Planejamento de UCs

Transcrição

Planejamento de UCs

Série Cadernos ARPA
1
Planejamento de Unidades de Conservação
República Federativa do Brasil
Presidente
Luiz Inácio Lula da Silva
Vice-Presidente
José Alencar Gomes da Silva
Ministério do Meio Ambiente
Ministro
Carlos Minc Baumfeld
Secretaria Executiva
Izabella Mônica Vieira Teixeira
Secretaria de Biodiversidade e Florestas
Maria Cecília Wey de Brito
Diretoria do Programa Nacional de Áreas Protegidas
Fábio França Araújo
Programa Áreas Protegidas da Amazônia
Anael Aymoré Jacob
Ministério do Meio Ambiente - MMA
Centro de Informação e Documentação Ambiental Luís Eduardo Magalhães
CID Ambiental - Esplanada dos Ministérios - Bloco B - Térreo - CEP 70068-900
Tel.: 55 61 3317 1235 - e-mail: [email protected]
Coordenação Editorial
MMA - Tatiany Barata
GTZ - Lêda Luz
WWF - Brasil - Marisete Catapan
Projeto Gráfico - Agência Grow Up - Ana Amorim
Edição e redação - Marco Antonio Gonçalves
Secretaria de Biodiversidade e Florestas
Departamento de Áreas Protegidas
Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil
Programa Áreas Protegidas da Amazônia - ARPA
Série Cadernos ARPA
1 - Recomendações para o Planejamento
de Unidades de Conservação no Bioma Amazônia
Brasília, setembro de 2009
Autoras
Jane Vasconcelos e María Olatz Cases
Pesquisa e redação dos estudos originais
CATALOGAÇÃO NA FONTE
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS
V331 r
Vasconcelos, Jane
Recomendações para o planejamento de unidades de
conservação no Bioma Amazônia / Jane Vasconcelos, María Olatz
Cases; redação e edição final Marco Antonio Gonçalves; realização
Programa Áreas Protegidas da Amazônia-ARPA e Cooperação
Técnica Alemã - GTZ. Brasília: MMA, 2009.
84 p. Il. Color. - (Cadernos ARPA, 1)
ISBN 978-85-7738-125-8
1. Área protegida - Gestão. 2. Planejamento estratégico. I. Cases,
María Olatz. II. Gonçalves, Marco Antonio. III. Programa Áreas
Protegidas da Amazônia. IV. Cooperação Técnica Alemã. V. Título.
Impresso no Brasil
Printed in Brasil
CDU (2.ed.) 502.4
APRESENTAÇÃO
Ao longo de sua primeira fase, o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA)*
apoiou a elaboração e a implementação de diversos planos de manejo de unidades
de conservação, de acordo com os roteiros metodológicos de cada órgão gestor.
Os processos de planejamento exigiram tempo excessivo, provocaram custos
elevados e muitas vezes demandaram apoio adicional aos órgãos gestores na
avaliação da qualidade técnica dos documentos. Em resposta a esta situação, a
Unidade de Coordenação do Programa ARPA com o apoio da Cooperação Técnica
Alemã-GTZ e WWF-Brasil e em consonância com os órgãos gestores envolvidos no
programa, promoveram estudos visando aperfeiçoar os processos de elaboração
de planos de manejo.
A compilação destes estudos constitui as bases do presente trabalho, que ao final,
traz recomendações preciosas que podem aprimorar a elaboração de planos de
manejo de qualquer categoria de unidade de conservação.
* O Programa Áreas Protegidas da Amazônia tem como objetivo investir na criação, consolidação e sustentabilidade
financeira de unidades de conservação na Amazônia brasileira. É coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente
e implementado por meio de um arranjo institucional inovador. A execução técnico-operacional fica a cargo das
instituições públicas responsáveis pela gestão de unidades de conservação (como o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade - ICMBio e os órgãos estaduais de meio ambiente dos estados amazônicos), enquanto
a execução financeira é realizada pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - Funbio, organização da sociedade civil
de interesse público com a missão de aportar recursos estratégicos para a conservação da biodiversidade.
O Arpa é resultado de uma grande parceria, que envolve, além do governo federal e de governos dos estados da
Amazônia brasileira, o Banco de Desenvolvimento Alemão (KfW), a Agência de Cooperação Técnica Alemã (GTZ), o
Banco Mundial, o Fundo Global para o Meio ambiente (GEF) e o WWF-Brasil. O programa, criado por meio do Decreto
nº 4.326 de 8 de agosto de 2002, tem duração prevista até 2015
5
SUMÁRIO
1. Introdução......................................................................................................................................................................... 9
2. Breve descrição metodológica........................................................................................................................11
3. Resultados da análise comparativa entre os
roteiros metodológicos adotados ...............................................................................................................14
4. Resultados da análise dos processos de planejamento das unidades de
conservação selecionadas...................................................................................................................................19
5. Recomendações..........................................................................................................................................................26
5.1. Antecedentes e premissas para um bom planejamento.............................................................28
5.2. A elaboração do plano de manejo.............................................................................................................43
5.2.1. A organização do planejamento................................................................................................44
5.2.2. O diagnóstico (a foto)........................................................................................................................47
5.2.3. O planejamento estratégico.........................................................................................................51
5.2.4. O planejamento tático: zoneamento e programas temáticos de manejo.......57
5.2.5. Estruturação e redação do documento final......................................................................60
5.3. Implementação, monitoramento e avaliação do plano de manejo.......................................63
Anexos. ....................................................................................................................................................................................67
Siglas e acrônimos...................................................................................................................................................67
Modelos apresentados..........................................................................................................................................68
Bibliografia ..................................................................................................................................................................78
7
8
1. INTRODUÇÃO
De acordo com a Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza (Snuc), o plano de manejo é o “documento técnico
mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de
conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o
uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas
físicas necessárias à gestão da unidade” (art. 2º, inciso XVII).
O caput do artigo 27 dessa lei estabelece que todas as unidades de conservação
devem dispor de um plano de manejo, que “deve abranger a área da unidade de
conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo
medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das
comunidades vizinhas” (§ 1º). Além disso, o plano de manejo deve ser elaborado no
prazo de cinco anos a partir da data de criação da unidade (§ 3º).
Os órgãos gestores das unidades de conservação devem preparar roteiros
metodológicos que especifiquem as diferentes etapas para a elaboração de
planos de manejo, fixando “diretrizes para o diagnóstico da unidade, zoneamento,
programas de manejo, prazos de avaliação e de revisão e fases de implementação”
(art. 14, Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002).
Para cumprir essa exigência legal, até dezembro de 2008, o órgão gestor federal
(ICMBio) contava com o Roteiro Metodológico de Planejamento - Parque Nacional,
Reserva Biológica e Estação Ecológica, aprovado pelo Ibama em 2002; o Roteiro
Metodológico para Gestão de Áreas de Proteção Ambiental, aprovado em 1999; o
Roteiro Metodológico para a Elaboração de Planos de Manejo de Reservas Particulares
do Patrimônio Natural, também editado pelo Ibama; o Roteiro Metodológico para
Elaboração de Plano de Manejo para Florestas Nacionais, editado em 2003 e em
processo de revisão, e a Instrução Normativa nº 01, de 18 de setembro de 2007,
que disciplina as diretrizes, normas e procedimentos para a elaboração de plano
de manejo participativo de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento
sustentável federais.
No bioma Amazônia, apenas dois dos nove estados da região possuíam roteiros
destinados a orientar o processo de planejamento de suas unidades: o estado do
Amazonas, que formulou o Roteiro para a Elaboração de Planos de Gestão para as
Unidades de Conservação Estaduais do Amazonas, aprovado em 2006 mediante
portaria, e o estado de Rondônia, que preparou o Roteiro para os Planos de Manejo
de Uso Múltiplo das Reservas Extrativistas Estaduais de Rondônia, aprovado em
2005. Nesse estado, o processo de formulação de planos de manejo para as outras
categorias de unidades de conservação segue o roteiro do ICMBio, editado pelo
Ibama em 2002, citado anteriormente. O estado do Pará está em processo de
preparação de seu roteiro metodológico.
9
Por que avaliar a elaboração de planos de manejo
O Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) apoia a elaboração de planos
de manejo de unidades de conservação contidas no bioma Amazônia, os quais
devem ser produzidos segundo os roteiros metodológicos de cada órgão gestor.
Devido a dificuldades relacionadas especialmente ao tempo consumido nesse
processo, aos altos custos envolvidos e a demandas quanto à profundidade técnica
do documento, foram contratados estudos com o intuito de obter subsídios
capazes de aperfeiçoar e orientar a elaboração dos planos de manejo apoiados
pelo programa.
Realizados entre julho de 2007 e dezembro de 2008, esses estudos constituem a
base para a presente publicação que, ao compilar seus resultados, traz uma análise
comparativa dos roteiros metodológicos citados e dos processos de elaboração
de planos de manejo de 29 unidades de conservação apoiadas pelo ARPA,
apresentando as análises e recomendações decorrentes desse exercício.
Assim, o objetivo desse trabalho é indicar soluções possíveis para se alcançar
um planejamento mais eficiente sob o ponto de vista técnico e financeiro e que,
respeitando os roteiros oficiais, responda aos desafios das unidades de conservação
e tenham aplicabilidade em suas rotinas.
Porém, é relevante destacar que, mesmo com todo o trabalho empreendido
para contornar as limitações no acesso às informações sobre os processos de
planejamento enfocados, em muitos casos persistiram lacunas importantes, de
forma que a base de informações para este estudo não é homogênea entre todas as
unidades de conservação, nem está completa para cada unidade individualmente.
Esse trabalho representa, portanto, o primeiro esforço do Programa ARPA para
compreender as questões que afetam o processo de elaboração dos planos de
manejo apoiados, visando aprimorá-lo.
10
2. BREVE DESCRIÇÃO METODOLÓGICA
A análise do processo de planejamento das unidades de conservação beneficiadas
pelo Programa ARPA, aqui enfocada, foi realizada em duas etapas. A primeira se
dedicou à análise e à avaliação da elaboração dos planos de manejo de um conjunto
de unidades de conservação apoiadas pelo programa, incluindo os respectivos
roteiros metodológicos; a segunda produziu uma série de recomendações com o
objetivo de colaborar para futuros processos de planejamento.
Para a consecução da primeira etapa, foram realizadas as seguintes atividades:
• análise dos termos de referência (TdR) para a contratação de serviços necessários
à elaboração de planos de manejo e sua correspondência com o roteiro
metodológico do órgão gestor das unidades de conservação selecionadas1 ;
• levantamento do número de consultorias, expedições e/ou reuniões realizadas e
a identificação dos atores sociais envolvidos durante o processo de planejamento
das unidades de conservação selecionadas que já contavam com plano de
manejo;
• a correspondência entre as ações definidas nos planos de manejo e os planos
operativos anuais (POA) de cada unidade, a fim de verificar se os gestores
utilizavam o planejamento como instrumento para orientar as atividades a serem
executadas;
• análise da abordagem técnica utilizada para a elaboração do plano de manejo
e a sua correspondência com a metodologia do órgão gestor responsável pelas
unidades de conservação, bem como o tempo de duração consumido no
processo;
• comparação entre os roteiros metodológicos destinados a orientar a elaboração
de planos de manejo a fim de verificar a existência de padrões entre os órgãos
gestores e entre as categorias de proteção integral e de uso sustentável.
Uma amostra de 29 unidades de conservação – 18 de proteção integral e 11 de uso
sustentável, federais e estaduais - integrantes do ARPA foi selecionada para compor
o universo da análise. Destas, oito já tinham seus planos de manejo aprovados pelos
órgãos gestores, uma das quais com a primeira revisão realizada; duas estavam em
processo de revisão e as demais se encontravam em diferentes etapas do processo
de planejamento (veja a Tabela 1).
1 No caso dos estados que não tinham roteiro metodológico próprio, a análise tomou como referência o Roteiro
Metodológico do Ibama (2002).
11
Tabela 1: Unidades de conservação cujos processos de planejamento foram analisados*
Nome da UC
UF
Ano de
criação
Estação Ecológica de Anavilhanas
AM
1981
ICMBio
Concluído
Estação Ecológica Juami-Japurá
AM
1985
ICMBio
Concluído
Estação Ecológica de Maracá
RR
1981
ICMBio
Em elaboração
Parque Estadual do Cantão
TO
1997
Naturatins
Concluído
Parque Estadual Corumbiara
RO
2002
Sedam
Em revisão
Parque Estadual Chandless
AC
2004
IMAC
Em elaboração
Parque Estadual do Cristalino
MT
2001
SEMA
Em elaboração
Parque Estadual Rio Negro Setor Norte
AM
1995
SDS
Em elaboração
Parque Estadual Guajará-Mirim
RO
2005
Sedam
Não iniciado
Parque Nacional do Jaú
AM
1980
ICMBio
Concluído
Parque Nac. Montanhas do Tumucumaque AP
2002
ICMBio
Em elaboração
Parque Nacional da Serra da Cutia
RO
2001
ICMBio
Concluído
Parque Nacional do Viruá
RR
1998
ICMBio
Em elaboração
Parque Nacional do Cabo Orange
AP
1980
ICMBio
Em elaboração
Reserva Biológica do Uatumã
AM
1990
ICMBio
Concluído
Reserva Biológica do Lago Piratuba
AP
1980
ICMBio
Em elaboração
Reserva Biológica do Jaru
RO
2006
ICMBio
Em revisão
Reserva Biológica Rio Trombetas
PA
1979
ICMBio
Rev. concluída
Reserva de Des. Sustentável Piagaçu-Purus
AM
2003
SDS
Em elaboração
Reserva de Des. Sustentável do Uacari
AM
2005
SDS
Em elaboração
Reserva Extrativista Maracanã
PA
2002
ICMBio
Não iniciado
Reserva Extrativista Auati-Paraná
AM
2001
ICMBio
Em elaboração
Reserva Extrativista do Baixo Juruá
AM
2001
ICMBio
Em elaboração
Reserva Extrativista Barreiro das Antas
RO
2001
ICMBio
Não iniciado
Reserva Extrativista Lago do Capanã Grande AM
2004
ICMBio
Não iniciado
Reserva Extrativista Mapuá
PA
2005
ICMBio
Em elaboração
Reserva Extrativista Verde para Sempre
PA
2004
ICMBio
Em elaboração
Reserva Extrativista do Rio Jutaí
AM
2002
ICMBio
Em elaboração
Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema
AC
2002
ICMBio
Concluído
* Situação do processo de planejamento em julho de 2008.
12
Órgão
gestor
Situação do
plano de manejo
A análise dos processos de elaboração destes planos de manejo foi dificultada
pela falta de sistematização das informações disponíveis. As diversas instituições
envolvidas, com raras exceções, não documentaram tais processos, dispondo
apenas de informações dispersas que, muitas vezes, estavam apenas na memória
dos participantes. A fim de preencher as lacunas de informação existentes, foram
elaborados dois questionários – um destinado às unidades de uso sustentável
e outro às unidades de proteção integral - em formato de tabela, enviados pela
Unidade de Coordenação do Programa ARPA aos gestores de todas das 29 unidades
selecionadas.
Diante do fato de que apenas 11 unidades devolveram as tabelas preenchidas,
foram realizadas entrevistas com alguns dos gestores das unidades de conservação
e solicitados documentos relacionados ao planejamento, como planos de
trabalhos, relatórios e encartes técnicos, ampliando o volume de informações
sobre os processos de planejamento analisados. Ainda assim, em muitos casos
persistiram lacunas importantes de informação, o que trouxe dificuldades ao
esforço de avaliação dos processos e à identificação das causas que conduzem à
demora no processo de planejamento, à elevação de seus custos e à existência de
planos não condizentes com a realidade das unidades de conservação. Desta forma,
embora inédito, o estudo aqui apresentado expressa um esforço ainda incompleto,
especialmente no que se refere ao componente orçamentário, relacionado ao
processo de elaboração dos planos de manejo apoiados pelo ARPA.
As recomendações metodológicas para a elaboração dos planos de manejo que
compuseram a segunda etapa deste trabalho foram formuladas com o objetivo
de promover um planejamento orientado para processos mais eficientes do ponto
de vista técnico, com a otimização dos recursos disponíveis, segundo as diretrizes
oficiais.
13
3. RESULTADOS DA ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE OS
ROTEIROS METODOLÓGICOS ADOTADOS
A análise dos instrumentos metodológicos adotados na elaboração de planos de
manejo de unidades de conservação federais do bioma Amazônia e de unidades
estaduais do Amazonas e de Rondônia buscou identificar a existência de padrões
metodológicos entre os três diferentes órgãos gestores – o ICMBio, a Sedam (RO)
e a SDS (AM) –, considerando tanto as categorias de uso sustentável como as de
proteção integral.
Foram comparadas as orientações contidas nos seguintes instrumentos
metodológicos:
• Roteiro Metodológico de Planejamento – Parques Nacionais, Reservas Biológicas
e Estações Ecológicas, editado pelo Ibama em 2002 e adotado pelo ICMBio;
• Roteiro para a Elaboração de Planos de Gestão para as Unidades de Conservação
Estaduais do Amazonas, editado pela SDS em 2006;
• Roteiro Metodológico para Elaboração do Plano de Manejo das Reservas
Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável Federais, editado pela
Disam/Ibama em 2006;
• Instrução Normativa ICMBio nº 1, de 18 de setembro de 2007, e normas
complementares;
• Metodologia para a elaboração de Plano de Manejo de Uso Múltiplo para Reservas
Extrativistas do Estado de Rondônia, editada pela Sedam em 2005.
De modo geral, as semelhanças identificadas entre os instrumentos analisados
indicam que o Roteiro do Ibama (2002), bastante detalhado e publicado
anteriormente aos demais, tem sido amplamente utilizado como referência na
elaboração de planos de manejo, inclusive pelos dois roteiros estaduais enfocados,
resultando, assim, em processos basicamente semelhantes.
