rápido e mais barato do que os outros, com exceção do
interno.
Este tipo de benchmarking é difícil de levar à prática, dada a confidencialidade das
informações necessárias, a dificuldade em encontrar empresas do mesmo setor disponíveis para
partilhar informação e para se exporem; por vezes, gera conflitos e antagonismos graves, bem como
alguns problemas de ética.
O benchmarking funcional compara uma função específica com as melhores práticas ou com
outros processos similares, mas não iguais, dentro da mesma área de prestação de serviços, tendo
por objetivo a comparação de processos ou negócios que apresentam alguma afinidade, mesmo
quando relacionados com outros setores (Anderson, 1999; Morgan, C. & Murgatroyd, S., 1994).
Pode trazer grandes benefícios, porque estamos a comparar operações de organizações que
não são concorrentes diretas.
No entanto, a sua utilização não é muito vulgar, pelo tempo e pelos custos associados à sua
implementação.
O benchmarking genérico é mais desenvolvido que os anteriores, compara processos de
trabalho que implicam várias funções e em organizações diferentes; procura identificar e transferir
10
as melhores práticas inovadoras de um setor industrial para outro (Anderson, 1999; Morgan, C. &
Murgatroyd, S., 1994).
Sendo sustentado nas referidas melhores práticas disponíveis, conduz normalmente a
resultados e a melhorias significativas a nível dos processos chave.
Porém, leva mais tempo a preparar e a implementar, é bastante dispendioso e comporta altos
riscos de adaptação da informação, uma vez que os dados recolhidos sugerem mudanças
significativas na administração e nas operações.
No esquema à margem, apresentado por Appleby (1999), é possível identificar os diferentes
tipos de benchmarking a que acabou de aludirse, o seu posicionamento relativo, bem assim
como a relação entre custos/esforço/recursos,
por um lado, e benefícios associados a cada um
deles, por outro lado; no benchmarking métrico,
a métrica é utilizada como indicador de
desempenho entre medidas comparativas, quer a
nível interno ou externo; no benchmarking de
diagnóstico trata-se de pesquisa em termos de
desempenho organizacional realizada através da
aplicação de questionário a equipas multidisciplinares em diversas organizações; no benchmarking
de processo, a comparação é focada em processos chave de negócio, podendo ser concretizado sob
a forma de benchmarking interno, competitivo, funcional e genérico.
Se olharmos não tanto para o seu carácter, mas principalmente para a sua forma, o
benchmarking pode ser associado (definição de um único processo e consequente comparação com
as melhores organizações), objetivo (comparam-se os objetivos fixados com os resultados
atingidos), e comparação de estatísticas (o que é mais frequente no setor público – Amons & Coe &
Lombardo, 2001: 100 a 110).
3. Os Tribunais da Relação em Portugal
3.1 Enquadramento normativo e organizacional
Terminada esta incursão concetual sobre a ferramenta do benchmarking, proponho-me agora
fazer uso da mesma para efetivação de uma comparação entre os Tribunais da Relação em Portugal.
Nos termos do artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 1.º e
2.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ - Lei n.º 3/99, de 13/1,
na sua redação atual), os tribunais são órgãos de soberania com competência para administrar a
justiça em nome do povo, incumbindo-lhes assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de
interesses públicos e privados.
Os tribunais judiciais de segunda instância denominam-se tribunais da Relação, podendo
haver mais do que um em cada distrito judicial e designam-se pelo nome da sede do município em
que se encontram instalados (alínea a) do n.º 1 do artigo 209.º e n.º 4 do artigo 210.º da CRP; n.º 2
do artigo 16.º e artigo 47.º da LOFTJ) .
11
Os tribunais da Relação têm a sede, área de competência e composição constantes do mapa V
do Regulamento da LOFTJ (RLOFTJ - DL n.º 186-A/99, de 31/5, na sua redação atual) - n.º 2 do
artigo 2.º do RLOFTJ.
O território nacional está dividido em 4 distritos judiciais (Coimbra, Évora, Lisboa e Porto n.º 1 do artigo 15.º da LOFTJ; n.º 1 do artigo 1.º do RLOFTJ), existindo, atualmente, cinco tribunais
da Relação, com competência no respetivo distrito judicial: Lisboa, Porto, Évora, Coimbra e
Guimarães - artigo 21.º da LOFTJ .
Os tribunais da Relação do Porto e de Guimarães dividem o distrito do Porto: a Relação de
Guimarães tem competência nos círculos de Guimarães, Braga, Barcelos e Viana do Castelo, a
Relação do Porto nos restantes - art. 2º, n.º 2 do RLOFT e mapa V anexo.
De acordo com o estabelecido no Regime Jurídico da Gestão Administrativa dos Tribunais
Superiores (RJGATS - DL n.º 177/2000, de 9/8, na redação atual), os tribunais da Relação são
dotados de autonomia administrativa (artigo 1.º do RJGATS), cabendo aos respetivos presidentes
exercerem os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que integram a competência dos
órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira (n.º 2 do artigo
4.º do RJGATS).
Atualmente ainda não estão constituídos, por não ter sido emitido o decreto-lei a adaptar os
serviços de apoio dos tribunais superiores, conforme previsto no artigo 7.º do RJGATS, os
Conselhos Administrativos (CAs), ao contrário do já ocorrido no Supremo Tribunal Administrativo
(STA) e no Supremo Tribunal de Justiça (STJ); consequentemente, é exclusivamente aos
presidentes dos tribunais da Relação que cabem as competências administrativas e financeiras que
integram a gestão normal dos serviços de apoio (n.º 2 do artigo 3.º do RJGATS).
Entre 2009 e 2011, os tribunais da Relação não tinham adotado o Plano Oficial de
Contabilidade Pública (POCP) 9, aplicável a todos os organismos do setor público administrativo,
conforme previsto no artigo 11º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) 10.
De acordo com o calendário de disseminação do POCP 11 divulgado pela DGO, nos tribunais
da Relação a utilização do POCP ocorreu a partir de 2 de Janeiro de 2013.
3.2 Recursos humanos
Os recursos humanos dos tribunais da Relação compreendem magistrados judiciais e do
Ministério Público, oficiais de justiça e funcionários do regime geral da função pública.
O quadro de juízes desembargadores efetivos dos tribunais da Relação foi fixado em DL 12 13
14
, sendo que o Conselho Superior da Magistratura (CSM) pode, sempre que o serviço o justifique,
destacar para os Tribunais da Relação os juízes auxiliares que se mostrem necessários 15.
9
Aprovado pelo DL n.º 232/97, de 3/9.
Lei n.º 91/2001, de 20/, na redação atual.
11
Homologado pelo Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, em 7/10/10, nos termos do n.º 37 da Circular Série A n.º 1359 da
DGO que contém as instruções complementares ao DL n.º 72-A/2010, de 18/6, dando assim seguimento ao disposto no artigo 12.º deste
diploma, o qual determina a adoção obrigatória do POCP nos serviços integrados e nos serviços e fundos autónomos, mediante a adesão a
uma das modalidades disponibilizadas pela então GERAP, E.P.E. (hoje integrada no ESPAP, IP - DL 117-A/2012, de 14/6, e P.
275/2012, de 10/9).
12
Cfr. n.º 1 do artigo 50.º da LOFTJ.
13
Cfr. artigo 20.º do EMJ.
14
Cfr. mapa I anexo ao RLOFTJ (a título experimental e provisório) da Nova LOFTJ, aprovado pelo DL n.º 28/2009, de 28/1, do qual faz
parte integrante. Nos termos do artigo 3.º deste diploma, a composição dos tribunais superiores e definição dos respetivos quadros de
magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público e funcionários de justiça é a constante da LOFTJ e do RLOFTJ, à exceção dos
tribunais da Relação, cujo quadro de juízes passa a ser o constante do referido mapa I.
15
Cfr. n.º 2 do artigo 50.º da LOFTJ.
