VIII Congresso Brasileiro de Regulação ABAR

VIII Congresso Brasileiro de Regulação
DA NECESSIDADE DE REGULAÇÃO DOS HIDROCARBONETOS
NÃO-CONVENCIONAIS NO BRASIL
Renato Morais Guerra¹
Graduando em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN); bolsista de iniciação
científica do Programa de Recursos Humanos em Direito do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
(PRH-ANP/MCTI nº 36) pela UFRN.
Yanko Marcius de Alencar Xavier²
Graduação em Direito pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB), mestrado e doutorado em Direito
pela Universität Osnabrück na Alemanha, pós-doutor pelo Instituto de Direito Internacional Privado e
Direito Comparado da Universität Osnabrück na Alemanha. Professor Titular da Universidade Federal do
Rio Grande do Norte (UFRN), coordenador do Programa de Recursos Humanos em Direito do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (PRH-ANP/MCTI nº 36) e do Grupo de Pesquisa em Direito e Regulação
dos Recursos Naturais e da Energia.
Endereço¹: Rua Dr. Jonas de Oliveira Leite, 27, Nossa Sra. de Nazaré, Natal/RN, CEP: 59060-510,
Brasil. Tel.: +55 (84) 91741869. E-mail: [email protected].
RESUMO
A matriz energética brasileira é marcada pela participação proeminente da exploração e
produção de hidrocarbonetos – principalmente do petróleo e de seus derivados, e do gás natural – o que,
por si só, atesta o interesse de diversos setores na indústria do petróleo e gás. Porém, a busca por
alternativas ao próprio petróleo vem sem estimulada, posto que várias dificuldades de ordem ambiental e
geopolítica vem surgindo perante essa indústria. Nesse contexto, os hidrocarbonetos não-convencionais
vem galgando maiores espaços e destaque, talvez por apresentarem opções mais atraentes no que tange
aqueles obstáculos impostos ao petróleo e ao gás natural convencionais. Em que pese considerável
expectativa na exploração e produção desses não-convencionais, seu ponto fraco transparece ao buscar
delineamentos jurídicos para esta exploração e produção; isto é, esse novo setor ainda carece de estudos
voltados para a fundamentação jurídica e para o arcabouço legal necessário. Assim, o presente trabalho
põe como objeto a investigação de necessidades regulatórias no que diz respeito aos instrumentos
jurídicos que sustentam o desenvolvimento da indústria de hidrocarbonetos não-convencionais. A
“Revolução do Xisto” vista nos Estados Unidos revela a tendência global em prol da exploração e
produção de hidrocarbonetos não-convencionais, especialmente no caso do gás e do óleo de xisto (shale
gas e shale oil), e o Brasil, por apresentar um potencial expressivo neste campo, deve iniciar ou, se for o
caso, aperfeiçoar as perspectivas regulatórias de seus hidrocarbonetos não-convencionais, impondo a
atenção que eles merecem nas decisões relativas à política energética nacional, principalmente em razão
da incipiência dos aprofundamentos jurídicos nessa área, diferente do principal hidrocarboneto
convencionai, o petróleo, que já conta com uma lei própria, a Lei do Petróleo (Lei Federal nº 9.478/97).
Destarte, o Brasil não pode aguardar que os não-convencionais consigam a evidência que merecem sem
antes providenciar a segurança jurídica, ambiental e geopolítica imprescindível para o desenvolvimento
dessa revolução energética. É preciso, urgentemente, apontar a necessidade de regulação dos
hidrocarbonetos não-convencionais no Brasil.
Palavras-Chaves: Regulação, Hidrocarbonetos, Não-Convencionais, Xisto.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A matriz energética brasileira, apesar de reconhecidamente limpa e, de certa maneira,
marcada pela ideia de um desenvolvimento sustentável, ainda é representada por uma significativa
parcela proveniente da exploração e produção de hidrocarbonetos – incluindo, assim, tanto o petróleo e
seus derivados, como também o gás natural – o que, de fato, demonstra o interesse de diversos setores da
economia nos desdobramentos da indústria do petróleo e gás. Todavia, em razão de inúmeras
dificuldades, sejam elas ambientais ou geopolíticas, esses mesmos setores incentivam a busca por
alternativas ao próprio petróleo. É diante desse contexto que os hidrocarbonetos não-convencionais vem
ABAR - Associação Brasileira de Agências de Regulação
VIII Congresso Brasileiro de Regulação
ganhando destaque, justamente por revelarem opções mais interesses para vencer às
dificuldades ambientais e geopolíticas do petróleo.
