Sheyla Borges Martins Simone Narciso Lessa

CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
EIXO TEMÁTICO2: FORTALECIMENTO DO GOVERNO MUNICIPAL
PACTO FEDERATIVO E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL: CONSIDERAÇÕES A
PARTIR DO MUNICÍPIO
Caroline Marci Fagundes Coutinho1
Sheyla Borges Martins2
Simone Narciso Lessa3
RESUMO
Os mecanismos, propostas e ações para a promoção do desenvolvimento
são organizados a partir da mediação entre escolhas políticas e econômicas. O
desenvolvimento em si, em sua base, é estruturado por diretrizes econômicas. Contudo,
esse mesmo desenvolvimento é uma escolha política. A proposta deste estudo é relacionar
a organização federalista do Brasil e o desenvolvimento do país, relacionando as definições
vigentes nas Constituições brasileiras, desde 1950, e os planos de desenvolvimento - que
surgiram, efetivamente, a partir do Plano de Metas do Governo JK. Com o foco na atuação
do município no processo de desenvolvimento nacional, busca-se analisar a participação
dos entes federados, seus papéis definidos nas Constituições e ações definidas nos planos
de desenvolvimento, com a proposta de desenvolvimento nacional. Com a pesquisa
exploratória em andamento, já é possível realizar algumas considerações. Inicialmente, o
município ainda procura seu espaço na organização federativa, pois ao longo das mudanças
de Constituições, a sua estrutura política sofreu alterações significativas. Quanto à relação
entre os entes federados, o entendimento das funções que cada um desempenha não é
compreendido de forma igualitária, há divergências entre o que o município, estado e união
definem como responsabilidade própria e dos outros entes da federação. Sobre o processo
de desenvolvimento, os primeiros planos para o desenvolvimento do país eram
centralizadores das ações para a promoção do desenvolvimento, ficando a cargo da união
quase a totalidade das decisões, organização e implantação.
PALAVRAS-CHAVE: Pacto federativo, Desenvolvimento local, Município, Brasil.
1
Mestranda do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Social Universidade Estadual de Montes
Claros – Unimontes
2
Professora do Departamento de Política e Ciências Sociais Universidade Estadual de Montes Claros –
Unimontes
3
Professora do Departamento de História Universidade Estadual de Montes Claros – Unimontes
1
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DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
1
INTRODUÇÃO
Em uma reflexão sobre a relação entre economia e política, somos levados a
pensar, pelo o que está posto na sociedade em geral, que a economia detém todo poder,
inclusive de manipulação da política. Mas é possível considerar um novo olhar, onde os
interesses políticos são os direcionadores dos caminhos econômicos. Assim, é preciso
compreender como a política organiza o desenvolvimento.
Partindo do princípio que não há desenvolvimento se não houver melhoria de
condições de vida em geral, o desenvolvimento é um conceito auto-explicativo. Adjetivações
que o acompanham em debates atuais sobre o tema são direcionadores para enfatizar os
aspectos valorizados por tal corrente, e não uma “nova” proposta para um desenvolvimento
já pensado.
O desenvolvimento é um fenômeno que tem a influência de múltiplos fatores
como aspectos geográficos, sociais, educacionais, culturais, entre outros. O estudo aqui
proposto será focado na questão política. É claro que não se defende que esta, ou outra,
seja mais importante em detrimento da outra, o intuito aqui é direcionar uma pesquisa para
instigar novas reflexões sobre a promoção do desenvolvimento.
Visto o desenvolvimento pelo crivo político, este ainda possibilita uma
amplitude de debates a serem considerados. Para este estudo, as análises serão
direcionadas a partir da estrutura federativa do Brasil. Neste modelo de sistema político, o
país é formado por estados, distrito federal e municípios que possuem sua própria
organização governamental local, mas que é ligada a uma estrutura superior, no caso a
União, para formar a federação. No Brasil a questão da autonomia é questionada, pois há
uma relação de independência dependente. Por mais que pareça contraditória essa
afirmação, os estados, distrito federal e municípios possuem autonomia política, por
exemplo, mas são dependentes da União na questão fiscal. Com a Constituição Federal de
1988, promoveu-se mais uma fase de descentralização política no país, com a criação de
novos municípios, com a proposta de gerar uma “autonomia” política local e promover o
desenvolvimento. Mas, como aponta Martins (2010), a grande maioria dos novos municípios
ainda não conseguiram estabelecer sua autonomia política e fiscal.
Outra questão a ser abordada neste estudo são os planos para o
desenvolvimento.