10
12
Nos tribunais da Relação de Lisboa e do Porto desempenham funções, para lá dos juízes
desembargadores, um juiz militar por cada ramo das Forças Armadas e um da Guarda Nacional
Republicana (GNR), integrando o quadro do respetivo tribunal para o julgamento de crimes
estritamente militares 16 17.
A representação do MP nos tribunais da Relação pertence ao procurador-geral distrital, que
desempenha funções de direção e de coordenação, e aos procuradores-gerais-adjuntos 18 - o
respetivo quadro consta do mapa VII anexo ao RLOFTJ. O Conselho Superior do Ministério
Público pode, sempre que se mostre necessário, destacar temporariamente para tribunais ou serviços
magistrados auxiliares 19.
O quadro do pessoal das secretarias judiciais dos tribunais da Relação foi aprovado por
portaria conjunta dos ministros das Finanças, da Justiça e da Reforma do Estado e da Administração
Pública (P. 721-A/2000, de 5/9), encontrando-se previstos lugares de oficiais de justiça e de
funcionários do regime geral.
Para além do disposto em diplomas próprios, designadamente no Estatuto dos Funcionários
de Justiça (DL n.º 343/99, de 26/8, na redação atual), o pessoal ao serviço dos Tribunais da Relação
rege-se pelo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem
funções públicas (RVCR) - Lei n.º 12-A/2008, de 27/2, na redação atual.
Nos anos de 2009 a 2011 e tendo por referência o dia 31/12 de cada ano, prestaram serviço
nos tribunais da Relação os seguintes números de juízes, incluindo os juízes militares (Lisboa e
Porto):
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2009
71
51
137
100
38
Juízes
2010
70
50
138
96
42
2011
65
44
136
90
40
Nos anos de 2009 a 2011 e tendo por referência o dia 31/12 de cada ano, foram os seguintes
os quadros de pessoal dos Tribunais da Relação:
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2009
126
97
280
172
65
Recursos humanos
2010
126
92
291
167
69
2011
116
90
292
163
66
3.3 Recursos financeiros
Os tribunais da Relação dispõem de orçamento próprio destinado a suportar as despesas com
o quadro de magistrados e funcionários que lhes estão afetos, bem como as demais despesas
correntes e de capital necessárias ao exercício das suas competências20.
16
Cfr. artigo 50.º-A da LOFTJ e n.º 1 do artigo 12.º da Lei n.º 101/2003, de 15/11 (aprova o Estatuto dos Juízes Militares e dos
Assessores Militares do Ministério Público).
17
Não foram até à presente data preenchidas as vagas previstas para juiz militar respeitante à Guarda Nacional Republicana (GNR) - Cfr.
alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 101/2003, de 15/11.
18
Cfr. n.º 1 do artigo 49.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 113.º da LOFTJ.
19
Cfr. n.º 1 do artigo 138.º do Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, na sua redação atual.
20
Cfr. n.º 1 do artigo 2.º do RJGATS.
13
Os orçamentos dos tribunais da Relação têm como fontes de financiamento as dotações
atribuídas pelo Orçamento de Estado (OE), as verbas transferidas pelo IGFIJ 21, e as receitas
próprias, constituídas pelo saldo de gerência do ano anterior, pelo produto das multas processuais,
pelo produto da venda de publicações editadas e ainda por quaisquer outras que lhes sejam
atribuídas por lei, contrato ou outro título22.
Importa aqui sublinhar a dimensão prevalente que nos orçamentos das Relações sempre
assumem as dotações atribuídas pelo Orçamento de Estado e as verbas transferidas pelo IGFIJ,
quando comparadas com as demais receitas delas.
Apenas a título exemplificativo, que não importa replicar relativamente aos demais tribunais
da Relação e aos demais anos em análise, dada a uniformidade da situação verificada em relação
aos diferentes tribunais e períodos, recordo aqui que as receitas do Tribunal da Relação de Lisboa
em 2010 provieram em 65, 44% do OE e em 34% do IGFIJ, conforme pode depreender-se do
seguinte quadro.
3.4 O fluxo processual
Os diferentes tribunais da Relação têm situações diversificadas em relação ao respetivo fluxo
processual.
Assim, nos anos de 2009 a 2011, os processos entrados e findos em cada um desses tribunais
foram os que constam do seguinte quadro.
2009
2010
2011
Entrados
Findos
Pendentes
Entrados
Findos
Pendentes
Entrados
Findos
Pendentes
Relação de Coimbra
5088
4998
1308
4798
4802
1304
4816
4896
1224
Relação de Évora
5487
5292
2058
3685
3450
2293
3547
3264
2576
Relação de Lisboa
11246
10770
2605
11493
11527
2571
10686
10390
2867
Relação do Porto
8077
7891
2474
8865
9016
2323
8682
8680
2325
Relação de Guimarães
3620
3549
859
2906
2826
939
3227
3291
875
4. A população em Portugal
A população portuguesa aumentou a partir de 1960 até 1964; desde este ano foi diminuindo
até 1973, ano em que se verificou o valor mais baixo da população portuguesa no período de 1960 a
2009. A partir de 1973 até 1985 a população portuguesa aumentou, atingindo pela primeira vez dez
milhões de habitantes; de 1987 a 1995 o número de habitantes sofreu uma ligeira diminuição e
depois voltou a aumentar, atingindo um valor superior a dez milhões e quinhentos mil habitantes,
em 2004.
21
Cfr. n.º 2 do artigo 2.º do RJGATS. De referir que o IGFIJ sucedeu ao Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça (cfr.
alínea a) do n.º 4 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 206/2006, de 27 de Outubro).
22
Cfr. n.º 3 do artigo 2.º do RJGATS.
14
Em 2009, 2010 e 2011, o número de habitantes em Portugal foi, respetivamente, de
10.632.482, 10.604.935 e 10.556.999 (cfr. anexo I).
5. A avaliação de desempenho nas organizações do setor
público
É hoje inquestionável que a administração pública e o seu desempenho constituem um dos
fatores condicionantes do melhor ou pior desempenho de qualquer economia, seja pela diversidade
dos beneficiários dos correspondentes serviços públicos (v.g., utilizadores primários dos serviços
fornecidos, cidadãos e empresas), seja pelos condicionantes deles decorrentes para a eficácia das
políticas governamentais, para a atividade empresarial e para a satisfação das necessidades dos
cidadãos e a sua qualidade de vida.
Essa relação entre o desempenho dos serviços públicos, por um lado, o desenvolvimento da
economia e da sociedade, por outro, tem sido particularmente vincada nos últimos tempos a respeito
daquele que tem vindo a ser considerado um desempenho insuficiente do nosso sistema judicial 23.
Foi a partir de finais da década de 70, que começou a ganhar consistência a ideia de
necessidade de medição do desempenho dos serviços públicos, com introdução no âmbito da gestão
pública de conceitos como medição e avaliação de desempenho, indicadores de desempenho,
verificação do desempenho, value for money, garantia da qualidade (Boland & Fowler, 2000: 417 a
446), sendo que, mais recentemente, passou mesmo a relacionar-se a legitimação da administração
pública com a efetiva melhoria do seu desempenho (Broom, 1995: 7 a 13).
Em resultado de todo esse movimento, a medição e a gestão do desempenho passaram a ser
consideradas elementos essenciais à modernização do setor público (OCDE, 2000), com utilização
crescente de medidas de desempenho nas organizações públicas (Talbot et al, 2005), destacando-se
neste âmbito o esforço que vem sendo levado a cabo no Reino Unido de utilização de medidas e
objetivos de desempenho na gestão das organizações públicas, visando a melhoria do seu
desempenho e a própria legitimação democrática da administração (Kelman, 2005: 967 a 969).