Antes de tecer sucintas considerações sobre o tema, é interessante esclarecer que muitos são
os hidrocarbonetos não-convencionais, mas apenas alguns merecem o destaque pela viabilidade, a
exemplo do “shale oil” e “shale gas” (óleo e gás de xisto), do “tight gas”, do “extra heavy oil” e do “oil
sand”. Inobstante tal expectativa no campo da ciência e tecnologia, a exploração e produção desses
hidrocarbonetos carecem de maiores estudos na seara jurídica, motivo pelo qual o presente trabalho
monta o seu objetivo na investigação de necessidades regulatórias acerca da exploração e produção desses
hidrocarbonetos não-convencionais, especialmente no que diz respeito aos instrumentos jurídicos de
autorização dessa atividade e de adequação aos ditames constitucionais e ambientais. Nesse diapasão, é
importante esclarecer que os hidrocarbonetos que atendem pela denominação de não-convencionais são
justamente aqueles que são explorados e produzidos a partir de uma sistemática incomum, relativamente
menos convencional, como o próprio nome sugere, do que o petróleo e seus derivados, por exemplo. Sua
exploração e produção são marcadas por procedimentos mais complexos e menos conhecidos – em razão
da pouca experiência neste ramo – do que aqueles utilizados pela atual indústria petrolífera.
Os recursos não-convencionais são extraídos de maneira diferenciada, o que,
consequentemente, atrai maior atenção dos agentes de regulação ambiental. A exploração do xisto
betuminoso, por exemplo, envolve a perfuração horizontal, e não vertical, de rochas pouco permeáveis,
que são rachadas através de um processo de faturamento – tais tecnologias ainda não alcançaram um
padrão tão alto quanto o dos hidrocarbonetos convencionais. Um elemento que pesa bastante na
exploração e produção de hidrocarbonetos não-convencionais é o alto custo de investimento, pois se
revela uma alternativa ainda em evolução; sendo assim, todas as fases da cadeira produtiva envolvem um
ou outro aspecto inexplorado, cujo financiamento carece de incentivo por parte de grandes figuras do
mercado, como, inclusive, os próprios Estados.
Os Estados Unidos, por exemplo, ganharam considerável destaque neste setor,
especialmente na exploração e produção do gás de xisto (shale gas, um abundante hidrocarboneto nãoconvencional), a partir do momento que conseguiu reunir alguns fatores como: acesso a áreas de
exploração, acesso ao mercado, estrutura da indústria de gás, aceitação social, entre outros. Hoje em dia
o maior obstáculo dessa indústria estadunidense é a regulação do setor, que acabou por vir com maior
vigor depois do avanço da produção e comercialização do gás de xisto.
No caso do Brasil, o interesse pela indústria dos não-convencionais surge
concomitantemente com a preocupação de regulação deste mercado, o que pode, no futuro, evitar graves
problemas que os Estados Unidos estão enfrentando atualmente. De fato, o mercado brasileiro identifica
alguns entraves que o diferencia do modelo estadunidense, com o qual podemos aprender e aperfeiçoar.