Inicialmente,
os
planos
criados
pelo
Governo
Federal
tinham
características voltadas para a industrialização, planejamento do espaço urbano e rural ou
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para a questão social, o foco central, mesmo que não definido nitidamente, era a promoção
para a melhoria das condições de vida em geral, ou seja, o desenvolvimento. Atualmente,
4
vigora o Plano Nacional de Desenvolvimento Regional [PNDR] . A elaboração deste plano
para o desenvolvimento do Brasil iniciou-se em 2003, contudo o seu decreto aconteceu em
2007. Em síntese, o objetivo do PNDR é, simultaneamente, minimizar as desigualdades
regionais e incentivar o desenvolvimento das regiões brasileiras a partir das suas
características locais. Distanciando de uma lógica que prioriza a somente implantação de
indústrias, independente da realidade local, a ideia do PNDR é a partir da identificação das
características que a região e/ou local possuem, realizar investimentos para a estruturação
de segmentos potenciais, integrando a sociedade em geral, para a melhora da qualidade de
vida. No PNDR os entes federados trabalham em cooperação, possuindo funções distintas e
complementares para a efetivação das ações.
Contudo, paralelo à implantação deste PNDR, há questões políticas que
interferem diretamente em seu funcionamento. Talvez o mais contraditório atualmente seja a
organização do pacto federativo, que será o foco deste estudo. Como mencionado
anteriormente, a União é responsável por repasses financeiros aos Estados, Distrito Federal
e Municípios. Muitos municípios brasileiros dependem totalmente do Fundo de Participação
Municipal [FPM] 5, visto que não possuem outras formas de arrecadação financeira. Com o
FPM mantém toda a receita para o funcionamento dos municípios, suas despesas
administrativas e de investimentos já definidos por lei, como a educação e saúde básica.
Entre a relação Federal e Municipal, o Estado, ao mesmo tempo em que arrecada recursos
financeiros com o Governo Federal, também repassa verbas aos municípios, o que
podemos caracterizar como uma esfera de dupla função. Diante deste contexto, algumas
questões são levantadas: Qual é o papel de cada ente federado na promoção do
desenvolvimento? E com um recorte de pesquisa ainda mais local: Qual o papel do prefeito
e município no processo de desenvolvimento nacional?
Outra questão a ser pontuada é com relação a capacidade de promoção do
desenvolvimento. Para que o Estado promova o desenvolvimento, a particularidade da sua
4
Disponível em: http://www.integracao.gov.br/politica-nacional-de-desenvolvimento-regional-pndr
5
“O Fundo de Participação dos Municípios é uma transferência constitucional (CF, Art. 159, I, b), da União
para os Estados e o Distrito Federal, composto de 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo
com o número de habitantes, onde são fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um
coeficiente individual”. Disponível em:
http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/assuntos_municipais/repasse_receita/informacoes/fpm.htm
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organização política é determinante. No Brasil, a organização federalista tem influenciado
significativamente nas ações para a promoção do desenvolvimento. As relações entre os
governos federal, estadual e municipal, bem como seus interesses distintos, tem fomentado
uma discussão sobre a necessidade de uma reformulação do pacto federativo vigente.
Assim, o roteiro de entrevista foi organizado para direcionar uma reflexão
sobre as atribuições dos governos Federal, Estadual e Municipal na promoção do
desenvolvimento, permitindo um olhar para a própria atuação da esfera de governo que
representa, bem como dos outros entes federados. Outra questão é com relação à posição
e relevância do município e do prefeito no processo de desenvolvimento local, sobretudo
diante da perspectiva atual do PNDR. Por fim, o terceiro momento da entrevista foi buscado
identificar quais as principais limitações, e possibilidades de superação destas, para o
acontecimento do desenvolvimento a partir da relação entre os entes federados. As análises
das entrevistas obtidas foram realizadas a partir do seu conteúdo. Segundo Bardin (2009), a
análise de conteúdo é um conjunto de técnicas que permite estudar dados qualitativos de
forma objetiva e sistematizada, possibilitando compreender o conteúdo transmitido pelo
entrevistado.
A escolha por entrevistar representantes técnicos das três esferas de governo
partiu da discussão sobre a capacidade técnica de gestão pública, sobretudo dos municípios.
Por capacidade técnica, é possível delimitar os seguintes aspectos, segundo Motta:
A capacidade técnica envolve áreas do conhecimento como estratégia,
racionalidade administrativa, conhecimentos de planejamento, formulação,
análise e avaliação de políticas públicas, bem como técnicas de
programação, de sistemas de informação, de organização e de apoio
gerencial. (Motta, 1994, apud Souza, 2002, p.85).