Têm sido assinaladas diversas vantagens associadas à mediação do desempenho no setor
público 24, das quais me permito aqui destacar as seguintes: a) clarificação dos objetivos das
organizações; b) possibilidade de redução de custos e de implementação de medidas
incrementadoras da qualidade; c) prestação de informações sobre a qualidade, eficácia,
acessibilidade e eficiência dos serviços prestados; d) reforço da legitimidade pública e atração de
recursos politicamente alocados; e) aumento da capacidade de gestão, com particular enfoque nos
impactos (outcomes).
Como quer que seja, importa não perder de vista, na implementação de medidas de avaliação
de desempenho dos serviços públicos, um conjunto de particularidades dos mesmos, a saber: a) a
não existência nos serviços públicos do objetivo de maximização do lucro, prosseguindo os mesmos
um outro objetivo de distribuição de bem estar-social pelos cidadãos, com a consequente
inexistência de pressões no sentido da redução dos custos e aumento da eficiência; b)
23
Sobre esta temática pode consultar-se, a título de exemplo, Pinto, Paulo Teixeira, Globalização, Competitividade e Inovação: novas
exigências para o sistema judicial, in Funcionamento do Sistema Judicial e Desenvolvimento Económico, Coimbra Editora, 2007, p. 17 a
46; Cabral, Célia da Costa & Pinheiro, Armando Castelar, A justiça e o seu impacte sobre as empresas portuguesas, MJ, GPLP, Coimbra
Editora, 2003; Garoupa, Nuno; Simões, Ana Maria & Silveira, Vítor, Ineficiência do sistema judicial em Portugal: Uma exploração
Quantitativa, Sub – Júdice: janeiro-março de 2006, nº 34, p. 127 a 144; Friedman, David D., What economics has to do with law and why
it matters, Princeton Univertsity Press, 2000.
24
Sobre esta temática das vantagens da medição e avaliação do desempenho podem consultar-se, entre outros, Doherty, T. L. & Horne,
T., (2002); Vigoda-Gadot (2000): 165 a 191; Pollitt (1990); Wechsler, B. & Clary, B. (2000): 264 a 266.
15
enquadramento dos serviços públicos num contexto de concorrência pontual e pouco significativa,
sem a necessidade constante de conquista de novos clientes; c) condicionantes políticoadministrativos do ambiente em que se desenrolam os serviços públicos; d) responsabilidade
perante os representantes eleitos; e) múltiplos e conflituantes objetivos e prioridades; f) processos
orientados para o cliente/cidadão; g) gestão do pessoal; h) enquadramento legal e restrições legais e
regulamentares; i) impedimentos e restrições à utilização de incentivos e outros mecanismos de
motivação usados vulgarmente pelas organizações privadas (Pollitt,1993; Rocha, 2001).
Importa ter presente, ainda, que a grande dificuldade em mensurar nos serviços públicos os
outputs, pela frequente inexistência de um preço de mercado para os mesmos, conduziu à
necessidade de comparação, para efeitos de avaliação de desempenho das organizações públicas, de
informação monetária dos inputs com informação não monetária dos outputs, com a consequente
criação de indicadores de desempenho que incorporam informação monetária e não monetária 25,
quantitativa e qualitativa (Kaplan, R. & David, N., 1992, 1996a e 1996b).
Boyne, G. A. (2002: 17 a 24) identifica sete segmentos do desempenho do serviço público
suscetíveis de avaliação, a saber: a) a quantidade de resultados (outputs: por exemplo, o número de
julgamentos realizados, o número de sentenças proferidas, o número de consultas médicas
realizadas); b) a qualidade dos resultados, medida em função de critérios relativos, por exemplo à
rapidez e fiabilidade do serviço, à cortesia e imparcialidade no atendimento por parte dos servidores
públicos; c) a eficiência; d) a equidade na distribuição dos custos e benefícios; e) impactos
(outcomes: número de processos decididos com sucesso, número de doentes tratados com sucesso);
f) o valor (value for Money: o custo por unidade de outcome); g) a satisfação do consumidor.
Naturalmente que num processo de avaliação de desempenho organizacional que se pretenda
coroado de êxito há determinados aspetos que não podem deixar de ser extremamente cuidados, a
saber 26: a) a utilização de medidas que abranjam todas as áreas envolvidas, desde o controlo dos
custos à satisfação do cliente; b) a medição do que realmente é importante não só do ponto de vista
interno, mas principalmente para os utilizadores do serviço e outros grupos de interesse; c) o
envolvimento dos servidores na definição das próprias medidas; d) a utilização de indicadores de
perceção obtidos diretamente do próprio utente e de outros interessados na atividade da
organização; e) a utilização de indicadores de desempenho; f) a utilização de medidas de impactos
(outcomes); g) o próprio custo de medir o desempenho; h) a conversão das informações obtidas em
medidas de ação; i) a implementação de uma filosofia de melhoria contínua, em detrimento de uma
cultura de culpa pelos desvios detetados.
Importa recordar, ainda, algumas experiências comparadas já levadas a efeito em termos de
avaliação do desempenho de serviços públicos, entre as quais me permito destacar as seguintes: a) o
Financial Management Iniciative (FMI), introduzido em 1982 pelo governo britânico (Jones, R. &
Pendlebury, M., 1992: 24); b) o Governmental Accounting Standards Board (GASB), nos EUA
(Julnes, P. & Holzer, M., 2001: 693-708); c) o Financial Management Improvement Programme, na
Austrália (Guthrie, J. & English., L., 1997: 154 a 164).
25 É hoje generalizadamente aceite que existe um conjunto diversificado de informações não financeiras que devem ser tomadas em
conta a respeito da medida e avaliação do desempenho organizacional (Jackson, 1993: 9 a 14; Guthrie & English, 1997: 154 a 164;
Brignall & Modell, 2000: 281 a 306).
26
Para maiores desenvolvimentos sobre esta temática, pode consultar-se Moullin, M. (2004: 248 a 257).
16
Além disso, deve ainda ter-se em consideração que também foram desenvolvidos alguns
métodos multidimensionais de avaliação de desempenho (v.g., o Balanced Scorecard, a Pirâmide
do Desempenho e a Estrutura de Resultados e Determinantes), sendo com base neles que têm sido
desenvolvidos estudos sobre a avaliação de desempenho – sobre esta temática e para maiores
desenvolvimentos, pode consultar-se v.g., Ballantine, J., & Brignall, S., & Modell, S. 1998: 71-94;
Brignall, S. & Modell, S., 2000; Kaplan, R. & David, N., 1992, 1996a, 1996b (75 a 95), e 1997 (5 a
10); Brignall 1993: 23 a 30.
No caso específico do sistema judicial, a modernidade, a qualidade e a transparência que se
lhe devem exigir obrigam a que se criem, desenvolvam e publicitem um conjunto de indicadores
referentes, por exemplo, à independência e imparcialidade, à competência, à carga de trabalho e
eficiência, à igualdade no acesso, no tratamento e na resposta do sistema, ao apoio no acesso à
justiça, aos custos públicos, à duração dos litígios judiciais, à confiabilidade, à transparência, à
previsibilidade, à prestação de contas, à justiça penal e defesa pública, à justiça civil, à justiça
administrativa, à polícia e às prisões.