Sucintamente, pode-se resumir os desafios da indústria não-convencional brasileira, além do custo
considerável de exploração e produção, em burocracia, infraestrutura, tecnologia de perfuração, impostos,
monetização; destaque-se, ainda, a necessidade de financiamento da pesquisa de não-convencionais pelas
mais diversas áreas (engenharias e direito, por exemplo), bem como o empenho na regulação ambiental
como meio de garantir um desenvolvimento econômico favorável aos interesses empresariais, sem, no
entanto, desmerecer a preocupação global de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
É preciso, pois, elaborar um panorama na atual situação do mercado de hidrocarbonetos
não-convencionais; traçar quais as perspectivas deste mercado em termos de desenvolvimento comercial;
revelar a importância dos não-convencionais e seus derivados para a matriz energética brasileira;
identificar as vantagens e desvantagens desse ramo da indústria energética; apontar quais as áreas mais
sensíveis deste setor no tocante a regulação; destacar os principais problemas que este mercado sofre
dentro do ordenamento jurídico, especialmente no que tange as fundamentações legais para o seu
desenvolvimento; identificar possíveis soluções para aperfeiçoar a regulação da exploração e produção de
hidrocarbonetos não-convencionais no Brasil. Esses são os principais desafios a serem enfrentados pelo
setor energético não-convencional, sendo o primeiro deles a patente necessidade de regulação, que será
rapidamente tratada neste trabalho.
2. OS HIDROCARBONETOS NÃO-CONVENCIONAIS E O XISTO
ABAR - Associação Brasileira de Agências de Regulação
VIII Congresso Brasileiro de Regulação
Não é mais segredo que o aumento gradativo do consumo de petróleo, consumo este
alavancado por uma crescente demanda energética mundial, acabou por despertar o interesse das grandes
economias por fontes de energia que diversificassem as matrizes de seus respectivos países. Os
hidrocarbonetos não-convencionais, como já foi dito anteriormente, alcançam uma visibilidade
incontestável diante dessa conjuntura, o que por si só justifica estudos e pesquisas, como se pretende com
o presente trabalho.
De acordo com o “Panorama General de los Hidrocarburos No Convencionales” 1, os
hidrocarbonetos não-convencionais são, de fato, petróleo e gás natural abundantemente achados na
natureza, mas que por apresentarem condições peculiares – como localização, tipo de depósito e
características físicas incomuns – não podem ser explorados e produzidos ordinariamente, diga-se, de
maneira tradicional, como nos demais campos de petróleo encontrados nas bacias terrestres brasileiras por
exemplo, em verdade, precisam contar com processos mais complexos e específicos para tanto; como a
própria denominação sugere, tais hidrocarbonetos não podem ser eventualmente confundidos com os
convencionais, são, portanto, não-convencionais.
Outras características que tornam os hidrocarbonetos não-convencionais tão incomuns são a
baixa permeabilidade do gás e a alta viscosidade do petróleo em si; essa combinação dificulta sua
prospecção.
Vários são os hidrocarbonetos não-convencionais, dentre os quais alguns merecem
destaque e, portanto, serão sucintamente tratados a seguir com base no realizado pela OLADE
(Organización Latinoamericana de Energía) de autoria deFabio García e Pablo Garcés em 2012.
O primeiro deles trata-se do Petróleo Extra Pesado (Extra Heavy Oil), cuja principal
característica é a viscosidade; sua densidade chega a ser quase duzentas vezes maior que a da água,
prejudicando o escoamento natural dos poços. Sua principal destinação é a produção de asfalto. O
segundo é chamado de Petróleo Arenoso (Oil Sands), encontrado com abundância em várias partes do
mundo, mas cujo maior exemplo se encontra no Canadá. Trata-se de uma areia misturada com outros
elementos e saturada com um composto viscoso de petróleo (betume); o petróleo em si encontra-se
espalhado naquela areia.
O terceiro trata-se do Gás de Arenito de Baixa Permeabilidade (Tigh Gas). Esse gás é
encontrado em formações de arenito de baixa permeabilidade; tais condições dificultam a passagem do
gás e sua produção propriamente dita. São necessários procedimentos como os faturamento das rochas
para permitir a passagem do gás, daí sua não-convencionalidade. O quarto é o Hidrato de Gás (Gas
Hydrate), que é reconhecido pelas presença de metano em camadas de gelo, formando moléculas
cristalinas com água; por óbvio, é encontrado em regiões de baixa temperatura e alta pressão, como no
Ártico. Em que pese um notável potencial energético, até então não se tem notícias de procedimentos
capazes de recupera-lo de maneira viável.