No caso das categorias de uso sustentável federais beneficiadas pelo ARPA – quais
sejam, reservas extrativistas (Resex) e reservas de desenvolvimento sustentável
(RDS) -, o Roteiro Metodológico para os Planos de Manejo das Reservas Extrativistas
e Reservas de Desenvolvimento Sustentável federais, estabelecido em 2006, e a
instrução normativa e o modelo de termo de referência, editados em 2007, incluem
várias orientações específicas para a elaboração de programas de sustentabilidade
ambiental e socioeconômica, mas não para as especificidades do diagnóstico
necessário. O roteiro e a instrução normativa quase não consideram os estudos de
campo, enquanto que o modelo de TdR orienta para estudos de campo temáticos
muito semelhantes aos do Roteiro do Ibama de 2002, voltado para unidades de
proteção integral.
14
Em relação às etapas a serem cumpridas ao longo dos processos e à estrutura
do documento final que constitui o plano de manejo, foi possível identificar
semelhanças, entre os roteiros, quanto aos objetivos e aos princípios adotados,
bem como semelhanças na seqüência das etapas a serem seguidas e na estrutura
do documento final (veja as Tabelas 2 e 3).
Tabela 2: Comparação entre as etapas de planejamento segundo os roteiros
metodológicos analisados
Etapas para elaboração dos planos de manejo
UCs de proteção integral
federais/ Ibama (2002)
UCs de proteção
integral e uso
sustentável/
SDS-AM (2006)
Organização do
planejamento
Organização do plano Plano de trabalho
de gestão
Planejamento
dos trabalhos
Coleta e análise das
informações básicas
disponíveis
Diagnóstico
da unidade de
conservação
Elaboração
do plano de
manejo
Reconhecimento de campo
Oficina de planejamento
Levantamento de
dados secundários
_
_
Integração e avaliação Oficinas de
estratégica da
mapeamento
informação
participativo
Levantamentos de campo
_
Geração dos encartes 1, 2 e 3
_
Planejamento; estruturação
do planejamento
Resex e RDS
federais/
Diusp-Ibama
(2007)
Levantamento de
dados primários
Identificação de
estratégias
Resex
estaduais/
Sedam-RO
(2005)
_
Acompanhamento
_
_
_
Identificação e estruturação da gestão da
UC e zoneamento
_
Elaboração do encarte 4 e
versão resumida
_
Elaboração dos
programas de sustentabilidade ambiental
e socioeconômica
_
Avaliação do plano de manejo
_
_
_
Entrega e aprovação do
plano de manejo (versões
completa e resumida)
Implementação do plano de
manejo
Aprovação do plano
de manejo
_
Entrega das versões Análise e
final e resumida do aprovação
plano de manejo
do plano de
manejo
_
15
_
Tabela 3: Comparação entre a estrutura do documento final segundo os roteiros
metodológicos analisados
Estrutura do documento
UCs de proteção integral/
Ibama (2002)
UCs de proteção
Resex e RDS
integral e de uso
Federais/ Diuspsustentável/ SDS-AM Ibama (2007)
(2006)
Introdução
Introdução e histórico Apresentação e
do planejamento
introdução
Encarte 1: Contextualização
da UC
Contexto atual do
Sistema de Unidades
de Conservação no
AM
Encarte 2: Análise regional
Informações gerais
Encarte 3: Unidade de
conservação
Caracterização dos
fatores abióticos e
bióticos
_
_
Caracterização
da UC
_
_
Resex
estaduais
Sedam-RO
(2005)
_
Contextualização
da reserva
extrativista
Gestão da
reserva
extrativista
Caracterização
dos recursos
naturais
Gestão da UC
Caracterização
socioeconômica
da população
residente e da zona
de amortecimento;
aspectos institucionais
Diagnóstico
socioeconômico e
infraestrutura
Análise e avaliação
estratégica e
declaração de
significância
Potencial
econômico
da reserva
extrativista
Cenários
Encarte 4: Planejamento
Planejamento: missão, Programas de
sustentabilidade
visão, zoneamento,
ambiental e sociogestão e programas
econômica da UC
Encarte 5: Projetos
específicos
Sistema de
monitoramento e
avaliação
Encarte 6: Monitoria e
avaliação
Cronograma de
implementação dos
programas de gestão
16
Conclusões e
recomendações
_
Zoneamento
Perfil
econômico do
ecossistema
Planejamento
e geração
de renda
na reserva
extrativista
(fase 2)
Ainda que haja padrões metodológicos entre si, os roteiros analisados apresentam
diferenças, principalmente quanto aos seguintes aspectos:
Diagnóstico:
• as detalhadas orientações do Roteiro do Ibama (2002) para os estudos temáticos
a serem realizados têm resultado, na prática, em diagnósticos volumosos e nem
sempre focados no conhecimento necessário para embasar o planejamento das
unidades de proteção integral;
• o Roteiro da SDS (2006), ao abranger tanto as categorias de proteção integral
como as de uso sustentável do Amazonas, inclui orientações muito vagas,
principalmente quanto aos levantamentos de campo, o que pode conduzir a
diferentes interpretações;
• o Roteiro da SDS (2006), apesar de não detalhar o conteúdo da caracterização da
unidade, salienta que o nível de aprofundamento do diagnóstico tem que servir
para embasar a estratégia de gestão, enfatizando a saúde dos ecossistemas, o
status das espécies, as pressões sobre os recursos e a dinâmica das mudanças;
• os instrumentos voltados para as reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento
sustentável federais ou priorizam os estudos socioeconômicos e o conhecimento
das comunidades residentes - quase desconsiderando os objetivos de conservação
ambiental das unidades e a importância do conhecimento técnico para a sua
sustentabilidade - ou, como consta no modelo de TdR, incluem estudos temáticos
bem específicos, nem sempre voltados para as necessidades de manejo destas
áreas;
• o Roteiro da Sedam (2005), voltado para as reservas extrativistas estaduais de
Rondônia, inclui algumas propostas e orientações interessantes de estudos para
embasar o desenvolvimento socioambiental das áreas, como a elaboração de
“perfil econômico do ecossistema” e de “cadeias produtivas simplificadas”, para
as quais também apresenta modelos; porém, propõe as etapas segundo uma
sequência não muito lógica, em que os levantamentos de relevância biológica
para identificação e manejo de áreas destinadas à proteção integral (manejo
especial para a proteção da biodiversidade etc.) consistiriam na última etapa da
segunda fase do processo, a ser desenvolvida até três anos após o zoneamento da
área, feito na primeira fase.
Planejamento estratégico:
• apenas o Roteiro para Planos de Gestão, da SDS (2006), orienta realmente neste
sentido, propondo a identificação da missão, de visão de futuro e do objetivo
estratégico da unidade de conservação, estabelecendo conexões entre o
diagnóstico e o planejamento;
17
• ainda no Roteiro da SDS (2006), a oficina de organização do planejamento é, ao
contrário do proposto no roteiro do Ibama, realizada após o levantamento dos
estudos pré-existentes, a busca de mapas e imagens da unidade, a realização
de uma visita in loco para identificar particularidades (quando possível) e a
identificação dos desafios da gestão para definir os estudos específicos que
complementem o conhecimento existente;
• o modelo de TdR para as reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento
sustentável federais inclui uma “análise situacional da unidade” com uma avaliação
integrada de seus problemas e de sua zona de amortecimento, com possíveis
soluções.
Zoneamento:
• o Roteiro do Ibama (2002) trata detalhadamente esta etapa, estabelecendo novos
tipos de zonas e definindo critérios, inclusive para a zona de amortecimento;
• o Roteiro da SDS (2006) trata o zoneamento com menos detalhamento, mas
estabelece critérios por intensidade de intervenção sobre o meio, considerando
quatro zonas: primitiva, uso restrito, uso extensivo e uso intensivo.
• os demais roteiros não oferecem as orientações necessárias relacionadas a este
tópico.
• Monitoramento e avaliação:
• apenas o Roteiro da SDS (2006) orienta no sentido de que os programas de gestão
incluam os resultados esperados, as atividades, suas metas, meios de verificação
e os pré-requisitos necessários, constituindo uma “matriz de marco lógico”, que
serve de base para o monitoramento e a avaliação;
• o Roteiro do Ibama (2002) propõe o monitoramento e a avaliação como
constituintes do Encarte 6 do plano de manejo, a ser desenvolvido pelo pessoal
da instituição numa etapa posterior de implantação da unidade.
18
4. RESULTADOS DA ANÁLISE DOS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO
DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO SELECIONADAS
Acesso às fontes de informação sobre processos de planejamento
O trabalho de análise da elaboração dos planos de manejo das 29 unidades de
conservação selecionados ficou parcialmente comprometido pela falta de registro
e de sistematização de dados e informações sobre tais processos, tanto dos que
estão em andamento como dos já concluídos. Mesmo com o Roteiro do Ibama
recomendando a inclusão do item “histórico do planejamento”, as informações
geralmente se restringem às grandes etapas adotadas, sem incluir detalhes
importantes de cada etapa do processo. Entre as unidades analisadas, apenas
duas de fato haviam sistematizado o registro de seus processos de planejamento
antes da realização dos estudos contratados pelo Programa ARPA. Nas demais
unidades, informações sobre expedições, reuniões, oficinas, custos e outros dados
se encontravam esparsas ou mesmo indisponíveis.
“A falta de sistematização dos processos
prejudica a aprendizagem e a formação
de um capital intelectual da instituição”
A falta de sistematização dos processos desenvolvidos por cada unidade de
conservação prejudica a aprendizagem pela prática e a formação de um capital
intelectual da instituição, pois resulta em perda de um relevante e valioso
aprendizado a ser aplicado em processos futuros de planejamento, possibilitando
evitar a repetição de eventuais erros e otimizando tempo e recursos aplicados.
Correspondência entre os TdRs e as necessidades de planejamento das UCs
A análise dos TdRs para a contratação de serviços necessários à formulação dos
planos de manejo revelou que esses documentos não consideraram estudos já
existentes sobre as unidades. De fato, constatou-se que, com poucas exceções,
os TdRs analisados foram produzidos sem uma etapa preparatória destinada
a identificar as lacunas de conhecimento e os entraves da gestão, de forma a
“particularizar” o TdR segundo o contexto da unidade e a natureza dos serviços
realmente necessários.
19
Dito de outra forma, os termos de referência analisados foram elaborados de
forma muito genérica e padronizada, sem contemplar as especificidades de cada
unidade de conservação, como, por exemplo, as características de sua região,
as vias de acesso existentes, as estimativas de população residente, entre outros
aspectos relevantes - ou seja, não foram elaborados segundo as particularidades
das unidades às quais se aplicavam.
Nos TdRs dirigidos à contratação de serviços de pessoa jurídica para a elaboração
de planos de manejo faltavam especificações importantes, como, por exemplo, o
número de campanhas de campo necessárias e a qualificação dos profissionais que
deveriam compor a equipe da empresa a ser contratada. Ao indicar apenas uma
equipe mínima para prestar os serviços, esses TdRs possibilitam que as empresas
designem mais profissionais que o mínimo necessário, aumentando o preço das
propostas.
Foi possível observar que a contratação de pessoa jurídica para a elaboração de
planos tende a ser mais custosa quando comparada a outras soluções. Isso ocorre
porque, no orçamento final, estão incluídos, além do lucro líquido da empresa, suas
obrigações tributárias, custos de administração do contrato, custos de aquisição de
equipamentos necessários para a elaboração do plano de manejo – que, ao final
do processo, não ficam na unidade de conservação - e custos com seguros durante
a período de vigência do contrato. Adicionalmente, os TDRs para contratação de
pessoa jurídica e as propostas técnicas apresentadas pelas empresas não contêm
mecanismos adequados que permitam ao gestor da unidade acompanhar
a elaboração do plano de manejo e a apropriação do produto originado desse
processo.
Estratégias adotadas e tempo de planejamento
Da análise das fontes de informação utilizadas foi possível constatar que os
órgãos gestores adotaram diferentes estratégias institucionais para executar o
planejamento das unidades sob sua responsabilidade. A maioria das unidades
– 12 das 29 analisadas – adotou como estratégia a realização de levantamentos
por pesquisadores contratados, ou recrutados mediante parcerias, e a contratação
de um consultor para consolidar o documento final, cabendo a coordenação dos
trabalhos ao próprio gestor. Outras unidades optaram por contratar consultorias
específicas para a execução de todo o processo (veja a Tabela 4). Os resultados
obtidos sob uma e outra estratégia são variáveis e estão relacionados a um conjunto
de fatores – tamanho da equipe e capacidade gerencial do gestor, dimensão e
condições geográficas da unidade, número de expedições realizadas etc.
20
Unidades de conservação de proteção integral
Uma constatação obtida das análises é que, entre as 18 unidades de proteção
integral analisadas, 17 adotaram como referencial metodológico os roteiros do
Ibama (1996 e 2002), incluindo as unidades estaduais – a exceção ficou por conta
do Parque Estadual Rio Negro Setor Norte (AM), que se orientou pelo Roteiro da SDS
(2006). Contudo, a utilização do roteiro do órgão federal para unidades de proteção
integral não garantiu o desenvolvimento dos produtos com a qualidade esperada,
fato observado na análise de encartes de algumas unidades e em pareceres dados
por técnicos envolvidos na coordenação de tais processos.
Quanto à premissa de que o processo seja participativo, este não tem ido
além das oficinas de planejamento participativo e de reuniões prévias com as
prefeituras e outras instituições, as quais possibilitam, na realidade, a obtenção de
um diagnóstico participativo, mas não asseguram uma participação efetiva nas
decisões relacionadas ao planejamento.
A análise combinada do tempo dos processos de planejamento, do número de
expedições realizadas e da estratégia de elaboração, tanto para unidades com
planos de manejo terminados como em andamento, mostra que as unidades cujos
processos são mais demorados também são as que mais expedições realizaram
– dos casos identificados, alguns processos aconteceram mediante parceria com
ONG e os outros foram coordenados pelos próprios gestores.
Uma constatação importante é que a coordenação do processo de planejamento
pelo próprio gestor prolonga o tempo de elaboração do plano de manejo, já que
exige que esse profissional compatibilize tal responsabilidade com suas atribuições
rotineiras - das quais não está liberado -, e, ao mesmo tempo, as equipes das
unidades são insuficientes para compartilhar o conjunto das atividades existentes.
Além desses dois fatores – maior quantidade de expedições e coordenação pelo
gestor – foram identificadas outras questões que, ao prolongar o processo de
planejamento, merecem atenção. São elas: a) problemas relacionados ao fluxo
de desembolso dos recursos financeiros; b) quantidade de temas pesquisados; c)
dificuldades para a formação das equipes técnicas e mudanças em sua composição,
inclusive na coordenação dos trabalhos; d) demora na entrega e na avaliação dos
relatórios técnicos; e) instabilidade nos órgãos gestores, entre outras.
21
Unidades de conservação de uso sustentável
A análise das causas que afetam o processo de planejamento das unidades de
conservação de uso sustentável federais não pôde ser aprofundada já que, das
nove analisadas, apenas a Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema possuía plano de
manejo concluído. Porém, de forma preliminar, pode-se afirmar que a estratégia
de execução predominantemente é a mesma adotada pelas de proteção integral
- coordenação pelo próprio gestor e realização dos levantamentos por meio de
consultorias ou parcerias, com a contratação de um consultor para consolidar
o documento final. Ressalve-se que, no planejamento das unidades de uso
sustentável, há maior participação dos moradores, seu conhecimento tradicional
é utilizado para obter informações sobre a área e os levantamentos estão mais
dirigidos ao manejo dos recursos naturais.
22
Tabela 4. Características dos processos de elaboração de planos de manejo analisados*
Nome da UC
Situação do plano
de manejo
Estratégia adotada
Referência
metodológica
Expedições
realizadas
Ano de
início
Estação Ecológica de
Anavilhanas (AM)
Concluído
em 1998
Equipe da UC,
parceria com ONG e
instituto de pesquisa
Ibama 19962
02
1996
Estação Ecológica
Juami-Japurá (AM)
Concluído
em 2000
Equipe do órgão
gestor com
contratação de PF
Ibama 19962
nenhuma
1999
Estação Ecológica de
Maracá (RR)
Em elaboração
Equipe da UC,
Ibama 2002
institutos de pesquisa
e contratação de PF
Sem informação
2007
Parque Estadual do
Cantão (TO)
Concluído
em 2001
Órgão gestor,
contratação de PF e
PJ e BID
Ibama 19962
Pelo menos duas 1999
Parque Estadual
Corumbiara (RO)
Em revisão
Contratação de PJ
Ibama 2002
01
2007
Parque Estadual
Chandless (AC)
Em elaboração
Ibama 2002
Parceria com ONG,
e órgãos estaduais
01
2007
Parque Estadual do
Cristalino (MT)
Em elaboração
Parceria da SemaMT com ONGs e
universidade e
contratação de PF
para estruturar o
documento
Ibama 2002
Sem informação
2009
Em elaboração
Parque Estadual Rio
Negro Setor Norte (AM)
Parceria com ONG
SDS 2006
06
2004
_
Parque Estadual
Guajará-Mirim (RO)
Não iniciado
Contratação de PJ
Ibama 2002
Parque Nacional do
Jaú (AM)
Concluído
em 1998
Parceria com
ONG e equipe
do órgão gestor,
com colaborações
de institutos de
pesquisa e órgãos
governamentais
Ibama 19962
Várias
1992
Parque Nacional
Montanhas do
Tumucumaque (AP)
Em elaboração
Equipe da UC
com parceiros
governamentais
e ONGs, institutos
de pesquisa e
contratação de PF
Ibama 2002
05
2004
Parque Nacional da
Serra da Cutia (RO)
Concluído
em 2006
Parceria com ONG
Ibama 2002
01
2002
Parque Nacional do
Viruá (RR)
Em elaboração
Equipe da UC com
parcerias
Ibama 2002
Sem informação
2006
_
* Situação dos processos em julho de 2008. PJ: pessoa jurídica e PF: pessoa física.