Sem pretender fazer uma enunciação exaustiva sobre a matéria, deixo aqui alguns exemplos
de indicadores relevantes para os sistemas de justiça: a) indicadores referentes a recursos humanos
(v.g., número de servidores públicos, número de juízes, de magistrados do MP e de funcionários
judiciais, absolutos e por sexo, número de juízes por 100 mil habitantes, densidade de recursos
humanos, escalas salariais); b) indicadores estatísticos (v.g., índice de litigiosidade, taxa de
crescimento anual dos processos introduzidos em juízo, carga média de trabalho por juiz, taxa de
impugnação das decisões judiciais, taxa de processos terminados por sentença, taxa de processos
terminados por meio diverso da sentença, número de processos entrados por 100 mil habitantes,
taxa de congestão); c) indicadores da qualidade do serviço (v.g., reclamações apresentadas, número
de decisões revogadas e correspondente taxa); d) indicadores de produtividade e de duração dos
processos (v.g., tempo de resolução dos processos, taxa de eficiência, taxa de resolução processual);
e) indicadores de confiança na justiça; f) indicadores referentes ao conhecimento do sistema de
justiça; g) indicadores de acesso à justiça (v.g., defensores oficiosos, apoio judiciário, meios
alternativos de resolução dos conflitos); h) indicadores referentes a corrupção; i) indicadores
referentes ao ensino do Direito; j) indicadores orçamentais (v.g., orçamento geral do país,
orçamento afeto à governação do poder judicial, orçamento afeto a cada tribunal, percentagem do
PIB dedicada ao setor judicial, custo médio de cada processo findo) - consultem-se, a este respeito,
com interesse e a título de exemplo, o “COMPENDIO DE INDICADORES JUDICIALES (2006 –
2010)”, elaborado pela secção de estatística, do departamento de planificação do Poder Judicial na
Costa
Rica
(http://www.poderjudicial.go.cr/planificacion/Estadisticas/Compendio_de_Indicadores/compendio_indicadores_20062010.pdf), os estudos desenvolvidos pelo Quality Working Group of the CEPEJ relativos à
Qualidade dos sistemas judiciais a nível nacional, a nível do tribunal e a nível individual de
desempenho de cada magistrado (o último destes estudos data de 2012, remonta a 2010 e está
disponível
para
consulta
em
http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2012/Rapport_en.pdf), o estudo e as
propostas apresentados pelo Observatório de la Actividad de La Jusiticia, em novembro de 2011,
sobre dez indicadores de avaliação da atividade judicial e sobre um novo modelo de justiça em
Espanha (http://www.fundacionwolterskluwer.es/html/Indicadores2011.pdf).
17
Face a quanto vem de referir-se, entendi que no âmbito do presente trabalho deveria proceder
a uma comparação entre os tribunais da Relação em análise à luz de indicadores de matriz
diferenciada: por um lado, indicadores de gestão financeira relacionados com a execução
orçamental dos diferentes tribunais e respetivos custos correntes de funcionamento, os mais
expressivos de entre todos os custos de funcionamento; por outro lado, indicadores gestionários de
desempenho funcional relacionados com os resultados emergentes do core business dos mesmos
tribunais – decisão nos processos que lhes são sujeitos à apreciação, na sua esmagadora maioria de
recursos de decisões proferidas nos tribunais de primeira instância.
6. A execução orçamental nos tribunais da Relação em
Portugal – análise comparativa à luz de alguns indicadores de
gestão financeira referentes a despesas correntes
Procurarei no âmbito deste capítulo comparar a execução orçamental dos tribunais da
Relação em Portugal no triénio de 2009 a 2011, tomando como ponto único de análise as despesas
correntes e fazendo uso, para isso, de alguns indicadores de gestão financeira, a saber: o da variação
das despesas correntes entre 2009 e 2001; o dos custos correntes médios por cada 100.00 habitantes
no triénio 2009 a 2011; o do custo corrente médio de cada processo findo no triénio 2009 a 2011.
Após essa análise comparativa procurarei organizar um ranking dos tribunais em estudo, sob
um prisma estritamente financeiro, à luz conjugada de cada um dos mencionados indicadores e
tendo por critérios classificativos parcelares os de serem atribuídas as melhores classificações
quantitativas aos tribunais com maior contenção de despesas no triénio em questão, aos tribunais
com menor custo corrente médio por cada 100.000 habitantes naquele triénio, e aos tribunais com
menor custo médio por processo findo no mesmo período; o tribunal melhor classificado nesse
ranking será aquele que conseguir a maior pontuação resultante da soma das pontuações que lhe
forem atribuídas por referência a cada um dos mencionados indicadores.
6.1 A variação das despesas correntes
Os tribunais da Relação em estudo revelaram, no triénio de 2009 a 2011, as seguintes
despesas correntes:
2009
2010
2011
Total
Despesas Correntes no TR de Coimbra (cfr. quadro percentual no anexo II)
Despesas com pessoal
Outras despesas correntes
7.415.520,51 €
245.130,60 €
8.368.099,56 €
238.554,72 €
7.099.123,56 €
322.349,36 €
22.882.743,63 €
806.034,68 €
2009
2010
2011
Total
Despesas Correntes no TR de Évora (cfr. quadro percentual no anexo III)
Despesas com pessoal
Outras despesas correntes
6.086.562,48 €
791.547,76 €
6.670.504,76 €
748.236,68 €
5.780.270,64 €
821.353,20 €
18.537.337,88 €
2.361.137,64 €
Total
7.660.651,11 €
8.606.654,28 €
7.421.472,92 €
23.688.778,31 €
Total
6.878.110,24 €
7.418.741,44 €
6.601.623,84 €
20.898.475,52 €
18
2009
2010
2011
Total
2009
2010
2011
Total
2009
2010
2011
Total
Despesas Correntes no TR do Porto (cfr. quadro percentual no anexo IV)
Despesas com pessoal
Outras despesas correntes
11.075.932,00 €
318.778,00 €
12.120.871,00 €
325.724,00 €
10.519.711,00 €
469.340,00 €
33.716.514,00 €
1.113.842,00 €
Total
11.394.710,00 €
12.446.595,00 €
10.989.051,00 €
34.830.356,00 €
Despesas Correntes no TR de Lisboa (cfr. quadro percentual no anexo V)
Despesas com pessoal
Outras despesas correntes
Total
16.005.860,00 €
1.209.891,00 €
17.215.751,00 €
17.296.690,00 €
1.225.883,00 €
18.522.573,00 €
15.619.922,00 €
1.501.295,00 €
17.121.217,00 €
48.922.472,00 €
3.937.069,00 €
52.859.541,00 €
Despesas Correntes no TR de Guimarães (cfr. quadro percentual no anexo VI)
Despesas com pessoal
Outras despesas correntes
4.016.769,32 €
136.370,81 €
4.654.062,78 €
124.152,31 €
4.550.255,08 €
220.592,81 €
13.221.087,18 €
481.115,93 €
Total
4.153.140,13 €
4.778.215,09 €
4.770.847,89 €
13.702.203,11 €
Verifica-se, assim, que:
a)
no Tribunal da Relação de Coimbra, as despesas correntes subiram de 7.660.651,11
€ em 2009 para 8.606.654,28 € em 2010 (+ 12,35%), tendo descido para 7.421.472,92 € em 2011 (13,77% em relação a 2010; - 3,12% em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal
representavam em 2009 96,80% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os
95,66%;
b)
no Tribunal da Relação de Évora as despesas correntes subiram de 6.878.110,24 €
em 2009 para 7.418.741,44 € em 2010 (+ 7,86%), tendo descido para 6.601.623,84 € em 2011 (-11,
01% em relação a 2010; - 4,02% em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal
representavam em 2009 88,49% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os
87,56%;
c)
no Tribunal da Relação de Lisboa as despesas correntes subiram de 17.215.751,00
€ em 2009 para 18.522.573,00 € em 2010 (+ 7,59%), tendo descido para 17.121.217,00 € em 2011
(-7, 57% em relação a 2010; - 0,55% em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal
representavam em 2009 92,97% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os
91,23%;
d)
no Tribunal da Relação do Porto, as despesas correntes subiram de 11.394.710,00 €
em 2009 para 12.446.595,00 € em 2010 (+ 9,23%), tendo descido para 10.989.051,00 € em 2011 (11,71% em relação a 2010, - 3,56% em relação a 2009), sendo que as despesas com pessoal
representavam em 2009 97,20% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou para os
95,73%;
e)
no Tribunal da Relação de Guimarães as despesas correntes subiram de
4.153.140,13 € em 2009 para 4.778.215,09 € em 2010 (15,05%), tendo descido para 4.770.847,89 €
em 2011 (-0, 15% em relação a 2010; + 14,87 em relação a 2009), sendo que as despesas com
pessoal representavam em 2009 96,72% do total das despesas correntes, valor que em 2011 baixou
para os 95,38%.