Por fim, merecem destaque os hidrocarbonetos não-convencionais produzidos a partir do
xisto betuminoso e pirobetuminoso: o Óleo de Xisto e o Gás de Xisto (Shale Oil e Shale Gas). Os dois
são encontrados em folhelhos cujos poros estão repletos de betume, isto é, xisto sólido (pirobetuminoso) e
quase sólido (betuminoso). A formação geológica aqui tratada na verdade é uma rocha geradora e
também reservatório. De maneira simples e direta, a produção do Óleo de Xisto decorre da extração dos
folhelhos e sua trituração, até que este processo resulte em pequenas porções de xisto propriamente dito,
quanto, então, passará por um aquecimento (retortagem) e se transformará num composto relativamente
líquido, ou seja, petróleo (Óleo de Xisto) – vale lembrar que deste mesmo processo é possível produzir
derivados como a nafta, além da gasolina e do óleo diesel. A atividade de extração do Gás de Xisto é um
pouco diferente, pois é preciso provocar fraturas nas rochas que reservam o gás para permitir sua
passagem até a superfície.
Estes são alguns dos hidrocarbonetos não-convencionais encontrados nos cinco continentes
e que, por razões econômicas, políticas e naturais, passaram a ganhar destaque diante das grandes
potências mundiais nas questões energéticas do planeta.
1
Estudo realizado pela OLADE (Organización Latinoamericana de Energía) de autoria deFabio García e
Pablo Garcés em 2012.
ABAR - Associação Brasileira de Agências de Regulação
VIII Congresso Brasileiro de Regulação
Como foi dito no início deste trabalho, a matriz energética brasileira, apesar de ser marcada
pela ideia de um desenvolvimento sustentável, ainda é representada por uma significativa parcela
proveniente da exploração e produção de hidrocarbonetos – incluindo, assim, tanto o petróleo e seus
derivados, como também o gás natural – o que, de fato, demonstra o interesse de diversos setores da
economia nos desdobramentos da indústria do petróleo e gás. Todavia, em razão de inúmeras
dificuldades, sejam elas ambientais ou geopolíticas, esses mesmos setores incentivam a busca por
alternativas ao próprio petróleo. É diante desse contexto que os hidrocarbonetos não-convencionais vem
ganhando destaque, justamente por revelarem opções mais interesses para vencer às dificuldades
ambientais e geopolíticas do petróleo.
Dentro desse contexto, dois hidrocarbonetos não-convencionais são considerados grandes
agentes do desenvolvimento do potencial energético brasileiro: Óleo e Gás de Xisto. Encontrados a partir
de folhelhos do xisto betuminoso e pirobetuminoso, tais não-convencionais ganharam relevância por parte
dos principais personagens da indústria petrolífera do Brasil, motivo pelo qual o presente trabalho
também conferirá maior destaque ao tratamento jurídico da exploração e produção do Óleo e do Gás de
Xisto.
Tudo isso em razão, primeiramente, da importância de hidrocarbonetos não-convencionais
como esses para o avanço da matriz energética do país; e em segundo lugar, pelas reservas encontradas no
Brasil, especialmente as localizadas no estado do Paraná, no município de São Mateus do Sul, na
Formação Irati. Essa formação faz parte da Bacia do Paraná e apresenta um grande potencial de
exploração e produção de petróleo a partir de seus folhelhos betuminoso.
Assim como aconteceu nos Estados Unidos, os estudiosos consideram possível uma
revolução energética no Brasil a partir de investimentos da exploração e produção do xisto, seja do seu
óleo ou do seu gás. De fato, uma maior atenção dos agentes políticos e da indústria do petróleo para o
setor de hidrocarbonetos não-convencionais tornaria o país bem mais competitivo em questões
energéticas.