A partir da transição para estruturas mais descentralizadas, o município
ganhou
maior
proeminência
enquanto
ente
federado,
recebendo
atribuições
e
responsabilidades, antes restritas aos estados e à união. Contudo, não estavam preparados
tecnicamente para executarem tal demanda, tornando a proposta de autonomia um
problema. (Souza, 2002). Como para alcançar o desenvolvimento é necessário um
planejamento, de forma organizada e consistente, a capacidade de formulação e execução
de ações é fundamental para a superação dos problemas existentes no município, a
existência de um corpo técnico capacitado e qualificado é pré-requisito para a promoção do
desenvolvimento.
Por ser fruto de uma pesquisa em andamento, para este artigo serão
apresentadas considerações prévias. O objetivo geral do trabalho é possibilitar uma análise
4
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da relação entre os governos federal, estadual e municipal para o desenvolvimento, a
percepção dos entes federados sobre o seu papel nas ações para a promoção do
desenvolvimento da nação, e como estes enxergam a importância da atuação das outras
esferas do governo. A questão norteadora desta pesquisa é a participação do município na
promoção do desenvolvimento nacional, que por muito tempo foi subestimada, contudo,
diante da complexidade de se pensar o desenvolvimento para um país com dimensões
continentais, foi necessário agregar este ente federado no planejamento e execução das
ações para o desenvolvimento.
A pesquisa exploratória foi definida a partir dos preceitos qualitativos, e até o
momento foram realizadas duas entrevistas com representantes das esferas de governo
estadual e municipal. Os entrevistados são técnicos ligados à ações para a promoção do
desenvolvimento. Para responder pelo Governo Estadual, foi entrevistado um representante
da Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Estado de Minas Gerais; e para o âmbito
municipal foi realizada entrevista com um representante da Associação Mineira dos
Municípios [AMM] responsável pela assessoria para o Desenvolvimento Econômico6. As
entrevistas foram analisadas e relacionadas entre si a partir do seu conteúdo e expõem
informações tanto de representação da instituição que o entrevistado está lotado, quanto
pessoal – e elas são distinguidas ao serem apresentadas.
Inicialmente serão apresentadas as discussões teóricas fundamentais para a
compreensão da relação entre política e desenvolvimento, conceitos de Estado,
Federalismo e Desenvolvimento. Em seguida, apontamentos realizados pelos entrevistados
e possíveis considerações a partir destes.
2
ESTADO E FEDERALISMO
A organização do Estado e do poder na sociedade sempre foi foco de
importantes estudos na ciência política. Ao analisar a sociedade em geral é necessário
apontar as questões políticas que influenciam o fenômeno observado. Neste tópico o objeto
central é apresentar a construção e definição do Federalismo, abordando marcos histórico,
mas priorizando o aparato teórico que cerca este tema.
6A não escolha de um técnico ligado diretamente a uma prefeitura é justificada por duas questões: i) este ano
iniciam-se novas gestões municipais, assim os novos prefeitos e seus colaboradores estão em período de
adaptação à nova realidade; e, como será discutido no decorrer deste trabalho, ii) as gestões municipais,
sobretudo de pequenos municípios, possuem um déficit de corpo técnico capacitado para as ações,
possivelmente entre outras, de promoção do desenvolvimento.
5
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Sobre a conceituação de Estado, Max Weber (2002) afirma que é a partir de
um aparato administrativo e da detenção legítima da força que o Estado Moderno é
constituído. Distanciando da concepção jurídica de Estado, define esta instituição partindo
dos seus aspectos sociológicos
O que é um Estado? Sociologicamente, o Estado7 não pode ser definido em
termos de seus fins. Dificilmente haverá qualquer tarefa que uma
associação política não tenha tomado em suas mãos, e não há tarefa que
não se possa dizer que tenha sido sempre, exclusivamente e peculiarmente,
das associações designadas como políticas: hoje o Estado moderno. Em
ultima análise, só podemos definir o Estado moderno sociologicamente em
termos dos meios específicos peculiares a ele, como peculiares a toda
associação política, ou seja, o uso da força física. (Weber, 2002, p. 55).
Para a legitimação do Estado, é necessário que exerça o seu poder de força.