19
O único tribunal da Relação que viu em 2011 as suas despesas correntes aumentadas por
referência a 2009 foi o de Guimarães.
O tribunal da Relação que viu em 2011 as suas despesas correntes diminuídas em maior
percentagem por referência a 2009 foi o de Évora (- 4,02%).
O tribunal da Relação onde as despesas com pessoal tiveram maior peso relativo nas despesas
correntes foi o de Guimarães, em 2010 (97, 40%), e aquele onde esse peso relativo foi menor foi o
de Évora, em 2011 (87, 56%).
No seu conjunto e durante o triénio em análise, as despesas correntes desceram de
47.302.362,48 € para 46.904.212,65 € (-0,84%), sendo que o peso relativo das despesas de pessoal
nas despesas correntes desceu de 94, 29% (44.600.644,31 €) para 92, 89% (43.569.282,28 €).
6.2 A variação dos custos correntes por cada 100.000 habitantes
Para efeitos deste indicador levarei em consideração os dados quantitativos referentes à população
portuguesas e aos custos correntes dos tribunais da Relação já acima indicados.
A partir deles, podemos verificar o seguinte:
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
Custo por cada 100.000 habitantes (cfr. representação gráfica no anexo VII)
2009
2010
2011
Custo médio de 2009 a 2011
72.049,51 €
81.157,07 €
70.299,08 €
74.501,88 €
64.689,60 €
69.955,56 €
62.533,15 €
65.726,10 €
161.916,58 €
174.659,94 €
162.178,83 €
166.251,78 €
107.168,86 €
117.366,07 €
104.092,56 €
109.542,50 €
39.060,87 €
45.056,52 €
45.191,33 €
43.102,91 €
Entre 2009 e 2011, o tribunal da Relação cujo custo corrente por 100.000 habitantes mais decresceu foi
o do Porto (-3.076,30 €; -2,87%); dois Tribunais viram esse custo aumentado: o de Lisboa (+ 262,25 €; +
0,16%) e o de Guimarães (+ 6.130,46 €; + 15,69%).
Considerando o custo médio corrente dos três anos de cada um dos Tribunais, esse custo médio foi
superior, em todos os Tribunais, em relação ao custo corrente registado em 2009. Em relação a esse custo
corrente verificado em 2011, o custo médio trienal foi-lhe superior em todos os Tribunais, com exceção do de
Guimarães onde o de 2011 ainda foi superior ao custo médio trienal.
6.3 O custo corrente médio por cada processo findo e a variação do custo corrente
médio por cada processo findo
Tentando agora fazer uma comparação entre os Tribunais da Relação em causa com utilização de
indicadores de custos por processo findo, utilizarei aqui dois, a saber: o do custo corrente médio por cada
processo findo no triénio de 2009 a 2011 e o da variação do custo corrente por cada processo findo entre 2009
e 2001.
A partir deles, podemos verificar o seguinte (cfr. representação gráfica no anexo VIII):
Comparação entre 2009 e 2011
-16, 92 € (- 1, 10%)
722,84 €
49,36 €
-177,99 €
279,44 €
Custo médio em despesas correntes por cada
processo findo
2009
2010
2011
1.532,74 € 1.792,31 € 1.515,82 €
Relação de Coimbra
1.299,72 € 2.150,36 € 2.022,56 €
Relação de Évora
1.598,49 € 1.606,89 € 1.647,86 €
Relação de Lisboa
1.444,01 € 1.380,50 € 1.266,02 €
Relação do Porto
Relação de Guimarães 1.170,23 € 1.690,81 € 1.449,67 €
Média de 2009 a 2011
1.613,62 €
1.824,21 €
1.617,74 €
1.363,51 €
1.436,90 €
Assim, na média dos anos de 2009 a 2011, o tribunal em que o custo corrente médio por
processo findo foi menor foi o do Porto (1.363,51 €), sendo que aquele onde esse mesmo custo foi
maior foi o de Évora (1.824,21 €).
20
Por seu turno, comprando o custo corrente médio por processo findo nos anos de 2009 e
2011, verificamos que só os Tribunais de Coimbra e Porto lograram decrescer esse custo [-16,92 € o
de Coimbra (- 1, 10%); -177,99 € o do Porto (-12,33%)]; todos os demais viram esse custo
aumentado, sendo que aquele onde esse aumento foi mais expressivo foi o de Évora [+ 722,84 € (+
55, 61%)].
6.4 Ranking dos tribunais da Relação em matéria de custos correntes
Tentarei, agora, fazer um ranking entre todos os tribunais que estão em análise, tendo por
referência os índices de custos correntes supra enunciados.
Por cada indicador atribuo uma notação compreendida entre 1 e 5 pontos.
Em relação ao indicador da variação das despesas correntes, os 5 pontos serão atribuídos ao
tribunal que tiver alcançado a maior variação negativa, sendo que ao tribunal com maior variação
positiva será atribuído 1 ponto; as mesmas pontuações serão atribuídas no caso dos indicadores da
variação dos custos correntes por cada 100.000 habitantes e da variação do custo corrente médio por
cada processo findo.
No que toca ao indicador do custo corrente médio por cada processo findo, os 5 pontos serão
atribuído ao tribunal onde esse custo for menor, atribuindo-se 1 ponto ao tribunal onde esse custo
for maior.
Operando nos termos expostos, obtemos por cada indicador as seguintes classificações:
Relação de
Coimbra
Relação de
Évora
Relação de
Lisboa
Relação do
Porto
Relação de
Guimarães
Variação
de despesas
correntes
entre 2009
e 2011
Variação dos custos
correntes por 100.000
habitantes entre 2009 e 2011
Custo corrente médio
por cada processo findo
no triénio 2009 a 2011
Variação do custo
corrente médio por
processo findo
Total
3
3
3
4
13
5
5
1
1
12
2
2
2
3
9
4
4
5
5
18
1
1
4
2
8
Da soma dos valores acabados de enunciar, obtemos o seguinte ranking de desempenho
financeiro médio: 1º) Relação do Porto, com 18 pontos; 2º) Relação de Coimbra, com 13 pontos; 3º)
Relação de Évora com 12 pontos; 4º) Relação de Lisboa, com 9 pontos; 5º) Relação de Guimarães,
com 8 pontos.
7. O desempenho dos tribunais da Relação em Portugal –
análise à luz de alguns indicadores gestionários de
desempenho funcional
21
É por todos reconhecida em Portugal a necessidade de se substituir o modelo de gestão
burocratizado ainda hoje prevalente nos tribunais, por um outro de matriz gestionária que obedeça a
requisitos de Qualidade e que permita a realização prioritária, entre outros igualmente importantes,
de um objetivo principal, qual seja o de aumentar a eficácia e a eficiência dos tribunais com respeito
pelas exigências cada vez mais acentuadas de racionalidade financeira.
A consecução de tal desiderato supõe, entre outras medidas ao nível legislativo e da
governação do poder judiciário que aqui não importa considerar, a definição e utilização de um
conjunto de indicadores gestionários de desempenho funcional de entre os vários que para o efeito
podem ser considerados, sendo diversas as finalidades que podem ser prosseguidas a partir das
análises feitas com base nesses indicadores, como por exemplo: a) aferir do (in)sucesso de uma
iniciativa de gestão processual; b) medir o impacto de uma mudança na forma de organizar o
trabalho; c) avaliar o desempenho de colaboradores; d) fundamentar uma proposta de reforço de
recursos humanos ou financeiros
Proponho-me, por isso e agora, fazer uma análise comparativa do desempenho funcional dos
tribunais da Relação em Portugal, à luz de alguns dos correspondentes indicadores gestionários.
Para o efeito, antes de mais, importa aqui deixar explicitadas algumas notas de
enquadramento referentes a alguns conceitos importantes para efeitos deste trabalho e das análises
que a seguir se pretendem fazer, a saber: processo findo, processo entrado e processo pendente.