É importante lembrar que o interesse pela exploração e produção do xisto não é recente. Os
primeiros sinais de investimentos no setor, mesmo que pequenos, remontam a década de 30. Todavia, a
recuperação econômica do hidrocarboneto não-convencional produzido a partir do xisto só se deu
efetivamente nas décadas de 50 e 60, especificamente com a implantação do Processo Petrosix da
Petrobras em São Mateus do Sul, no Paraná. Lá, o xisto era triturado até pequenos tamanhos e aquecido
para a produção do Óleo de Xisto, o que acontece até hoje.
Não obstante, a antiga Lei nº 2.004/53, que regulou a indústria petrolífera até a atual Lei do
Petróleo, trazia expressamente o petróleo proveniente do xisto como um dos objetos de sua competência.
A exploração e produção do xisto (óleo e gás) também recebe relevância dos agentes
políticos, pois, sendo uma atividade tal qual a exploração e produção de petróleo proveniente de poços
terrestres e marítimos, seus desdobramentos em pesquisas, por exemplo, trazem resultados importantes
para o conhecimento das bacias sedimentares brasileiras (dados geológicos, geofísicos, entre outros),
além da eventual arrecadação de benefícios financeiros aos estados e municípios afetados pela atividade.
Por tudo isso que foi sucintamente exposto acima é que se acredita na importância do Óleo
e do Gás de Xisto diante da revolução energética que vem sendo percebida em razão do interesse nos
hidrocarbonetos não-convencionais. Assim, faz-se oportuno o estudo acerca das necessidades regulatórias
que orbitam este setor, especificamente no que tange a exploração e produção a partir do xisto.
3. O ATUAL ESTÁGIO DO SETOR NO BRASIL
Estando certo de que a exploração e produção de hidrocarbonetos não-convencionais é uma
tendência mundial, o Brasil deve estampar como uma de suas diretrizes energéticas a regulamentação
dessa atividade em especial, uma vez que os estudos jurídicos relacionados à indústria voltada aos “nãoconvencionais” são notadamente incipientes, diferentemente da exploração e produção do petróleo, que já
conta, inclusive, com uma lei específica para tanto (Lei nº 9.478/97).
ABAR - Associação Brasileira de Agências de Regulação
VIII Congresso Brasileiro de Regulação
Destarte, o Brasil, personagem líder dentro das principais economias emergentes do século
XXI, não pode esperar que os hidrocarbonetos não-convencionais alcancem o destaque que merecem sem
antes proporcionar a segurança jurídica, ambiental e geopolítica necessária para o desenvolvimento
contínuo e duradouro dessa revolução energética que, vale lembrar, é inevitável. Imperioso salientar,
também, que as pesquisas relacionadas ao tema ganham importância internacional, tendo em vista o
interesse geopolítico que orbita as questões energéticas, principalmente se tratar-se de uma alternativa à
dependência de nações produtoras e exportadores de petróleo.
Não bastasse tal destaque geopolítico, o Brasil tem chances consideráveis de conduzir um
mercado extremamente favorável na América Latina, uma vez que suas reservas apenas de xisto (um
dentre tantos não-convencionais) o colocam entre as dez nações com maior potencial neste setor, de
acordo com um levantamento da Agência Internacional de Energia (AIE). Na opinião de vários
especialistas em matéria energética do óleo e do gás, o governo brasileiro não pode se furtar aos avanços
da indústria não-convencional mundial, especialmente por contar com grande potencial de exploração e
produção, além da necessidade de abastecer satisfatoriamente com energia de qualidade um país de
proporções continentais.
Considere-se, também, que a legislação brasileira foi direcionada a um modelo baseado na
indústria convencional do petróleo, cuja atenção, obviamente, não aborda certas questões imprescindíveis
dos hidrocarbonetos não-convencionais: em matéria ambiental, por exemplo, determinadas providências
que precisam ser tomadas durante a exploração do gás de xisto devem ser previstas em lei pela segurança
que necessitam e ainda não o são. Outros estudiosos ampliam a importância dos gases não-convencionais
para levar o desenvolvimento ao interior do país a partir de um avanço em termos energéticos, já que
qualquer indústria desponta como consumidor elevado desse tipo de recurso; tais considerações
englobam, inclusive, o objetivo republicano de buscar incessantemente a redução das desigualdades
regionais, que podem, perfeitamente, serem abarcadas pela política energética específica dos
hidrocarbonetos não-convencionais.