Para isso Weber (2002) apresenta tipos de domínios: tradicional, carismática e legal. A
Dominação Tradicional é o “domínio exercido pelo patriarca e pelo príncipe patrimonial de
outrora”. (Weber, 2002, p. 56). Este tipo de dominação tem como base a reafirmação dos
costumes, nos poderes herdados, na tradição. A Dominação Carismática acontece pela
confiança, na reafirmação da liderança pelo carisma ou heroísmo. A Dominação Legal “é o
domínio exercido pelo moderno “servidor do Estado” e por todos os portadores do poder que,
sob esse aspecto, a ele se assemelham”. (Weber, 2002, p. 56).
Com relação ao federalismo, é a com a Constituição Federal de 1787 dos
Estados Unidos da América que temos a maior referência de organização federativa, bem
como se tornou exemplo para outros países se estruturarem em tal modelo. Na obra de
Hamilton, Madison e Jay (2003) é dado o primeiro passo teórico para construir e
compreender essa organização de Estado. Entre outubro de 1787 e abril de 1788,
Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, apesar de possuírem significativas
diferenças quanto à posição referente a especificidades da organização dos arranjos
políticos, criaram as diretrizes da proposta de federalismo norte-americano. Segundo Ismael
(2011) as justificativas iniciais apresentadas pelos federalistas era a inoperância da
confederação8, pois as resoluções apresentadas tornavam-se apenas recomendações; não
possuía autonomia financeira, visto que não tinha autorização para arrecadar impostos, e,
7
“Estado não é a mesma coisa que governo, embora os termos sejam muitas vezes usados um pelo outro fora
da sociologia e ciência política. O Estado é uma instituição social, que significa que consiste de uma forma ou
plano social de como várias funções devem ser desempenhadas. O governo, contudo, é um conjunto
particular de pessoas que, em qualquer dado tempo, ocupam posições de autoridade dentro do Estado.
Neste sentido, os governos se revezam regularmente, ao passo que o Estado perdura e só pode ser mudado
com dificuldade e muito lentamente.” (Johnson, 1997, p. 91).
8
Na Confederação os estados mantém sua individualidade com relação às leis internas, todos são soberanos e
livres. Para a efetivação das decisões tomadas no âmbito da Confederação, é necessária decisão interna de
cada estado que compõe a união, onde estas podem ser efetivadas ou não. (Bastos, 1985).
6
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sobretudo, a não representação como estado perante o comércio internacional. Também, ao
fazer uma comparação entre a confederação e a federação, outros pontos foram
questionados, como a não preocupação com a proteção e preservação do espaço nacional.
Celso Bastos (1985) apresenta definições claras sobre o tema. Para o autor
“A Federação nada mais é do que a transplantação para o plano geográfico da tripartição de
poderes no plano horizontal, de Montesquieu. Portanto, ela serve ao mesmo principio de
que o poder repartido é mais difícil de ser arbitrário”. (p. 04). Afirma que este tipo de
organização do poder é a mais sofisticada que se pode implantar no Estado, “Ela implica
uma repartição delicada de competências entre o órgão do poder central, denominado
“União” e as expressões das organizações regionais, mais frequentemente conhecidas por
“estados-membros”. (Bastos, 1985, p. 06).
Na organização federativa, o território – com toda a sua formação estrutural e
social – esta sob os poderes regional e central. Cada um atuando a partir de suas
especificidades, mas, teoricamente, em sintonia. “O Estado Federal legisla diretamente para
os estados-membros sem necessidade da intervenção desses para que suas normas se
tornem eficazes. De outra parte, os estados-membros não podem retirar-se da Federação”.
(Bastos, 1985, p. 06). Assim, é criado um novo Estado único, mas com a aliança de outros
estados. Este novo Estado único responde pelos interesses nacionais e representa a nação
no âmbito internacional, mas, também, os outros estados que compõe este novo Estado
possuem autonomia para decidir e responder por seus interesses internos, bem como
estabelecer relações com outros países. Contudo, de acordo com as leis estabelecidas pelo
novo Estado único.
A adoção do federalismo no Brasil se deu por motivos distintos aos norteamericano. Segundo Lassance (2012) “o federalismo foi a principal bandeira em torno da
qual se formou a coalizão de atores e de interesses políticos que levaram à derrocada do
Império e a instauração da República, em 1889”. (Lassance, 2012, p. 23). Essa união de
interesses tinha o intuito limitar a atuação da União, diminuir o poder do Executivo Federal, e,
consequentemente, proporcionar autonomia aos estados.