2 Roteiro Metodológico para o Planejamento de Unidades de Conservação de Uso Indireto, editado pelo Ibama em
1996, substituído posteriormente pelo Roteiro Metodológico de Planejamento – Parques Nacionais, Reservas Biológicas e Estações Ecológicas, editado pelo órgão federal em 2002.
23
Nome da UC
Situação do plano
de manejo
Estratégia adotada
Referência
metodológica
Expedições
realizadas
Ano de
início
Parque Nacional do
Cabo Orange (AP)
Em elaboração
Equipe da UC com
parceiros governamentais e não-governamentais, institutos
de pesquisa
Ibama 2002
Pelo menos três
2006
Reserva Biológica do
Uatumã (AM)
Concluído
em 1997
Equipe da UC em
parceria com estatal
(Eletronorte)
Ibama 19962
nenhuma
1996
Lago Piratuba (AP)
Em elaboração
Equipe da UC com
e contratação de PF
Ibama 2002
03
2005
Jaru (RO)
Em revisão
Equipe da UC,
Ibama 2002
02
2006
Rio Trombetas (PA)
Revisão concluída
em 2004
Contratação de PJ
Ibama 2002
02
2002
Reserva de
Desenvolvimento
Sustentável
Piagaçu-Purus (AM)
Em elaboração
Órgão gestor em
parceria com ONG e
SDS 2006
Sem informação
2006
Reserva de
Desenvolvimento
Sustentável do Uacari
(AM)
Em elaboração
Equipe da SDS e
contratação de PF
para consolidação do
documento
SDS 2006
Sem informação
2006
Reserva Extrativista
Maracanã (PA)
Não iniciado
Contratação de PJ
IN 01 ICMBio
2007
Auati-Paraná (AM)
Em elaboração
Equipe da UC,
IN 01 ICMBio
2007 e Ibama
2006
02
2006
Reserva Extrativista do
Baixo Juruá (AM)
Em elaboração
Equipe da UC
com parceiros
governamentais e
não-governamentais
e contratações de PF
IN 01 ICMBio
2007 e Ibama
2006
25
2003
Barreiro das Antas (RO)
Não iniciado
Contratação de PJ
IN 01 ICMBio
2007
_
_
do Lago do Capanã
Grande (AM)
Não iniciado
Contratação de PJ
IN 01 ICMBio
2007
_
_
Mapuá (PA)
Em elaboração
Contratação de PF
ou PJ
IN 01 ICMBio
2007
08
Verde para Sempre (PA)
Em elaboração
Contratação de PF
e PJ
IN 01 ICMBio
2007
Pelo menos uma Sem
inform.
Reserva Extrativista do
Rio Jutaí (AM)
Em elaboração
Contratação de PF
e PJ
IN 01 ICMBio
2007
Sem informação
2006
Cazumbá-Iracema
Concluído em 2007
Equipe da UC e
contratação de PF
Disam/Ibama3
2006
Sem informação
2002
_
_
2007
3 Roteiro Metodológico para Elaboração do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento
Sustentável Federais, editado pela Disam/Ibama em 2006, substituído pela Instrução Normativa nº 01, editada pela Diusp/
ICMBio em 2007, e por normas complementares.
24
Correspondência entre os planos operativos anuais e os planos de manejo
A avaliação dos planos operativos anuais (POA) de dez unidades com planos de
manejo em elaboração mostrou que a complexidade do processo e o tempo
necessário para seu desenvolvimento haviam sido subestimados. Em alguns
casos, os POAs revelaram que os gestores pretendiam contratar os serviços para a
elaboração do plano de manejo e aprovar e divulgar o documento desse processo
em prazo igual ou inferior a um ano.
Os POAs também refletiam dificuldades criadas pelas mudanças metodológicas
ocorridas no planejamento das unidades federais de uso sustentável –
especificamente, a edição da Instrução Normativa nº 01/2007 pelo ICMBio, que
alterou o roteiro metodológico anteriormente editado pela Disam/Ibama em
2006. Se por um lado tais mudanças representaram uma evolução, por outro lado
dificultaram o processo de planejamento e criaram mal-entendidos, principalmente
quanto ao planejamento em fases.
Por fim, no caso das unidades com planejamento já concluído, uma comparação
entre as ações propostas no plano de manejo e os seus POAs permitiu constatar
que, de um modo geral, os POAs não são elaborados com base no conjunto das
orientações estratégicas planejadas, incluindo apenas algumas ações pontuais.
Atividades de monitoramento e avaliação
No caso das unidades de proteção integral, apesar dos planos de manejo serem
conceitualmente concebidos como processos contínuos, gradativos, participativos
e flexíveis, entre os exemplos analisados, o do Parque Estadual do Cantão é o único
que inclui atividades de monitoramento. Essa situação deve-se, em parte, ao fato
de que os demais planos, ao seguir a orientação do roteiro do Ibama editado em
2002, deixaram o monitoramento (Encarte 6) para a fase de implantação do plano,
a cargo da equipe da unidade.
25
5. RECOMENDAÇÕES
O objetivo das recomendações para a elaboração de planos de manejo das unidades
de conservação apoiadas pelo Programa ARPA, descritas a seguir, é oferecer soluções
de planejamento mais eficientes, do ponto de vista técnico e financeiro, capazes de
responder aos desafios das unidades e que tenham aplicabilidade em suas rotinas,
sempre respeitando os roteiros metodológicos oficiais dos órgãos gestores.
A formulação dessas recomendações foi embasada nos resultados extraídos do
diagnóstico sobre os processos de planejamento apoiados pelo ARPA, realizado
na primeira etapa deste trabalho; em reunião sobre o tema, realizada com a
Coordenadoria do Bioma Amazônia (Cobam) do ICMBio, no primeiro semestre de
2007; na análise de planos de manejo e de roteiros metodológicos de outros países,
descritos na Tabela 5, e na experiência das autoras deste estudo com unidades de
conservação e a elaboração de planos de manejo. As recomendações, também,
representam opiniões e propostas de vários autores selecionados na bibliografia
consultada, listada ao final desta publicação.
Tabela 5: Roteiros metodológicos consultados e âmbitos de sua aplicação
Âmbito de
aplicação
Referência
Canadá
CANADA. Parks Canada. Guide to Management Planning. Parks
Canada. 2008. Disponível em http://www.pc.gc.ca/docs/bib-lib/
pdfs/pc_gmp2008_e.pdf. Acesso em 20/09/2008
Sítios Ramsar CONVENÇÃO DE RAMSAR. Nuevos lineamientos para la
planificación del manejo de los sitios Ramsar y otros
humedales. 2002. Disponível em http://www.ramsar.org/key_
guide_mgt_new_s.htm. Acesso em 05/01/04
Uruguai
DINAMA; MVOTMA. Propuestas metodológicas para la
elaboración de Planes de Manejo para Áreas Protegidas en
Uruguay. S.c.: s.e, s.d.
Europa
EUROSITE. Manual de Planes de Gestión. Barcelona: Fundación
Caixa Catalunya, 1999
Países
amazônicos
GABALDÓN, MARIO. Manual para Formulación de Planes de
Manejo en Áreas Protegidas de la Amazonía. Unión Europea/
Tratado de Cooperación Amazónica. 1997
26
Âmbito de
aplicação
Referência
Navarra
(Espanha)
GARCÍA FERNÁNDEZ-VELILLA. Guía metodológica para la
elaboración de planes de gestión de los lugares Natura 2000 en
Navarra. Gestión Ambiental, Viveros y Repoblaciones de Navarra.
2003. 227 páginas. Disponível em http://www.navarra.es/NR/
rdonlyres/e5vadfamw-oto5y5j5crr2s3blaxcynkiobmxzzjxjrrvayzd4
zidist eodxa62pxrtqxukefjtxiae/guiametodologica.pdf. Acesso em
12/10/2005
Peru
INRENA. Guía metodológica: Elaboración de Planes de Manejo
para el Aprovechamiento de Recursos Naturales Renovables en
las Áreas Naturales Protegidas. Lima: INRENA, 2005
Peru
INRENA. Guía metodológica para la elaboración de Planes de
Maestros de las Áreas Naturales Protegidas. Lima: INRENA, 2005
Colômbia
PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA. Aspectos
conceptuales de la planeación del manejo de los Parques
Nacionales Naturales. Colección Planeación del Manejo de los
Parques Nacionales Naturales. Bogotá: Panamericana Formas e
Impresos, 2005
Costa Rica
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y ENERGÍA. Guía para la
formulación y ejecución de planes de manejo de Áreas Silvestres
Protegidas. Editado por Gerardo Artavia. San José de Costa Rica:
Quipus, 2004
Bolívia
SERNAP; GTZ. Guía para la Elaboración de Planes de Manejo para Áreas
Protegidas en Bolivia. Proyecto Mapza. La Paz: mimeo, 2002. 75 p.
UICN
THOMAS, Lee; MIDDLETON, Julie. Guidelines for Management
Planning of Protected Areas. World Commission on Protected
Areas (WCPA). Best Practice Protected Area Guidelines Series Nº
10. Gland, Switzerland and Cambridge, UK: IUCN, 2003. ix + 79pp.
Panamá
VALAREZO, V.; GÓMEZ, J. Actualización de Directrices Técnicas
para la Preparación de Planes de Manejo en Áreas Protegidas.
Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Dirección Nacional
de Patrimonio Natural. Corredor Biológico Mesoamericano del
Atlántico Panameño. 30 pp + anexos. 2000.
Guatemala
WINDEVOXHEL, Nestor. Guía para la planificación participativa
en áreas marino costeras protegidas. Guatemala: PROARCA /
COSTAS, 2001. 56 p.
27
5.1. Antecedentes e premissas para um bom planejamento
nfrentar o desafio de padronizar o método e particularizar o contexto da
E
unidade no processo de planejamento
A elaboração de planos de manejo segue o estabelecido em roteiros metodológicos
formulados pelos órgãos gestores, “uniformizando conceitos e metodologias,
fixando diretrizes para o diagnóstico da unidade, zoneamento, programas de
manejo, prazos de avaliação e de revisão e fases de implementação” (art. 14, Decreto
nº 4.340/02).
Um sistema de unidades de conservação deve buscar a padronização de processos
e a homogeneização de produtos com a finalidade de atingir o mesmo nível de
qualidade, possibilitar o alcance de objetivos comuns e permitir interações entre as
unidades que compõem o sistema. O manual de planos de gestão para os espaços
protegidos europeus da rede Eurosite4 identifica as vantagens da padronização na
elaboração dos planos de gestão, destacando a possibilidade de comparar qualquer
aspecto desse plano com planos de outras áreas, definir os objetivos para cada
uma das áreas dentro de um mesmo contexto geográfico, coordenar melhor as
ações dentro de uma mesma instituição e determinar as prioridades entre distintas
unidades. Essas possibilidades também são buscadas pelo Decreto nº 4.340/02
quando dispõe sobre o estabelecimento do roteiro metodológico básico.
“O planejamento de uma unidade de conservação deve
seguir regras padronizadas e, ao mesmo tempo, estar
modelado pelas particularidades da área”
Por outro lado, a própria Lei nº 9.985/2000 estabelece que o Snuc seja constituído
por amostras representativas, significativas e ecologicamente viáveis das diferentes
populações, habitats e ecossistemas do território nacional e das águas jurisdicionais
(art. 5º, § 1º) e, também, que o plano de manejo inclua medidas para promover a
integração das unidades à vida econômica e social das comunidades vizinhas (art. 27,
§ 1º). Portanto, cada unidade de conservação integrante do sistema é caracterizada
por peculiaridades físicas, biológicas, ecológicas, geopolíticas, econômicas, sociais,
institucionais e históricas.
4 EUROSITE 1999, p. 19.
28
Assim, o grande desafio dos gestores é uniformizar conceitos e processos
metodológicos dentro do sistema, considerando, porém, a diversidade de
contextos encontrados nas unidades de conservação mediante a “particularização”
dos processos metodológicos dentro de diretrizes gerais. Essa condição – de que
o planejamento de uma unidade de conservação deve seguir regras padronizadas,
mas estar modelado por suas particularidades e pelas situações concretas que a
caracteriza – está presente em roteiros metodológicos de vários países5.
Recomendações
1) Ajustar as metodologias indicadas nos roteiros às peculiaridades de cada
unidade, buscando atingir a finalidade da metodologia, em vez de seguir “ao
pé da letra” cada passo contido nos roteiros metodológicos;
2) Preparar termos de referência “particularizados”, com informações
específicas e atualizadas sobre a unidade e com a maior consistência possível
quanto às atividades que devem ser realizadas e quanto aos produtos que
devem ser entregues. Os termos de referência devem ser preparados depois
da oficina de organização do planejamento.
Entender o planejamento como um processo dentro do ciclo de gestão da
unidade
O planejamento é um processo que estabelece os objetivos e as metas a serem
atingidas e que identifica as ações necessárias para tanto. Segundo Árguedas Mora
(2007), seu êxito depende de fazer o melhor planejamento com o conhecimento
atual disponível e ter a capacidade instalada para revisá-lo constantemente e
melhorá-lo segundo o aprendizado obtido nesse processo. Assim, o planejamento
não termina com os documentos finais, mas se fortalece à medida que o planejado
é executado e avaliado, como algo vivo.
Isso significa que, após a produção do plano de manejo, é necessário iniciar outros
processos contínuos:
• o processo de implementação do plano, que consiste na execução das ações
conforme o planejado;
• o processo de monitoramento da evolução da execução do plano, que mede e
compara os resultados com as metas estabelecidas e identifica e avalia os desvios
entre o que foi planejado e o que foi conseguido, possibilitando tomar decisões e
intervir em seu desenvolvimento;
• o processo de correção dos desvios detectados, que consiste na identificação das
ações adequadas para evitar problemas no futuro.
5 INRENA 2005, p. 6 e p. 9; SERNAP; GTZ 2002, p. 14; CANADA 2008 p. vii e p. 39.
29
Portanto, é importante entender o planejamento como uma etapa da gestão
da unidade, que não representa um fim em si mesmo, sendo, de fato, apenas
uma ferramenta para a próxima etapa da gestão, que obrigatoriamente exige
implementação, monitoramento, avaliação e correções.
Sob este enfoque, é inadmissível argumentar que o plano de manejo não seja
de boa qualidade ou que esteja inadequado à unidade, culpando-o pela falta de
ação. A verdade é que, nessas situações, o ciclo da gestão não foi devidamente
conduzido, monitorando e corrigindo os desvios detectados e aprendendo com
o que não deu certo no primeiro planejamento. Uma vez terminado o primeiro
ciclo, inicia-se de novo o processo de planejamento, levando em conta as lições
aprendidas durante os processos de implementação, monitoramento, avaliação e
correção.
“O processo de planejamento deve durar
menos tempo e consumir muito menos
recursos que o de implementação”
Entre esses quatro processos, a implementação deve se estender por mais tempo
e consumir maior atenção dos recursos humanos e maiores recursos financeiros –
ou seja, o processo de planejamento deve durar menos tempo e consumir muito
menos recursos que a implementação. Os processos de monitoramento e correção
dos desvios devem ocorrer concomitantemente à execução do plano e devem ser
os menos custosos.
Baseada no conceito de gestão adaptativa (adaptative management, em inglês),
essa concepção já se encontra embutida em todos os roteiros metodológicos
nacionais analisados, os quais adotam como princípio que o planejamento seja um
processo contínuo, gradativo, flexível e participativo. O Roteiro do Ibama (2002),
por exemplo, estabelece que “as revisões se sucederão durante a implantação do
plano, em um prazo de cinco anos, ou ainda, sempre que se dispuser de novos
dados, sem a necessidade de proceder a toda a revisão do documento”.
Porém, estas orientações têm sido parcialmente observadas pelos gestores, sem
que seja dada a devida importância à continuidade do processo após a aprovação
do plano de manejo – ou seja, sem o necessário monitoramento da implantação e, muitas vezes, sem um adequado envolvimento social.
30
Recomendações
1) Entender o planejamento como uma etapa da gestão da unidade, e não
como um fim em si mesmo - ou seja, trata-se apenas de uma ferramenta
para as próximas etapas da gestão, e perde sua finalidade caso não seja
implementado, monitorado e adaptado;
2) equilibrar os processos de planejamento e de execução, tanto em relação
à variável “tempo” (a duração do processo de planejamento deve ser inferior à
duração do processo de implementação) quanto a variável “custos” (os custos
do processo de planejamento devem ser menores que os custos do processo
de implementação);
3) considerar o monitoramento da implantação do plano de manejo como
parte do próprio documento, definindo metas e indicadores;
4) estabelecer claramente a flexibilidade do plano de manejo, de forma a
agregar novos conhecimentos e eventuais adaptações, como parte de um
processo contínuo de tomada de decisões, para que o plano deixe de ser
considerado um documento rígido, uma “camisa de força”, que só pode ser
alterado após sua revisão total;
5) registrar e sistematizar todos os resultados do monitoramento ao longo da
implementação do plano de manejo para que, no momento da sua revisão,
esta possa ser feita a partir dos avanços do conhecimento prático adquirido,
possibilitando aprimoramentos gradativos na intensidade das intervenções;
6) iniciar os processos de revisão dos planos de manejo que tenham ficado
obsoletos, incorporando os novos conhecimentos e as lições aprendidas ao
novo planejamento.
Elaborar planos de manejo mais estratégicos e menos operacionais
Existem três níveis hierárquicos de planejamento: o planejamento estratégico, o
planejamento tático e o planejamento operacional. O planejamento estratégico
considera o longo prazo, abrange toda a organização como um sistema único e
aberto e é voltado para a eficácia da organização, assegurando que os objetivos
globais sejam atingidos. O planejamento tático considera o médio prazo, é
detalhado por setores e é voltado para a consecução de objetivos para cada setor.