Sendo assim, como a pesquisa voltada para esse mercado ainda é insuficiente, qualquer
estudo desenvolvido em prol da exploração e produção de hidrocarbonetos não-convencionais – seja ele
produzido por estudiosos das novas ciências ou por juristas das ciências sociais aplicadas – deve ser
levado em consideração como qualquer trabalho direcionado para os avanços de uma indústria nacional
forte e robusta, talvez até com maior atenção, já que se trata de uma atividade visionária e inovadora .
Em verdade, através de uma visão mais acurada do desenvolvimento sustentável por parte
da indústria dos hidrocarbonetos não-convencionais, é possível revolucionar um mercado energético que
durante anos olvidou as questões ambientais, trazendo, assim, uma consciência mais adequada ao que se
pretende para o futuro da humanidade em matéria de energia e desenvolvimento, principalmente através
de alternativas que equilibrem as maiores forças desse novo cenário mundial: a força econômica e a força
do meio ambiente.
Em apertada síntese, o ordenamento jurídico brasileiro ainda se mostra incipiente para, de
fato, regular o setor de hidrocarbonetos não-convencionais, até mesmo porque esta parcela da indústria
petrolífera também carece de maiores estudos em outras áreas, dada seu caráter inédito se comparado a já
madura parcela do petróleo convencional: não se pode exigir do mercado não-convencional e de seus
agentes o que se alcançou recentemente no mercado convencional após décadas de desenvolvimento.
Hoje em dia a produção de hidrocarbonetos não-convencionais no Brasil ainda é
inexpressiva diante dos números angariados em campos de petróleo convencional, a exemplo das novas
descobertas na camada do Pré-Sal “off-shore”. A exploração de xisto no sul do Brasil é crescente e está
em expansão por outras partes do país, o que pode ser facilmente comprovado com a intenção do
Governo Federal e da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis em realizar
licitações dessa natureza, revelando verdadeiros incentivos a esse mercado.
3. ALGUNS ENTRAVES PARA A EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DO XISTO E DE OUTROS
HIDROCARBONETOS NÃO-CONVENCIONAIS
ABAR - Associação Brasileira de Agências de Regulação
VIII Congresso Brasileiro de Regulação
Dada a importância do petróleo não-convencional de xisto, as dificuldades que ele enfrenta
podem ser estendidas aos demais hidrocarbonetos não-convencionais, de modo que esse será escolhido
daqui por diante como exemplo primeiro para facilitar a compreensão.
É importante identificar as principais falhas ou lacunas na atual “regulação” do mercado
não-convencional brasileiro – o que só resulta em incongruências e impasses por parte dos agentes
envolvidos no setor –; de modo que torna-se patente a necessidade de regulação propriamente dita para a
indústria de hidrocarbonetos não-convencionais, notadamente no que tange a exploração e produção. Em
verdade, o primeiro passo para alcançar o status de setor robusto e bem colocado dentro da economia
brasileira, o mercado não-convencional deve identificar seus maiores problemas e em seguida apontar
suas reais necessidades; a partir daí será possível conduzir todos os agentes econômicos a um crescimento
exponencial em benefício de todos: é aqui que entra a regulação ou o Direito Regulatório.
Um dos primeiros entraves diz respeito à competência para regulação do setor, ou seja, qual
órgão governamental é o responsável por conduzir e fiscalizar o mercado de hidrocarbonetos nãoconvencionais. Esse questionamento surge em razão da natureza do xisto, por exemplo. Sua composição
indica a origem mineral do xisto, porém o seu processamento resulta num hidrocarboneto. Pela origem
mineral, a responsabilidade recairia ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). Pela
vantagem econômica que dele se obtém, a competência seria da Agência Nacional do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis (ANP). Como resolver este primeiro impasse? Há solução?