Em seu livro “O longo Amanhecer”, publicado em 1999, Celso Furtado afirma
que o “federalismo é o conceito mais amplo que tem sido utilizado para expressar a ideia de
que a organização política deve basear-se na solidariedade e na cooperação, e não na
compulsão”. (Furtado, 1999, p. 45). O autor afirma que o federalismo foi implantado no
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Brasil pela necessidade de promover o desenvolvimento valorizando a diversidade regional
do país, contudo é preciso ser reformulado.
3
O DESENVOLVIMENTO
Por muito tempo as definições de progresso, crescimento econômico e
desenvolvimento foram tratados como sinônimos. O progresso era consolidado pela
acumulação de riqueza, representada pelo valor Produto Interno Bruto [PIB], e a ideia de
desenvolvimento era propagada pela renda per capita de um país. Assim, quanto maior o
PIB e a renda per capita, que influenciavam no surgimento de novas formas de vida,
entendia-se que o desenvolvimento acontecia neste local.
O conceito de crescimento econômico tem como base a renda nacional per
capita, na medida em que esta possa proporcionar aos indivíduos um acesso a mercadorias
e serviços que sejam superiores ao número do crescimento populacional. A utilização da
renda per capita como indicador é justificada pela possibilidade de avaliação do padrão de
vida em geral e cumpre bem o seu papel de mensurar o crescimento econômico, ainda que
possa apresentar limitações..
Desde o fim da II Guerra Mundial o desenvolvimento tem sido um fenômeno
estudado nas ciências sociais, sobretudo na busca por uma resposta à questão das
desigualdades humanas. Este acontecimento histórico não é só um marco para o campo
cientifico
da
compreensão
do
desenvolvimento,
mas
também
de
mudança
de
comportamento do econômico mundial. Alguns autores, como Esteva (2000), afirmam que é
com o discurso de posse do presidente Harry Truman em 1949 marca a inserção da
concepção de desenvolvimento à vida em sociedade. Segundo Guy Bajoit (2006) é com os
acordos firmados pós II Guerra que surge a necessidade de substituir as concepções de
organização econômica e social pautadas pela ideologia colonial por compreensões das
relações entre países industrializados e não industrializados, desenvolvimentos e
subdesenvolvidos, potências do norte e dependentes do sul. Para Rodrigues (2009)
O exercício de datar um termo como desenvolvimento é pouco útil, senão
redutor dado a sua gênese em outras categorias, como as assinaladas.
Segundo Peemans (2002), a construção do conceito de desenvolvimento
insere-se num projeto de transformação conceitual de uma categoria
genérica antiga – “o progresso” – em uma nova categoria contemporânea “o
desenvolvimento”. (Rodrigues, 2009, p. 131).
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Para Furtado (1974), o crescimento econômico como conhecemos funda-se
na preservação dos privilégios das elites em busca de sua modernização. O
desenvolvimento, por seu turno, é caracterizado fundamentalmente por seu viés social e foi
a partir desta nova concepção que a temática assumiu lugar de destaque nas discussões
dos meios políticos e acadêmicos. Os esforços se direcionaram principalmente ao ideal de
desenvolvimento que as sociedades devem perseguir, abarcando, para isso, o maior
número possível de dimensões, ou seja, além da dimensão econômica, incluindo as
questões culturais, políticas e também as ambientais. Para o autor
A reflexão sobre o desenvolvimento, no período subsequente à segunda
guerra mundial, teve como causa principal a tomada de consciência do
atraso econômico em que vive a maioria da humanidade. Indicadores mais
específicos, tais como mortalidade infantil, incidência de enfermidades
contagiosas, grau de alfabetização e outros foram lembrados, o que
contribuiu para amalgamar as ideias de desenvolvimento, bem-estar social,
modernização, enfim, tudo que sugeria acesso às formas de vida criadas
pela civilização industrial. (Furtado, 2000, p. 25).
As disparidades entre os dois eixos tinham como base a acumulação de
riquezas, mercado e renda per capita, mas questões culturais, politicas e sociais tinham
influência determinante nas desigualdades do desenvolvimento. A partir destas influências,
e com o desenvolvimento econômico 9 não promovendo mudanças significativas nas
questões mais sociais, foi necessário buscar explicações mais especializadas para
compreender este processo. Assim, os estudos sobre o desenvolvimento ganharam novas
roupagens, acrescentando adjetivações para objetivar este conceito.
Atualmente temos discussões acerca do desenvolvimento de forma
sustentável, partindo da questão da conservação ambiental; pelo social, com base na
melhoria da qualidade de vida dos indivíduos, também por aspectos territoriais, regionais e
comunitários. Para este artigo será apresentada as definições do desenvolvimento local.