Já o planejamento operacional considera o curto prazo e identifica as atividades e
tarefas necessárias para atingir os objetivos, buscando a eficiência6.
6 CHIAVENATO 2007, p. 139-140; OLIVEIRA 2001, p. 43-51.
31
É importante destacar que não existe uma linha divisória que distinga nitidamente
cada uma dessas três modalidades de planejamento. Porém, o planejamento
estratégico, tomado de forma isolada, é insuficiente para se obter os resultados
pretendidos, pois estabelece objetivos de longo prazo, sem definir os meios para
alcançá-los. Os planejamentos tático e operacional, de forma integrada, é que vão
estabelecer as ações mais imediatas necessárias para tanto.
Na tentativa de integrar as três modalidades de planejamento, por muito tempo os
planos de manejo ou eram principalmente operacionais ou continham propostas
abrangentes, geralmente não executáveis sem um detalhamento posterior.
Atualmente, a tendência é elaborar planos de manejo mais estratégicos e menos
operacionais 7 .
Para que os planos de manejo sejam mais estratégicos, é necessário que seus
processos de elaboração também o sejam, o que significa dizer que cada uma
das etapas do processo também deve ser mais estratégica. Assim, a etapa de
organização do planejamento deve ser capaz de identificar as características
especiais da unidade, os “desafios da gestão” e os “nós críticos”, concentrando-se
nessas questões.
Os desafios da gestão são constituídos pelas pressões sobre os recursos naturais que
se pretende minimizar e pelos ambientes importantes que precisam ser protegidos.
Já o nó crítico é uma situação que impede o gestor de alcançar determinados
objetivos e cuja alteração positiva deflagra processos de transformação capazes
de levar à solução de um número considerável de problemas relevantes. Por esse
motivo, o nó crítico deve ser uma variável sob controle total ou sob a influência de
quem implementará o plano de manejo. Caso contrário, o nó crítico identificado não
permitirá uma ação eficaz, nem uma reversão do problema focalizado. Seguindo
esse raciocínio, o diagnóstico também deve estar mais dirigido aos desafios de
gestão e aos nós críticos, de modo que ofereça conhecimentos que permitam
resolver tais questões com mais eficiência e eficácia.
Para que os planos de manejo sejam mais estratégicos em sua parte propositiva
(programas e ações), eles devem enfocar prioritariamente os objetivos, resultados
e metas de longo prazo, tratando secundariamente das atividades e tarefas
para atingi-los. Os planos devem incorporar, ainda, considerações integradoras como os conceitos de “missão” e “visão de futuro”, detalhados no capítulo 5.2.3. O
planejamento estratégico (página 51) - que sejam compartilhadas por todos, sem
necessidade de detalhar todas as atividades a serem implementadas. Por outro
lado, para serem mais estratégicos, também devem ser mais abrangentes, dando
prioridade à região da unidade de conservação.
7 São exemplos dessa abordagem as metodologias de SERNAP e GTZ 2002; INRENA 2005; PARQUES NACIONALES
NATURALES DE COLOMBIA 2005; CANADA 2008.
32
Recomendações
1) Conceber os processos de elaboração de forma estratégica, visando garantir
que cada uma das etapas do processo seja mais estratégica;
2) identificar, na etapa de organização do planejamento, as características
especiais da unidade de conservação, os desafios da gestão e os nós críticos,
dirigindo sua atenção às suas peculiaridades para orientar as etapas seguintes
do plano;
3) orientar o diagnóstico para os desafios da gestão e para os pontos críticos,
gerando conhecimentos para poder resolvê-los com mais eficiência e
eficácia;
4) incorporar elementos estratégicos à parte propositiva dos planos, bem
como os conceitos de “missão” e “visão de futuro”;
5) para serem mais estratégicos, os planos de manejo também devem ser
mais abrangentes, considerando a região da unidade de conservação não
apenas no diagnóstico, mas principalmente nas ações propostas;
6) nas unidades de conservação de uso sustentável, os conceitos de missão
e visão de futuro, elaborados de forma compartilhada, se tornam mais
importantes como elementos de consenso e união.
Planejar a unidade sob o enfoque da gestão adaptativa, segundo um processo
contínuo, gradativo e flexível
A correlação entre o conhecimento e a ação também se encaixa dentro do enfoque
da gestão adaptativa, anteriormente citada. A gestão adaptativa é adequada aos
processos de tomada de decisão nos quais há certo grau de incerteza e o requisito
necessário para essa modalidade de gestão é o controle das conseqüências das
ações implementadas, visando detectar desvios quanto aos objetivos assinalados
com o fim de eliminá-los progressivamente.
Portanto, a base da gestão adaptativa consiste no monitoramento contínuo dos
objetivos que se deseja atingir por meio de indicadores que sinalizem os impactos
das interferências sobre o meio monitorado. Quando os objetivos estão longe de
serem atingidos ou os indicadores demonstram um impacto determinado, a gestão
deve ser redirecionada, introduzindo os ajustes necessários, conforme Salafsky et al.
(2001) e Stankey et al. (2005).
33
A aplicação da gestão adaptativa aos processos de elaboração de planos de manejo
parte das seguintes premissas:
• nem sempre teremos todos os recursos necessários à gestão;
• nunca teremos todas as informações necessárias à gestão;
• entretanto, a gestão da unidade de conservação não pode ficar paralisada.
Na abordagem da gestão adaptativa, será necessário tomar decisões, monitorandoas de perto e sistematicamente, mediante indicadores que atuem como “alertas
antecipados”. Pela aprendizagem, e mediante a gestão adaptativa, adquire-se
mais conhecimento para iniciar o segundo ciclo da gestão. Esse conhecimento
adquirido na prática fundamentará as próximas decisões. Robles et al. (2007,
p.58) destacam que “o manejo adaptativo exige que seus promotores premiem a
experimentação, castiguem a apatia e a obstrução do aprendizado, valorizem o erro
como oportunidade de aprender e aceitem os riscos de trabalhar em condições
reais de incerteza”.
Apesar de o Roteiro do Ibama (2002, p.10) afirmar em sua apresentação que “foi
mantida a concepção de um planejamento contínuo, gradativo, participativo e
flexível, proposto no roteiro original”, trata-se, na prática, de um enfoque novo para
as unidades de conservação brasileiras. Assim, sua aplicação, embora exija poucos
recursos humanos e financeiros, necessita ser constante ao longo do tempo.
Recomendações
1) Monitorar de forma contínua as conseqüências das ações implementadas,
detectando eventuais desvios relativos aos objetivos definidos, a fim de
eliminá-los progressivamente;
2) tornar os programas e ações propostas mais estratégicas e menos
operativas, deixando espaços para a tomada de decisão e para o aprendizado
durante a implementação do plano de manejo;
3) aplicar o enfoque adaptativo na gestão das unidades de uso sustentável
com o acompanhamento e monitoramento dos próprios usuários dos
recursos.
34
Planejar com base nos princípios do enfoque ecossistêmico
O enfoque ecossistêmico é uma estratégia para a gestão integrada das terras, águas
e recursos vivos que está sendo apoiada e desenvolvida pela UICN para introduzir
os objetivos da Convenção sobre Diversidade Biológica na tomada de decisões.
Esse enfoque foi adotado em 1995 pela segunda conferência das partes dessa
convenção como marco de ação principal. Em 2000, após um longo processo de
consulta e discussão, a quinta conferência das partes emitiu a Decisão V/6, que
apresenta os 12 princípios do enfoque ecossistêmico e a metodologia operacional
para sua aplicação.
O diferencial deste enfoque, frente a outras muitas abordagens, reside na proposta
de balancear a utilização de metodologias científicas apropriadas, que lidam com as
estruturas, processos, funções e interações entre organismos e seu meio ambiente,
com a colocação das pessoas no centro do manejo da biodiversidade.
“O enfoque ecossistêmico reconhece as áreas
protegidas como centros vitais para atingir os
objetivos da Convenção da Biodiversidade”
Portanto, o enfoque ecossistêmico pode ser entendido como uma compilação
ou sistematização de outras estratégias integradas para cumprir os objetivos da
Convenção sobre Diversidade Biológica. É um marco metodológico geral para
apoiar decisões na elaboração de políticas e no planejamento8.
O enfoque ecossistêmico reconhece as áreas protegidas como centros vitais para
atingir os objetivos da Convenção sobre Diversidade Biológica, de forma que o
planejamento dessas áreas deverá estar embasado em tais princípios, adaptados às
características nacionais, regionais e locais e com o peso apropriado para cada um
deles, de acordo com as condições encontradas.
No Brasil, os princípios do enfoque ecossistêmico foram incorporados à Política
Nacional da Biodiversidade, instituída mediante o Decreto nº 4.339/02. A seguinte
tabela compila os 12 princípios do enfoque ecossistêmico com o correspondente
dispositivo do decreto que institui a Política Nacional da Biodiversidade.
8 UNEP/CBD/COP7 2004; UNEP/CBD/COP5 2000; SMITH e MALTBY 2003.
35
Tabela 6: Princípios do enfoque ecossistêmico (Decisão V/6, adotada pela COP-5 e dispositivos
do Decreto nº 4.339/2002, que institui a Política Nacional de Biodiversidade)
Princípios do enfoque ecossistêmico
Política Nacional
de Biodiversidade
Princípio 1
Os objetivos de manejo de solos, águas e recursos
biológicos são uma questão de escolha da sociedade
art. 2º, inciso VI
Princípio 2
A gestão dos ecossistemas deve ser descentralizada ao
nível apropriado
art. 4º, inciso VI
Princípio 3
Os gestores dos ecossistemas devem considerar os
efeitos atuais e potenciais de suas atividades sobre os
ecossistemas vizinhos e outros
art. 4º, inciso VI
Princípio 4
Os ecossistemas devem ser entendidos e manejados
em um contexto econômico, objetivando:
a) r eduzir distorções de mercado que afetam
negativamente a biodiversidade;
b) p
romover incentivos para a conservação da
biodiversidade e sua utilização sustentável;
c) internalizar custos e benefícios em um dado
ecossistema o tanto quanto possível
art. 2º, inciso XVII
Princípio 5
A gestão dos ecossistemas deve se concentrar nas
estruturas, nos processos e nos relacionamentos
funcionais dentro dos ecossistemas, usar práticas
gerenciais adaptativas e assegurar a cooperação
intersetorial
art. 4º, inciso VIII
Princípio 6
Os ecossistemas devem ser administrados dentro dos
limites de seu funcionamento
art. 2º, inciso XVI
Princípio 7
A gestão dos ecossistemas deve ser implementada nas
escalas espaciais e temporais apropriadas
art. 4º, inciso VII
Princípio 8
Os objetivos para o gerenciamento de ecossistemas
devem ser estabelecidos a longo prazo
Princípio 9
A gestão de ecossistemas deve reconhecer que a
mudança no ecossistema é inevitável
Princípio 10
A gestão dos ecossistemas deve buscar o equilíbrio
apropriado entre a conservação e a utilização
sustentável da biodiversidade
art. 2º, inciso XVI
Princípio 11
O enfoque ecossistêmico deve considerar todas as
formas de informação relevante, inovações e práticas,
incluindo os conhecimentos científico, indígena e local
art. 2º, inciso VI
Princípio 12
O enfoque ecossistêmico deve envolver todos os setores
relevantes da sociedade e todas as disciplinas científicas
art. 2º, inciso VI
36
Assegurar que o processo seja realmente participativo
Sabe-se que o estado de conservação dos ecossistemas depende diretamente
da qualidade do sistema social que faz sua gestão. Porém, o envolvimento dos
setores de interesse nos processos de elaboração de plano de manejo ainda precisa
evoluir. Para Árguedas Mora (2007), 50% do compromisso e motivação necessários
para a implantação do plano de manejo são construídos durante o processo de
elaboração e os restantes 50%, em sua execução. Por isso, quem não participou de
sua elaboração não terá o compromisso necessário para implantá-lo.
De um modo geral, na elaboração dos planos das unidades de proteção integral,
a participação tem ficado restrita à fase de diagnóstico, e nas unidades de uso
sustentável, vem permitindo tomadas de decisão sem o conhecimento básico
necessário. A simples previsão de espaços e instâncias de participação, nos
roteiros metodológicos, não tem sido suficiente para garantir uma efetiva e
adequada participação dos atores sociais no processo de planejamento. Processos
participativos são complexos, geralmente caros e requerem tempo; porém, são
fundamentais para conferir maior efetividade e viabilidade ao plano de manejo
Recomendações
1) Definir e planejar claramente as formas e os momentos de participação,
criando espaços nos quais tanto técnicos experientes em manejo de áreas
protegidas como pesquisadores e funcionários de campo dessas áreas,
comunidades locais e instituições tenham papel decisório no processo.
Mesmo que a participação dos diversos grupos se dê em diferentes níveis
e momentos, seus interesses e preocupações deverão ser considerados e
poderão influir no resultado final, possibilitando que o plano de manejo seja
construído com o aporte de todos;
2) deixar claro, para os envolvidos, o tipo de processo do qual estarão
participando, inclusive sobre os limites legais, institucionais e socioambientais
das decisões a serem tomadas, evitando que este chegue como que “caído
do céu”;
3) garantir que em todos os eventos participativos exista representatividade
de gênero, idade e minorias de qualquer classe, assegurando, para cada grupo,
o pleno entendimento do que está sendo tratado, bem como informando
sobre seus direitos específicos;
37
4) nas categorias de uso sustentável, incorporar as comunidades vinculadas
aos recursos naturais como protagonistas de todo o processo, de forma que o
plano de manejo seja o resultado de uma construção social conjunta, sempre
com disponibilidade de boa informação científica e presença de quem
entenda e saiba lidar com essa informação, de forma a garantir a qualidade
das discussões e decisões;
5) dar especial atenção à questão da representatividade dos participantes,
buscando evitar que indivíduos atuem de forma pessoal, apresentando
posições que não estejam respaldadas por seus pares;
6) escolher cuidadosamente o perfil dos facilitadores para que conduzam
os momentos participativos mediando as forças culturais, econômicas e
técnicas, muitas vezes antagônicas, envolvidas no processo de negociação e
construção de acordos, com transparência e ética;
7) caberá à equipe de planejamento e à equipe da unidade de conservação
incentivar e apoiar a participação social, como forma de obter o forte
reconhecimento pretendido.
Correlacionar o conhecimento existente sobre a unidade e as propostas de
intervenção dentro do ciclo de gestão
A gestão de uma unidade de conservação deve considerar a correlação direta
existente entre o conhecimento da área e a intervenção que será realizada. Assim,
quando houver informação insuficiente sobre a unidade, sua gestão deverá ser
orientada pelo princípio da precaução, evitando propor intervenções cujo impacto
não possa ser devidamente estimado. Quando houver dúvida razoável a respeito, é
preferível abster-se e implementar ações de vigilância e monitoramento ou, ainda,
outras cujos impactos sejam conhecidos ou possam ser absorvidos pelo meio9.
Porém, a necessidade de mais conhecimentos sobre a área não deve ser motivo
para paralisar a gestão da unidade, já que:
• o bioma Amazônia está entre os mais diversos do planeta, tanto do ponto de vista
biológico como cultural, de forma que os esforços para seu total conhecimento
seriam extraordinários;
• os problemas que atingem as unidades de conservação precisam de ações
imediatas;
• a sociedade espera outros benefícios das unidades de conservação, além da
conservação e da geração de conhecimento.
9 EUROPARC-ESPAÑA, 2008, p. 61.
38
O guia metodológico da UICN também recomenda não adiar o processo de
planejamento até que a informação esteja disponível, pois, ainda que informações
mais aprofundadas aumentem a confiança dos gestores sobre como atuar,
raramente justificam uma mudança dramática no planejamento10.
As carências de informação, identificadas na elaboração do plano de manejo, devem
ser registradas como lacunas de conhecimento a serem preenchidas durante a
implementação do plano. Nesse sentido, os estudos necessários para tanto devem
estar previstos no plano de manejo, tendo em mente, inclusive, a relevância de
tais pesquisas para gerar conhecimentos úteis ao aprimoramento do uso dos
recursos naturais. Assim, devem ser propostas apenas intervenções respaldadas
pelo conhecimento existente, de forma que a amplitude e a profundidade do
conhecimento11 existente sobre a unidade de conservação delimitem o grau de
intervenção a ser realizada.
Essa gradação na gestão pode ser explicitada na forma de fases, como foi inicialmente
proposto pelo Ibama em 1996, mostrando uma gestão “básica”, “intermediária” e
“avançada” da unidade. Ou pode estar implícita na política de gestão do órgão que
administra as unidades, sem qualificar o tipo de gestão que está sendo implantado
em cada momento. O Roteiro do Ibama (2002, p. 23) também salienta o caráter
gradativo do planejamento, onde “o grau de conhecimento dos recursos naturais
e culturais determina o grau de intervenção na UC que, juntos, determinam a
profundidade do alcance do Plano de Manejo”.
Recomendações
1) Não adiar o processo de planejamento até que toda a informação sobre a
unidade esteja disponível; apenas ser mais restritivo nas intervenções a serem
propostas;
2) considerar o próprio diagnóstico da unidade e seu entorno como um
processo contínuo e gradativo, diminuindo a tendência de ter que “conhecer
tudo” antes de começar a planejar;
3) propor unicamente intervenções respaldadas pelo conhecimento existente
e registrar as carências de informação como lacunas de conhecimento a
serem completadas durante a implementação do plano;
4) planejar de acordo com o que for possível conhecer, sem querer abarcar
todas as possibilidades de usos e serviços já no primeiro planejamento;
5) nas unidades de uso sustentável, utilizar o conhecimento tradicional
sobre os recursos naturais na preparação do primeiro plano de manejo,
associando-o a informações procedentes da interpretação de sistemas de
informação geográfica e a dados científicos, seguido de monitoramento
contínuo ao longo da implementação do primeiro plano.