Até o final da década de 90, a autoridade responsável pela fiscalização e regulação das
atividades relacionadas ao xisto era o Conselho Nacional do Petróleo por previsão expressa em lei, como
foi dito anteriormenteAcontece que, com a edição da Lei nº 9.478/97 e a criação da Agência Nacional do
Petróleo (ANP), surgiram questionamentos acerca da competência desta Agência Reguladora para
conduzir o mercado do xisto, pois a Lei do Petróleo não previa atribuição desta natureza à ANP. O
entendimento construído foi o de que, se a Lei do Petróleo não mencionava expressamente o óleo de xisto
como um dos bens da indústria a ser regulado pela ANP, caberia então ao Departamento Nacional de
Produção Mineral (DNPM) coordenar as atividades relacionadas ao xisto, haja vista sua natureza mineral.
Apesar de ser um entendimento pontualmente fundamentado, tal premissa, a princípio, não
se sustenta diante da verdadeira realidade regulatória no setor energético, pois, muito embora o xisto
tenha origem mineral, o que se pretende com sua exploração e produção, pesquisa e desenvolvimento,
investimentos e comércio não é o xisto propriamente dito, mas sim o que dele se pode aproveitar: o óleo e
o gás de xisto, que, quando refinados, produzirão os mesmo produtos e subprodutos igualmente obtidos
com o refino do petróleo proveniente do poço. Portanto, definir essa questão é fundamental para o
desenvolvimento do setor.
A incerteza quanto à competência regulatória para o mercado de hidrocarbonetos nãoconvencionais evidencia a necessidade de regulação do setor.
Na esteira desse impasse, tem-se obstáculos quanto a obrigação de pagamentos à título de
compensação, isto é, de “royalties”. Sendo uma atividade definitivamente abarcada pela indústria do
petróleo, a lavra do xisto estaria também sujeita ao pagamento dos “royalties”, como já acontece com o
petróleo convencional de poço? Sendo este o entendimento, qual a alíquota devida? A mesma que cabe ao
petróleo do poço? Mais questionamentos que urgem por regulação!
Ora, partindo da premissa que é a ANP a responsável pela regulação, que a atividade
também compreende-se dentro da indústria do petróleo, que é possível cobrar-se “royalties”, então a
exploração e produção do xisto é bastante similar a do petróleo convencional aos olhos da legislação
específica. Então caberia a formalização da atividade por meio de contratos de concessão? Os direitos e
deveres seriam os mesmos? O início da exploração deve ser feito por meio de leilões de licitação? A
concessão, se for o caso, exige rodadas como acontece com o petróleo e o gás natural? Mais dúvidas que
apontam a necessidade de regulação.
Alguns outros obstáculos são postos inevitavelmente, até mesmo em razão da natureza dos
processos envolvidos na exploração e produção do xisto, os quais ainda carecem de estudos técnicos para
instruir eventual regulação jurídica. Os entraves ambientais são bons exemplos. É preciso investigar os
reais impactos que a exploração e produção não-convencional causam no ambiente em que ocorrem.
ABAR - Associação Brasileira de Agências de Regulação
VIII Congresso Brasileiro de Regulação
Como os procedimentos de exploração são recepcionados pela natureza que cerca os
campos? A perfuração de poços convencionais já é bem conhecida e, portanto, já tem diretrizes de
segurança estabelecidas, mas a lavra do xisto, por exemplo, segue um outro rito de prospecção,
envolvendo mecanismos diferenciados como o fraturamento de rochas betuminosas. Esse fraturamento
tem reflexos diretos no ambiente? É possível causar sérios danos ambientais com a adoração desse
sistema?
Quando estas perguntas forem respondidas é que será viável conduzir um desenvolvimento
sustentável, isto é, baseado na proteção do meio ambiente, da indústria não-convencional. A regulação
então ganhará papel importante, senão indispensável.
4. DA NECESSIDADE DE REGULAÇÃO
Muito embora algumas questões regulatórias acerca da exploração e produção do óleo e do
gás de xisto possam ser respondidas atualmente, grande parte das atividades envolvidas nesse processo
carece de instrumentos legais que garantam sua perfeita execução. Em razão do estudo ainda incipiente
dos hidrocarbonetos não-convencionais, os dados necessários para a elaboração de regras para permitir o
desenvolvimento do setor são poucos.