Para Fauré e Hasenclever (2005), o princípio do desenvolvimento local está baseado na
possibilidade de que o desenvolvimento pode acontecer e/ou pode ser
gerado na escala infracional apesar das condições nacionais e
internacionais, as disparidades e os desequilíbrios espaciais nem sempre,
nem necessariamente, são corrigidos ao longo do tempo, nem graças ao
papel planejador o equalizados do Estado e/ou dos órgãos centrais, nem
graça ao mercado num processo quase automático a partir de uma visão
liberal e otimista, existem ainda, na escala local, dentro de um espaço
9 Bresser-Pereira (1968) define que o desenvolvimento é um processo transformador que engloba aspectos
econômicos, políticos e sociais, onde estes estão interligados simultaneamente. Assim, falar de
desenvolvimento não é necessário especificar qual o ‘tipo’ deste, uma vez que para este processo de fato
existir, é preciso que aconteça avanços no econômico, político e social.
9
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determinado iniciativas para desencadear uma dinâmica de crescimento,
que muitas vezes se apresentam apenas como potencialidades; por fim o
nível local é uma escala pertinente para observar e estudar as
transformações socioeconômicas que contribuem ao desenvolvimento.
(Fauré & Hasenclever, 2005, p. 101).
Contudo,
não
necessariamente
os
fatores
determinantes
deste
desenvolvimento estejam totalmente no ambiente local. É preciso compreendê-lo como
oriundo de diversos fatores, mas principalmente relacionado ao local. A concepção de
desenvolvimento local é fundamentada em três pilares, sendo a primeira a endogeneidade,
definida pela existência de um potencial de recursos locais, materiais e imateriais, que
podem ser mais, ou melhor, explorados e valorizados. A ideia de territorialidade, como
segundo pilar, indica os aspectos físicos e a construção do espaço pelos atores que o
compõem, definindo as relações e interações, e por fim, a afirmação das instituições, pois o
desenvolvimento local é dependente das inter-relações, que por sua vez estão consolidadas
nos valores, crenças e organizações. A referência às instituições significa que o
desenvolvimento local depende também do desempenho do conjunto das inter-relações,
fundadas a partir de valores e crenças, e das organizações. (Fauré & Hasenclever, 2005).
O desenvolvimento local é caracterizado pelo princípio de que cada local é
uma realidade distinta, ou seja, o que é considerado como local em um determinado
ambiente, não necessariamente é aceito em outro. Esta concepção de desenvolvimento é a
relação de potencialidades locais, possivelmente ainda não exploradas, e iniciativas,
proporcionando a valorização local com novos relacionamentos, interações, parcerias, redes
– em todos os aspectos existentes no local. (Fauré & Hasenclever, 2005).
Sendo um processo dinâmico e incerto, a proposta de desenvolvimento local
está relacionada a todos os aspectos existentes no local, seja espacial, econômico, social,
cultura, político, entre outros – e a sua proposta é promover um desenvolvimento não
somente ligado ao PIB, mas algo próspero e duradouro. (Fauré & Hasenclever, 2005).
Discussões desta dimensão ganharam força no Brasil a partir do final da década de 1980,
principalmente após a promulgação da Constituição Federal de 1988, que definiu uma maior
autonomia aos municípios.
4
ATUAÇÃO DO ESTADO NA PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO
O Estado é um importante elemento do processo de desenvolvimento de um
país, a sua organização política e social é definidora no planejamento para as ações para
superação de problemas estruturais. Para Celso Furtado (1999) “o modelo de
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desenvolvimento deve ser concebido a partir das peculiaridades de cada país, tendo em
conta os constrangimentos dos quadros internacionais”. (Furtado, 1999, p. 18).
O processo de desenvolvimento é complexo, necessita de uma sincronia de
instrumentos complementares a estrutura econômica:
O desenvolvimento, em tese, constitui sempre um processo multiforme, de
progressiva diferenciação e complementaridade entre as partes de um
sistema econômico. Daí que uma política de desenvolvimento tenha que
olhar simultaneamente em múltiplas direções, sem contudo perder a
unidade de propósito. (Furtado, 1962, p. 59).
Para Furtado (1962), a função geral do Estado é promover o bem-estar social.
Para alcançar tal objetivo é necessário, primeiramente, conhecer a fundo as particularidades
do país e, a partir disto, promover o desenvolvimento.