10 THOMAS E MIDDLETON 2003.
11 A amplitude do conhecimento refere-se ao número de áreas do conhecimento sobre as quais há informação
disponível; a profundidade do conhecimento refere-se a quanto conhecemos de cada área do conhecimento.
39
Constituir uma equipe de planejamento com clara definição dos papéis de
cada um
A constituição da equipe de planejamento é fundamental para garantir qualidade
aos produtos e para o bom andamento de todo o processo. Afinal, a qualidade do
plano de manejo irá influenciar as etapas posteriores do ciclo de gestão da unidade.
Por isso, esta equipe precisa ter capacidade técnica para planejar e supervisionar
todo o trabalho, bem como para sistematizar as informações e os conhecimentos
gerados em todas as suas etapas.
A UICN12 , em seu guia para a elaboração de planos de manejo, destaca três
responsabilidades chaves a serem assumidas pelos integrantes da equipe de
planejamento:
• a coordenação e organização da produção do plano;
• o aconselhamento sobre o processo de planejamento, abordagens, metodologias etc.;
• a redação do documento.
Percebe-se ser necessário que, dentro da equipe de planejamento, haja um
profissional para atuar como um gerente do projeto, outro para operar como o
assessor em planejamento e, por fim, alguém que assuma a função de redator
ou editor do documento. Esses papéis podem ser desempenhados pela mesma
pessoa, ou por pessoas diferentes, segundo suas habilidades, disponibilidade de
tempo, entre outras razões. Tal definição dependerá da estratégia a ser adotada
pela unidade de conservação.
“Arranjos alternativos que garantam
a dedicação do gestor diminuem
o tempo do processo de planejamento”
Com uma equipe eficiente e capaz de gerenciar o processo, o plano de manejo
pode ser desenvolvido tanto por uma empresa como por uma ONG ou, ainda, por
consultores contratados. Todavia, vários autores13 que analisaram as dificuldades
para elaborar e implementar planos de manejo destacaram a necessidade de
sua apropriação pela equipe que os executará - situação que é conquistada,
principalmente, mediante sua participação na elaboração.
Assim, apesar de o tempo de elaboração dos planos de manejo ser mais longo
quando coordenados pelo próprio gestor ou quando este tem participação
intensa no planejamento, deve-se priorizar essa estratégia, considerando os
benefícios advindos na etapa de implementação. Caso isso não seja possível, a
participação do gestor deve ser garantida, pelo menos, no grupo de coordenação
do planejamento.
12 THOMAS e MIDDLETON 2003.
13 AMEND et al. 2002; LANE 2003; LACHAPELLE et al. 2003; ROBLES et al. 2007; ANZECC 2000, p. 15-16.
40
Para isso, pode-se buscar arranjos alternativos que garantam a devida dedicação dos
gestores ao plano de manejo para diminuir o tempo do processo de planejamento.
Uma solução recomendável seria, uma vez assegurada a participação do gestor na
equipe de coordenação do planejamento, destinar a realização dos diagnósticos
temáticos – levantamentos do meio físico, biótico e socioeconômico da unidade e
da região - a pesquisadores externos ou consultores contratados, em vez de deixálos, também, sob os cuidados do gestor ou mesmo de técnicos da unidade.
A conformação da equipe de planejamento também deve estar condizente com as
particularidades de cada unidade de conservação, de modo que é recomendável
não estabelecer normas fixando um ou outro arranjo para a constituição da equipe
de coordenação do planejamento. Desta forma, os gestores poderão decidir por
uma ou outra modalidade, de acordo com as condições financeiras e técnicas, a
disponibilidade de tempo e de recursos humanos, os desafios da gestão, entres
outras razões.
Por outro lado, ainda que a contratação de diferentes consultorias de pessoa física
seja mais complexa que a contratação de uma única consultoria de pessoa jurídica,
essa complexidade está relacionada apenas a questões operativas e gerenciais, e
não a questões técnicas. Do ponto de vista técnico e financeiro, há mais vantagens
na realização de várias consultorias de pessoa física, complementando o trabalho
da equipe de planejamento, do que centralizar todo o trabalho em uma única
pessoa jurídica14.
Recomendações
1) Identificar, segundo as especificidades de cada unidade de conservação, a
estratégia mais adequada para constituir a equipe de planejamento, evitando
definir uma diretriz única para todas as unidades;
2) a equipe de planejamento pode ser composta pelo gestor (chefe)
da unidade de conservação, que preferencialmente deve coordenar os
trabalhos, e, quando possível, por mais um funcionário da mesma unidade;
por representantes de seu conselho e por outros atores relevantes para a
posterior implantação do plano de manejo; por representantes do escritório
central da instituição gestora da unidade; pelo coordenador do diagnóstico;
pelo responsável pela redação do documento final e, quando for o caso, por
representante da ONG ou empresa contratada;
3) capacitar os componentes da equipe sobre o método de trabalho adotado,
segundo o roteiro metodológico pertinente, a fim de que cumpram suas
funções na elaboração dos termos de referência, no estabelecimento do
plano de trabalho e nas demais etapas do processo, incluindo a avaliação da
qualidade dos relatórios e demais produtos;
14 Sobre as vantagens e desvantagens da contratação de consultoria de pessoa jurídica para elaborar os planos de
manejo, consultar ANZECC 2000, p. 14-15.
41
4) ter claro, desde o início do processo de elaboração, quem será o profissional
(ou os profissionais) que consolidará os encartes do plano de manejo;
5) definir, desde o início do processo, os papéis e responsabilidades de cada
um dos membros da equipe, principalmente quando esta for constituída
por técnicos de diversas instituições ou por técnicos do escritório central do
órgão gestor e da unidade;
6) assegurar que a equipe mantenha a memória do processo como forma
de aprendizagem pessoal e institucional, organizando as atas de todas
as reuniões e oficinas realizadas, os diários das expedições e registros das
lições aprendidas, com recomendações para o processo em si e para outros
semelhantes;
7) ao contratar uma pessoa jurídica para a elaboração do plano de manejo,
especificar concretamente a equipe necessária para tal, em vez de apenas
indicar um número mínimo de componentes da equipe, já que as empresas
interessadas podem colocar equipes maiores, o que encareceria o serviço;
8) ao contratar uma pessoa jurídica para a elaboração do plano de manejo,
especificar concretamente os momentos de interação com a equipe de
planejamento e o seu papel no marco dos serviços contratados;
9) estabelecer, no momento da elaboração do TdR e da contratação do plano
de manejo, mecanismos de acompanhamento e avaliação dos produtos
apresentados, antes da sua aprovação final.
42
5.2. A elaboração do plano de manejo
Apesar de algumas especificidades, todos os roteiros metodológicos analisados, de
instituições gestoras de unidades conservação da Amazônia brasileira, propõem
três grandes etapas para o trabalho de elaboração de planos de manejo (Figura 1):
• a organização do planejamento;
• o diagnóstico;
• o planejamento propriamente dito.
5.2.1. A organização do planejamento
Ajustar o processo de planejamento às peculiaridades da unidade de
conservação no momento da organização do planejamento
A organização do planejamento corresponde à etapa em que a equipe de
coordenação se estrutura internamente e organiza todo o processo visando a
elaboração do plano. Apesar de sua importância, essa fase muitas vezes não recebe
a devida atenção, o que pode comprometer todo o desenvolvimento do trabalho.
Além das recomendações anteriores, relacionadas à constituição e ao alinhamento
da equipe, nesta fase precisam ser desenvolvidas algumas atividades fundamentais,
como o reconhecimento de campo, o levantamento das informações já existentes
(dados secundários), a identificação das lacunas de conhecimento e definição dos
temas que precisam ser pesquisados, a constituição da equipe de planejamento e
a elaboração dos termos de referência (TdR).
Figura 1: Etapas do processo de elaboração do plano de manejo
O sonho
A foto
Caracterização biofísica
(o que há e como está) e
socioeconômica (quem vive,
como vive e de que vive)
Análise da gestão
Missão, visão, valores,
modelo de gestão
Análise de
viabilidade
Objetivos e metas do plano
Grandes
desafios
Análise das
ameaças
Análise da
valoração social
A consolidação
Documento
oficializado
Categoria de manejo
O “como fazer”
Regulamentos
Zoneamento, revisão
de limites
Monitoramento
Recursos para
executar o plano
Fonte: Árguedas, 2007
43
Programas, subprogramas
(ações estratégicas, indicadores
e projetos)
Recomendações
1) Fazer um levantamento das informações disponíveis (publicações; mapas e
imagens de satélite; fotografias e filmagens; dados institucionais, de pessoal e
sobre a infraestrutura da unidade de conservação) é importante tanto para a
equipe se situar como para que identifique os estudos a serem realizados;
2) reunir funcionários e moradores da unidade de conservação, membros
do conselho, lideranças e outros grupos com conhecimento local e regional,
sistematizando as informações obtidas em forma de mapa falado, segundo a
matriz FOFA ou outro método que identifique as oportunidades, fraquezas e
ameaças com as quais a unidade terá que lidar;
3) fazer um reconhecimento de campo na unidade de conservação e seu
entorno e, se possível, um sobrevôo;
4) realizar uma oficina de organização do planejamento, medida importante
para garantir a particularização do processo segundo as necessidades de cada
unidade; essa oficina pode ocorrer após as reuniões com os outros atores
externos envolvidos ou ser uma pouco mais longa (dois dias), de modo a
garantir a participação de tais atores no primeiro dia;
5) reunir o máximo de informações para a oficina de organização de
planejamento com o intuito de produzir um mapa falado da unidade,
identificando a localização das pressões, ameaças e oportunidades, e a matriz
de atores sociais relevantes para a gestão da unidade, destacando atores
que representem gênero, faixas etárias e minorias de qualquer classe; esses
produtos servirão para orientar a escolha dos temas específicos a serem
levantados, as necessidades de contratação de consultores e a organização
da etapa de campo;
6) identificar as áreas temáticas prioritárias para a busca de novos
conhecimentos, necessários ao planejamento (estudos de campo);
7) estabelecer a abrangência geográfica da área de trabalho;
8) identificar possíveis parcerias para o desenvolvimento do trabalho, inclusive
de apoio logístico, e decidir a melhor forma para sua execução – isto é, se por
meio de parceiros, pela contratação de pessoa física ou jurídica ou ambos;
9) montar um programa de trabalho de acordo com as particularidades da
unidade de conservação, com no máximo dois anos de duração, prevendo
as datas das expedições de campo, dos eventos participativos, das reuniões
com os pesquisadores, das reuniões da equipe de coordenação e os prazos
para a entrega, avaliação e aprovação dos produtos (veja o Modelo 1, contido
na seção Anexos desta publicação);
44
10) estabelecer as responsabilidades dos membros da equipe com o programa
de trabalho;
11) elaborar os termos de referência para a contratação das consultorias
necessárias;
12) encaminhar e acompanhar as solicitações de licença junto aos
órgãos competentes para as pesquisas a serem realizadas na unidade de
conservação;
13) envolver o conselho da unidade de conservação em todo o processo;
caso ele ainda não esteja constituído, a experiência tem demonstrado ótimos
resultados quando os processos de construção do conselho e do plano de
manejo ocorrem de forma integrada.
Registrar e sistematizar o processo de elaboração do plano de manejo
O guia para a formulação de planos de manejo da Costa Rica salienta a importância
de contar com um mecanismo de sistematização, que registre a riqueza de todo
o processo de planejamento participativo e documente seu desenvolvimento,
visando gerar experiências e lições que sejam de utilidade para revisões futuras ou
processos similares15.
A sistematização dos processos de elaboração dos planos de manejo propicia
condições para a transmissão de aprendizados a partir de experiências bemsucedidas, contribuindo para evitar a repetição daquelas que não obtiveram
o sucesso esperado. Contribui, ainda, para o desenvolvimento da instituição
responsável pelo planejamento e gestão das unidades e para a capacitação
dos técnicos que enfrentarão o planejamento pela primeira vez. Considerando
a alta rotatividade dos gestores, a sistematização do processo de planejamento
representa uma memória do que já aconteceu, facilitando a continuidade de
processos em desenvolvimento. Em qualquer caso, possibilita a formação de um
capital institucional e a internalização do conhecimento obtido, sendo, assim, uma
oportunidade que não deve ser perdida diante de tão poucas possibilidades de
aprendizagem.
15 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y ENERGÍA 2004, p. 10.
45
Recomendações
1) Sistematizar o processo de elaboração dos planos de manejo utilizando os
dois modelos de tabelas incluídos na seção Anexos desta publicação, com
dados para uma unidade de proteção integral e para uma unidade de uso
sustentável;
2) compilar a sistematização de outros processos de elaboração de planos de
manejo, de preferência em forma de tabelas, analisar e discutir sobre as lições
aprendidas em cada processo com todos os técnicos;
3) realizar reuniões periódicas entre os técnicos envolvidos com o
planejamento para socializar as lições aprendidas;
4) definir momentos e formas de divulgação, para outros atores, das lições
aprendidas no desenvolvimento desses processos construtivos.
Acompanhar o processo de elaboração do plano de manejo
O acompanhamento e monitoramento do processo de elaboração do plano de
manejo é uma ferramenta importante para garantir a efetividade e eficácia do
planejamento e, portanto, da gestão, seja ele produzido pelos gestores ou por
uma empresa ou parceria. Para isso, é necessário estabelecer um mecanismo de
acompanhamento e identificar indicadores que assegurem que as atividades
de elaboração do plano estejam sendo executadas de acordo com as propostas
contidas no programa de trabalho e com alta qualidade.
A identificação dos indicadores deve ser realizada no momento da preparação do
cronograma de trabalho, na etapa de organização do planejamento. Os indicadores
devem ser escolhidos para cada etapa proposta nesse cronograma, de tal forma
que sua mensuração permita concluir sobre a necessidade de realizar mudanças
sobre o que foi anteriormente planejado.
Recomendações
1) Estabelecer um mecanismo de acompanhamento das atividades
programadas e acordadas na etapa de organização do planejamento e definir
indicadores pertinentes que assegurem que tais atividades estejam sendo
executadas como propostas no cronograma de trabalho, assegurando, ainda,
um nível adequado de qualidade.
46
5.2.2. O diagnóstico
Enriquecer o diagnóstico com análises dos ambientes e não apenas com sua
caracterização
O diagnóstico é uma das etapas mais polêmicas da construção do plano de
manejo, pois muitas vezes produz resultados volumosos, demorados e caros, de
pouca utilidade para o planejamento do manejo dos recursos. Outras vezes, nem é
considerado em sua real importância, ficando o planejamento embasado apenas
em dados secundários ou no conhecimento empírico.
O diagnóstico deve fazer mais do que uma caracterização dos ambientes,
apresentando também uma análise destes, capaz de responder às seguintes
perguntas:
• O que realmente está sendo protegido?
• Quais são as ameaças e como estas estão agindo sobre os recursos protegidos?
• Como as pessoas se relacionam com esses recursos do ponto de vista cultural e
econômico?
• Qual a capacidade de gestão da unidade de conservação para controlar as ameaças
e manejar adequadamente os recursos?
As orientações contidas nos roteiros metodológicos analisados não têm sido
suficientes para que os diagnósticos respondam adequadamente a estas questões.
Recomendações
1) Reconhecer que tanto as unidades de proteção integral como as de uso
sustentável cumprem importante função estratégica dentro da política
nacional de conservação da natureza e que, portanto, o conhecimento
sobre os ambientes físico, biótico e social especialmente conservados nestas
unidades é fundamental para um planejamento adequado;
2) estabelecer critérios para a localização dos sítios a serem amostrados –
como, por exemplo, unidades de paisagem - como forma de possibilitar a
extrapolação dos dados e diminuir a extensão da amostragem;
3) detalhar, no termo de referência dos pesquisadores, as informações a serem
apresentadas em cada estudo temático, junto com um modelo de relatório
a ser apresentado como produto (veja o Modelo 2, contido na seção Anexos
desta publicação), no qual todos os resultados apresentados deverão estar
acompanhados de conclusões para o manejo;
4) determinar que os estudos temáticos sejam realizados de acordo com
métodos como Avaliação Ecológica Rápida, com todos os temas sendo
pesquisados ao mesmo tempo e nos mesmos sítios amostrais, visando a
integração final dos dados e a classificação da qualidade ambiental dos sítios
amostrados (veja o Modelo 3, contido na seção Anexos desta publicação);
47
5) coordenar as expedições de forma a aproveitar ao máximo a oportunidade
para discussão e troca de experiências entre os pesquisadores dos diferentes
temas, bem como entre a coordenação e o pessoal de apoio e as comunidades
locais– já que todos podem ter informações de grande valor – e sistematizar
este aprendizado, lembrando que cada dia de expedição representa semanas
ou meses de preparação, sacrifícios pessoais e altos custos;
6) incluir, sempre que possível, os resultados dos levantamentos sobre o meio
físico e socioeconômico na integração final dos dados;
7) levar em consideração, no processo de planejamento, que quanto maior for
o uso pretendido dos recursos naturais maior será a necessidade de conhecer
as inter-relações naturais existentes;
8) ter especial cuidado com os prazos e o detalhamento dos resultados
esperados quando o diagnóstico envolver pesquisadores de universidades
e parcerias, de forma a evitar transformá-lo em demoradas pesquisas
acadêmicas;
9) orientar o aprofundamento do diagnóstico socioeconômico no interior
das unidades de conservação de proteção integral com população residente,
a fim de que subsidiem a elaboração de Termos de Ajuste de Conduta;
10) orientar para que o diagnóstico socioeconômico inclua uma análise não
só dos impactos produzidos pelos principais grupos sociais sobre a unidade
de conservação, como geralmente é feito, mas também sobre os impactos
gerados pela existência da unidade sobre os grupos sociais afetados,
destacando aqueles impactos gerados sobre grupos específicos, como
mulheres, idosos, jovens e minorias de qualquer classe;
11) incluir no diagnóstico uma análise sobre a estrutura e o funcionamento
da gestão da unidade de conservação e da cultura organizacional que a
influencia;
12) sugerir que o diagnóstico das unidades de uso sustentável inclua estudos
voltados para a sustentabilidade do extrativismo praticado, tais como os
propostos no roteiro da Sedam (2005) para as reservas extrativistas estaduais
(“Perfil Econômico do Ecossistema”, “Categorias de Manejo dos Ecossistemas”
e a elaboração de “Cadeias Produtivas Simplificadas”);
13) incluir, na análise do contexto regional da unidade de conservação, uma
avaliação sobre os impactos socioeconômicos causados sobre seu entorno,
enfocando geração de emprego e renda, estímulo a novos empreendimentos,
novas oportunidades para a prestação de serviços;
14) considerar os resultados dos eventos participativos, que contribuem
para um melhor conhecimento da unidade e de sua região, como parte do
diagnóstico;
48
15) incluir sempre, entre os produtos contratados, a elaboração de um
mapa-base para orientar os estudos e, a partir deste, a elaboração de mapas
temáticos em escala adequada à dimensão da área;
16) aplicar métodos que possibilitem a visualização clara da relação causaefeito, garantindo, desta forma, a utilização das informações na elaboração
das ações de manejo.