Assim, processo findo é aquele em que é proferida decisão final, na forma de acórdão,
sentença ou despacho, na respetiva instância, independentemente do trânsito em julgado; processo
entrado é o iniciado numa unidade orgânica, incluindo os processos distribuídos, redistribuídos e
transferidos; processo pendente é o que entrou no sistema e ainda não terminou por qualquer razão,
podendo encontrar-se numa de várias situações (v.g., estar a ser tramitado fora dos prazos legais;
estar suspenso face à lei por aguardar um determinado pagamento periódico; estar dependente de
um ato do tribunal ou de uma pessoa/entidade externa …) – em cada final de ano, o número de
processos pendentes calcula-se por aplicação da seguinte fórmula: Processos pendentes no final do
ano = Processos pendentes no início do ano + Processos entrados durante o ano – Processos findos
durante o ano.
7.1 O saldo processual
Um dos indicadores gestionários de desempenho funcional vulgarmente utilizados é o do
saldo processual, que mede a diferença entre o número de processos entrados e o número de
processos findos.
Se o valor do saldo processual for positivo isso significa que entraram mais processos do que
aqueles que findaram, tendo-se registado um aumento do número de processos pendentes.
Se o valor do saldo processual for negativo isso significa que findaram mais processos do que
aqueles que entraram, tendo-se registado uma diminuição do número de processos pendentes.
É a seguinte a fórmula correspondente a este indicador:
Saldo processual no período t = ProcessosEntrados t – ProcessosFindos t
O saldo processual de cada um dos tribunais analisados em cada um dos anos e no triénio
objeto de estudo foram os constantes das tabelas seguintes.
22
2009
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
Entrada
5088
5487
11246
8077
3620
Entrados
4798
3685
11493
8865
2906
Entrados
4816
3547
10686
8682
3227
Findos
4998
5292
10770
7891
3549
2010
Findos
4802
3450
11527
9016
2826
2011
Findos
4896
3264
10390
8680
3291
Triénio 2009 a 2011 (cfr. representações gráficas no anexo IX)
Entrados
Findos
Relação de Coimbra
14702
14696
Relação de Évora
12719
12006
Relação de Lisboa
33425
32687
Relação do Porto
25624
25587
Relação de Guimarães
9753
9666
Saldo Processual
90
195
476
186
71
Saldo processual
-4
235
-34
-151
80
Saldo Processual
-80
283
296
2
-64
Saldo Processual
6
713
738
37
87
Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões:
1ª) o Tribunal da Relação de Évora apresentou, sistematicamente, um saldo processual
positivo;
2ª) o Tribunal da Relação que apresentou o saldo processual positivo anual mais elevado foi o
de Lisboa, no ano de 2009 (476 processos);
3ª) o Tribunal da Relação que apresentou o saldo processual negativo anual mais elevado foi
o do Porto, no ano de 2010 (- 151 processos);
4ª) todos os tribunais apresentaram, considerando o triénio 2009-2001, um saldo processual
positivo;
5ª) o Tribunal da Relação que apresentou o maior saldo processual positivo, considerando o
triénio 2009-2011, foi o de Lisboa (738 processos), logo seguido do de Évora (713 processos);
6ª) o Tribunal da Relação que apresentou o menor saldo processual positivo, considerando o
triénio 2009-2011, foi o de Coimbra (6 processos), logo seguido do do Porto (37 processos).
7.2 A taxa da acumulação processual
A taxa de acumulação processual (backlog rate) corresponde ao rácio do volume de
processos findos no ano em apreciação, sobre a soma do volume de processos entrados nesse
mesmo ano com o volume de processos pendentes no ano anterior.
23
A taxa de acumulação processual quantifica o volume de processos pendentes que são
transferidos para o ano seguinte.
Se for igual a 1, significa que no ano em apreciação foi findado um volume de processos
igual ao volume de processos pendentes no ano anterior somado ao volume de entrados nesse
mesmo ano, logo, o volume de processos pendentes no final desse ano será nulo.
Se for inferior a 1, indica que o volume de pendentes para o ano seguinte será positivo.
Quanto mais próximo de 1 estiver o valor do indicador, menor será o volume de pendência que
transita para ano seguinte, e vice-versa.
Tem-se então para o ano t:
Pr ocessosFindost
Taxa de acumulação (backlog rate) t =
Pr ocessosEntradost + Pr ocessosPendentest −1
A taxa de acumulação de cada um dos tribunais analisados em cada um dos anos e no triénio
objeto de estudo foram as constantes das tabelas seguintes.
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2008
Pendentes
1218
1863
3213
2502
788
2009
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2009
Pendentes
1308
2058
2605
2474
859
2010
Entrados
4798
3685
11493
8865
2906
Findos
4802
3450
11527
9016
2826
Taxa de acumulação – 2010
0,786439568
0,600731325
0,817633707
0,795131846
0,75059761
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2010
Pendentes
1304
2293
2571
2323
939
2011
Entrados
4816
3547
10686
8682
3227
Findos
4896
3264
10390
8680
3291
Taxa de acumulação - 2011
0,8
0,55890411
0,783736894
0,788732394
0,789966395
Entrados
5088
5487
11246
8077
3620
Findos
4998
5292
10770
7891
3549
Taxa de acumulação média - 2009 a 2011
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
Taxa de acumulação – 2009
0,792578497
0,72
0,74486479
0,745911712
0,805127042
0,793006
0,626545
0,782078
0,776592
0,781897
Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões:
1ª) nenhum dos Tribunais da Relação atingiu, em qualquer dos anos, uma taxa de acumulação
igual ou superior a 1;
2ª) o Tribunal da Relação que apresentou a menor taxa de acumulação foi o de Lisboa, no ano
de 2010 (0,817633707);
3ª) o Tribunal da Relação que apresentou a maior taxa de acumulação foi o de Évora, no ano
de 2011 (0,55890411);
24
4ª) o Tribunal da Relação que apresentou sistematicamente a maior taxa de acumulação foi o
de Évora;
5ª) o Tribunal da Relação que apresentou a menor taxa média de acumulação, considerando o
triénio 2009-2011, foi o de Coimbra (0,793006), logo seguido do de Lisboa (0,782078);
6ª) o Tribunal da Relação que apresentou a maior taxa média de acumulação, considerando o
triénio 2009-2011, foi o de Évora (0,626545), logo seguido do do Porto (0,776592).
7.3 A taxa de resolução processual.
A taxa de resolução processual (clearance rate) mede a parcela dos processos entrados que
foram resolvidos durante um determinado período por uma unidade produtiva (tribunal, secção de
processos etc.).
O indicador de resolução processual corresponde ao rácio do volume total de processos
findos sobre o volume total de processos entrados. Assim, um bom desempenho do conjunto dos
tribunais em apreço corresponde a um valor deste indicador maior ou igual que 1 (ou 100%, se
multiplicado por cem).
Se for igual a 1, quer dizer que o volume de processos entrados num dado ano foi igualado
pelo volume de processos findos, logo, a pendência gerada nesse ano é nula.
Se o indicador for superior a 1, que só é possível quando o valor de pendentes no ano anterior
é positivo, significa que, nesse ano, se realizou uma recuperação da pendência.
Se for inferior a 1, o volume de entrados nesse ano foi superior ao volume de processos
findos, logo, gerou-se pendência para o ano seguinte.
Tem-se então para o ano t:
Pr ocessosFindost
Taxa de resolução processual (clearance rate)t =
Pr ocessosEntradost
A taxa de resolução de cada um dos tribunais analisados em cada um dos anos e no triénio
objeto de estudo foram as constantes das tabelas seguintes.