Se admitimos que é objetivo precípuo da ação estatal promover padrões
mais altos de bem-estar social, cabe-nos estabelecer em que condições e
sob que forma compatível com outros ideais de convivência social
postulados poderá o Estado, em um país subdesenvolvido, alcançar aquele
objetivo. (Furtado, 1962, p. 73).
Sendo o Estado um ator fundamental, buscou-se ouvir representantes
técnicos de um estado e do município. Para o estado foi selecionado um representante da
Secretaria de Desenvolvimento Econômico [SEDE]10. Uma ressalva a ser apresentada é
sobre a escolha desta secretaria. Ao analisar a estrutura do Governo do Estado de Minas
Gerais, suas secretarias e objetivos, foi perceptível que, em comparação com as outras
secretarias relacionadas diretamente ao planejamento do desenvolvimento (SEDRU e
SEDESE) 11 a SEDE possui uma perspectiva e ação mais abrangente sobre o
desenvolvimento, o que permitiria um melhor olhar para responder as questões propostas. O
representante da SEDE foi indicado pela própria secretaria. A entrevista foi realizada no
Edifício Minas na Cidade Administrativa do Estado de Minas Gerais.
Inicialmente, foi pedido para o entrevistado apresentar qual a concepção de
desenvolvimento compreendido pela SEDE. Em síntese, foi afirmado que a atuação do
estado de Minas Gerais é baseada na proposta de desenvolvimento econômico integrado,
há uma rede de trabalho que integra os interesses de todas as secretarias do estado. Minas
Gerais foi divida por setores regionais, e a partir das suas necessidades e potencialidades,
são realizadas ações direcionadas.
10
Ver em: http://www.desenvolvimento.mg.gov.br/
Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana
http://www.urbano.mg.gov.br/ e Secretaria de Desenvolvimento Social
http://www.social.mg.gov.br/
11
11
[SEDRU], ver
[SEDESE], ver
em:
em:
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Com relação às atribuições dos entes federados para o desenvolvimento, o
entrevistado afirmou que o processo de descentralização com a Constituição de 1988, a
União repassou muitas atribuições para os estados e municípios. O grande problema é que
estas atribuições não foram acompanhadas de recursos, promovendo uma sobrecarga. Os
municípios possuem um poder muito pequeno de atuação, ligado, sobretudo a estrutura
tributária do pacto federativo vigente. A falta de um corpo técnico capacitado (pessoas
qualificadas), preparado para receber investimentos, também é apontada. Contudo, essas
limitações não pode ser motivo para a estagnação de suas possíveis ações. O grande
problema é a dependência criada pela União, que concentra a grande parte dos recursos, o
que limita a atuação dos municípios. A União tem o papel capital, de captar recursos. O
Estado também possui certo poder de capital, algumas vezes concorre com a atuação da
União. O município precisa ter uma agenda regional, que identifique o que ela almeja, para
assumir um papel de protagonismo, é necessário apresentar a União e Estado as suas
necessidades. A criação de consórcios regionais é uma importante ação dos municípios
para exercer o seu papel de protagonismo. Mas, de qualquer forma, a sua contribuição de
forma unitária, é mínima diante do estado e união.
Com relação ao entrave do pacto federativo para a promoção do
desenvolvimento, o entrevistado apontou que é a distorção da federação, a União concentra
o poder fiscal e não há autonomia fiscal dos municípios. Assim, aponta que para a
promoção do desenvolvimento é necessário revisar o pacto entre os entes federados.
Para as considerações sobre o Governo Municipal no processo de
desenvolvimento foi preciso ponderar especificidades atuais. Uma deficiência já constatada
pelo Governo Federal e Estadual sobre o funcionamento do município é a sua capacidade
técnica de se auto gerir. É consenso que há um déficit de técnicos capacitados na gestão
municipal, sobretudo em pequenos municípios. Diante deste fator e do período atual
vivenciado – inicio de mandatos dos governos municipais, foi preciso pensar em um
caminho do meio, chegando assim a Associação Mineira de Municípios [AMM]12. Como
esta pesquisa já contempla o Estado de Minas Gerais foi mantido a mesma perspectiva para
a seleção do representante do Governo Municipal.
A AMM é uma associação suprapartidária, que representa os interesses dos
municípios de Minas Gerais frente ao estado, união e judiciário. Ao mesmo tempo, presta
assessoria técnica para os municípios, com o objetivo de colaborar com a promoção do
desenvolvimento. O entrevistado da AMM foi um técnico responsável pelo setor de
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Disponível em: http://www.portalamm.org.br/
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Desenvolvimento Econômico. A entrevista foi realizada no 30º Congresso de Municípios,
evento promovido pela própria associação, ocorrido entre os dias 7 e 9 de maio na
Expominas, em Belo Horizonte-MG.