De fato, o que se percebe é a ausência de um marco regulatório específico para a
exploração e produção de xisto no Brasil, principalmente com o objeto de afastar quaisquer dúvidas com
relação aos agentes envolvidos no mercado. Seria o caso, por exemplo, da elaboração de uma lei própria,
tal qual a Lei nº 9.478/97; ou, então, a modificação desse diploma legal para incluir, expressamente, a
lavra do xisto como atividade inerente à indústria do petróleo, como era previsto na Lei nº 2.004/53.
Tal modificação resolveria dois dos maiores imbróglios aqui estudados com profundidade:
a competência da Agência Nacional do Petróleo (ANP) para regular as atividades exercidas na exploração
e produção de petróleo a partir do xisto, e o cabimento de compensação financeira aos entes federativos
envolvidos nessas atividades, ou seja, o pagamento de royalties.
A presente pesquisa identificou, também, carência de regulação no que tange o modelo de
exploração e produção: sendo o óleo e o gás de xisto hidrocarbonetos tais quais o petróleo de poço e o gás
natural, sua lavra deve ser precedida de uma licitação e um contrato de concessão, prevendo
compromissos como o de conteúdo local, por exemplo.
Por fim, carece ainda de regulamentação ambiental, especialmente por envolver
procedimentos um pouco diferenciados daqueles empregados na perfuração de poços em terra e em mar.
A questão ambiental não pode ser olvidada quando o Poder Público se voltar, de fato, para a regulação
dessa parcela do mercado energético. Ora, o presente trabalho buscou, ainda, despertar o interesse da
comunidade acadêmica para alguns dos inúmeros entraves da exploração e produção de hidrocarbonetos
não-convencionais, principalmente a partir do óleo e do gás de xisto, tendo em vista a realidade de ambos
no cenário brasileiro.
Os desafios ainda são muitos, perpassando por questões ambientais, tecnológicas,
financeiras e políticas. Todavia, o obstáculo que, de fato, merece maior atenção dos agentes da indústria
petrolífera é justamente a regulação das atividades voltadas para a exploração e produção.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ASSUNÇÃO, H.K. Parque industrial do xisto: estratégia de desenvolvimento local para São Mateus do
Sul-PR. Florianópolis: Departamento de Geociências do Centro de Filosofia e Ciências Humanas da
Universidade Federal de Santa Catarina, 2004. 150p. (Dissertação de Mestrado em Geografia).
BARROS, R.P., RAMOS, L.R.A. Um modelo de crescimento para a indústria de xisto. Rio de Janeiro:
IPEA, 1982. n. 4, p,57. (Documento preliminar do grupo de energia - texto para discussão).
ABAR - Associação Brasileira de Agências de Regulação
VIII Congresso Brasileiro de Regulação
Energy Information Administration. International. Energy Outlook 2009. U.S. Department of Energy.
Office of Integrated Analysis and Forecasting DOE/EIA-0484(2009). Washington. EUA May 2009.
Disponível em www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/index.html.
GOMES, Maurício Jaroski. Estudo do mercado brasileiro de gás natural contextualizado ao Shale Gas.
Porto Alegre: UFRGS, 2011 (Trabalho de conclusão de graduação em Engenharia Química).
ORGANIZACIÓN LATINOAMERICANA DE ENERGÍA - OLADE. Panorama General de los
Hidrocarburos No Convencionales. Quito: OLADE, 2012.
PETROBRAS. A industrialização do Xisto. Rio de Janeiro. Serviço de Comunicação Social, 1982. p 80.
(Cadernos Petrobrás, n.6).
TONEL, G. Processamento de xisto. Santa Maria: Universidade Federal de Santa Maria, 2004. 33f.
(Monografia - Trabalho de Conclusão da Disciplina de Processos Químicos Industriais). Disponível em:
<http://br.geocities.com/giovanitonel/chemical_eng_files/process_xisto.htm>.
ABAR - Associação Brasileira de Agências de Regulação