2009
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
Entrados
Findos
5088
5487
11246
8077
3620
4998
5292
10770
7891
3549
Taxa de
resolução
0,982311321
0,964461454
0,95767384
0,976971648
0,98038674
2010
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
Entrados
Findos
4798
3685
11493
8865
2906
4802
3450
11527
9016
2826
Taxa de
resolução
1,000833681
0,936227951
1,002958322
1,017033277
0,97247075
25
2011
Entrados
Findos
4816
3547
10686
8682
3227
4896
3264
10390
8680
3291
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
Taxa de
resolução
1,0166116
0,920214266
0,972300206
0,999769638
1,019832662
Taxa de resolução média de 2009 a 2011 (cfr. representação gráfica no anexo XI)
Relação de Coimbra
0,999918766
Relação de Évora
0,940301224
Relação de Lisboa
0,977644123
Relação do Porto
0,997924854
Relação de Guimarães
0,990896717
Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões:
1ª) o Tribunal da Relação que apresentou a menor taxa de resolução foi o de Évora, no ano de
2011 (0,920214266);
2ª) o Tribunal da Relação que apresentou a maior taxa de resolução foi o de Guimarães, no
ano de 2011 (1,019832662);
3ª) o Tribunal da Relação que apresentou a menor taxa média de resolução, considerando o
triénio 2009-2011, foi o de Évora (0,940301224), logo seguido do de Lisboa (0,977644123);
4ª) o Tribunal da Relação que apresentou a maior taxa média de resolução, considerando o
triénio 2009-2011, foi o de Coimbra (0,999918766), logo seguido do do Porto (0,997924854).
5ª) a taxa de resolução média global dos Tribunais da Relação foi, no triénio 2009-2011, de
98, 13%;
6ª) nesse mesmo triénio, só os tribunais da Relação de Coimbra (99, 99%), do Porto (99,
79%) e de Guimarães (99,09%) é que tiveram taxas médias de resolução superiores a 98, 13%.
7.4 O case per judge
Este indicador procura avaliar o número de processos decididos por cada juiz em exercício de
funções num dado tribunal, sendo, por assim dizer, um índice de produtividade.
O indicador de resolução processual corresponde ao rácio do volume total de processos
findos sobre o número de juízes em exercício de funções no tribunal avaliado.
Naturalmente que quanto maior for o valor do indicador maior será a produtividade global do
tribunal.
Nos tribunais e período em análise, foram os seguintes os números de juízes, de processos
findos e de processos findos por juiz:
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2009
71,00
51,00
137,00
100,00
38
Número de juízes
2010
70,00
50,00
138,00
96,00
42
2011
65,00
44,00
136,00
90,00
40
Média
68,67
48,33
137,00
95,33
40,00
26
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2009
4998
5292
10770
7891
3549
Número de processos findos
2009
4802
3450
11527
9016
2826
2009
4896
3264
10390
8680
3291
2009
4898,67
4002,00
10895,67
8529,00
3222,00
Número de processos findos por Juiz (cfr. representação gráfica no anexo XII)
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2009
70,39
103,76
78,61
78,91
93,39
2010
68,60
69,00
83,53
93,92
67,29
2011
75,32
74,18
76,40
96,44
82,28
Média
71,44
82,32
79,51
89,76
80,99
Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões:
1ª) o Tribunal da Relação que apresentou o menor número de processos findos por juiz foi o
de Guimarães, no ano de 2010 (67,29);
2ª) o Tribunal da Relação que apresentou o maior número de processos findos por juiz foi o
de Évora, no ano de 2009 (103,76);
3ª) o Tribunal da Relação que apresentou o menor número médio de processos findos por
juiz, considerando o triénio 2009-2011, foi o de Coimbra (71,44), logo seguido do de Lisboa
(79,51);
4ª) o Tribunal da Relação que apresentou o maior número médio de processos findos por juiz,
considerando o triénio 2009-2011, foi o do Porto (89, 76), logo seguido do de Évora (82,32).
7.5 O case turnover ratio
Este indicador corresponde ao rácio do volume total de processos findos sobre o volume total
de processos pendentes no final de um determinado período.
Não é possível estabelecer aqui uma relação de absoluta uniformidade entre o valor do
indicador e a variação das pendências do tribunal, pois, como se verá, existem tribunais que num
dado ano apresentam um valor superior de case turnover quando comparado com o do ano anterior
e, apesar disso, as pendências cresceram (v.g. Évora em 2011; Lisboa em 2010), do mesmo modo
que existem tribunais que num dado ano apresentam um valor superior de case turnover quando
comparado com o do ano anterior e as pendências diminuiram (v.g. Coimbra em 2011; Guimarães
em 2011).
Tal acontece porque o valor do ratio depende não só do número de processos entrados e
findos em cada ano, mas também do volume dos processos pendentes no início do ano, por terem
transitado do ano anterior.
Como quer que seja, por referência a um mesmo período, os tribunais que apresentem um
valor superior de case turnover (v.g., 4) tiveram um melhor desempenho do que os que
apresentarem um valor inferior (v.g., 2): com efeito, no caso dos primeiros, por cada processo que
ficou pendente findaram 4, ao passo que nos segundos por cada processo que ficou pendente
findaram apenas 2.
27
Nos tribunais e período em análise, foram os seguintes os valores de case turnover ratio (cfr.
representação gráfica no anexo XIII):
Relação de Coimbra
Relação de Évora
Relação de Lisboa
Relação do Porto
Relação de Guimarães
2009
2010
2011
Média
3,821100917
2,571428571
4,134357006
3,189571544
4,131548312
3,68251534
1,50457915
4,15987008
3,88118812
3,00958466
4,083333333
2,054347826
3,756539937
3,393978495
4,056
3,862316529
2,04345185
4,016922342
3,488246052
3,732377659
Da análise dos elementos que antecedem podem retirar-se as seguintes conclusões:
1ª) o Tribunal da Relação que apresentou o valor mais baixo de case turnover ratio foi o de
Évora, no ano de 2010 (1,50457915);
2ª) o Tribunal da Relação que apresentou o valor mais elevado de case turnover ratio foi o de
Lisboa, no ano de 2011 (4,15987008);
3ª) o Tribunal da Relação que apresentou o valor médio mais elevado de case turnover,
considerando o triénio 2009-2011, foi o de Lisboa (4,016922342), logo seguido do de Coimbra
(3,862316529), sendo que no cado do primeiro as pendências subiram sistematicamente (2605,
2771 e 2867), ao passo que no segundo descresceram também sistematicamente (1308, 1304 e
1224);
4ª) o Tribunal da Relação que apresentou o valor médio mais baixo de case turnover,
considerando o triénio 2009-2011, foi o de Évora (2,04345185), logo seguido do do Porto
(3,488246052), sendo que no cado do primeiro as pendências subiram sistematicamente (2058,
2293 e 2576), ao passo que no segundo descresceram de 2009 para 2010 (2474 para 2323), com
ligeiríssima subida em 2011 (2325);
5ª) o Tribunal da Relação de Évora foi o que sistematicamente apresentou o valor mais baixo
de case turnover ratio.
7.6 Ranking de desempenho funcional médio.
Tentarei, agora, fazer um ranking de desempenho entre todos os tribunais que estão em
análise.
Levarei em consideração, apenas, os valores médios referentes a cada indicador de
desempenho no triénio de 2009 a 2011.
Por cada indicador atribuo uma notação compreendida entre 1 e 5 pontos, a primeira para o
Tribunal com menor desempenho médio e o segundo para o Tribunal com melhor desempenho
médio.
Fazendo-o, obtemos por cada indicador as seguintes classificações:
Relação de
Coimbra
Relação de
Évora
Relação de
Lisboa
Relação do
Porto
Relação de
Guimarães
Saldo
processual
médio
Taxa de
acumulação
média
Case per judge
médio
Case
turnover ratio
médio
Total
5
Taxa de
resolução
processual
média
5
5
1
4
20
2
1
1
4
1
9
1
4
2
2
5
14
4
2
4
5
2
17
3
3
3
3
3
15
28
Da soma dos valores acabados de enunciar, obtemos o seguinte ranking de desempenho
funcional médio: 1º) Relação de Coimbra, com 20 pontos; 2º) Relação do Porto, com 17 pontos; 3º)
Relação de Guimarães, com 15 pontos; 4º) Relação de Lisboa, com 14 pontos; 5º) Relação de
Évora, com 9 pontos.