Focar a caracterização da unidade e sua região nas informações mínimas
necessárias à gestão
Como mencionado anteriormente, a gestão de unidades de conservação acontece
em ambientes de incerteza, já que o conhecimento total dos ecossistemas é
impossível de alcançar e, ao mesmo tempo, trata-se de sistemas abertos, sensíveis
às mudanças. Ainda assim, é necessário evitar que a realização de diagnósticos e a
geração de dados consumam grande parte do tempo do processo de planejamento
e que seus resultados sejam subutilizados ou contribuam apenas parcialmente para
a definição da proposta de manejo. Por isso, recomenda-se focar a caracterização
da unidade e sua região nas informações mínimas necessárias à gestão.
Nesse sentido, o guia para a elaboração dos planos de manejo da Bolívia16
recomenda que a elaboração do diagnóstico e a análise das características da área
e seu entorno se concentrem na informação realmente necessária, aquela que seja
de qualidade e, ao mesmo tempo, útil para a formulação das propostas de manejo.
O guia para planejamento das áreas protegidas marinho-costeiras da Guatemala17
também recomenda focar as pesquisas nos temas de particular relevância para o
manejo da área, nas prioridades de conservação e recursos mais ameaçados e nas
ameaças principais.
No entanto, quando não se dispõe do tempo e dos recursos necessários para tais
pesquisas, esse guia recomenda elaborar o plano com a informação disponível,
sempre lembrando que o planejamento é um processo contínuo e que o plano é
flexível, estando permanentemente aberto a revisões e aprimoramentos.
Assim, diante de situações de recursos insuficientes, o levantamento sobre as
informações disponíveis é muito importante para orientar os estudos que devem
ser implementados, buscando a complementação a ser realizada, bem como a
análise dos desafios de gestão e dos nós críticos, realizada na etapa de organização
do planejamento, mediante mapas falados ou outras dinâmicas. Recomenda-se,
adicionalmente, priorizar informações que tenham relação direta com as etapas
seguintes do planejamento, ou seja, com o zoneamento e com os programas;
relacionar aspectos biofísicos às características socioeconômicas da região e fazer
uso do conhecimento das populações locais, de forma a integrar tal conhecimento
ao conhecimento científico.
16 SERNAP; GTZ 2002, p. 35.
17 WINDEVOXHEL 2001, p. 23-24.
49
Quando há recursos suficientes, recomenda-se seguir as orientações contidas
no Roteiro da SDS (2006), ou seja, focar no conhecimento das pressões sobre os
recursos naturais e ambientes importantes – os chamados desafios da gestão –, no
grau de conservação dos ecossistemas, na dinâmica das mudanças e nos potenciais
produtos e serviços ecossistêmicos.
“Quando não há tempo e recursos suficientes
para todas as pesquisas, recomenda-se elaborar
o plano com a informação disponível”
O guia para o planejamento participativo em áreas protegidas marinho-costeiras
da Guatemala18 recomenda que a metodologia de Avaliação Ecológica Rápida
esteja orientada para identificar as melhores representações de sistemas marinhocosteiros, as espécies mais relevantes, os habitats-chaves (zonas de reprodução,
áreas de descanso, áreas de alimentação) e a mobilidade das espécies e os critérios
de conectividade dentro e fora da área.
O Roteiro do Ibama para categorias de proteção integral (2002) diferencia
entre o escopo mínimo de abordagem de cada um dos tópicos a abordar e o
aprofundamento relativo às especificidades da unidade. Entretanto, o escopo
mínimo de abordagem requer grandes esforços para ser atingido e inclui
informações que, muitas vezes, não serão utilizadas no processo de planejamento.
Por outro lado, os gestores costumam elaborar os planos de manejo incluindo
também as informações solicitadas na parte do aprofundamento.
O já mencionado Roteiro da SDS (2006) apresenta com detalhes o passo a passo
do processo de planejamento, embora sem detalhar o que deve ser levantado no
diagnóstico da unidade de conservação. Nesse ponto, indica que o diagnóstico
deve caracterizar a situação atual da unidade e reunir as informações essenciais
para embasar as decisões de gestão, salientando que para cada unidade de
conservação se deve identificar o nível necessário de aprofundamento das
informações, considerando o princípio da gestão adaptativa. Tampouco indica
quantas expedições são necessárias para a realização do diagnóstico, estando
implícito que isso dependerá de cada unidade.
18 WINDEVOXHEL 2001, p. 23-24.
50
Recomendações
1) Evitar que a realização de diagnósticos e a geração de dados consumam
grande parte do tempo do processo de planejamento e que seus resultados
sejam subutilizados ou contribuam parcialmente na definição da proposta
de manejo;
2) realizar expedições focadas nos locais com maiores pressões e atributos
importantes para a área, onde se concentrará a gestão nos próximos anos,
evitando amostrar todos os ambientes naturais da unidade; estabelecer zonas
de uso mais restritivo nos ambientes que não tenham sido amostrados;
3) adaptar os formulários e modelos de relatórios dos pesquisadores que
participam dos levantamentos de modo que o foco esteja no conhecimento
das pressões sobre os recursos naturais e ambientes importantes (desafios da
gestão) e no grau de conservação dos ecossistemas;
4) permitir a possibilidade de adaptar o escopo mínimo de abordagem aos
desafios de gestão de cada unidade;
5) identificar e destacar no plano de manejo quais são as lacunas de informação
e incluir ações programáticas para solucioná-las.
5.2.3. O planejamento estratégico
Incorporar elementos estratégicos à parte propositiva do plano
O planejamento representa o principal objetivo de todo o processo e deve ser
constituído por uma etapa mais estratégica (o “sonho”) e outra mais tática (o “como
fazer”). Para Santos (2004), o planejamento representa “o plano de ações necessárias
para se atingir as metas e cumprir a missão e objetivos; estabelecer um sistema
de monitoramento, controle e análise das ações planejadas; definir um sistema de
avaliação sobre os dados controlados e, finalmente, prever a tomada de medidas
para a prevenção e correção quanto aos desvios que poderão ocorrer em relação
ao plano”.
A etapa estratégica do planejamento inclui atividades que envolvem a definição da
missão da organização, o estabelecimento de seus objetivos – a visão de futuro – e
o desenvolvimento de estratégias que possibilitem o sucesso das operações no seu
ambiente, ao responder às seguintes questões:
Quem somos? → Missão
Onde estamos? → Diagnóstico – “a foto”
Onde queremos chegar? → Visão de futuro
Como podemos chegar? → Objetivos estratégicos, metas, programas de manejo,
plano de ação e zoneamento
51
A missão é conceituada por Chiavenato e Sapiro (2003, p.55) como a declaração
do propósito e do alcance da organização, referindo-se a seu papel dentro da
sociedade, sua razão de ser e de existir. A visão de futuro é conceituada por Costa
(2005, p.35) como “um modelo mental, claro, de um estado ou situação altamente
desejável, de uma realidade futura possível”, constituindo uma caracterização da
situação ideal que se deseja ter no longo prazo (dez a 15 anos).
Essa visão deve ser construída como um sonho compartilhado por todos os
principais envolvidos com a gestão da unidade (moradores, vizinhos, usuários,
pesquisadores, técnicos, setor privado, gestores) e responde a seus desejos sobre
eles mesmos e em relação a seu espaço de vida.
A partir da visão de futuro e da missão, devem ser identificados os objetivos do plano
de manejo para os próximos cinco anos. Os resultados, as metas e as atividades
que serão propostas deverão garantir o alcance desses objetivos, posicionando a
unidade de conservação mais próxima de sua visão de futuro, como ilustra a figura
a seguir.
Mesmo sendo citado no Roteiro do Ibama (2002) como uma de suas inovações,
o planejamento estratégico aparece como se fosse apenas a matriz estratégica
resultante da oficina de planejamento participativo, a qual “deverá ser interpretada
como orientação básica para o planejamento”. Já o Roteiro da SDS (2006) traz
orientações mais adequadas para um planejamento estratégico, mas sua aplicação
ainda é muito recente.
Figura 2: Etapas do planejamento
O estratégico
O tático
{
{
Categoria de manejo
Missão
Valores
Visão
Modelo de gestão
Objetivos metas
e estratégias
Zoneamento e limites
Regulamentos de uso
52
Programas
Ações estratégicas
Projetos
Planos operativos
Planos financeiros
Nível de desenvolvimento da UC
Figura 3: Relação entre a visão de futuro e a missão da UC e os objetivos do plano de manejo
ao longo do tempo
ão
Miss
Visão 1
Ano 3
Ano 0
Visão 2
Ano 6
Ano 9
Ano 10
Ano 20
Desenvolvimento do tempo
No roteiro metodológico para planos de manejo de Área de Proteção Ambiental
– APA, editado por Ibama e GTZ em 1999, consta que “o enfoque estratégico de
planejamento propicia a elaboração de análises estratégicas e a formulação de
cenários futuros, reduzindo as incertezas do processo e ampliando a capacidade
de formulação de ações adequadas para enfrentar os problemas e a consolidação
da missão da APA”.
No Brasil, a experiência com a aplicação do planejamento estratégico nos planos
de manejo está apenas começando, não havendo resultados já avaliados. No
entanto, vem se revelando uma importante ferramenta para estabelecer elos
entre o diagnóstico e o planejamento das unidades de conservação, ao mesmo
tempo em que possibilita oportunidades para que o público envolvido tenha uma
participação mais efetiva no processo de planejamento.
A partir do planejamento estratégico, o planejamento tático, incluindo o
zoneamento e os programas, poderá ser desenvolvido em bases mais adequadas,
buscando o cumprimento do estabelecido como visão de futuro.
53
Recomendações
1) Introduzir os conceitos de missão e de visão de futuro nos planos de manejo
como instrumentos para pensar no longo prazo, compartilhar anseios e balizar
o planejamento da unidade;
2) iniciar o planejamento estratégico com os pesquisadores responsáveis pelo
diagnóstico, os quais têm o conhecimento técnico necessário para propor alvos
de conservação19 da unidade, identificar as ameaças sobre estes alvos e as suas
origens (cadeia de causa e efeito), propondo estratégias para o controle das
ameaças e o zoneamento da área;
3) repetir as etapas do planejamento (identificação das oportunidades e ameaças
e estratégias para controlá-las) na oficina de planejamento participativo, com
o conselho, os funcionários da unidade e a população residente, quando for
o caso, e, com base no conhecimento prático deste público, chegar a uma
proposta de missão e visão de futuro;
4) incluir nas discussões o modelo de gestão da unidade de conservação
necessário para executar o planejado, lembrando a importância de uma gestão
colaborativa (não centralizada), com flexibilidade para se ajustar ao processo de
aprendizagem, possibilitando negociações e a construção de acordos com os
atores locais e uma integração de esforços em múltiplas escalas - local, regional
ou outra considerada adequada;
5) avaliar e compatibilizar todas as propostas em reunião da equipe de
coordenação, estruturando o planejamento estratégico da unidade de
conservação (mapa estratégico);
6) cuidar para que a visão de futuro reflita um sonho de longo prazo – por
exemplo, até dez anos -, mas prevendo atividades de curto e médio prazos,
com metas a serem cumpridas anualmente.
19 Conceito formulado pela organização conservacionista TNC, “alvos de conservação” são elementos da diversidade
biológica, ou substitutos destes, onde são concentrados os esforços de planejamento da conservação, tais como
espécies, comunidades ou sistemas ecológicos. Os alvos de conservação selecionados ajudam a identificar ameaças
e a desenvolver estratégias e ações para reduzi-las.
54
Considerar a inserção regional da unidade de conservação como questão
estratégica
Para que o planejamento seja mais estratégico, deve-se levar em consideração
a região em que a unidade está inscrita, buscando sua integração no contexto
regional, considerando os seguintes aspectos:
a) como a região pode contribuir para a proteção da unidade de conservação, já
que esta não é suficiente por si mesma para manter os processos ecológicos e
evolutivos, demandando um enfoque mais abrangente para atingir os objetivos de
conservação, considerando as diversas modalidades de uso dos recursos naturais;
por outro lado, a proteção dos ecossistemas das unidades também depende do
uso e manejo racional dos recursos naturais no contexto regional;
b) como a unidade de conservação pode contribuir para o desenvolvimento
econômico da região, com vistas a evitar maiores conflitos entre conservação
e desenvolvimento. Todas as formas de uso dos recursos naturais devem ser
contempladas, articuladas e integradas entre si, para poder atender as necessidades
das populações no âmbito local, regional e nacional, considerando a conservação
como uma modalidade adicional.
O segundo aspecto também está relacionado aos benefícios e serviços, diretos
e indiretos, que as unidades de conservação geram para a sociedade em geral
e para as populações locais, em particular. Tais benefícios são importantes para
o desenvolvimento econômico da região e, por isso, as estratégias nacional de
desenvolvimento devem contabilizar sua contribuição direta e indireta.
Recomendações
1) Identificar a região da unidade desde o enfoque territorial e não somente
como limites políticos, considerando conceitos do enfoque ecossistêmico e de
ecologia da paisagem;
2) integrar a unidade de conservação ao planejamento regional, identificando
como a região pode contribuir para a proteção da unidade e como a unidade
pode contribuir para o desenvolvimento da região;
3) identificar no plano de manejo os benefícios e serviços ecossistêmicos, diretos
e indiretos, que a unidade gera no contexto regional.
55
Usar a matriz das
de marco
lógico
como um
modelo
prático
e consistente de
Sistematização
Análises
Relativas
aos
Conselhos
Gestores
planejamento
Para visualizar melhor as estratégicas que serão desenvolvidas e garantir uma sequência
lógica entre os objetivos, resultados e atividades no âmbito dos programas de manejo,
recomenda-se a utilização da estrutura de marco lógico (ou matriz de marco lógico),
que também facilita a identificação das metas pretendidas, aumentando a coerência
interna do planejamento. Nesse formato, todos os elementos de planejamento estão
ligados uns aos outros, o que facilita a verificação da correlação entre todas as atividades
propostas, todos os objetivos e resultados e se os indicadores são apropriados para
ambos. O plano de manejo do Santuário Nacional Mengatoni, no Peru, utiliza esse
formato de matriz lógica na organização dos seus programas de manejo, exemplificado
na seguinte figura.
Figura 4: Matriz de marco lógico do subprograma uso turístico e recreativo do Plano de Manejo
do Santuário Nacional Mengatoni (Peru)*
Fonte: INRENA. “Plan Maestro del Santuario Nacional Mengatoni. 2007-2011”, 2006.
Disponível em: http://www.inrena.gob.pe/ianp/pmaestros/pm/sn_megantoni.pdf. Acesso em 04/04/07.
Na matriz de marco lógico, os indicadores são variáveis que informam sobre o
cumprimento dos objetivos e resultados. Eles devem ser objetivamente verificáveis,
ou seja, seu valor não depende do juízo de quem está medindo, e qualquer outra
pessoa que utilize o mesmo procedimento de medição chegará ao mesmo
resultado. Os indicadores devem ser objetivos, verossímeis, confiáveis, sensíveis,
acessíveis e eficazes. Também, devem ser práticos, válidos e quantificáveis. Por
56
outro lado, a medição dos indicadores não pode exigir muitos recursos financeiros
nem dedicação, tornando-a inviável. Não é aconselhável identificar muitos, apenas
uma seleção que maximize a informação e minimize o custo de medição20.
Recomenda-se, por último, desenvolver temas particulares de gestão que abordem
uma problemática determinada ou busquem atingir objetivos similares em planos
específicos após a aprovação do plano de manejo. Os planos específicos são
instrumentos que desenvolvem, no marco das diretrizes estabelecidas pelo plano
de manejo, os aspectos mais complexos da gestão da área. A necessidade desses
planos deveria estar especificada no plano hierarquicamente superior - o próprio
plano de manejo. Os planos específicos requerem informações mais detalhadas,
obtidas em processos mais demorados. Sob a perspectiva do planejamento
estratégico, não é necessário esperar pelos resultados desses levantamentos para
produzir o plano de manejo da unidade de conservação. Exemplos de planos
específicos são os planos de uso público, planos de educação ambiental, planos
de negócios, planos de monitoramento ambiental, entre outros possíveis.