Inicialmente, foi perguntando qual a concepção de desenvolvimento da AMM.
Segundo o entrevistado, em síntese, é a possibilidade de geração de emprego e renda no
município, onde a sociedade local possua todos os serviços necessários para viverem com
qualidade, com oportunidades locais; um desenvolvimento planejado e integrado. Nesse
processo, o gestor público é fundamental para fomentar o desenvolvimento.
Com
relação
aos
papeis
dos
entes
federados
na
promoção
do
desenvolvimento, o entrevistado afirma que a pessoa não vive na União, nem no estado, e
sim nos municípios. É na cidade onde os serviços básicos estão ao alcance dos cidadãos.
Contudo, com o pacto federativo vigente, os municípios não possuem autonomia para
executarem ações mínimas como estruturação da saúde e educação básica. A atribuição da
União para o desenvolvimento é fomentar os recursos financeiros e politicas públicas, o
Estado, paralelamente, também possui essa possibilidade fomento. Contudo, a sua maior
contribuição é unificar as suas regiões, identificando as potencialidades locais, promovendo
uma união entre os municípios. O município precisa organizar sua estrutura, incentivar a
produção local, empreendedorismo, ter um prefeito articulador que promova uma ligação
entre o empresário e a prefeitura local; é um ente fundamental para as ações para o
desenvolvimento nacional.
Ao ser questionado sobre o pacto federativo brasileiro, o entrevistado é
totalmente crítico ao contexto atual. Aponta que a concentração de recursos por parte da
União prejudica a ação dos municípios. A falta de poder fiscal dos municípios impossibilita a
sua atuação, limitando-o completamente. É preciso que o município tenha, ao menos, a
possibilidade de fomentar o seu desenvolvimento local. Com as suas atribuições atuais, não
sobra recursos para investimento em ações empreendedoras.
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CONSIDERAÇÕES PRÉVIAS
A proposta de relacionar paradigmas do desenvolvimento e federalismo em
uma pesquisa é baseada no intuito de buscar compreender a complexidade da promoção do
desenvolvimento
de
uma
nação.
Ao
identificar
a
construção
da
definição
de
desenvolvimento é notório que este não há sem uma razoável base econômica. O
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desenvolvimento acontece a partir de uma estabilidade econômica do local do qual se tenta
promover. Seja ele com o foco em questões ambientais, sociais ou pelas particularidades do
local, o processo de desenvolvimento, em sua maioria, é dependente de uma estrutura
econômica positiva.
A estrutura econômica de um local, por sua vez, é definida por influências
básicas, como a sua geografia, e impares, como exemplo, os aspectos sociais, culturais e
políticos. E é a partir da questão política que este trabalho é construído.
O arranjo político de um país é firmado por suas escolhas internas. Há
diferentes tipos de organização administrativa dos Estados. Na busca de reunir fundamentos
teóricos para uma leitura do desenvolvimento do Brasil a partir da sua formação política,
neste trabalho é apresentado uma discussão teórica sobre a definição de Federação, tipo de
organização adotada no país.
Teoricamente, a Federação é a união de estados autônomos para a formação
de um Estado maior. Na prática, esta definição não pode ser adequada em todos os países
que adotaram o regime federado, pois todos possuem suas particularidades. A característica
básica a todos as federações é a existência de um Estado maior, que representa
internacionalmente o país.
A partir das entrevistas realizadas até o momento, é possível constatar pontos
comuns e controversos. É consenso entre os entrevistados que é necessária uma revisão
do pacto federativo brasileiro. A concentração de poder fiscal pela União compromete a
autonomia dos outros entes federados. Apresentado como o principal entrave para a
promoção do desenvolvimento, tanto o representante do Estado quanto do Município,
acreditam que o modelo vigente atualmente precisa ser reformulado, pois o grande repasse
dos recursos arrecadados ao Governo Federal prejudicam as ações mais localizadas.
Uma contraposição interessante foi sobre a função do município no
desenvolvimento nacional. Enquanto o Estado aponta que este pouco pode contribuir, o
representante da AMM afirma que o município é de suma importância para este processo.
Como este estudo ainda está em sua fase exploratória, não é possível
realizar afirmações consistentes. Contudo, com a apresentação teórica e empírica já induz
para uma reflexão sobre o pacto federativo vigente no Brasil.
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