8. Ranking multidimensional
Procurando agora fazer um ranking dos tribunais em análise levando em consideração os
indicadores gestionários de desempenho financeiro e funcional atrás enunciados, somando a
pontuação obtida por cada tribunal em todos esses indicadores, obtemos o seguinte ranking
multidimensional: 1º) Relação do Porto, com 35 pontos; 2º) Relação de Coimbra, com 33 pontos;
3º) Relações de Guimarães e de Lisboa, com 23 pontos; 5º) Relação de Évora, com 21 pontos.
9. Conclusões
Este breve estudo permite retirar e sustentar as seguintes conclusões:
A.)
Com vista à superação de um modelo de gestão dos tribunais burocrático,
irracional, ineficaz e ineficiente, importa que na nova reforma judiciária que se anuncia e no novo
modelo de gestão que procura implementar-se sejam levados em conta, na parte aplicável, os
ensinamentos e contributos da denominada Nova Gestão Pública, bem assim como do denominado
modelo da Qualidade.
B.)
Para promover a Qualidade e servir como benchmarks de casos de sucesso da
Qualidade e de modelos de gestão de Qualidade Total surgiram uma multiplicidade de modelos de
prémios de Qualidade, como por exemplo o Deming Prize no Japão (1951), o Malcom Baldrige
Quality Award nos EUA (1987), o European Excellence Model (EFQM) na Europa (1991), e o
Common Assessment Framework (CAF), criado na União Europeia e cuja primeira versão foi
aplicada em 2000.
C.)
Um modelo de Gestão pela Qualidade Total a adotar nos tribunais pode ser o CAF,
assente em critérios de meios e de resultados.
D.)
Um dos objetivos subjacentes à criação da CAF foi o de a partir da uniformização
do modelo de autoavaliação das organizações públicas, possibilitar a comparação dos resultados das
várias organizações, com recurso, para o efeito, ao benchmarking, a partir do que as organizações
podem encetar o denominado benchlearning.
29
E.)
Existe uma pluralidade de conceitos e definições de benchmarking.
F.)
Os primeiros registos sobre o processo de benchmarking encontramo-los no pós II
Grande Guerra, no Japão, acabando por ser exportado para os países anglo-saxónicos nos finais da
década de 70, tendo a sua plena divulgação sido desencadeada pela Xerox Corporation.
G.)
Embora tenha tido as suas origens no setor privado, o benchmarking acabou por
também ser aplicado no âmbito do setor público, apesar de resistências iniciais dos Governos a tal
aplicação.
H.)
São vários os objetivos específicos que podem estar associados à implementação do
benchmarking, tendo sempre por referência um objetivo comum: identificar noutras organizações as
melhores práticas produtivas (técnicas e processos) e aprender com elas, melhorando-se o
desempenho organizacional através de uma aprendizagem constante.
I.)
São múltiplas e de diversa natureza as vantagens e dificuldades associadas à
implementação do benchmarking.
J.)
Os métodos de benchmarking variam em função do que se pretende avaliar, do que
se considere como elemento para comparação e da finalidade da análise, sendo que em função das
opções feitas a propósito de cada um dos aspetos acabados de considerar, assim variarão os
instrumentos usados (boas práticas ou modelos de qualidade; indicadores de desempenho ou
padrões de desempenho; total quality management ou reestruturação; comparações de desempenho
ou avaliação de programas).
K.)
Existem vários tipos de benchmarking: interno, competitivo, funcional e genérico.
L.)
Sendo órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do
povo, os tribunais judiciais de segunda instância denominam-se Tribunais da Relação, existindo em
Portugal cinco: de Coimbra, Évora, Lisboa, Porto e Guimarães.
M.)
Os Tribunais da Relação são dotados de autonomia administrativa, cabendo aos
respetivos presidentes exercerem os poderes administrativos e financeiros idênticos aos que
integram a competência dos órgãos máximos dos organismos dotados de autonomia administrativa
e financeira.
N.)
Entre 2009 e 2011, os Tribunais da Relação não tinham adotado o Plano Oficial de
Contabilidade Pública (POCP), tendo-se iniciado a sua utilização no dia 2 de Janeiro de 2013.
O.)
Os recursos humanos dos Tribunais da Relação compreendem magistrados judiciais
e do Ministério Público, oficiais de justiça e funcionários do regime geral da função pública.
P.)
Os Tribunais da Relação dispõem de orçamento próprio destinado a suportar as
respetivas despesas correntes e de capital, sendo que esses orçamentos têm como fontes de
financiamento as dotações atribuídas pelo Orçamento de Estado (OE), as verbas transferidas pelo
IGFIJ e as receitas próprias, constituídas pelo saldo de gerência do ano anterior, pelo produto das
multas processuais, pelo produto da venda de publicações editadas e ainda por quaisquer outras que
lhes sejam atribuídas por lei, contrato ou outro título, representando as duas primeiras mais de 95%
das receitas de todos os tribunais da Relação.
Q.)
Os diferentes Tribunais da Relação têm situações diversificadas em relação ao
respetivo fluxo processual (processos entrados, findos e pendentes).
R.)
A medição e a gestão do desempenho são elementos essenciais à modernização do
setor e organizações públicas.
S.)
Sendo diversas as vantagens associadas à medição do desempenho no setor público,
a mesma deve sempre levar em conta um conjunto de particularidades desse setor e organizações
30
(v.g., inexistência do objetivo de maximização do lucro, contexto de concorrência pontual e pouco
significativa em que se inserem os serviços e condicionantes político-administrativos desse
contexto, responsabilidade perante os representantes eleitos, conflitos de objetivos e prioridades,
processos orientados para o cliente/cidadão, gestão do pessoal, enquadramento legal e restrições
legais e regulamentares, impedimentos e restrições à utilização de incentivos e outros mecanismos
de motivação usados vulgarmente pelas organizações privadas).
T.)
A avaliação de desempenho deve ser levada a efeito com base em indicadores de
desempenho que incorporem informação monetária e não monetária, quantitativa e qualitativa.
U.)
São vários os segmentos do desempenho do serviço público suscetíveis de
avaliação: a quantidade de resultados (outputs); a qualidade dos resultados; a eficiência; a equidade
na distribuição dos custos e benefícios; os impactos (outcomes); o valor (value for Money: o custo
por unidade de outcome); a satisfação do consumidor.
V.)
Foram desenvolvidos alguns métodos multidimensionais de avaliação de
desempenho (v.g., o Balanced Scorecard, a Pirâmide do Desempenho e a Estrutura de Resultados e
Determinantes).
W.)
Procedendo a uma comparação entre os Tribunais da Relação em análise à luz de
indicadores de gestão financeira relacionados com as suas execuções orçamentais e respetivos
custos correntes de funcionamento entre 2009 e 2011, o que alcançou melhor desempenho foi o do
Porto e o que revelou o pior desempenho foi o de Guimarães.
X.)
Procedendo a uma comparação entre os Tribunais da Relação em análise à luz de
indicadores gestionários de desempenho funcional e tendo por referência o mesmo período, o que
alcançou melhor desempenho foi o de Coimbra e o que revelou o pior desempenho foi o de Évora.
Y.)
Procedendo a uma comparação entre os Tribunais da Relação em análise à luz de
uma apreciação conjunta de todos esses indicadores financeiros e não financeiros, o que alcançou
melhor desempenho foi o do Porto e o que revelou o pior desempenho foi o de Évora.
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34
Anexos
Anexo I
Evolução da população portuguesa
35
Anexo II
Anexo III
36
Anexo IV
Anexo V
37
Anexo VI
38
Anexo VII
39
Anexo VIII
40
Anexo IX
41
Anexo X
42
Anexo XI
43
Anexo XII
44
Anexo XIII
45

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