Recomendações
1) Usar a estrutura de marco lógico para visualizar a estratégia que será
desenvolvida, tanto nas unidades de proteção integral quanto nas de uso
sustentável, para garantir maior coerência lógica ao planejamento;
2) finalizar os planos de manejo com uma quantificação dos indicadores na
matriz de marco lógico, sem adiar essa quantificação, pois do contrário nunca
será feita;
3) desenvolver os temas particulares de gestão de cada unidade em planos
específicos, como, por exemplo, planos de uso público, planos de educação
ambiental, planos de negócios, planos de monitoramento ambiental, plano de
interpretação, planos de manejo de um recurso.
5.2.4. O planejamento tático: zoneamento e programas
temáticos de manejo
Estabelecer o zoneamento da unidade compatibilizando as diferentes
propostas com o conhecimento socioambiental da área
Na etapa do planejamento tático, o zoneamento requer recomendações especiais,
pois apenas o Roteiro do Ibama (2002) trata detalhadamente esta etapa, com
descrição das zonas e dos critérios a serem adotados, com base no tipo de uso.
O Roteiro da SDS (2006) trata o zoneamento com menor detalhamento, mas
estabelece critérios por intensidade de intervenção, enquanto que os demais
roteiros não oferecem as orientações necessárias.
20 EUROPARC-ESPAÑA 2008.
57
Em Sales (2006), há uma recomendação para que a zona de uso sustentável das
reservas de desenvolvimento sustentável seja subdividida em áreas de moradias,
equipamentos sociais e expansão urbana; áreas de usos culturais comuns;
áreas de ocupações agrícolas e pecuárias; áreas de usos extrativistas; áreas de
pesca e de coleta e criação de recursos aquáticos; áreas para visitação turística.
Estas subdivisões por tipo de uso também irão resultar em diferentes condições
ambientais desejadas, para as quais podem ser estabelecidos limites máximos de
intervenção.
Sistematização das Análises Relativas aos Conselhos Gestores
Recomendações
1) Discutir as propostas de zoneamento em diversos momentos, com os diversos
públicos participantes do processo (pesquisadores, conselheiros, funcionários
e representações sociais, nas unidades de uso sustentável), sempre deixando
bem estabelecidos os critérios utilizados para a delimitação de cada zona;
2) na reunião com os pesquisadores, construir inicialmente um zoneamento para
cada tema estudado, com critérios bem estabelecidos, e depois compatibilizá-los
numa proposta única - o que pode ser facilitado pelo método de sobreposição
em ambiente SIG, conforme exemplificado no Modelo 4 na seção Anexos deste
relatório, facilitando a relação entre o diagnóstico e o planejamento;
3) utilizar diferentes métodos de abordagem com os demais públicos (mapas
falados, desenhos ou outros modos);
4) construir a proposta final de zoneamento para a unidade de conservação em
reunião da equipe de coordenação, compatibilizando todas as propostas;
5) estabelecer “indicadores de condição ambiental” para as diversas zonas,
possibilitando uma avaliação posterior da adequação do zoneamento;
6) considerar sempre o estágio de desenvolvimento e de utilização da unidade
de conservação e a real necessidade de serem estabelecidas todas as zonas
previstas para a categoria de manejo, lembrando que o zoneamento também
pode evoluir conforme ocorram mudanças no contexto;
7) delimitar as zonas por meio de características naturais facilmente
identificáveis.
58
Planejar as ações de cada programa a fim de transformar a situação
diagnosticada numa situação desejada
Os programas temáticos deverão ser organizados e detalhados a partir das
estratégias propostas nos encontros participativos, sempre traçando os caminhos
que levarão ao cumprimento dos quatro grandes objetivos do plano de manejo:
criar as condições para manter uma alta viabilidade dos recursos ambientais
protegidos, controlando as ameaças, por meio de uma gestão adequada e forte
valorização social.
Os programas representam o “como fazer” para transformar os objetivos gerais de
conservação em orientações práticas para a ação21. As ações de cada programa
devem ser pensadas com o propósito de transformar a situação diagnosticada,
numa situação desejada.
Recomendações
1) Estabelecer programas que orientem as práticas diárias da unidade de
conservação nos âmbitos ambiental, cultural, social, econômico e institucional,
de forma a possibilitar que a unidade concretize sua visão de futuro, mantendo
um equilíbrio entre o ideal e o possível;
2) considerar que a conservação é um fenômeno social e que, portanto, os
programas precisam ter formatos e linguagem adequados ao perfil das pessoas
que irão lê-los e executá-los;
3) manter a capacitação e a educação como temas transversais a todos os
programas, internos e externos, propondo espaços para sua discussão e reflexão,
com geração de conhecimento e formação de massa crítica para manter a
continuidade do processo, inclusive das práticas participativas;
4) buscar a ampliação da base social de apoio à unidade de conservação por meio
de programas que favoreçam o reconhecimento dos valores a ela associados - os
aspectos não-materiais (recreativos, históricos, culturais, científicos, educativos,
religiosos) e materiais relacionados à qualidade de vida, colaborando para
fortalecer os projetos desenvolvidos com participação das mulheres;
5) para as unidades de uso sustentável, propor programas que aliem a
sustentabilidade ambiental e socioeconômica a ações voltadas para a
conservação ambiental junto com o manejo dos recursos naturais, no longo
prazo, com melhoria da qualidade de vida da população residente; buscar
parcerias para o desenvolvimento destes programas, cujos objetivos vão além
das capacidades e atribuições da instituição responsável;
6) estabelecer, para as atividades de cada programa, indicadores realistas e
aplicáveis, de forma que estes sirvam realmente para orientar as decisões de
manejo em campo;
21 MILLER 1980.
59
Sistematização
das Análises Relativas aos Conselhos Gestores
7) manter o detalhamento dos programas num nível mais estratégico do que
operacional, deixando espaços de decisão - o “como fazer” - para a equipe da
unidade de conservação, na fase de execução das ações propostas;
8) incluir uma proposta de modelo gerencial e capacidade de governança
considerados necessários para a execução dos programas;
9) incluir, no programa de monitoramento, atividades voltadas para o
monitoramento da implantação do plano de manejo;
10) estabelecer cuidadosamente as ações mais urgentes e importantes para o
funcionamento da unidade, já que todas as atividades propostas não poderão
ser executadas ao mesmo tempo e nem no mesmo ano; deve ser elaborado
um cronograma físico, em forma de texto ou tabela, com uma ordem temporal
lógica, que sirva de base para a elaboração dos planos anuais de atividades, o
plano operativo anual;
11) adotar o princípio da precaução ao estabelecer as prioridades, recomendando
a realização de estudos específicos antes da implantação de ações com potencial
de riscos.
5.2.5. Estruturação e redação do documento final
Incluir no plano de manejo somente os aspectos mais importantes para a gestão
da unidade, facilitando a sua utilização
Todos os resultados das diversas etapas do diagnóstico e do planejamento
precisam ser redigidos e estruturados de forma a compor o documento que será
o plano de manejo. Embora os roteiros metodológicos estabeleçam critérios bem
semelhantes para esta estruturação, o Roteiro do Ibama (2002) é o único que propõe
um documento dividido em encartes, o que, até certo ponto, quebra a unidade da
proposta e facilita a repetição de informações.
Recomendações
1) Redigir os diversos capítulos ou encartes do plano de manejo em linguagem
acessível aos diferentes públicos para os quais se destina, alguns dos quais não
estão habituados à leitura de documentos longos e repletos de dados; explicar
os termos técnicos quando estes não puderem ser evitados.
2) considerar que um grande número de páginas não é o que garante a
qualidade do documento; ao contrário, um documento muito volumoso muitas
vezes não é compreendido e até nem é lido;
60
3) evitar duplicidade de informações entre os capítulos ou entre os encartes e
entre estes e os relatórios temáticos anexados ao plano de manejo, extraindo
apenas o essencial de cada relatório;
4) iniciar o documento com uma “apresentação” contendo a declaração de
significância da unidade como forma de situar o leitor em relação à importância
da área e, se possível, seguir com informações básicas, como a origem do nome,
o histórico da criação, o histórico do planejamento, localização e acessos e a ficha
técnica; nos documentos divididos em encartes, incluir também um sumário de
todo o documento (normalmente constante apenas em cada encarte);
5) organizar as grandes contextualizações da unidade de conservação (nível
federal, estadual e internacional, se for o caso) de forma sucinta, incluindo
apenas as informações com alguma importância para o manejo da unidade;
6) dar especial atenção à qualidade das fotos e dos mapas incluídos no
documento, principalmente à legenda dos mapas, muitas vezes ilegíveis no
documento impresso;
7) evitar diagnósticos muito extensos, filtrando apenas as informações que dão
suporte ao planejamento, mesmo que sejam muitos os aspectos considerados
nos relatórios temáticos; para tanto, este poderia ser organizado por ambientes
e não por temas;
8) considerar como parte do diagnóstico aqueles resultados, oriundos das
oficinas e dos demais eventos participativos, que sejam considerados relevantes
para uma melhor compreensão sobre a unidade;
9) iniciar o capítulo Planejamento com o planejamento estratégico, seguido
pelo planejamento tático, incluindo um cronograma físico contendo um
ordenamento das prioridades;
10) submeter o documento a uma revisão de texto por pessoal qualificado,
para garantir a correção da linguagem, e por uma editoração, para garantir a
qualidade visual do documento final.
Redigir o plano de manejo como ferramenta de gestão e não como um
depósito de informações sobre a unidade de conservação
O plano de manejo é uma ferramenta para a gestão da unidade de conservação,
o que significa dizer que não se trata apenas de um espaço onde se depositam
as informações existentes sobre a unidade. No entanto, é comum conceber o
plano de manejo como o depositório de todas as informações sobre a unidade,
como resultados de pesquisas e relatórios de tempos remotos, com a finalidade de
concentrá-las e evitar que se percam.
61
Embora a perda de informações seja um problema real e bastante generalizado,
tentar solucioná-lo mediante a inclusão de todas essas informações no plano de
manejo não é a medida mais apropriada, já que pode descaracterizá-lo como
ferramenta para a gestão. O problema com a armazenagem e a organização
das informações deve ser resolvido analisando suas causas e aplicando soluções
no âmbito da gestão da informação. Hoje em dia, o mundo digital e a Internet
oferecem numerosas possibilidades de armazenagem e acesso à informação
de forma abrangente e sem riscos de perda, ainda que, em muitos casos, essas
tecnologias não estejam ao alcance de muitos moradores, vizinhos e usuários das
unidades de conservação.
Sistematização das Análises Relativas aos Conselhos Gestores
“Não utilizar o plano de manejo como espaço
de compilação de toda a informação sobre a unidade,
sob pena de descaracterizá-lo”
Portanto, não é recomendável reunir toda a informação existente sobre a unidade
no documento plano de manejo. O manual de planos de gestão para a rede de
espaços naturais do Eurosite22 também orienta nesse mesmo sentido, destacando
que, embora o plano deva ter uma base científica, ele não é um informe científico.
Deverá, portanto, descrever apenas os aspectos mais importantes para a gestão
da área 23.
Há vários exemplos de como sintetizar as informações relativas à caracterização da
unidade, como o Plano de Manejo do Monumento Natural Marino Cayo Cochinos
(2004-2009), em Honduras, elaborado pelo WWF, Fundación Cayo Cochinos e a
Fundação Avina; o Plano Estratégico do Parque Nacional dos Everglades, dos
Estados Unidos; os planos de manejo dos Parques Nacionais Kakadu, Currawinya e
Norfolk Island, na Austrália, entre muitos outros.
Recomendações
1) Incluir no documento do plano de manejo apenas a informação da unidade
de conservação que será aplicada em sua gestão;
2) promover, dentro das instituições gestoras, a formação de bancos de dados e
de informações sobre as unidades de conservação acessíveis via Internet;
3) contratar consultoria específica para resolver o problema de armazenagem
e organização da informação sobre as unidades, buscando soluções no âmbito
da gestão da informação.
22 EUROSITE 1999, p. 3.
23 THOMAS e MIDDLETON 2003, p. 30; ANZECC 2001, p. 10.
62
5.3. Implementação, monitoramento e avaliação do plano
de manejo
Realizar o monitoramento e a avaliação do plano de manejo a fim de
completar o ciclo da gestão
Os planos de manejo devem ser monitorados e avaliados a fim de completar o ciclo
da gestão da unidade de conservação, assegurando que o processo seja contínuo,
gradativo e flexível, fundamentos do planejamento adaptativo estabelecido nos
roteiros metodológicos. O monitoramento e a avaliação também devem ser
considerados como ferramentas importantes para a gestão, de forma que não
devem ser esquecidos ou protelados.
O monitoramento é o processo contínuo de recopilação de informação sobre
indicadores previamente escolhidos, enquanto a avaliação é a atribuição de juízos
de valor, a partir da informação gerada pelo monitoramento, sobre os resultados
das ações e o impacto que está sendo gerado, visando formular propostas de
modificação no planejamento.
O monitoramento deve ser feito com base nos indicadores identificados no
planejamento tático. Segundo Árguedas (2007, p.49), existem vários tipos de
indicadores:
•indicadores de êxito, que apontam se o plano atingiu a visão de futuro proposta ou
os objetivos de longo prazo; estão geralmente associados ao estado de integridade
e viabilidade do recurso protegido ou ao estado do bem-estar humano;
• indicadores de impacto, que apontam se o efeito pretendido com alguma ação
estratégica foi alcançado ou não;
• indicadores de desempenho, que apontam sobre o grau de execução das
atividades.
Há situações em que o sistema de monitoramento e avaliação deve ser
simplificado, ocasião em que se aplica unicamente dois tipos de monitoramento:
o monitoramento do desempenho, que verifica periodicamente o grau de
cumprimento daquilo que foi estabelecido no plano, e o monitoramento da
efetividade, que consiste na análise dos efeitos e impactos provocados pela
atuação no longo prazo. O monitoramento da efetividade oferece uma idéia do
grau de transformação que está sendo alcançando em relação à visão de futuro
estabelecida.
Grande parte do sucesso do sistema de monitoramento e avaliação depende
da documentação e sistematização da implementação do plano e da rapidez
nos ajustes do planejamento. A falta de rigor na sistematização ou a demora na
realização dos ajustes pode comprometer a eficiência da gestão.
63
O roteiro metodológico
do Ibama
para aos
a gestão
de APA
(2001) propõe o
Sistematização
das Análises
Relativas
Conselhos
Gestores
monitoramento e a avaliação como funções externas à gerência da unidade,
com a avaliação da implementação do plano de gestão sendo realizada de forma
sistemática por equipe técnica designada pelo órgão gestor, anualmente, com
base nos dados obtidos nos relatórios de monitoramento interno e avanço do
plano. Quando necessário, serão realizadas vistorias de campo para a comprovação,
contribuindo com recomendações para a revisão e atualização dos programas de
ação, enfocando, principalmente, o conhecimento existente sobre a unidade, o grau
de implementação do plano e a disponibilidade de recursos. Esta proposta pode
resultar mais eficiente do que as análises internas e, por isso, deveria ser adotada
no monitoramento da execução dos planos de manejo apoiados pelo Programa
ARPA.
Ademais, uma nova experiência está sendo conduzida em algumas unidades de
conservação federais e estaduais, com a adoção de ferramentas de gestão pela
qualidade, tais como o Ciclo PDCA (planejamento, desenvolvimento, checagem
e ação corretiva) e o Modelo de Excelência em Gestão Pública (Gespública)24 ,
obtendo bons resultados. Este modelo permite que a gestão incorpore processos
sequenciais de avaliação, planejamento, implementação, monitoramento, avaliação
e revisão.
Os métodos e as técnicas que constituem estas ferramentas são utilizadas como
base para o manejo adaptativo, podendo ser de grande utilidade durante o
processo de planejamento, conforme descrito em Araújo (2007).
Recomendações
1) Estabelecer, no próprio plano de manejo, indicadores que permitirão avaliar
se as ações projetadas foram ou não realizadas (indicadores de desempenho),
se o efeito pretendido foi atingido (indicador de impacto) e se os objetivos e
metas planejados estão sendo alcançados (indicadores de êxito);
2) propor que os indicadores de desempenho sejam avaliados com maior
freqüência (sugere-se a cada seis meses) do que os indicadores de êxito (que
podem ser avaliados a cada dois anos, por exemplo);
3) contratar ao menos uma avaliação externa ou auditoria no meio do prazo de
vigência do plano a fim de verificar como está o processo de implementação;
4) criar um comitê de acompanhamento e monitoramento, incluindo membros
do conselho de gestão e outros envolvidos com a unidade de conservação;
esse comitê pode constituir-se numa ferramenta de aprendizagem e de
participação;
24 Gespública é um programa do Ministério do Planejamento e Orçamento destinado a orientar a atuação dos órgãos
públicos com base em um processo continuado de avaliação da gestão. Mais informações em http://www.gespublica.gov.br.
64
5) orientar para que as análises e avaliações sejam amplamente discutidas
por todos os integrantes da equipe da unidade e pelos demais responsáveis,
num processo de troca de experiências e aprendizados, contribuindo para o
aprimoramento da capacidade de manejo, pessoal e institucional; segundo
Miller (1980), “todos os olhos e todos os ouvidos deverão recolher informação
sobre como a unidade está funcionando”;
6) criar condições, por meio das ações propostas, para que a informação flua
livremente, fazendo com que o sistema de monitoramento seja ágil tanto na
identificação dos problemas como na implantação de medidas corretivas mais
adequadas;
7) incluir proposta de sistematização das“lições aprendidas”, para que estas sirvam
de base, ou retroalimentação, para as próximas etapas do planejamento;
8) incorporar o monitoramento como uma atividade rotineira na gestão da
unidade para que o monitoramento e a avaliação da gestão sejam efetivos;
9) formalizar a responsabilidade do gestor da unidade com a implantação do
plano de manejo e com seu monitoramento - com liderança, conhecimento
técnico e capacidade gerencial - e a obrigatoriedade de elaborar o plano
operativo anual com base nas prioridades estabelecidas no plano de manejo,
pois o monitoramento é também um mecanismo de avaliação da qualidade
da gestão.
Preparar um plano específico ou protocolo para o monitoramento ambiental
da unidade visando embasar a gestão adaptativa
O Manual de diseño de planes de seguimiento en espacios naturales protegidos25 sugere
que o conteúdo do plano de monitoramento ambiental trate, pelo menos, de:
• identificar os objetivos do monitoramento;
• definir um modelo de funcionamento do sistema a ser analisado, identificando
os componentes do sistema e suas relações mais importantes, assim como as
ameaças ou fatores de tensão que atuam sobre ele;
• identificar um conjunto de indicadores;
• estabelecer os protocolos para a medida dos indicadores, a aquisição de dados e
seu tratamento posterior.
Esse plano também deve considerar o levantamento da linha de referência (ou
linha-base) dos indicadores avaliados para fazer medições continuadas com fins
comparativos. A seguinte figura ilustra um protocolo de monitoramento utilizado
no Plano de Manejo Integrado da Área Protegida Trinacional Montecristo, na
fronteira entre Guatemala, El Salvador e Honduras, elaborado pelo BID e pela
Comisión Trinacional del Plan Trifinio, em 200526.
25 EUROPARC-ESPAÑA 2005.
26 BID e Comisión Trinacional del Plan Trifinio 2005, p. 191.
65
Figura 5: Proposta de quadro de medição da viabilidade da biodiversidade a ser utilizada no
monitoramento ambiental
Medição da viabilidade da biodiversidade e dos componentes naturais sobre a base
dos principais elementos de conservação identificados em função da redução das ameaças.
Indicador
Métodos
Programação Localização
e frequência
Estado da
cobertura
vegetal:
Análise de Bi ou trianual APTM* e área
imagem de
de influência
satélite
Corredores
área coberta Levantae áreas de
por tipos de mento de
conexão
floresta;
campo
desenvolvi(verificação)
das
uso da terra;
área e
Sistemas de
percentual informação
de mudança geográfica
do uso do
(SIG)
solo
Pessoal
Comentário Elemento
Laboratório Recomenda- Ecossistemas
se que a
de SIG
florestais
interpretação
seja realizada
Guardacom
parques
programa
Ikonos, que
Técnicos
permite
maior
resolução
Viabilidade
ou ameaça
Viabilidade:
Tamanho
Contexto
paisagístico
Ameaças:
Avanço da
fronteira
agrícola
Incidência
Análise de Anual na
APTM e área Laboratório Verificação Ecossistemas Viabilidade:
de incêndios imagem de estação seca de influência de SIG
da estimativa florestais
contexto
florestais:
satélite
do SIG com
paisagístico
a informação
GuardaNúmero
Vigilância de
de campo
parques
Ameaças:
e tipo de
campo
incêndios
incêndio
SIG
Determinar
Técnicos
florestais
se há linha
Área
base de
queimada
referência
Causas
prováveis
* Área Protegida Trinacional Montecristo
Recomendações
1) O plano de monitoramento ambiental deverá conter:
•o
s objetivos do monitoramento;
•o
modelo de funcionamento do monitoramento;
•o
s indicadores;
•o
s protocolos para medida dos indicadores, a aquisição de dados e seu
tratamento posterior;
2) assegurar que seja possível alocar recursos nacionais ou internacionais para a
implementação das pesquisas recomendadas nos planos de manejo, importantes
para subsidiar suas revisões posteriores;
3) realizar esforços para que os protocolos de monitoramento possam ser
realizados no longo prazo;
4) os planos de monitoramento ambiental em unidades de uso sustentável
devem escolher indicadores relativos às espécies que fazem parte dos sistemas
extrativos dos moradores.
66
Anexos
Siglas e acrônimos presentes neste volume
AER
Avaliação ecológica rápida
ANZECC
Australian and New Zealand Environment Conservation Council
APA
Área de proteção ambiental
ARPA
Áreas Protegidas da Amazônia
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
CDB
Convenção sobre Diversidade Biológica
COP
Conferência das partes
Disam
Diretoria de Desenvolvimento Socioambiental
DiuspDiretoria de Unidades de Conservação de Uso Sustentável e
Populações Tradicionais
GTZ
Agência de Cooperação Alemã para o Desenvolvimento
ICMBio
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IbamaInstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis
IMAC
Instituto de Meio Ambiente do Acre
Inrena
Instituto Nacional de Recursos Naturales (Peru)
MMA
Naturatins Instituto Natureza do Tocantins
ONG
Organização não-governamental
OPP
Oficina de planejamento participativo
POA
Plano operativo anual
PM
Plano de manejo
RDS
Reserva de desenvolvimento sustentável
Resex
Reserva extrativista
SDSSecretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável (Amazonas)
Sedam
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (Rondônia)
Sema
Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Mato Grosso)
Sernap
Servicio Nacional de Áreas Protegidas (Bolívia)
Snuc
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
TdR
Termo de referência
TNC
The Nature Conservancy
UC
Unidade de conservação
UICN
União Internacional para a Conservação da Natureza
67
Modelos apresentados
Modelo 1
Modelo para construção do Programa de Trabalho para a elaboração de plano de manejo
ETAPAS
DESCRIÇÃO
Organização do Apresentação de
planejamento
metodologia,
definição das
atividades,
estabelecimento
da equipe e papéis,
definição de datas e
definição preliminar
da região da UC
OUTRAS ATIVIDADES
Lacunas:
- decidir como será
elaborado o PM
(quem fará, equipe da
instituição, pessoa física
ou jurídica, ambos)
- decidir como serão
feitos os mapas base
e temáticos
- parte da revisão é feita
Coleta e análise Levantamento
pelos pesquisadores
das informações bibliográfico, mapas,
disponíveis
fotos aéreas, imagens (temas específicos)
de satélite, reunião
- sistematizar as
com pesquisadores,
informações (banco
elaboração do
de dados)
mapa-base
- definir critérios para
a escolha dos sítios
amostrais, visando
a extrapolação dos
dados
Reconhecimento Reuniões com
de campo
conselho gestor,
prefeituras,
funcionários e
instituições, visita de
campo, reunião com
moradores, quando
for o caso; sobrevôo,
identificação dos
sítios de amostragem,
estratégias para OPP,
segundo ajuste na
região da UC
- Estabelecer os
momentos de discussão
do PM com o conselho
gestor e demais grupos
de interesse
- decidir quando fazer
reuniões abertas nos
municípios, preparatórias
para a OPP: aqui ou após
a 1° expedição da AER
68
QUEM FAZ
QUANDO
ETAPAS
DESCRIÇÃO
OUTRAS ATIVIDADES
Oficina de
planejamento
participativo
(OPP)
Avaliação estratégica,
mapeamento
das informações,
propostas de ações
para controle das
ameaças, identificação
potencial de
cooperação
- Identificar as pessoaschaves para a oficina
- programar a oficina
- preparar lista de convidados (30 pessoas) e
enviar os convites
- preparar logística (local,
transporte, alimentação,
hospedagem)
- fazer TdR e contratar
moderação externa
- receber e avaliar
relatório
Expedições
de campo
(AER) para
diagnóstico
Participação da
coordenação e
equipes temáticas
para pesquisar os
mesmos sítios, ao
mesmo tempo
- Preparar TdR, com
modelo de relatórios e
integração dos dados
temáticos
- contratar equipe, se for
o caso
- providenciar licenças
de pesquisa
- providenciar logística
- prever momentos no
campo p/ troca de
experiências
- receber e avaliar os
relatórios (parcial e final)
Levantamento
Deve ser realizado no - Preparar TdR
socioeconômico mesmo período da
incluindo os eventos
AER, englobando a UC participativos
para diagnóstico
e sua região
e planejamento e
contratar consultor (se
for o caso)
- providenciar licença de
pesquisa
- orientar os eventos
participativos;
- providenciar logística;
relatórios (parcial e final)
69
QUEM FAZ
QUANDO
ETAPAS
DESCRIÇÃO
Estudos do meio Deve ser realizado
físico
no mesmo período
da AER, englobando
a UC e sua região,
principalmente a partir
de dados secundários,
complementado por
uma visita de campo
OUTRAS ATIVIDADES
- Preparar TdR e contratar
consultor (se for o caso)
- providenciar licença de
pesquisa
- providenciar logística;
relatórios (parcial e
final)
Reunião
técnica com
pesquisadores
– início do
planejamento
- Providenciar logística
Apresentação dos
(local, passagens,
resultados das
pesquisas; integracão hospedagem,
alimentação
dos dados sócio
e materiais/
econômicos, fisicos e
equipamentos para
biológicos; definição
reunião)
preliminar dos
objetivos específicos - definir a programação
da oficina;
de manejo e alvos
- durante a reunião,
de conservação;
fazer zoneamentos
identificação das
temáticos para
ameaças aos alvos
embasar a proposta
e de estratégias
de zoneamento da UC,
p/controlar as
quando possível
ameaças; proposta
de zoneamento,
incluindo zona de
amortecimento
Redação dos
capítulos ou
encartes do
documento, com
os resultados de
contextualização
e diagnóstico
- Receber e avaliar
Elaborar os
os documentos
documentos
produzidos e solicitar
preliminares com
base nas informações as correções/
complementações
geradas
necessárias
Reunião de
Estruturar o
(local, passagens,
estruturação do planejamento
hospedagem
planejamento
estratégico e tático
alimentação
da UC, revisando e
e materiais/
(equipe de
compatibilizando
equipamentos para
coordenação)
as propostas dos
eventos participativos reunião)
e estabelecendo
prioridades
70
QUEM FAZ
QUANDO
ETAPAS
DESCRIÇÃO
OUTRAS ATIVIDADES
Redação do
capítulo ou
encarte com o
planejamento da
UC e edição de
versão resumida
do PM
Com base nas
informações
geradas elaborar
os documentos
preliminares
- Receber e avaliar os
documentos produzidos
e solicitar as correções/
complementações
necessárias
Reunião de
Análise dos
avaliação do PM documentos,
verificação das
modificações
necessárias e
preparação de uma
apresentação do PM
Reunião
no órgão
gestor para
apresentação
do PM
(local, passagens,
hospedagem,
alimentação e materiais/
equipamentos para
reunião)
Avaliação do PM pelo - Providenciar logística
(local, passagens,
órgão gestor
hospedagem,
alimentação)
- Providenciar as
modificações solicitadas,
se for o caso
Aprovação do PM pelo - Encaminhar o
Aprovação do
órgão competente e documento final para o
documento final divulgação do plano órgão gestor
- participar da
divulgação do PM após
aprovação
71
QUEM FAZ
QUANDO
Modelo 2
Seqüência de itens que devem orientar os estudos temáticos bióticos e a apresentação dos
relatórios (produtos) dos pesquisadores.
1. INTRODUÇÃO
(incluir comentários sobre a evolução do conhecimento do tema tratado no
estado/região estudados e os objetivos pretendidos).
2. MÉTODOS
2.1. Obtenção de dados secundários (revisão bibliográfica, identificação
das espécies, nomenclatura científica e vernacular adotadas)
2.2. Obtenção de dados primários (método de campo, incluindo métodos
de amostragem empregados)
3. CARACTERIZAÇÃO DO GRUPO TEMÁTICO ESTUDADO
3.1. Caracterização dos ambientes utilizados pelo grupo temático
(seguindo a caracterização geral adotada para todos os grupos
temáticos)
3.2. Caracterização geral do grupo temático
3.2.1. Caracterização do grupo temático nos ambientes ocorrentes
na UC estudada
3.2.2. Caracterização do grupo temático nos sítios pesquisados
3.2.3. Táxons de maior interesse para a conservação (novas
ocorrências, endemismos, espécies raras, vulneráveis,
ameaçadas de extinção).
4. AMEAÇAS IDENTIFICADAS QUANTO AO GRUPO TEMÁTICO ESTUDADO
E QUANTO À INTEGRIDADE AMBIENTAL DA UNIDADE (identificação das
ameaças existentes, indicando, quando possível, as suas causas)
5. RECOMENDAÇÕES DE ESTRATÉGIAS PARA O CONTROLE DAS
AMEAÇAS IDENTIFICADAS (propostas de ações necessárias para controlar
as ameaças e/ou suas causas)
6. CATEGORIZAÇÃO DOS SÍTIOS E PONTOS AMOSTRADOS (seguindo o
modelo exemplificado no Modelo 3, apresentado a seguir)
7. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS (quanto ao manejo da unidade, incluindo
recomendações para os critérios de zoneamento da UC e sua zona de
amortecimento e quanto às necessidades de pesquisas futuras)
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANEXOS (incluindo tabelas, figuras e demais informações que dão suporte ao
desenvolvimento do tema)
72
Modelo 3
Modelo de categorização dos sítios e pontos amostrados por grupo temático e de integração
final dos dados da AER, baseado em Antonelli 2007.
Na revisão do plano de manejo da Reserva Biológica do Jaru (RO), a Avaliação
Ecológica Rápida, coordenada por Roberto Antonelli, foi concluída com uma
integração final dos dados. Para tanto, foi feita uma avaliação da qualidade ambiental
dos sítios e pontos amostrados, para cada um dos grupos temáticos estudados,
como mostra a Tabela 1. Nessas avaliações, os sítios amostrais foram categorizados
como: excelente (1), bom (2), regular (3), ruim (4) e péssimo (5) para cada um dos
temas, sendo também registradas as espécies de interesse e as ameaças (pressões
e impactos) ambientais observadas em cada ponto amostrado.
Tabela 1 – Exemplo de categorização dos ambientes de dois sítios amostrados para a herpetofauna na AER para a revisão do plano de manejo da RB Jaru
SÍTIOS
1
1
1
1
1
2
2
2
2
PONTOS
ESPÉCIES AMEAÇAS
DE INTERESSE PONTO
CATEGORIA DO JUSTIFICATIVA
24
25
26
27
28
34
35
36
38
73
5
5
4
3
2
3
5
3
2
Posteriormente, foi feita uma integração das categorizações apresentadas por
todos os temas: fauna aquática e semi-aquática (ictiofauna), fauna terrestre
(herpetofauna, avifauna e mastofauna) e vegetação, como mostra a Tabela 2. Para
uma melhor visualização, foram atribuídas cores para cada categoria:
Tabela 2 - Classificação da qualidade ambiental dos pontos com base nas informações das
várias áreas temáticas da Avaliação Ecológica Rápida
A interpretação desta classificação integrada dos dados possibilita uma avaliação da
qualidade ambiental dos sítios, que será de grande utilidade para o planejamento,
servindo de orientação para o zoneamento, para a identificação das ações de
manejo a serem propostas e para o monitoramento futuro. Segundo Antonelli
(2007), uma das principais vantagens na utilização da metodologia da AER consiste
na oportunidade de analisar cada situação de forma interdisciplinar, aproveitando a
estreita colaboração dos especialistas envolvidos no processo. Dessa forma, aspectos
que não seriam normalmente considerados em uma determinada área temática
sobressaem em outra, ganhando, portanto, importância na avaliação final.
74
Modelo 4
Método de zoneamento da unidade baseado em zoneamentos temáticos, em ambiente de SIG
No processo de elaboração do plano de manejo da Reserva Biológica Nascentes
da Serra do Cachimbo, fruto de cooperação técnica entre ICMBio, WWF e Instituto
Centro de Vida (ICV), uma primeira proposta de zoneamento da unidade foi feita
durante a segunda reunião dos pesquisadores responsáveis pelo diagnóstico do
meio biótico. Estes identificaram as áreas com maior fragilidade ambiental, as áreas
de maior relevância para os grupos temáticos estudados e as áreas com maior
pressão de impactos existentes ou potenciais. Para tanto, foram considerados os
seguintes critérios:
1) necessidade de proteção das áreas de nascentes, que estão dispersas por
praticamente toda a unidade de conservação, representando áreas frágeis
sujeitas a distúrbios localizados;
2) a inclinação do terreno, considerando uma leitura a partir de 10° como fragilidade
adicional para processos erosivos, devendo haver restrição a atividades e à
implantação de infraestrutura;
3) o estabelecimento de fitofisionomias de maior importância para os grupos
estudados, considerando a classificação da vegetação e avaliando a presença de
espécies ameaçadas, endêmicas ou raras, áreas singulares e pressões.
Foram também identificadas as áreas com maior nível de impacto ambiental,
representadas principalmente por estradas, pastagens, desmatamentos, queimadas
e sedes de fazendas.
As áreas de maior relevância para os grupos estudados foram localizadas em quatro
mapas específicos (Figuras 1 e 2), utilizando tons de cinza para a identificação da
importância das mesmas, sendo que os tons mais escuros representaram maior
importância.
Cada grupo temático estruturou um zoneamento próprio, editado diretamente na
tela do computador, o que pode ser realizado com a maioria dos programas de
geoprocessamento, tomando como base os planos descritores da paisagem.
Para a integração das informações, os quatro mapas de zoneamento temático foram
sobrepostos, utilizando-se de semitransparência, processo também realizado direto
na tela do computador (sobreposição de planos de informação em diferentes níveis
de semitransparência).
Como resultado da sobreposição dos mapas temáticos, foram identificadas as áreas
de maior relevância para o todo (Mapa 1 da Figura 3). Posteriormente, em reunião
de planejamento, a coordenação compatibilizou o zoneamento temático com os
critérios contidos no Roteiro do Ibama (2002), resultando no mapa 2 da Figura 3.
75
Figura 1 - Mapa com as áreas de maior importância para a fauna de artrópodes, anfíbios e
répteis e mapa com as áreas de maior importância para as aves
Figura 2 - Mapa com as áreas de maior importância para mamíferos e mapa com as áreas de
maior importância para peixes
76
Figura 3 - Mapa com a proposta preliminar de zoneamento feita pelos pesquisadores e mapa
com o zoneamento final da área, compatibilizado pela coordenação
77
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